Programas de subsidios en el PEF 2022: la persistente opacidad
Para 2022 se propone focalizar el gasto en 74 programas de subsidios, ejecutados en zonas con altas tasas de marginación y pobreza. La asignación total proyectada para estos programas asciende a 781.3 mil millones de pesos (mmdp): representaría el 15% del gasto programable y 11.1% del gasto neto total. De hecho, el presupuesto en programas de subsidios que se propone para 2022 es 16% mayor (108.3 mmdp) que el monto que se aprobó para tales programas en el PEF 2021. Ni el gasto en salud aumentará tanto.
Son 74 programas de subsidios los que se consideran en el proyecto de presupuesto. Sin embargo, son sólo 10 los que concentran el 83% del presupuesto. El programa que contará con más recursos, y que abarca el 30.5% (238.01 mmdp) de la bolsa total, es el de “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores”, seguido por el programa de “Subsidios para organismos descentralizados estatales”, con 99.8 mmdp (12.8%) y el de “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”, con 77.5 mmdp (9.9%).
Dentro de estos 10 programas se encuentran seis prioritarios: el mencionado “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores” (30.5%), “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez” (4.4%), “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez” (4.3%), “Sembrando Vida” (3.8%), “Jóvenes Construyendo el Futuro” (2.7%) y “Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente” (2.3%).
Es el cuánto, pero también el dónde…
En el análisis del PPEF 2022 pusimos la lupa en el destino geográfico del gasto en programas de subsidios, por dos razones. En primer lugar, simplemente porque el Ejecutivo federal está obligado a identificar el destino geográfico de estos recursos, tal y como lo dicta la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)[1]. En segundo lugar, porque si realmente se quiere lograr que los subsidios lleguen a la población más marginada, es esencial que desde la planeación de los programas se conozca cómo se van a distribuir geográficamente.
A pesar de que la ley señala esta obligación, no se implementa cabalmente en los planes de gasto. De la bolsa de recursos de 781.3 mmdp en programas de subsidios para 2022, el 85% (662.6 mmdp) se clasificó sin distribución geográfica (166.6 mmdp) o en Ciudad de México (495.9 mmdp). Esto no es nuevo: ya habíamos señalado que es indispensable especificar el destino geográfico de los recursos para estos programas, desde la planeación del gasto. Y lo que más nos alarma es que en 2019 (82%), 2021 (83%) y para 2022 (85%) la participación en el presupuesto aprobado de los recursos sin destino geográfico va en aumento. De ser aprobado en estas condiciones, el PEF 2022 romperá un récord histórico por la cantidad de recursos que serán asignados a través de programas de subsidios sin claridad de su destino geográfico.
Es llamativa la creciente proporción del presupuesto ejercido en programas de subsidios cuyo destino no se identifica o es en CDMX, la cual pasó de representar 39% en 2018 a 55% en 2019 y 60% en 2021. Y que hasta el segundo trimestre de 2021 representó 63% del presupuesto total en estos programas. Surge la duda si en efecto los capitalinos han disfrutado (y necesitado) tantos recursos, o bien el problema es la falta de claridad del destino mismo.
Por otra parte, de los 15 programas que tienen una mayor asignación de recursos sin clasificación geográfica y/o en CDMX, nueve corresponden a programas prioritarios, y tienen pendiente la clasificación geográfica de la totalidad de su presupuesto: 1. “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores”, 2. “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez”, 3. “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez”, 4. “Sembrando Vida”, 5. “Jóvenes Construyendo el Futuro”, 6. “Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente”, 7. “Producción para el Bienestar”, 8. “La Escuela es Nuestra” y 9. “Precios de Garantía”. Los nueve programas suman una bolsa de 413.7 mmdp, y representan 53% del presupuesto total de los programas de subsidios.
Es importante aclarar que no todos los programas, por su naturaleza, pueden prever con la misma precisión el lugar en donde serán entregados sus subsidios. Sin embargo, la medida en la que puedan hacerlo es algo que desde el diseño de los programas debe establecerse con claridad, para evitar confusiones que permitan la discrecionalidad innecesaria en la entrega de los recursos. Los nueve programas prioritarios mencionados anteriormente están sujetos a Reglas de Operación (ROP), con excepción de “La Escuela es Nuestra”. Las ROP podrían ser un instrumento útil para regular este ámbito.
Como se verá más adelante, hay evidencia de que varios de estos programas exhiben deficiencias en su planeación, diseño e implementación.
