Autor: México Evalúa

⁠El costo de la deuda podría aumentar 73.9 mmdp por las reformas

Escrito por México Evalúa en septiembre 12, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

La incertidumbre política provocada por las reformas constitucionales —entre ellas, la del Poder Judicial—, podría llevar al país a perder su grado de inversión, con consecuencias adversas para todos los mexicanos.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Carlos Vázquez (@VazquezAviud) y Laura Cabañas

Las banderas rojas son más que evidentes: el 71% de los analistas del sector privado encuestados por el Banco de México (Banxico) consideran que la economía mexicana empeoraría en los siguientes seis meses y el 63% opina que es un mal momento para invertir. Se trata de las peores expectativas para un proceso de cambio de gobierno desde que se tiene registro. La principal culpable es la incertidumbre política interna.

Las calificadoras de riesgo como Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s (S&P) han advertido que el paquete de reformas constitucionales, y en particular la del Poder Judicial, podría reducir la gobernanza de México y afectar la calificación crediticia del país. De materializarse un recorte, se perderían las mejoras logradas en los últimos 20 años y llevaría a una situación de aversión de parte de los inversionistas no observada desde la década de 1990.

A nivel internacional, hay evidencia de que los países que pierden su calificación enfrentan mayores costos de financiamiento, lo cual les resta recursos para invertir en otras áreas. En el caso de que México pierda el grado de inversión, estimamos que su costo financiero podría aumentar entre 14,023 millones de pesos (mdp) y hasta en 73,861 mdp de forma anual dependiendo de cuántas agencias calificadoras recorten la nota crediticia.

Esta situación podría desestabilizar el pago de los intereses de la deuda, los cuales ya están en máximos históricos. Al cierre de 2023, el servicio de la deuda pública —también llamado el costo financiero de la deuda— rompió el techo del billón de pesos y cerró el año en 1,045 miles de millones de pesos (mmdp), lo cual no se había visto desde 1990 cuando la economía mexicana iba saliendo de la crisis de deuda de los años 80.

Riesgo político en aumento

El pesimismo de los analistas sobre el futuro de la economía en México está en sus peores niveles desde la pandemia. La razón es la incertidumbre política. Las perspectivas negativas sobre el país pueden impactar las decisiones de inversión, el crecimiento económico, la recaudación y, por consiguiente, la sostenibilidad financiera.

La proporción de analistas que piensan que la economía empeorará en los próximos 6 meses llegó, en agosto, a 71%, según la Encuesta de Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado del Banco de México (Banxico)¹. En los últimos años, un nivel semejante de pesimismo sólo se ha registrado durante la pandemia, con la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos (y su amenaza de renegociar el T-MEC) y durante la crisis de 2008-2009.

Frente a otros procesos de cambio de Gobierno, el desánimo de los inversores es mayor. En agosto de 2018 sólo el 16% consideraba que la economía empeoraría con el sexenio de López Obrador. En 2012, previo al inicio del gobierno de Peña Nieto, el 13%. En 2006, cuando Calderón iba a ser presidente, también un 13%. Por último, en agosto del 2000, con Fox, sólo un 10%. Es decir, nunca en la historia reciente del país una transición política había causado tanta incertidumbre o desánimo para los inversores.

Según esta misma encuesta, en agosto de este año, 63% de los analistas considera que es un mal momento para realizar inversiones, un nivel incluso más bajo que el de septiembre de 2022, cuando la inflación en México llegó a niveles históricos de 8.7%. En una comparativa sexenal, la aversión a invertir también es, por mucho, la mayor que se haya tenido en un contexto de cambio de Gobierno: en agosto de 2018 sólo el 29% de los analistas consideraba que era mal momento para invertir, en agosto de 2012 un 10%, en agosto de 2006, 14% y en agosto del 2000, 10%.

La incertidumbre política interna se ha vuelto el principal factor que podría obstaculizar el crecimiento económico de México, según la misma encuesta de Banxico. En agosto de 2024, el 21% de los analistas consideró a la incertidumbre política interna como el principal factor de riesgo económico, la mayor proporción desde mayo de 2021, cuando se buscaba cambiar la Ley de la Industria Eléctrica.

En un contexto de cambio de gobierno, desde las elecciones de 2006 y las acusaciones de fraude electoral, el factor político no había causado tanta preocupación a los inversionistas. En agosto de 2018, sólo el 11.8% de los encuestados consideraba a la incertidumbre política como un factor de preocupación económica; en 2012 sólo el 1.1%, en 2006 el 25.3% y en el 2000 el 2.3%.

Al hacer un análisis histórico de las principales preocupaciones de los inversionistas sobre los factores que podrían obstaculizar el crecimiento de la actividad económica de México en los próximos seis meses en los años de elecciones presidenciales (encuestas realizadas en los meses de agosto 2000-2024), se observa que tales preocupaciones evolucionan de acuerdo a las dinámicas políticas, económicas y sociales de cada periodo.

