Autor: México Evalúa

El presupuesto unidimensional: subsidios en el PEF 2023

Se propone que en 2023 los programas de subsidios lleguen a 951 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 15% (124.9 mmdp) con respecto al PEF 2022. Se alcanzará así el mayor monto de la actual administración. No obstante, dicho monto sería apenas 2.2% (20 mmdp) mayor al promedio de 2013 a 2018, y no se superarían los récords alcanzados en 2014 y 2015. Pese al discurso, las transferencias del actual Gobierno no han sido superiores a las del sexenio pasado.

Lo que es en realidad diferente en esta administración es la concentración de recursos en algunos cuantos programas consentidos. Las Pensiones de Adultos Mayores –enfocada en transferencias directas a la población– acaparará el 35% del gasto. En 2018 el programa de mayor valía –subsidios para universidades estatales– sólo concentraba el 14% de los recursos.

De aprobarse el PPEF 2023, las Pensiones de Adultos Mayores ejercerán 335 mmdp, monto similar al total de recursos del 94% (67) de los programas con menor presupuesto, y habrán crecido 629% (289 mmdp) frente a 2018. En el mismo periodo, el gasto total de las transferencias aumentará sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se ha dado a costa de sacrificar otros programas, muchos con impacto social probado, lo que limita la posibilidad del gasto público de impactar en indicadores de desarrollo.

Si es que existe algún tipo de incremento de los programas de subsidios de este Gobierno, ocurre en la opacidad. Es un tema delicado: se trata del presupuesto del año anterior al de las elecciones. Aunque se ha incrementado la cantidad de recursos en programas con Reglas de Operación (ROP), en 2023 la proporción de recursos sin clasificación geográfica o localizados en la CDMX será de 87%, el mayor porcentaje de la década.

De hecho, los 15 programas de subsidios con más recursos para 2023 se clasifican sólo en la CDMX o no cuentan con distribución geográfica. Entretanto, de 71 programas de subsidios, sólo 14 tienen recursos clasificados en las 31 entidades, sin contar a la CDMX.

La apuesta para 2023 es clara: el gasto en subsidios busca concentrar cada vez más los recursos en programas asociados mediáticamente al partido en el poder, sacrificando instrumentos con verdadero impacto social en salud, seguridad, educación, equidad de género, etcétera. Además, el aumento de recursos sin clasificación geográfica permitirá un uso más discrecional para fines electorales. Bienvenidos a la carrera por la Presidencia 2024.



Recuento de la concentración

En menos de 10 años las prioridades del gasto de la política de transferencias han cambiado drásticamente, tanto en la cantidad de programas como en la concentración de recursos. En 2023 se plantean 71 programas de subsidios con un gasto de 951 mmdp, donde tan sólo 10 programas dispondrán del 82.4% (783 mmdp) de los recursos. Esta proporción es abismalmente distinta a la de 2015, el año de mayor gasto en subsidios, cuando existieron 184 programas, donde los 10 de mayor valor sólo agruparon el 61% del total.

Durante el sexenio pasado esa gran cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social verdadero; es decir, que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En la administración actual esta situación ha dado un giro de 180 grados. La concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.

En realidad, el proceso de concentración de recursos y desaparición de programas comenzó a mediados del sexenio pasado. De 2015 a 2016 se realizó el primer gran recorte, al pasar de 184 programas de subsidios a 127. Entonces desaparecieron programas como el Fondo de Pavimentación, las Escuelas Dignas, el Fondo de Infraestructura Deportiva, Programa Hábitat, Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento, Rescate de Espacios Públicos, Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora, entre otros.

Con todo y depuración, en 2016 los 10 principales programas acapararon sólo el 63% del gasto, similar a 2015. Es decir, los programas eliminados eran muy pequeños, por lo que la concentración de recursos no varió demasiado.

Hacia 2018, el último año del sexenio, la concentración de recursos ya era más evidente: hubo sólo 115 programas. El programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales de Educación– ejecutó el 13.9% del presupuesto, y los 10 programas principales el 73% del gasto. En aquel momento, las Pensiones de Adultos Mayores fue el sexto programa de mayor peso, con sólo el 5.5% (46 mmdp) del gasto.

El cambio de sexenio marcó un antes y un después en la política de subsidios. De la noche a la mañana las Pensiones de Adultos Mayores se convirtieron en el principal programa, al crecer 205% (94 mmdp) frente a 2018 y concentrar el 17.3% del gasto. Todo esto sucedió en un contexto en que los subsidios totales cayeron 3% (25 mmdp). Asimismo, los 10 principales programas acapararon el 74% del gasto, a causa de la inclusión de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Becas Benito Juárez para Educación Media Superior y Sembrando Vida, que acumularon en conjunto el 10.7% del gasto.



Al mismo tiempo, el número de programas pasó de 115 a sólo 105. Algunos de los sacrificados fueron el Programa de Apoyos a la Comercialización, que apoyaba la profesionalización de las ventas del sector agroalimentario, el Programa de Pueblos Mágicos, el Programa Nacional de Prevención del Delito, el de Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica, el de Inclusión Digital, el de Prevención y Gestión Integral de Residuos, y el Programa para el Rescate del Acapulco Tradicional, entre otros.

En 2020 el proceso de concentración avanzó a paso firme. Las Pensiones de Adultos Mayores crecieron 10% (13.5 mmdp) mientras que el total de subsidios creció sólo 8% (67 mmdp). Por su parte, los 10 principales programas pasaron a concentrar el 77% de los recursos.

En el primer Paquete Económico diseñado completamente por la actual administración, desaparecieron 29 programas y se crearon 25. Dentro de los programas que no encontraron reemplazo fueron las Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras, el Sistema Nacional de Investigación Agrícola, el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), el Programa de Apoyo para Infraestructura Carretera, Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; y Proyectos Estratégicos para la Atracción de Inversión Extranjera.

También se crearon programas con buen potencial, como el Subsidio por Cáncer del IMSS, Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales o Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral.

En 2021 las Pensiones para Adultos Mayores aumentaron 11% (16 mmdp) y concentraron el 20.5% de todos los recursos. De igual forma, los 10 principales programas acumularon el 79% del gasto público. Asimismo, el número de programas con gasto pasó de 101 a 76.

Algunos de los programas más significativos que desaparecieron el año pasado fueron las Escuelas de Tiempo Completo y los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg). De igual forma, desaparecieron programas dedicados a fomentar la infraestructura, como el Fondo Metropolitano, el Fondo Regional y el Fondo de Capitalidad. También desaparecieron algunos orientados a la ciencia, como el Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación y el Programa para el Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft).

En 2022 la concentración de recursos se aceleró. El presupuesto de las Pensiones de Adultos Mayores creció 47% (79.5 mmdp) frente a lo gastado en 2021 y actualmente concentra el 30% (249 mmdp) del total de recursos en subsidios. Este crecimiento es más contrastante si se considera que el presupuesto de programas para este año se redujo 1% (4.9 mmdp) frente al ejercido en 2021.

El aumento presupuestal de las mencionadas pensiones fue lo que impulsó también la concentración del 82% de los recursos en los 10 principales programas. Como expondremos más adelante, incluso otros programas consentidos, como las Becas Benito Juárez o Sembrando Vida, tuvieron recortes.

Asimismo, de 2021 a 2022 desaparecieron programas dedicados al manejo de agua como la Devolución de Aprovechamientos, que devolvía los ingresos de la explotación de aguas nacionales a los prestadores de servicios locales, a cambio de que desarrollaran obras de infraestructura. También desapareció el Apoyo a Municipios para Obras de Infraestructura y Seguridad de los Museos, Monumentos y Zonas Arqueológicas. Incluso lo hicieron programas creados en la actual administración, como el Programa de Microcréditos para el Bienestar, y el Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares.



En 2023 alcanzaremos un nuevo récord en la concentración de programas: las Pensiones de Adultos Mayores llegarán a 335 mmdp, un aumento de 34% (85 mmdp) frente a 2022, y acumularán el 35% del gasto total en transferencias. En contraparte, el total de programas sólo aumentará 15% (124 mmdp). Visto de otro modo, el 68% del incremento en subsidios se deberá al mayor presupuesto de las pensiones, insignia de la actual administración.

Nadie niega que las Pensiones de Adultos Mayores sean un programa relevante para la economía de muchas personas; sin embargo, no se focaliza en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo.  

En 2023 no nos salvaremos de la eliminación de programas: desaparece el programa de Seguro de Vida para Jefas de Familia, el de Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre y el de Acciones Estratégicas para Enfrentar los Efectos Adversos del Cambio Climático. Además, el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género cambia de nombre a Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres.

El costo de los programas consentidos 

De 2018 a 2023 las Pensiones de Adultos Mayores habrán crecido 629% (289 mmdp). Pero ¿a qué costo? En el mismo periodo el gasto total de programas de subsidios aumentó sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se dio a costa de sacrificar a otros programas.

Además de la desaparición de más de 40 programas de transferencias, aquéllos que han sobrevivido o que han sido creados en este sexenio se han estancado o acumulan un crecimiento mínimo frente a las pensiones.

Un gran ejemplo son los Subsidios a Organismos Descentralizados Estatales, que apoyan los servicios públicos de Educación Media Superior, Educación Superior y Formación para el Trabajo con gasto corriente y de operación. Durante el sexenio pasado éste fue siempre el programa de mayor ejecución de recursos, pero a partir de 2019 cayó al segundo lugar. No sólo eso, el presupuesto que tendrá en 2023 de 105.5 mmdp, un 10% (11.1 mmdp) que el recibido en 2018.

El otro gran perdedor ha sido el gasto federalizado en seguridad, como lo hemos expuesto a detalle.  En 2018, apoyado con los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg), las transferencias llegaron a 34.4 mmdp. En 2023, ya sin este subsidio, el gasto será de sólo 31.5 mmdp, 8.4% (2.9 mmdp) menos que en 2018.

El sector salud también ha sido sacrificado para apuntalar programas consentidos. En conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar sumarán 127.8 mmdp en 2023, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio de Peña Nieto, como exponemos aquí. Sí, el Gobierno da más apoyos a personas de la tercera edad, pero les retira al mismo tiempo protección en salud.

Asimismo, el Sistema Nacional de Investigadores, que premia a las personas dedicadas a producir conocimiento científico y tecnológico, tendrá en 2023 un presupuesto de 8.1 mmdp, un aumento de 14% (1 mmdp) frente a 2018, pero un incremento modesto frente al incremento de otros programas. De igual forma, las becas de posgrado dispondrán de 13 mmdp el siguiente año, sólo 6% (693 mdp) más que en 2018. ¿Qué tanto se ha dejado de apoyar a la ciencia por concentrar recursos en algunos programas?

Finalmente, el programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) dispondrá de 305 mdp, un recorte de 14% (48 mdp) frente a 2018. Por su parte, el Programa de Cultura Física y Deporte acumulará un aumento de sólo 14% (224 mdp) frente a 2018.

Educación, seguridad, salud, ciencia, perspectiva de género y deporte han sido sacrificados o han visto su gasto estancado para favorecer programas prioritarios. Sin embargo, incluso los programas consentidos se han estancado en los últimos dos años.

Las Becas Benito Juárez para Educación Media alcanzaron su mejor nivel en 2020 con 38.2 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 37.6 mmdp. Por su parte, las Becas de Educación Básica alcanzaron su mayor nivel en 2021, con 35.6 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 34.9 mmdp. Jóvenes Construyendo el Futuro ejercieron 37.4 mmdp en 2019, pero en 2023 dispondrán de sólo 23 mmdp.

Las excepciones son la Escuela es Nuestra, que en 2023 tendrá 27 mmdp, 85% (12.4 mmdp) más que en 2022 y su mejor monto en el sexenio. También Sembrando Vida verá un aumento de 18% (5.7 mmdp) frente a 2022, para llegar a un presupuesto de 37 mmdp.



Teoría y práctica: subsidios vs. inversión

En 2023 se estima que la inversión física sea de 1.1 billones de pesos, 16% (150 mmdp) superior al gasto de subsidios. Esto es positivo, pues muestra que se mantiene la visión de desarrollo a largo plazo frente a la de corto plazo. Sin embargo, en la práctica de 2017 a 2021 los subsidios han sido superiores a la inversión.

Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social significa que existe prioridad en  generar oportunidades de crecimiento económico y desarrollo personal por encima de satisfacer las necesidades presentes de la gente, mediante intervención estatal directa. La inversión genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno.

En la última década siempre la inversión física presupuestada ha sido superior a los subsidios aprobados. En el sexenio pasado fue en promedio 23% (204 mmdp) mayor. En esta administración (2019-2023) la inversión ha sido sólo 9% (77.8 mmdp) superior a los presupuestos aprobados. Se nota una apuesta rebajada por la inversión, pero por lo menos en el papel sigue siendo mayor a los subsidios. Para 2023 la inversión se pronostica 16% (150 mmdp) mayor.

Sin embargo, la inversión física efectiva generalmente se queda corta frente a lo previsto, y recientemente los subsidios son superiores a lo aprobado, lo que ha hecho que se invierta la proporción inversión-subsidios. O sea, en los hechos los subsidios ya son mayores a la inversión. En el sexenio pasado la inversión ejercida fue superior a los subsidios de 2013 a 2016, pero en 2017 y 2018 fue inferior. Esto permitió que en promedio la inversión fuera 12% (121 mmdp) superior, pero al cierre del sexenio ya se notaba el cambio de tendencia. En lo que va de la actual administración  (2019-2021), la inversión ha sido 10% (83 mmdp) inferior a los subsidios reales. Se mantiene el escenario observado desde 2017.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque se trata del año anterior a las elecciones presidenciales, y que acabemos viendo que los subsidios, en particular los de transferencias directas, son mayores que la inversión.



Un hecho destacable es que a partir de 2020 aquellos programas sujetos a Reglas de Operación (ROP) han comenzado a sobrejercer recursos; esto no sucedía anteriormente: eran aquéllos sin ROP los que generaban el exceso de gasto.

De 2013 a 2018 los llamados ‘otros subsidios’ (sin ROP) fueron superiores a su monto aprobado en 26% (97.8 mmdp), en promedio. Este sobrecosto se acrecentó en 2017 y 2018 cuando el sobrejercicio fue de 42% respectivamente, o 149 y 141 mmdp. También en el sexenio pasado se usaban los recursos con prioridades electorales. De 2019 a 2021 el sobrecosto de los ‘otros subsidios’ ha sido de 15% (55 mmdp). Es decir, la actual administración ha sido más respetuosa de los presupuestos de este tipo de subsidios. Pero…

De 2009 a 2019 los subsidios sujetos a ROP jamás superaron sus presupuestos aprobados, situación que cambió en 2020 y 2021. En promedio en esos años el gasto acabó siendo 18% (53 mmdp superior a lo aprobado). En conjunto todos los programas de subsidios fueron 113% (198 mmdp superiores a lo aprobado en esos dos años, similar en porcentaje, pero más del doble en cantidad, frente al sexenio pasado, cuando se sobrejercieron los subsidios en 110% (80 mmdp).



Luz y sombra: ROP y distribución geográfica

En efecto, desde 2019 el gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP), pero lo ha perdido respecto a su clasificación geográfica. Necesitamos mejoría en ambas direcciones, no ‘unas por otras’.

En el primer año de la actual administración tan sólo el 35% (284 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera.

Aquel año los principales programas sin ROP fueron de reciente creación, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.

Desde entonces, se ha venido mejorando en el andamiaje institucional de los programas, y para el 2023 el 69% de los recursos de subsidios a erogarse contarán con Reglas de Operación, la mayor proporción desde 2008. No es propiamente una mejora, sino que se ha recuperado el terreno perdido en el sexenio pasado, lo cual es positivo. Aún así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas y Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos (Insabi) y otros 23 programas más.



Pese a la mejora de los programas con ROP, se ha ‘avanzado’ consistentemente en la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción.

La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.

En 2019, los recursos aprobados en programas de transferencias sin distribución geográfica o localizados en CDMX representaron el 82% del total, la mayor proporción hasta esa fecha. Para 2023 el 87% (825 mmdp) de los recursos propuestos adolecerán de precisión geográfica, un nuevo récord, que no hay que celebrar.

Es cierto que, durante el año, la Secretaría de Hacienda comienza a reportar de mejor manera el destino de los recursos. Por ejemplo, en 2021 el 83% de los recursos presupuestados no tuvieron clasificación geográfica o fueron destinados a CDMX, pero el monto ejercido de esta forma acabó siendo de 58%. Esto no evade la necesidad de presupuestar ex-ante los recursos de forma precisa, pues lo que aprueba el Congreso (es decir, sobre lo que ejerce un escrutinio democrático) son recursos presupuestados. 



Para 2023 la cantidad de recursos no distribuibles geográficamente será de 207 mmdp, 11% (26 mmdp) menos que en 2018, pero aquéllos clasificados en CDMX serán 618 mmdp, 45% (257 mmdp) más que lo aprobado en 2018. Para ponerlo en perspectiva: CDMX cuenta con sólo el 7.3% de la población nacional, según el Inegi, pero se propone clasificar ahí el 65% del total de los recursos en programas de transferencias para el siguiente año, situación claramente discordante.



Cabe resaltar que para 2023 los 15 programas más cuantiosos en recursos tendrán la totalidad de ellos clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica, lo cual incrementa las preocupaciones sobre el uso discrecional del presupuesto.

Se destacan las Pensiones de Adultos Mayores, las cuales tendrán el 99% (331 mmdp) de sus recursos asignados en CDMX. También los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Becas de Educación Media y Básica, IMSS-Bienestar y Jóvenes Inscribiendo el Futuro tendrán la totalidad de sus recursos designados en tal entidad. Otros programas, como Producción para el Bienestar, Fertilizantes y Precios de Garantía, tendrán la totalidad de recursos clasificados como ‘no distribuibles geográficamente’.

Preocupa que la mayor parte de los programas mencionados consten de transferencias directas, lo que aunado a la falta de transparencia sobre la distribución geográfica, podría dar pie al uso electoral de los recursos.



Por el lado contrario, tan sólo 14 de 71 programas de subsidios tienen sus recursos clasificados con una distribución geográfica distinta a CDMX. Se destacan los Subsidios para Organismos Descentralizados, con el 97% de sus recursos localizados en entidades, salvo la capital. Aunque este programa no cuenta con ROP, por lo menos especifica bien su destino territorial.

Se destaca también el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento, con 96% de sus recursos clasificados en las entidades; el Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola, con 96%; el Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres, con 96%; el de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), con 91%, o Atención de Planteles Públicos de Educación Media Superior con estudiantes con discapacidad (PAPPEMS), con 92% de sus recursos clasificados de tal manera. Queda claro que cuando se quiere, es posible precisar el destino de los recursos.



Anexos


 

 

 

 

 

Gasto en salud en el PEF 2023: en el fondo, una triste historia

Las apariencias engañan. Una lectura superficial del presupuesto en salud para 2023 mostraría un incremento del gasto de 3.9% o 33 mil millones de pesos (mmdp) para alcanzar los 874 mmdp, el mayor monto de la historia. Nosotros no nos vamos con la finta. Al desagregar el análisis de este gasto, confirmamos lo más temido: la debacle en salud no deja de agravarse, especialmente para las personas sin seguridad social.

