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Autor: México Evalúa

Iniciará Sheinbaum sexenio con recortes al gasto

Sin una reforma fiscal que incremente los ingresos, la nueva presidenta no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público…

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) y Carlos Vázquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Así como hizo Javier Milei en Argentina, el Gobierno entrante de Claudia Sheinbaum plantea iniciar su mandato con un fuerte recorte del endeudamiento. Como rechaza la posibilidad de hacer una reforma fiscal que incremente los ingresos, no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público.

¿Hay tela de dónde cortar? ¿Se podrán salvar el gasto social y la inversión? ¿Se cumplirán las promesas de campaña? Acá te lo contamos…

Ya lo avisó… y sobre advertencia no hay engaño

En su reunión con el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) en junio pasado, la virtual presidenta incrementó la estimación del déficit fiscal para su primer año de Gobierno. Sheinbaum utilizó el concepto “déficit público” y comentó: “Nuestro objetivo es que el déficit en el 2025 llegue máximo a 3.5% del PIB. Este año estará cerrando más del 5%”.

Nosotros interpretamos que se refiere a los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que es un concepto que abarca toda la deuda del Gobierno y sus instituciones, o dicho en lenguaje técnico: la medida más amplia del endeudamiento. Con esa cifra aumentó el dato de la Secretaría de Hacienda, que anticipaba que los RFSP serían del 3.0%. En cualquier caso la meta sigue representando una gran hazaña para el siguiente Gobierno.

¿Cómo estamos ahora y hacia dónde vamos en 2025?

La situación no es sostenible. Pasadas las elecciones, y asegurado el triunfo del partido oficialista, al Gobierno de Sheinbaum le tocará sufrir la resaca del endeudamiento desmedido de AMLO. Para este año, el Gobierno actual todavía aprobó un endeudamiento total de 5.4% del PIB, el más alto que se tenga registro desde 2008 que hay medición. En marzo de este año, la Secretaría de Hacienda estimó incluso que el déficit podría subir hasta 5.9% del PIB. Esto es casi tres veces la deuda que contrajo Peña Nieto en su último año (2.1% del PIB). Sobra decir que el sexenio de Obrador apunta a ser el de mayor endeudamiento en décadas. 

Bajar en 2025 a una adquisición de deuda de sólo 3.5% del PIB, significaría bajar el uso de ese capital para complementar los ingresos en 1.9% del PIB o 672.9 mil millones de pesos (mmdp) frente lo aprobado en 2024; o incluso de 2.4 puntos (810.3 mmdp), que es la estimación más reciente de Hacienda para este año.

Claro está que el recorte al gasto no tendría que ser de tal magnitud, ya que en 2025 seguramente algo crecerán los ingresos públicos. Para 2025 la Secretaría de Hacienda anticipa un crecimiento de los ingresos totales de 2.1% o 158.9 mmdp. De materializarse este crecimiento, el recorte necesario al gasto para cumplir las metas de deudas tendría que ser menor. 

El riesgo que existe sobre las estimaciones de ingresos para 2025 es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando el Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. Es común que Hacienda fallé en sus estimaciones y que no se cumplan los ingresos que calculó.

¿De cuánto tendría que ser el recorte del gasto para lograr un endeudamiento de sólo 3.5% del PIB en 2025?

Supongamos que los ingresos públicos aumentan, como anticipa Hacienda. Estimamos que el gasto neto del sector público tendría que recortarse en 5.5% o 516.1 mmdp frente al aprobado en 2024, lo que equivale a cortar de tajo todo el presupuesto de la Secretaría del Bienestar. Si nos referimos al gasto programable (aquel que el Gobierno tiene mayor control de modificar) el recorte tendría que ser de 7% o 471.6 mmdp, similar al presupuesto de la SEP. 

(Nota para el lector especializado: hacemos nuestros estimados con el gasto aprobado para 2024, para contar con el desglose exacto por ramo, función, capítulo o programa del gasto. En el caso del gasto estimado al cierre de 2024 no se cuenta con ese nivel de detalle, pero si tomáramos ese estimado como base, para cumplir con un déficit de 3.5% en 2025, el recorte al gasto neto en 2025 tendría que ser de 6.8% (642.2 mmdp) y, en el caso del gasto programable, de 9.4% (642.9 mmdp).

En ambos escenarios, es un recorte inferior a lo observado en 2017. Además, al mes de abril el gasto va por debajo del calendario, por lo cual es más probable que las erogaciones se parezcan más a lo aprobado en septiembre de 2023 y no al estimado al cierre de marzo de 2024.)

¿Es posible realizar estos recortes al gasto público en sólo un año?

Totalmente: de 2016 a 2017 cuando se aplicaron medidas de austeridad durante el final del sexenio de Peña Nieto, el recorte total al gasto fue de 8.6% y al gasto programable fue de 13%, mucho mayor a lo que tendría que aplicar Sheinbaum. 

¿Es posible hacer esos recortes sin afectar la inversión, el gasto social y cumplir con las propuestas de campaña?

¡Imposible! De 2016 a 2017 cuando se aplicaron las medidas de austeridad, los principales conceptos sacrificados fueron la inversión y los subsidios. El primer concepto fue recortado en 26% de un año a otro. Los subsidios y transferencias sufrieron una disminución de 12%. Los salarios de los funcionarios prácticamente no cayeron, pues en realidad es muy difícil reducir las prestaciones laborales. 

¿Cómo se vería un ajuste del gasto público en 2025 cortando en primer lugar la inversión y luego los subsidios?

Si en 2025 la inversión pública se recortara en 26% (como sucedió en 2017) tendríamos un gasto de 689.9 mmdp o 1.9% del PIB, el peor nivel desde 2002 respecto al tamaño de la economía. Un ajuste de esta magnitud en el gasto productivo tendría graves efectos en el crecimiento económico, generación de empleo y en las perspectivas de desarrollo del país. Asimismo, reduciría la capacidad de cobro de impuestos en el mediano plazo.

A pesar de estos efectos dañinos, políticamente es menos costoso recortar la inversión, que los programas sociales, ya que la inversión federal se concentra fuertemente sólo en algunos estados (Ej. Tabasco, Yucatán, etc.), mientras que los programas sociales se reparten generalmente de forma homogénea en todo el país. Una baja de la inversión la ven pocos, pero los recortes a los subsidios lo notan todos, aunque no los reciban directamente.

El recorte a la inversión física de 26% sólo lograría un ahorro por 278.7 mmdp por lo cual se necesitaría dar machete a otros rubros para lograr un recorte adicional de 192.8 mmdp, para lograr los ajustes en el gasto programable.

¿Qué más se puede recortar? 

El total de recursos faltantes se podrían obtener si se dejara de apoyar con transferencias financieras a Pemex. En 2024 se aprobó un presupuesto para este fin por 198.3 mmdp para apoyar a Pemex a través de la Secretaría de Energía. En lo que va del sexenio, el monto máximo de transferencias que se le ha otorgado a la petrolera alcanzó los 361 mmdp en 2021 y el mínimo fue de 55.6 mmdp en 2020 durante la pandemia.

Sin embargo, es casi imposible que el Gobierno deje de apoyar a la petrolera puesto que ésta no ha mejorado su situación productiva, como explicamos en nuestra investigación “El empobrecimiento de las empresas públicas”. Sin el apoyo del Gobierno, simplemente podría caer en impagos a sus acreedores y afectar a todo el sistema financiero.

No obstante, puede ser factible reducir al mínimo los apoyos: digamos unos 55 mmdp como sucedió en 2020. De esta manera se podrían ahorrar unos 143.4 mmdp el siguiente año. Nótese que en 2017 el Gobierno de Peña bajó los apoyos a Pemex a cero, lo cual facilitó el ajuste fiscal: esa opción ahora es casi imposible.

Ya con los recortes a la inversión física (278.7 mmdp) y los apoyos a Pemex (143.4 mmdp) aún restaría obtener 50 mmdp para alcanzar la meta de ajuste fiscal del gasto programable para 2025. 

¿Para no castigar el gasto en subsidios, se pueden hacer recortes en otros lados?

Difícilmente, pero aún es posible. Los servicios personales (salarios) no se pueden reducir fácilmente porque están protegidos por leyes laborales. Incluso, despedir funcionarios aumenta los costos en el corto plazo por indemnizaciones. Desde el año 2000, el mayor recorte a este concepto de forma anual se logró en 2019 con la llegada de AMLO, y fue de -3.2%.

Actualmente, el gasto de este capítulo sigue por debajo de lo visto en 2018, lo que aumenta la dificultad de recortarlo. Pero si suponemos que en 2025 se logra hacer un ahorro del 3%, se obtendrían 37.5 mmdp. Sobra decir que esto afectaría la operación del Gobierno y su capacidad de atraer y retener a los mejores funcionarios. 

Por otro lado, es muy complicado bajar los servicios generales (gastos de operación como agua, luz, papelería, viáticos, entre otros) porque hacen inoperables las funciones del Gobierno. Basta decir que incluso con las medidas de austeridad aplicadas en la pandemia, estos gastos no cayeron. Por lo tanto, descontamos que se logre un ahorro por este capítulo en 2025.

En el caso del gasto en Participaciones y Aportaciones; Pensiones y Jubilaciones y Deuda Pública, es prácticamente imposible hacer recortes, puesto que estos conceptos están blindados por ley o existen compromisos legales para su pago.

El viejo truco de no ajustar por inflación

En el escenario planteado, el Gobierno de Sheinbaum tendría que encontrar otros 12 mmdp de dónde cortar. En otras palabras, no sólo no habrán recursos para nuevos programas sociales sino que difícilmente los actuales se librarán de recortes. En 2024 se aprobó un monto de 1.1 billón de pesos en subsidios, de los cuales el 41% (483.1 mmdp) corresponde sólo al programa de Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

Descartamos que este programa tenga posibilidad de ser recortado en 2025 ya que está blindado por el artículo cuarto constitucional y se ha manifestado la intención de incrementarlo conforme la inflación. Encima de todo, es el programa de mayor rentabilidad política del Gobierno. De esta forma, tendría sólo 686 mmdp en subsidios de dónde cortar en realidad.

En esta situación, se podría optar por un truco contable: no ajustar por inflación la mayoría de los programas, es decir, presupuestar lo mismo en 2025 que lo aprobado en 2024. Así podría argumentarse que se mantiene el gasto social, aunque en términos reales caiga, al valer menos el dinero.

Si al cierre de 2024 se materializa una inflación de 3.8%, al mantener con el mismo presupuesto los programas sociales que en 2024, se tendría un ahorro del mismo porcentaje o 26 mmdp, suficiente para completar los recortes al gasto. Algunos programas prioritarios podrían actualizarse por inflación y otros no.

Aunque esta situación no parece grave de inicio, hay que considerar que, en los últimos años, el monto total de subsidios ha crecido sólo por el aumento de las pensiones de adultos mayores. Los subsidios enfocados a la salud, educación, ciencia y tecnología, agricultura, cultura entre otros, están por debajo de lo observado en el sexenio anterior, como explicamos en nuestra nota del Paquete Económico 2024. Mantener la estructura de 2024 significaría seguir relegando dichas áreas prioritarias para el desarrollo.

¿Qué pasa con las promesas de campaña? 

Antes de ser electa presidente, Claudia Sheinbaum prometió una pensión para las mujeres de entre 60 a 64 años, una beca universal a estudiantes de primaria y secundaria, ampliar las becas a estudiantes de media superior, programa para madres embarazadas, un sistema nacional de cuidados, entre muchas otras promesas. En la situación descrita anteriormente, no habría posibilidad de cumplir estas promesas, a menos de que se sacrifiquen programas sociales existentes. 

¿Estos recortes son suficientes para controlar el crecimiento de la deuda pública?

Con todos los recortes expuestos anteriormente, ¿el ajuste que propone Sheinbaum es suficiente para estabilizar la deuda pública y así cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)?

La respuesta corta es no, no es suficiente. A pesar de lograr significativos recortes en el gasto, el próximo sexenio comenzará con un aumento en el saldo de la deuda pública respecto del PIB, y mantendría la presión sobre la capacidad de pago del Gobierno. En otras palabras, para 2025, se necesitarían recortes en el gasto público aún más drásticos que los mencionados en esta nota para cumplir con la responsabilidad fiscal.

El tamaño del recorte en el gasto depende de qué tan pesada sea la deuda pública respecto al tamaño de la economía al cierre de este año. Se espera que la deuda pública cierre el 2024 en 17 billones de pesos, lo que representa 50.2% del PIB estimado para el cierre del año.

Para mantener este nivel de endeudamiento se tendría que fijar un techo en el déficit público por 3.0% del PIB, lo cual implica un recorte de 2.9 puntos del PIB en el gasto para 2025, lo que equivale a 836.2 mmdp. Frente al estimado al cierre, la meta de endeudamiento de Sheinbaum supondría sólo un recorte de 2.4 puntos del PIB.

Sin embargo, todo dependerá de cómo evolucione la economía mexicana, en particular el crecimiento económico, la inflación y la depreciación del tipo de cambio. El riesgo que existe sobre las estimaciones de la deuda es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando del Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. 

En un escenario de crecimiento de 2.0% de la economía en 2025, para mantener estable la deuda pública y cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sería necesario que el déficit público no supere el 2.5% del PIB. Esto implicaría un recorte del gasto público del 3.4% del PIB, lo que equivale a alrededor de 1.2 billones de pesos. Este ajuste sería política y socialmente inviable.

Este escenario muestra lo complicado que será para la próxima administración mantener unas finanzas públicas sostenibles, lo cual parece casi imposible en términos técnicos.

Así pues, el techo del déficit del 3.5% del PIB que ha prometido Claudia no es compatible con la Ley de responsabilidad fiscal, dado el escenario económico y el nivel de deuda pública que dejará el Gobierno actual. Para que este déficit sea responsable, se necesitaría una tasa de crecimiento económico del 3.5% para mantener la deuda pública estable.

De lo contrario, con este déficit, la deuda pública subiría al 51.0% del PIB para 2025, comenzando su mandato con un aumento significativo en el endeudamiento del país, llegando a un máximo histórico no visto en los últimos 25 años. 

Riesgos:

  • Si Hacienda modifica durante 2025 el presupuesto para darle más apoyos a Pemex, tendría que recortar de otro lado, como en programas sociales.
  • Hacienda espera que el Costo Financiero disminuya, pero si la incertidumbre política se mantiene por las reformas constitucionales, este costo incluso puede aumentar. Sin mencionar, que la depreciación del tipo de cambio puede aumentar el costo del pago de la deuda en moneda extranjera. En esta situación se tendrían que hacer recortes de otros lados.
  • Con el control político de ambas cámaras y de la mayoría de los estados de la República, el Gobierno federal podría negociar cambios en la Ley de Coordinación Fiscal para “incluir” a las entidades federativas en las medidas de austeridad. Es decir, reducir sus Aportaciones y Participaciones. Esto concentraría más el poder en la Federación.

Oportunidades:

  • En 2017 los ingresos públicos cayeron por reducción del precio del petróleo y la incertidumbre económica por Trump y menor remanente del Banco de México. Si el dólar cierra alto en 2024, puede haber un remanente de operación de Banxico que dé más ingresos al Gobierno. 
  • Una reducción de la tasa del Banco de México podría reducir el costo financiero de la deuda y liberar recursos para el Gobierno. 
  • Mayores ingresos por fiscalización a grandes empresas, podrían dar más solvencia al Gobierno y limitar los recortes.

Inicia IMSS-Bienestar con menores recursos y transparencia: 1T 2024

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. Los recursos federales siguen debajo de los mejores niveles del sexenio pasado y el naciente IMSS-Bienestar ejerce con menos recursos y poca transparencia. 

El inicio de 2024 ha sido muy poco prometedor para el gasto en salud. No sólo los recursos federales para garantizar este derecho humano se mantienen por debajo de los mejores niveles del sexenio pasado, sino que el naciente IMSS-Bienestar registra un retroceso en el ejercicio de recursos y de su transparencia. 

El principal cambio en materia de gasto público —que detectamos con la transición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) al IMSS-Bienestar— es que una mayor cantidad de recursos está siendo triangulada a través de fideicomisos. Esto no sólo limita la transparencia en el manejo de ese capital, sino que presenta el riesgo de que el dinero para la salud acabe siendo ejercido en asuntos distintos.

En otro rubro, los recortes al gasto en salud de las personas sin seguridad social se asocian con una reducción en la atención frente a años previos. Las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud (SSA) cayeron 5% frente a 2023 y las nuevas consultas del IMSS-Bienestar no compensaron el retroceso. 

Un asunto prometedor es que el gasto en medicamentos e infraestructura registra un avance importante a inicios de 2023. Sin embargo, si desmenuzamos este gasto vemos que las mejoras se focalizan sólo en las personas aseguradas.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. 

Aumenta gasto total en salud, pero no suficiente

A inicios de 2024 el gasto público federal enfocado a la salud tuvo una ligera mejora frente al desplome que sufrió en 2023. No obstante, se mantiene por debajo de los mejores niveles alcanzados en otros años, por lo que de nuevo vemos difícil que se cumpla el gran gasto prometido para 2024, como lo analizamos en nuestra nota del Presupuesto en Salud 2024

En el primer trimestre de 2024 el gasto funcional en salud ascendió a 166.6 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 11.9% o 17.7 mmdp frente al primer trimestre de 2023. Aunque esta recuperación del gasto es positiva, aún nos encontramos muy por debajo de los 176 mmdp gastados al primer trimestre de 2022, y ya no digamos a los 179 mmdp de 2012. No podemos hablar de que los recursos para la sanidad pública se hayan recuperado.

Para 2018 se aprobó un gasto total en salud de 962 mmdp —el más alto registrado— pero al primer trimestre, lo realmente ejercido representa un avance de tan sólo 17%: el segundo peor desempeño del sexenio. Esto se debe a que se dejaron de ejercer 32.2 mmdp que se tenían aprobados al periodo, pues los ingresos del Gobierno Federal se quedaron 33.7 mmdp por debajo del programa, ante un mal desempeño de los ingresos petroleros y mayores apoyos a Pemex via transferencias, como lo explicamos en nuestro Erario al 1T de 2024. A este ritmo, si los ingresos públicos no logran recuperarse, es probable que se vuelva a incumplir el gasto anual en salud, como lo analizamos en nuestro Erario en Salud de 2023.

La mayoría de las dependencias y ramos encargados de ejercer el gasto en salud comenzaron este año con recortes presupuestarios o con un estancamiento en su gasto. Destaca la Secretaría de Salud, que ejerció 10.4 mmdp, una reducción de 63.7% (18 .2 mmdp) frente a 2023. Esta caída se debe a la eliminación del Insabi —que estaba registrado dentro de la SSA— y la creación del IMSS-Bienestar como órgano desconcentrado. Esta última institución gastó 22.7 mmdp y ello compensó la caída de la SSA en 2024, pero aún así mantiene el retroceso del gasto, como veremos más adelante. 

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) —por el cual se otorgan recursos en la materia para las entidades federativas—, se registró un gasto al primer trimestre de 31.6 mmdp, lo que equivale a 600 millones de pesos (mdp) o 1.8% menos que en 2023. Lo más preocupante es que frente a 2018, los recursos transferidos a salud en las entidades federativas se mantienen 1% por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. No ha habido avance en estas trasferencias en todo el sexenio. 

En cuanto al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), se registró un gasto sin pensiones de 19.9 mmdp1. Esto es 2.7% (560 mdp) menos que en 2023 o 29% (8 mmdp) menos que en 2018. Todo indica que el gasto de este instituto se mantendrá castigado hacia el cierre del sexenio, como lo explicamos en nuestra nota Anual de 2023. 

Por último, la única institución que registra un incremento destacable en su gasto es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al primer trimestre esta institución erogó 88.9 mmdp (sin contar el gasto en pensiones), lo que significa un incremento de 22.6% (16,4 mmdp) frente a 2023. Se trata del segundo mayor gasto en salud al primer trimestre del sexenio. Sin embargo, este gasto apenas es superior a los 87.1 mmdp logrados hace más de una década, en 2011.

El IMSS-Bienestar sigue siendo una promesa

Todo indica que el IMSS-Bienestar será una decepción en materia de gasto y atención en salud para las personas sin seguridad social, al igual que lo fue el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), sucesor del Seguro Popular. Al inicio de su primer año de operación, el IMSS-Bienestar arrastra los mismos problemas que su antecesor: recortes discrecionales al gasto aprobado y disminución de recursos frente al modelo que existía con el Seguro Popular. 

Para hacer esta afirmación analizamos el gasto de las distintas instituciones encargadas de atender a las personas sin seguridad social: la Secretaría de Salud, el Organismo IMSS-Bienestar, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) y el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (el cual no hay que confundir con el organismo que lleva su mismo nombre).

En primer lugar tenemos a la Secretaría de Salud, que tuvo un recorte de 66% (18 mmdp) frente a 2023 y sólo ejerció 9.48 mmdp2 en el primer trimestre de 2024. Gran parte de esta caída se debe a la eliminación del Insabi, pero también hay que notar que la dependencia dejó de ejercer 20% (2.4 mmdp) de lo que le fue aprobado en el periodo. Es decir, los organismos y hospitales que aún dependen de la SSA fueron castigados.

En segundo lugar, tenemos a Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, nombre formal del IMSS-Bienestar. Este organismo descentralizado de reciente creación gastó 22.7 mmdp en el primer trimestre. Si bien el mayor ejercicio de recursos que tuvo a inicios de 2024 compensa la caída de la SSA este mismo año, el gasto conjunto de estas dependencias (IMSS-Bienestar y SSA) se mantiene 12 mmdp por debajo de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular. 

Gran parte de este retroceso se debe a que el IMSS-Bienestar dejó de ejercer el 23% (9.5 mmdp) del presupuesto que tenía aprobado al periodo. Sin embargo, no nos sorprende que los recursos sigan por debajo de lo observado con el Seguro Popular, pues como lo dijimos en nuestro Análisis del Presupuesto en Salud 2024, el gasto aprobado para las personas sin seguridad social será menor a los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Esto se debe a que no se ha recuperado la presupuestación por usuario que existía con el Seguro Popular. 

También como parte del gasto en salud de las personas sin seguridad social tenemos al FASSA, el cual como dijimos anteriormente sigue 1% por debajo de lo alcanzado en 2018. El único componente del gasto en salud que tiene un incremento es el programa IMSS-Bienestar —creado desde 1979 como el IMSS-Coplamar— el cual ejerció 7.1 mmdp, su mayor nivel para un primer trimestre o 14% (1 mmdp) más que en 2023. 

En suma, el gasto en salud para las personas sin seguridad social al primer trimestre de 2024 llegó a 70.8 mmdp, una recuperación de 7% (5 mmdp) frente a lo visto en 2023, pero 13% (11 mmdp) por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. Gran parte del retroceso se debe a que se dejaron de gastar 12% (10 mmdp) del presupuesto aprobado, pero incluso si se hubiera cumplido el gasto al pie de la letra, no se hubiera igualado el gasto de 2018. La salud de las personas más vulnerables en México ya había sido abandonada en el presupuesto 2024, pero dicho abandono se está agravando por los subejercicios de las distintas entidades. 

Retroceso en transparencia con el IMSS-Bienestar 

Un tema que es interesante analizar son los cambios en los programas en salud entre el Insabi ya desaparecido y el IMSS-Bienestar. Destacamos que está disminuyendo la transparencia sobre el destino de los recursos. 

Cuando existía el Insabi, su principal programa presupuestario era “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”. Mediante este programa se transferían a las entidades federativas los recursos para la prestación gratuita de los servicios de salud y compra de insumos. Según los criterios de operación3 de este programa, el 40% de las transferencias debían gastarse en el pago de plantillas de personas autorizadas; 10% para contratación de nuevos médicos y enfermeras promotores de la salud; 32% para la adquisición y distribución de medicamentos y el 18% remanente para gastos de operación. 

Con la desaparición del Insabi, este programa pasó por completo al IMSS-Bienestar, pero con una normativa distinta. Según los lineamientos de operación4 apenas publicados en marzo de 2024, el 50% de los recursos del programa deben destinarse a pagar las plantillas del personal; 20% de los recursos deben destinarse a acciones como la prevención de enfermedades y la promoción de la salud; el 30% se debe destinar al gasto de operación. Finalmente, los gastos deben de ejercerse a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Los principales cambios en materia del destino de los recursos son: 1) Ya no existe un gasto mínimo para ser destinado a la compra y distribución de medicamentos, lo cual es negativo pues al no haber un piso mínimo de gasto, los recursos destinados a medicamentos se pueden reducir y agravar la escasez de los mismos. 2) Se establece un monto mínimo a ser destinado en actividades de prevención, lo cual es positivo, ya que se garantiza mayor supervivencia ante enfermedades y se disminuyen los costos de enfermedades agravadas. Hubiera sido deseable que se mantuviera un piso mínimo para medicamentos, a la par del establecimiento del piso para actividades de prevención.

Quizá el cambio más problemático no sea el destino de los recursos sino la forma de ejercerlos. Con la transición hacia el IMSS-Bienestar, los recursos del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos deben depositarse en el Fonsabi y posteriormente entregarse a las entidades federativas. Esto provoca que los recursos ejercidos se clasifiquen como transferencias a fideicomisos y la localización del gasto sea en la Ciudad de México, lo cual dificulta el seguimiento de los recursos y el análisis del gasto en salud por estado. Estas métricas importan para evaluar la justicia y equidad en el gasto entre las distintas entidades. 

La nueva forma de reportar la información de este programa ha provocado que al primer trimestre de 2024 el 98% de sus recursos se clasifiquen como gastados en la CDMX, cuando en promedio sólo el 31% se gastaba en esa entidad, cuando existía mayor transparencia. Si analizamos el total del gasto del IMSS-Bienestar, los cambios provocaron que 83% de su gasto se clasifique como ejercido en la CDMX. Anteriormente, sólo el 36% (en promedio) se reportaba como gastado en esa entidad durante la existencia del Insabi; y cuando existía el Seguro Popular, sólo era un 34%. En ambos casos, es menos de la mitad de lo que actualmente se maneja.

Cuando existía el Insabi, la Secretaría de Hacienda reportaba cuántos recursos mandaba a cada estado a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Ahora, Hacienda sólo reporta los pagos que hace al Fonsabi. El problema con esto es que, debido a la baja transparencia que hay sobre el ejercicio de fideicomisos en México, no podemos saber cuántos recursos le llegan a cada entidad. Además, existe el riesgo de que los recursos que llegan al Fonsabi, no vayan a las entidades, sino que regresen a la Tesorería de la Federación como explicamos en nuestro artículo “El Ocaso del Fonsabi”.