En agosto del 2000, las preocupaciones se centraban en el financiamiento interno: en su disponibilidad (18.2%) y en su elevado costo (13.6%). Esto refleja un entorno en el que el acceso al crédito y el costo del capital eran factores cruciales para la actividad económica. México, tras la crisis financiera de 1994-1995 (el “error de diciembre”), todavía enfrentaba un entorno financiero frágil, donde la estabilidad monetaria y las tasas de interés elevadas preocupaban a los inversionistas. A pesar de que el país estaba a punto de vivir su primera alternancia política después de 70 años de hegemonía priista, la incertidumbre política no era una preocupación central.

Para agosto de 2006, las preocupaciones dieron un giro significativo. El ausentismo de cambio estructural en México se colocó como la mayor inquietud (27.6%), lo que refleja el sentir de que las reformas necesarias para impulsar el crecimiento económico no se estaban implementando de manera suficiente. Asimismo, la incertidumbre política interna (25.3%) aumentó drásticamente debido a las tensiones electorales. Ese año, la elección presidencial que ganó Felipe Calderón fue altamente disputada con acusaciones de fraude electoral por el entonces candidato Andrés Manuel López Obrador, hecho que generó un ambiente de inestabilidad.

En agosto de 2012, la preocupación principal fue la debilidad del mercado externo y la economía mundial (30.4%), seguida por la inestabilidad financiera internacional (25%). Estas preocupaciones están directamente relacionadas con el contexto global en ese momento: la crisis financiera de 2008 había dejado una huella profunda en las economías globales, y la lenta recuperación, especialmente en Europa y Estados Unidos, afectaba negativamente las exportaciones y el comercio internacional de México.

En agosto de 2018, el foco de las preocupaciones cambió nuevamente. Los problemas de inseguridad pública fueron la principal inquietud (14.7%), lo cual es un reflejo de la creciente violencia y criminalidad que México enfrentaba tras años de lucha contra los cárteles de drogas. A esto se sumó la política comercial exterior (11.8%) debido a las renegociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) bajo la presión del presidente estadounidense Donald Trump. Esto generó incertidumbre en las relaciones comerciales clave de México. En tercer lugar, la incertidumbre política interna (11.8%) volvió a ser relevante por la llegada al poder de Andrés Manuel López Obrador y la percepción de un cambio drástico en la dirección política y económica del país.

En agosto de 2024, las preocupaciones se mantuvieron consistentes respecto a 2018, excepto que ahora la incertidumbre política interna fue el factor más importante (21%). Por otro lado, los problemas de inseguridad pública (13.8%) siguen presentes, ya que, a pesar de los esfuerzos de las administraciones anteriores, la violencia y la criminalidad continúan afectando significativamente a varias regiones del país.

Las expectativas negativas sobre el país pueden provocar un recorte en la calificación crediticia de México. En este escenario, habría impactos inmediatos a las finanzas públicas debido al incremento del costo financiero.

Calificadoras y grado de inversión

La confianza del sector financiero es determinante en la tasa de interés que deben pagar los países para acceder al financiamiento. Uno de los principales indicadores que analizan los prestamistas e inversores es la nota crediticia —o calificación de riesgo— que asignan las agencias calificadoras. Cuando los gobiernos pierden la confianza del sector financiero, irremediablemente enfrentan mayores costos de financiamiento, lo que les resta recursos para invertir en otras áreas.

A nivel internacional existen varias agencias calificadoras enfocadas a evaluar la capacidad de los gobiernos y empresas de pagar sus deudas a tiempo. Las principales son Standard & Poor’s (S&P), Moody’s y Fitch Ratings. Sus calificaciones crediticias sirven a los prestamistas para medir el nivel de riesgo de impago de las instituciones evaluadas. A mayor riesgo, mayor es la tasa de interés que se exige a los solicitantes de préstamos.

Cada agencia tiene distintos grados de calificación, pero pueden agruparse en dos categorías principales: grado de inversión y grado de no inversión (bonos basura). Las calificaciones dentro del grado de inversión son consideradas de bajo riesgo y sus escalas van desde AAA (en el caso de Fitch y S&P) que se otorga a las entidades con la mejor capacidad de pago hasta la calificación BBB- para las entidades con capacidad de pago, pero menor. Por su parte, los bonos de no inversión, son aquellos donde hay alta posibilidad de que un deudor no devuelva el crédito y su escala va de BB+, para entidades cuya capacidad de pago está en duda (especulativa) hasta D, para aquellas que dejaron de pagar su deuda, es decir, que entraron en default.