Para entenderlo pronto: los recursos en salud que en verdad favorecen a las personas son aquéllos destinados a medicinas, subsidios, inversión, salarios de profesionales médicos y gasto operativo. Y si del monto propuesto descontamos los recursos cuyo destino desconocemos –aportaciones a fideicomisos– o la inversión financiera, el aumento del gasto en salud para 2023 es de apenas 0.8% (6.8 mmdp).

Con esta consideración, para el siguiente año, entre las instituciones de salud, sólo el IMSS y Aportaciones Estatales tienen aumentos en su presupuesto; Sedena y Marina pierden con el presupuesto oficial y la Secretaría de Salud (SSA) e ISSSTE caen, si se descuentan las inversiones financieras.

Lo más grave es el desplome de 10% (18.9 mmdp) de la SSA, en relación con lo aprobado en 2022, pues es esta institución la que alcanza a las personas más vulnerables en México. Al interior de esta dependencia, es notorio el abandono del Insabi: su presupuesto caerá 1.2% frente a lo aprobado en 2022, pero la caída es de 6.8% (7.9 mmdp) si se compara con el promedio del sexenio pasado, cuando era Seguro Popular. Además, al desagregar este gasto, notamos que los subsidios para la salud serán 14% (11.8 mmdp) inferiores al promedio de 2013 a 2018. En efecto, los recursos para la atención de las personas sin seguridad social seguirán muy limitados.

Esta caída no será compensada por un aumento en el presupuesto del IMSS-Bienestar (como podría suponerse), pues su gasto sufrirá un recorte de 17% (4.2 mmdp) frente a 2022. No hay esperanzas de que se reconduzca la transición del Insabi al IMSS-Bienestar.

Encima de esto, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes a la Tesofe en el primer semestre de 2023. Con esto el Gobierno habrá consumado la apropiación de los 110 mmdp que había en 2018, sin ofrecer una alternativa a la atención de enfermedades catastróficas.

El resto de hospitales y centros de la Secretaría de Salud no luce mejor. Aunque la mayoría muestran una mejora en el presupuesto asignado respecto de 2022, sus recursos seguirán siendo inferiores a los vistos en administraciones pasadas. Además, se destacan por lo negativo el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) o el Hospital Infantil, que tendrán un peor presupuesto que el ejercido hace 10 años.

Como si lo anterior no fuera suficiente, para 2023 el gasto en medicamentos caerá 15% (19 mmdp), a causa de los recortes en el programa de vacunación de la SSA y en la adquisición de medicamentos en el ISSSTE. En conjunto, el gasto en medicamentos será el segundo peor de esta administración, lo que dificulta solucionar el problema del desabasto.

Si en algo podemos tener optimismo en el gasto en salud, es que para 2023 se plantea una inversión física de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Esto sin duda es positivo, aunque se enfocará principalmente en el IMSS y el ISSSTE, dejando de lado, de nuevo, a la infraestructura para atender a las personas sin seguridad social.

Acompáñenos a leer esta triste historia…

Muerte anunciada del Fonsabi

El Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), encargado de financiar el tratamiento de enfermedades de alto costo e impulsar la construcción de infraestructura, ha sufrido desde 2019 modificaciones institucionales y descalabros financieros que lo han dejado en agonía. Para 2023, el Poder Ejecutivo le solicitó al Congreso la prerrogativa de liquidar el fondo a mitad del año fiscal. Todo apunta a que su destrucción será consumada sin la certeza de que habrá un sustituto.

El décimo cuarto artículo transitorio de la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) establece que “el Instituto de Salud para el Bienestar instruirá a la institución fiduciaria del Fondo de Salud para el Bienestar para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesorería de la Federación el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso a que se refiere el artículo 77 bis 17 de la Ley General de Salud, salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo”.

Éste será el tercer año en que mediante artículos transitorios en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF) se instruye a desfondar al Fonsabi, como mostramos en la siguiente tabla. En 2022 también existió la posibilidad de que el total de los recursos del Fonsabi pasarán a la Tesofe, salvo que Hacienda instruyera lo contrario. Aunque no se agotó el fondo, sí se perdieron más de la mitad de los recursos.


Artículos en las leyes de Ingresos que han desfondado al Fonsabi
LIF 2021. Décimo Quinto transitorio[1]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, a más tardar el 1 de abril de 2021, concentre en Tesofe  la cantidad de hasta treinta y tres mil millones de pesos.
LIF 2022  Décimo Cuarto transitorio[2]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.
ILIF 2023 Décimo Cuarto transitorio[3]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2023, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.

Al segundo trimestre de 2022, el Fonsabi contaba con tan sólo 37.8 mmdp, menos de los 96 mmdp que tenía al cierre de 2021, y el saldo más bajo desde marzo de 2010. Es posible que los recursos de este fondo aumenten a finales del año, pues existe la costumbre de realizar aportaciones a este instrumento (que se contabilizan como gasto) para, de nuevo, enmascarar el subejercicio a lo largo del periodo. Esto sólo sería una estrategia contable, pues los recursos regresarán a la Tesofe a principios de 2023.

Si se cumple la orden estipulada en la ILIF 2023, la presente administración habrá consumado la apropiación de 110 mmdp que tenía el fondo a finales de 2018, y la eliminación del principal mecanismo para atender enfermedades de alto costo, como el cáncer y VIH/sida, capaces de ‘desfondar’ por completo las finanzas de una familia que tiene que enfrentarlas por sí misma. De paso, desaparecerá el mecanismo destinado a promover inversión física en municipios de alto grado de marginación, el cual promedió 3 mmdp anuales en obras el sexenio pasado.



Como hemos mencionado en otras investigaciones, desde que el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS) del Seguro Popular se convirtió en el Fonsabi, redujo su financiamiento a la atención de enfermedades y la construcción de infraestructura. Además, la rendición de cuentas prácticamente desapareció pues en 2020 ya no se informó el número de pacientes atendidos yen 2021 ni siquiera se publicó el gasto dedicado a enfermedades de alto costo.

En 2020, el gasto total del Fonsabi destinado a atender gastos catastróficos fue de 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018, o 44% (4.7 mmdp) menos que en 2016, el año de mayores erogaciones. Para 2021 ya no se publicó este gasto. En el caso del financiamiento de infraestructura, en 2020 registró 4.4 mmdp, un recorte de 36% (2.5 mmdp) frente a 2015, y en 2021 sumó sólo 296 millones de pesos, un recorte de 93% (4.1 mmdp) frente a 2020.

Con la actual administración el Fonsabi se convirtió más bien en una caja chica y un esquema de simulación del gasto. Para 2020 se estableció la posibilidad de que el Fonsabi regresara recursos a la Tesofe, y desde entonces se dispararon las entradas y salidas del fondo, facilitando la simulación del gasto y arriesgando el financiamiento para pacientes sin seguridad social y con enfermedades crónicas.

En 2021 dicho instrumento tuvo ingresos por 99 mmdp, 92% (47.4 mmdp) más que en 2020, o 458% (81 mmdp) más que en 2019. Por otro lado, los egresos de fideicomisos en 2021 sumaron 114 mmdp, 81% (51 mmdp) más que en 2020 o 830% (102 mmdp) más que en 2019. Este aumento se dio sin que crecieran las erogaciones para atender enfermedades altamente costosas ni gasto en infraestructura.

A pesar de este mal uso reciente del Fonsabi, si desaparece por completo, las personas sin seguridad social formal ya no contarán con un esquema que garantice el financiamiento de enfermedades de alto costo, y dependerán de recursos presupuestarios que pueden ser recortados en cualquier momento.

Existe la posibilidad de que se abra un fideicomiso similar en el IMSS-Bienestar. En el decreto[4] por el que se crea el organismo público descentralizado, denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, se plantea la posibilidad de la creación de un fideicomiso para garantizar la solvencia presupuestal de la institución.

Sin embargo, no existen lineamientos para que este instrumento cuente con gobernanza y transparencia suficiente para evitar que la historia del Fonsabi se repita. Además, se desconoce si el fideicomiso financiará enfermedades de alto costo e infraestructura -como el Fonsabi- o si sólo servirá de ‘guardadito’ del IMSS-Bienestar.



Transición en el Insabi: abandonen toda esperanza

Tan sólo dos años y tres meses después de la desaparición del Seguro Popular y la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), el Gobierno federal reviró su estrategia para atender a las personas sin seguridad social, para apostar por el modelo del IMSS-Bienestar. A pesar del cambio de dirección, sigue sin haber un rumbo claro.

Tanto en nuestro análisis en salud al 1T de este año como al 2T, identificamos que la transición comenzó con el pie izquierdo, presupuestalmente hablando, pues sus recursos conjuntos no se han incrementado frente a los del sexenio pasado. Para 2023 la transición apunta a tener, más que un tropiezo, una caída abrupta, ya que ambas instituciones reportan recortes presupuestales.



El próximo año el Insabi contará con un presupuesto de 107 mmdp, 1.2% (1.2 mmdp) menos que en 2022 o 6.8% (7.8 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar tendrá (irónicamente, en un contexto de transición) 20.6 mmdp, 17% (4.2 mmdp) menos que en 2022, aunque 38.4% (5.7 mmdp) más que en el sexenio pasado.

El recorte de recursos del IMSS-Bienestar frente a 2022 no deja de ser un enigma, si tenemos en cuenta los cambios que se avecinan. Al 30 de junio de 2022 Nayarit, Tlaxcala y Colima han transferido 534 unidades médicas que antes formaban parte del esquema del Insabi para ser administradas por el IMSS-Bienestar, según el Cuarto Informe de Gobierno. Además, hay otros 13[5] estados que están próximos a unirse a este esquema el siguiente año.



Ambas instituciones (Insabi e IMSS-Bienestar) sumarán 127.8 mmdp, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio anterior. El recuento es más grave si sólo se contabilizan los subsidios para la prestación de servicios de salud, aquéllos destinados a garantizar la gratuidad de dichos servicios. El presupuesto 2023 de ambas sumará 94.9 mmdp, 4% (3.8 mmdp) menos que este año y 6.2% (6 mmdp) menos que el promedio. Hay pocas esperanzas de una transición exitosa.

Hay que apuntar que este recorte presupuestal es el escenario menos pesimista para ambos sistemas de salud, pues el Gobierno federal tiene la costumbre de subejercer recursos del Insabi durante el año y disimularlo a final del año con transferencias a fideicomisos mayores a las aprobadas. En 2021, sin tales transferencias, el gasto del instituto se habría quedado 33% por debajo del programa. Al segundo trimestre de este año, el Insabi iba 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios y es probable que el retraso se ‘subsane’ con el mismo esquema al final de año.



El peso de la realidad del IMSS-Bienestar

El Gobierno ha aceptado de forma implícita el fracaso del Insabi, pero la solución que ofrece, el IMSS-Bienestar, tampoco ha exhibido un desempeño positivo en los últimos años en materia de consultas o infraestructura disponible. Se ofrecen harapos por andrajos, como lo hemos mencionado.

Tradicionalmente la atención del IMSS-Bienestar ha sido muy limitada. En marzo de este año, cuando se anunció la transición de los sistemas de salud, sólo tenía presencia en 19 estados, operaba en 4,067 unidades médicas y venía de otorgar poco más de 14 millones de consultas en los últimos tres años.

Frente al Insabi estas cifras palidecen. El Instituto, heredero del Seguro Popular, ha estado presente de 2019 a 2021 en 14,504 unidades médicas de la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud en las 32 entidades, y promediado 38 millones de consultas al año. A causa de estas diferencias en las capacidades de atención, el cambio en el modelo de salud ya se veía muy complicado.

Según estimaciones del Cuarto Informe de Gobierno, en 2022 el IMSS-Bienestar registrará 17.5 millones de consultas, el mejor nivel de la actual administración, pero inferior a las 17.9 millones de 2018. La distancia es aún mayor si se considera que en el sexenio pasado esta institución promedió 21 millones de consultas por año. Es decir, el impulso de la transición no fue suficiente ni siquiera para recuperar la atención del peor año de Peña Nieto.

En todo caso, el nivel de atención en el Insabi se ha desplomado estrepitosa y casi súbitamente, como si fuera preparando el ‘trasvase’ al IMSS-Bienestar, que al final, como vimos, no se dio peso sobre peso. Con cifras consolidadas, el Insabi cerró 2021 con una atención de 22.6 millones de consultas, 72% menos frente a las 79 millones de consultas de 2018 (Seguro Popular) o 77% menos frente a su mejor año de atención, en 2014, cuando ofreció 97 millones. Otra forma de verlo es que en 2020 con todo y pandemia ofreció 21 millones de consultas, es decir, en 2021 prácticamente no se recuperó la atención médica. Y la tendencia no se ha corregido: al mes de agosto[6] de este año, acumula 10.5 millones de consultas, 29% (4.2 millones) menos que en el mismo periodo de 2021.

El mensaje clave es que ambas instituciones han venido a la baja desde 2014, cuando en conjunto otorgaron más de 117 millones de consultas. Para suplir la atención del Insabi en 2021, el IMSS-Bienestar tendría que llegar a 40 millones de consultas, más del doble de lo que se espera tendrá en 2022. Sin embargo, si pretende recuperar el mejor nivel de atención de 2012, tendría que ofrecer 100 millones de consultas más que en 2022. Todo un reto por delante, que no está respaldado por un presupuesto suficiente.  



En materia de infraestructura hospitalaria el reto también es mayúsculo. En 2022 se estima que el IMSS-Bienestar terminará con 4,105 unidades médicas, 38 más que al cierre de 2021, pero 250 unidades menos que en 2018. A esta institución le falta mucho, incluso para recuperar las capacidades que tenía en el sexenio pasado.

Por su parte, la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud, donde opera el Insabi, cerrarán el 2022 con 14,380 unidades, 124 centros menos que en 2021 o 728 unidades menos que en 2018. Ni la Secretaría de Salud ni los informes de Gobierno explican la razón de la disminución de estas unidades médicas. Es posible que su baja sea administrativa, es decir, que algunos centros dejen de recibir apoyos federales o incluso que por la falta de mantenimiento queden inoperantes.

Lo que es un hecho es que las cifras oficiales muestran una caída del total de las unidades de salud del Insabi, que no serán ‘remontadas’ por el incremento en los centros del IMSS-Bienestar en 2022. Es cierto que en 2023 aumentará la inversión en Salud, pero ésta se centrará en el IMSS e ISSSTE, como expondremos más adelante.



Grandes centros y hospitales de especialidad, en el estancamiento

Las reducciones presupuestales que sufrirán el Insabi y el IMSS-Bienestar no serán compensadas por incrementos sustanciales en otros hospitales y centros de la Secretaría de Salud. De 37 centros, hospitales e institutos, sólo 15 recibirán incrementos superiores al 3%, mientras que siete tendrán reducciones reales en su presupuesto, y el resto prácticamente tendrán los mismos recursos que este año.

El estancamiento presupuestal o los ligeros incrementos provocarán que algunos de los centros y hospitales de especialidad más importantes de México mantengan recursos inferiores de los que disponían en el sexenio pasado.

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) tendrá un presupuesto de 2.1 mmdp, 9.5% (183 mdp) más que en 2022. Sin embargo, este presupuesto será 29% (852 mdp) inferior al promedio anual de 2013 a 2018. Esto es sumamente preocupante, pues se suma al golpe de que las personas sin seguridad social podrían ya no contar con el Fonsabi para financiar enfermedades de alto costo como el cáncer.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género, que entre varias funciones favorece la detección temprana del cáncer de la mujer, contará tan sólo con 2.02 mmdp, un aumento de 1% (11 mdp) frente a este año, pero 37% (1.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Estos recortes presupuestales limitarán las capacidades del centro de diagnosticar oportunamente el cáncer de la mujer y de salvar vidas.

También se destaca negativamente el Hospital Infantil de México Federico Gómez, el cual cuenta con unidades de oncología, nefrología, infectología, medicina interna, terapia intensiva y cardiología, entre otras, con un enfoque pediátrico. El hospital contará con 2.06 mmdp, 1% (11 mdp) más que en 2022, pero 15% (365) mdp menos del promedio del sexenio pasado.

Finalmente, el Hospital General Dr. Manuel Gea González y el Hospital General Dr. Eduardo Liceaga también mantendrán presupuestos inferiores a los ejercidos en el pasado. El primero contará con 1.7 mmdp, 7% (121 mdp) menos que el promedio del sexenio anterior, mientras que el segundo tendrá 4.9 mmdp, 6% (287 mdp) menos.

Por otro lado, algunas de las instituciones con mayores incrementos frente al sexenio anterior serán el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA) y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Hay que recordar que el primero es el encargado de manejar el Programa de Vacunación Universal (PVU), el cual tuvo un gran impulso este año, con una asignación de 30 mmdp en 2022, nueve veces más que el promedio. Sin embargo, al mes de junio se registró un retraso en la ejecución de recursos de 72% o 5.1 mmdp. Luego de este subejercicio, en 2023 el CeNSIA contará con sólo 14 mmdp, un recorte de 56% (17.7 mmdp) frente a este año, aunque dicho presupuesto será todavía 312% (10.6 mmdp) superior a lo promediado el sexenio pasado. Del recorte en el presupuesto de medicamentos hablaremos más adelante.

Por último, el DIF tendrá un presupuesto de 4.06 mmdp, apenas 0.3% más que este año, pero 22% (722 mdp) más del promedio del sexenio pasado. Una de las pocas buenas noticias en el presupuesto.



Nuevas fintas para incrementar el gasto

Siempre han existido mecanismos para inflar el gasto efectivo en salud, aunque en los dos últimos años el Gobierno ha incorporado nuevas estrategias.

El mecanismo tradicional para simular un mayor gasto (o disimular subejercicios) son las transferencias a fideicomisos. Éstas generalmente se dan en los últimos meses del año, para aparentar que se cumple con el presupuesto programado. Debido a la opacidad que caracteriza a estos instrumentos en México, cuando se les transfiere dinero se contabiliza como gasto, aunque no haya registro público de cuándo se gasta o en qué.

La demostración: de 2013 a 2018, el gasto en salud se quedó 7.7 mmdp por debajo de lo presupuestado, si se descuentan las aportaciones a fideicomisos. Y de 2019 a 2021 el subejercicio fue mayor, de 14.9 mmdp, al descontar estas transferencias. Tan sólo en 2021 se hicieron aportaciones a fideicomisos por 62 mmdp, cuando sólo estaban aprobados 19 mmdp, lo que permitió cerrar el año con números positivos.

Pues bien, identificamos otro mecanismo para inflar el presupuesto de salud: se trata de la asignación de recursos en el capítulo 7000 de “Inversiones Financieras”. Ésta es toda una innovación, pues desde 2010 a 2021 no se registraba este tipo de gastos en la función salud. En 2022 se presupuestaron 34.9 mmdp y en 2023 se identifican 69.9 mmdp para este tipo de gasto, el doble que el año pasado.