Este problema se agrava, ya que 23 entidades han firmado convenios de colaboración con el IMSS-Bienestar y deben regresar los recursos que reciben del FASSA hacia el Fonsabi, lo que incrementa el riesgo de opacidad y desvío de recursos públicos.

Otro programa que surge con la creación del IMSS-Bienestar es el de “Atención a la Salud para las Personas Sin Seguridad Social”. Lamentablemente este programa no cuenta con reglas ni lineamientos de operación publicados hasta la fecha. 

Sabemos por la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación 2024, que este programa tiene que financiar directamente la atención médica y hospitalaria en los distintos centros de salud. Se infiere que es una continuación del programa de “Atención a la Salud” de la Secretaría de Salud, debido a que cuenta con indicadores de resultados similares, como disminución de tasas de mortalidad por tipo de enfermedad y cobertura hospitalaria. 

El mencionado programa de la SSA pasó de 9 mmdp en el 1T de 2023 a 5 mmdp en 2024, mientras que el nuevo programa del IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, compensando la caída del primero. Este hecho refuerza la hipótesis de que el nuevo programa es una continuación del primero. 

La parte positiva del nuevo programa del IMSS-Bienestar es que sí cuenta con información de distribución geográfica, concepto del gasto y partida específica. Los datos al primer trimestre indican que más del 50% de este programa se utiliza en el pago de nómina del personal permanente y transitorio.

Se acelera el uso del Fonsabi 

Debido a que los recursos del Programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y del FASSA ahora deben de pasar por el Fondo de Salud Para el Bienestar (Fonsabi), el flujo de efectivo de este fideicomiso aumentó drásticamente al inicio de 2024. 

Al primer trimestre de este año, los ingresos del Fonsabi sumaron 14 mmdp, el mayor monto desde 2017 —cuando su nombre aún era Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud—  y el triple del promedio observado de 2019 a 2022 (5.7 mmdp) para un periodo similar. Según el informe de fideicomisos que reporta la Secretaría de Hacienda, de los 14 mmdp en ingresos del Fonsabi, 12.7 mmdp provinieron de aportaciones directas y 1.3 mmdp de rendimientos —es decir, de las ganancias por intereses al tener los recursos del fondo invertidos en instrumentos financieros. 

Nótese que hay discrepancia entre los pagos por transferencias a fideicomisos reportadas por el IMSS-Bienestar (13.4 mmdp) y los ingresos del Fonsabi (12.7 mmdp). Esta situación no solía ocurrir con anterioridad. Asimismo, por la dinámica de ingresos, no parece de momento que los recursos del FASSA se hayan depositado en el Fonsabi en el primer trimestre. De haberse depositado los recursos de las 23 entidades afiliadas, se habrían reportado alrededor de 25 mmdp más de ingresos y de gastos en el Fonsabi. 

Por el lado de los egresos, el Fonsabi reportó gastos por 15.8 mmdp, el segundo mayor para un primer trimestre desde 2010, luego del reportado en 2021. Lamentablemente, el informe de fideicomisos de la Secretaría de Hacienda no nos permite conocer el destino de los recursos del Fonsabi. Debido a que el monto de ingresos y egresos es muy similar, se puede inferir que sólo se trianguló el dinero al pasar del IMSS-Bienestar, luego al Fonsabi y posteriormente hacia gasto corriente o de inversión en los distintos centros y hospitales.

Otra posibilidad latente es que parte de los egresos del Fonsabi hayan sido transferidos a la Tesorería de la Federación, como lo permite la Ley General de Salud y la Ley de Ingresos de la Federación. Es decir, que los recursos no se hayan gastado en salud al primer trimestre. Sin embargo, dichas salidas a la Tesofe se han dado de forma histórica en el segundo y tercer trimestre del año por montos entre 37 y 66 mmdp, por lo se trata de una hipótesis de menor peso.

Ya que el Fonsabi tuvo ligeramente mayores gastos que ingresos al primer trimestre, el saldo neto del fideicomiso se colocó en 45.3 mmdp, 2.5% (1.1 mil millones) menos que al cierre de 2023 o 63% (75.6 mmdp) menos que al cierre del sexenio pasado, cuando se llamaba Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud y era gestionado por el Seguro Popular. Este saldo podría disminuir incluso más si se repite la estrategia de sacar recursos del Fonsabi hacia la tesorería de la Federación, como ha sucedido de 2020 a 2023.

Mejora a medias en institutos de salud

Con la desaparición del Insabi, la Secretaría de Salud mantuvo la responsabilidad de gestionar el gasto de 9 centros, 7 comisiones, 9 hospitales, 13 institutos enfocados a la salud pública. Incluso cuando existía el Insabi, dichos centros, comisiones, hospitales e institutos tenían un financiamiento separado. A inicios de 2024 tal fondeo presenta avances y retrocesos según cada institución. 

Por el lado de los centros de salud, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, encargado de promover la salud sexual, reportó un gasto de apenas 35 mdp. Es una ligera mejora frente a los 29 mdp gastados al primer trimestre de 2023, aunque se mantiene 97% (mil millones) debajo de lo erogado en 2018. Esta reducción afecta particularmente a las mujeres, quienes son las principales beneficiarias de los programas de salud reproductiva. 

El Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia registró un gasto de 1.4 mmdp, el segundo mayor monto registrado y un incremento de 645% (1.2 mmdp) frente al primer trimestre de 2023. Este centro es el encargado del Programa Nacional de Vacunación, y su mayor ejercicio de recursos refleja un aumento en el gasto en medicamentos, lo cual no necesariamente se refleja en que se tenga un mejor surtido, como explicaremos más adelante. 

Por el lado de los hospitales, el Hospital General Manuel Gea González ha tenido un incremento en gasto de 41% (107 mdp) frente a 2023, para alcanzar un monto de 371 mdp, el más elevado desde 2017. En el caso del Hospital General Eduardo Liceaga su gasto al primer trimestre es positivo: aunque se reporta un retroceso de 2% (21 mdp) el monto erogado de 971 mdp es el segundo de mayor valor desde 2017. 

Por el lado contrario, el Hospital Juárez de México reporta un gasto al primer trimestre de 364 muy por debajo de los 439 logrados en 2020. Asimismo, el Hospital infantil erogó 400 mdp, 18% (89 mdp) por debajo de lo gastado en 2018. 

Finalmente, se mantiene la preocupación por el bajo ejercicio de recursos del Instituto Nacional de Cancerología (Incan). Esta institución gastó 257 mdp en el primer trimestre del año, 4% (12 mdp) menos que en 2018. Debido a que esta institución ha comenzado a concentrar una mayor atención de los pacientes con cáncer, se esperaría que su ejercicio de recursos hubiese aumentado frente al sexenio pasado. 

Otro descalabro en la atención en salud

La eliminación del Insabi no impactó drásticamente el número de consultas otorgadas por la Secretaría de Salud. Tampoco hay mucho que celebrar, ya que el número de consultas reportadas estuvo muy lejos de recuperar los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Por otro lado, las nuevas consultas que reportó el IMSS-Bienestar son ínfimas comparadas con las otorgadas por el Insabi. Si no se trata de un tema de sub-reporte, los datos son alarmantes. 

En el primer trimestre de 2024 las consultas otorgadas por los centros, institutos, comisiones y hospitales de la SSA ascendieron a 12.5 millones, una caída de sólo 5% (649 mil consultas) frente al mismo periodo de 2023. Esta reducción es muy limitada, considerando la eliminación del Insabi, el cual era el instituto que reportaba previamente la mayor cantidad de consultas5. No obstante, el número de consultas de la SSA se quedó 58% (17.3 millones) por debajo de su mejor nivel alcanzado en 2014. 

¿Qué sucedió con las consultas otorgadas por el IMSS-Bienestar? Al primer trimestre del año sólo se reportaron 183 mil consultas, un retroceso de 96% (4.8 millones de consultas) frente a las otorgadas por el Insabi en el mismo periodo de 2023. Es posible que este monto tan bajo se deba a un sub-reporte de información debido al periodo de transición, pero si los datos fueran acertados, significaría que las consultas para atender a las personas sin seguridad social están en mínimos históricos. Vale la pena esperar a los datos consolidados sobre consultas para hacer esta evaluación. 

Crece gasto en medicamentos e inversión, pero…

Dos de los componentes más importantes para evaluar el desempeño del presupuesto en salud, son el gasto en medicamentos e inversión física. A primera vista, estos dos componentes parecieran indicar un avance esperanzador al primer trimestre de 2024, pero al desagregar las cifras vemos que la situación no es tan positiva. 

En primer lugar, el gasto en medicamentos de enero a marzo del presente año alcanzó un monto de 26.5 mmdp, el más elevado de los últimos años y un crecimiento de 67% (10.6 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Cabe decir que un mayor gasto en medicamentos no garantiza un mejor surtido: el porcentaje de surtimiento completo de recetas en 2022 fue de 65.6%; inferior al 69.9% de 20186, pese a que en ese año se hicieron grandes aumentos en el gasto en medicamentos. Por otro lado, el mayor gasto observado a inicios de año, se registra en los sistemas de salud para personas aseguradas.

El incremento del gasto en medicamentos al primer trimestre del año se debió principalmente a un gasto de 19.3 mmdp del IMSS, un aumento del 60% o 7.3 mmdp frente al mismo periodo de 2023. Asimismo, el ISSSTE gastó 4.9 mmdp en medicamentos, un aumento de 79% o 2.1 mmdp. Ambos alcanzaron su mayor gasto en el sexenio para un primer trimestre. Por su parte, el gasto conjunto del IMSS-Bienestar y de la SSA fue de 2.1 mmdp, un aumento considerable de 118% pero en términos absolutos de sólo 1.1 mmdp. Además, este gasto se mantuvo debajo del máximo de 2022. 

Otro punto destacable del gasto total en medicamentos, es que al primer trimestre se realizó un sobre gasto de recursos del 17% (3.7 mmdp) frente al gasto aprobado en el periodo. Todas las instituciones de Salud gastaron más de lo aprobado: la SSA un 224% (1.3 mmdp) más, IMSS un 3% (642 mdp) más e ISSSTE 44% (1.5 mmdp) más. El sobre ejercicio de recursos puede deberse a que se hayan adelantado las compras a inicios del año. Está por verse si se mantiene este ritmo en lo que resta de 2024.

El gasto de inversión física también es crucial para el desarrollo de infraestructura pública en salud. Los recursos erogados en la materia llegaron a 6.1 mmdp, el mayor monto para un primer trimestre desde 2015. Este desempeño podría parecer prometedor, no obstante, el 40% (2.4 mmdp) del gasto de inversión reportado de enero a marzo se debe a recursos transferidos por el IMSS-Bienestar al Fonsabi, clasificados como gasto de inversión. El problema es que actualmente se desconoce a ciencia cierta el destino de los gastos del Fonsabi.

Cuando existía el Seguro Popular, la Secretaría de Salud también clasificaba parte de los recursos que mandaba al Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud (el antecesor del Fonsabi) como gasto en inversión física. En aquella época, la clasificación era correcta, pues el Seguro Popular reportaba el monto y tipo de infraestructura que desarrollaba con los recursos que llegaban a su fideicomiso. A partir de la creación del Insabi los recursos que llegan al Fonsabi prácticamente ya no se usan para desarrollo de infraestructura, como lo exponemos en El ocaso del Fonsabi. 

En otras palabras, es posible que los recursos que llegaron al Fonsabi a principios de año no se utilicen para el desarrollo de inversión física, a pesar de que el IMSS-Bienestar los haya clasificado así. 

Gasto en salud para personas con seguridad social

Aunque el gasto en salud para las personas con seguridad social formal presenta una recuperación frente a lo observado a inicios de 2023, aún no recupera los mejores niveles de años previos. Al analizar por tipo de programas, identificamos que varios presentan retrocesos importantes, en especial aquellos enfocados a la prevención. 

En el caso del IMSS su programa más importante, Atención a la Salud, registra un gasto de 72.3 mmdp, el segundo mayor monto desde 2017, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. No obstante, hay dos programas que presentan graves recortes. En primer lugar, Atención a la Salud en el Trabajo registra un gasto de sólo 319 mdp, muy por debajo de los 410 mdp que registró en 2017. Más preocupante es el caso del programa de Prevención y Control de Enfermedades con un gasto de 1.2 mmdp, casi 100 mdp por debajo de los 1.3 mmdp gastados en 2018. En otras palabras, el presupuesto de programas importantes se ha mantenido estancado durante todo el sexenio. 

En el caso del ISSSTE, la historia es similar. Su segundo programa más importante, Suministro de Claves de Medicamento, reporta un gasto de 5 mmdp, el segundo mayor nivel después de lo observado en 2019. Es decir, no ha sufrido recortes, pero se mantiene estancado. A pesar de ello, el programa de mayor valía, Atención a la Salud, registra un gasto de 8.2 mmdp, un retroceso muy grave frente a los 11.1 mmdp que se llegaron a gastar en 2019. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades reporta un gasto de 1.3 mmdp, poco menos de lo reportado en 2018. 

En otras palabras, si bien los organismos de salud que atienden a las personas aseguradas no han sido tan castigados como los sistemas para las personas no aseguradas, su situación presupuestaria no es halagüeña. 


NOTAS:

  1. Se descuenta el gasto de pensiones del ISSSTE y del IMSS para tener una aproximado del gasto efectivo en salud con una serie histórica más grande. La desagregación del gasto mensual por funciones específicas del gasto está disponible a partir de 2017. ↩︎
  2. Se trata del gasto con clasificación funcional en salud. Este dato es distinto al gasto total de la Secretaría de Salud, la cual ejerce recursos con otras clasificaciones como Ciencia y Tecnología o Protección Social. ↩︎
  3. Criterios de operación Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  4. Lineamientos de Operación del Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  5. Cuando existía el Seguro Popular, las consultas de este organismo representaban en promedio el 77% del total de las consultas de la SSA. En tiempos del Insabi, sus consultas representaron el 46% del total de consultas de la SSA. ↩︎
  6. Quinto informe de Gobierno. Programa Sectorial de Salud 2020-2024. ↩︎

Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE: 

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior. 

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018). 

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE. 

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018. 

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE. 

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica. 

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

Aumenta el lastre fiscal de Pemex: Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2024

El panorama al inicio del primer trimestre del año revela de manera clara el inminente desenlace de esta administración: una costosa política de apoyo a Pemex que no ha dado resultados en materia productiva y de ingresos, castigo a gastos sociales como la salud, y una deuda fuera de control.

Nos encontramos al borde de una situación insostenible, arrastrados por los incansables esfuerzos del gobierno por mantener a Pemex a flote. Al primer trimestre del año, la petrolera inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años la paraestatal recibió más apoyo de los recursos que aportó a la Federación. Para ponerlo en perspectiva: por cada peso que Pemex aportó, el gobierno le tuvo que regresar 2.3 pesos para mantenerla a flote. 

La estrategia de reducir y postergar el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) a Pemex le salió bastante cara al gobierno federal. Al final, pasó factura sobre los principales ingresos del erario, ya que al primer trimestre los provenientes del petróleo cayeron 60.8% (51.3 mmdp) frente a 2023. Aunque si los comparamos frente a 2018, la caída es abismal al ser 80.3% (135 mmdp) inferiores a lo reportado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior.

La estrategia de Hacienda ante la crisis

Para tratar de contrarrestar esta estrepitosa caída de los ingresos petroleros, Hacienda buscó fortalecer las percepciones tributarias. Por un lado, buscó recursos entre los contribuyentes: al primer trimestre, las devoluciones que realiza el SAT a los pagadores de impuesto por concepto del IVA, fueron en términos reales 6.5% (15.6 mmdp) menores frente al año anterior por un monto de 223.5 mmdp. 

Por otro lado, menores estímulos a las gasolinas fortalecieron la recaudación por el IEPS: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS sumaron 13.9 mmdp: una caída de 58.9% (19.9 mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. Es la mayor disminución en devoluciones y compensaciones del IEPS en todo el sexenio para un primer trimestre.

El aumento en la recaudación tributaria no fue suficiente para financiar por completo el presupuesto de los Ramos Administrativos. El Gobierno tuvo que hacer recortes discrecionales en algunas dependencias para favorecer el adelanto de programas sociales por motivo de la ley electoral. Así, la Secretaría del Bienestar presenta un crecimiento anual de 79.4% (107.19 mmdp), y la SEP un aumento de 74.4% (67.99 mmdp) frente a marzo del año anterior. Por otro lado, el gasto de la Sener aumentó 301.2% (58.49 mmdp) debido a mayores transferencias a Pemex.

Un margen de maniobra insuficiente

En materia de sostenibilidad, al primer trimestre se observa un deterioro en el margen de maniobra del Gobierno. Si se consideran todos los gastos ineludibles que tiene la federación, como es el pago de intereses de la deuda, pensiones, los adeudos de ejercicios fiscales anteriores y las participaciones a los estados, el margen fiscal para hacer política pública al primer trimestre fue por 632 mmdp, el monto más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Ese menor espacio fiscal llevó a que el Gobierno federal incurriera en un déficit público por 505.7 mmdp, lo cual representó un crecimiento de 144.3% (298.7 mmdp), frente al primer trimestre del año anterior. Representa el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. 

En consecuencia, el saldo de la deuda pública ascendió a 15.4 billones de pesos, la cifra más elevada reportada para un primer trimestre en más de dos décadas. El incremento pudo ser mayor de no ser porque el tipo de cambio favorable al peso ha permitido ocultar estos grandes déficits públicos. Si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelará la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas.

 

Ingresos petroleros: Pemex deja de aportar al erario

Al primer trimestre del último año del actual sexenio, Pemex inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años, la petrolera recibió más apoyo de los recursos que aportó. Al mes de marzo, Pemex pagó 33 mmdp al Gobierno federal por concepto de ingresos petroleros. Sin embargo, el Gobierno le regresó a Pemex 77 mmdp vía transferencias presupuestarias. Es correcto: los ciudadanos estamos pagando ahora de nuestros impuestos los apoyos a la petrolera.

La tendencia es clara y es que el Gobierno federal cada vez se queda con menos ingresos petroleros. Al mes de marzo estos fueron 60.1% (51 mmdp) menores a lo que obtuvo al primer trimestre del año pasado, pero la caída es abismal: -80% (-135 mmdp), comparado frente al último año del sexenio anterior.

 

La reducción y postergación en el pago del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) a Pemex, es la principal razón por la que el Gobierno federal se ha quedado con menores ingresos petroleros. De acuerdo con datos del Fondo Méxicano del Petróleo (FMP), Pemex no había pagado este derecho desde octubre del año pasado hasta enero del presente año. Fueron 4 meses al hilo en que el gobierno federal brindó un respiro a la petrolera mediante la postergación de este pago. Hay que recordar que mediante un Decreto presidencial, se le permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año, como lo detectamos en nuestra nota de Erario Anual de 2023

Además de la postergación del pago del DUC, para este año se redujo la tasa aplicable para este derecho del 40% al 30%. Esto se reflejó en un menor pago en febrero, a pesar de que en este mes se hicieron los pagos retroactivos del DUC de octubre a enero. El pago reportado fue de sólo 14.9 mmdp: una caída de 35.4% (8.2 mmdp) frente a febrero de 2023, y un abismal desplome de 66.6% (29.8 mmdp) frente a febrero de 2018. De haberse mantenido la tasa de 65% que existía en 2019, Pemex habría pagado al mes de febrero 46 mmdp adicionales, similar al presupuesto de la Secretaría de Agricultura (34.8 mmdp) y la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (34.8 mmdp) en el primer trimestre del año. 

Por otro lado, Pemex ha recibido apoyo fiscal mediante transferencias de recursos vía la Secretaría de Energía. Al mes de marzo ha otorgado a Pemex 77.2 mmdp, el mayor monto de todo el sexenio para un primer trimestre y 317% (58.7 mmdp) más de lo otorgado en el mismo periodo de 2023. Ya que los ingresos petroleros pagados al Gobierno federal (33 mmdp) fueron menores a las transferencias a Pemex, la diferencia tuvo que salir del cobro de impuestos y otros derechos. 

En suma, el total de apoyos fiscales que ha recibido la petrolera al primer trimestre del año, acumulan 123.2 mmdp, la mitad del presupuesto de la Secretaría del Bienestar al primer trimestre (258 mmdp). Estos apoyos significan un costo de oportunidad en el uso de recursos públicos que pudieron haberse destinado a salud, educación, seguridad, ciencia y tecnología, entre otros. 

 

A pesar de todos los apoyos fiscales que se le están otorgando a Pemex, no repuntan sus niveles de producción. Al primer trimestre del año se trabajó con el nivel de producción de petróleo crudo más bajo en los últimos 24 años, al producir solamente 1,542 miles de barriles diarios (mbd), esto es 6.7% menor a lo reportado en 2023.

Esta situación sugiere que el apoyo billonario que le está dando el gobierno federal a Pemex solo es para salir de su situación de alto endeudamiento, por lo que no se está viendo reflejado en una mayor capacidad productiva de la empresa y por ende en garantizar su autosuficiencia financiera. 

 

Los Ingresos tributarios blindan las finanzas públicas

Ante la caída anual de 5.3% (14.1 mmdp) en pesos de 2024 de los ingresos petroleros, los tributarios blindaron a las finanzas públicas, al reportar un crecimiento de 3.4% (40.6 mmdp) frente al año anterior, para ubicarse en 1,246 mmdp. Es una mejoría en el ritmo de crecimiento de la recaudación fiscal, pues se llevaban tres años consecutivos en que al primer trimestre del año ésta no repuntaba.

A pesar de su mejor ritmo de crecimiento, los ingresos tributarios se quedaron a solo 0.7% (9.2 mmdp) de cumplir con la meta para el primer trimestre, hilando tres años en que la recaudación fiscal se queda por debajo del calendario. Aún así, esto representa una mejora frente al primer trimestre de 2023, cuando las contribuciones se quedaron 3.5% (44.1 mmdp) por debajo del calendario.

 

Los menores estímulos a las gasolinas fortalecieron los ingresos fiscales en el primer trimestre del año: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS fueron por un monto de 13.9 mmdp, lo cual representa una caída por 58.9% (19.9mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. La caída responde a un efecto contable frente a principios de 2023 cuando las devoluciones y compensaciones del IEPS ascendieron a un monto récord por 33.8 mmdp, a causa de los grandes saldos a favor generados por la política de estímulos a las gasolinas de 2022, como lo explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023. Como en 2023 no existió esta política, este año no existen grandes saldos a favor en materia del IEPS.

Además, menores saldos a favor de contribuyentes fortalecieron la recaudación de impuestos en el primer trimestre. Al mes de marzo las devoluciones que realiza el SAT a los contribuyentes por concepto del IVA, fueron por 223.5 mmdp, lo cual implicó una reducción en términos reales de 6.5% (15.6 mmdp) frente al año anterior. Es la primera caída en las devoluciones del IVA del sexenio para un primer trimestre, después de haber sostenido un crecimiento por cinco años para un mismo periodo de comparación. 

 

Otro factor que explica la mejora en la recaudación fiscal, son las auditorías que realiza el SAT: al primer trimestre del año los ingresos por cobranza ascendieron a 232 mmdp, un crecimiento frente al año anterior de 24.5% (45.8 mmdp). No obstante, la recaudación primaria —que es aquella que se encuentra vinculada al dinamismo económico— cayó 0.5% (5.2 mmdp) para el mismo periodo de comparación. Es decir, los esfuerzos de fiscalización sobre los contribuyentes son la principal explicación del aumento de la recaudación. Sin embargo, no ha sido suficiente para compensar la menor renta petrolera, como veremos a continuación. 

 

Salen perdiendo los ingresos del gobierno federal 

Los esfuerzos de Hacienda para fortalecer los ingresos tributarios no alcanzaron para contrarrestar la caída de los ingresos del Gobierno federal. Vale recordar que estos ingresos son aquellos que no contemplan los recursos de Pemex, CFE, IMSS, e ISSSTE. Es decir, es el dinero que el Gobierno destina para fondear programas sociales y el gasto en salud y educación, entre otros.

Al primer trimestre del año, los ingresos del gobierno federal fueron 1,382.2 mmdp, una reducción en términos reales por 0.2% (3.3 mmdp) frente al año anterior y 2.4% (33.7 mmdp) por debajo del calendario. Como veremos más adelante, esto impactó en recortes en diferentes dependencias federales. 

 

En este primer trimestre del último año del sexenio, los ingresos del Gobierno federal presentan el desempeño más bajo en las últimas cuatro administraciones. Apenas han logrado crecer 5.0% frente al primer trimestre del último año del sexenio de EPN, cuando se había logrado aumentar los ingresos en 22.3% para el mismo periodo de comparación. Se debe, principalmente, a los apoyos fiscales que se le han otorgado a Pemex; que van desde la reducción de la tasa del DUC hasta la postergación del pago del mismo. Esto ha provocado que los ingresos petroleros del gobierno federal, al primer trimestre, sean 80.3% inferiores a los ingresos que obtuvo durante el primer trimestre del último año de gobierno de EPN.

 

Gasto neto total

Al cierre del primer trimestre del 2024, el gasto neto del Sector Público ascendió a un total de 2,319.6 mmdp, lo que equivale a un crecimiento con respecto al año anterior del 18.8% (366.9 mmdp). Pese a que ha sido el mayor incremento del gasto con respecto a años anteriores, quedó corto respecto al calendario en 122 mmdp, con lo que se registran cinco años en el sexenio en los cuales no se ha cumplido con el programa establecido al primer trimestre del año: 2024, 2023, 2021, 2020 y 2019.

Esta tendencia se observa desde los sexenios anteriores; no obstante, al cierre de Gobierno de Felipe Calderón se reportó un subejercicio de sólo 15.3 mmdp, mientras que en la administración de EPN se reportó un sobre ejercicio por un monto de 106.3 mmdp. En contraste, en la presente administración podemos observar un subejercicio de 122 mmdp, representando la mayor brecha observada en un cierre de sexenio en comparación con los últimos dos. 

 

En términos generales, dentro de los ramos administrativos se observa un incremento en el gasto programable del sector público con respecto al año anterior. La Sener destaca como la ganadora, con un aumento del 301.2% (58.49 mmdp) frente al año pasado, explicado por mayores transferencias a Pemex por parte de esta dependencia.