Si dos agencias calificadoras sitúan el nivel de riesgo de un país por debajo del nivel de inversión, se pierde dicho estatus a nivel internacional. Además de enfrentar mayores tasas de interés², puede haber salida de capitales. La razón es que, por ley, los fondos internacionales de inversión de bajo riesgo —como los fondos de pensiones y de renta fija— sólo pueden tener activos en países con grado de inversión.

Evolución de la calificación crediticia de México ¿de vuelta al pasado?

Las recientes amenazas de reducción de la calificación crediticia de México podría dinamitar las mejoras logradas en los últimos 20 años y llevar al país a una situación de aversión de parte de los inversionistas no observada desde la década de 1990.

Es reciente que los mercados financieros consideren seguro prestarle al Gobierno mexicano. No fue sino hasta el año 2001 —en el contexto de la transición democrática y el boom de la producción petrolera— que México recuperó su grado de inversión crediticia. Durante toda la década de 1990, luego de varias crisis económicas, las calificadoras de riesgo habían considerado que los préstamos al gobierno eran especulativos, o de no inversión.

Durante el sexenio de Calderón, las calificaciones de riesgo se mantuvieron estables, pero sólo uno o dos escalones por arriba del grado de inversión. No fue sino hasta el inicio de la administración de Peña Nieto que las agencias calificadoras percibieron una mejora significativa en el desarrollo económico del país y su capacidad de pago de la deuda debido al paquete de reformas en materia tributaria, energética, telecomunicaciones, y competencia económica³. En 2014, Moody’s mejoró la calificación crediticia de México de Baa1 a A3, tres escalones por encima del grado de inversión y el mayor nivel jamás otorgado por alguna calificadora. Ese mismo año S&P, aunque no mejoró la nota crediticia, colocó su calificación en perspectiva positiva. Es decir, con posibilidad de incrementarse en el corto plazo.

No obstante, con el incremento del déficit público entre 2015 y 2016, las calificadoras amenazaron con reducir la calificación de México: tanto Moody’s como S&P colocaron la nota del país en perspectiva negativa. Ante la presión de las calificadoras, el gobierno de Peña Nieto aplicó severas medidas de austeridad en 2017 y 2018, que permitieron que la perspectiva de la nota de México regresara a un nivel considerado estable.

En 2019, con la entrada de López Obrador a la presidencia, Moody’s y S&P volvieron a colocar la nota crediticia de México en perspectiva negativa. Esto debido a la desaceleración económica y el deterioro financiero de Pemex. Por su parte, la calificación crediticia otorgada por Fitch se redujo de BBB+ a BBB, en enero de 2019⁴. El principal factor de la rebaja fue el mal manejo de las finanzas de la petrolera.

En 2020, S&P redujó su calificación crediticia de la deuda mexicana de BBB+ a BBB. Además del factor Pemex, la razón de la rebaja fue el impacto que tuvo la pandemia de COVID-19 sobre el crecimiento del país. También se acusó al gobierno de un manejo irregular de las políticas públicas y debilitamiento en las finanzas del gobierno federal⁵.

La rebaja en la calificación crediticia de la deuda soberana por S&P fue seguida de una rebaja, por Fitch, de BBB a BBB-, es decir, sólo un nivel por encima del grado de inversión. La rebaja en la calificación por parte de Fitch respondió a la percepción de un debilitamiento institucional y un ambiente de negocios poco favorable para fortalecer el crecimiento económico.

La acción más reciente fue en 2022 de parte de Moody’s quien redujó la calificación crediticia de Baa1 a Baa2 también por una debilidad institucional y de gobernanza, además del incremento que se comenzaba a ver en el costo financiero para el nivel de deuda del gobierno. De acuerdo con Moody’s, los principales motivos de la debilidad institucional fueron la menor independencia de las entidades regulatorias⁶. En otras palabras, desde 2022 Moody’s comenzaba a ver el peligro sobre la desaparición de entidades necesarias para el correcto funcionamiento de la economía.

Advertencias recientes de calificadoras sobre México

En los últimos años, las calificadoras han manifestado que existen distintos riesgos que podrían socavar la calificación crediticia de México. A continuación, se analizan los principales elementos que influyen en la calificación crediticia de México según las evaluaciones más recientes de Fitch Ratings⁷, S&P Global Ratings⁸ y Moody’s⁹.

Finanzas Públicas y Déficit Fiscal

Uno de los factores críticos para las agencias evaluadoras es el déficit fiscal de México, que ha sido motivo de creciente preocupación.

Fitch Ratings proyecta que el déficit del gobierno alcanzará el 5.4% del producto interno bruto (PIB) en 2024, el más alto en más de tres décadas, antes de reducirse al 4.0% en 2025. Esta tendencia, influenciada por un aumento en el gasto social y mayores costos de endeudamiento, podría incrementar la deuda gubernamental al 49% del PIB en 2024, desde el 46% en 2023. Aunque estos niveles se mantendrán por debajo de la mediana de países con calificación ‘BBB’ (55%), el déficit significativo heredado por la próxima administración genera incertidumbre.