Una parte (supuestamente) estará destinada a pagar deudas pendientes que involucran a institutos de seguridad social –IMSS e ISSSTE– por 30.5 mmdp, dentro del Ramo de Aportaciones a la Seguridad Social. Otra parte de este gasto está prevista para el ISSSTE, en el programa de Provisiones para el Fortalecimiento del instituto, donde se proponen 8 mmdp. Pero en el programa de Atención a la Salud de la SSA hay 31.3 mmdp, un monto bastante considerable, pero que con la información disponible no queda claro en qué intervención se gastará. Preocupa que se pueda ir a Fonsabi y de ahí a la Tesofe, y a otros fines distintos a la salud. Recordemos que en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes en la Tesofe, en el primer semestre de 2023.

Otra hipótesis es que los recursos de la liquidación del Fonsabi llegarán a la Tesofe y de ahí se clasifiquen como inversiones financieras y se paguen al IMSS-Bienestar, el cual ya es un órgano descentralizado. Esta será una forma de impulsar la nueva estrategia de salud, sin verdaderamente hacer un esfuerzo fiscal: utilizando otro fondo, en caso de que la economía y la recaudación vayan mal.

También es posible que estas transferencias vayan a Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México (Birmex), la empresa del Estado dedicada a la producción de vacunas y recientemente encargada de la distribución de medicamentos. Las inversiones financieras generalmente van a empresas públicas como Pemex o CFE, así que es posible que estos recursos se usen para fortalecer a Birmex en su misión de combatir el desabasto de medicinas.

Al igual que las transferencias a fideicomisos, las inversiones financieras son opacas y es difícil conocer su impacto en la prestación de servicios públicos. Estos recursos pueden ser usados para la adquisición de bonos o transferencias a entidades públicas, como la capitalización de Pemex o la construcción del Banco del Bienestar. Para 2023 este gasto en salud está clasificado en la partida específica de “Otras Erogaciones Especiales”, cuya “(…) asignación se afectará una vez ubicada en las partidas correspondientes”. O sea, son recursos que serán aprobados por el Congreso sin un fin preciso y serán usados de manera discrecional por el Ejecutivo a lo largo del año. Para ponerlo en blanco y negro, con este mecanismo el Gobierno afianza una bolsa de gasto discrecional un año antes de las elecciones, pero supuestamente bajo el paraguas de la salud.

Una vez explicado este asunto se puede entender la verdadera evolución del gasto en salud para 2023. Oficialmente los recursos serán 874 mmdp, 3.9% o 33 mmdp mayores a 2022 o 17% (127 mmdp) superiores al promedio del sexenio pasado. Sin embargo, si descontamos las transferencias financieras, el gasto es de sólo 823 mmdp, 0.8% (6.8 mmdp) más que en 2022 o 14% (100 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018.

Tanto el presupuesto gastado en 2020 como el 2021 fueron ampliamente superiores al promedio del sexenio pasado, pero descontando las transferencias a fideicomisos quedaron ambos montos 12 mmdp por debajo de lo aprobado.

Con las transferencias, el gasto en salud quedó arriba en más de 20 mmdp en ambos años.  Anteriormente las brechas en el gasto aprobado frente al modificado con y sin fideicomisos no divergían. ¿Qué significa esto? Que en 2020 y 2021 hubo un claro uso de estas transferencias para disimular el gasto, como se ve en la siguiente gráfica.

Sin contar dichas transferencias, el gasto en salud acumuló 739 mmdp en 2020 y 729 mmdp en 2021, y no se logró superar a 2015, el mejor año en gasto en salud, cuando se ejercieron 746 mmdp efectivos.

Al segundo trimestre de 2022, el gasto neto en salud va 6.7% (22.5 mmdp) por debajo del calendario, y si se descuentan las transferencias a fideicomisos excedentes, el retraso es de 7.6% (25.4 mmdp). Con esta medida, el gasto funcional en salud sigue siendo menor al de 2015.

Para decirlo más claro: el gasto en salud presupuestado para 2023 no es tan buena promesa si se descuentan los rubros que inflan el gasto.



Presupuesto por institución: sólo el IMSS la libra

Al hacer un análisis por institución se puede apreciar que los incrementos en salud no son tan prometedores: hay claros recortes en aquellas dependientes del Poder Ejecutivo (SSA, ISSSTE, Semar, Sedena y Aportaciones a la Seguridad Social), mientras que instituciones más independientes, como el IMSS y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) de las entidades federativas, son las únicas que tienen ganancias efectivas. Esto nos sugiere que entre más injerencia tenga el Ejecutivo en los presupuestos de las instancias de salud, hay más castigo en sus respectivos presupuestos, lo cual no favorece a los pacientes.

Para 2023, la Secretaría de Salud contará con un presupuesto de 202 mmdp, 3.1% (6 mmdp) más que en 2022 o 16% (27.7 mmdp) más que en el sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, el gasto de esta dependencia está inflado por 31.3 mmdp de inversiones financieras, 18.9 mmdp más que en 2022.  Si descontamos estos recursos, el presupuesto efectivo de la secretaría será de sólo 171 mmdp, 10% (18.9 mmdp) menor al de 2022 o 2.1% (3.6 mmdp) inferior al promedio del sexenio pasado. Visto de esta forma, se entiende por qué la dependencia no se da abasto.

La otra dependencia con gasto inflado es el ISSSTE. Esta institución tendrá un presupuesto destinado a la salud[7] de 80 mmdp, 10.4% (7.5 mmdp) mayor al de 2022. Sin embargo, para 2023 tendrá un gasto de inversiones financieras por 8 mmdp. Sin estos recursos su presupuesto real será 0.6% (458 mdp) menor al de 2022, o 4.8% (3.6 mmdp) inferior al promedio.

La Sedena y la Semar (instituciones, por lo demás, favorecidas en este sexenio) tampoco se salvan.  La primera tendrá 7.3 mmdp para su sistema de salud, 22% (2 mmdp) menos que el sexenio pasado, y la segunda 2.9 mmdp, 5% (153 mdp) menos que el promedio.

El IMSS es la única institución con incrementos relevantes. Tendrá un presupuesto destinado a la salud de 395 mmdp, 5.7% (21 mmdp) más que en 2022, o 16% (53 mmdp) más que el promedio. Por su parte, el FASSA dispondrá de 125 mmdp, 1.8% (2 mmdp) más que en 2022, o 4% (4.8 mmdp) más del promedio de 2013 a 2018. La primera tiene mayor independencia presupuestal del Ejecutivo, y la otra depende de variables como población y crecimiento económico.



Tijera a vacunas y medicamentos

El presupuesto de vacunas y medicamentos del sector salud sufrirá un recorte importante en 2023, aunque se mantendrá por encima del promediado en el sexenio anterior. No obstante, habrá algunas dependencias más favorecidas que otras. En total las instituciones dedicadas a la salud contarán con 107 mmdp, 15% (19 mmdp) menos que en 2022, pero 7.6% (7.5 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018.

La principal variable de cambio será el Programa de Vacunación Universal (PVU), dentro de la SSA, el cual será recortado en 56% (17.7 mmdp). Como se expuso anteriormente, el aumento de programa fue una de las principales razones del incremento del gasto en medicamentos en 2022; sin embargo, al mes de junio reportaba un subejercicio de más de 70%. Con la reducción que sufrirá en 2023, el presupuesto total de la SSA de vacunas y medicamentos será de 20 mmdp, 47% (17.7 mmdp) menor que este año, aunque 104% (10 mmdp) mayor al promedio del sexenio pasado. 

Habrá que ver cómo cierra el PVU este año. Es posible que en 2023 se sigan subejerciendo recursos de este programa, sin que se logre mejorar la cantidad de niñas y niños de un año con el esquema de vacunación completo: en 2021 fue del 88.4% inferior al 89.8% de 2018 y menor al 96.7% alcanzado en 2015, según el Cuarto Informe de Gobierno.



El IMSS tendrá un presupuesto para medicamentos de 68.5 mmdp, 7% (4.3 mmdp) más que este año, pero sólo 1.9% (1.2 mmdp) mayor que el del sexenio pasado, lo que difícilmente hará la diferencia para combatir el desabasto en la institución. Hasta ahí las relativamente buenas noticias… El resto de instituciones sufrirá recortes.

El ISSSTE contará sólo con 14.8 mmdp, 26% (5.2 mmdp) menos que en 2022 o 19% (3.4 mmdp) menos que en la administración anterior. La Semar tendrá peor suerte: dispondrá de 190 mdp, 34% (98 mdp) menos que este año o 42% (137 mdp) menos que el sexenio pasado. Finalmente, la Sedena sufrirá el peor recorte: contará sólo con 281 mdp, 57% (369 mdp) menos que en 2022 o 42% (211 mdp) menos que de 2013 a 2018.

Para evitar un desabasto de medicamentos con un menor presupuesto, se tendrá que mejorar sustancialmente la política de compras públicas. De lo contrario, los usuarios se verán gravemente afectados.



Lo único prometedor: inversión

Como hemos visto, el Presupuesto 2023 no genera grandes expectativas en términos de las instituciones dedicadas a atender a las personas sin seguridad social, fondos de previsión o gasto en medicamentos. No obstante, la inversión física presupuestada sería la mayor en una década: se plantean recursos por 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más que en 2022 o 74% (17.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Lamentablemente, no todos los mexicanos serán beneficiados en la misma magnitud: los incrementos se darán principalmente en el IMSS y el ISSSTE, mientras que la SSA tendrá un incremento marginal.

El IMSS contará con un presupuesto de 14 mmdp para inversión física, 64% (5.5 mmdp) superior a 2022, mientras que el ISSSTE contará con 9 mmdp, 257% (6.5 mmdp) más que este año. Los trabajadores del Gobierno son los que mayor expectativas de mejora pueden tener para 2023 en materia de infraestructura hospitalaria.

Según la cartera de inversión, el mayor proyecto del IMSS será el Programa de Inversión en Adquisiciones para la Sustitución de 105,000 artículos médicos en 1,039 unidades médicas. Dicho proyecto dispondrá de 4.2 mmdp el siguiente año. El segundo proyecto de mayor monto será la Sustitución del Hospital General en Puebla capital, por un monto de 1.2 mmdp.

En el caso del ISSSTE, la cartera de inversión para 2023 sólo contempla proyectos por mil millones de pesos, lo que difiere enormemente de la inversión física propuesta. De los tres proyectos con montos asignados, el mayor será la sustitución de equipo médico de segundo nivel, por 500 mdp.

Por su parte, la SSA, que atiende a las personas sin seguridad social, tendrá 6.8 mmdp para inversión física, apenas un 9% (593 mdp) más que este año. Por lo menos tendrá un ligero incremento, pues la Semar y la Sedena simplemente no contarán con inversión física presupuestada en materia de salud. Los beneficios no serán parejos el siguiente año.

De igual forma, al revisar la cartera de inversión de la SSA se observa un monto de apenas 35 mdp, que no corresponde a la inversión física, lo que podría indicar que aún no se determinan los proyectos precisos hacia donde se enfocará el gasto.



Por Mariana Campos y Jorge Cano


[1] Ley de Ingresos de la Federación 2021. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2021.pdf

[2] Ley de Ingresos de la Federación 2022. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2022.pdf

[3] Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación 2023. Recuperado de: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/8uLX2rB7/PPEF2023/mo2h2PK/paquete/ingresos/LIF_2023.pdf

[4] DOF. 31 de agosto de 2022. DECRETO por el que se crea el organismo público descentralizado denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-BIENESTAR).https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5663064&fecha=31/08/2022#gsc.tab=0

[5] Baja California Sur, Campeche, Ciudad de México, Durango, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

[6] De mayo a septiembre de este año la plataforma de la Secretaría de Salud para analizar la atención del Insabi estuvo inoperante, pero a mediados de septiembre volvió a funcionar.

[7] Sin contar gasto en pensiones

Se impulsa el presupuesto militar, y a las policías civiles se les abandona

El financiamiento para las policías civiles debe ser prioritario, suficiente y sostenible. Sólo si se refuerzan las capacidades de estos cuerpos podemos aspirar a una seguridad duradera, construida desde la base. Sin embargo, nuestro triste destino ya nos alcanzó, y en estos momentos el Poder Legislativo lo quiere inscribir en piedra. Y es que formalizar la militarización con la Guardia Nacional como Caballo de Troya, prolongando la permanencia de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, en la práctica deja a los cuerpos civiles a su propia suerte.

Esta realidad no es sólo política; también es presupuestal. Hoy simplemente no es sostenible el financiamiento de las policías civiles, desde los gobiernos locales. Para empezar, el cobro de predial a nivel municipal es muy inefectivo. Con datos del Inegi, sabemos que el 90% de la recaudación del impuesto predial se obtiene en 5% de los municipios a nivel nacional; esto, a pesar de que 50% de los municipios cobra predial. Es sólo una muestra de que faltan políticas públicas que se enfoquen en encontrar soluciones para superar el pecado original de emprender un país sin asegurar las principales fuentes de financiamiento de las policías.

¿Otra muestra de esta falta de visión? El Paquete Económico 2023. Veamos.

En el PPEF 2023, el gasto federal en seguridad pública no es prioridad

Increíble, pero cierto. El gasto federal en seguridad pública[1] no se ha adaptado a la dinámica de los fenómenos delictivos que vive nuestro país. No es una prioridad en el presupuesto. Si se aprueba el Paquete Económico sin modificaciones, de 2012 a 2023, el gasto en seguridad pública habrá aumentado, en promedio, 0.5% cada año. Dentro del periodo, los homicidios dolosos crecieron cinco veces más[2] de lo que creció este gasto (5.5% anual), y la población creció 1% cada año, en promedio. Al mismo tiempo, la economía se ha expandido poco, pero más que el gasto en seguridad: 0.9% en promedio cada año, lo que indica que sí ha habido espacio para reforzar el gasto en seguridad pública, pero se ha optado, más bien, por no hacerlo.

Para el PEF 2023, el Ejecutivo propone un gasto para seguridad pública de 357,352 millones de pesos (mdp), y un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado. A pesar del esfuerzo de gasto, el monto aún está por debajo del monto promedio observado entre 2012 y 2022. De aprobarse la propuesta, el gasto en seguridad representará 4.3% del gasto neto total, el menor porcentaje de los últimos 11 años, y por debajo del promedio de 5% entre 2012 y 2022. El principal componente del gasto en seguridad pública es el de la función de Seguridad Nacional, que tendrá un presupuesto de 138,550 mdp en 2023, lo que implica un crecimiento de 13.5% real respecto a 2022. Su participación promedio en el gasto federal de seguridad pública, de 2012 a 2022, fue de 41.5%, pero para 2023 el gasto de esta función se mantendrá en 39% del total de recursos para seguridad, ligeramente abajo del promedio analizado.

Para la función de Justicia se propone un presupuesto de 135,182 mdp; implica un crecimiento estimado de 2.1% real para 2023, lo que la posicionará con 38% del gasto en seguridad, por debajo de su participación promedio de 39.5%, analizada entre 2012 y 2022. 

Finalmente, la función de Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior tendrá un presupuesto de 82 mmdp, lo que refleja un crecimiento de 3.5% frente al aprobado de 2022. Esta función, de hecho, aumentará su participación en el gasto federal para seguridad pública en relación con la participación promedio: pasará de 19% a 23.1%. Este impulso se debe, en parte, al presupuesto creciente de la Guardia Nacional (GN). Y es que dentro del gasto en esta función se destaca un aumento de 46.2% al presupuesto de la GN (frente al modificado en 2022), y que será dirigido al programa de Provisiones para Infraestructura de Seguridad.




Crece la brecha entre el gasto en instancias militares vs. civiles

Desde 2018, el Gobierno federal comenzó a privilegiar a las instancias militares con presupuesto, y ha dejado desprotegidas a las instancias civiles[3]. El gasto destinado para los militares, que incluye a la Sedena y la Semar, comenzó a ganar terreno entre 2017 y 2018. En ese último año su participación conjunta en el gasto total de las instancias de seguridad[4] ascendió a 51%[5]. Si consideramos a la Guardia Nacional como una instancia militar, pues tres de cada cuatro miembros son militares[6], para 2019 la participación de las instancias militares en el gasto total ascendió a 57%. Para 2023, si la GN se adhiere formalmente a Sedena, las instancias militares se llevarán 73.3% del total; se trata del segundo mayor porcentaje de diferencia observado.

Otra manera de verlo es que la suma del presupuesto de las instancias militares (221.6 mmdp) representará 2.7 veces el presupuesto de las instancias civiles (80.7 mmdp), que en 2014 tenían un presupuesto mayor que las militares. Además, para 2023 las instancias civiles mostrarían una recuperación casi insignificante tras cuatro años consecutivos con caídas en su presupuesto.



El presupuesto de la Marina, por su parte, aumentará 8.1% frente al aprobado para 2022, y el de la Sedena tendrá un aumento de 2.4% en la misma comparación[7], dirigido para el programa de Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional. Sin embargo, si Sedena absorbe a la Guardia, sería la cuarta secretaría con mayor presupuesto en el PPEF 2023, con un aumento de 60.6%. De ser aprobado, tendría un presupuesto de 179 mmdp, 111.9 (Sedena) + 67.8 (Guardia Nacional): sería el presupuesto más alto del periodo de 2012 a 2023.


Nota: el gasto de Sedena no incluye los recursos de la Guardia Nacional, tal como se presentó en el PPEF 2023.


Con todo, la militarización del presupuesto va más allá de financiar las funciones de la milicia y la seguridad pública en las que se involucra la Guardia Nacional. El presupuesto para instancias militares incluye funciones adicionales a su mandato, encomendadas a la Sedena. ¿Ejemplo? La administración de la infraestructura aeroportuaria en Santa Lucía. En 2022 se aprobaron 339 mdp para este programa, pero el gasto se modificó a 1.3 mmdp, un aumento de 226% en el mismo año. Para 2023 se proyecta un presupuesto de 836 mdp, que representa un aumento de 109% con respecto a lo aprobado, pero es previsible que Sedena de nuevo modifique al alza el gasto de este programa. En el caso de Semar se cuenta la administración de las aduanas, una labor tradicionalmente civil. En 2022 la Marina tenía recursos aprobados para este propósito de 858 mdp, monto que se modificó a la baja con 691 mdp para el mismo año. El PPEF2023 proyecta 969 mdp para la administración aduanera, un aumento de 12.9% frente a lo aprobado, y de 40.2% frente a lo modificado hasta el segundo trimestre del 2022.



Dado que la Sedena en la historia reciente ha ejercido más gasto del que tiene aprobado, en 2023 podría gastar más de lo aprobado en el decreto. De 2012 a 2018, la Sedena presentó un sobrejercicio promedio de 4.2 mmdp. Esta práctica se intensificó en años más recientes: la diferencia entre montos aprobados y ejercidos entre 2019 y 2021 fue de 29.4 mmdp por encima de la asignación original, en promedio.

Entretanto, el gasto federalizado en seguridad pública sigue siendo ínfimo

La crisis de seguridad[8] coincide con reducciones en los montos de las transferencias federales y número de fondos de gasto federalizado disponibles para financiar la seguridad pública local. Hay que reconocer que para el PEF 2023 el Gobierno está proponiendo un aumento al gasto federalizado en seguridad pública[9] de 11% en relación con el aprobado el año anterior. Pero de todos modos habrá una disminución de 13.5% en comparación con el promedio de gasto federalizado en seguridad pública de 2012 a 2022; y una caída de 24.7% frente a 2012, lo que equivale a recortar 10.3 mmdp.