Además, es relevante mencionar el aumento en el gasto en programas sociales asociado al proceso electoral, ya que por Ley se obliga al Gobierno a adelantar programas sociales previo a las elecciones, así como el aumento de las pensiones del bienestar a 6 mil pesos bimestrales. Esto explica el considerable aumento del gasto de la Secretaría del Bienestar, la cual reporta un crecimiento anual del 79.4% (107.19 mmdp) frente a 2023. 

Por otro lado, los ramos de Defensa Nacional y Marina mostraron incrementos significativos, con un aumento del 42.4% (9.86 mmdp) y 20.4% (2.19 mmdp) respectivamente. Este fenómeno puede ser interpretado a la luz de nuestros trabajos anteriores sobre la concentración de poder a través del presupuesto, donde el actual gobierno busca la lealtad de los mandos castrenses al incrementar sus recursos, a costa de reducir el presupuesto de las entidades civiles de seguridad. 

Otro movimiento presupuestario destacable se observa en la Secretaría de Salud, con una caída del 63.7% (18.22 mmdp). Ésta se explica por la eliminación del INSABI en 2023 y la creación del IMSS-Bienestar, categorizado en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas. Éste nuevo instituto ejerció en el primer trimestre del año 22.6 mmdp, lo que compensó la reducción en el gasto de la Secretaría de Salud frente a 2023. No obstante, el gasto en atención en salud de las personas sin seguridad social sigue por debajo de sus mejores niveles como abordaremos en nuestra nota de Erario en Salud.

 

Frente al calendario, se puede observar un recorte al gasto en 12 de las 17 principales entidades de gobierno. Las instituciones de salud, como el ISSSTE, IMSS y Secretaría de Salud, presentan un subejercicio agregado de 39.53 mmdp. De forma contraria, en la Sener se observa un incremento del 85.1% (35.81 mmdp), frente al calendario debido a mayores transferencias a Pemex. 

La otra secretaría que mostró el mayor incremento frente al calendario fue Turismo, con un aumento del 2,246.5% (21.12 mmdp) respecto al año anterior, debido a mayores recursos para la construcción del Tren Maya. Hay que recordar que hasta 2023 esta dependencia era la encargada de ejercer los recursos para la construcción de dicha obra prioritaria, pero en 2024 se cambió la responsabilidad a la Sedena. El sobre ejercicio de la Sectur indica que la Sedena aún no ha tomado por completo la construcción del Tren Maya. 

 

Gasto en inversión física: recta final de proyectos prioritarios

La necesidad de terminar las obras de infraestructura insignia, así como la recuperación del gasto no ejercido el año pasado, ha incrementado el gasto de inversión en el primer trimestre de 2024. 

Como analizamos en nuestro Erario Anual de 2023, el año pasado el avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp. El desempeño de este gasto comenzó mal desde inicios de año, pues el avance al primer trimestre de 2023 era de sólo 15.7%. En 2024 se ha revertido la tendencia pues se observa un avance anual del 24.14% al primer trimestre, el mayor desde 2018. 

Destaca que el gasto en inversión al mes de marzo ha alcanzado su punto más alto durante todo el sexenio de AMLO por un monto de 225 mmdp, para un primer trimestre. Este aumento en la inversión se debe al incremento del gasto en proyectos prioritarios, tales como la finalización del Tren Suburbano-Aeropuerto o en la terminación del Tren Maya, lo cual se refleja en el crecimiento real de 58.2% (14.18 mmdp) en la inversión física destinada a la función transporte.

 

Aún así, no han superado a Peña. Pese a la recuperación en la inversión física total al mes de marzo, aún se mantiene por debajo del sexenio de EPN, ya que en promedio la inversión en ese periodo fue de 242 mmdp, mientras que en el actual gobierno la inversión física promedio es de 190 mmdp. Esto se traduce en un crecimiento promedio anual de 1.8% , que contrasta con el sexenio anterior. Con EPN el crecimiento de la inversión se mantuvo en 2.0%.

 

Módulo de sostenibilidad fiscal y endeudamiento

En los últimos años se ha observado un importante crecimiento en gastos comprometidos o ineludibles por parte del Gobierno federal, como es el gasto en pensiones, el pago de intereses de la deuda, las Participaciones Federales y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores. El aumento de estos gastos comprometidos dejan cada vez menor margen fiscal para realizar políticas públicas.

Si descontamos estos gastos ineludibles de los ingresos tributarios, al primer trimestre del año, el margen fiscal sobrante es de tan solo 11.7 mmdp: en otras palabras, de los ingresos tributarios sólo quedó esa cantidad para financiar políticas públicas. Es el menor margen para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Si tomamos en cuenta que el presupuesto programado de la Secretaría de Salud (SSA) al primer trimestre fue por 12.8 mmdp, entonces el margen fiscal sobrante de los ingresos tributarios podría financiar apenas el 92% del gasto de la SSA. Para decirlo claro, el actual margen fiscal de los ingresos tributarios es insuficiente para financiar políticas públicas. 

 

Si en lugar de considerar sólo los ingresos tributarios, tomamos en cuenta la totalidad de los ingresos públicos, vemos que los recursos disponibles para hacer política pública fueron de 632.9 mmdp —si se descuentan los gastos ineludibles—. De nuevo, es el margen fiscal de ingresos públicos más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. Es 24.9% (209 mmdp) inferior al observado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior (2018).

¿Estos 632 mmdp de ingresos disponibles alcanzan para hacer política pública? La respuesta corta es “no”. Ese margen fiscal es insuficiente para financiar los programas públicos y con ello garantizar los derechos sociales. Si consideramos que el gasto programable, sin incluir el gasto en pensiones, ascendió a 1085 mmdp al primer trimestre, entonces el margen fiscal disponible de los ingresos públicos financió el 58% del gasto programable, por lo que se requirieron financiar 452.3 mmdp mediante endeudamiento público para cubrir el restante del gasto programable. En otras palabras, al primer trimestre los ingresos no fueron suficientes para garantizar el cumplimiento de derechos sociales como la salud o la educación pública, por lo que el gobierno tuvo que recurrir a la deuda para cubrir el presupuesto. 

 

Claro que a estas alturas del sexenio ya no es sorpresa que el gobierno incurra en endeudamiento para financiar el presupuesto. Sin embargo, se están superando los límites en la cantidad de deuda en la cual puede incurrir el Gobierno. Cuando los hogares o las empresas adquieren una deuda bancaria, sólo pueden tener acceso al crédito que se pone a su disposición dada su capacidad de pago. Es decir, su espacio de endeudamiento está definido por el tamaño del crédito.

De igual manera, el gobierno cuenta con un espacio fiscal para endeudamiento, que está limitado por la cantidad de deuda pública que es consistente con la capacidad de pago del gobierno. En el caso particular de México y de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria, el gobierno puede endeudarse siempre y cuando el saldo de la deuda pública se mantenga constante como porcentaje del PIB. 

En este sentido, al primer trimestre del año, el gobierno no dispone de margen fiscal para endeudarse más. Para mantener estable la deuda pública, para final de año el gobierno necesita un balance primario superavitario equivalente al 1.1% del PIB, dadas las condiciones financieras y económicas previstas. Sin embargo, al cierre del primer trimestre, el balance primario registró un déficit de -0.7% del PIB, lo que implica que el gobierno está incurriendo en un déficit primario que pone en riesgo la capacidad de pago del país y que tendría que corregir para final de año. 

 

Para sumar a lo anterior, en este primer trimestre se presentó un déficit público (la diferencia entre ingresos totales y gastos totales) por 505.7 mmdp. Este déficit tuvo un crecimiento real de 144.3% (298.7 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Es el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. Si lo comparamos frente al déficit público registrado en el primer trimestre del último año del sexenio de EPN, este es 538.5% (426.5 mmdp) superior. Hay un claro deterioro de las finanzas públicas frente a sexenios anteriores. 

 

Aún con el mayor déficit registrado en más de una década, habrá quienes digan que la deuda pública no ha aumentado. Sin embargo, los datos nos cuentan otra historia y es que al primer trimestre de 2024, el saldo de la deuda pública total ascendió a 15.4 billones de pesos. Es el monto más elevado reportado para un primer trimestre en más de 10 años. 

En términos de crecimiento real, la deuda pública aumentó 15.3% (2049.5 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Por una parte, durante el transcurso del año anterior se adquirió más de un billón de pesos de endeudamiento que se suma al déficit público observado al primer trimestre de este año. 

El endeudamiento pudo ser mucho mayor, ya que sus cifras se ocultan detrás de la fortaleza del tipo de cambio. Durante ya más de una administración la estrategia de adquisición de deuda ha sido focalizada en el mercado interno. Es decir, cuando el gobierno requiere de financiamiento vía deuda, prefiere la emisión de bonos en moneda nacional, en lugar de recurrir a mercados internacionales y endeudarse en monedas extranjeras.

Esta estrategia ha beneficiado ampliamente al gobierno federal en los últimos 3 años, permitiendo diluir u ocultar los grandes déficits en los que ha incurrido. Al primer trimestre del año, el saldo de la deuda pública externa fue por 3.6 billones de pesos, esto fue 10.7% (434.1 mmdp) menor a lo reportado el año anterior.

El súper peso que llegó para “salvarnos” (casi)

Ojo, la caída de la deuda externa no se debe a que el gobierno la está pagando; ya que en realidad ha emitido más deuda en moneda extranjera. Al mes de marzo el saldo de la deuda externa fue por 222 mil millones de dólares, mientras que al cierre del año anterior era de 213 mil millones de dólares. 

El descenso de la deuda externa se explica simplemente por la fortaleza del tipo de cambio en los últimos años, lo que ha estado ayudando al gobierno federal a ocultar sus altos niveles de deuda. Al primer trimestre, el tipo de cambio fue por 16.7 pesos por dólar, mientras que en 2023 era de 18.11 pesos por dólar y en 2022, 19.9 pesos por dólar. La constante apreciación del tipo de cambio ha permitido mantener ficticiamente el saldo de la deuda pública, hasta el primer trimestre del año. 

El gran problema es que, como hemos observado, las finanzas públicas se encuentran en agonía: los ingresos no son suficientes para garantizar los derechos sociales por un margen fiscal insuficiente. Además, los apoyos millonarios a Pemex hacen que el gobierno federal se quede con menores ingresos y, por otra parte, aumenta cada vez más la presión de gastos ineludibles. En este escenario poco optimista, se encuentra el gobierno incurriendo en montos de endeudamiento históricos, esperando a que el tipo de cambio se mantenga apreciado. Sin embargo, si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelara la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas. 

 

En la peor sequía de los últimos años, el gobierno cierra la llave a Conagua

En la peor sequía de las últimas décadas, el gobierno de López Obrador decidió que la inversión en infraestructura de la Conagua fuera menor respecto a los dos sexenios anteriores. Esto ha significado, al año, 23.8 mil millones de pesos menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

23 de marzo, 2024

Por Carlos Vázquez (@Vazquezaviud) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

En plena sequía en el país, el Gobierno de López Obrador se encamina a ser el peor en cuanto a inversión en infraestructura hídrica en comparación con los dos Gobiernos anteriores.

El 70% del territorio mexicano padece la sequía más severa de las últimas décadas. Esto, según datos de la Conagua, que es la misma dependencia de gobierno que está bajo la sequía más profunda en inversión de los últimos sexenios.

En lo que va del actual sexenio (2019-2023), la inversión en infraestructura de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) cayó 22% con respecto al promedio de Calderón y es inferior en una tercera parte al promedio de Peña Nieto. Hablando en dinero: son, al año, 23.8 mil millones de pesos (mmdp) menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

Las consecuencias de esta desinversión son patentes y más adelante ofrecemos las cifras: hay una caída en el ritmo de crecimiento del tratamiento, desinfección y ofrecimiento de agua potable, un incremento en el número de viviendas con intermitencia en la dotación de agua, y un crecimiento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para recibir cada vez menos servicios.

En suma, la sequía en la inversión hídrica reduce las capacidades del Gobierno para garantizar el derecho al agua. Este se establece en el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se garantiza que  todas las personas en México tienen derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

En ese escenario, la Conagua tampoco ha fomentado el desarrollo de las Comisiones Estatales del Agua. Esto queda claro debido a que, en materia del gasto en subsidios, transferencias y aportaciones (donde se registran los apoyos que la Conagua otorga a entidades federativas), en el Gobierno de López Obrador se promedia un gasto de 631 mdp. Esto es 92% (7 mmdp) menos que Fox, 60% (953 mdp) menos que Calderón y 83% (3.1mmdp) menos que Peña.

La sequía en los recursos públicos de la principal entidad encargada de garantizar el acceso al agua potable es preocupante, y todo parece indicar que para este año se continuará cerrando la llave del presupuesto. De ser así, este sexenio quedará marcado como aquel que destinó menos recursos en inversión y subsidios para garantizar el acceso y saneamiento del agua de las últimas 4 administraciones.

Para añadir aridez a la sequía, en este año electoral, el presupuesto aprobado de la Conagua es por 62.7 mmdp, lo que representa un recorte de 13% (9.10 mmdp) frente al monto aprobado en 2023. Sin embargo, el gasto podría ser aún menor. Ya en 2023 se dio el mayor recorte en los últimos 10 años en el gasto de la Conagua, al quedarse 36% (25.5 mmdp) por debajo del monto aprobado.

El cierre en la llave presupuestaria de los recursos de la Conagua ha tenido consecuencias en el crecimiento de la infraestructura, así como en el manejo y tratamiento de los recursos hídricos para agua potable.

Al cierre de 2022, el crecimiento de la capacidad instalada de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales es el más bajo en los últimos 4 sexenios. La capacidad instalada ha aumentado sólo 8%. Esto es apenas 14,385  Litros por segundo (Lps)  frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña el incremento fue por  29% (41,010 Lps), con Calderón 40% (40,378 Lps), y con Fox 45% (30,794). 

Esta disminución en el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se ve reflejada en que al cierre de 2022 se presenta igualmente el menor crecimiento en el agua tratada en las últimas cuatro administraciones. 

Sin embargo, el caso de la capacidad instalada para aguas residuales no es el único, puesto que también se presenta una derrumbe en el ritmo de crecimiento de las plantas potabilizadores que se encuentra en operación. Al cierre de 2022 se pusieron en operación solo 23 plantas potabilizadores adicionales en todo el sexenio.  En comparación, con Peña se habían puesto en operación 266 plantas adicionales, con Calderón 208 y con Fox 155. Esto evidentemente se termina viendo reflejado en una menor cantidad de agua potable adicional que se pone a disposición de los hogares.

Por último, en materia de infraestructura se encuentra la desecación del programa Agua Limpia de la Conagua. Este programa tiene como objetivo promover y respaldar acciones para mejorar la calidad del agua destinada al consumo humano. Entre sus funciones están ampliar la cobertura de agua potable, la desinfección y tratamiento de contaminantes, la protección de fuentes de abastecimiento y la capacitación de operadores en medidas de seguridad del agua.

La caída en el ritmo de procesamiento de agua desinfectada, se refleja en que el número de nuevas personas que se ven beneficiadas mediante este programa sea menor. Al cierre de 2022, solo se han añadido 2 millones de nuevos beneficiarios frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña se añadieron 7 millones respecto al cierre del sexenio anterior, y con Calderón fueron 13 millones. 

El deterioro mostrado en la infraestructura y capacidad para procesar y ofrecer servicios hídricos de manera adecuada tiene grandes implicaciones en las viviendas y el bolsillo de los hogares. Uno de los problemas mayormente identificados por la población que cuenta con viviendas con servicio de agua entubada, ha sido la disminución en la frecuencia con la cual “cae el agua” o “llega el agua». Entre 2022 y 2018, se ha incrementado la intermitencia en la dotación de agua en el país. En otras palabras: en más viviendas “cae el agua menos veces a la semana”. 

Al corte de 2022, habían 5.9 millones de viviendas donde el agua caía cada tercer día, un 17.8% (899,292 viviendas) más frente al número de viviendas en 2018.  Peor aún: en aquellas viviendas dondeel agua cae máximo una vez a la semana aumentó en 31% (711,712 viviendas), frente al mismo periodo de comparación.

Este incremento en el número de viviendas en donde se presenta una mayor intermitencia en la dotación de agua a la semana, se refleja en que en términos porcentuales sea menor el número de viviendas en las cuales el agua cae a diario; puesto que a pesar de que al cierre de 2022 las viviendas con dotación diaria de agua ascendió 3.2% (0.75 millones de viviendas) frente a 2018, en términos porcentuales pasó de 70% a 66% de las viviendas totales, lo cual es un indicio preocupante de la escasez de los servicios de agua para las viviendas en el país. 

La intermitencia en los servicios de agua potable en las viviendas está acompañada de un incremento en el gasto que desembolsan los hogares para cubrir con estas necesidades.Entre 2022 y 2018, el gasto trimestral de los hogares en servicios de agua aumentó 3% (12.5 pesos) en términos reales, afectando más a los hogares que pertenecen a la clase media; en otras palabras, en aquellos con ingresos iguales o mayores al promedio nacional.

Sin embargo el incremento pudiera ser mayor, ya que la intermitencia en los servicios de agua entubada muchas veces lleva que los hogares busquen medios alternativos para abastecerse como la contratación de pipas, captadores de agua, abastecimiento mediante pozos o ríos, así como el acarreo de otras viviendas. Estos conceptos no son cubiertos mediante la pregunta que cubre la ENIGH en el gasto de agua, al referirse únicamente al gasto de agua facturada.Tan es así que, entre 2022 y 2019, aumentó en 7.1% el número de viviendas sin acceso directo a agua potable entubada.  

Este problema de que los hogares deben desembolsar más dinero para cubrir con las tarifas del agua y aún así recibir menores servicios, es reflejo del deterioro presupuestario de la Conagua que se ha observado en los últimos años. Como se mencionó anteriormente, durante ese sexenio se ha cerrado en gran magnitud la llave del presupuesto en subsidios e inversión de la Conagua, lo que representa tanto menores servicios de agua a las viviendas, así como el incremento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para pagar por este servicio público. 

Hacia la privatización de facto de la atención a la salud: 2T 2023

El daño por el desmantelamiento del Seguro Popular ya es innegable: en 2022 el número de personas sin acceso a servicios de salud llegó a 50 millones, orillando a más gente a recurrir a servicios médicos privados, a merced de los gastos catastróficos. En lo que llevamos de 2023 no hay indicios de mejoría, pues el gasto destinado a atender a las personas sin seguridad social sigue en picada, así como los indicadores de atención.

A través de la Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2022, publicada a finales de julio de este año, detectamos que los efectos de la pandemia en la atención a la salud no se solventaron al finalizar la emergencia sanitaria, sino que se agravaron. En 2018, 20 millones de personas carecieron de acceso a servicios de salud (16.2% del total), cifra que aumentó a 35.6 millones (28.2% del total) en 2020, durante la pandemia. Pues bien, en 2022 tal la carencia llegó a los 50.3 millones (39.1% del total).

El dato colateral: en 2022, el 59.9% de las personas que recurrieron a atención médica lo hicieron en el sector privado, 13.3 puntos porcentuales más que en 2018. Esto representa una privatización de facto de la atención a salud, la cual ha impactado particularmente a la población más marginada, que ahora dedica el 4.2% de su ingreso a obtener servicios de salud, 1.3 puntos más que en 2018.

Ya en nuestro análisis anual en salud de 2022 detectamos que el gasto real del Insabi (sin contabilizar transferencias a fideicomisos) fue 15% (12.8 mmdp) inferior al del promedio del sexenio pasado, cuando existía el Seguro Popular. Además, identificamos que el gasto orientado a la atención de enfermedades catastróficas (en particular, al tratamiento de la mayoría de los cánceres y otras enfermedades) se desplomó en más de 90%. Finalmente, evidenciamos que las consultas otorgadas por medio de este instituto se desplomaron 75% (54.7 millones), en relación con 2018. 

Sin duda, el desmantelamiento del Seguro Popular y la transición fallida hacia el Insabi ha sido la principal causa del colapso en los indicadores de acceso a la salud reportados por la ENIGH. Hacia 2023 no se ve cómo pueda haber una mejoría, ya que el gasto del Insabi al 2T se contrajo en 36% (20.7 mmdp) frente a 2018, y el IMSS-Bienestar no compensó esta caída.

Los efectos del desmantelamiento

La transición del Seguro Popular al Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no fue sólo un cambio de imagen. Supuso la eliminación del sistema de afiliación, el Catálogo Universal de Servicios de Salud (para sustituirlo por un sistema de gratuidad completa) y la eliminación del financiamiento per cápita del sistema. Todo esto lo detallamos en “El ocaso del Fonsabi”. 

Ya superada la pandemia, los datos demuestran que tal transición provocó un retroceso en la atención a salud en México. En 2022, el número de personas sin acceso a servicios de salud llegó a 50.3 millones (39.1% de la población), un incremento de 151% (o 30.3 millones) frente a 2018.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) considera que la carencia de acceso a la salud sucede cuando una persona no cuenta con adscripción a servicios médicos de alguna institución pública o privada. En su metodología el Coneval analiza tres parámetros para determinar si una persona carece de acceso a la salud.

  • Se distingue a las personas según su tipo de ocupación (formal e informal); identifica si es un trabajador subordinado o independiente y determina si tiene prestación médica de algún tipo por esta situación laboral.
  • Considera a las personas que cuentan con acceso a la salud por relación directa con jefe del hogar o cónyuge.
  • Considera a las personas que cuentan con adscripción a servicios de salud pública al realizar el pago de sus cuotas de manera individual, al pertenecer a centros educativos con cobertura en salud de alguna entidad pública o al contar con seguro privado.

En México Evalúa replicamos esta metodología[1] e inferimos que en 2018 20 millones de personas carecieron de acceso a servicios de salud (16.2% del total de la población), cifra que aumentó a 35.6 millones (28.2% del total) en 2020 durante la pandemia, y que incluso aumentó en 2022 a 50.3 millones (39.1% del total). Lo anterior implica un gran retroceso en la provisión del derecho humano a la salud.

La principal explicación para el incremento de este dato de pobreza es que cada vez más personas reportaron no tener acceso a servicios de salud del Insabi, a pesar de que, en teoría, este instituto cubría a todas las personas sin seguridad social. En 2018, cuando existía el Seguro Popular, el 42% de la población (52.1 millones de personas) reportó tener afiliación a esta dependencia. No obstante, en 2020, ya con el Insabi, sólo 26.9% (34.0 millones) de la población reportó tener afiliación o acceso a este instituto, y para 2022 lo hizo sólo el 13.1% (16.8 millones).

¿A qué puede deberse que cada vez más personas reporten no tener acceso a este instituto? Con el Seguro Popular las personas debían afiliarse, y se les daba una póliza con la que se les comunicaba la lista de padecimientos cubiertos gratuitamente. Además, existían módulos de atención permanentes en los centros de salud, por medio de los cuales se mantenían informados los pacientes y se tramitaban procedimientos para acceder a la atención del Fondo de Seguros Catastróficos. Por el contrario, el Insabi, aunque en teoría cubriría a todas las personas sin necesidad de registro, en la práctica nunca publicó un cuadro de beneficios, como sí existía con el Seguro Popular. Es posible que esta falta de información limitara la conciencia sobre los derechos de los usuarios y la apropiación de este servicio.

No obstante, hay un hecho incontrovertible: la reducción en más de 70% de las consultas por parte del Insabi, frente al cierre del sexenio anterior. O sea, si bien en teoría las personas contaban con el derecho a ser atendidas en los centros de la Secretaría de Salud mediante el Insabi, en la práctica esta atención se redujo, y eso provocó que las personas manifestaran que no contaban con este servicio (y que, a fin de cuentas, tal derecho se rebajara).



El achicamiento del acceso a la salud también se manifiesta en la proporción de personas que han tenido que recurrir a servicios de salud privados. Mientras que en 2018 el 46% de las personas que buscaron atención en salud recurrieron a servicios privados, en 2020 esa proporción alcanzó el 58.1%, y para 2022 se incrementó aún más, a 59.9%. Lo que contemplamos, hay que decirlo, es un proceso imparable de privatización de facto de los servicios de salud.

Las principales instancias privadas a las que recurren las personas cuando tienen asuntos de salud son los hospitales y los consultorios de las farmacias. Mientras que en 2018 el 28.6% de las personas en dichas circunstancias recurrieron a hospitales privados, para 2022 esta proporción se incrementó a 35.6%. Por otro lado, mientras que en 2018 el 15.7% de las personas recurrió a los servicios ofrecidos en consultorios de farmacias, en 2022 lo hizo el 22%.

El otro lado de la moneda es la contracción de los servicios de salud pública. En 2018 el 15% de las personas se atendía en los centros de la Secretaría de Salud, pero esa proporción cayó al 9% en 2022. Dicho de otra forma, la protección efectiva del Insabi –que tiene la misión de garantizar el acceso gratuito a los centros de la SSA– sufrió un grave retroceso en los cuatro primeros años del sexenio. El problema no sólo es del Insabi. Hay que notar que en 2018 el 23% de la población se atendía en el IMSS, pero en 2022 sólo se atendió allí el 20.6%. Algo similar ocurrió con el ISSSTE, pues en 2018 el 4.5% se atendió en esta institución, y para el 2022 lo hizo el 4%. Vaya, incluso la atención en los hospitales de Pemex y de la Marina sufrió una caída, al pasar del 1% de la población atendida en 2018 a 0.8% en 2022.



Como era de esperarse, el desembolso de recursos para la atención de la salud en los hogares se ha incrementado. En promedio, en 2022 los hogares gastaron 5,381 pesos anuales en salud, lo que supone un incremento de 31% (1,270 pesos) con respecto a 2018. Tal subida ha afectado particularmente a las personas más pobres del país.

En 2018, el primer decil de ingresos (el 10% de los hogares más pobres del país) gastó 1,285 pesos anuales en salud. Esta cifra se incrementó en 74% (957 pesos), a los 2,243 pesos para 2022. Ningún otro segmento de la población vio un incremento porcentual de tal magnitud. Como porcentaje de sus ingresos corrientes, en 2018 el primer decil gastaba 2.9% en salud, pero en 2022 ese porcentaje ascendió a 4.2%. No hay otro segmento de la población que gaste más en salud como porcentaje de su ingreso: es el más afectado por el desmantelamiento del Seguro Popular.