S&P Global Ratings coincide con esta visión y señala que el déficit podría superar el 5% del PIB en 2024, en comparación con el 3% del año anterior. La agencia advierte que la nueva administración podría no seguir con el plan fiscal de corrección proyectado por el gobierno saliente, lo que aumentaría el riesgo de un deterioro en las finanzas públicas.

Por su parte, Moody’s destaca que, si bien México ha mantenido una gestión fiscal prudente, la carga de intereses es mayor que en países con calificaciones crediticias similares. La rigidez del gasto público, por apoyos a empresas estatales como Pemex, pensiones y gastos de capital, junto con los “colchones financieros” (fondos de estabilización) casi agotados, reduce la capacidad del gobierno para enfrentar shocks económicos.

Empresas Estatales

Las empresas estatales, especialmente Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), representan otro aspecto clave en las evaluaciones. Fitch señala que los pasivos contingentes de Pemex continúan limitando la calificación de México, ya que los riesgos fiscales asociados son significativos. S&P Global Ratings agrega que Pemex y CFE seguirán siendo fuentes de presión para las finanzas públicas, y que la futura administración tendrá que decidir el nivel de apoyo que proporcionará a estas empresas, lo que podría afectar la estabilidad fiscal del país.

Moody’s enfatiza que los apoyos a empresas estatales como Pemex incrementan la rigidez del gasto público y reducen la fortaleza fiscal del país.

Deuda Pública

Fitch Ratings considera que, aunque la deuda del gobierno es manejable, su aumento reciente, impulsado por programas sociales y grandes proyectos de infraestructura, plantea riesgos. Si el crecimiento económico sigue siendo limitado y las obligaciones financieras aumentan, la sostenibilidad de la deuda podría verse comprometida en el mediano plazo.

S&P Global Ratings, aunque reconoce que México ha mantenido una trayectoria fiscal prudente, señala que los desafíos estructurales, como la baja recaudación y el crecimiento económico moderado, representan riesgos para el control de la deuda. Si no se implementan reformas para aumentar la base tributaria y mejorar el crecimiento, la relación deuda-PIB podría deteriorarse.

Moody’s coincide en que la deuda ha aumentado debido a los compromisos sociales y la respuesta fiscal ante la pandemia. Aunque se mantiene en niveles sostenibles, la limitada capacidad de generar ingresos y el bajo margen fiscal representan un riesgo a largo plazo si no se toman medidas correctivas.

Concluyen que el incremento de la deuda es motivo de preocupación, ya que un mayor endeudamiento sin reformas fiscales estructurales podría presionar la sostenibilidad de la deuda.

Actividad Económica y Crecimiento

El crecimiento económico es otro factor crítico para las calificaciones. Fitch prevé que el PIB de México se desacelerará al 2.0% en 2024, afectado por una economía estadounidense más lenta y políticas monetarias restrictivas. No obstante, señala que el “nearshoring” ofrece oportunidades significativas para impulsar el crecimiento.

S&P Global Ratings estima un crecimiento del PIB del 2.5% en 2024, pero advierte que la falta de inversión pública y cuestiones de fondo tales como la escasez de agua y energía eléctrica, limitan el potencial de crecimiento del país. Moody’s coincide en que el bajo crecimiento se debe a una inversión débil y a la rigidez estructural que sigue restringiendo el crecimiento potencial del PIB, lo que debilita las expectativas de una recuperación sólida post pandemia.

El potencial de desarrollo económico de México sigue siendo un desafío importante. Las agencias consideran que, si no se resuelven estos obstáculos estructurales, el país podría ver afectada su calificación a largo plazo, ya que el crecimiento limitado afecta la capacidad del gobierno para aumentar la recaudación fiscal y reducir su dependencia del endeudamiento.

Gobernanza y Calidad Institucional

La gobernanza y la calidad institucional son aspectos que influyen directamente en las calificaciones soberanas. Fitch Ratings otorga a México una puntuación baja en estabilidad política y control de corrupción, subrayando que la debilidad institucional sigue siendo una limitación significativa para la calificación. S&P Global Ratings también advierte que problemas como la baja competencia y la violencia afectan negativamente la productividad y el dinamismo económico.

Moody’s señala que las debilidades estructurales e institucionales continúan limitando la capacidad de México para mejorar su perfil crediticio, lo que afecta la percepción de estabilidad y gobernabilidad del país.

Reformas Constitucionales

Uno de los factores que ha generado incertidumbre en las agencias calificadoras es la posibilidad de reformas constitucionales que puedan afectar la estabilidad institucional del país. Fitch Ratings y S&P Global Ratings han señalado que la administración entrante, liderada por Claudia Sheinbaum, podría impulsar reformas en sectores clave como el sistema electoral y el sector energético.