Por donde se vea, el gasto federalizado en seguridad pública ha perdido terreno frente al gasto federal en seguridad pública; representaba 12.5% en 2012 y para 2023 sería 8.9% de las erogaciones federales en esta materia, el tercer porcentaje más bajo de los últimos 11 años. Además, el número de fondos de ayuda federal para seguridad pública disminuyeron de cinco a dos, limitando la capacidad de los gobiernos locales para operar y fortalecer a sus policías.

Es importante subrayar que ya desde el PPEF 2021 los presupuestos federales no cumplen con el ordenamiento del artículo 21, inciso e de la Constitución, en el que se establece que “(…) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional, serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines“[10]. Esto, debido a la ausencia de un fondo exclusivo para seguridad pública a nivel municipal.

El Fortaseg era el único fondo que iba dirigido a gobiernos municipales y que de forma exclusiva debía ser destinado a financiar programas de seguridad pública, con metas específicas. Aunque con un menor presupuesto, sustituyó al Subsemun desde 2016; lamentablemente fue un fondo que desde su creación sufrió recortes cada año.El Fortaseg fue eliminado en el PEF de 2021, y desde entonces el presupuesto federal no cuenta con un fondo de gasto para municipios en las funciones de seguridad pública. Con la eliminación de este fondo se dejó de proteger a los cerca de 300 municipios más violentos del país, pues en sus territorios sucedía el 90% de los delitos de alto impacto[11].


Nota: el promedio del Fortaseg considera los recursos del Subsemun.


Los dos fondos que se mantienen vigentes son el FASP y el Fortamun, pero ambos tienen limitaciones que dificultan el logro de resultados concretos en materia de seguridad. En el caso del FASP, los recortes sistemáticos a su presupuesto han generado incertidumbre para los tomadores de decisiones en los estados, condicionando su capacidad para planear, crear herramientas y operar estrategias consistentes, que les permitan mejorar la seguridad en sus territorios.

A pesar de que para el PEF 2023 el Ejecutivo propone por primera vez en una década un aumento considerable para el FASP –4.8% en términos reales frente al presupuesto modificado de 2022–, la realidad es que el presupuesto propuesto para este fondo se encuentra por debajo del promedio observado entre 2012 y 2022. Incluso, de ser aprobado, registraría una caída de 28.5%, si consideramos lo que gastó en 2012. Es decir, que el aumento propuesto para 2023 no compensará más de 10 años de caídas frecuentes: con el paso del tiempo se ha reducido la capacidad para financiar a los gobiernos estatales y brindarles certeza en este sentido.

Por su lado, el Fortamun creció 34.7% en la última década, pero sus recursos no están etiquetados en el rubro de seguridad pública ni están asociados al cumplimiento de metas en materia de seguridad pública. Pese a su tendencia creciente, la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto del PEF prevén que se destine sólo un 20% de los recursos del Fortamun para seguridad pública[12], pero el recurso que reciben los municipios no está ni siquiera clasificado en las funciones de seguridad pública del presupuesto federal. Por ello, a fin de cuentas, no es un financiamiento condicionado al cumplimiento de metas para abatir indicadores de inseguridad[13], una pieza clave para garantizar resultados en este ámbito, ya que permite asociar la entrega de los fondos de ayuda federal con metas concretas. Para 2023, el PPEF tiene proyectado un crecimiento de 13.6% para el Fortamun pero, insistimos, nada garantiza que esos recursos adicionales serán utilizados para seguridad pública. La Auditoría Superior de la Federación y el mismo Consejo Nacional de Seguridad Pública señalan que hay municipios que no destinan ningún porcentaje del Fortamun para tareas de seguridad[14], lo que evidencia la falta de cumplimiento de la normativa del fondo y de los acuerdos del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Para las policías municipales, precarización laboral

En 2021 se destinaron 60.05 mmdp para las instituciones de seguridad pública a nivel municipal[15] (recordemos que las policías municipales son las principales responsables de la seguridad en este nivel). Este monto incluye el gasto que es financiado con recursos propios de los gobiernos municipales, las transferencias federales como el Fortamun y otras transferencias. Además, representa un gasto anual per cápita de 465 pesos al año (22.5 dólares), cifra que representa el 6% de lo que se destina en países como Estados Unidos, donde se ejercen 7,800 pesos (388 dólares) al año por persona[16] en estos cuerpos policiales.

Con este presupuesto tan bajo, no sorprende que no se han cumplido las condiciones laborales que establecen el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC) y la legislación vigente[17] a nivel nacional para los policías[18]. Con el PEF 2023 estamos aún lejos de alcanzarlas.

La falta de presupuesto y de condiciones laborales adecuadas para los cuerpos de seguridad municipal tiene consecuencias en la calidad de los servicios prestados, y por ende, en la percepción de inseguridad[19]de la población, misma que ha aumentado. También ha implicado un desgaste de los elementos que conforman las policías locales, que muchas veces trabajan con jornadas extendidas, sin días de descanso y sin el equipo adecuado[20].

De hecho, parece que nunca se ha invertido lo suficiente en esta materia, o al menos eso muestran los datos del Inegi en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. A pesar de que la Dignificación Policial es un subprograma contemplado en los Ejes Estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2020 sólo cuatro municipios ejercieron recursos para ese propósito[21]. El mismo MNPJC advierte que el esquema de financiamiento actual impide que se cuente con el entrenamiento y equipo necesario para contar con mejores cuerpos policiales[22].

Los policías tienen derecho a recibir prestaciones laborales que, en la práctica, no reciben, como la seguridad social, un retiro digno, licencias de maternidad y paternidad, entre otras. Menos de una cuarta parte de los policías municipales tiene acceso a apoyos para la vivienda, gastos funerales o fondos de ahorro para el retiro[23]. Y eso que, en teoría, cuentan con 25 prestaciones laborales; 12 de éstas[24] forman parte de las condiciones laborales establecidas en el MNPJC, por lo que deberían recibir financiamiento. De hecho, 10 de ellas las recibe menos del 20% de los policías municipales a nivel nacional. Esto conduce irremediablemente a relegar a los policías, a mantenerlos en pobreza patrimonial.

En términos relativos, las mujeres policías de los municipios tienen mayor acceso a prestaciones que los hombres policías. Tienen una mayor cobertura en cuanto a la prima vacacional y sobre las licencias de maternidad, prestación que, sin embargo, sólo recibe una de cada cuatro mujeres policías. También tienen mayor acceso a guarderías que los hombres, pero se mantiene en un porcentaje bajo: 7.2%[25].


Nota: las prestaciones laborales consideradas en el MNPJC están sombreadas.


Mientras que los elementos civiles no gozan de las prestaciones mínimas de ley, los elementos de las Fuerzas Armadas cuentan con un catálogo de 27 prestaciones laborales. Se destacan cuatro prestaciones relacionadas con la vivienda, con las que pueden ocupar departamentos, comprar viviendas a un precio por debajo del mercado y tener acceso a créditos hipotecarios y apoyos para la remodelación o construcción de vivienda[26].

Para concluir

La inseguridad forma parte de la terrible normalidad en todo el territorio nacional. Sin embargo, no ha habido una solución fiscal proporcional y adecuada para ella. El Gobierno federal no ha podido acompañar sus estrategias con un presupuesto de tamaño proporcional al desafío que enfrenta nuestro país en materia de criminalidad; dicho presupuesto tampoco cuenta con la calidad necesaria para ayudar a resolver el problema. No brinda certeza en el mediano plazo para impulsar acciones y estrategias que reduzcan consistentemente los indicadores delictivos, en parte porque sus ‘aportaciones’ a los gobiernos estatales y municipales son inconstantes y su presupuesto estrecho se dispersa en distintos cuerpos de seguridad.

La construcción de la Guardia Nacional no debería implicar el abandono de las policías civiles. Simplemente no tiene sentido que el Gobierno mantenga bajo su presupuesto mientras aumenta el gasto militar. Se puede dotar de presupuesto a ambas instancias. Se puede construir una Guardia Nacional y al mismo tiempo darle vida al Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. ¿No es la militarización de la seguridad una estrategia temporal?

Además, se requiere un indicador oficial a nivel nacional de cuánto gastan efectivamente los distintos niveles de gobierno en sus policías. Sería útil para evaluar si el financiamiento que han recibido es suficiente para que los cuerpos de seguridad ofrezcan el servicio que el país reclama. Esta falta de información estratégica no permite entender si han tenido o no los recursos necesarios para desempeñarse adecuadamente. Todo indica que se desechó la opción de las policías civiles sin evaluarlas de manera integral, a la luz de sus presupuestos.

Creemos que mejorar los presupuestos de las policías civiles es una parte fundamental de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Y en ello el Consejo Nacional de Seguridad Pública debería tener verdaderas atribuciones; es decir, debería trabajar en conjunto con la Secretaría de Hacienda y los municipios del país para diseñar presupuestos adecuados. Todo esto, sin olvidar la importancia del financiamiento federal exclusivo para financiar el cumplimiento de objetivos y metas específicas en materia de seguridad pública para este nivel de gobierno.

Finalmente, algo está claro: el PPEF 2023 no hace otra cosa que ratificar el privilegio que se le ha dado en los últimos años al gasto en instancias militares, por encima de las civiles. Además, de consumarse el cambio de la Guardia Nacional a Sedena sin fortalecer decididamente a las policías civiles, los legisladores aprobarán la mayor brecha histórica entre las instancias militares y las civiles.

–Por Mariana Campos y Alberto Pérez


[1] Es la medida de observación más amplia del gasto en seguridad pública. Considera el gasto de la función Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior, Justicia, y Seguridad Nacional. A lo largo del documento haremos referencia al gasto en seguridad como el correspondiente a la función de Asuntos de Orden Público.

[2] UNOCD, Base de datos sobre víctimas de homicidio doloso. https://dataunodc.un.org/dp-intentional-homicide-victims

[3] Las instancias militares son la Semar, la Sedena y la Guardia Nacional. Las instancias civiles son la FGR, la Secretaría de Gobernación y la SSPC sin los recursos de la Guardia Nacional.

[4] Contempla a las secretarías de Sedena, Semar y SSPC; al presupuesto de la Guardia Nacional como unidad responsable; y los recursos destinados para seguridad pública del Fortamun, correspondiente al 20% según el PEF.

[5] Considera el gasto de las Secretarías al frente de la seguridad pública.

[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2022). Informe Anual de Actividades de la Guardia Nacional 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/701450/informe_gn_2021_.pdf 

[7] Cabe destacar que la Sedena tendría una disminución de 7.1% frente al monto modificado de 2022, y la Marina una caída de 1.9%. Sin embargo, el presupuesto se modificó y creció 10.3% según el monto aprobado para Sedena y 7.7% para Marina, razón por la que se observaría una caída en su presupuesto para 2023.

[8] En la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) se lee que en 2021 se reportaron un millón de víctimas del delito más que en el año anterior.

[9] Consiste en todas las transferencias federales que sean reconocidas como fondos de ayuda federal para seguridad pública o cuyo fin último sea financiar actividades de seguridad. En el caso del Fortamun, únicamente se toma el monto equivalente al 20% del total del fondo, tal como lo establece el PEF.

[10]  Congreso de la Unión. (2021, última modificación). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

[11] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2021). Informe Anual de Evaluación del Desempeño FORTASEG 2020. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/665397/IAEDFORTASEG2020.pdf

[12] El Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó el acuerdo 04/XIV/19 en el que busca aumentar el porcentaje del Fortamun a 50%; los recursos adicionales irían destinados para mejorar las condiciones de los policías. No obstante, según el propio CNSP, la SHCP no ha implementado el cambio por lo que se mantuvo el 20%.

[13] El CNSP reconoce que los municipios que recibieron el Fortaseg en 2020 destinaron un porcentaje mayor al 20% del Fortamun para seguridad pública.

[14]  SESNSP (2021). Informe de Actividades del Consejo Nacional de Seguridad Pública 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/691357/VF_INFORME_ACTIVADES_CNSP_XLVII.pdf; y
ASF (2020). Informes individuales de auditorías, MR -FORTAMUN – DF. Disponible en https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/MR-FORTAMUN-DF_a.pdf

[15] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[16] US Census Bureau (2020). Government Finance. Disponible en https://www.census.gov/programs-surveys/gov-finances/data/datasets.html

[17] Para más información consultar los Artículos 7º, 45º y 84º de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

[18] Congreso de la Unión. (2022, última modificación). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf; y

SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

[19] 61.2% de las personas mayores de 18 años creen consideran a la inseguridad como el mayor tema de preocupación (INEGI, 2022).

[20] Friedrich Ebert Stiftung (FES). (2010). Condiciones sociolaborales de los cuerpos policiales y seguridad pública. ISBN: 978-607-7833-

[21] Morelia, Michoacán; Tequisquiapan, Querétaro; Guaymas, Sonora; y Apizaco, Tlaxcala.

[22] SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

[23] sólo 8.6% de los elementos municipales tiene acceso a créditos a la vivienda, y sólo 0.1% a créditos automotrices.

[24] Seguro de vida, vales de despensa, atención médica, seguro de gastos médicos menores, gastos funerarios, apoyo económico a viudas, fondo de retiro, apoyo educativo, apoyo a la vivienda, fondo de ahorro, becas y seguro de gastos médicos mayores.

[25] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[26] Congreso de la Unión. (2019, última modificación). Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/84_070519.pdf 

Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Desde hace ya varios años la Secretaría de Hacienda se ha caracterizado por ser muy optimista en estimados macroeconómicos como crecimiento del PIB y producción petrolera. Sin embargo, se acercan las elecciones de 2024. Para el Paquete Económico 2023 la autoridad fiscal está incrementado el número de “fichas” que está dispuesta a apostar para justificar un nivel de ingresos (y, por consiguiente, de gasto) que satisfaga a la mayor cantidad de actores políticos y sociales.

Por primera vez en 20 años sufrimos una alta inflación, que se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo para las finanzas públicas. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, en línea con los Paquetes Económicos inmediatamente anteriores, pero la encuesta del sector privado de Banxico (que, recordemos, abarca el análisis de 38 instituciones) anticipa una inflación de 4.6% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), los recursos podrían no alcanzar y, como consecuencia, podría haber necesidad de recortar gastos durante el año fiscal.

Como viene siendo costumbre, el crecimiento del PIB se estima mayor de lo esperado por la mayoría de los analistas: en 3%, casi el doble del consenso del mercado, mientras que la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017.

A partir de estos supuestos, la autoridad fiscal espera incrementos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) superiores al 10% frente a lo aprobado en 2022. Sin embargo, sorprende que frente al cierre anticipado de ingresos de 2022 el aumento esperado para ambos tributos sea menor al 2%. Sin duda, la “apuesta” para mantener los ingresos será un impulso a la fiscalización, como, de nuevo, se está haciendo costumbre.

Otra apuesta de riesgo es el aumento esperado del IEPS en 361 mmdp (433% más), frente al cierre negativo de 2022. Esta postura nos parece poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Dejar de dar estímulos a los combustibles sólo luciría posible si el precio del petróleo cae, lo cual tumbaría los ingresos petroleros ante la languideciente plataforma de producción

Adelantamos una primera observación de Erario: como en el fondo Hacienda sabe que la inflación está incontrolable, que la plataforma petrolera es irreal y que sus supuestos de ingresos son demasiado optimistas, está planeando un ‘colchón’ financiero a costa de empeñar el discurso de la austeridad de forma oficial: el endeudamiento neto del Gobierno[1] previsto será de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014, mientras que se anticipa un balance público –ingresos presupuestarios menos gasto– de 3.6%, el peor como proporción del PIB desde 1990, que se tiene registro.

Con este endeudamiento, se pretende aumentar el Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP) hacia un 49.8% del PIB. Sin embargo, este dato también puede estar sobrestimado, al considerar un crecimiento irreal de 3%: si la economía creciera 1.3%, la misma deuda pesará más en una economía de menor tamaño, y superará el 51% del PIB.

Preparen su prenda de la suerte, un trébol de cuatro hojas y una pata de conejo porque en 2023 Hacienda va todo o nada. Les contamos.

El hándicap del crecimiento

Las expectativas de ingresos del Sector Público arrastran un hándicap, pues el crecimiento económico generalmente queda por debajo de lo estimado por Hacienda. De 2012 a 2021 sólo en dos ocasiones el crecimiento del PIB ha igualado o superado las expectativas. En el resto de los años ha sido menor. Sin contar 2020, en dicho periodo las perspectivas de Hacienda se han quedado 0.7 puntos por debajo de lo esperado y todo indica que en 2022 se repetirá la historia.

Para 2023 se estima un crecimiento del PIB de 3%, situación no observada desde 2015 (sin contar 2021, cuando el crecimiento fue de 5% por el efecto rebote tras la pandemia). La perspectiva de Hacienda es superior a la del resto de instituciones privadas y principales organismos internacionales. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), México crecerá sólo 1.2% en 2023, mientras que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) espera una expansión de 2.1%, y el Banco de México (Banxico) una de 2.4%. 

Asimismo, el consenso del mercado reflejado en la encuesta de Banxico a 38 instituciones financieras en México muestra una expectativa de crecimiento de tan sólo 1.3%, menos de la mitad de lo esperado por Hacienda.

Si el crecimiento real del PIB en 2023 fuera de 2.5% –cercano al estimado más optimista–, la pérdida recaudatoria en ingresos tributarios sería de 23 mil millones de pesos (mmdp) según las sensibilidades de ingresos publicadas por la SHCP. Este monto es similar a todo el presupuesto anual del Instituto Nacional Electoral (INE) de 24.6 mmdp.

En el peor de los casos, si el crecimiento fuera de sólo 1.5% –cercano al consenso del mercado–, la pérdida recaudatoria sería de 69.2 mmdp, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para 2023, de 70.5 mmdp.

Como se puede apreciar, un ligero error en las expectativas de crecimiento tiene grandes implicaciones, pues puede orillar al Gobierno a realizar recortes en el gasto público, pues, recordemos, ya ‘desfondó’ los fondos de previsión.

Otro gran problema de pronosticar al alza el crecimiento es que, de incumplirse, la deuda como proporción del PIB en realidad sería más alta. Para 2023 se espera que ésta frente al PIB llegue a 49.4%, si se logra un crecimiento de la economía del 3%. Sin embargo, si el crecimiento es de 1.3%, la deuda cerrará en 51.1% del PIB.



El factor sorpresa: la inflación

Por casi dos décadas México gozó de una inflación relativamente estable, cercana a la meta de Banxico de 3%, por lo que no era un factor de preocupación para las finanzas públicas. Esta situación cambió drásticamente en 2021, con una inflación de 7.3%, y en 2022, de 8.7% hasta el mes de agosto.

Para 2023 la SHCP se aferró a la gloria del pasado y pronosticó una inflación de tan sólo 3.2%, en línea con las predicciones de anteriores paquetes económicos. Al igual que el estimado de crecimiento, la expectativa de inflación es muy diferente al consenso de otras organizaciones. 

Las 38 instituciones del sector privado encuestadas por Banxico anticipan una inflación anual para 2023 de 4.6%, por arriba de Hacienda en más de un punto porcentual. De hecho, el sector privado espera que la inflación anual de 2024 sea de 3.9%, por lo que la expectativa de Hacienda para 2023 no se cumpliría sino hasta 2025.