En comparación, el decil más rico de la población (el 10% de los hogares con mayores ingresos) gastaron en salud 17,418 pesos en 2022, un incremento de 32% (4,241 pesos) frente a 2018. Aunque en magnitud la diferencia es mucho más elevada, en porcentaje el cambio representa la mitad del sufrido por el primer decil. Además, hay que destacar que su gasto en salud sólo abarcó el 2.2% de su ingreso corriente, la mitad de la proporción observada en los hogares más pobres. Lo anterior evidencia que si bien las personas más ricas gastan más en salud en términos absolutos, las personas más pobres deben ‘sacrificar’ más de sus recursos disponibles para acceder a la atención médica.



Finalmente, los hogares más pobres han afrontado en mayor medida gastos catastróficos en salud; es decir, son los que han tenido que destinar más del 30% de sus ingresos disponibles para atender la enfermedad crónica de algún miembro o para financiar algún tratamiento complejo. A este tipo de gastos se les llama catastróficos, ya que pueden orillar a las familias a vender o a empeñar activos como su casa u otros bienes, lo que profundiza o perpetúa la pobreza.

En 2018, 677 mil hogares o 2% de la población incurrió en gastos catastróficos en promedio. Esta cifra aumentó a 3.7% (1.3 millones de hogares) en 2022, en el contexto de la pandemia, y tuvo una ligera mejora en 2022, con 2.7% o 1 millón de hogares.

En 2018, el 3.9% de los hogares pertenecientes al primer decil de ingresos incurrieron en gastos catastróficos, proporción que subió a 5.3% en 2020 y bajó a 4.6% en 2020[2]. En comparación, en 2018 el  1.8% de los hogares más ricos afrontaron este tipo de gastos, y en 2022 la proporción aumentó a 3%. Todo indica que el incremento persistente del número de hogares que han tenido que enfrentar gastos catastróficos, particularmente en el segmento más marginado de la población, está vinculado al desmantelamiento del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el cual daba cobertura a 66 padecimientos de alto costo como el cáncer, VIH/sida o cuidados intensivos neonatales.



Insabi e IMSS-Bienestar, sin capacidad de respuesta en 2023

La próxima medición del acceso a los servicios de salud, del tipo de lugar de atención de las personas o del gasto de bolsillo en atención médica se tendrá en 2025, cuando se publique la ENIGH 2024. De cualquier forma, no parece que vaya a haber una mejoría en estos indicadores, ya que el gasto de las instituciones enfocadas en atender a la población vulnerable sigue sin despegar, así como sus estadísticas de consultas médicas.

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, el cual sería sustituido por el IMSS-Bienestar. El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[3] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud al IMSS-Bienestar o a la Secretaría de Salud. Es decir, hacia finales de agosto de este año la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar deberá estar materializada. No obstante, algunos de los servicios del Insabi podrían quedar en la SSA.

Al término del segundo trimestre del año, en los últimos meses de vida del Insabi, se ha deteriorado el gasto en salud del instituto y el IMSS-Bienestar no ha compensado esta caída. De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018. Si el Insabi ya estaba convaleciente desde 2022, sus últimos momentos de 2023 han sido una agonía.  

Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomará la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. En otras palabras, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal.

Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles.



El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular.

Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018.

Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención.



Otra forma de analizar la atención médica es observar las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud, en general. Estas estadísticas consideran las consultas que financia el Insabi, pero también aquéllas donde existe un cobro para la población, especialmente en los institutos de salud especializados[4]. Hay que recordar que la Ley de los Institutos Nacionales de Salud faculta en su artículo 54[5] a estos organismos para cobrar cuotas de recuperación, las cuales deben eximirse si el usuario carece de recursos o proviene de las zonas con mayor marginación. Por ejemplo, el Centro de Alta Especialidad de Chiapas reportó en 2021 ingresos por 25.1 mdp por cuotas de recuperación, según la ASF[6], y ese mismo año el Instituto Nacional de Perinatología obtuvo 10.5 mdp a través de cuotas[7].

Dicho lo anterior, en el periodo de enero a junio de 2023 los hospitales y centros de la SSA otorgaron 24.9 millones de consultas, 2% (377 mil) más que en 2022, pero 49% (24 millones) menos que en 2018. Por tipo de consulta, se destaca que la atención para la prevención, o para gente sana, cayó a 4.1 millones, 16% (811 mil) menos que en 2022 o 73% (11.4 mil) menos que en 2018. En el caso de las enfermedades crónico-degenerativas se otorgaron 5.6 millones de consultas en lo que va de 2023, 12% (580 mil) más que en 2022, pero 25% (1.8 millones) menos que en 2018.

Los datos de consultas de la Secretaría de Salud en su conjunto muestran que no sólo la atención financiada por el Insabi se colapsó; también lo hizo todo el sistema de centros e institutos. Una razón más del aumento de la carencia social en salud.



Finalmente, no se observa una recuperación franca de las consultas para atender el cáncer de la mujer. Este tipo de consultas son las únicas que están claramente identificadas en los sistemas informáticos de la SSA; por ello le damos especial seguimiento. De enero a junio de 2023 se otorgaron 76 mil consultas para atender el cáncer de mama, un incremento destacable de 40% (22 mil) frente a 2022. Sin embargo, la atención se mantuvo 59% (44 mil) por debajo del máximo alcanzado en 2016. Para tratar el cáncer cervicouterino se otorgaron 68 mil en el primer semestre del año, el mismo nivel que en 2022 o 60% (147 mil) menos que el máximo de 2016.

La recuperación de las consultas para atender el cáncer de mama es algo que hay que reconocer, sobre todo por el hecho de que el aumento se ha dado en las consultas de primera vez, las cuales tienen mayor potencial de detectar el cáncer a tiempo. Sin embargo, aún estamos lejos de los mejores niveles históricos. Falta mucho por recuperar.



Extinción de fondos

La amenaza de desfondar al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se materializó al mes de junio de 2023. Como advertimos en nuestro análisis del gasto en salud del Paquete Económico 2023, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) de 2023 se estableció la posibilidad de que la Secretaría de Hacienda instruyera al Insabi el traslado de su patrimonio a la Tesofe en la primera mitad del año. Tal potestad se ejerció ampliamente.

Si bien en el primer trimestre del año el Fonsabi recibió 7 mmdp en ingresos, en el segundo trimestre sufrió salidas por 46.6 mmdp, la tercera mayor del sexenio. Con este resultado el saldo de este fideicomiso cerró en 33.6 mmdp, 58% (46 mmdp) por debajo del trimestre anterior o 71% (82 mmdp) por debajo de lo observado al cierre del sexenio pasado. Otra forma de verlo es que el saldo de este fideicomiso cayó a su nivel más bajo desde marzo de 2010. Es decir, en 13 años el instrumento para garantizar la atención de enfermedades de alto costo de la población sin seguridad social no había tenido tal debilidad. ¿Se destinaron esos recursos a la salud? No es posible saberlo: se perdió su trazabilidad.



Sin embargo, todo indica que la salida de estos recursos NO se dio con el fin de capitalizar el fideicomiso del IMSS-Bienestar, que suplirá al Fonsabi. Al cierre del 2T de 2023 aún no se había registrado la conformación del fideicomiso del IMSS-Bienestar en el listado que publica la Secretaría de Hacienda. Tal parece que dicho fideicomiso fue creado a inicios de julio, pero, de nuevo, aún no se reporta en las cifras oficiales.

El 21 de julio, durante la instalación del Comité Técnico del Fondo de Salud para el Bienestar[8], el director general del IMSS, Zoé Robledo, señaló que 40 días después de publicado el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, el IMSS-Bienestar sería el nuevo fideicomitente del Insabi. Dicho decreto fue publicado el 29 de mayo, por lo que la transferencia de fondos del Fonsabi el Fideicomiso IMSS-Bienestar debió haberse materializado en los primeros días de julio.

En otras palabras: el hecho de que el fideicomiso IMSS-Bienestar no se hubiera conformado al cierre del 2T de 2023, y de que el Fonsabi tuviera todavía recursos en esa fecha, significa que sus egresos no llegaron a su sustituto. Habrá que ver si el fideicomiso del IMSS-Bienestar recibe más o menos recursos en comparación con los que al cierre de junio estaban depositados en el Fonsabi. Si la cantidad es igual o menor, será un retroceso en materia de salud.


 


El estado de la función Salud

La situación del gasto general en salud no es muy diferente a la observada para el Insabi e IMSS-Bienestar. Al primer semestre el gasto funcional en salud alcanzó 306 mmdp, una caída de 7% (23.1 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, o 4% (13 mmdp) por debajo de lo logrado en 2018. Es decir, que el gasto conjunto en salud de dependencias como el IMSS, ISSSTE, Sedena, Marina, SSA e IMSS-Bienestar no sólo no ha crecido, sino que presenta un ligero retroceso frente al cierre del sexenio.

En lo que va del año el gasto funcional en salud ha sufrido un recorte de 37 mmdp u 11% de su gasto aprobado al periodo. Lo anterior ha provocado que el avance del presupuesto anual en salud se ubique en sólo 35% al primer semestre, el peor ritmo desde la crisis económica de 2009. Como explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023, el retraso de ingresos frente al calendario y los recortes presupuestales son dos de los aspectos más críticos de las finanzas públicas en 2023.


 


En todas las dependencias se observan retrocesos importantes. La peor situación se encuentra en la Secretaría de Salud, la cual ejerció 61.2 mmdp, 14.3% (10.2 mmdp) menos que en 2022 o 27% (22.3 mmdp) menos que en 2018. Esta caída está impulsada por el abandono del Insabi, aunque hay otros programas exclusivos de la SSA que también han sufrido recortes, como veremos más adelante.

El gasto del ISSSTE, sin contar pensiones, fue de 47.5 mmdp, una caída de 3% (1.4 mmdp) frente a 2022 o de 2% (1 mmdp) frente a 2018. Por su parte, el IMSS acumuló un gasto de 157.7 mmdp (sin contar pensiones), lo que implica un recorte de 8% (13.7 mmdp) frente a 2022, aunque frente a 2018 está 15% (21 mmdp) por arriba. Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) transfirió a las entidades 59.6 mmdp, un ligero incremento de 0.1% (81 mdp), pero se ubicó por debajo de su máximo semestral de 60.5 mmdp, alcanzado en 2020.



Como adelantamos, la SSA ha sido la dependencia enfocada a salud con los peores recortes. Aparte de la reducción de 18% (8.1 mmdp) en el Insabi frente a 2022, otros programas han sufrido grandes recortes. Se destaca el programa de Salud Materna Sexual y Reproductiva, el cual ejerció sólo 108 mdp, una contracción de 86.8% (709 mmdp) frente a 2018 o de 92% (1.2 mmdp) frente a 2018. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes ejerció sólo 13 mdp, un recorte de 89% (111 mdp) frente a 2022 o 98% (511 mdp) menos en comparación con 2018.

Otros programas también presentan reducciones, como el de Actividades de Apoyo Administrativo, con una caída de 3.7% (52 mdp); Prevención y Atención Contra las Adicciones, de 1% (8 mdp); Protección Contra Riesgos Sanitarios, de 5.2% (22 mdp), o el Programa de Vacunación, con un recorte de 77.8% (1.5 mmdp).



Por otra parte, los principales programas de atención médica del IMSS registran caídas frente a 2022, o frente a años precedentes. Se destaca que Atención a la Salud registró 129 mmdp, un recorte de 7.6% (10.6 mmdp) frente a 2022, aunque se mantuvo 27% (27.7 mmdp) por arriba de lo logrado en 2018. De igual forma, el programa de Atención a la Salud en el Trabajo tuvo una caída de 2.1% (12 mdp) frente a 2022, o de 10% (63 mdp) frente a 2018 al colocarse en 587 mdp.

Otros programas, además de recortes con respecto a años anteriores, sufrieron grandes retrasos frente al plan de gasto. Prevención y Control de Enfermedades acumuló 2.7 mmdp, un incremento de 21.9% (497 mdp) frente a 2022; sin embargo, se quedó corto en 22% (771 mdp) frente al programa. Asimismo, el Programa de Apoyo Administrativo erogó 22.3 mmdp en el primer semestre de 2023, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2022, y se quedó 38% (13.5 mmdp) por debajo de lo aprobado al periodo. 



La situación es similar en los centros de salud dedicados a los empleados de gobierno y a las Fuerzas Armadas. El programa de Atención a la Salud del ISSSTE sumó 14.5 mmdp, un recorte de 0.3% (43 mdp) frente a 2022 o de 19% (3.3 mmdp) frente a 2018. Se destaca, por el contrario, un gasto de 6.2 mmdp en el Programa de Suministro de Claves de Medicamentos, 147% (3.7 mmdp) más que en 2022, aunque dicho monto se quedó 23% (1.8 mmdp) por debajo del programa.

Finalmente, el programa de Sanidad Militar de la Sedena gastó 3 mmdp al 2T de 2023, 14.7% (528 mdp) menos que en 2022 o 29% (1.2 mmdp) menos frente a 2018. El programa de Administración y Fomento de los Servicios de Salud, de la Semar, acumuló un gasto de 1.6 mmdp, 9.2% (139 mdp) más que en 2022 o 16% (223 mdp) por arriba de lo observado en 2018. Si bien se nota una mejoría en esta última institución, hay que destacar que el gasto de 2023 se quedó por debajo del máximo: 1.8 mmdp gastados en 2021 al primer semestre.



[1] Coneval. Medición de la pobreza. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Programas_BD_2016-2020.aspx

[2] Para este cálculo se utilizó la metodología de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Recuperada de: https://apps.who.int/iris/handle/10665/85626

[3] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5690282&fecha=29/05/2023#gsc.tab=0

[4] Por ejemplo, en este convenio de prestación de servicios médicos de 2022, establecido entre el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) y la Policía Bancaria e Industrial de la Secretaría de Seguridad de la Ciudad de México, se fija un tabulador de costos. Ya que los miembros de la secretaría deberían contar con seguridad social por ser trabajadores de gobierno, sí aplicaría un cobro de cuotas para ellos. https://www.transparencia.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/public/626/095/1e5/6260951e5362e087325010.pdf

[5] Ley de los Institutos Nacionales de Salud. Recuperado de: diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LINS.pdf 

[6] Auditoría de Cumplimiento 2021-1-12M7A. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021b/Documentos/Auditorias/2021_0042_a.pdf

[7] Auditoría de Cumplimiento 2021-1-12NDE. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021b/Documentos/Auditorias/2021_0174_a.pdf

[8] IMSS. Instala Gobierno de México Comité Técnico del Fondo de Salud para el Bienestar. https://www.gob.mx/imss/prensa/instala-gobierno-de-mexico-comite-tecnico-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar-340404?idiom=es

5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023

Este año podría ser el que ejerza mayor presión sobre las finanzas públicas en lo que va del sexenio, incluso por encima de lo visto en 2020, durante la pandemia. La caída de los ingresos ha provocado recortes al gasto históricos a inicios de año, y a diferencia de la crisis sanitaria, las altas tasas de interés y el agotamiento de los fondos de estabilización anticipan que las medidas de austeridad serán más severas.

Un dinamismo económico peor al que esperaba la Secretaría de Hacienda[1], una ‘rebaja’ en el pago de impuestos de Pemex y un impacto prolongado de los estímulos a las gasolinas de 2022 tiraron la recaudación en el primer trimestre del año: los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, 6.3% o 117 mmdp por debajo de lo anticipado, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009.

A la vista de la caída de ingresos, los recortes no se han hecho esperar. El gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, 9.3% o 191.5 mmdp por debajo de lo aprobado, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Los recortes en el gasto han sido mayores que la caída de los ingresos; esto con el fin de contener el endeudamiento en un entorno de altas tasas de interés. Sin embargo, el costo ha sido debilitar el funcionamiento del Sector Público.

En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, un monto por debajo de lo logrado en 2022 y 2021. Los recortes al gasto social, ante la caída en la recaudación, ha afectado programas enfocados a garantizar derechos humanos en educación, salud y trabajo, los cuales ostentan niveles de gasto incluso menores a los vistos en 2018.

Por otra parte, y como ha sido tendencia en los últimos años, los servicios de salud para la población más vulnerable se han visto afectados severamente. De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Se ha desahuciado a este instituto, y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no ofrece una verdadera compensación financiera.

El desplome en los ingresos públicos ha implicado también una caída en el Gasto Federalizado, que representa el 87% de los ingresos de los estados. El componente más golpeado ha sido el de las Participaciones federales, que se quedaron cortas en 9%, o 28.8 mmdp en el primer trimestre. El problema es que el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar estos retrasos en las Participaciones, contaba al cierre de marzo pasado con sólo 22.5 mmdp, lo que anticipa su agotamiento y, consecuentemente, mayor presión para las entidades.

Uno de los escasos ganadores a inicios de años han sido las Fuerzas Armadas, que controlan cada vez más recursos depositados en fideicomisos públicos. A inicios de 2023 los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.55 mmdp) respecto del cierre de 2022, y llegaron a 109 mmdp. De esta forma, los militares han pasado de controlar el 0.6% de los recursos en “ahorros públicos” en 2018 a hacerlo en el 19%, al primer trimestre de 2023.

Te contamos cinco evidencias del pobre desempeño del erario a inicios de año, y los riesgos que implican.

1. Desplome de los ingresos: el origen del problema

Las expectativas optimistas de ingresos públicos para 2023 se han desvanecido a inicios de año. En el primer trimestre los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución anual de 5.5% o 102 mmdp, y un retraso frente al calendario de 6.3% (117 mmdp); en ambos casos, el peor resultado desde 2009[2], en el contexto de la crisis financiera internacional, como lo hemos detallado.

Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) en los ingresos tributarios, hasta llegar a los 1,153 mmdp. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp (Hacienda esperaba recaudar 1,194 mmdp). Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar[3].



El impuesto con la contracción más severa fue el IVA, cuya recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto a un desempeño económico mediocre, en comparación con lo estimado por Hacienda, como al incremento de devoluciones y compensaciones. Por un lado, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Por el otro, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que en el 1T 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016. Aunque no se puede conocer a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada el incremento de las devoluciones responda a la política de estímulos a los combustibles.

En aras de una mejor transparencia, la Secretaría de Hacienda o el Servicio de Administración Tributaria (SAT) debería publicar en sus informes trimestrales la cantidad de devoluciones y compensaciones que la política de estímulos a las gasolinas generó en cada periodo. En dichos informes existe ya un reporte específico de la pérdida recaudatoria por los estímulos en la frontera norte y sur, pero no respecto a los estímulos complementarios a los combustibles.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, tenemos que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.

Finalmente, en torno al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien su recaudación fue 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado para el periodo, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual coincide con una disminución también anual de 18% (16 mmdp), a 71 mmdp, en las devoluciones y compensaciones de este impuesto. Por lo tanto, la caída del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.



Por lo que toca a la recaudación petrolera del Sector Público –Pemex y Gobierno federal–, se registraron ingresos de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Esto dio forma a la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

Los ingresos petroleros se habrán desplomado, pero eso no quiere decir que Pemex y el Gobierno federal hayan encajado el golpe de la misma forma. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, para el Gobierno ésta fue de 39.8% (53.3 mmdp), para llegar a los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020;  pero los del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. Ya vemos claramente a qué nivel se asumió la mayor parte del colapso petrolero.

Estos efectos diferenciados se deben a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Esto puede ser consecuencia de una política orientada a darle liquidez a la empresa. El FMP pagó al mes de febrero sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC y los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.

El resultado de la caída en los ingresos, ya sea como resultado de la coyuntura económica, por decisiones de política pública o mala planeación, fue que al 1T el gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y un recorte por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente a calendario de los últimos 15 años para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió frenar más el gasto, con el fin de evitar un mayor endeudamiento, como hemos detallado.



2. El castigo a los recursos estatales

Los estímulos a las gasolinas y la reducción de impuestos sobre Pemex a inicios de 2023 desencadenaron una secuencia de eventos que culminó en el peor retraso en una década de las transferencias federales hacia los estados. Es tan grande, que la propia existencia del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) está comprometida. Veamos.

Como hemos mencionado, al primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal tuvieron una caída anual de 5.5% (102 mmdp), y se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. Gran parte de esta caída, recordemos, se debió a la postergación del pago de DUC a Pemex y las mayores devoluciones de impuestos por los estímulos a las gasolinas en 2022.

Pues bien, la caída de los ingresos totales implicó también la reducción de la Recaudación Federal Participable (RFP), una bolsa que incluye los ingresos tributarios federales y el 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno federal[4], y que sirve para calcular el nivel de Participaciones (recursos de libre disposición) que la Federación entrega a los estados.

Al primer trimestre de 2023 la RFP cayó 3.8% (41 mmdp) frente al 1T de 2022, para quedarse en 1,021 mmdp, el segundo peor nivel del sexenio para un mismo periodo. Con este resultado dicha bolsa de ingresos registró un incremento de sólo 2.1% o 21 mmdp frente a 2018, el cierre del sexenio pasado (durante el Gobierno de Peña Nieto la RFP creció 10% [88 mmdp], y en el de Calderón lo hizo en 30% [209 mdp]).

El retroceso de la RFP en 2023 se debió particularmente a una caída de 24.6% (27 mmdp) del componente petrolero frente a 2022, para colocarse en 82 mmdp, el segundo peor nivel después de la crisis de 2020, cuando la caída de los precios del crudo tiró los ingresos petroleros. Asimismo, se destaca una disminución de 9.9% (9 mmdp) en la recaudación del componente del IEPS, hacia los 85 mmdp, el peor nivel para un primer trimestre desde 2014. Además de los menores precios del petróleo en 2023, esto es resultado de francas decisiones de política fiscal, como la reducción del DUC a Pemex y los estímulos a las gasolinas que incrementaron las devoluciones de IEPS. Para decirlo claro: las decisiones unilaterales de la Federación han provocado la disminución de sus ingresos, con un daño colateral a los ingresos de los estados.



Como consecuencia de la menor RFP, las Participaciones federales, la principal fuente de ingresos para la mayoría de estados y municipios, se colocaron al 1T 2023 en 298 mmdp, una caída de 5.6% (17.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Con este resultado, las Participaciones acumulan un crecimiento de sólo 9.9% (26.8 mmdp) frente a 2018 (en el sexenio de Peña Nieto aumentaron 16% [36 mmdp], con Calderón 28% [51 mmdp] y con Fox 43% [54 mmdp])..

La caída en las Participaciones afecta en mayor proporción a los estados más pobres del país, ya que dependen en mayor medida de las transferencias federales para operar. Mientras que, por ejemplo, la Ciudad de México obtiene el 43% de sus ingresos a través de sus impuestos locales, Veracruz sólo obtiene el 5.5%, Chiapas el 4.5% y Guerrero el 2.5%. Hemos abordado la problemática y propuesto soluciones en nuestro estudio sobre ingresos vehiculares y la tenencia.

La caída en la recaudación y su acompañante, las menores Participaciones, cobran mayor relevancia si se comparan frente calendario: al primer trimestre el Gobierno tenía que entregarles a los estados 327 mmdp, pero se quedó corto en 9% (28.8 mmdp), el peor recorte desde la crisis de 2009. Que las Participaciones no se entreguen en tiempo y forma implica que los estados no tienen suficientes recursos para cumplir con sus presupuestos de egresos propios, y es probable que se queden cortos en 2023.



Y llegamos por fin a la manifestación del problema estructural mayor: el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar a los estados cuando las Participaciones observadas quedan por debajo de las programadas, contaba al cierre de marzo con sólo 22.5 mmdp, cuando el faltante fue de 28.8 mmdp.

Según las Reglas de Operación[5] del FEIEF, al fin de cada trimestre se debe calcular si hubo una disminución en el monto de las participaciones, y las compensaciones deben cubrirse en los meses de abril, julio, octubre a un nivel de 75%, y de 100% en diciembre. Lo anterior significa que en abril el Gobierno federal debió haber de compensado el 75% del retraso frente al calendario, por un monto de 21.6 mmdp (97% de los recursos del FEIEF). Así, el fondo se habría prácticamente agotado a inicios de año, con nueve meses por delante.  

Ante la compleja situación, en lo que resta del año el Gobierno se verá obligado a reconsiderar su política de postergar el pago de impuestos a Pemex, con el fin de incrementar la Recaudación Federal Participable y cumplir con las Participaciones aprobadas. Sobre la recaudación de IEPS e IVA, poco margen de maniobra tendrá para incrementarlas, ya que las altas devoluciones que se están verificando en 2023 se generaron por una política de subsidiar los combustibles, finalizada en noviembre de 2022, como hemos explicado anteriormente.

Una alternativa para el Gobierno sería realizar una bursatilización adicional a la de 2020, cuando se inyectaron 70 mmdp al FEIEF, a pagar con sus ingresos recurrentes hasta 2035. Sin embargo, la estrategia debilitaría aún más la posición fiscal de las entidades, y ‘patearía’ el problema varias décadas adelante.



Dentro del Gasto Federalizado, las Participaciones no fueron las únicas que sufrieron mermas. Las Aportaciones federales –recursos etiquetados que se entregan a los estados– sumaron 243 mmdp al 1T 2023, y se quedaron por debajo del programa en 5% (11 mmdp), el peor retraso frente al calendario del sexenio. Frente a 2022 lograron, no obstante, un crecimiento de 7% (16 mmdp).



Las Aportaciones forman parte de los Ramos Generales de gasto del Gobierno federal, y deben ser cubiertas con recursos propios del Gobierno. Si la recaudación se mantiene por debajo de lo estimado, la Federación puede acudir al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), que contaba a marzo con 37.3 mmdp. Sin embargo, en el primer trimestre los ingresos del Gobierno se quedaron cortos en 81 mmdp. De mantenerse este ‘nivel’ de faltantes a lo largo del año, el FEIP también se agotaría y se tendría que recurrir a más deuda, o a recortes pronunciados en las dependencias federales. 



Aún hay más: otros componentes del Gasto Federalizado –los recursos totales que trasfiere la Federación a los estados– también tuvieron caídas. Los recursos del Ramo 23, de Provisiones Salariales y Económicas, acumularon sólo 5 mmdp, 24% (4.1 mmdp) por debajo de lo observado en 2022, u 87% (20.4 mmdp) menos respecto de 2018. La entrega de estos recursos queda a discreción de la Federación. De hecho, ha sido el componente del Gasto Federalizado más castigado durante la actual administración. Si bien el Ramo 23, fue utilizado para asignar recursos a las entidades del país de manera opaca y discrecional durante el sexenio pasado, lo deseable era mejorar su gobernanza, no eliminarlo de facto.