La advertencia más clara ha venido de Fitch¹⁰ quien asegura que la reforma judicial y las demás reformas constitucionales, afectarán el perfil institucional de México. Para Fitch, la débil gobernanza en el país ya es un factor que afecta la calificación crediticia de México, pero que de momento ha sido contrarrestada por un manejo macroeconómico consistente y creíble. No obstante, anticipó que será hasta la presentación del Paquete Económico 2025 que se reflejarán las verdaderas metas fiscales de la próxima administración.

Pérdida del grado de inversión y su impacto en otros países

En los últimos diez años, los países que han perdido su grado de inversión han enfrentado de forma inmediata o en el corto plazo mayores costos de financiamiento, los cuales se ven reflejados en el mayor pago de intereses de su deuda pública. Muchas veces han respondido con recortes en inversión para hacer frente a esos pagos. Por el contrario, los países con grado de inversión han mantenido o reducido su costo de financiamiento.

Por ejemplo, Brasil perdió su grado de inversión en 2015 cuando dos calificadoras (S&P) y Fitch redujeron la calificación del país sudamericano a nivel especulativo¹¹. Desde entonces no ha logrado recuperar su grado de inversión. El cambio de calificación tuvo un impacto directo en su pago de intereses: pasó de pagar 4.3% del PIB en 2014 a 6.2% en 2015. ¿Cómo respondió? Recortó su gasto de inversión de 2.8% del PIB en 2014 a 2.1 en 2015 y luego 1.5% en 2017.

Costa Rica perdió su grado de inversión en 2014, cuando Moodys recortó su calificación a nivel especulativo (de Baa3 a Ba1)¹². Con la calificadora S&P, el país ya mantenía un grado especulativo desde 2008 cuando le fue asignada la calificación BB. El impacto en el costo financiero no fue inmediato —posiblemente porque el país tenía la mayor parte de su deuda a tasa fija— no obstante, pasó de 1.1% del PIB en 2013 a 2% en 2019 y 2.7% en 2021.

Colombia perdió su grado de inversión en 2021, luego de una década de ser considerado un lugar seguro para invertir. El cambio se dió cuando Fitch redujo su calificación a nivel especulativo, seguido de la agencia S&P¹³. Su costo de financiamiento evolucionó rápidamente de 1.7% del PIB en 2019, a 2.3% en 2020 hasta 2.9% en 2021. A la par, su inversión en infraestructura cayó de 3.4% del PIB en 2019 hasta 2.3% en 2021.

Asimismo, Sudáfrica perdió su grado de inversión desde 2017 cuando S&P y Fitch calificaron su bonos como especulativos¹⁴. Además, en 2020, Sudáfrica perdió por completo la confianza de los inversionistas cuando Moody’s también recortó su nivel crediticio a nivel especulativo. El costo de la deuda del país africano no ha dejado de crecer: pasó de 3.1% del PIB en 2016 a 3.3% en 2017, 4.3% en 2020 hasta 5.5% en 2022. ¿Su inversión? Cayó de 3.4% del PIB en 2016 hasta 2.4% en 2022.

El incremento en el costo financiero de los países que perdieron su grado de inversión va en contra de la tendencia internacional.

En promedio, los 38 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la que México forma parte, enfrentaron su mayor pago de intereses en los últimos 15 años en 2012, cuando destinaron el 1.8% del PIB a este concepto y progresivamente fueron reduciendo su pago hasta llegar al 1.1% en 2021. En el mismo periodo, su gasto en inversión creció de 3.6% del PIB a 3.7%.

Un caso destacable es Japón, cuya deuda supera varias veces el tamaño de su economía, pero ha reducido su pago de intereses de la deuda de 0.85% del PIB en 2013 a 0.4% en 2021. Este país cuenta con grado de inversión en todas las principales calificadoras.

Otro ejemplo es Estados Unidos, cuyo costo financiero se ha reducido constantemente desde 3.7% del PIB en 2012 hasta 3.1% en 2021. Pese a que el tamaño de su deuda supera el total del valor de su economía, su grado de inversión es de los más altos en el mundo.

¿Cuál sería el impacto presupuestario de perder el grado de inversión?

No es seguro que las calificadoras degraden la nota crediticia del país, aunque ya hay varias advertencias. De hacerlo, el costo sería enorme. En el caso de que México pierda el grado de inversión, su costo financiero anual podría aumentar entre 14,023 mdp y hasta 73,861 mdp, dependiendo de cuántas agencias calificadoras recorten la nota crediticia.

Para modelar el impacto presupuestario de la pérdida del grado de inversión sobre el costo financiero de la deuda pública, se estimó un modelo Autorregresivo Integrado de Media Móvil con Variables Exógenas, o ARIMAX¹⁵ por sus siglás en inglés, siguiendo una metodología similar a la presentada por Hanusch et. al (2016)¹⁶.