La expectativa de inflación reducida de la SHCP implica una sobrestimación en los incrementos en el gasto de las diferentes dependencias y programas presupuestarios. Si se anticipara una inflación realista, muchas dependencias en realidad presentarían una disminución de recursos reales en 2023 frente a 2022.

Por ejemplo, ya con la inflación estimada por Hacienda, cuatro dependencias recibirán menos recursos en términos reales que en 2022 –CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi–, mientras que otras 13 apenas recibirán incrementos reales entre 0.1 a 1%: CNH, CRE, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Cultura, Economía, Energía, FGR, Función Pública, Oficina de la Presidencia de la República, Pemex, Relaciones Exteriores, Seguridad y Protección Ciudadana y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Si se proyectara una tasa de inflación más realista –un punto porcentual por arriba–, estas dependencias en realidad sufrirían un recorte de presupuestos.


 


La quiniela perdida

Ya es costumbre que Hacienda sobrestime la plataforma petrolera, desde 2007 que se publican estimados de producción. Sólo en dos ocasiones ha acertado o se ha superado la meta. Desde 2017 no ‘acierta’, pero a partir de 2019 la candidez se ha incrementado. Sin contar 2020, las estimaciones de la actual administración se han quedado cortas en 124 miles de barriles diarios (mbd) frente a lo aprobado. En el sexenio pasado se quedaron cortos en 68 mbd, en promedio.



En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2022 se pronosticó una plataforma de producción de 1,826 mbd, pero al mes de agosto el promedio de producción fue de sólo 1,699 mbd, incluso menor al promedio observado de 2021, de 1,749 mbd. A pesar de que en 2022 la plataforma petrolera presenta una clara disminución, para 2023 Hacienda anticipa (o sueña con) una plataforma de 1,872 mbd, superior a la estimada para este año y un volumen que no se ha visto desde 2017.

Si la plataforma de producción en 2023 se mantiene alrededor de 1,700 mbd como en 2022, la pérdida recaudatoria sería alrededor de 84.5 mmdp[2], superior a todo el presupuesto planteado para la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (77.4 mmdp) o de todo el Poder Judicial (79.9 mmdp).



A pesar de la menor producción de petróleo, lo que ha permitido que los ingresos petroleros crezcan este año es que los precios de la MME hasta agosto han promediado 96 dólares por barril (dpb), nivel no registrado desde 2013. Sin embargo, es posible que los precios comiencen a bajar, pues tan sólo en el mes de agosto el valor de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) fue de 89.9 dpb, inferior a los 106 dpb promediados en mayo, los 110 dpb de junio o los 103 dpb de julio.

Para 2023 el precio de la MME se pronostica en 68.7 dpb, superior a lo observado entre 2015 y 2020. El precio del petróleo siempre es un factor impredecible, que depende del contexto internacional. No es imposible que los precios se desplomen de la noche a la mañana: de 2014 a 2015 la MME se depreció en más de 50%.



Explosión de los ingresos

Con todo y estimados más que optimistas, el incremento de los ingresos presupuestarios en 2023 no será tan grande frente al cierre esperado de 2022. Para el siguiente año, se estima obtener ingresos presupuestarios históricos, del orden de 7.12 billones de pesos, un incremento de 9.9% (644 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero sólo 0.8% (56 mmdp) más frente el cierre estimado de este año. Como sea, este nivel de recursos sería 8% (516 mmdp) superior al visto en 2018, último año del sexenio pasado.

Para 2022 las principales apuestas de ingresos fueron un crecimiento de 19% del IVA, impulsado por la recuperación de la economía, y uno de 4.8% de ISR. Ya en el análisis del PEF 2022 comentamos que tales expectativas eran poco realistas, por el mal desempeño de la economía mexicana. Al mes de julio el crecimiento del IVA es de tan sólo 4% (lo que nos dio la razón), compensado por un inesperado crecimiento del ISR: 15.3%. No obstante, dicho aumento no se ha debido del todo a una mejor recaudación primaria, sino a esfuerzos de fiscalización por parte del SAT.

Hacienda espera que la recaudación por ISR cierre este año en 2.48 billones, 16% (337 mmdp) por arriba de lo observado en 2021. Esto va en línea con lo sucedido hasta el mes de julio. No obstante, para el IVA se espera una tributación, al cierre de año, de 1.39 billones, 10% (123 mmdp) más que en 2021, deseo nada apegado a la realidad, difícil de cumplir en el poco tiempo que queda.



Pues bien, para 2023 Hacienda espera ingresos de ISR por 2.51 billones de pesos, 15% (335 mmdp) más de lo aprobado en 2022, pero sólo 1% (24.2 mmdp) más de lo estimado al cierre de año. Esta estimación parece mesurada y anticipa que la autoridad fiscal espera mantener un mínimo crecimiento de la recaudación primaria (por el bajo desempeño de la economía), e igualar sus elevados ingresos por fiscalización o incluso superarlos. La apuesta recaudatoria no recae en el ISR el próximo año.

Por el lado del IVA las expectativas son aún menos creíbles. Se espera una recaudación de 1.41 billones de pesos, 11.4% (145 mmdp) más de la aprobada para 2022 y 1.5% (21.5 mmdp) más de la estimada al cierre del año. Recordemos que este tributo no ha despegado en lo que va del año.

Asimismo, el IVA estará limitado por el deterioro de la confianza del consumidor en los últimos meses. Al mes de agosto, este indicador registró su peor nivel desde marzo de 2021, luego de cuatro meses de caídas consecutivas, al llegar a 40.9 unidades[3]. El declive de este indicador se ha dado principalmente en el indicador que mide las posibilidades de los hogares de comprar bienes durables como muebles, televisores y electrodomésticos, entre otros. Este menor nivel de consumo, indudablemente limitará la recaudación de IVA.

Dadas las limitadas expectativas de crecimiento de ISR e IVA, la peculiaridad de este Paquete Económico es la gran cantidad de ingresos adicionales que se espera obtener por financiamiento e IEPS. Para el primero se ha pedido a la Cámara de Diputados un endeudamiento de 1.17 billones de pesos, 22% (215 mmdp) más de lo aprobado en la LIF 2022 (lo desmenuzamos más adelante). Para el segundo se plantea un aumento de más de 400%, lo cual entraña eliminar las pérdidas recaudatorias por los estímulos a gasolinas, como expondremos a continuación.



El binomio imposible

La recaudación petrolera y el IEPS de gasolinas están estrechamente conectados. Hacienda puede dejar de cobrar el IEPS para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022) o puede cobrar más de dicho tributo y mantener los precios estables, cuando bajan los del petróleo. El problema es que Hacienda generalmente no cuida el equilibrio y sale perdiendo. Sin embargo, para 2023 se sueña con tener una ganancia en ambas fuentes de ingresos.

Para 2023 se estima una recaudación de IEPS de gasolinas de 278.4 mmdp, 16.6% (55.5 mmdp) menos de lo presupuestado para 2022, pero 433% (361 mmdp) más frente al cierre negativo que se espera en el año, de -83 mmdp. Lo anterior sólo sería posible con una caída en los precios del petróleo o el final de la política de estímulos a las gasolinas, lo cual es poco factible en el año anterior a las elecciones federales.

Por el lado del petróleo, se esperan ingresos de 1.31 billones de pesos, 15.5% (176 mmdp) más de lo aprobado para 2022, pero 15.5 (241 mmdp) menos de lo estimado al cierre del año. Es decir, aunque Hacienda anticipa una menor bonanza que en 2022 (cuando los ingresos petroleros en julio han acumulado un incremento de 39% frente a 2021), espera mejores ingresos que los pronosticados hace un año. 

Aquí debemos detenernos un momento. Que el IEPS de combustibles y la recaudación petrolera aumenten a la par sólo podría conseguirse si se cumple un hecho ya casi imposible: que crezca la plataforma de producción de petróleo, como lo plantea Hacienda. Es decir, tendría que haber precios bajos del crudo a nivel internacional para dejar de dar estímulos a las gasolinas y al mismo tiempo tener grandes ingresos petroleros. No obstante, si sucede como en 2022, cuando los ingresos petroleros aumentaron por mayores precios de crudo a nivel internacional, invariablemente se perderá en la recaudación del IEPS, pues como ya mencionamos el Gobierno prefiere perder recursos que permitir un aumento de las gasolinas.

En conjunto, del IEPS de combustible y de los ingresos petroleros se espera obtener 1.59 billones de pesos, monto no alcanzado desde 2015, 8.2% (121 mmdp) más de lo estimado para 2022 o 14% (195 mmdp) más de lo anticipado al cierre de este año. Esto es un augurio de que veremos pérdidas recaudatorias, ya sea por el lado del IEPS o del petróleo.



El as bajo la manga: NTNP

Así como tradicionalmente se presupuestan al alza la producción petrolera y el crecimiento económico, generalmente se estiman a la baja los ingresos no tributarios, no petroleros (NTNP). Encima de esto, más del 70% de los recursos presupuestados se clasifica como “otros”, por lo que es imposible evaluar la factibilidad de las estimaciones por estos ingresos[4].

En el sexenio pasado, el total de los NTNP fueron superiores en 331 mmdp a los calendarizados, monto suficiente para financiar el gasto propuesto para la Secretaría de Salud en 2023 (209 mmdp) y de la Defensa Nacional (111 mmdp). En lo que va de este sexenio (2019-2021), han sido superiores en 315 mmdp a lo estimado, similar a lo observado en la administración pasada. Podría parecer positivo que al Gobierno le caiga seguido un “dinerito” extra, pero en realidad esto implica que se han institucionalizado las predicciones incongruentes con la realidad, además de que dichos recursos extra se acaban gastando con mayor discrecionalidad, sin pasar por la discusión democrática del Congreso.

Para 2023 la SHCP estima obtener 237 mmdp por contribuciones y mejoras, derechos, productos y aprovechamientos. Para dimensionar, desde 2006 no se han registrado ingresos tan bajos, por lo que es muy factible que se supere tal objetivo. Esto podría generar un alivio para las finanzas públicas si otros ingresos se quedan cortos, pero no disculpa de la falta de transparencia.

Otro factor opaco relacionado con este tipo de ingresos es que, en general, la mayor parte de los pronósticos de ingresos no se explican. De los 237 mmdp esperados para 2023, el 70% (167 mmdp) están clasificados dentro de los aprovechamientos como “otros” ingresos; es decir, no se aclara cómo se obtendrá la mayor parte de estos recursos. Simplemente la rendición de cuentas sobre los mismos está pendiente.

Esta opacidad ha venido creciendo con los años. Entre 2000 a 2007 menos del 25% de los NTNP se estimaban como “otros”. Desde entonces más del 50% de estos ingresos se ha clasificado de tal manera, institucionalizando la opacidad.



Se juegan la austeridad

La austeridad ha quedado en el pasado para la administración actual. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Esta cifra representará 4.1% del PIB, la mayor proporción desde lo observado en 2014.



Además, el balance público –ingresos menos gastos presupuestarios, sin contar necesidades de financiamiento fuera del presupuesto[5]– cumplirá 16 años en déficit. No sólo eso, el saldo negativo será de 1.13 billones de pesos o 3.6% del PIB, la mayor proporción que se tenga registro desde 1990. Para dimensionarlo mejor, en el sexenio pasado se promedió un déficit público de 2.4% del PIB, y en los primeros tres años de esta administración el promedio fue, tal cual, de 2.4 puntos. Es decir, para 2023 se plantea aumentar el déficit en más de un punto del PIB. Junto con la austeridad, el no endeudamiento ha quedado en el pasado.



Asimismo, para 2023 se espera un costo financiero de la deuda de 1.07 billones, 13.6% (129.2 mmdp) mayor en términos reales que el estimado al cierre en 2022. Como porcentaje del PIB representará 3.4%, la mayor proporción desde inicios del milenio. Esta situación empujará el Balance Primario -Ingresos menos gasto, menos costo financiero- a números negativos(-0.2% del PIB); es decir, se tendrá que recurrir a deuda para pagar la deuda pasada, lo cual no es sostenible.



Hay que decirlo claro: la administración actual no ha representado un cambio en la estructura fiscal del país frente a los sexenios anteriores. Con todo y la fiscalización y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se logró cambiar la estructura deficitaria de las finanzas públicas frente a pasadas administraciones.

Otra forma de ver el panorama 2023 es que por primera vez en esta administración se plantea un incremento del Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de endeudamiento. Según la Secretaría de Hacienda, la deuda total del Gobierno cerrará 2022 en 48.9% del PIB, y en 2023 se plantea llevar la deuda hasta un 49.4% del PIB, medio punto adicional. En los siguientes cinco años mantendrá ese nivel. Vemos por qué…

Cada año, cuando se hace el presupuesto, Hacienda se compromete a no exceder el techo de endeudamiento del siguiente año y además publica una trayectoria de la deuda a cinco años, la cual no está obligada a cumplir. Digamos que es sólo un propósito. De 2012 a 2016, si bien se cumplieron los montos de endeudamiento aprobados para el primer año, se incumplieron las trayectorias de endeudamiento a mediano plazo.

A partir de 2017, se iniciaron realmente las medidas de austeridad y la deuda comenzó a caer incluso por debajo de las metas planteadas, hasta la crisis de 2020, que fue en año atípico. En 2021 se logró un desendeudamiento y en 2022 se estima cerrar en 48.9 % del PIB (2.1 puntos menos de lo aprobado), lo que significa que las medidas de austeridad han sido más efectivas de lo esperado para reducir la deuda. Sin embargo, en 2023 se plantea revertir la austeridad, al tiempo que se lleva a la deuda pública nuevamente a niveles cercanos al 50% de la economía, y en la trayectoria a cinco años ni siquiera se promete un desendeudamiento.

Esta expectativa podría estar subestimada. Si la economía no crece 3%, como lo anticipa Hacienda, en realidad la deuda como porcentaje del PIB podría incluso superar el 50% de la economía.


 


La deuda no es buena ni mala, depende de en qué se use. La ‘regla de oro’ de un financiamiento sostenible es que la deuda pública sea por lo menos del mismo nivel que la inversión física, lo que significa que si se incurre en deuda es para favorecer el crecimiento económico, el cual a su vez permite pagar la deuda en el futuro. Lamentablemente desde 2019 esta regla se ha roto sistemáticamente, y 2023 no será la excepción.

Entre 2012 y 2018 la razón entre inversión y endeudamiento fue de 1.34 o 34% superior. Es decir, por cada peso de endeudamiento (RFSP) se destinaron 1.34 pesos a inversión física. Sin embargo, de 2019 al estimado al cierre de 2022 la razón inversión/endeudamiento cayó a 0.8. Esto significa que sólo se gastan 80 centavos en inversión por cada peso de endeudamiento. El resto del financiamiento va a pagar gasto corriente, lo cual no es sostenible.

Como ya mencionamos, para 2023 se anticipan unos RFSP del orden de 1.29 billones, pero la inversión física será de sólo 1.1 billones, 15% (190 mmdp) inferior. Si no se revierte esta situación, el crecimiento será cada vez más limitado, haciendo impagable la deuda.


–Por Mariana Campos y Jorge Cano


[1] Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)

[2] Según las sensibilidades de ingresos de la SHCP para 2023 por cada 50 mbd de extracción menos de petróleo. se pierden 24,583 millones de pesos.

[3] INEI. Confianza del Consumidor. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/confianza/

[4] En los informes trimestrales se publica información sobre los “otros” aprovechamientos, pero esa rendición de cuentas es “ex post”

[5] Requerimientos por Pidiregas, IPAB, Fonadin, apoyo a deudores, Banca de Desarrollo y adecuaciones a registros presupuestarios.

Falta mucho para recuperar el gasto en salud (y la opacidad no ayuda): 2T 2022

Tenemos una buena y una mala. La buena es que la caída en el gasto del Insabi parece que se ha ido reduciendo. La mala es que las cifras de algunos rubros de gasto en salud que entrega la Secretaría de Hacienda no son consistentes, y esto limita el entendimiento sobre la situación real del gasto y, por ende, la rendición de cuentas. Además, el fideicomiso, es decir, los “ahorros” del Insabi, está en el peor nivel desde 2015, desde que hay registro.

Nos encontramos con una discrepancia en las cifras en las distintas plataformas de la Secretaría de Hacienda que no habíamos percibido anteriormente en el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Según las Estadísticas Oportunas de Hacienda, esta institución habría acumulado al mes de junio sólo 26.4 mil millones de pesos (mmdp), pero según la plataforma de Transparencia Presupuestaria el gasto fue de 42.3 mmdp, 59% (15.8 mmdp) superior. ¿Cuál es la correcta? Anteriormente las dos fuentes coincidían exactamente.

Bajo cualquier medición que tomemos, el gasto de la institución no ha recuperado sus niveles previos a 2018, cuando era Seguro Popular. Además, cada vez queda más claro que los esfuerzos por suplir al Insabi con IMSS-Bienestar no alcanzan para recuperar el gasto de atención a las personas sin seguridad social.

Asimismo preocupa que el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el fideicomiso del Insabi a través del cual se financian enfermedades altamente costosas e infraestructura, cerró con un saldo de 37.8 mmdp al segundo trimestre de 2022, 50% (38.4 mmdp) menos  que el saldo promedio de 2010 a 2018. Se están tomando recursos para fines poco claros, lo que aumenta la opacidad del gasto y disminuye la sostenibilidad del Insabi.

Finalmente identificamos que la explosión de gasto que el IMSS presentaba en el primer trimestre del año se ha apagado. Todo indica que a inicios de 2022 tuvo que pagar deudas a proveedores y que en el segundo trimestre ha recortado programas presupuestarios, por lo que su gasto en este periodo fue inferior al de 2021. Así, las instituciones federales de salud más relevantes tienen recortes o están estancadas. Veamos.

¿Se recupera el gasto del Insabi?

Según la Cuenta Pública[1] –el instrumento más certero sobre el gasto del Gobierno– el Insabi en 2021 gastó 113 mmdp, cifra idéntica a la reportada en Estadísticas Oportunas e idéntica a la cifra de Transparencia Presupuestaria. Todo bien, de momento.

Al primer trimestre de 2021, según Estadísticas Oportunas, este gasto fue de 19,818 millones de pesos y el de Transparencia Presupuestaria 19,817.8 millones de pesos, 99.9% prácticamente idéntico. Los datos trimestrales obviamente no son definitivos, sólo los datos anuales que se publican en la Cuenta Pública lo son.

Al parecer, después de este periodo las cifras dejan de coincidir. La base de Transparencia Presupuestaria se publica sólo de forma trimestral, y nos permite hacer un análisis profundo, al tener una mayor desagregación de información. Por su parte, las Estadísticas Oportunas se actualizan de manera mensual con menos datos, y permiten dar un seguimiento constante a las finanzas públicas. En todo caso, es importante que exista congruencia entre las distintas plataformas.

Según las Estadísticas Oportunas, al mes de junio de 2022 el gasto del Insabi es de 26.4 mmdp, 34% (14 mmdp) menos que en 2021 o 51% (28 mmdp) menor al de 2018. Sin embargo, con datos de la plataforma de Transparencia Presupuestaria, al mes de junio el Insabi registra un gasto de 42.3 mmdp, sólo 5.9% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 22% (12.2 mmdp) inferior al de 2018. Como quiera medirse, los recortes son sustanciales y graves, tomando en cuenta las necesidades primarias de la población, pero no deja de sorprendernos esta incongruencia en la información, que limita el análisis y la rendición de cuentas.