Por otro lado, las transferencias para la Protección Social en Salud llegaron a 15 mmdp, 21.9% (4.1 mmdp) menos que en 2022 o 52% (16 mmdp) menos que en 2018. Estos recursos corresponden a las transferencias que la Federación realizaba a las entidades para apoyar el funcionamiento del Seguro Popular y, posteriormente, el Insabi. Sin embargo, el proceso de centralización del gasto en salud ha provocado una disminución de estas transferencias.

En suma, el Gasto Federalizado, al primer trimestre, cayó 0.6% (3.5 mmdp), y se colocó en 598.6 mmdp, monto inferior a lo observado en 2018. Frente al cierre del sexenio pasado acumula una caída de 1.4%. Con Peña Nieto el total de dichos recursos crecieron 11%; con Calderón, 37%, y con Fox, 50%. Estos datos no sólo muestran el peor desempeño de la recaudación durante el sexenio, sino también un proceso hacia la centralización del gasto de parte de la Federación.



3. Las consecuencias sociales del castigo al gasto

Los recortes al gasto emprendidos por el Gobierno federal no son inofensivos: han impactado en programas sociales encargados de garantizar derechos humanos como la educación, salud o trabajo digno. En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, por debajo de lo logrado en 2022 y 2021.

En los últimos tres ejercicios el gasto en subsidios había arrancado el año con vigor. En 2020 hubo un sobregasto de 27% (50.6 mmdp) al primer trimestre; en 2021, de 4% (10.2 mmdp), y en 2022, por 25% (58.2 mmdp). En 2023 la tendencia se ha revertido: se registra un recorte de 1% o 3.4 mmdp frente a lo presupuestado. Que se respete el calendario es positivo; no obstante, frente al ritmo de gasto habitual existe un riesgo de deterioro en la prestación de servicios.

Otra implicación del freno al gasto en subsidios es que difícilmente se lograrán superar los mejores niveles de gasto social alcanzados en 2015 y 2016, como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023.



Por categoría de subsidios (clasificación funcional), aquéllos dedicados a la educación fueron los más castigados, al reportar de enero a marzo un gasto de 48.4 mmdp, 17% (9.7 mmdp) menos que en 2022 o 25% (16.3 mmdp) menos que en 2018. Esto se debió a un recorte de 35% (5.1 mmdp) frente a 2022 en las Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, que acumularon al periodo 9.5 mmdp, así como un recorte de 42% (5.6 mmdp) en las Becas de Educación Básica Benito Juárez, que sumaron 7.9 mmdp. En otras palabras, los dos principales programas del actual Gobierno para fortalecer la educación inclusiva fueron castigados, y cayeron a su peor nivel desde 2020.

Otro programa prioritario enfocado a la educación con recortes relevantes fue Jóvenes Escribiendo el Futuro, que sumó en el primer trimestre 2.6 mmdp, un recorte de 39% (1.6 mmdp) frente a 2022. Por el lado contrario, los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas) sumaron 26.1 mmdp, 9% (2.1 mmdp) más que en 2022, pero se quedaron 7% (1.1 mmdp) por debajo de 2018.

Pese a la promesa de garantizar el derecho efectivo a la educación de la infancia en México, la realidad es que este gasto no ha superado lo logrado al cierre del sexenio pasado. Hay que recordar que en 2018 se contaba con programas como las Escuelas de Tiempo Completo, el Programa Nacional de Becas y el componente educativo de Prospera, que en conjunto gastaron 31.6 mmdp al primer trimestre de 2018, por arriba de los 20.9 mmdp erogados por seis programas prioritarios del actual Gobierno en 2023: Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, La Escuela es Nuestra, Becas de Educación Básica Benito Juárez, Becas Elisa Acuña y Universidades para el Bienestar Benito Juárez.



Otras funciones del gasto en subsidio severamente castigadas en 2023 fueron Salud y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales. Para los subsidios en salud se registró un gasto por 21.1 mmdp, 16% (4 mmdp) menos que el de 2022 o 44% (17 mmdp) menor al de 2018, como lo hemos detallado en nuestros Números de Erario del gasto en salud al primer trimestre de 2023.

En el caso de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales, el gasto en subsidios de enero a marzo sumó 4.1 mmdp, 48% (4 mmdp) menor al de 2022, aunque se mantuvo 1% (100 mdp) por encima de lo logrado en 2018. Esta situación se debió principalmente al recorte de 48% (3.7 mmdp) en el programa de Jóvenes Construyendo el Futuro –que ofrece becas a los jóvenes que inician en el mercado laboral–  el cual sumó 4 mmdp en el 1T, su peor nivel desde 2019.

Se destaca asimismo la función de Protección Social, la cual sumó 128 mmdp, una caída de 10% (14 mmdp). En esta categoría se encuentra el programa de Pensiones para Adultos Mayores, el cual sufrió un recorte de 10% (12.8 mmdp). Es decir: incluso el principal programa social del actual Gobierno se vio afectado por los menores ingresos al inicio del año.

Otras funciones con recortes relevantes fueron Protección Ambiental, la cual sumó sólo 23 mdp, 14% (4 mdp) menos que en 2022 o 67% (48 mdp) menos que en 2018, así como Transporte, a la cual se le destinaron 267 mdp en subsidios, 58% (369 mdp) menos que en 2022.



Además de los programas ya mencionados, se registra una reducción en las Pensiones para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, las cuales sumaron 7 mmdp, 16% (1.3 mmdp) menos que en 2022. Asimismo, hay una caída de 52% (6.9 mmdp) en el Programa de Producción para el Bienestar, el cual sumó 6.5 mmdp al primer trimestre. Este programa entrega apoyos directos a pequeños productores de maíz, arroz, frijol, trigo, entre otros.

Algunos de los programas que registran aumentos a inicios de año son Sembrando Vida –enfocado en la reforestación– el cual sumó 5.7 mmdp, 11% (555 mdp) más que en 2022, y Precios de Garantía, el cual erogó 5.9 mmdp, 9% (474 mdp) más. Con todo y aumento, la suficiencia de los precios de garantía se ha visto cuestionada a inicios de 2023 por productores de maíz y trigo en Sinaloa, que han exigido al Gobierno que garantice mayores precios para sus productos.[6]

Asimismo, el Programa de Vivienda Social gastó 1.8 mmdp, 145% (1.1 mmdp) más que en el primer trimestre de 2022, y el Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura gastó 1.4 mmdp, 59 veces más que en 2022, año en que sólo se erogaron 24 mdp de enero a marzo.



4. Fideicomisos públicos: militarización y ‘desahorro’ 

Los fideicomisos públicos durante el actual Gobierno presentan una clara paradoja: mientras que el saldo dentro de estos ‘ahorros’ se ha reducido a más de la mitad frente al cierre del sexenio, su uso, medido por el flujo de recursos, se ha disparado. Los perjudicados han sido los fondos de estabilización, ciencia y educación, y los ganadores aquéllos controlados por el Ejército.

Los ahorros públicos dispuestos en fideicomisos, mandatos y análogos habían presentado una tendencia creciente desde 2010 hasta la entrada del actual Gobierno, ya que en 2019 se redujeron 19% (215.4 mmdp) frente a 2018. Esto marcó tan sólo el inicio del desmantelamiento de los fideicomisos públicos: al 1T 2023, los recursos en estos instrumentos apenas sumaron 570 mmdp, lo que es 50% (564 mmdp) menor al valor que se tenía registrado al cierre de 2018.



Si analizamos la tenencia de recursos en fideicomisos por Ramo Administrativo (según quién detenta el dinero), se observa que los claros ganadores han sido la Sedena y Semar, mientras que Salud, Educación, Hacienda y Comunicaciones y Transportes han sido los perdedores.

Mientras que al cierre de 2018 los fideicomisos del ramo de la Defensa Nacional sumaban 7 mmdp, al primer trimestre de 2023 llegaron a 109 mmdp, un incremento de más de 500% (102.45 mmdp) en términos reales. Lo anterior provocó que la Sedena pasara de controlar menos del 1% de la bolsa total en fideicomisos en 2018 a tener el 19% en 2023. La Marina, por su parte, en 2018 no tenía fideicomisos a cargo, y para el cierre de 2023 ya cuenta con fideicomisos con un valor de 25.22 mmdp, 4% del total. En total, los dos entes militares controlan ya 134 mmdp, 23.6% del total, y más de lo que detentan entes civiles como Salud (79 mmdp), la SEP (21 mmdp), Semarnat (10 mmdp) y Economía (2 mmdp) juntos.

En el polo opuesto, en lo que va del sexenio los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transportes tuvieron la mayor caída: 99% (109.5 mmdp), ya que en 2018 contaba con 10 fideicomisos con recursos que ascendían a 110.7 mmdp, y para el primer trimestre de 2023 este ramo sólo cuenta con tres fideicomisos con un valor de 1.1 mmdp. La caída se debe, principalmente, a la eliminación del fideicomiso del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, que contaba con recursos por 95.9 mmdp a precios de 2023, así como la eliminación del fideicomiso para infraestructura portuaria, con recursos que ascendían a 5.1 mmdp. Actualmente, existen dos fideicomisos en proceso de extinción relacionados con temas laborales del sector ferrocarrilero, así como el fideicomiso de créditos para el bienestar, con un valor de 0.9 mmdp. 



De igual forma, al 1T 2023 los fideicomisos para promover la ciencia y la educación tuvieron las mayores pérdidas en lo que va del sexenio.Los destinados al Conacyt tuvieron una disminución real de 100% (25.3 mmdp) si comparamos el valor al cierre de 2018 contra el valor al primer trimestre de 2023.La caída se debe, principalmente, al decreto de extinción promulgado a finales de 2020. Mientras que en 2018 había 99 fideicomisos y/o estructuras análogas, para el 1T 2023 se tiene registro de seis fideicomisos que cuentan con recursos. 

Por otro lado, los recursos en fideicomisos del ramo de Educación disminuyeron 28.2% (8.2 mmdp) en términos reales, para el mismo periodo de comparación. Se observa con claridad la desintegración de los fideicomisos de este ramo, al pasar de 18 a únicamente seis de 2018 a 2023. Hay que recordar que los fideicomisos de los centros de investigación adscritos a la SEP, como el CIDE o el Instituto Mora, también perdieron sus ‘ahorros’ por el decreto de extinción de 2020. A marzo de 2023, el fideicomiso del ramo de Educación con mayores recursos es el Fondo de Retiro para los Trabajadores de la SEP, con una disponibilidad de recursos de 19.4 mmdp.



Uno de los principales argumentos para la desintegración de los fideicomisos fue eliminar los posibles canales que facilitan la desviación de los recursos públicos, para optar por ofrecerlos de manera directa a las entidades responsables. Si seguimos esta proposición, parte de los recursos disminuidos en fideicomisos se tuvo que haber compensado con aumentos del presupuesto en los ramos encargados. Sin embargo, lo que observamos es que el presupuesto del Conacyt entre 2018 y 2022 tuvo una caída real de 11.3% (4 mmdp). Por otro lado, el presupuesto del ramo de Educación Pública sólo creció 2.5% (10.2 mmdp) en el mismo periodo.

Por último, los recursos en fideicomisos públicos del ramo de Salud cayeron 33.7% (40.4 mmdp), comparados con el valor al cierre de 2018. La caída se explica, principalmente, por la reducción de 33.7% (40.4 mmdp) del Fondo de Salud para el Bienestar, encargado de la atención de enfermedades que provocan gastos catastróficos, de necesidades de infraestructura en entidades con mayor marginación social, así como de completar los recursos para el abasto y distribución de medicamentos.

A inicios de 2023 se ha exacerbado el proceso de ‘militarización’ de los fideicomisos. Los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.5 mmdp) respecto del cierre de 2022.Esto se debe a la aportación de 65.9 mmdp para el Fideicomiso Público de Administración y Pago para la Contratación de Servicios de Obra Pública, que tiene el fin de financiar la contratación de obras que realice la Sedena en las aduanas. Todo parece indicar que los recursos provienen del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), del SAT. Dicho fideicomiso fue diezmado en 2022 con una salida de recursos de 88.6 mmdp, la cual le dejó una disponibilidad de 22 mmdp en el cuarto trimestre. Para el cierre de marzo de 2023 registró salidas por 14.5 mmdp, para cerrar con un saldo de 11.9 mmdp.

En términos prácticos, se registró un cambio de responsable del fideicomiso para la infraestructura aduanera: del SAT hacia la Sedena, lo que explica que los recursos en fideicomisos de la SHCP cayeran 6% (18.64 mmdp) frente al cierre de 2022.

Por añadidura, en el primer trimestre del año los fideicomisos del ramo de Salud presentaron una disminución de 2% (1.39 mmdp) respecto a 2022; aquéllos destinados para el medioambiente disminuyeron 7% (0.82 mmdp);, Educación presentó una reducción de 1.17% y, por último, los fideicomisos del ramo de Energía disminuyeron 21% (2.23 mmdp).

A pesar de la reducción en el saldo de los fideicomisos, irónicamente en los cuatro años que van del sexenio se ha hecho mayor uso de los fideicomisos públicos respecto del sexenio anterior, a pesar de que el discurso actual apunte a dejar de utilizar estos instrumentos. En promedio, los ingresos captados por los fideicomisos entre 2019 y 2022 han sido 21% (114.6 mmdp) mayores al promedio observado entre 2012 y 2018, mientras que los egresos han sido 65% (322.2 mmdp) mayores para el mismo periodo de comparación. 

Un caso que hemos detallado a profundidad es el del Fonsabi, cuyos ingresos trimestrales promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas, 3.9 mmdp entre 2010 y 2018. En el actual sexenio, sus ingresos promedian 11 mmdp (89% más), pero las salidas 19 mmdp (393% más). Esto se ha debido a un esquema de simulación de gasto.

Otro caso interesante es el de los fideicomisos de Sedena, los cuales tuvieron, en lo que va del sexenio, un incremento en sus ingresos de 223% (41.8 mmdp) frente al promedio de 2010 a 2018, mientras que sus egresos aumentaron 116% (21.8 mmdp). Este flujo de efectivo se concentró en el Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar, el cual fue usado para financiar la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, según lo ha constatado la Auditoría Superior de la Federación[7]. Que los recursos pasaran por fideicomisos y no se ejercieran directamente por la Sedena entorpece el seguimiento al gasto y a las contrataciones públicas efectuadas para la construcción de dicha obra prioritaria.



La erosión de los recursos para la estabilización presupuestaria se llevó a cabo en el contexto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, con el objetivo de no incurrir en endeudamiento. Si bien es cierto que no se incurrió en nuevo endeudamiento, si se deterioró la posición fiscal del Gobierno: con la disminución de activos financieros y el consecuente aumento de la deuda pública neta. 



Cuando el Gobierno comenzó a utilizar los recursos de los fideicomisos para la estabilización presupuestaria, también comenzó a disminuir los activos con los que contaba, lo cual deterioró la posición fiscal neta del Gobierno, haciendo más pesada la deuda pública. Tan sólo en 2020, cuando los fideicomisos para la estabilización presupuestaria tuvieron la mayor caída del sexenio: 62.3% (202.9 mmdp), el déficit público en su medida amplia, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), aumentaron 56.8% (400.6 mmdp) respecto al año anterior. Aumento que se explica por el crecimiento real de 66.2% (322 mmdp) en el endeudamiento presupuestario, y por 245.6 mmdp que se registraron por la desaparición de activos financieros. Dado lo anterior, el 27% del aumento de la deuda pública en 2020 se debió a la disminución de los fideicomisos públicos para la estabilización presupuestaria. 

Esto se debe a que en México, como en gran parte de las economías del mundo, la deuda pública se mide en términos netos, lo cual quiere decir que para saber qué tan endeudado está un país, se toman en cuenta los activos con los que cuenta el Gobierno para poder hacer frente a sus deudas. Por lo tanto, con la estrategia de financiar el presupuesto con la desaparición y/o uso de fideicomisos públicos, también aumenta el indicador de endeudamiento del país, debido al deterioro de la posición neta del Gobierno. O sea: 

SHRFSP (medida más amplia de la deuda) = Activos totales – Pasivos totales

5. El hundimiento del Insabi

Antes de que se aprobara la desaparición del Insabi, el 25 de abril de este año, el abandono fiscal de la institución era más que evidente. La apuesta ahora es transitar hacia el IMSS-Bienestar, pero su situación financiera tampoco es halagüeña.

De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Si analizamos la cantidad de subsidios otorgados para la prestación de servicios de salud, en el primer trimestre se gastaron 11.1 mmdp, 16% (1.4 mmdp) más que en 2022, pero frente a 2018 la reducción es de 51% (11.3 mmdp).

El hundimiento en el gasto del Insabi no ha sido compensado por su futuro sustituto. En el primer trimestre, el IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, la misma cantidad en términos reales que en 2022 y sólo 3% (150 mdp) más que en 2018. De esta forma, el gasto conjunto del Insabi e IMSS-Bienestar fue de 23.4 mmdp, 14% (4 mmdp) menor al de 2022 o 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. Al inicio de año, no hay mejora en el gasto público en salud para las personas sin seguridad social formal.

Como hemos subrayado, cuando se transitó del Seguro Popular al Insabi se incrementó la población objetivo de 55 a 66 millones de personas, al tiempo que se eliminó el financiamiento per cápita. Además, se amplió la cobertura: de 294 servicios a un número indefinido, sin el consecuente aumento presupuestal. Las mismas condiciones se replicarán en el modelo del IMSS-Bienestar. La reducción del gasto conjunto del IMSS-Bienestar e Insabi frente a los años del Seguro Popular es preocupante, ya que ahora se busca hacer más con menos y mejor, meta que a la vista de los indicadores disponibles luce prácticamente inalcanzable.



Los datos más actualizados de desempeño muestran que el Insabi sigue en caída libre. En el primer trimestre de 2023 la institución otorgó 4.6 millones de consultas, 5% (248 mil) menos que en 2022 o 75% (13.6 millones) por debajo de las de 2018. Por tipo de consulta, aquéllas para gente sana (previsión) fueron las más afectadas, con una reducción de 86% (4.5 millones) frente a 2018.

Para las consultas de atención a enfermedades crónico-degenerativas se reportó un monto de 1.1 millones: una ligera mejora de 3% (36 mil) frente al mismo periodo de 2022, pero 64% (2 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas contra enfermedades transmisibles lograron una mejora de 19% (138 mil) frente a 2022, pero se mantuvieron 68% (1.8 millones) por debajo de las otorgadas al primer trimestre de 2018. Estos datos pueden significar que el Insabi ha comenzado a desahogar citas de seguimiento a enfermedades, aunque la consulta para nuevos pacientes sigue en declive.



Finalmente, no hay una recuperación clara del saldo del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Al 1T de 2023 este fondo tuvo un saldo mayor frente al cierre de 2022 por 3.7 mmdp, pero se quedó 31% (36.3 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Además, esos nuevos recursos bien podrían estar ‘de paso’, pues se autorizaron transferencias a la Tesofe en 2023. Asimismo, con la transición hacia el IMSS-Bienestar, este fondo seguiría en peligro.

En la reforma a la Ley General de Salud aprobada en la Cámara de Diputados a finales de abril (Artículo 77 bis 29), se establece que el fideicomitente del Fonsabi será el IMSS-Bienestar, en lugar del Insabi. Es decir, el fideicomiso no desaparece, sino que cambia de dueño. Asimismo, se mantiene sin cambios el Artículo 77 bis 17, que permite al Fonsabi mandar recursos a la Tesofe cuando acumula recursos superiores a dos veces la suma aprobada en el PEF 2020; es decir, 32 mmdp. En otras palabras, el riesgo de simulación del gasto y agotamiento de recursos se mantiene latente.



[1] Para 2023 la Secretaría de Hacienda estimó un crecimiento del PIB de 3% pero en la encuesta del mes de abril de Banxico, los analistas del sector privado esperan sólo un aumento de 1.6%.

[2] En 2018 al 1T hubo una reducción de los ingresos de 19% debido a que en 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México, pero no volvió a recibir tales ingresos extraordinarios en 2018. Si se descuenta ese factor, la caída de 5.5% al 1T de 2023 es la mayor desde 2019 para el mismo periodo.

[3] En sexenios anteriores, la Secretaría de Hacienda subestimaba los ingresos, lo que permitía usar los excedentes de la recaudación de forma discrecional, principalmente a través del Ramo 23, como los señalamos en nuestro estudio Arquitectura del Ramo 23. Lo anterior limitaba las posibilidades de quedarse cortos en los ingresos.

[4] En la Recaudación Federal Participable (RFP) se excluye el ISR de asignaciones para la exploración y extracción de hidrocarburos; ISR de servidores públicos de la Federación, Incentivos de Convenio de Colaboración Administrativa, Derecho Especial de Minería IEPS sobre juegos y apuestas, entre otros derechos.

[5] DOF. (07/08/2020).  Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.https://www.google.com/search?q=reglas+feief&rlz=1C1ONGR_esMX1028MX1028&oq=reglas+feief&aqs=chrome..69i57j0i22i30l2j69i60l2.2034j1j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[6] El Economista. (14 de mayo de 2023). «Maiceros de Sinaloa exigen ampliar cobertura de precios de garantía». https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Maiceros-de-Sinaloa-exigen-ampliar-cobertura-de-precios-de-garantia-20230514-0045.html

[7] ASF (2021). Recursos Destinados para la Construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Auditoría de Cumplimiento 1532-GB. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

El gasto en salud bajo mínimos: 1T 2023

El débil ritmo de la recaudación a inicios de 2023 ha impactado en uno de los gastos esenciales del Sector Público: la salud. Al primer trimestre del año, el Gobierno federal aplicó un recorte de 26 mil millones de pesos (mmdp) al presupuesto aprobado para el periodo, lo que se tradujo en un avance del gasto anual de sólo 16%, el peor registrado desde 2007.

Como analizamos en nuestro Erario al primer trimestre de 2023, los ingresos totales del Sector Público de enero a marzo de este año sufrieron una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. Los recursos simplemente no son suficientes para cumplir con las metas de los programas.

Los recortes en el gasto se han manifestado en todos los ramos y dependencias del Sector Público, pero pocos rubros de gasto son más delicados que el de salud. En el primer trimestre, el gasto dedicado a garantizar este derecho humano alcanzó un nivel de sólo 139 mmdp, una caída de 19.9% (28.2 mmdp) frente a 2022 y su peor nivel desde 2011 para un inicio de año.

Las principales instituciones dedicadas a proveer servicios de salud –IMSS, ISSSTE y la Secretaría de Salud (SSA)– registran recortes en su gasto aprobado al periodo que se reflejan en disminuciones frente a años previos. Este declive se ha centrado en donde más duele: programas de atención y prevención de enfermedades. Asimismo, la inversión funcional en salud se desplomó 33.9% (1.1 mmdp) frente a 2022, hasta registrar 2.2 mmdp, el peor monto desde 2011, y el gasto en medicamentos sufrió una caída de 9% (1.4 mmdp) frente al 1T de 2022, siendo la SSA la entidad con mayores recortes. 

Por lo que toca a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar, la realidad sigue pesando más que el discurso: el gasto conjunto de ambas instituciones fue de 23.4 mmdp, 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. Aunque la reducción se concentró prácticamente en el Insabi, su sustituto no ha recibido aumentos sustanciales como para compensar y mucho menos incrementar los recursos orientados hacia las personas sin seguridad social formal. Sin tal incremento difícilmente se logrará revertir la caída en los indicadores de atención, tanto del Insabi como del IMSS-Bienestar.

Te contamos las implicaciones de los recortes en salud a inicios de año.

Retraso histórico

Para 2023 se planteó un incremento más que sustancial del gasto en salud, para alcanzar los 874 mmdp, el mayor monto de la historia. La realidad ha sido muy distinta: al primer trimestre el gasto funcional en salud fue de 139 mmdp, una caída de 19.9% (28.2 mmdp) frente a 2022 o de 10.7% (17 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. El gasto en salud ha sido el peor desde 2011.

En conjunto, las instituciones dedicadas o que cuentan con servicios de salud –IMSS, ISSSTE, SSA, Sedena, Marina, Aportaciones Federales y Aportaciones a la Seguridad Social– dejaron de gastar el 15.5% o 26 mmdp en recursos aprobados para la atención de la salud en el primer trimestre del año, el segundo peor recorte de todo el sexenio. Si bien este recorte es inferior a los 30 mmdp que se dejaron sin gastar en el primer trimestre de 2019, las grandes ambiciones en el presupuesto anual para 2023 provocaron que el avance del gasto a marzo fuera de sólo 16%, el peor registrado desde 2007 para el mismo periodo. 

Hay que recordar que en 2019 el presupuesto en salud aumentó sólo 1.6% (12 mmdp) frente al año precedente; posteriormente, en 2020 creció 3.3% (24 mmdp), y en 2021 cayó 1.4% (11 mmdp). En 2022 aumentó 10.7% (81 mmdp) y en 2023 creció 3,9% (33 mmdp); sin embargo, hay que recordar que por primera vez el concepto de transferencias financieras comenzó a ser considerado gasto en salud, como señalamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Si no tomamos en cuenta esas transferencias, los recursos en salud programados para 2023 se colocan sólo 0.8% (6.8 mmdp) por encima de 2022.



Además de recortes en programas efectivos de salud, que detallaremos más adelante, una de las explicaciones del lento ritmo de gasto en 2023 es que no se han ejercido los gastos por transferencias financieras que inflaron el presupuesto. Al primer trimestre habían sido aprobados 2.6 mmdp para este tipo de transferencias, pero a marzo no se habían ejecutado. Si bien es positivo que esta clase de ‘gastos’ poco transparentes en general no se ejecuten, lo negativo es que los recursos que nos atañen en esta ocasión, supuestamente ahorrados, no se destinaran a otros conceptos de salud.

El resultado es una caída en la ejecución de gasto en todos los entes de salud. La institución con la mayor reducción interanual de recursos fue el IMSS, quien tuvo un gasto de 69.4 mmdp –sin contar pensiones–, una reducción de 22.2% (19.8 mmdp) frente al primer trimestre de 2022. A pesar de esta caída, el gasto del instituto se mantuvo 3% (2 mmdp) por encima del promedio del sexenio pasado. La historia es distinta para ISSSTE y SSA. 