De acuerdo con los resultados del modelo, el impacto dependerá de cómo se muevan las calificaciones crediticias. Tendría mayor impacto la degradación de la calificación de Moody’s y S&P, ya que sería un cambio más drástico. Actualmente se cuenta con una calificación que está dos escalones por arriba del grado de inversión por parte de estas calificadoras. Mientras que en Fitch la calificación está solo un escalón arriba.

Si se pierde el grado de inversión por parte de Fitch, esto es que se pase la calificación de BBB- a BB+, entonces el costo financiero de la deuda pública aumentaría en 3,505 mdp ó 1.0% durante el trimestre en que se dé la noticia; esto es de manera inmediata. Ahora, si asumimos que en adelante se estará pagando esta prima de riesgo adicional, entonces en un año se estaría hablando de un incremento de 14,023 mdp. Este impacto presupuestario es moderado debido a que la calificación crediticia se encuentra a nada de perder el grado de inversión, por lo cual es un resultado hasta cierto punto esperado por el mercado.

Sin embargo, el impacto será mayor en caso de que se pierda el grado de calificación por parte de Moody’s o S&P. En ambas calificadoras, México está a dos escalones de perder el grado de inversión. En caso de que se pierda el grado de calificación en una de estas dos calificadoras, pero se mantenga la calificación en Fitch, entonces el costo financiero de la deuda aumentaría de manera inmediata en 7,100 mdp ó 2.05% debido a la pérdida del grado de inversión. De igual manera, si asumimos que en adelante se estará pagando esta prima de riesgo, entonces en un año el costo financiero de la deuda habrá incrementado a 28,402 mdp debido a la pérdida del grado de inversión por parte de alguna de las dos calificadoras mencionadas.

Un tercer escenario es que se pierda el grado de inversión por parte de dos calificadoras. Un caso plausible es que se pierda el grado de inversión por parte de Fitch, ya que México solo se encuentra un escalón arriba del grado de inversión, y que esto genere que alguna de las calificadoras, ya sea Moody’s o S&P, degraden también la calificación de México. En este caso se vería un incremento inmediato en el costo financiero de la deuda por 10,788 mdp ó 3.11% debido a la pérdida del grado de inversión en dos calificadoras. En un año, esto implicaría un incremento de 43,155 mdp en el costo financiero de la deuda pública.

Sin embargo, en caso de que se pierda el grado de inversión en las tres principales agencias calificadoras, se observaría un incremento inmediato por 18,465 mdp ó 5.33% debido a la pérdida del grado de inversión. Asumiendo la prima de riesgo para los siguientes tres trimestres, implicaría un incremento anual por 73,861 mdp ó 5.33% en el costo financiero de la deuda pública.

Estos resultados muestran el impacto presupuestario en el corto plazo, considerando la estructura actual del financiamiento de la deuda pública donde la mayor parte es a largo plazo y tasa fija. Sin embargo, el impacto podría ser mayor si se contagian las tasas de interés de largo plazo y las calificadoras consolidan su perspectiva negativa de la economía mexicana. Para dar una magnitud del impacto presupuestario, los 73,861 mdp que podría aumentar el costo financiero de la deuda, sería el triple del presupuesto del programa Jóvenes Construyendo el Futuro, o equivalente al 87% del presupuesto aprobado de la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes, o el 98% del presupuesto del Poder Judicial.

Implicaciones y conclusiones

Existe un riesgo importante de una disminución en la calificación crediticia de México. Las agencias calificadoras han advertido que, sin reformas fiscales correctivas, la calificación soberana del país podría deteriorarse.

Además, la incertidumbre política interna ha sido identificada como un factor de riesgo tanto por las agencias evaluadoras como por los inversionistas del país. El nuevo gobierno debe enfocarse en mantener la estabilidad política e institucional, preservar un marco legal sólido y evitar reformas que puedan desestabilizar el equilibrio de poderes. Garantizar que las instituciones de justicia permanezcan independientes y funcionales es crucial para asegurar la confianza de los inversionistas y evitar riesgos asociados con la pérdida de autonomía.

Otro factor crítico es la dependencia financiera de las empresas estatales, como Pemex y CFE, que sigue siendo un desafío importante para las finanzas públicas. Si continúa la política de apoyo, estas empresas seguirán ejerciendo una presión considerable sobre el presupuesto nacional. El gobierno debe buscar estrategias para mejorar la rentabilidad de estas empresas y reducir su dependencia de subsidios estatales. Con esto se aseguraría un manejo más sostenible y eficiente de los recursos públicos.