Esta falta congruencia en las cifras de la Secretaría de Hacienda se suma a una franca involución en la transparencia de la Secretaría de Salud. Al mes de mayo la plataforma de Cubos Dinámicos reflejaba un nivel de consultas del Insabi de 5.8 millones, una caída de 32% (2.7 millones) de consultas frente al mismo periodo de 2021 o de 81% (25.4 millones de consultas) frente a 2018. ¿Cómo va esto en junio? Pues no sabemos, ya que la plataforma dejó de funcionar.

Cabe destacar que sí es posible visualizar, con mucha dificultad, la información histórica de esta plataforma, lo que sugiere que los datos de 2022 son opacos, justo en la época en que el nivel de consultas médicas sigue sin recuperarse. En suma, la rendición de cuentas del gasto y atención a la salud es cada vez más limitada.



Se agotan los fideicomisos: luz y sombra

Al segundo trimestre de 2022 la aportación del Insabi a fideicomisos fue de 8.6 mmdp, 47.5% (7.8 mmdp) menos frente al periodo enero-junio de 2021 con lo que se registraron las menores transferencias desde 2015, año en que comenzamos a contar con datos.

Esto puede ser positivo porque dichas erogaciones representan un riesgo de gasto simulado, pues la contabilidad gubernamental permite que estos pagos se tomen como gasto en salud, sin que haya certeza de cuándo y cómo se gastan los recursos. Lo explicamos detalle en nuestro el artículo “El caso del Fonsabi (o cómo disimular la catástrofe)”.  Además, identificamos que los recursos de este fideicomiso se utilizan menos para pagar enfermedades catastróficas e infraestructura, que durante la existencia del Seguro Popular.

La parte negativa es que este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp[2]  (de nuevo, sin precisar el destino de los recursos) con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. O sea, se están gastando los ahorros para la salud de forma opaca, y para colmo no se están reponiendo los recursos.



Según la Regla 86 de las Reglas de Operación del Fonsabi[3], el instituto está obligado a difundir “toda la información que tengan disponible respecto del manejo y aplicación de dichos recursos, debiendo considerarse las acciones apoyadas, así como las obras, programas y proyectos de inversión financiados, incluyendo sus avances físicos y financieros”. Sin embargo, de forma consistente en los informes trimestrales de fideicomisos el recuadro donde debería especificarse el destino de los recursos del Fonsabi aparece en blanco, y en los reportes anuales la información está incompleta.

El agotamiento de los recursos del Fonsabi podría implicar un retroceso en la fortaleza de la institución para enfrentar enfermedades de alto costo y gasto en infraestructura de las regiones más vulnerables del país. Y lo más delicado es que no sabemos la razón de sacrificar dichos ahorros y su pertinencia.



Aumento en subsidios. ¿Éxito del IMSS-Bienestar?

La parte positiva del gasto en salud al segundo trimestre es que han aumentado los subsidios en salud del Insabi y del IMSS-Bienestar frente al año pasado, aunque frente al calendario se mantiene un recorte. Es decir, el esfuerzo por compensar el menor gasto del Insabi con mayor gasto del IMSS-Bienestar sigue siendo limitado.

Al segundo trimestre los subsidios del Insabi llegaron a 28.1 mmdp, 7.8% (2 mmdp) más que en 2021, aunque 33% (13.6 mmdp) menos que en 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Para el IMSS-Bienestar[4] las erogaciones fueron de 9 mmdp, 24.7% (1.7 mmdp) más que en 2021 o 4% (320 mdp) más que en 2018. 

No obstante, en conjunto los subsidios de ambos programas suman 37.2 mmdp, 11.4% (3.8 mmdp) más que el año pasado, pero 26% (13.3 mmdp) menos que en 2018. El aumento tendría que haber sido 3.5 veces mayor para haber recuperado los niveles previos al cambio de gobierno. Ahora, si se consideran los subsidios del resto de organismos de la Secretaría de Salud, al primer trimestre de 2022 el gasto fue de 38.2 mmdp, 8.1% (2.8 mmdp) menos que en 2021 o 28% (15 mmdp) menor a 2018. Falta mucho por recuperar.



Frente al calendario la falta de voluntad política es más clara. Si bien el programa del IMSS-Bienestar ha erogado 3.3% (283 mdp) más que lo programado al segundo trimestre, el Insabi va 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios. Esto significa que el recorte del Insabi frente al programa ha sido 22 veces superior al aumento del IMSS-Bienestar. Respecto del gasto total, el Insabi quedó 16% (6.7 mmdp) por debajo del calendario, casi 24 veces más que el aumento de su sustituto.

La transición del Insabi al IMSS-Bienestar se anunció en marzo de 2022, cuando ya existía un presupuesto anual para ambos organismos. Si existiera un verdadero esfuerzo por sustituir a la primera institución por la segunda, se reflejaría en un gran sobreejercicio del IMSS-Bienestar frente a su presupuesto aprobado, que superase incluso el subejercicio del Insabi. Lamentablemente esto no es así. 



Todos pierden

Al primer trimestre de este año todas las instituciones federales de salud registraron caídas o estancamiento, salvo el IMSS, que registraba un incremento de 19.4% o 13 mmdp. Al segundo trimestre esta institución ya presenta una contracción frente al año pasado, y el resto sigue cayendo.

En su momento estimamos que el aumento del IMSS frente al año pasado se debía a pagos atrasados a proveedores del cierre de 2021, según lo indican sus propios informes trimestrales[5]. Al parecer, luego de saldar las deudas, volvieron los recortes y el gasto total de la institución (sin considerar pago de pensiones) acumuló 160.9 mmdp, 0.4% (600 mdp) menos que en 2021.

Si bien frente al calendario, sin tomar en cuenta pago de pensiones, esta institución va arriba 7% (9.9 mmdp), la mayor parte se debe al sobregasto del programa de Atención a la Salud en 25% (26 mmdp). Sin embargo, hay ocho programas con recortes importantes. Por ejemplo, Prevención y Control de Enfermedades va 37% (1.2 mmdp) por debajo; los Proyectos de Infraestructura Social 68% (449 mdp), y los Servicios de Guardería 16% (1.06 mmdp) por debajo del programa.

El resto de las instituciones también están estancadas o con caídas. El ISSSTE reporta un gasto sin pensiones de 38.9 mmdp, 22% (11 mmdp) menos que en 2021, y el peor nivel desde 2016 para un periodo similar. Además, va 37% (23.2 mmdp) por debajo del calendario, principalmente por un subejercicio de 79% (8.8 mmdp) en el programa de Suministro de Claves de medicamento.

Por su parte, la Secretaría de Salud (SSA) gastó 67 mmdp, 6.4% (4.5 mmdp) menos que en 2021. Además debía gastar 79.2 mmdp en el periodo, por lo que acumula un subejercicio de 19.8% (15.6 mmddp).

Dentro de la SSA el Insabi es el organismo con el mayor retraso absoluto: debió gastar 49 mmdp, pero erogó 42.3 mmdp, 14% (6.7 mmdp) por debajo. No obstante, el mayor subejercicio en porcentaje está en el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, que debía de haber gastado 7.1 mmdp, pero gastó 1.9 mmdp, 73% (5.1 mmdp) por debajo, por menores recursos del Programa de Vacunación.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) –que aporta recursos a las entidades federativas para la prestación de servicios de salud a la población sin seguridad social– registra erogaciones de 55.8 mmdp, 0.3% (200 mdp) menos que en 2021 y el peor nivel desde 2019. Aún así, este programa va 2% o mil millones por arriba del calendario.



Gasto total estancado

El total de recursos enfocados a la salud (gasto funcional de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE, IMSS-Bienestar, Marina y Sedena) sumó 305.7 mmdp, 2% (6.4 mmdp) menos que en 2021. Con este resultado el gasto funcional en salud se ha mantenido estancado por toda una década, pues incluso en 2012 se registró un nivel de gasto mayor (310 mmdp).

Se destaca, en primer lugar, que los subsidios y transferencias acumularon sólo 73.4 mmdp, 8.2% (6.5 mmdp) menos que en 2021, el peor nivel desde 2012. Es decir, los recursos de programas sociales en salud y las aportaciones a las entidades federativas están en su peor nivel.

En segundo lugar, la inversión física registró 4.7 mmdp, una recuperación de 34% o 1.1 mmdp, pero dicha cifra sigue siendo inferior al promedio de 8.5 mmdp del sexenio pasado (2013-2018). Esto limita la creación de nueva infraestructura para mejorar las capacidades de atención futura.



[1] Cuenta Pública 2021. Instituto de Salud para el Bienestar: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/Print.12M7B.03.F_EAEPOGE.pdf

[2] Informe Trimestral de Fidecomisos. Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) primer semestre de 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/747643/M7B_2T_2022.pdf

[3] Reglas de Operación (ROP) FOnsabi. https://www.gob.mx/insabi/documentos/reglas-de-operacion-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar?idiom=es

[4] Se consideran como válidos los datos de Transparencia Presupuestaria, que es en el único lugar donde se da el desglose del Insabi de gasto en subsidios.

[5] Informe de la Situación Presupuestaria del IMSS al Segundo Trimestre. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_2doTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.



El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.



Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.



Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.



Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).


 

 


Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.



Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.



Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.



Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.



Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.



Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.



El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.


 


A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.



Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.



El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.


[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.

Desatención del cáncer: una bomba de tiempo

Disculpen si arrancamos con lo elemental: para dar una lucha exitosa contra el cáncer se necesita personal médico calificado, investigación científica, infraestructura, desarrollo tecnológico, educación, acciones de prevención y diagnóstico con atención oportuna. El punto medular es que cada uno de estos aspectos dependen de tener suficiente presupuesto. ¿El punto crítico? En los últimos años los recursos enfocados a la salud y al cáncer no paran de caer.

Los Números de Erario han detectado que el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) y el Instituto Nacional de Cancerología (Incam) registran su peor gasto en una década. Esto sin duda debilita la atención y detección oportuna del cáncer, lo que limita las expectativas de curación y aumenta el costo del tratamiento para las familias y el Estado. Una bomba de tiempo se ha activado.

Se estima que el 36% (3.1 millones) de los 8.7 millones de muertes a nivel global por cáncer son prevenibles[1]. De esos 3.1 millones, el 71% recae en países de renta baja o media, como el nuestro. Para México se estima que el 78% de las mujeres de hasta 50 años tienen un diagnóstico tardío de cáncer de mama, a causa de la falta de mastografías, lo cual provoca que los tumores se detecten, mediante la autoexploración[2], cuando ya son muy grandes.

Para empeorar las cosas, los recursos para la atención de enfermedades graves a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se han colapsado. Todos los tipos de cánceres respaldados por este fideicomiso han recibido menos recursos frente a 2014, a pesar de que la población no ha parado de crecer. La tragedia ya está aquí. 

Por todo lo anterior, creemos que es necesario blindar el gasto corriente de las instituciones de salud, replantear la gobernanza del Fonsabi y crear un Fondo Nacional del Cáncer que garantice un piso de recursos para la investigación, las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos. Este fondo debe crecer año con año para garantizar una reserva y asegurar la atención. Te contamos los detalles de nuestra propuesta.

Lo que mayo se llevó…

Al mes de mayo el gasto en salud presenta claroscuros: si bien el IMSS reporta uno de sus mayores niveles desde 2020, con 136 mil millones de pesos (mmdp)[3], el ISSSTE y la Secretaría de Salud presentan niveles de los más bajos en varios años.

El gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), de enero a mayo, fue de sólo 26.1 mmdp, 15% (4.6 mmdp) menos que en mismo lapso de 2021 o 40% (17 mmdp) por debajo frente al mismo periodo de 2018, cuando operaba el Seguro Popular. Este resultado es preocupante, porque el Insabi maneja el presupuesto de la atención a la salud de las personas que no cuentan con acceso a la seguridad social formal, esto es, pertenecientes a los segmentos más vulnerables. A estas alturas ya podemos concluir que el cierre del Seguro Popular ha implicado una pérdida.



La gran cuestión es si la transición al IMSS-Bienestar anunciada en marzo está compensando los recortes al Insabi. Lamentablemente, todo parece indicar que no. La situación está aún lejos de resolverse.

El gasto del IMSS-Bienestar se clasifica como subsidios para la prestación de servicios públicos en materia de salud. Es decir, son recursos que el Gobierno le transfiere al IMSS para que atienda a las personas que ‘no cotizan’.  Es cierto que dichas erogaciones hacia el IMSS-Bienestar aumentaron a 5.7 mmdp en el primer trimestre de 2022, un 21% o unos 975 mdp más frente al mismo periodo de 2021. Sin embargo, el Insabi recortó este tipo de subsidios en 30% o 3.8 mmdp. En otras palabras, el recorte del Insabi fue casi cuatro veces mayor que el aumento del IMSS-Bienestar, con datos al primer trimestre de este año.

Hasta que se publiquen las estadísticas de las finanzas públicas semestrales, a finales de julio, podremos evaluar si se mantiene esta tendencia.



Ha caído la atención para los más necesitados

Asociada al gasto disminuido del Insabi, y al estancamiento de los otros entes de salud, la atención médica de la población –medida por el número de consultas– se ha desplomado en los últimos años.

Según datos del Tercer Informe del presidente López Obrador, el mejor año en cuanto a consultas médicas fue 2014. Los derechohabientes de sistemas de salud formales como el IMSS y el ISSSTE recibieron 172.3 millones de consultas. Por su parte, las personas sin seguridad social formal, atendidas por la Secretaría de Salud, Seguro Popular e IMSS-Bienestar, recibieron en ese año 159 millones de consultas.

Sin embargo, desde entonces la distancia entre los dos tipos de atención ha venido aumentando. En 2021 se estima que el total de consultas para la población formal haya cerrado en 161 millones, pero para la población no asegurada las consultas habrán cerrado en 97 millones, es decir, 62 millones consultas menos de lo registrado en 2014, básicamente por una caída en la atención tanto del Insabi como del IMSS-Bienestar. Pero esto es más grave si se considera que cada año hay más personas sin seguridad social, a causa del crecimiento de la población y el mínimo avance de la tasa de formalidad[4]. ¿Esto qué quiere decir? Que hay un menor número de consultas para un mayor número de personas.

Al mes de mayo, con cifras preliminares, se reportan alrededor de 5.8 millones de consultas del Insabi, una caída de 81% (25.4 millones) en relación con el mismo periodo de 2018. Aquellas consultas destinadas a atender enfermedades crónico-degenerativas, como el cáncer o VIH/sida, han sido las más recortadas: sumaron sólo 1.3 millones, 41% (933 mil consultas) menos frente al mismo periodo de 2021, o 76% (4.1 millones) por debajo frente al mismo periodo de 2018.



Presupuesto terminal para las instituciones que combaten el cáncer

El cáncer es la principal causa de muerte en todo el mundo y la tercera en México, al tomar el 12% de todas las defunciones. Por otro lado, la evolución demográfica del país sugiere que los casos aumentarán en un 50%, pasando de 147 mil en 2012 a más de 220 mil nuevos casos para 2025[5]. A pesar de estas proyecciones, el gasto de los entes públicos dedicados a combatir el cáncer sigue en picada, lo que afecta las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos.

Al mes de mayo de 2022 el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) presenta un gasto de sólo 489 millones de pesos, 37% (293 mdp) menos que en 2021, y su peor nivel de gasto desde 2010. Esto es sumamente preocupante, porque además de la atención de esta enfermedad, el Instituto tiene el objetivo de promover la investigación. Los menores recursos limitan la innovación y el desarrollo de tecnología para el combate del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (que entre varios objetivos busca prevenir el cáncer de la mujer) registra un gasto de sólo 132 mdp, 86% (835 mdp) por debajo de 2021 y su peor nivel desde 2007. Esto puede estar afectando las actividades de prevención.



Asociada con el menor gasto en las instituciones especializadas en cáncer, se identifica una caída en la atención de la enfermedad. En 2021 se otorgaron 233 mil consultas para este fin, menos de la mitad de las 583 mil otorgadas en 2016. Hay que notar que este tipo de atención ha venido cayendo desde 2017.

Para 2022 no ha mejorado sustancialmente la tendencia. Al primer trimestre se observa una recuperación de 42% para llegar a 64 mil consultas, pero aún está lejos de los mejores niveles en años previos como 2016 y 2017, cuando se acumularon más de 130 mil consultas al primer trimestre. Este tipo de consultas son muy importantes, sobre todo en el caso de la prevención oportuna, la cual permite salvar vidas pero también reducir el costo de los tratamientos para las familias y para el sistema de salud.



Abandono de los pacientes

Además de una disminución del gasto enfocado a la prevención, los recursos para el tratamiento de las enfermedades más costosas se han desplomado. Nos referimos al gasto para atender enfermedades catastróficas (cáncer, VIH/sida, etc.) del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Este fideicomiso cubre 66 padecimientos, de los cuales 23 son cánceres para menores de 18 años y 10 cánceres para mayores de 18 años.

Cabe anotar que el Insabi cubre 294 servicios a través del Catálogo Universal de Servicios de Salud, mediante presupuesto corriente que recibe de la Secretaría de Hacienda. Sin embargo, la atención de tercer nivel para tratar enfermedades de alto costo provienen de su fideicomiso.

Las cifras más recientes disponibles (2020) muestran que los recursos destinados a cubrir enfermedades que provocan gastos catastróficos (cáncer, VIH/sida…) fueron de sólo 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018. Esta cifra fue también la más baja que se tiene registrada desde 2012. Para 2021, en el informe del Insabi ya no se reportaron estas cifras, aunque sí se reportaron otros gastos de infraestructura, compra de medicamentos, ambulancias o servicios.

En todo caso, urge fortalecer la transparencia del Fonsabi para saber en qué se usan sus recursos y conocer las razones esgrimidas por los servidores públicos para gastar o dejar de gastar[6]. Además, se deberían estrechar lazos con miembros de asociaciones de pacientes, de universidades y de la sociedad civil para que tengan un rol de consejería en las decisiones del Fonsabi.



Casi todos los tipos de cáncer han recibido menos recursos para su atención por parte del Fonsabi:

El gasto para atender el cáncer cérvico uterino en 2020 fue de 65.8 millones, 39% (42 mdp) menos que en 2018 y el monto más bajo registrado. Los recursos para atender el cáncer de mama alcanzaron los mil 116 mdp, 40% (788 mdp) menos que en 2018, e igualmente el monto más bajo registrado.

Asimismo, los recursos para atender el cáncer de la infancia y adolescencia fueron de 150 mdp, 50% (150 mdp) menos que en 2018, y el segundo monto más bajo después de 2019. Otros tipos de cáncer como el testicular o de próstata recibieron también menores recursos en 2020.

No sorprende las quejas por desabasto de medicinas. Según la plataforma cerodesabasto.org, en el 2021 se contabilizaron 3,237 reportes de desabasto de medicinas, la mayor cifra desde 2019, año en que comenzó a operar la plataforma. Se destaca que las principales enfermedades sin cobertura de medicamentos fueron cáncer, diabetes, postrasplantados e hipertensión[7].