El ISSSTE registró un gasto –distinto a las pensiones– de 17.3 mmdp, 18.1% (3.8 mmdp) inferior al de 2022 o 18% (3.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. El gasto de la SSA fue de 27.4 mmdp, 19.1% (6.5 mmdp) inferior al de 2022, o 35% (14.5 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado para el periodo de enero a marzo.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), destinado a las entidades federativas, registró un gasto de 30.8 mmdp, 1.5% (484 mdp) menor al de 2022, aunque 4% (1.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Que no existan radicales reducciones se explica por el hecho de que las Aportaciones están reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal, y no pueden ser reducidas a discreción del Ejecutivo.



Radiografía de los recortes

Al analizar los recortes por programa presupuestario, podemos constatar que las reducciones no sólo tienen que ver con materias administrativas, sino que también tocan a programas enfocados a garantizar el derecho humano a la salud. De hecho, al interior del IMSS, ISSSTE y SSA, los programas dedicados a la atención a la salud y prevención son los más afectados.

Para el IMSS se tenían aprobados, al primer trimestre, 64.1 mmdp en el programa de Atención a la Salud. Sin embargo, tan sólo se ejecutaron 58.7 mmdp, un recorte de 8.6% o 5.4 mmdp frente al calendario. Lo anterior ocasionó que los recursos de este programa registraran una caída de 19.3% (14 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, aunque su gasto se mantuvo 32% (14.3 mmdp) por encima de 2018.

Otros programas sí presentan reducciones pronunciadas frente al cierre del sexenio pasado. Por ejemplo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades registró un gasto de 956 mdp, una caída de 11.2% (123 mdp) frente a 2022 o 26% (345 mdp) inferior al de 2018. Se trata del gasto más bajo para este programa en el sexenio. Y es que se dejó de ejecutar el 42% (718 mdp) de los recursos aprobados para el periodo.

Otro programa con graves recortes fue el de Atención a la Salud en el Trabajo –enfocado a la dictaminación de riesgos de trabajo, dictaminación del estado de invalidez y acciones para la prevención en este sentido–, el cual ejecutó sólo 303 mdp, 3.3% (10 mdp) menos que en 2022 o 7.3% (24 mdp) menos que en 2018. De este programa se dejaron de gastar el 5.4% (15 mdp) de los recursos aprobados.


 


Los sistemas de salud para trabajadores del Gobierno no se han salvado de los recortes. Al interior del ISSSTE el programa de Atención a la Salud registró un gasto de 6.4 mmdp, 1.7% (113 mdp) menor que el de 2022 o 29% (2.6 mmdp) inferior al de 2018. Lo anterior fue ocasionado por un recorte de 14.5% (1 mmdp) respecto del gasto aprobado para el periodo.

También se destaca el programa de Prevención y Control de Enfermedades, el cual debía ejecutar 1.9 mmdp al 1T, pero erogó sólo 1.2 mmdp, 37% (710 mdp) menos. Aunque el gasto fue 15% (158 mdp) mayor a lo observado en 2022, se mantuvo 8.6% (113 mdp) por debajo de lo ejecutado en 2018. No menos importante, el programa de Suministro de Claves de Medicamentos tenía programados 3.6 mmdp, pero gastó 2.6 mmdp, 27% (1 mmdp) menos. Aunque el gasto de este programa fue 125% (1.4 mmdp) mayor al de 2022, se quedó 46.6% (2.3 mmdp) por debajo de lo registrado en 2018.

Los servicios de salud de las Fuerzas Armadas tampoco salieron ilesos. El programa de Sanidad Militar registró un gasto de 1.4 mmdp, 18% (318 mdp) menor frente a 2018 o 33% (704 mdp) por debajo respecto de 2018. Y eso no sufrió recortes respecto del gasto aprobado al periodo… Es decir, las reducciones fueron planteadas desde la aprobación del Paquete Económico. La excepción fue el programa de Administración y Fomento de los Servicios de Salud de la Semar, quien cumplió con su presupuesto al periodo de 799 mdp, y registró un aumento, frente a 2022, de 13% (95 mdp), o de 8.9% (65 mdp) respecto de 2018.



Veamos lo que sucedió con la SSA. De 20 programas presupuestarios, 13 presentaron retrasos al primer trimestre de 2023. El más profundo se suscitó en el programa de Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud, enfocado en homologar los salarios de los trabajadores de salud de las entidades federativas: el 100% de sus recursos aprobados, 1.5 mmdp, se quedó sin gastar. Este programa, en efecto, podría estar en proceso de eliminación, ya que en 2022 tampoco se erogaron los 1.7 mmdp aprobados.

Por otro lado, se destaca el Programa de Vacunación, para el cual fueron aprobados 701 mdp al periodo, pero se ejecutaron sólo 174 mdo, un recorte del 75% (536 mdp). Frente a 2022 el gasto se redujo en 89% (1.5 mmdp), aunque con respecto de 2018 se mantuvo 36% (47 mdp) por arriba. Hay que recordar que este programa ya tenía un recorte de 56% (17.7 mmdp) frente al presupuesto aprobado en 2022.

Para los programas que constituyen en Insabi –Atención a la Salud, Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y Fortalecimiento a la Atención– se registró un gasto de 17.4 mmdp, un retraso de sólo 1% (175 mdp) frente al programa. Sin embargo, frente al primer trimestre de 2022 el gasto fue 18% (3.9 mmdp) inferior o 44% (13.6 mmdp) menor frente a 2018, cuando existía el Seguro Popular. El recorte y desmantelamiento del Insabi ya venía planteado en el PEF2023.

Hay otros programas de la SSA presentan reducciones importantes: Prevención de Sobrepeso y Obesidad tiene un recorte de 98% (484 mdp) frente a 2018, y Salud Materna, Sexual y Reproductiva, una caída de 97% (1 mmdp).



Finalmente, hay que mencionar que a inicios de 2023 varios hospitales y centros de la SSA sufrieron recortes o se mantuvieron estancados en su gasto. El Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, con un gasto de 27 mdp, sufrió un recorte de 92% (320 mdp) frente a 2022, o 97% (1 mmdp) menos que en 2018. Este recorte ya estaba pactado, pues se le presupuestaron sólo 23 mdp al primer trimestre.

Por su parte, el Instituto Nacional de Cancerología reportó un gasto de 240 mdp, 16% (34 mdp) más que en 2022, pero 7% (17 mdp) menos que en 2018, mientras que el Instituto Nacional de Perinatología tuvo erogaciones por 184 mdp, 3% (6 mdp) menos que en 2022 o 10% (20 mdp) menos que en 2018. En ambos casos, los recortes ya estaban previstos en el PEF.

También se destacan recortes importantes frente al programa en el Hospital General Dr. Manuel Gea González, que gastó sólo 252 mdp, 20% (63 mdp) menos de lo aprobado, mientras que el Hospital Infantil Federico Gómez ejecutó 363 mdp, 12% (49 mdp) menos con respecto al programa.



Inversión y medicamentos, también golpeados

Los recortes en el gasto en salud no sólo se manifiestan en menores recursos para dependencias o programas presupuestarios; también lo hacen en conceptos como inversión física y medicamentos.

El caso más llamativo es el de la inversión física en salud, la cual sumó 2.2 mmdp en el primer trimestre de 2022, 34% (1.1 mmdp) menos que en 2022 o 60% (3.3 mmdp) menos frente al promedio del sexenio pasado. Hay que recordar que para 2023 se planteó la mayor inversión física en salud en una década, por 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más que en 2022 o 74% (17.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Se antoja complicado que se cumpla la meta con el mal inicio de 2023.

El incumplimiento del objetivo de inversión se centró en el ISSSTE, el cual debía haber gastado 3.1 mmdp de inversión en el primer trimestre del año, pero ejecutó sólo 199 mdp, 94% (2.9 mmdp) menos. La SSA, por su parte, debían haber erogado 1.3 mmdp, pero ejecutó sólo 1.1 mmdp, 12% (161 mdp) menos. En contraparte, el IMSS sobrejerció en 24 veces (659 mdp) su presupuesto aprobado de inversión, para llegar a 686 mdp en el primer trimestre.

Otra razón que explica el menor gasto en este concepto a inicios de año fue que la cantidad de transferencias a fideicomisos catalogadas como gasto de inversión fue de sólo 836 mdp, una reducción de 65% (1.5 mmdp) frente a 2022. Esta inversión sucedía cuando la SSA mandaba recursos al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC) del Seguro Popular –actualmente Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi)–, desde el cual se ejecutaban obras de infraestructura. Sin embargo, como ya lo señalamos en nuestro estudio del Fonsabi, la inversión física a través de dicho instrumento se desplomó en 2021 y al segundo trimestre de 2022 seguía sin repuntar.

De nuevo: en aras de la transparencia, es positivo que se clasifiquen menos recurso de inversión a través de fideicomisos, en especial si no se están ejecutando para tal función. Sin embargo, sería aún mejor que la inversión directa compensara lo que se dejó de gastar a través del Fonsabi.



En cuanto al gasto en medicamentos, la situación es menos negativa: aunque se registra un gran subejercicio de recursos, el gasto efectivo se mantuvo en su segundo mayor nivel en los últimos cinco años. En conjunto, las instituciones de salud erogaron 15.2 mmdp en medicamentos[1], 9% (1.4 mmdp) menos que en 2022, pero 18% (2.3 mmdp) más que en 2018. Hay que mencionar que un mayor gasto no implica necesariamente una solución al problema de desabasto de medicamentos, si las compras se hacen a mayores costos y si no se mejora la distribución.

La parte negativa del gasto en medicamentos es que se dejaron de erogar 3 mmdp de los 18.2 mmdp aprobados al primer trimestre. Los principales recortes se dieron en el IMSS, que debía haber ejercido 13.3 mmdp, pero acabó gastando 11.5 mmdp, 13% (1.7 mmdp) menos. Asimismo, el ISSSTE tenía aprobados 3.5 mmdp, pero gastó sólo 2.6 mmdp, mientras que la SSA gastó 958 mdp de 1.3 mmdp aprobados.



El laberinto del Insabi e IMSS-Bienestar

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, el cual sería sustituido por el IMSS-Bienestar. Un año antes, en marzo de 2022, ya se había anunciado el proceso de transición hacia el IMSS-Bienestar. En ese entonces advertimos que el gasto de ambas instituciones presentaba recortes, lo que limitaría cualquier intento por mejorar los servicios de salud. El diagnóstico, por desgracia, sigue siendo el mismo.

De enero a marzo de 2023, el gasto conjunto del Insabi e IMSS-Bienestar fue de 23.4 mmdp, 14% (4 mmdp) menor al de 2022 o 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. La reducción se concentró prácticamente en el Insabi, que redujo su gasto en 18.5% (3.9 mmdp) frente 2022. Por su parte, el IMSS-Bienestar mantuvo en términos reales su gasto con respecto a 2022, y registró una mejora de sólo 3% (150 mdp) frente a 2018.

Como hemos subrayado, cuando se transitó del Seguro Popular al Insabi se incrementó la población objetivo de 55 a 66 millones de personas, al tiempo que se eliminó el financiamiento per cápita. Además, se amplió la cobertura: de 294 servicios a un número indefinido, sin el consecuente aumento presupuestal. Las mismas condiciones se replicarán en el modelo del IMSS-Bienestar. La reducción del gasto conjunto del IMSS-Bienestar e Insabi frente a los años del Seguro Popular es preocupante, ya que ahora se busca hacer más con menos y mejor, meta que a la vista de los indicadores disponibles luce prácticamente inalcanzable.



Los datos más actualizados de desempeño muestran que el Insabi sigue en caída libre. En el primer trimestre de 2023 la institución otorgó 4.6 millones de consultas, 5% (248 mil) menos que en 2022 o 75% (13.6 millones) menos que en 2018. Por tipo de consulta, aquéllas para gente sana (previsión) fueron las más afectadas, con una reducción de 86% (4.5 millones) frente a 2018.

Para las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas se reportó un monto de 1.1 millones: una ligera mejora de 3% (36 mil) frente al mismo periodo de 2022, pero 64% (2 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas contra enfermedades transmisibles lograron una mejora de 19% (138 mil) frente a 2022, pero se mantuvieron 68% (1.8 millones) por debajo de las otorgadas al primer trimestre de 2018. Estos datos pueden significar que el Insabi ha comenzado a desahogar citas de seguimiento a enfermedades, aunque la consulta para nuevos pacientes sigue en declive.



No se cuenta, de manera expedita, con un reporte de la atención (consultas) que provee el IMSS-Bienestar. De hecho, a la fecha de elaboración de este análisis las cifras más recientes apuntaban al cierre de 2021. Preocupa que el sistema de información llamado Cubos Dinámicos del Insabi (heredado del Seguro Popular) se pierda con la transición completa hacia el IMSS-Bienestar, lo que dificultaría la evaluación oportuna del programa.

En cualquier caso, las cifras más actualizadas del IMSS-Bienestar no son prometedoras: en 2021 exhibió 13.8 millones de consultas, un 46% (11.8 millones) por debajo de su nivel máximo, alcanzado en 2017. Asimismo, la población adscrita en 2022 fue de 11.7 millones de personas, 11% (1.4 millones) menos en comparación con su máximo alcanzado en 2018. Lo anterior significa que la institución tendrá que doblar su afiliación casi seis veces para cubrir a los 66 millones de personas que el Insabi tiene como población objetivo.

Otros indicadores nada esperanzadores: el número de egresos hospitalarios en 2021 fue de sólo 182 mil, 26% (64.5 mil) menos que su máximo de 2013, mientras que las intervenciones quirúrgicas ascendieron a 91 mil, 21% (24 mil) menos que el máximo alcanzado en el año 2000. Asimismo, los partos institucionales fueron de 122 mil, 27% (33 mil) menos que el máximo del año 2000. Así es: algunos indicadores de atención por parte de este sistema han estado estancados por décadas, a pesar del incremento poblacional y presupuestal, lo cual puede deberse al hecho de que a partir de 2003 se creó el Seguro Popular, que se volvió la principal institución para atender a la población sin seguridad social.



En materia de infraestructura, las Reglas de Operación del programa IMSS-Bienestar permiten conocar datos actualizados para inicios de 2023. Es destacable que el número de hospitales se haya mantenido en 80 de 2014 a 2022, y que para 2023 se añadieran dos más, para llegar a 82. Si bien es positivo que se supere el estancamiento, parece insuficiente: sólo dos unidades desde 2022, cuando se inició el proceso de transición hacia el IMSS-Bienestar.

Por otro lado, en 2023 se reportaron 2,632 Unidades Médicas Rurales (UMR), 0.4%, o 14 unidades, más que en 2018, un nulo avance. Aquí hay que advertir cambios metodológicos en los reportes del IMSS sobre el número de unidades médicas, para evitar confusiones. Antes de 2019, cuando existía el IMSS-Prospera, la institución reportaba como unidades médicas sólo las UMR, mientras que las Unidades Médicas Móviles (UMV), las Unidades Médicas Rurales (UMR), los Centros de Atención Rural Obstétricos (CARO) y las Brigadas de Salud (BS) no se incluían. A partir de 2019 se incluyó el resto de unidades, lo que provocó que la estadística oficial de unidades médicas se inflara. Nosotros sólo consideramos las UMR, para darle consistencia a los datos. La desagregación se encuentra en las Reglas de Operación del programa.



Finalmente, cabe destacar que el número de camas, incubadoras y quirófanos del IMSS-Bienestar presenta también un avance nulo. Las camas censales reportadas en 2021 fueron de sólo 2,622, 1% (22) más que en 2018; las incubadoras ascendieron a 235, 2% (5) menos que en 2018, y los quirófanos se quedaron en 89, 1% (1) menos que en 2018.

Fonsabi: desaparición latente

En artículos anteriores hemos detallado cómo el Fonsabi perdió su función de financiar enfermedades de alto costo y se volvió una herramienta para inflar el gasto en salud y desviar recursos hacia la Tesofe. Con la eliminación del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar, no hay señales de que esto vaya a cambiar.

En la reforma a la Ley General de Salud aprobada en la Cámara de Diputados a finales de abril (Artículo 77 bis 29), se establece que el fideicomitente del Fonsabi será el IMSS-Bienestar, en lugar del Insabi. Es decir, el fideicomiso no desaparece, sino que cambia de dueño.

Al 1T de 2023 el saldo del Fonsabi tuvo una recuperación por 3.7 mmdp, pero se quedó 31% (36.3 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Esos nuevos recursos podrían salir, pues se autorizaron transferencias a la Tesofe en 2023. Así, los recursos que reciba el IMSS-Bienestar bien podrían ser menores a los actuales.



Asimismo, se mantiene sin cambios el Artículo 77 bis 17, que permite al Fonsabi mandar recursos a la Tesofe cuando acumula recursos superiores a dos veces la suma aprobada en el PEF 2020, es decir, 32 mmdp. En otras palabras, el riesgo de simulación del gasto en salud se mantiene latente.

De 2010 a 2018, los ingresos trimestrales del Fonsabi promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas, 3.9 mmdp. En lo que va del actual sexenio, los ingresos promedian 11 mmdp (89 % más), pero las salidas 19 mmdp (393% más).



Finalmente, se elimina el concepto de “Gastos Catastróficos” y se sustituye por “Enfermedades de Alto Costo”. Además, se elimina la definición de cobertura de gastos catastróficos como intervenciones de tipo preventivo, diagnóstico, paliativo y rehabilitación con criterios clínicos y epidemiológico; ahora la definición de enfermedades cubiertas y su tipo serán definidos en las Reglas de Operación del Fondo, mientras que con el Insabi las enfermedades cubiertas las definía el Consejo de Salubridad General, formado por representantes gubernamentales de la SSA, SHCP, SEP, IMSS, ISSSTE y asociaciones civiles como la Academia Nacional de Medicina o académicas como la UNAM.

Lo anterior implica que existe el riesgo (o la oportunidad) de que el número de enfermedades de alto costo disminuya (o aumente) frente a las 66 enfermedades cubiertas actualmente. El problema de fondo es que se termine eliminando la participación del Consejo de Salubridad en la definición de las enfermedades a cubrir. Aunque este consejo no era transparente en cuanto a sus decisiones, el espíritu de permitir la participación de la sociedad civil estaba bien encaminado. Finalmente, en las ROP existen menos lineamientos para la definición de “Enfermedades de Alto Costo”.


[1] Se consideran las partidas específicas de “Materiales, accesorios y suministros médicos”, “Materiales, accesorios y suministros de laboratorio” y “Medicinas y Productos farmacéuticos”.

Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Tan sólo se han reportado tres meses de 2023 y las expectativas de ingreso, gasto y endeudamiento para las finanzas públicas federales ya se están resquebrajando. El Gobierno aspiraba a tener la mayor tasa de crecimiento de los ingresos desde 2016, pero en su lugar ha enfrentado un retraso inédito en la recaudación, que lo ha obligado a recortar el gasto para procurar que el endeudamiento no se desborde.

En el primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, lo que implica una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y la peor caída desde 2018 para un inicio de año. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. El problema no es menor.

Que los ingresos se quedaran cortos frente a las expectativas era previsible, debido a que el Gobierno se planteó objetivos demasiado optimistas en cuanto a crecimiento o producción petrolera, como detallamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Encima de esto, el Gobierno federal ha reducido aún más la carga fiscal de Pemex, mientras que la recaudación tributaria sigue sufriendo pérdidas, ya que en 2022 se concedieron estímulos complementarios a las gasolinas.

Ante la falta de ingresos, el gasto neto del Sector Público enfrentó una reducción anual por primera vez desde 2019: 3.7% (71 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, para colocarse en 1,868 mmdp. Esto fue provocado por un recorte del gasto frente a lo programado de 9.3% o 191 mmdp, el mayor retraso en los últimos 15 años. Se destaca que tal recorte fue superior al atraso en los ingresos (117 mmdp), con el fin de limitar el endeudamiento. Este dilema (recortar el gasto o aumentar la deuda) será una constante en 2023.

Las consecuencias: todos los Ramos Autónomos tienen recortes en su gasto frente al calendario; 18 de los 26 Ramos Administrativos van con retraso, y también el gasto federalizado, IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE. Algunas dependencias o ramos tienen recortes no vistos en décadas, como la Secretaría de Turismo –que construye el Tren Maya–, las participaciones federales o el IMSS.

Otro efecto del freno al gasto han sido que el avance anual de la inversión física al primer trimestre fuera de sólo 15.5% –el peor registrado en la última década–, lo que ocasionó también que la inversión a marzo fuera la segunda más baja del sexenio. Asimismo, el avance anual en subsidios fue de 27% –el menor desde 2019–, lo que causó que el gasto al primer trimestre cayera 11% (31.7 mmdp) y se colocara por debajo del monto de 2022 y 2021. El Gobierno está sacrificando incluso inversiones en obras prioritarias y programas sociales.

Pese al freno al gasto, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la métrica más amplia de endeudamiento– fue de 185.21 mmdp al primer trimestre, un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) respecto al déficit observado en 2022. Se agotó así el 14.3% del endeudamiento aprobado anual: el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. De no haberse realizado recortes al gasto, el endeudamiento hubiera llegado a 375.7 mmdp, o 29.1% de la meta anual de endeudamiento, ambas cifras sin precedentes.

Te narramos este prólogo a las ilusiones truncas de las finanzas públicas de 2023



La peor caída de ingresos desde la crisis de 2009

Por lo general la Secretaría de Hacienda peca de optimista en sus estimados de ingresos, pero en 2023 se lució: anticipó un crecimiento de los ingresos totales de 9.9% frente lo aprobado en 2022, 15.5% de los petroleros y 11.6% de los tributarios. Lo anterior, sustentado por un crecimiento de 3% del PIB, el doble de lo estimado por los analistas privados, y una producción petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), producción jamás alcanzada en el sexenio.

Tan sólo hicieron falta tres meses del año para que la realidad golpeara. De enero a marzo los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución de 5.5% o 102 mmdp, la peor caída interanual desde 2018. Hay que aclarar que en marzo de 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México[1], lo que elevó los ingresos totales en el primer trimestre de ese año y provocó la caída porcentual de 2018, año que no contó con esos ingresos no previstos[2]. Entonces, si descontamos 2018, la contracción de los ingresos al primer trimestre de 2023 es en realidad la peor desde 2009, cuando impactó en México la crisis financiera global.

Frente al calendario, al mes de marzo Hacienda había anticipado recaudar 1,860 mmdp, pero se obtuvieron sólo 1,743 mmdp, un retraso de 6.3% o 117 mmdp. De nuevo, sólo en otra ocasión los ingresos se quedaron cortos frente al calendario en un primer trimestre: 2009, año de la crisis, cuando los ingresos se quedaron cortos en 8% o 104 mmdp. De hecho, en los últimos tres años (2020 a 2022) los ingresos arrancaron el año por encima de lo previsto. Que los ingresos se retrasen de esa forma significa que no habrá recursos para fondear por completo los programas públicos aprobados, especialmente si se busca cumplir con el nivel de endeudamiento aprobado para el año.



Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) de los ingresos tributarios frente al primer trimestre de 2022, hasta llegar a los 1,153 mmdp: una caída de esta magnitud no se había presenciado desde 2012, cuando el IEPS dejó de cobrarse ante el incremento inusitado de los precios del petróleo. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp respecto de los 1,194 mmdp que Hacienda esperaba recaudar. Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar.



La caída de los ingresos tributarios se dio a pesar de que la cobranza del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para el primer trimestre de 2023 llegó a 178.5 mmdp, un aumento de 18.7% o 28.1 mmdp frente al mismo periodo de 2022. Este incremento es de 313% (135.3 mmdp) si se compara respecto a lo observado a marzo de 2018 (43.3 mmdp), lo que refleja el esfuerzo continuo por parte de la autoridad tributaria en la fiscalización de los contribuyentes durante todo el sexenio.

Más allá de la presión fiscal, la recaudación tributaria primaria –aquélla vinculada al dinamismo económico– llegó a 544 mmdp en el primer trimestre, una caída de 10% o 60.7 mmdp. Se trata de la peor contracción en este tipo de recaudación y que se tenga registro desde 2010. Lo anterior puede deberse a un desempeño económico peor de lo esperado, pero también a decisiones de política pública que han provocado una reducción de ingresos tributarios como el IVA e IEPS, como explicaremos más adelante.



La política de estímulos a las gasolinas aplicada en 2022 sigue causando estragos en la recaudación de 2023. En nuestro análisis anual 2022 expusimos que la pérdida recaudatoria provocada por los estímulos complementarios fue de 239.7 mmdp, más que el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp). Pues bien, es posible que nuestras estimaciones se hayan quedado cortas, y que la merma al erario aún no haya sido superada. Veamos.

Según el Decreto del 4 de marzo de 2022[3], los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Además, se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Hasta noviembre de 2022 la SHCP mantuvo la política de estímulos complementarios, por lo que podemos esperar grandes solicitudes de saldos a favor de IVA e IEPS durante todo 2023.

Al mes de marzo de 2023 el total de devoluciones y compensaciones tributarias ascendió a 343.7 mmdp, un incremento de 11.3% (33 mmdp), con lo que se consiguió el mayor monto para un primer trimestre desde 2012. Lo anterior no es poca cosa: desde la reforma fiscal de 2013 el SAT ha tenido en la mira la disminución de devoluciones y compensaciones de los contribuyentes. En este sexenio, por ejemplo, se eliminó la compensación universal, que permitía liquidar impuestos federales en contra –como ISR– con los saldos a favor de otros impuestos –digamos, IVA, como hemos explicado.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, se tiene que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.



En el caso del IVA, en el primer trimestre de 2023 la recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto al mediocre desempeño económico como al incremento de devoluciones y compensaciones. En primer lugar, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Aunque esta recaudación bruta es la mayor para un primer trimestre en todo el sexenio, es sólo 3.8% (19 mmdp) superior frente a 2018. Y es que en el sexenio de Peña Nieto la recaudación bruta de IVA se incrementó en 41% (148 mmdp).

En segundo lugar, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que de enero a marzo de 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016, antes de la eliminación de la compensación universal. Aunque no se puede saber a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada, el incremento de las devoluciones se deba a la política de estímulos a los combustibles, la única modificación en la política fiscal que pudo haber provocado dicho incremento.