Anexo metodológico

El impacto en el costo de la deuda pública de la pérdida del grado de inversión depende de factores relacionados con cómo se financia el gobierno federal. Por ejemplo, si es deuda en moneda nacional, extranjera, así como si está a corto o largo plazo y, por otro lado, si es a tasa variable o fija. Como señalamos al principio, la estrategia de financiamiento del gobierno ha sido la preferencia por la emisión de instrumentos de deuda en el mercado interno y, en su mayoría a tasa fija y a largo plazo.

Al cierre de 2023 el 76.1% del saldo de la deuda pública está denominada en moneda nacional y, el 94.8% de esta deuda está financiada mediante emisión de cetes, bonos y udibonos. Además, el 94.5% de la deuda interna está a largo plazo. El restante 23.9%, que representa la deuda externa, se financia en un 77.3% mediante colocación de bonos en los mercados internacionales.

Para modelar el impacto presupuestario se siguió una metodología similar a la presentada por Hanusch et. al (2016). Su estudio analiza el efecto de la pérdida del grado de inversión en los costos de endeudamiento a corto plazo de los gobiernos, utilizando una muestra de 20 países entre 1998 y 2015. Sus resultados sugieren que una rebaja de la calificación crediticia a un nivel inferior al de inversión, por parte de una de las principales agencias de calificación, aumenta los rendimientos de las letras del Tesoro en 138 puntos base.

Para analizar el impacto, utilizaron el promedio de las tasas de interés a 90 días de los países seleccionados. Además, para capturar el movimiento de la calificación crediticia, incorporaron el promedio de las calificaciones crediticias por las tres agencias de calificación más importantes: S&P, Moody’s y Fitch. Dado que las calificaciones están dadas por letras alfabéticas, éstas se convierten en valores numéricos entre 0 y 19, y posteriormente se calcula el promedio de la calificación.

Para modelar el impacto presupuestario, siguiendo esa metodología, en México Evalúa utilizamos los siguientes datos: 1) El costo financiero de la deuda pública en periodo trimestral. 2) El promedio trimestral de las tasas de rendimiento internas, estimado como el promedio trimestral del rendimiento de los Cetes, Bonos y Udibonos. 3) La tasa de interés efectiva de la deuda externa, que se calculó como el cociente entre el pago de intereses y servicio de la deuda externa, entre el saldo total de la misma; posteriormente, esta tasa se hizo trimestral mediante la fórmula de interés compuesto. 4) El promedio trimestral del saldo total de la deuda pública¹⁷. 5) Siguiendo a Hanusch et. al (2016)_, se construyó el promedio de la calificación crediticia de S&P, Moody’s y Fitch. El promedio se construyó al pasar a valores numéricos las diferentes calificaciones, las cuales quedaron enumeradas en un rango de 1 a 22. La amplitud del periodo abarca del cuarto trimestre del año 2000 al segundo trimestre del año 2024.

Con estos datos, se realizó un ejercicio econométrico para medir el impacto de la pérdida del grado de inversión sobre la evolución del costo financiero de la deuda pública. La estimación se realizó mediante un modelo Autorregresivo Integrado de Media Móvil con Variables Exógenas, o ARIMAX¹⁸ por sus siglás en inglés.

El modelo ARIMAX permite predecir valores futuros de datos que cambian a través del tiempo, como es el costo financiero de la deuda, mediante lo observado en su comportamiento pasado, pero además agregando datos adicionales que permiten modelar la evolución de los datos que queremos explicar, lo cual corresponde a las variables exógenas. En otras palabras, se predice el movimiento del costo financiero de la deuda con base en lo observado históricamente, el impacto de la evolución de la calificación crediticia, las tasas de rendimiento y el saldo de la deuda pública.

La selección del modelo ARIMAX responde a que las series de tiempo trimestral del costo financiero, las tasas de rendimiento y el saldo de la deuda pública, tienen raíz unitaria y por lo tanto no son estacionarias. Para evitar resultados espurios, se modelaron las series como la primera diferencia del logaritmo natural, lo que garantiza la estacionariedad de las series de tiempo. Aclarando que la primera diferencia del logaritmo natural de una serie de tiempo es equivalente a la tasa de variación de la serie¹⁹.

Se realizaron las pruebas de rutina habituales para observar la presencia de raíz unitaria, a saber: la prueba Dickey-Fuller²⁰ aumentada para series con intercepto, e intercepto y tendencia²¹, así como la prueba Phillips-Perron también para series con intercepto e intercepto y tendencia. Los resultados de las pruebas señalaron que las series de tiempo en primera diferencia del logaritmo del costo financiero, la deuda pública, las tasas de rendimiento y el promedio de las calificaciones, no cuentan con raíz unitaria, por lo cual son integradas de orden I(1).

Una vez identificado el orden de integración se especificó el siguiente modelo ARIMAX (4,1,3):

Donde:

El primer término a la derecha representa el término constante de la regresión, el segundo término representa la suma de los términos autorregresivos, posteriormente se encuentra la suma de los términos de promedio móvil hasta el tercer retraso; después se define la suma de las primeras diferencias del vector de variables exógenas y, por último, el término de error estocástico.