Lo que más preocupa de estos programas
Entre los programas y proyectos prioritarios del Gobierno hay algunos que destacan negativamente, por fallas en su planeación, deficiente medición del impacto, sobregasto e incluso otorgamiento indebido de recursos, según han documentado auditorías u órganos autónomos. A pesar de las críticas a la escasa viabilidad y eficiencia de estos programas, el Gobierno federal ha insistido en mantenerlos y agrandarlos. He aquí los principales:
1. Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores
Las transferencias directas para adultos mayores han sido la política insignia de López Obrador, que lo catapultaron desde que era jefe de Gobierno en el Distrito Federal. Por eso no sorprende que su símil a nivel nacional sea el de mayor valor entre los programas prioritarios. Éste crecerá en 69% respecto a 2021 –a 230 mil millones–, lo que representan 97 mmdp adicionales frente a 2021. Frente a lo presupuestado en 2020 (la primera vez que Morena hilvanó por completo el presupuesto) el aumento es 70% real (98.3 mmdp).
Este crecimiento se debe a que en abril de este año se anunció que las pensiones otorgadas aumentarán 20% más inflación cada año, hasta llegar a 6 mil pesos en 2024, frente a los 3,100 pesos que se dan ahora bimestralmente.
Críticas al programa. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) identificó mediante una auditoría de cumplimiento[2] deficiencias en el control en pagos a 82,870 beneficiarios, lo que resultó en un monto por aclarar de casi mil millones de pesos del presupuesto ejercido por la Secretaría de Bienestar en la Cuenta Pública 2019.
Se resaltan pagos por 983 millones efectuados a 77,117 beneficiarios sin Clave Única de Registro de Población (CURP), pagos duplicados, sin evidencia documental e incluso pagos a personas ya fallecidas.
Por su parte, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha demostrado que el programa falla en probar su impacto en la población objetivo, ya que carece de información estadística actualizada. Asimismo, carece de métodos de notificación y contacto con los beneficiarios.
2. Atención a la salud y medicamentos gratuitos para la población sin seguridad social laboral
En la parte de medicamentos gratuitos, para 2022 no se prevén incrementos reales para este programa, que se quedará en 77.5 mmdp, siendo el segundo más costoso de los programas prioritarios del presidente. Cabe destacar que frente al presupuesto modificado de 2020, este programa quedará 34% (40 mmdp) por debajo.
El objetivo de este programa es garantizar el acceso y continuidad en la prestación de servicios para la población en condiciones de vulnerabilidad y sin seguridad social, sobre todo en regiones de alta o muy alta marginación, a través del fortalecimiento de hospitales comunitarios, incluyendo los Centros Regionales de Desarrollo Infantil y Estimulación Temprana (Ceredi) y el IMSS Bienestar.
Críticas al programa. Según una auditoría de cumplimiento[3] de la ASF para la Cuenta Pública 2019, este programa dejó pendientes aclaraciones por 2.6 mmdp en 2019. La ASF detectó falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto por 1.3 mmdp en el IMSS y en los estados de Chiapas, Morelos, Oaxaca y Tabasco, que representaron el 52.4% del monto total señalado con inconsistencias.
Asimismo, Coneval aseguró desde 2020 que el programa no cuenta con información de avance de indicadores. Además, cuando el Insabi tomó el cargo del programa se detuvo el proceso de validación para la modificación del árbol de objetivos, de problemas y el diagnóstico del programa. [4]
3. Proyectos de transporte masivo de pasajeros (Tren Maya)
El megaproyecto para llevar “desarrollo” al sureste del país será el más favorecido para 2022, con un presupuesto de 64.6 mmdp; es decir, un crecimiento del 71.7% (26.9 mmdp) frente a lo aprobado en 2021.
Cabe destacar que en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE) se anticipaba un crecimiento de 35% (12 mmdp) a 48.9 mil millones de pesos, frente a 2021. Ahora, frente al presupuesto modificado de 2020 los recursos con los que contará el Tren Maya serán 694% (56.4 mmdp) mayores.
Críticas al proyecto. La ASF indicó en febrero de 2021, en su estudio de la Cuenta Pública 2019[5], que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), encargado de la obra, no determinó la factibilidad social del Tren Maya ni contó con un diagnóstico que previera los posibles efectos y riesgos sociales que ocasionaría su construcción.
Según la ASF, Fonatur inició medidas administrativas antes de consultar a la población indígena, ya que no les informó sobre los efectos y riesgos. Es decir, se impuso una visión desarrollista sin considerar a los habitantes de la región.