Ideas para el cambio: México vs. Chile

El caso de Chile es interesante, porque han logrado establecer mecanismos para complementar la atención del cáncer que no estaba cubierta por la estructura de su sistema de salud. Además, explora soluciones costo-efectivas para el Estado.

En septiembre de 2020 Chile promulgó la Ley Nacional del Cáncer, con la cual se creó el Fondo Nacional del Cáncer, cuyo enfoque es financiar proyectos de investigación para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer. Es decir, su principal enfoque no es el de tratamiento, sino el de la prevención e investigación, como lo refleja el artículo 14 de dicha ley:

Artículo 14.- Fondo Nacional del Cáncer. Créase un Fondo Nacional del Cáncer, en adelante el Fondo, destinado a financiar total o parcialmente programas y proyectos que se encuentren exclusivamente relacionados con la investigación, estudio, evaluación, promoción, y desarrollo de iniciativas para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer.

Además, en su reglamento establece que los recursos pueden ser destinados a la adquisición de medicamentos, adquisición de tecnologías y equipamiento, formación y capacitación.

Artículo 8.- De la determinación de los concursos.- Para asegurar una equilibrada distribución de los recursos disponibles, entre los objetivos de la Ley Nacional del Cáncer, deberán realizarse concursos diferenciados para la asignación de recursos a proyectos y programas en materia de cáncer en las siguientes áreas:

a) Investigación. b) Adquisición de medicamentos. c) Adquisición de tecnologías y equipamiento. d) Formación y capacitación. e) Otra que determine la Subsecretaría, la que en todo caso debe estar debidamente justificada en relación con los objetivos dispuestos en el Plan.

Anualmente, y habiendo recursos disponibles, los concursos públicos deberán abarcar al menos dos áreas de las señaladas en los literales a), b), c) y d) del inciso primero de este artículo, y no podrá prescindirse de alguna de estas áreas, por más de dos años consecutivos.

Quizá lo más importante es que se prevé que los recursos del Fondo para el Cáncer no se traslapen con la cobertura de otros programas, como el Régimen General de Garantías Explícitas en Salud (GES), que garantiza la cobertura de 85 enfermedades (17 tipos de cánceres) con cobro de cuotas, y que vendría a ser como el Catálogo Universal de Servicios de Salud de México, que cubre 294 servicios.

Estos recursos tampoco se pueden traslapar con el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, conocida como la Ley Ricarte, el cual cubre 27 patologías sin costo, entre ellas tres tipos de cáncer: de mama, tumores neuroendocrinos pancreáticos y tumores del estroma gastrointestinal no resecables o metastásicos. Este programa se fondea mediante un fideicomiso llamado el Fondo para Diagnóstico y Tratamientos de Alto Costo, y vendría a ser como la Subcuenta de Atención de Enfermedades que provocan Gastos Catastróficos del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Esta exclusión en el uso del fondo se explica en su Artículo 36 del reglamento:

Artículo 36.- De la exclusión de otros regímenes de protección financiera.- No podrá asignarse recursos del Fondo para la adquisición de tecnologías sanitarias o medicamentos que ya se encuentren incorporados al Régimen de Garantías Explícitas en Salud, a que se refiere la ley Nº 19  o en el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, establecido en la ley Nº 20.850

No se aplicará lo establecido en el inciso anterior cuando la destinación o aplicación de la tecnología o medicamento se refiera a un problema de salud distinto al que está contemplado en la ley Nº 19.966 y Nº 20.850 o a una indicación distinta para el tratamiento de alguno de los problemas señalados. Sin perjuicio de ello, en estos casos deberá acompañarse evidencia de la utilidad de la destinación o aplicación propuesta, salvo en cuanto esta utilidad sea el objeto de estudio del proyecto o programa.

Es destacable que durante la discusión parlamentaria para la promulgación de la Ley del Nacional del Cáncer en Chile, legisladores propusieron la “creación de un fondo nacional de intervenciones oncológicas cuyo tratamiento sea más costoso y con alto nivel de efectividad”, lo cual fue declarado inadmisible por los impulsores de la misma ley, los senadores Carolina Goic, Guido Girardi, Francisco Chahuán y Rabindranath Quinteros[8].

Finalmente, del caso chileno llama la atención que el financiamiento del fondo, además de aportaciones del Gobierno, puede provenir de la cooperación internacional y de donativos, como lo marca el artículo 18 de la Ley Nacional del Cáncer:

Artículo 18.- Donaciones. Los contribuyentes del Impuesto de Primera Categoría que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre Impuesto a la Renta, declaren sus rentas efectivas determinadas mediante contabilidad completa o o simplificada, que efectúen donaciones al Fondo, podrán, para los efectos de determinar la renta líquida imponible gravada con el impuesto señalado, rebajar dicha donación como gasto.



Propuesta para un Fondo Nacional del Cáncer en México

Creemos que México debe de crear un fondo para complementar el financiamiento de los servicios ya otorgados por el Insabi, y financiado con recursos del PEF y otros sistemas de salud.

El fondo debe servir para financiar proyectos de investigación enfocados en la innovación, tratamiento (diagnóstico y atención oportunos) y la prevención del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, pensamos que se debe garantizar financiamiento para hacer realidad el derecho a la confirmación diagnóstica. Esto implica que bajo la sospecha de tener cáncer emitida por un médico certificado se genere un pase para que cualquier persona pueda recibir un diagnóstico en hospitales y clínicas de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE o incluso clínicas privadas.

Por último, es pertinente que una parte se dedique también a otorgar subsidios y/o financiamiento a tasas reducidas para pacientes con cáncer o para sus familiares, y a buscar soluciones de reaseguramiento en beneficio de la sustentabilidad del propio fondo.

El fondo se puede nutrir mediante una partida en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) –es decir, ingresos corrientes–  a partir de criterios preestablecidos, y aprobada anualmente en la Cámara de Diputados. Además, se debe permitir que el fondo reciba donativos privados y recursos de la cooperación internacional.

En cuanto a la gobernanza, el Fondo Nacional del Cáncer debería contar con una sólida política de transparencia y rendición de cuentas, al ser un sujeto obligado a responder preguntas de cualquier ciudadano y ente público o privado, a publicar periódicamente sus estados financieros, a publicar un plan estratégico y de trabajo, así como un reporte de operación y resultados, y a ser auditado por externos. Además, debe contar con estructura orgánica y tener un comité multisectorial que se integre al menos por autoridades, agrupaciones de pacientes, escuelas/colegios de medicina y organizaciones de la sociedad civil, con un rol de consejería, para vigilar cómo se gastan los recursos y nutrir las prácticas de gobernanza, entre otros.

Creemos que este puede ser un paso decisivo para mejorar la prevención y tratamiento del cáncer en México, aunque no suficiente. Se debe mejorar el gasto en todos los niveles de los sistemas de salud, así como mejorar la gobernanza del Fonsabi.



[1] Journal of Global Oncology, 2018. “Avoidable Mortality: The Core of the Global Cancer Divide”. Recuperado de: https://ascopubs.org/doi/full/10.1200/JGO.17.00190

[2] Escuela de Salud Pública de México. “La detección tardía afecta el pronóstico del paciente: cuál es la situación del cáncer de mama en México y en el Mundo”. Recuperado de: https://www.espm.mx/blog/situacion-cancer-mama-mexico/#:~:text=Y%20en%20M%C3%A9xico%20las%20mujeres,en%20mujeres%20de%20bajo%20riesgo.

[3] Gasto sin contar el gasto en pensiones, como un estimado del gasto real en atender la salud.

[4] En 2013 el Inegi estimaba que el número de personas que trabajaba en la informalidad era de 29 millones (59% del total) mientras que la cifra más reciente de 2022 apunta a que hay 32 millones de personas en la informalidad (56% del total).

[5] Juntos contra el Cáncer. Panorama del Cáncer en México. Recuperado de: https://juntoscontraelcancer.mx/panorama-del-cancer-en-mexico/

[6] Según las Reglas de Operación (ROP) del Fondo de Salud para el Bienestar (reglas 26 a 38) el comité técnico del Fondo compuesto por 10 miembros de la Secretaría de Salud y de Hacienda, es quién decide el monto de recursos para la compra de medicamentos o atención de enfermedades catastróficas. No hay candados para garantizar un gasto mínimo. Fuente: https://www.dof.gob.mx/2020/SALUD/ReglasdeOperacionFONSABI_07102020.pdf

[7] Radiografía del desabasto. Informe de Transparencia en Salud 2017-2021. Recuperado de: https://cdn-yeeko.s3.amazonaws.com/assets/Radiografia+desabasto+2017-2021.pdf

[8] Historia de la Ley Nº 21.258. Establece la Ley Nacional del Cáncer. Recuperado de: https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vista-expandida/7781/

El daño se extendió a toda la Secretaría de Salud: abril 2022

No sólo el Instituto Nacional para el Bienestar (Insabi) está en proceso de desmantelamiento. Los otros 38 hospitales y organismos de la Secretaría de Salud (SSA) también han sido víctimas del abandono presupuestal y de la austeridad discrecional.

En los dos primeros meses del año detectamos subejercicios en el gasto de la SSA, vinculados principalmente a una caída en las erogaciones del Insabi. En su momento pensamos que esto podía deberse a una transición anticipada hacia el IMSS-Bienestar, hipótesis que fue descartada en nuestro análisis trimestral, donde demostramos que los subsidios para atender a las personas sin seguridad social habían caído más en el último tramo de ‘vida’ del Insabi de lo que aumentaron en el organismo que vino a reemplazarlo.

Encima de esto, detectamos en marzo transferencias del Insabi hacia fideicomisos por 8.6 mil millones de pesos (mmdp), para intentar disimular el menor gasto frente al calendario. Aun así, la SSA acumuló al tercer mes de 2022 un subejercicio de 12% (4.4 mmdp). 

Al mes de abril, la austeridad se ha cebado de nuevo en la Secretaría de Salud: se registra un retraso en el gasto programado de 31% (18.7 mmdp), el mayor tanto en magnitud como en porcentaje de los últimos cinco años para el mismo periodo. Tal recorte ha arrojado a la dependencia a su peor nivel de ejecución de recursos en una década.

La mitad del subejercicio de la SSA se explica por un retraso en la ejecución de recurso del Insabi del 26.4% (9.1 mmdp); sin embargo, la otra mitad se debe a retrasos presupuestales en 30 de sus otros 38 hospitales y organismos, algunos de los cuales registran sus peores niveles de la década.

Estamos ante una tragedia fiscal en salud. Para el Insabi al menos se ha anunciado un sustituto –decaído, eso sí–: el IMSS-Bienestar, pero para el resto de hospitales y organismos ni siquiera hay expectativa de mejora. La realidad se presenta cruda y sin anestesia. Te contamos.



Necrosis presupuestal

Después del frenesí del gasto en marzo, al cuarto mes de 2022 la austeridad ‘selectiva’ se ha profundizado. De 26 dependencias federales, ya son 19 con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos, como lo exponemos en los Números de Erario de abril. Dichos recortes se han realizado para gastar más en el Tren Maya, Pensiones de Adultos Mayores y Transferencias a Pemex.

Es a la par sorprendente y lamentable que una de las Secretarías que ha sido sacrificada para compensar el sobregasto de los programas consentidos del Ejecutivo haya sido la de Salud. Dentro de la dependencia, el principal afectado ha sido el Insabi, pues al mes de abril registra un gasto de 25.5 mmdp, 15.7% (4.7 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021, o 27% (9.3 mmdp) frente a 2018, cuando aún era el Seguro Popular.

Además, al primer trimestre la transferencia de recursos hacia fideicomisos (que inflan el gasto artificialmente) llegó a 8.6 mmdp, 54.4% (3 mmdp) más que en 2021. Es decir, el gasto operativo y de subsidios para la población sin seguridad social es incluso menor de lo que refleja la caída general del gasto del Insabi.

Lamentablemente, el desmantelamiento de la Secretaría de Salud es aún más profundo…



Desmantelamiento de la salud

Al mes de abril detectamos que no sólo el Insabi es víctima de los recortes presupuestales. De 25 hospitales, organismos y empresas de la SSA, 19 presentan retrasos en su gasto calendarizado. Son siete con retrasos superiores al 10%, seis con retrasos de más del 20% y cinco con retrasos superiores al 30%.  Asimismo, de 13 órganos desconcentrados –sin contar el Insabi–, 11 tienen retrasos. De éstos, son dos con retrasos superiores al 10%, dos con retraso superior al 20%, uno con retraso mayor al 30% y cuatro con recortes de más del 50%.

En suma, de 38 hospitales, empresas, organismos y órganos desconcentrados de la Secretaría de Salud, 30 han sido sacrificados para ajustar sobregastos de algunas pocas dependencias federales

Entre los hospitales, organismos y empresas con mayores recortes se encuentra Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México (Birmex), el cual gastó al mes de abril 872 mdp, 64% (1.5 mmdp) menos de lo que tenía calendarizado al periodo. Esta empresa, de propiedad estatal en su mayor parte, tradicionalmente se encargaba de la producción, importación y comercialización de algunas vacunas. Sin embargo, a partir de la pandemia de covid-19 se volvió pieza clave en la compra de medicamentos y vacunas contra dicha enfermedad. 

Asimismo, la empresa ha recibido la encomienda de dirigir el Sistema Nacional de Distribución de Insumos para la Salud, es decir, la consolidación de compras y distribución de medicamentos, meta frustrada del actual Gobierno. Todo parece indicar que Birmex tampoco está en condiciones de asumir esta responsabilidad, pues ha sido descalificada de licitaciones del IMSS[1] por no contar con infraestructura básica, como suficientes choferes, áreas de almacenamiento, responsables de embarque, entre otros. Es posible que el retraso en la ejecución de recursos de Birmex se deba a que no ha logrado asumir el papel que se le asignó.

Otra institución que sobresale por la magnitud del retraso en su gasto es el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez, el cual debía de haber gastado al mes de abril 418 mdp, pero erogó sólo 217 mdp, 48% (200 mdp) menos. Dicho recorte ha provocado que este instituto, dedicado a la investigación, enseñanza, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades cerebrales, tenga su segundo peor nivel de gasto en una década, después del visto en 2021. No se cuenta con resultados operativos de este instituto en la Cuenta Pública 2021, ni informes propios para evaluar cómo la caída de recursos ha afectado su desempeño.

También se destaca el Hospital General de México Dr. Eduardo Liceaga, el cual debía gastar 1.1 mmdp al periodo pero erogó sólo 952 mdp, un retraso de 20% (198 mdp). Dicho recorte ha provocado que este hospital de alta especialidad presente su peor nivel de gasto en una década. Los recursos menguados se reflejan en su nivel de atención: en 2018 se otorgaron 766 mil consultas, 80 mil de urgencias, y se lograron 42.3 egresos hospitalarios, pero para 2021 sus indicadores se desplomaron a 399 mil consultas, 17.9 mil de urgencias con 24 mil egresos hospitalarios, según la Cuenta Pública[2].

Finalmente tenemos el caso del Instituto Nacional de Cancerología, el cual debía gastar al periodo 380 mdp, pero erogó sólo 277 mdp, 26% (103 mdp) menos. Este recorte provocó que esta institución -clave en la atención del cáncer y la investigación médica para su erradicación- presentara su peor gasto al mes de abril desde 2003, que se tiene registro. En su caso, el número de consultas de primera vez en 2018 fue de 232 mil, mientras que para 2021 cayó a 215 mil.

Aunque la caída en las consultas no es mayúscula, sí hay una degradación en los indicadores de desempeño del instituto. Por ejemplo, el porcentaje de pacientes referidos por instituciones públicas de salud a los que se les apertura expediente clínico institucional pasó de 61% en 2018 a 40.7% en 2021. Asimismo, el porcentaje de egresos hospitalarios por mejoría y curación pasó de 89.6% (6.5 mil) en 2018 a 87.4% (5.7 mil) en 2021[3].



En el caso de los órganos desconcentrados, se destaca el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia, el cual debía gastar 6.6 mmdp al periodo, pero erogó sólo 1.7 mmdp, 74% (4.9 mmdp) menos. Si bien este organismo tiene programas específicos para niños y adolescentes, su principal encargo es el Programa de Vacunación Universal (PVU). Pues bien, esta institución tuvo un gran aumento presupuestal para este año: en 2021 contó con sólo 2.2 mmdp, pero para 2022 cuenta con 30.3 mmdp. Este aumento se debe en un 99% a más recursos asignados al Programa de Vacunación.

A pesar de su gran subejercicio, los 1.7 mmdp gastados por el centro son nueve veces más que el promedio de 2012 a 2021 y el mejor de la década. Si bien hay un gran aumento, no se ha cumplido con la meta establecida en el Presupuesto de Egresos, y queda la duda sobre qué se está dejando de gastar.

Lo cierto es que de 11 vacunas que reporta la SSA sólo la BCG( tuberculosis) tiene su mayor nivel de aplicación para un primer trimestre desde 2017. Otras contra el virus del Papiloma Humano o la varicela están en mínimos históricos y el resto están estancadas.



Por otro lado, la institución que más preocupa, por su retraso y caída en el gasto real, es el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva. Al mes de abril debía gastar 1.1 mmdp, pero erogó 90% (1 mmdp) por debajo del programa. Lo anterior ha implicado que el centro cayera a su peor nivel de ejecución de recursos desde 2011.

Esta institución es la principal ejecutora del programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva, encargado de la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal. Al primer trimestre ya habíamos detectado un retraso de este programa de 69% (667 mdp), y todo parece indicar que la situación se está deteriorando. Lo más grave es que son muy pocos los programas verdaderamente enfocados a solventar las disparidades entre hombres y mujeres, como lo hemos explicado, y encima de esto están siendo castigados.



Finalmente, el Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades debía gastar al mes de abril 353 mdp, pero acabó con un subejercicio del 61% (216 mdp), por lo que acumula su peor nivel de gasto desde 2013. La principal función de este centro[4] es ejecutar el Programa de Acción Específico de Atención de Urgencias Epidemiológicas y Desastres, el cual se encarga de la coordinación y atención de las emergencias en salud que ocurren en el país, así como orientar la elaboración de planes de preparación y respuesta ante emergencias por enfermedades emergentes y reemergentes, o eventos que ocurran en cualquier parte del mundo y que tengan potencial de afectación a la población de México.

En otras palabras, las limitaciones presupuestales sobre este programa pueden debilitar la capacidad de respuesta ante emergencias sanitarias, como sucedió con el covid-19.



Se agrava caída en consultas

Al cuarto mes del año la caída en consultas médicas del Insabi se ha agravado. Con cifras preliminares[5] consultadas en la primera semana de junio, se registró que en abril sólo se otorgaron 633 mil consultas; esto es menos de la mitad de lo que se otorgaron en los meses de enero a marzo de 2022. Todo parece que el anuncio de desaparición del Insabi va en serio.

En el acumulado de enero a marzo ya se registraba un retroceso 13%, o de 643 mil consultas, frente el mismo periodo de 2021, pero al acumulado a abril el total de consultas fue de 5.3 millones, un 20% (1.3 millones) menos que en 2021.