Lo llamativo es que el IVA cayó tanto, que se quedó corto frente al calendario en 20.8% (77 mmdp), el peor retraso en los últimos 15 años, peor que en los años de crisis de 2009 y 2020. Ya sea por el desempeño económico o por las políticas fiscales, un retraso en la recaudación del IVA de esta magnitud generará presión en las políticas públicas o en el endeudamiento.



Finalmente, por lo que concierne al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien frente al calendario su recaudación al tercer trimestre es 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual sucede en un contexto en que las devoluciones y compensaciones de este impuesto cayeron 18% (16 mmdp) frente al año pasado, a 71 mmdp. Por lo tanto, la caía del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Una renta petrolera que pasa de largo

La ‘mala suerte’ y la decisión expresa de apoyar a Pemex a toda costa han provocado el colapso de los ingresos petroleros del Gobierno a inicios de 2023. Por un lado, el precio de los hidrocarburos a nivel internacional ha caído respecto de 2022 y, por el otro, la proporción de la renta petrolera que se queda Pemex ha llegado a un nuevo máximo histórico.

Para 2023, se estimó, como viene siendo costumbre, una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), muy superior a lo observado en el sexenio. Al mes de marzo la plataforma promedia sólo 1,645, 227 mbd. Asimismo, el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estimó en 68.7 dólares por barril (dpb), pero al mes de marzo promedió 65.9 dólares por barril (dpb), 2.4 dpb por debajo de lo aprobado. A diferencia de otros años, el precio de la MME va por debajo de lo aprobado y por ello no ha podido compensar la menor producción petrolera. Tampoco hay esperanza de obtener ingresos por coberturas, ya que dicho instrumento se contrató en 65 dpb, es decir, sólo se activará si el precio de la MME cae por debajo de ese precio. 

Como resultado, los ingresos petroleros del sector público (Pemex y Gobierno federal) fueron de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Lo anterior significó la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

El desplome de los ingresos petroleros ha golpeado de forma muy diferenciada a Pemex y al Gobierno federal. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, el Gobierno sufrió un desplome de los ingresos petroleros por 39.8% (53.3 mmdp), hacia los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020, pero los ingresos petroleros del Gobierno federal quedaron por debajo en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. En otras palabras, el Gobierno federal ha asumido la mayor parte del colapso petrolero. El problema es que los ingresos petroleros del Gobierno son aquellos destinados a financiar programas sociales, gasto de las dependencias, gasto federalizado, entre otros, mientras que los ingresos de Pemex… son sólo de Pemex.



La situación diferenciada entre Pemex y el Gobierno federal se debe a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo. Esto puede deberse a una política orientada a darle liquidez a la empresa. Esta posibilidad la anunció[4] el subsecretario de Hacienda Gabriel Yorio, aunque nunca confirmó la medida.

El hecho es que el pago de DUC al FMP en de enero a febrero de 2023 –los datos más recientes disponibles– fue de sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. La contracción en este pago fue porcentualmente mayor (26% o 52.8 mmdp) a la caída de los ingresos por comercialización de hidrocarburos frente a 2022. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC respecto de los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.


 


Todo parece indicar que, ante la mala situación de los ingresos tributarios, la única forma que el Gobierno encuentra de apoyar a Pemex es mediante el ‘perdón’ de impuestos. Y es que en el primer trimestre de 2023, las transferencias de la Sener a Pemex fueron de sólo 17.7 mmdp, una reducción de 76% (55 mmdp) frente al primer trimestre de 2022 y el peor monto desde 2019. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal aumentó en 52% (14.3 mmdp), a 41.9 mmdp[5]. Lo anterior provocó que el Gobierno federal se quedará con sólo el 32% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio.



En suma, las decisiones de política energética del Gobierno (las acarreadas desde 2022 y las de 2023) han generado una pérdida tributaria de 77 mmdp para el primer trimestre, la peor en una década. Aunque en el 1T de 2023 no se dieron estímulos complementarios al IEPS de gasolinas, la recaudación de este tributo quedó 32% (14 mmdp) por debajo de la meta. Además, los ingresos petroleros del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp). Dicho faltante obliga irremediablemente a incrementar la deuda o a recortar el gasto.



Frenazo histórico del gasto programable

Si los ingresos públicos iniciaron 2023 aletargados, lo del gasto público luce como un desmayo. De enero a marzo de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Es la primera vez que el gasto neto sufre una caída en un primer trimestre, desde 2019. De 2020 a 2022 se habían encadenado tres años con incrementos en el gasto al inicio de año.

Por otro lado, el gasto se quedó por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió ‘pasarse de frenada’ ante la mala situación de los ingresos.

Con el resultado anterior, el incremento del gasto neto en el sexenio actual, frente 2018, ha sido de sólo 5.2%, inferior al 18.4% acumulado en el sexenio de Peña Nieto, 38.8% en el sexenio de Calderón o 38.2% en el sexenio de Fox.



La contracción del gasto neto fue provocada por una caída del gasto programable –enfocado a cubrir el presupuesto de las dependencias, inversión o programas sociales–, mientras que el gasto no programable –como el costo financiero de la deuda o adeudos de años anteriores– tuvo un crecimiento.

El gasto programable fue de 1,284 mmdp, un recorte de 10.9% (157 mmdp) frente a 2022. Se trata de contracción interanual más grande que haya ocurrido en un primer trimestre desde inicios del milenio. En relación con el calendario de gasto a marzo, el retraso fue de 11.1% (160 mmdp), el mayor desde 2011. Asimismo, se destaca que el avance del gasto anual fue de sólo 21.6%, el peor para un primer trimestre en los últimos 15 años. De haber avanzado el gasto total como en años anteriores, éste habría llegado a 1,489 mmdp, 205 mmdp adicionales, lo que hubiera empeorado aún más el déficit público, como abordaremos más adelante.

Por el lado del gasto no programable, se registró un monto de 584 mmdp, 17.3% (86 mmdp) más que en 2022, el mayor observado desde el año 2000. Este incremento fue impulsado por el costo financiero de la deuda, que ascendió a 258 mmdp, 46.3% (82 mmdp) más que el año pasado, y por los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), que sumaron 27 mmdp, 421% (22 mmdp) más que en 2022. En contraparte, las Participaciones federales cayeron 5.6% (18 mmdp), a 298 mmdp.



Los recortes al gasto programable han tenido un impacto generalizado en la Administración Pública federal. De enero a marzo de 2023 todos los Ramos Autónomos presentan retraso en su gasto frente al calendario, y también 18 de los 26 Ramos Administrativos, el gasto federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.



Aunque la austeridad es generalizada, al mes de marzo algunas dependencias y ramos presentan recortes históricos. La Secretaría de Turismo, que construye el Tren Maya, presenta un retraso de 73% o 38.7 mmdp, el mayor registrado. Ya sea por problemas de planeación o de suficiencia presupuestal, incluso una obra prioritaria del Gobierno ha comenzado con un recorte en su gasto. También es llamativo que el IMSS tenga un recorte de 10% (26 mmdp), el mayor desde 2009, una mala noticia para las personas con seguridad social.

Asimismo, las Participaciones federales –recursos de libre disposición para los estados– presentan un recorte de 9% (29 mmdp), el mayor en 15 años. No menos importante, las Aportaciones federales –recursos etiquetados– tienen un retraso de 5% (11.4 mmdp), el mayor desde 2016.

La única dependencia que tiene incrementos considerables frente al calendario es la Sener, con un 151% (11.2 mmdp) por arriba, a causa de un crecimiento de las transferencias a Pemex. Como de costumbre, el presupuesto de esta dependencia es ficticio, ya que sobrejerce recursos para apoyar a la petrolera.



En materia de inversión física, el gasto llegó a 172 mmdp, un aumento de 5.2% (8.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. El crecimiento se debe a una mayor inversión de Pemex, 16.2% (9 mmdp) por arriba, mientras que la inversión distinta de Pemex sufrió una caída de 0.7% (800 mdp).

A pesar del incremento de la inversión frente al año pasado, el gasto en la materia tuvo un avance anual de sólo 15.5%, el peor registrado en la última década. Lo anterior pone en duda que se logre incrementar el gasto de inversión en 21.7%, como se prometió para 2023, lo que limitará las capacidades de crecimiento del país y desarrollo económico.


 


Otro objeto del gasto que parece que sufrirá recortes son los subsidios. Aunque el presupuesto anual en programas sociales aumentó en 13% (112 mdp) de 2022 a 2023, en el primer trimestre del año el gasto observado presenta un recorte de 11% (31.7 mmdp). Lo anterior se debe a un avance del programa anual de sólo 27%, el menor desde 2019.

Lo anterior debilita la capacidad del Gobierno de promover la justicia social. Hay que recordar que en el actual sexenio no se ha logrado recuperar los mejores niveles de gasto en subsidios que se alcanzaron a mediados del Gobierno pasado, como lo hemos indicado. Las medidas de austeridad pesan más que la narrativa de “primero los pobres”.



Endeudamiento incontenible

Los indicadores de deuda del Sector Público al primer trimestre anticipan que, efectivamente, 2023 será el año con mayor endeudamiento en lo que va del sexenio. En el Paquete Económico 2023 se espera que el endeudamiento público, en su medida más amplia (los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP), asciendan a 1,291.14 mmdp (4.1% del PIB), monto que no se ha observado desde 2014, cuando los RFSP llegaron a 4.5% del PIB. El ritmo de endeudamiento en 2023 indica que dicho monto podría incluso superarse.

A marzo de 2023, los RFSP ascendieron a 185.21 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) con respecto al déficit observado en 2022, y el segundo mayor nivel de endeudamiento neto para un primer trimestre desde 2018, que hay registro. Asimismo, se agotó el 14.3% del endeudamiento aprobado anual, lo que representó el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. Lo anterior es más preocupante, pues el Gobierno está incurriendo en subejercicios del gasto para poder controlar el endeudamiento. Hay que recordar que el Gobierno generalmente cubre su cuota de endeudamiento hacia la segunda mitad del año, por lo que la presión se intensificará hacia finales de 2023.

Como mencionamos anteriormente, al primer trimestre de 2023 el subejercicio del gasto fue de 190.5 mmdp. Si el Gobierno no hubiera incurrido en este subejercicio, es decir, si hubiera cumplido con lo calendarizado, los RFSP hubieran sido de 375.7 mmdp, lo que habría representado 29.1% de la meta anual de endeudamiento: cifras sin precedentes.

La presión de endeudamiento proviene principalmente del Gobierno federal, y en menor medida de las Empresas Productivas del Estado. Al primer trimestre el Gobierno tuvo un déficit público de 234.4 mmdp, el más alto para un primer trimestre en los últimos 20 años. Así, que el crecimiento real del déficit fue de 119.4% respecto al primer trimestre de 2022. Esto es resultado de la renuncia recaudatoria a favor de Pemex y de las pérdidas tributarias que se acarrean de 2022. En términos prácticos, la Federación está limitando el endeudamiento de Pemex a costa de asumirlo ella.

A pesar de los recortes al gasto, el endeudamiento del Gobierno federal llegó al 20.1% del techo aprobado, lo que representa el avance más agresivo para un primer trimestre de todo el sexenio. Si el Gobierno federal hubiera cumplido con el calendario del gasto programable, su endeudamiento hubiera ascendido a 309.7 mmdp, lo que hubiera representado 27% de su techo de endeudamiento. 

En el caso de las Empresas Productivas del Estado, se esperaba que Pemex terminara el primer trimestre con un déficit limitado, de 0.84 mmdp; sin embargo, presentó uno de 11.4 mmdp. Aun así, dicho déficit es el menor que presenta la petrolera desde 2007. Por su parte, la CFE reporta un superávit financiero de 5.2 mmdp, cuando se esperaba uno de sólo 1.9 mmdp, el mejor resultado desde 2020. 


 


Endeudarse en el momento menos indicado 

Cuando México se encontraba en el momento más agudo de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, y las tasas de interés, tanto en México como en el mundo, se encontraban en niveles muy bajos (4.0% para el caso de México), el Gobierno federal decidió respetar en lo posible los techos de endeudamiento, endureciendo las políticas de austeridad. Ahora, dos años después, cuando las tasas de interés se encuentran en máximos históricos (11.25%), el Gobierno federal incurre en el mayor endeudamiento que se ha visto para los primeros tres meses del año.

Tan sólo al primer trimestre del año, el costo financiero de la deuda presentó un crecimiento real de 46.3% (81.77 mmdp) con respecto a 2022. Monto que representó 52% del subejercicio que se dio en el gasto programable, el cual se destina directamente para los programas públicos como educación, seguridad y salud pública. Este incremento es explicado, principalmente, por el aumento del endeudamiento interno y el aumento de la tasa de interés en México. El pago de intereses de la deuda interna aumentó 72.3% (62.5 mmdp), mientras que el pago de intereses de la externa lo hizo en 21.4% (19.3 mmdp).

El aumento del endeudamiento y del costo financiero de la deuda demuestran que los desbalances en las finanzas públicas se mantendrán a futuro: si el Gobierno se sigue endeudando en un contexto de altas tasas de interés, acabará heredando un enorme costo a las siguientes administraciones, las cuales se verán obligadas a recortar aún más el gasto social y la inversión o a continuar con la espiral de endeudamiento ascendente.



[1] Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017) Comunicado No. 235. https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-235-la-secretaria-de-hacienda-y-credito-publico-concluye-el-programa-de-uso-del-70-del-remanente-de-operacion

[2] EN 2016 también se entregaron a la Tesofe 239 mmdp por Remanentes de Operación de Banxico, pero el depósito se hizo en abril, por lo que no modifica la comparativa del primer trimestre. Fuente: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2016/iit/01inf/itindc_201602.pdf

[3] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[4] El Economista (2023). Gobierno aceptará que Pemex retrase pago del DUC para darle liquidez: Yorio. https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Gobierno-aceptara-que-Pemex-retrase-pago-del-DUC-para-darle-liquidez-Yorio-20230413-0100.html

[5] Se estima respecto de la recaudación de DUC que el Gobierno obtendría si se mantuviera la proporción entre ingresos por la comercialización de hidrocarburos y DUC que existía en 2019, previo a la reducción de tasas. Sólo se consideran los datos disponibles al mes de febrero.

5 evidencias sobre las finanzas públicas: Anual 2022


Tras el cierre del cuarto año del actual Gobierno federal su legado de finanzas públicas parece estar ya definido. El crecimiento de los ingresos públicos será menor que el de los sexenios pasados, el endeudamiento seguirá al alza, la inversión física y los subsidios difícilmente superarán los máximos históricos y las empresas públicas seguirán siendo un lastre para el erario.

El año pasado estuvo marcado por un incremento de los precios del petróleo a nivel mundial, el cual impulsó los ingresos petroleros de nuestro país a niveles no vistos desde 2014. Sin embargo, los ingresos totales se mantuvieron estancados, debido a una pérdida de 239.7 mmdp vinculada con los estímulos a las gasolinas, por una menor recaudación de IEPS e IVA. Si a lo anterior se suma el apoyo fiscal a Pemex, las intervenciones del Gobierno en la política energética significaron pérdidas de más de medio billón de pesos. El desbalance fiscal resultante impulsó al endeudamiento hasta el peldaño de los 1.26 billones de pesos, la cifra más alta en pesos reales desde 2008, cuando se empezó a registrar el dato.

Ese gran endeudamiento, lamentablemente, no fue utilizado para financiar inversión. Aunque el gasto en obra pública llegó a 935 mmdp, el mayor monto del sexenio, fue 26% menor al endeudamiento. Según los datos vigentes de la SHCP, antes de 2019 la inversión siempre había sido superior al endeudamiento. Además, el reciente crecimiento en inversión se debe, sobre todo, a proyectos de dudosa rentabilidad, como el Tren Maya y Dos Bocas, mientras que sectores como Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad siguen por debajo de sus mejores épocas.

Esta receta se repite en los subsidios. Aunque alcanzaron los 857 mmdp, el mayor monto de la actual administración, siguen por debajo del promedio histórico. El incremento prácticamente se concentró en un solo programa –Pensiones para Adultos Mayores–, y de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 están por debajo de lo observado en el sexenio pasado.

Finalmente, la CFE presentó su peor balance de operación que se tenga registro, lo que la aleja más del objetivo de ser rentable por sí sola. Encima de esto, por segundo año consecutivo el Gobierno federal faltó en su compromiso de darle suficiente apoyo a la empresa para que no cerrara 2022 en números rojos.

Éstas son las cinco evidencias principales que sacamos en claro en las finanzas públicas de 2022.

1 El alto costo de la política de intervención gubernamental en el sector energético

A pesar de que en 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014, y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro, el Gobierno tuvo que recurrir al mayor endeudamiento neto desde 2008 (desde que hay registro) por un monto de 1.26 billones de pesos. ¿Cómo explicar esta paradoja? Es sencillo: al otorgar los estímulos para contener el precio a las gasolinas y el apoyo fiscal a Pemex, otros ingresos fueron sacrificados.

El incremento de los precios del petróleo en 2022 impulsaron los ingresos petroleros a 1.48 billones de pesos, 18.7% (233 mmdp) más que en 2021 o 23.9% (286 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, el ISR llegó a 2.26 billones, 11% (224 mmdp) más que en 2021 o 11.6% (235 mmdp) más que el promedio de la administración pasada, gracias a las medidas de fiscalización.

Sin embargo, los ingresos totales sólo aumentaron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021, o 5.5% (344 mmdp) frente al mencionado promedio. Este incremento de los ingresos totales es el peor de los últimos cuatro sexenios, como explicamos en nuestro análisis del cierre de año. 

El principal factor que estancó los ingresos en 2022 fue la decisión de otorgar los estímulos a los combustibles, que funcionaron como un subsidio. Debido a esta política, en 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021, y se quedaron cortos frente al calendario en 124% (397 mmdp).

Sin embargo, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar servicios y programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021, y 72% o 269 mmdp superiores frente al calendario. Es decir, los menores ingresos de IEPS frente al calendario (397 mmdp) no fueron compensados del todo por los excedentes petroleros federales (269 mmdp), y dejaron un boquete fiscal de 128 mmdp.



Una situación adicional, y que pocos analistas consideran, es que la política de contención de precios no se limitó al IEPS, sino que también empeñó al IVA a través de devoluciones de este impuesto a los distribuidores de gasolina, para que vendieran su producto por debajo del valor real. En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3% en el año. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Este aumento en las devoluciones puede considerarse como una pérdida fiscal por la política de contención de precios, como también explicamos en el Erario Anual de 2022.

Así, por la política de contención de precios de las gasolinas, el Gobierno federal perdió 239.7 mmdp, más que todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp): 128 mmdp por menor cobro del IEPS y 111.7 mmdp por menor cobro de IVA.

A la cifra anterior se le pueden sumar las pérdidas fiscales por la reducción de la carga tributaria a Pemex a través del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el cual pasó de 65% en 2019 a 40% en 2022. De enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC pagado a la Federación fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos). Sin embargo, de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp, es decir, 161 mmdp adicionales. (En este análisis explicamos más a fondo la naturaleza y la evolución del Derecho de Utilidad Compartida.)



Finalmente, en 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. Estas transferencias se usan para el pago de la deuda de Pemex y para su operación, como la construcción de la refinería de Dos Bocas. Para colmo, se ha vuelto una situación estructural el constante sobregasto de los recursos aprobados en la materia, como lo hemos mencionado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp por la primera (y faltan los datos definitivos a diciembre) y 188 mmdp por las transferencias. Además, con la pérdida tributaria causada por la disminución del cobro de IEPS (128 mmdp), más los hasta 111.7 mmdp que se dejaron de cobrar por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por la política de intervención (ya se justifica llamarla así) en el sector energético llegó a 588 mmdp, recursos suficientes como para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. Si encima de esto consideramos los subsidios a las tarifas eléctricas, que en 2022 ascendieron a 82.4 mmdp (que detallaremos en la evidencia 5), el costo asciende a 670.4 mmdp.



2 De la austeridad a la laxitud fiscal

Los desbalances fiscales mencionados sellaron el fin de la política de austeridad, de la que sólo queda el recuerdo y una narrativa. En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008 (que se tiene este registro). En puntos del PIB, estos RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año del sexenio pasado los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB.



Un factor preocupante es que en 2022 se superó por tercer año consecutivo el endeudamiento programado frente al PIB. El exceso fue de 27% (264 mmdp) en relación con el monto de endeudamiento neto estimado de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), pues originalmente sólo se habían aprobado unos RFSP de 996.6 mmdp. En términos del PIB, el monto aprobado fue de 3.5% pero lo observado ascendió a 4.4%, es decir, casi un punto en exceso.

En 2019 el endeudamiento observado quedó 9.5% (71 mmdp) por debajo de lo estimado, pero en 2020 fue 36% (279 mmdp) superior y en 2021, 18.7% (170 mmdp) mayor. Así, de 2020 a 2022 el Gobierno ha sobrepasado en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los (CGPE), lo que demuestra una laxa disciplina fiscal.

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron a causa  del aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda: el costo financiero (pago de intereses) del Gobierno fue de 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando, debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, con respecto a los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas. 


 


3 Inversión física en 2022: un logro a medias

No hay que celebrar tan pronto: aunque el gasto en infraestructura federal en 2022 alcanzó el nivel más alto del sexenio, su composición y sostenibilidad han empeorado: unos cuantos proyectos consentidos empujan el aumento, pero se deja atrás a la mayor parte de los sectores económicos, y a costa de un desequilibrio en el endeudamiento.

Después de tres años de estancamiento, en 2022 el gasto en inversión física llegó a llegó a 934.7 mmdp, 25.2% (188 mmdp) superior a la de 2021 y la mayor de este sexenio, aunque se mantuvo por debajo en 4% (36.9 mmdp) frente al promedio de la administración pasada. La mejora parcial podría interpretarse como un avance en el impulso económico a través de la inversión pública, sin embargo, si se descuentan obras insignia de dudosa rentabilidad económica y social, como el Tren Maya (178 mmdp) o la refinería de Dos Bocas (146 mmdp), la inversión fue de sólo 609 mmdp, nivel similar al observado en 2007.



De hecho, el 74% (140.8 mmdp) del crecimiento de la inversión física de 2021 a 2022 (188 mmdp) se explica tan sólo por el proyecto del Tren Maya. En 2022 el gasto de esta obra fue de 178.6 mmdp, 373% (140.8 mmdp) superior a lo reportado en 2021. Es destacable que su presupuesto fuera sobrepasado en 181% (115 mmdp) frente a lo aprobado por el Congreso, monto con el que se podría financiar al INE 5.8 veces. Independientemente de las fuertes críticas sobre la rentabilidad y el calibre de los impactos ambientales del proyecto, no hay duda de que esta obra insignia ha sobrepasado por mucho el presupuesto que le fue autorizado.

Por otro lado, se estima[1] que el gasto en la refinería de Dos Bocas cierre 2022 en 146 mmdp, un incremento de 19% (23.7 mmdp), lo que explicaría el 12% del aumento de la inversión en 2022. Además, se espera que su sobreejercicio en 2022 ascienda a 225% o 101 mmdp. En conjunto, el aumento en 2022 para las dos obras insignia (164.5 mmdp) explica el 87.5% del aumento de la inversión física, lo que muestra la poca diversidad de la misma.

Un punto adicional sobre la refinería de Dos Bocas: no existe información sobre el avance financiero de la obra, ni en los reportes trimestrales de finanzas públicas, ni en la cartera de inversión, ni en ambas plataformas de la Secretaría de Hacienda. Esta falta de transparencia es preocupante, debido a la envergadura de dicho proyecto.



La focalización de la inversión en unas pocas obras prioritarias significa que muchos sectores económicos y sociales han sido descuidados. Frente al promedio del sexenio anterior, 16 de 24 sectores tuvieron una menor inversión, entre los que destaca Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad.

En 2022 el sector de Combustibles y Energía –que engloba la inversión de Pemex y CFE– reportó 373.4 mmdp, 9.8% (33.2 mmdp) más en comparación con 2021, pero una caída de 14% (60.3 mmdp) frente al sexenio pasado. Esto significa que, a pesar de la llamativa obra de Dos Bocas, la inversión de Pemex sigue sin despuntar, lo que no contribuye a que su plataforma petrolera aumente (ésta fue de 1.6 millones de barriles, la peor cifra desde 1979, como detallamos en nuestro Erario Anual). También explica el deterioro operativo de la CFE, como abordaremos más adelante.

Otro sector gravemente afectado es el de Educación, el cual recibió 17.5 mmdp en 2022, sólo 0.9% (152 mdp) más que en 2021, pero 30% (7.6 mmdp) menos frente al sexenio pasado. Esta caída limita la construcción de escuelas y universidades, necesarias para garantizar el acceso a la educación de calidad en México, permitir la movilidad social y el desarrollo económico.

Ni hablar del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual recibió 506 mdp en 2022, un aumento de 95% (247 mdp) frente a 2021, pero se mantiene 93% (6.5 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Dejar de lado el desarrollo tecnológico a costa de favorecer unos pocos sectores es una muestra más de que la política de desarrollo está mal enfocada y tiene pocas posibilidades de éxito.

Asimismo, se destaca negativamente la inversión en Asuntos de Orden Público (seguridad civil policial) con sólo 5.1 mmdp, 20% (1.3 mmdp) menos frente a 2021 o 28% (1.9 mmdp) inferior frente al sexenio pasado. Por su parte, Protección Ambiental, con 6.7 mmdp en 2022, se colocó 78% (2.9 mmdp) por arriba de 2021. pero 58% (9.1 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Seguridad civil y medio ambiente: otros sectores olvidados.

También hay que mirar con lupa los sectores favorecidos. Si bien Transporte llegó a 228 mmdp en 2022, 171% (144.3 mmdp) más que en 2021, o 207% (144 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado, todo se debe al subsector de Transporte de Ferrocarril (Tren Maya).

El gasto del subsector de Transporte por Carretera en 2022 fue de 38.6 mmdp, 6% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 44% (30.5 mmdp) menor al promedio, un monto que significa en sí una afectación al desarrollo y mantenimiento de nuevas vías de comunicación. Para el Transporte Aéreo[2] el gasto fue de 13.1 mmdp, 1,142% (12 mmdp) mayor a 2021, pero 59% (18.9 mmdp) menor al promedio. Finalmente, en 2022 no se reportó gasto en el subsector de Transporte Marítimo, mientras que en el sexenio pasado se promedió un gasto anual superior a los 3.5 mmdp.