La Auditoría también ha advertido que de continuar las modificaciones en el diseño del proyecto –como cambios de la ruta del tren–, o de generarse retrasos en la construcción, podría incrementarse la inversión y existiría el riesgo de que el Estado no obtenga la rentabilidad esperada por el proyecto.
Hay que recordar que en marzo de 2021 Rogelio Jiménez Pons, director de Fonatur, anticipó en entrevista[6] un sobrecosto para el proyecto de 30% a 180 mmdp, cuando el costo original era de 139 mmdp. Esto, debido a los cambios en el trazado de las vías y a dificultades en los procesos de licitación. De hecho, en 2021 el presupuesto modificado a junio es ya de 22.8 mmdp, 61% (8.6 mmdp) más que el presupuestado para la mitad del año.
4. Sembrando Vida
El programa de subsidios para desarrollar el campo mexicano tendrá un recorte de 1.8% (0.5mmdp) frente a 2021, al acumular un gasto de 29.4 mmdp para 2022. No obstante, frente al presupuesto modificado de 2020 su gasto será aún 18% (4.4 mmdp) superior.
Críticas al programa. Como casi todo programa de subsidios, Sembrando Vida carece de trazabilidad y medición de impacto. Según una auditoría de cumplimiento de la ASF[7], el programa dejó pendientes de aclarar 1.8 mmdp en 2019. Esto, debido a que la Secretaría de Bienestar no acreditó con estados de cuenta bancarios la entrega de recursos por 338 millones en efectivo, además de la entrega de 66 millones sin justificar la razón. También depositó 9 millones a 896 personas que no estaban registradas como beneficiarias, por lo que se presume un probable daño a la hacienda pública.
Por su parte, Coneval afirma que la frecuencia de medición de los indicadores es muy amplia, lo que complica tener una base para observar los resultados. Además, existen componentes que no están considerados en los objetivos ni en la medición que realizan los indicadores, como es el caso de los ahorros que se realizan como proporción de los apoyos económicos. Finalmente, no se tienen metas ni indicadores relacionados con la productividad en las regiones donde opera el programa.
5. Aeropuerto de Santa Lucía/Nuevo Aeropuerto Internacional General Felipe Ángeles (NAIGFA)
El mayor capricho del presidente (ya que canceló el Aeropuerto Internacional de México (NAIM) de Peña Nieto para su construcción) no tendrá incrementos para 2022, sino un recorte de 49% (11 mmdp), para un total de 11.4 mmdp. Frente a 2020, el recorte es mayor: de 72% (29.5 mmdp)[8].
No obstante, hay que recordar que la Sedena ha recibido 26.8 mmdp en este año en transferencias a fideicomisos, sin que estuvieran previstos en el presupuesto. Con esto, los fideicomisos de esta dependencia suman 67.2 mmdp, lo que podría compensar las menores erogaciones presupuestarias en 2022 para el aeropuerto.
Críticas al proyecto. Este proyecto carece de una proyección de negocios óptima, según una auditoría de desempeño de la ASF[9]. Y es que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no realizó una proyección adecuada de la demanda de la industria aérea, con datos históricos reales. No se ha desarrollado un plan para conectar de forma terrestre los aeropuertos de la Ciudad de México, Toluca y Felipe Ángeles para formar el sistema metropolitano de aeropuertos. También falta un análisis de las posibles afectaciones económicas para las aerolíneas que mudarán su operación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) o del Aeropuerto Internacional de Toluca (AIT), así como de aquéllas que estarían presentes en más de un aeropuerto. Tampoco se identificó la forma en que las operaciones militares afectarán los vuelos civiles y no se tomaron en cuenta las preferencias reveladas de los usuarios de los servicios aeroportuarios.
6. Jóvenes construyendo el futuro
He aquí otro programa de transferencias directas que ha causado polémica por su falta de efectividad. Tendrá en 2022 un presupuesto de 21.2 mmdp, por lo que no tendrá un aumento real. Asimismo, respecto del presupuesto de 2020 este programa tendrá un recorte de 18% (4.5 mmdp).
Críticas al programa. Este programa de apoyo a estudiantes ha salido reprobado en diferentes materias. La ASF, en una auditoría forense[10], asegura que el programa está plagado de irregularidades en el diseño, operación y evaluación de resultados. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) ha fallado en acreditar los procedimientos de verificación de los requisitos para ser becario o para los centros de trabajo. Además, no hay métricas, indicadores ni metas para determinar en qué medida se incrementó la empleabilidad de los becarios. Finalmente, la ASF ha detectado el otorgamiento indebido de becas a 47 Servidores de la Nación, el pago a 68 estudiantes que habían fallecido por 482 mil pesos, así como el pago por 5.3 mdp a 718 beneficiados cuyo centro de trabajo resultó ser un sitio abandonado, por lo que se presume daño a la hacienda pública.