Por tipo de programa, las consultas que más han caído en magnitud en 2022 son aquéllas para atender enfermedades crónico degenerativas. Al mes de abril se registran sólo 1.2 millones, una contracción del 32%: 566 mil consultas menos que en 2021 o 72% (3 millones) menos que en 2018.



En porcentaje, las consultas de planificación familiar son las de mayor reducción: 37%, 148 mil consultas menos que en 2021, para llegar a sólo 247 mil al mes de abril de 2022. También se destacan negativamente las consultas dirigidas a pacientes sanos, las cuales acumularon 1.2 millones, 25% (398 mil) menos que en 2021.

Por sexo, las consultas de mujeres han sido las de mayor afectación: al cuarto mes suman 3.7 millones, 22% (1.05 millones) menos que en 2021 o 78% (13 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas de hombres sumaron 1.5 millones, 16% (291 mil) menos que 2021 o 80% (6.3 millones) menos que en 2018.

Por rango de edad, el grupo de adultos mayores de 60 años sigue siendo el más afectado para ambos sexos, ya que registran una caída de 27% (233 mil) para mujeres y 27% (133 mil) para las consultas de hombres.


[1] Reforma, 22 de mayo de 2022. Rechaza IMSS a Birmex.

[2] Cuenta Pública del Hospital General de México. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2018/tomo/VII/Print.NBD.01.INTRO.pdfy de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/MAT_Print.12NBD.01.INTRO.pdf

[3] Instituto Nacional de Cancerología. Avances y Resultados 2021. Recuperado de http://www.incan-mexico.org/incan/docs/transparencia/Informe%20de%20Avances%20y%20Resultados%202021%20NBV.pdf

[4] Programa de Emergencias en Salud (2020-2024) recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/714139/2._PAE_Emergencias_en_Salud.pdf

[5] La secretaría de Salud tiene plazos muy amplios para publicar cifras definitivas sobre las consultas. De hecho, las cifras de 2021 todavía no se establecen como definitivas. Generalmente las cifras definitivas tienden a ser superiores a las preliminares, pero hemos detectado no es superior a un 10%

Se profundiza la austeridad a conveniencia: abril 2022

El frenesí del gasto público observado en marzo de 2022 (previo a la revocación de mandato) llegó a su fin en abril. Hemos regresado a la ‘austeridad selectiva’, que cada vez tiene más perdedores y menos ganadores.

Por el monto total gastado a abril, la sobriedad en el gasto ha sido la constante este año, con una notoria salvedad: al mes de febrero se acumulaba un retraso en el gasto calendarizado de 104 mmdp, pero al tercer mes del año, en el contexto electoral, el Gobierno pisó el acelerador y las erogaciones mensuales superaron lo aprobado en 101 mil millones de pesos, con lo que el subejercicio prácticamente fue solventado. Claramente, la revocación de mandato, proyecto personalísimo del presidente, aceleró las erogaciones de la Tesorería. En cambio, para el mes de abril se agravó de nuevo la austeridad. El retraso del gasto frente al calendario fue de 97.5 mmdp, el segundo mayor del sexenio.

El Gobierno está tratando de equilibrar sus finanzas. Aunque los ingresos crecieron 5.9% (126 mmdp) frente a 2021, apenas llegaron a 2.27 billones de pesos, cifra preocupante porque se quedó por debajo del gasto total, el cual sumó 2.29 billones. Lo que está detrás de este déficit es la pérdida recaudatoria por los estímulos del IEPS a combustibles.

El problema es que esta búsqueda de equilibrio no ha sido pareja (recordemos que al corte de abril aún estaban pendientes los comicios para gubernaturas en varios estados). La Secretaría del Bienestar, Turismo y Energía presentan niveles récord de gasto, mientras que Salud, Educación, Seguridad, los entes autónomos y la inversión pública tienen recortes. Te contamos.



Un ISR de récord convive con un IEPS negativo

A pesar de que los ingresos públicos han crecido en relación con el año anterior y van ligeramente arriba de lo estimado, no están libres de ‘asegunes’… Nos referimos a las pérdidas recaudatorias por los estímulos al IEPS y la agresiva fiscalización que está detrás de las subida del ISR.

Al mes de abril los ingresos del Sector Público llegaron 2.27 billones de pesos, un aumento del 5.9% (126 mmdp), el mayor ritmo de crecimiento en lo que va del sexenio y superior al crecimiento promedio del 2.7% entre 2010 y 2021. El telón de fondo es un aumento del 4.5% (62.7 mmdp) de ingresos tributarios, el mejor crecimiento en lo que va de administración federal, aunque inferior al 6% promediado entre 2010 y 2021. Asimismo, los ingresos petroleros han aumentado 42.7% (124 mmdp) a 416 mmdp, un monto que de todas formas sigue por debajo de lo visto en 2014.

En suma, los ingresos presupuestarios del Sector Público al mes de abril representan un avance del 36.8% conforme a calendario: el mejor ritmo de crecimiento del sexenio, aunque por poco. El año pasado a estas alturas del año se llevaba un avance del 36.1% de la programación anual.



La parte negativa es que al mes de marzo la recaudación de IEPS de combustibles sumó apenas 20.8 mmdp, 70% (50 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021. Lo destacable es que en el mes de abril el IEPS de combustibles cayó a términos negativos por primera vez desde 2014: -543 mdp.

Antes de 2015, cuando el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto, el Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex –transporte, almacenamiento, distribución y comercialización–, la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

En otras palabras, cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. Estas disposiciones se establecían en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF).

En la LIF 2022 obviamente no se incluye la posibilidad de un IEPS negativo, pues esa política ya había sido superada. Aun así, parece que Pemex está recibiendo parte de los estímulos complementarios a las gasolinas. Hay que recordar que dichos estímulos complementarios permiten a los vendedores de gasolinas disminuir sus impuestos a cargo de ISR e IVA si venden la gasolina por debajo de su precio de compra. En el decreto que estableció dicha medida no se mencionaba que Pemex[1] podría beneficiarse de esto, pero todo indica que es así. De cualquier forma, convendría que el SAT y Hacienda aclararan esta situación.

El caso es que los ingresos del IEPS[2] –tanto de combustibles como de otros bienes– van 44% (68.4 mmdp) por debajo de lo programado. Este monto es superior al proveniente de los ingresos adicionales de la recaudación petrolera, los cuales van sólo 12% (44.9 mmdp) por arriba del programa.

Podemos manejar como hipótesis de trabajo que esta pérdida recaudatoria ha empujado al SAT a incrementar su fiscalización y limitar su déficit presupuestario. Al mes de abril, la recaudación de ISR suma un aumento récord de 17.7 % (135 mmdp) frente a 2021, o de 14% (112 mmdp) frente al calendario. En otros Erarios identificamos que este crecimiento se ha dado principalmente por una mayor recaudación secundaria (por fiscalización), pues al mes de marzo la recaudación primaria (vinculada al crecimiento económico) estaba estancada, con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021.

No obstante, podría haber una ligera recuperación económica, pues en abril la recaudación del IVA presentó una caída de sólo 3.8% (15 mmdp), cuando a marzo el retroceso era de 9.3% (29.9 mmdp).



Las estrategias de una fiscalización agresiva

En el primer trimestre de 2022 se alcanzaron los mayores niveles de recaudación mediante cobranza sin necesidad de judicialización, con 139.9 mmdp, como expusimos en nuestro análisis especial. Como su nombre lo indica, estas acciones no implican una auditoría formal que derive en el fincamiento de un crédito fiscal, que pueda ser impugnado judicialmente. No obstante, son una forma de presionar al contribuyente para ‘autocorregir’ su pago de impuestos.

En entrevista con los Números de Erario, Domingo Ruiz López, presidente de la Comisión Fiscal de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), nos explica que estas estrategias consisten en enviar cartas invitación y citar al contribuyente a entrevistas de verificación profunda, donde se presentan las inconsistencias, a juicio de la autoridad fiscal.

“En este tipo de entrevistas puede haber errores que sí cometió el contribuyente o señalamientos de la autoridad (con los que) el contribuyente no está de acuerdo, pero por miedo el contribuyente decide pagar, incluso cuando no le corresponde”, detalló.

De enero a abril, las acciones de vigilancia de cumplimiento de obligaciones fiscales aumentaron en 2% (402 mil actos), para llegar a 19.7 millones. Estas acciones se inician cuando el contribuyente omite presentar una declaración anual o simplemente no paga impuestos provisionales. Este tipo de omisiones claras son fácilmente ganadas por el SAT en tribunales; resulta más conveniente y barato para el contribuyente ‘autocorregirse’.

Sin embargo, la vigilancia motivada por caídas recaudatorias –la de vigilancia profunda que menciona Ruiz López–. aumentó en 3,384% (844 mil actos) en ese mismo periodo, para llegar a un total de 869 mil acciones, el más alto registrado. Este acto se detona cuando hay variaciones sustanciales en los pagos de los contribuyentes, o a discrecionalidad del SAT. En estas revisiones –que siguen siendo informales, pues no se inicia una auditoría ni se determina un crédito fiscal–, la autoridad invita a los contribuyentes a sus oficinas, argumenta que los pagos provisionales realizados son menores a los que la autoridad fiscal determina correctos e invita a la mencionada ‘autocorrección’. Aquí las supuestas omisiones son menos sólidas y, de judicializarse, serían menos fáciles de ganar por el SAT, No obstante, algunos contribuyentes de igual manera prefieren ‘compensar’ al SAT para evitar las auditorías y luego los juicios.

Para Ruiz López, el enorme incremento de dichos actos de fiscalización informal se deben a que la economía no está creciendo lo suficiente como para incentivar la recaudación primaria, y a que existe un boquete fiscal por el estímulo del IEPS a gasolinas. Por ello, “la única salida que tiene el SAT es fiscalizar a los contribuyentes más grandes, los formales y localizados”.



Con todo, “cuando la política fiscal tiene como principal objetivo la fiscalización, no es sostenible”, asegura nuestro entrevistado, lo cual tiene que ver con el hecho de que esta estrategia fiscal es otra más de las políticas económicas que acrecientan la incertidumbre sobre los retornos a la inversión y, como consecuencia, la mantienen deprimida. El camino sostenible es el de un marco tributario que respetan tanto los contribuyentes como el Gobierno, mientras éste último procura reducir los costos de transacción al contribuyente.

Una muestra de los efectos del camino reciente que el Gobierno ha decidido tomar es que México ha perdido desde 2016 varios lugares en el índice de facilidad del pago de impuestos, elaborado por Price Waterhouse Coopers (PWC) y el Banco Mundial. Ha pasado del lugar 91 en 2016 al 120 en 2020.

Estos ‘ingresos forzados’ acentuaron las pautas del gasto en abril…

El control ‘a discreción’ de la llave del gasto

La austeridad no sólo queda en el discurso del Gobierno: es una realidad constante. En los 40 meses que lleva esta administración gestionando las finanzas públicas, en 25 de ellos el gasto neto del sector público ha quedado por debajo de lo presupuestado. Sin embargo, en todos los meses de diciembre aumenta el gasto (muchas veces hacia fideicomisos) para menguar el subejercicio, como se observa en la siguiente gráfica. Un mecanismo genial, porque permite ‘disimular’ los recortes al gasto y guardar ese dinero para los siguientes años. Por eso, entre otras medidas, es indispensable mejorar el formato de la cuenta pública para desincentivar esta práctica. ¿De qué forma? Un buen inicio sería que, en adición a lo que ya se publica, el Ejecutivo publicara el monto gastado por la Tesofe sin el monto que transfirió a fideicomisos durante el ejercicio fiscal.

En 2021, en el contexto de las elecciones intermedias, la tendencia había cambiado un poco: ocho de los 12 meses acabaron con sobregastos. No obstante, 2022 se parece más a 2019 y a 2020, pues tres de cuatro meses han quedado por debajo del calendario del gasto, con lo que se acumula un subejercicio de 100 mmdp.

De hecho, en abril el recorte fue de 97.5 mmdp frente al calendario, el segundo más grande del sexenio (el más grande se dio en enero de 2021, por 137 mmdp, luego de que en diciembre de 2020 se hiciera un sobregasto de 266 mmdp). Este año parece que el Gobierno también quiere equilibrar el despilfarro de diciembre de 2021, cuando sobregastó 394 mmdp: cerró el año con un gasto de 456 mmdp por arriba del programa.



Ahora, a pesar de los constantes recortes en el gasto programado, el Gobierno no logra limitar los déficits presupuestarios –ingresos menos gastos totales del Sector Público–. pues los ingresos no suben a la par del gasto. Esto puede deberse a que generalmente se estima un gasto por arriba del que la recaudación puede fondear para “quedar bien” en la discusión presupuestaria de cada septiembre.

De 40 meses de gestión, en 30 se ha cerrado en números rojos y la tendencia se ha agravado recientemente. En diciembre el déficit fue de 309 mmdp, el más amplio para cualquier mes desde 2019. Esto llevó a que el déficit acumulado de 2021 fuera de 774 mmdp, 11.9% mayor que al cierre de 2020 y el más grande del sexenio.

El inicio de 2022 siguió con la tendencia del año previo, pues en los meses de enero y febrero el déficit fue de 56 y 122 mmdp, respectivamente. No obstante, para marzo y en abril se logró un superávit de 92 y 64 mmdp, respectivamente. Ésta es la primera vez en lo que va de esta administración que se hilan dos meses con mayores ingresos que gastos. Así, de enero a abril el déficit es de sólo 19.6 mmdp, el menor desde 2019 para un mismo periodo. Lo anterior muestra que el Gobierno está dispuesto a “abrir o cerrar” el gasto a conveniencia, pero que seguirá manteniendo su compromiso de equilibrio fiscal.

Esta contención del gasto, lamentablemente, se está realizando en dependencias y funciones vitales…

Más perdedores que ganadores

Al mes de marzo la austeridad generalizada y el despilfarro selectivo habían dejado a los 10 entes autónomos con retrasos en su gasto programado y a 17 de 26 dependencias federales con recortes. Para el mes de abril se ha agravado la situación: son ya 19 las dependencias con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos.



Al tercer mes del año habíamos identificado un sobregasto de las dependencias y secretarías federales de 20% (76.6 mmdp), impulsado principalmente por un gasto clientelar previo a la revocación de mandato. Entonces la Secretaría del Bienestar –por las Pensiones a los Adultos Mayores– presentaba un sobregasto del 40% (38.4 mmdp), Educación –por las Becas Benito Juárez– un exceso de 16.9% (12.6 mmdp), Energía –por transferencias a Pemex– de 96% (33.8 mmdp) y Turismo –por el Tren Maya– de 36.7% (5.9 mmdp) adicionales.

Al mes de abril se ha impuesto la realidad del déficit presupuestario y algunas dependencias ganadoras un mes antes han sido recortadas, en específico, Bienestar y Educación. La primera sólo gastó 1.7 mmdp en abril y acumuló al cuarto mes un gasto de 134 mmdp, 4% (6 mmdp) por debajo del programa. La segunda gastó 9.6 mmdp –la mitad que en abril de 2021–, y llevó su gasto acumulado a 112 mmdp, 5% (5.6 mmdp) por debajo del programa. El impulsó sólo duró hasta la revocación de mandato, aunque podría verse reactivado en mayo, previo a las elecciones estatales a principios de junio. Ya veremos.

La Secretaría de Energía es otra historia: al cuarto mes aún mantiene un inaceptable sobregasto de 72% (29.2 mmdp) por mayores transferencias a Pemex, aunque el exceso es menor que el registrado en marzo.

A fin de cuentas, la única dependencia que el Poder Ejecutivo se ha permitido “consentir” para continuar con el sobregasto, incluso más que durante el primer trimestre, ha sido Turismo: su sobregasto se triplicó a 15.6 mmdp o 72% más de lo que debía haber gastado al periodo. Todo indica que se buscaba avanzar lo más posible en el Tren Maya antes de que se hicieran efectivas las suspensiones de construcción por falta de evaluaciones de impacto ambiental.

También hubo dependencias que, ya castigadas en marzo, empeoraron su situación en abril. La que más preocupa es Salud. Esta secretaría acumulaba en marzo un subejercicio de 12% (4.4 mmdp), con todo y que realizó grandes transferencias a fideicomisos que disimularon su demora en el gasto. Para el cuarto mes del año, el retraso se agravó todavía más, y acumuló 31% (18.7 mmdp) por debajo del programa.

Asimismo, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, que acumulaba un recorte de 23% (2.5 mmdp), en marzo cayó en un retraso de 33% (5.3 mmdp), con todo y violencia desatada en el país.

De igual forma, destaca negativamente el retraso de las entidades no sectorizadas, como el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, entre otros, los cuales registraban programas clave en ceros. Al mes de marzo, en conjunto estas dependencias acumulaban un retraso de 19% (650 mdp), pero al mes de abril el retraso se agravó y llegó a 36% (1.7 mmdp).



En relación con los entes autónomos, su retraso frente al calendario prácticamente se mantiene sin cambios. Al mes de marzo el subejercicio era del 34% (12.4 mmdp), y para abril es de 24% (12 mmdp). Las reducciones del déficit se dieron en el Poder Judicial, que pasó de subejercer 36% (6.5 mmdp) a 23% (5.5 mmdp), y el INE, que pasó de un retraso de 19% (1 mmdp) a 8% (600 mdp).  No obstante, el Inegi pasó de un retraso de 21% (400 mdp) a uno de 27% (800 mdp), mientras que la FGR pasó de 36% (1.4 mmdp) a 28% (1.7 mmdp) de retraso.

Años perdidos

La austeridad selectiva ha llevado muchas secretarías clave a registrar al mes de abril un gasto ínfimo y preocupante respecto a su nivel histórico.

El gasto de la Secretaría de Educación registró de enero a abril 111 mmdp, una caída real de 23.6% (34 mmdp) frente al mismo lapso de 2021, con lo que regresó a niveles de gasto similares a los de 2011. Por su parte, la Secretaría de Salud registró 41 mmdp, 16% (7.9 mmdp) menos que en 2021, y cayó a niveles de 2012. También preocupa el gasto de la Fiscalía General de la República (FGR), el cual fue de 4.4 mmdp, 13% (518 mdp) más que en 2021, pero 19% (mil mmdp) por debajo de 2019, su primer año de existencia como organismo autónomo.

En contraparte, hay dos dependencias que registran niveles de gasto récord: Bienestar y Turismo. Con todo y que en abril la Secretaría del Bienestar prácticamente no ejerció recursos, acumuló un gasto de 134 mmdp (44.8%) (41.7 mmdp) más que en 2021 o 300% (90 mmdp) más que en el mismo periodo de 2018, último año del sexenio pasado. Asimismo, la Secretaría de Turismo gastó 37.5 mmdp al mes de abril, 2,017% (25 mmdp) más que en 2021 o 1,280% (34.5 mmdp) más que en 2018.

Queda claro que los programas insignia como las Pensiones de Adultos Mayores, dentro de la Secretaría del Bienestar, y la construcción del Tren Maya, dentro de Turismo, son prioridad. La tragedia está instalada, más bien, en las dependencias clave encargadas de la salud, educación y seguridad.



[1] DOF. 4 de marzo del 2022. DECRETO por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[2] Cabe señalar que el calendario de IEPS de combustibles sólo se publica de forma trimestral.

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