Muchos de los recortes frente a años pasados se han dado por modificaciones que el Poder Ejecutivo ejecutó discrecionalmente al programa de inversión aprobado en el Congreso. Frente al calendario aprobado, ocho de 23 funciones económicas tuvieron recortes frente al programa. Destacan Asuntos de Orden Público (policía), con un subejercicio de 79% (19.3 mmdp); Protección Social, con uno de 80% (335 mdp) o Asuntos Económicos (Istmo de Tehuantepec), con 97% (9.6 mmdp). Incluso Combustibles y Energía (Pemex y CFE) se quedaron 13% (66.4 mmdp) por debajo de la meta, a pesar de ser supuestamente sectores prioritarios para el Gobierno.

Por contra, el sector Transporte –Tren Maya– gastó 80% (101 mmdp) más, y Seguridad –por fideicomisos de la Sedena– un 845% (39.4 mmdp) más de lo aprobado. En resumidas cuentas, es obvio que se tuvieron que sacrificar sectores importantes para beneficiar al Tren Maya y al ´guardadito´ de la Sedena, usado para construir obras prioritarias.



La focalización de la inversión en un puñado de proyectos también ha significado la concentración de la inversión federal en ciertas regiones. El 90% (170 mmdp) del incremento de la inversión en 2022 frente a 2021 (188 mmdp) se concentró en sólo cuatro entidades del sur del país: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Tan sólo Quintana Roo llegó a una inversión de 75 mmdp, 498% (62.2 mmdp) más que en 2021 o 1,548% (70.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Asimismo, Tabasco obtuvo 153 mmdp de inversiones federales, 49% (43.3 mmdp) más que 2021 o 31% (35.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.



En 2022 sólo la Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato y Veracruz tuvieron caídas en su inversión frente a 2021, pero son 19 las entidades que tuvieron peor inversión federal si la comparación es con el promedio del sexenio pasado. Edomex fue la más afectada, con 64% o 49.9 mmdp menos, a pesar de tener la mayor población. Asimismo, llama la atención Veracruz, con una inversión 52% (36.9 mmdp) menor.



En efecto, los cambios en los patrones de la inversión federal modificaron la concentración de la misma en las entidades. El Estado de México pasó de ser la entidad más favorecida en 2018, con 17.3% del total de la inversión, a tener sólo el 3% en 2022, una pérdida de 14 puntos porcentuales. De igual forma, la Ciudad de México pasó de 14.7% a 12%. Por el contrario, la entidad más favorecida fue Quintana Roo, la cual pasó de tener sólo el 0.5% de la inversión federal a 8.1%, un aumento de 7.6 puntos porcentuales, seguida de Tabasco, que pasó de 10.4% a 16.7%. Sin embargo, la entidad que más concentra la inversión es Campeche –por la operación de Pemex–, con el 22.7% en 2022, un nivel similar al promedio del sexenio anterior (21%).



Además del inequitativo aumento de la inversión federal, lo que preocupa es que la proporción del gasto en infraestructura frente al endeudamiento no ha hecho más que deteriorarse en el sexenio. Mientras que el gasto en inversión física registra un crecimiento de 23.8% (180 mmdp) frente a 2018, el endeudamiento neto (Requerimientos Financieros del Sector Público) aumentó en 99.6% (629 mmdp). Es decir, las necesidades de endeudamiento han aumentado 3.4 veces más que la inversión ejercida.

Otra forma de verlo es que antes de 2019 la deuda siempre fue inferior a la inversión física. En promedio, en el sexenio pasado la deuda fue 21% (177 mmdp) inferior a la inversión, pero en lo que va de éste se ha revertido esta proporción: ahora es 30% (242 mmdp) mayor

Lo anterior es un indicativo de que el aumento histórico del endeudamiento no ha sido para financiar proyectos de inversión que permitan, en el futuro, un mayor crecimiento, sino que ha servido para financiar el gasto corriente, lo cual es insostenible. Esta inestabilidad financiera se acrecienta si consideramos que los proyectos prioritarios, hacia los cuales se orienta el gasto de inversión, tienen un dudoso potencial económico y social.



La última consideración al respecto de la inversión física es que en 2022 se superó el plan anual de inversión en 6.9%, la primera vez desde 2016. Lo anterior se logró gracias a una mayor inversión física indirecta –realizada por el sector paraestatal con recursos federales o propios–, previsiblemente por el gran gasto en el Tren Maya, realizado por el Fondo Nacional de Turismo (Fonatur), entidad paraestatal. Dicha inversión indirecta llegó a 448 mmdp, 49% (146 mmdp) más que en 2021, y la mayor proporción que se tenga registro. Además, superó su calendario en 144% (137 mmdp).



Sin embargo, la inversión física directa –realizada por el Gobierno central– fue de 487 mmdp, apenas 9% (41.8 mmdp) más que en 2021, y sólo cumplió con el 86.4% del plan anual, el menor nivel desde 2019. Todo esto sirve para demostrar que en realidad no se ha mejorado la gestión de la inversión; si se superó la meta global del año fue gracias al sobreejercicio en el Tren Maya.



4 Subsidios 2022: inferiores y menos progresivos 

A pesar de la narrativa que enaltece a la presente administración por la ‘gran’ inversión que hace en programas sociales, en los hechos la promoción de la equidad social, a través de las políticas de subsidios, tiene severas deficiencias en relación con el sexenio anterior. No se ha igualado el gasto alcanzado en la administración anterior, permanece por debajo. Pero, además, los recursos llegan cada vez menos a la gente en condiciones de pobreza. 

En 2022 el gasto en subsidios llegó a 857 mmdp, 8.5% (67.1 mmdp) más que en 2021, alcanzando el mayor monto de lo que va de sexenio, pero se mantuvo todavía por debajo, en 1% (6 mmdp), frente al promedio del sexenio pasado. La distancia es mucho mayor si se compara frente al máximo de 2015 (945 mmdp): el de 2022 fue menor en 9% o 87 mmdp. Pese al discurso de priorizar la repartición de la riqueza, el monto que el actual Gobierno gasta en tal causa aún está por detrás.

Además, el gasto en esta administración se ha enfocado en un número reducido de programas. En 2022, las Pensiones para Adultos Mayores supuso un gasto de 244.5 mmdp. El año pasado ese programa acaparó el 28.5% (244.4 mmdp) del total del gasto en subsidios, la mayor concentración jamás registrada. Como punto de comparación, en 2018 esas Pensiones concentraron sólo el 5.5% (46 mmdp) del total del gasto en subsidios. En ese año, el programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas)– contó con sólo 116.6 mmdp, el 13.9% del total de recursos. En otras palabras, la política social del actual Gobierno tiene como prioridad un solo programa: una sola apuesta.

El aumento en el presupuesto de las Pensiones para Adultos Mayores ha ocasionado que otros programas tuvieran que ser sacrificados, ya sea recortados o eliminados, como veremos más adelante. Esto es evidente, pues aunque el total de subsidios se incrementó sólo 67 mmdp (8.5%) frente a 2021, o 64 mmdp (8.2%) frente a 2018, las pensiones aumentaron 51% (82 mmdp) y 462% (200.9 mmdp) en las mismas comparaciones.  



De 76 programas de subsidios con gasto registrado en 2021, 41 tuvieron recortes en 2022 (por 41 mmdp). Además, desaparecieron de tajo cinco programas, lo que significó un recorte de 3.5 mmdp. Sólo 31 programas tuvieron incrementos (por 110 mmdp), mientras que se registraron tres programas nuevos con gasto de 1.1 mmdp. En suma, 46 programas fueron disminuidos o desaparecieron (el 57%), y sólo 34 tuvieron incrementos o fueron creados (el 43%): una apuesta más por la austeridad generalizada y concentración que por el progreso incluyente.

Esta comparación es aún más elocuente si se aísla el crecimiento de las Pensiones para Adultos Mayores. De los 110 mmdp adicionales en los 34 programas con incrementos o recientemente creados, el 75% (82 mmdp) fue por las Pensiones y el 25% (28 mmdp) por los 33 programas restantes.

Lamentablemente, en el conjunto de los programas que fueron recortados se cuentan programas con misión importante. El programa de subsidios con el mayor recorte frente a 2021, en términos netos, fue el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un gasto de 99.5 mmdp, 9.2% (10 mmdp) menos que en 2021. Éste es el principal programa para financiar la atención a la salud de las personas que no cuentan con derechohabiencia a un esquema de seguridad social. Le sigue Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con un gasto de 23.6 mmdp, 21.7% (6.5 mmdp) menos. Asimismo, el programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales –financiamiento para universidades estatales–, obtuvo 102.6 mmdp, 4.3% (4.6 mmdp) menos. Es decir, importantes programas de educación y salud fueron diezmados.

En términos porcentuales, los programas más afectados fueron:

  1. Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable, con un recorte de 57% (1.5 mmdp)
  2. Programa Becas Elisa Acuña, con 51% (2.2 mmdp) menos.
  3. Programa de Mejoramiento Urbano, con 37% (3.9 mmdp) menos.

Es decir, medioambiente, becas (sin la etiqueta del Bienestar) y gestión urbana, también reducidos.

Los programas que de plano desaparecieron fueron:

  • Apoyo Financiero a Microempresas Familiares
  • Programa de Microcréditos para el Bienestar
  • Programa para la Productividad y Competitividad Industrial
  • Vinculación Productiva
  • Programa Nacional de Reconstrucción

(Nótese el ‘perfil’ de los programas eliminados: se encaminaban a empoderar a la gente, induciéndola a progresar con su esfuerzo.)

La comparación no estaría completa sin el registro del resto de programas con mayores aumentos, tras las Pensiones:

  1. Programa de Fertilizantes, 216% (5.1 mmdp) por arriba frente a 2021
  2. Programa IMSS-Bienestar, 51% (5.5 mmdp) frente a 2021 (aunque los subsidios en salud siguen bajos frente al sexenio pasado, como lo explicamos en nuestro Erario Anual de Salud).
  3. Pensiones para Personas con Discapacidad, 13% (2.2 mmdp)
  4. Programa de los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, 9% (6.5 mmdp) por arriba (un subsidio sin duda regresivo, como veremos adelante)


En perspectiva histórica, de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 tuvieron recortes en 2022 frente al promedio del sexenio pasado. De hecho, sólo la función de Protección Social (Pensiones del Bienestar, Sembrando Vida, etc.) y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales (Jóvenes Construyendo el Futuro) tienen aumentos considerables. La primera función, Protección Social, llegó a 302 mmdp, 37% (81.4 mmdp) más que en 2021 o 125% (167 mmdp) más que en el sexenio pasado. La segunda, Asuntos Económicos, llegó a 22.3 mmdp, 9% (2.2 mmdp) menos que en 2021, pero 54% (7.8 mmdp) más que el promedio de la administración pasada.

El resto de las funciones principales presentan caídas respecto del promedio histórico. Los subsidios para la Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza llegaron en 2022 a 38.4 mmdp, 60% (56.9 mmdp) menos que el promedio. Asuntos de Orden Público (policías civiles) tuvieron 554 mdp, 95% (10.9 mmdp) menos del promedio. Ciencia y Tecnología, con 19.3 mmdp en 2022, presenta un recorte de 32% (9.2 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.



Asimismo, Educación, con todo y las becas del Bienestar para educación inicial y media, tuvo un gasto de 223.7 mmdp, 4% (8.4 mmdp) menos que el promedio. Protección Ambiental, con 3.6 mmdp, sufrió un recorte de 62% (5.8 mmdp); Cultura, con 2.4 mmdp, estuvo 71% (5.9 mmdp) por debajo del promedio; Vivienda y Servicios a la Comunidad, con 22.3 mmdp, se colocó 81% (97 mmdp) debajo del promedio de sexenio pasado. De igual forma, los subsidios a la Salud, sin contar transferencias a fideicomisos, fueron de sólo 74 mmdp, 18.6% (16.9 mmdp) inferiores al promedio.

Estas decisiones en la política de subsidios han modificado notablemente su composición. En 2018, la función de Educación era la que se llevaba un mayor ‘trozo’ de los recursos, con el 27%, pero en 2022 se quedó en el 26%, y pasó al segundo lugar. Por su parte, la función de Protección Social, que en 2018 acaparó sólo el 15% de los recursos, en 2022 obtuvo el 35% de los mismos. También destaca la disminución en Otras Industrias y Asuntos Financieros, que engloba varios programas de fortalecimiento regional, en los que las entidades federativas eran las encargadas de ejecutar el gasto. Dicha función pasó del 12% a sólo 1%: toda una muestra del proceso de concentración fiscal de la Federación.



Otra de las consecuencias de todo esto: los programas sociales benefician cada vez menos a la gente pobre. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)[3], el ingreso corriente total per cápita (ICTPC) –que mide los ingresos totales de las personas, como salarios, rentas o transferencias públicas– de la población más marginada se ve menos impactado por la política social del Gobierno, en comparación con el cierre del sexenio pasado.

En 2018 el ICTPC del decil más pobre aumentaba 23% luego de transferencias federales, mientras que en 2020 aumentó sólo 14.3%. Por el contrario, los deciles más ricos vieron sus ingresos incrementados en mayor magnitud en 2020 que en 2018, luego de transferencias gubernamentales.  Lo anterior indica que los programas sociales son cada vez menos progresivos, y que la narrativa de “primero los pobres” no tiene asidero en la realidad.

Según el Coneval, esto “podría ser consistente con el cambio de orientación de la política social, que se caracterizó por la sustitución de programas focalizados en población en condición de pobreza por programas prioritarios con enfoque de acceso universal”. Se refiere a las pensiones para Adultos Mayores, las Becas de Educación Media Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro o Jóvenes Escribiendo el Futuro, los cuales tienen una muy baja progresividad.



En materia de gobernanza fiscal, los subsidios han mejorado a través programas con Reglas de Operación (ROP), pero han empeorado en cuanto a la opacidad en su clasificación geográfica.

En 2022 el 58% del gasto en subsidios (505 mmdp) se realizó mediante programas con ROP, mientras que el 42% (352 mmdp) restante se realizó a través de programas clasificados como Otros Subsidios[4].  Si bien existe una mejora frente a este sexenio y el pasado, en 2008 se logró un porcentaje del 70% con ROP, y en 2011 de 57%. Es decir, apenas estamos recuperando los niveles alcanzados hace más de 10 años.

Una parte positiva de los programas con ROP es que generalmente tienen una mayor disciplina fiscal: en 2022 los programas sujetos a ROP sobrepasaron su presupuesto en sólo 1% (3.7 mmdp), mientras que los Otros Subsidios lo hicieron en 23% (66.7 mmdp). 



La parte negativa en materia de gobernanza es que el gasto en programas de subsidios sin clasificación geográfica o localizados en CDMX fue de 62%, la mayor proporción de la década. Algunos programas, como la Pensiones para Adultos Mayore, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Pensiones para Personas con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro o el IMSS-Bienestar, reportaron el 100% de su gasto en la Ciudad de México, lo que limita la transparencia del gasto y permite su discrecionalidad. 



5 El peor año operativo de CFE

La CFE está por la tarea de seguir rompiendo récords. Negativos, se entiende. En 2021 la energética tuvo su peor balance financiero, ya que fue abandonada por la SHCP, quien dejó de darle subsidios. En 2022 la marca superada fueron las pérdidas operativas, ya que la empresa pública registró un déficit de -127.3 mmdp, el peor desde 1990, que se tiene registro.

Antes de continuar, hagamos algunas precisiones técnicas. El balance operativo es la diferencia entre los ingresos propios de la CFE por la venta de electricidad, menos su gasto de operación, sin contar el pago del servicio de la deuda. Si este balance es negativo, significa que la empresa no es rentable por sí sola. Por otro lado, el balance financiero, también conocido como balance después de transferencias, toma todos los ingresos de la empresa (incluyendo subsidios) menos todos sus gastos (incluyendo pago de la deuda). Si el balance es negativo, significa que la empresa no es rentable ni con el apoyo del Gobierno, esto es, que es una carga para el Estado y que tiene que endeudarse para operar. Esto último es lo que está sucediendo en los últimos dos años.

En 2022 la CFE reportó un gasto programable (operativo) de 552.4 mmdp, 4.5% (23 mmdp) mayor al de 2021 y 18% (84 mmdp) superior al promedio del sexenio anterior. Este nivel se debe a un mayor costo en combustibles y pensiones, como expondremos más adelante. Por su parte, los ingresos propios fueron de sólo 425 mmdp, 2.4% (9.9 mmdp) mayores a los de 2021 pero 17% (88 mmdp) inferiores al promedio. En perspectiva histórica, los ingresos de la CFE han caído, pero sus gastos siguen subiendo.

La anterior combinación de factores provocó que el balance de operación de la CFE cayera en un déficit de -127.3 mmdp, 12% (13.9 mmdp) mayor al de 2021, y el peor que se tenga registro. Hay que destacar que de 2013 a 2028 tal balance registró un superávit promedio por 45 mmdp, mientras que en lo que va de este sexenio se registra un déficit promedio de -86.5 mmdp. Aunque los déficits comenzaron en 2017, se han incrementado en los últimos años y la empresa es cada vez menos rentable.



Hay que mencionar que para 2022 la Secretaría de Hacienda y la CFE habían establecido una meta para el balance de operación en -43.4 mmdp. Es decir, se había aceptado un déficit operativo, pero limitado. Sin embargo, este balance cerró en -127.3 mmdp, tres veces más (83.9 mmdp) de lo estimado. De hecho, de 2019 a 2022 el déficit operativo ha sido cuatro veces (-58 mmdp) mayor al estimado, mientras que en el sexenio pasado hubo un superávit promedio 1.9 veces (25.5 mmdp) mayor al estimado. Detrás de estos desequilibrios está el hecho que la CFE siempre subestima su gasto en combustibles, como veremos a continuación.


 


Ya que el déficit operativo fue tan elevado, los subsidios no fueron suficientes para sacar de números rojos a la CFE. En 2022 las transferencias de la SHCP a la CFE llegaron a 83.3 mmdp, 8.6% (6.5 mmdp) más que en 2021 o 10% (7.4 mmdp) por arriba del promedio de 2016[5] a 2018. Además, sobrepasó el presupuesto aprobado en 12.9%, o 9.4 mmdp.

En 2022 el balance después de transferencias de CFE cayó en un déficit de -57.9 mmdp, 1.7% (1.1 mmdp) menor al observado en 2021 (-59 mmdp)[6], aunque el segundo peor desde 1990. Sin embargo, si la SHCP no hubiera excedido su presupuesto en subsidios para la empresa, el déficit de la energética hubiera llegado hasta -67.3 mmdp, y hubiera impuesto un nuevo récord en pérdida de patrimonio.

De cualquier forma, el objetivo del balance financiero o balance con transferencias para 2022 era de cero; es decir, la SHCP se había comprometido a subsanar todas las pérdidas operativas de la CFE mediante subsidios, y lograr que la empresa cerrara con un balance neutro. Como ven, condicionada por un conjunto de presiones fiscales, como los estímulos a las gasolinas, la reducción del DUC o el sobregasto en obras prioritarias, Hacienda nuevamente no pudo cumplir con su propósito. Por dos años seguidos el Gobierno federal ha abandonado a la CFE.

Como adición, hay que recordar que en 2017 y 2018 la CFE cayó en déficit operativo de -14.8 y -45.7 mmdp, respectivamente, pero la SHCP tenía el compromiso de llevar a la CFE a un superávit financiero de 40 y 22 mmdp cada año. Para cumplir con la meta de 2017, el Gobierno tuvo que sobreejercer su presupuesto en subsidios en 52% (29 mmdp), y en 62% (38 mmdp) para cumplir la de 2018. Aunque cuestionable, queda de manifiesto que en el sexenio pasado la CFE sí era una prioridad en el gasto (lo cual no fue lo ideal, remarcamos).

El ejemplo anterior sirve para apuntar una reflexión. Aunque los subsidios a las tarifas eléctricas deben limitarse, pues no son progresivas al no focalizarse en los sectores más necesitados, en el corto plazo es importante que la SHCP evite un deterioro financiero de la CFE. La empresa debe alcanzar sus metas de balance financiero y no perder patrimonio. Lo deseable sería incrementar el gasto en inversión de la empresa, para que mejore su productividad y, a futuro, deje de depender de subsidios para (mal)subsistir.



Como adelantamos, uno de los principales problemas financieros, tanto de la CFE como de la SHCP, es que se subestima de manera sistemática el costo de operación de la empresa, en especial su gasto en combustibles, así como en pensiones. Al subestimar los costos de operación, en realidad lo que se subestima es el balance de operación, de tal forma Hacienda puede presupuestar menores subsidios de los que en realidad necesita para sacar a la CFE del déficit, y a cambio puede programar más recursos en otros programas para quedar bien en la discusión presupuestaria. Es un asunto político, pues. Lo anterior significa que la CFE, para obtener el apoyo financiero que precisa, depende de que se recorten otros programas o que los ingresos del Gobierno sean mucho mayores a los estimados. En 2021 y 2022 no corrió con suerte.

De 2019 a 2022 la CFE excedió su gasto operativo (gasto corriente) en 15% (66 mmdp). De hecho, sólo en 2020, por el desplome inesperado en los precios de los combustibles, la empresa salió tablas: gastó apenas 0.4% (1.9 mmdp) por debajo de la meta. Sin embargo, en 2021 volvieron los excesos, con un gasto corriente de 522 mmdp, 22% (95 mmdp) mayor al aprobado, y para 2022 se gastaron 542 mmdp, 26% (111.6 mmdp) más de lo aprobado, la mayor brecha en los últimos años. 



Claramente, el déficit se debe al sobregasto de la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos. De 2019 a 2022 el sobrecosto de esta partida promedia un 39% (60 mmdp). Es destacable que en 2022 se había aprobado un gasto de 149.7 mmdp, pero se acabaron gastando 258 mmdp, 173% más, o 109 mmdp en exceso, suficientes para quintuplicar el gasto del INE de 2022 (19.5 mmdp). Para 2023 se aprobaron sólo 115 mmdp, 48% (105 mmdp) menos del promedio de 2016 a 2022, por lo que podemos prever más desbalances financieros.



Otro factor que ha intensificado la presión sobre las finanzas de la CFE es el pago de pensiones. En 2022 se pagaron por este concepto 51.3 mmdp, 1.8% (900 mdp) más que en 2021 o 18% (7.7 mmdp) más del promedio del sexenio pasado, y el mayor monto registrado. La erogación de 2022 significó, además, un sobregasto de 5% (2.5 mmdp) frente al presupuesto aprobado.

Como explicamos en un artículo anterior, en 2020 el director de la CFE, Manuel Bartlett, redujo el número de años de servicio necesarios para que los trabajadores de la CFE se jubilasen, luego de que en 2016 se llegara a un acuerdo para aumentarlos. Esto ha presionado al alza los costos laborales asociados y del pago de pensiones. La reforma de 2016 implicó una capitalización millonaria de más de 200 mil millones de pesos a través de la Sener, con el objetivo de reducir la presión por el pago de pensiones. Tal parece que el esfuerzo (y sacrificio) del erario público de 2016 fue desperdiciado.



La presión presupuestaria por el lado de la compra de combustibles y el mayor gasto en pensiones ha derivado en un descuido de la inversión física de la CFE. En 2022 se gastaron sólo 35.2 mmdp, 20% (9.1 mmdp) menos que en 2021 o 25% (11.5 mmdp) menos que el promedio del sexenio pasado. Además, se dejaron de gastar el 26% (12.4 mmdp) para inversión, que fueron aprobados en el presupuesto 2022. La consecuencia fue que la inversión per cápita de la CFE fue de sólo 271 pesos, la peor que se tenga registro desde 1990. Lo anterior muestra que, pese a las publicitadas inversiones como la del parque fotovoltaico Puerto Peñasco, en realidad la inversión de la CFE está en su peor momento histórico.



La baja inversión de la CFE evitará que la empresa sea rentable, provea electricidad a precios competitivos y deje de depender de subsidios. Según la Auditoría de Desempeño de la tercera entrega de la Cuenta Pública 2021 de la ASF[7], la CFE ha fallado en su mandato de generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano.

En 2021 los beneficios antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en Inglés) fueron de sólo 68.4 mmdp, 30% menos que en 2018 (98.3 mmdp), debido al mayor incremento de los costos que de las ventas. Además, la generación de valor económico, calculado por medio del EVA (Valor Económico Agregado), fue negativo por de 209.7 mmdp, debido a que la empresa obtuvo una pérdida en su operación de 816.4 mmdp.

Los problemas están asociados con la necesidad histórica de modernizar y ampliar la infraestructura en todos los eslabones de la cadena, como son la modernización y la construcción de nuevas centrales eléctricas, apunta la ASF. En promedio, el parque de generación de CFE tiene una antigüedad de 43.4 años, en comparación con los 13.7 años que tienen las centrales de los productores externos de energía (PEE). De las 155 centrales de la CFE que generaron energía, 65 (41.9%) excedieron su vida útil.

Lo anterior generó que en 2021 el precio medio de la electricidad suministrada a los usuarios finales en México fuera de 2.19 pesos/kWh, cifra inferior en 0.10 pesos/kWh al precio de la electricidad reportado por Estados Unidos (2.29 pesos/kWh), debido al subsidio implícito en las tarifas eléctricas en México del sector doméstico y agrícola. El sector industrial tuvo un precio medio de 1.96 pesos/kWh, cifra inferior en 12.90 pesos/kWh al precio de EUA. No obstante, el precio medio de los sectores comercial y de servicios son superiores a los de Estados Unidos en 1.25 y 1.62 pesos/kWh, respectivamente.


Anexos al tema de subsidios


[1] Inversión oficial estimada al cierre de 2022 realizada por la Secretaría de Hacienda en la Exposición de Motivos del Paquete Económico 2023.

[2] Hay que recordar que el Aeropuerto Felipe Ángeles se clasificó dentro de la función de Seguridad Nacional al ser construido por la Sedena en un aeropuerto militar. Por eso, el subsector de Transporte Aéreo se muestra reducido.

[3] Coneval. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

[4] Los Otros Subsidios, aquellos sin ROP,  no están obligados a regular su diseño sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto limita el impacto social y la rendición de cuentas, además de que abre un mayor espacio a la discrecionalidad.

[5] A partir de 2016 se estableció una nueva metodología para contabilizar y programar los subsidios del Gobierno federal a la CFE.

[6] En 2021 la SHCP había reportado un déficit financiero de -60.5 mmdp, el cual fue revisado a -54.6 en pesos corrientes de 2021.

[7] ASF. Auditoría 47-DE.