En su caso el Coneval destaca que el diagnóstico sobre el cual se basa el diseño y construcción del programa establece a la exclusión social y laboral como el problema público a enfrentar, una definición demasiado amplia y ambigua. Además, no hay estimaciones ni pronósticos de evolución del problema público que enfrenta y no se considera la existencia de factores económicos de la economía mexicana que pueden afectar la variable de demanda de trabajo, ocasionando una baja generación de empleo.
Más que impactos positivos, lo que hay son riesgos
Desde que se inició esta administración el gasto en programas de subsidios ha crecido sostenidamente: tan sólo para 2022 aumentará 16%. Si bien sus objetivos son reducir los rezagos y brechas sociales del país, un mayor gasto no implica una mayor efectividad en este sentido, tal y como lo demuestran los resultados de la más reciente Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Los datos indican que las transferencias de los programas sociales en los hogares no tienen los efectos progresivos que el presidente esperaría, ya que su cobertura es baja y además son los hogares con mayores ingresos quienes más se benefician.
El análisis que realizamos indica que el hecho de que el presupuesto se concentre en pocos programas y que la distribución geográfica no se defina o se asigne en CDMX compromete la meta de la política social de esta administración, y abre la puerta a la discrecionalidad en la entrega de los recursos. Es por eso que es indispensable que los programas sociales, desde su planeación, cumplan con lo dictado por la LFPRH y utilicen las ROP como un mecanismo para regular y establecer su distribución geográfica, asegurando así la reducción de las brechas sociales.
Los programas sociales “consentidos” se han destacado por la falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto lo que ha dejado amplias sumas de dinero sin aclarar. En algunas ocasiones incluso se ha documentado la entrega indebida de recursos, lo que ha generado un probable daño a la hacienda pública. Además, se han demostrado fallas en la identificación de los problemas a resolver mediante los programas, problemas en la ejecución, medición o publicación de avance de indicadores. Todo esto evita que comprobemos si los recursos que se destinan a estos programas tienen o no un impacto en el desarrollo social del país.
Por su parte, en las obras emblemáticas de infraestructura se han identificado omisiones en el diagnóstico de impacto de las obras, falta de consideración de los intereses de los habitantes de las localidades aledañas o de los futuros usuarios, escasa visión de negocios y sobrecostos frente a los proyectos iniciales. Esto implica un riesgo de que luego del gran costo a la hacienda pública estas grandes obras de infraestructura no logren generar una rentabilidad social ni económica deseada.
(Anexo)
También te puede interesar saber…
Por las características de su diseño, 47 programas
contarán con Reglas de Operación (ROP), los cuales suman un monto de 495.8 mmdp
del presupuesto total, representando 63% de este. El monto restante, 285.5 mmdp
(37%) se propone ser asignado a programas de “Otros Subsidios”, es decir, a
aquellos que no cuentan con ROP, por lo que están más vulnerables a la
discrecionalidad. Desde 2020, otra vez un mayor gasto se asigna a programas
sujetos a ROP, pero todavía hay cabos sueltos en materia de transparencia y rendición
de cuentas para programas sociales.
[1] En el último párrafo del artículo 84 se señala lo siguiente: “El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa.”
[2] Auditoría Superior de la Federación (2021). Cuenta Pública 2019. Auditoría 246 DS.
[3] Idem. Auditoría 167 DS.
[4] El Árbol de Objetivos corresponde a la situación deseada por el programa social, que se construye con base en el Árbol de Problemas (diagnóstico multicausal). De esta manera, el problema central se convierte en el objetivo, las causas corresponden a los medios para lograrlo y los efectos a los fines a los que se aspira en el mediano y largo plazo. En el caso del programa de Atención a la Salud y medicamentos gratuitos, los objetivos no concordaron con los problemas identificados.
[5] Idem. Auditoría 1384 DE, 1385 DE, 1386 DE y 1389 DE.
[6] El Economista (2021) Ajustes elevan en 30% costo del Tren Maya en el último año. Recuperado de https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Ajustes-elevan-30-costo-del-Tren-Maya-en-el-ultimo-ano-20210326-0025.html
[7] Idem. Auditoría 148 DS
[8] Los recursos para 2022 están asignados a Quintana Roo, para el desarrollo de un aeropuerto en este estado.
[9] Idem. Auditoría 69-GB,
[10] Idem. Auditoría 373-DE y 374 DE