En el siguiente cuadro se muestran los resultados de la estimación del impacto de la variación en la calificación crediticia, sobre la variación porcentual del costo financiero de la deuda. Se puede observar que todas las variables explicativas son estadísticamente significativas, ya que la probabilidad asociada al estadístico t-student de los coeficientes es menor a .05, rechazando la hipótesis nula a un nivel de significancia del 1% ó un nivel de confianza del 99%, en la mayoría de los casos.

Al ser un modelo estimado en primeras diferencias del logaritmo, los coeficientes señalan la variación porcentual del costo financiero de la deuda pública ante una variación porcentual de 1.0% en las variables explicativas. Por ejemplo, de acuerdo con el modelo, un incremento de 1.0% en la tasa de interés de los cetes, incrementa en 0.31% el costo financiero de la deuda pública.

El modelo cuenta con un nivel de ajuste ó R-cuadrada del 97.8% ó 97.5% observando la R-Cuadrada ajustada, lo cual indica un buen ajuste del modelo. Además, se presenta el resultado de la prueba Jarque-Bera para los residuos. Ésta permite identificar si los residuos siguen una distribución normal, indicando que son ruido blanco. En esta prueba, la hipótesis nula es que los residuos siguen una distribución normal, por lo tanto se busca aceptar la hipótesis nula. De acuerdo con los resultados, el estadístico Jarque-bera de los residuos es por 5.01 con una probabilidad asociada de 0.081. De acuerdo con la probabilidad asociada, no hay evidencia para rechazar la hipótesis nula, lo que sugiere que los residuos siguen una distribución normal.

Además, se presenta la prueba Breusch-Pagan-Godfrey para identificar problemas de heteroscedasticidad en el modelo, lo cual implica que la media y la varianza se mueven a través del tiempo, violando uno de los supuestos del modelo de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) En este caso, la hipótesis nula es que hay homocedasticidad en el modelo, por lo que se busca que la probabilidad asociada al estadístico de prueba sea mayor a .05²². Los resultados señalan que no hay evidencia para afirmar la presencia de heteroscedasticidad. El estadístico de prueba es 1.13 con una probabilidad asociada de 0.3, por lo que no se puede rechazar la hipótesis nula de homocedasticidad.

De igual forma, los resultados señalan la no presencia de autocorrelación en el modelo, lo cual se puede inferir a partir del estadístico Durbin-Whatson. El cual arroja un valor por 1.81. Como es cercano a 2, indica que no hay señales de autocorrelación serial grave. Además, se corrió la prueba Breusch-Godfrey para verificar la presencia de autocorrelación serial de orden superior. La hipótesis nula de la prueba es la no autocorrelación serial²³. Los resultados arrojaron un estadístico-F de 1.7998 con una probabilidad asociada de 0.1725, por lo que es mayor a .05, lo cual sugiere que no hay evidencia para rechazar la hipótesis nula de no autocorrelación serial de los residuos.

Con base en las pruebas realizadas se puede afirmar que el modelo ARIMAX se ajusta adecuadamente al costo financiero de la deuda pública, y explica casi el 98% de la variabilidad con las siguientes variables explicativas: las tasas de interés (Cetes, Bonos, Udibonos), así como la tasa de interés externa, la calificación crediticia y el saldo de la deuda pública. Las pruebas de normalidad, autocorrelación y heterocedasticidad indican que el modelo es robusto y no presenta problemas serios de autocorrelación ni heterocedasticidad.

Por último, para estimar el impacto de la pérdida del grado de inversión se calculó cuánto variaría el promedio de la calificación crediticia en caso de una degradación por una, dos o las tres agencias calificadoras, manteniendo lo demás constante. Posteriormente, esta variación se multiplicó por el coeficiente de impacto estimado en el modelo, lo cual arroja el efecto del movimiento en las calificaciones, sobre la variación del costo financiero de la deuda pública. Por último, se aplicó esta variación al último dato observado para obtener la variación en millones de pesos.

Encuesta de Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado del Banco de México. Factores que podrían obstaculizar el crecimiento económico en México en los próximos seis meses. (Banxico 2018 y 2024). Disponible en: https://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=24&accion=consultarCuadroAnalitico&idCuadro=CA252&locale=es
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World Bank Group. Discussion paper. The Ghost of a rating downgrade: what happens to borrowing cost when a government loses its investment grade credit rating?. Recuperado de:https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/241491467703596379/the-ghost-of-a-rating-downgrade-what-happens-to-borrowing-costs-when-a-government-loses-its-investment-grade-credit-rating
↩︎
La calificadora Moody’s otorga una calificación crediticia de categoría “A” a México, SHCP (2014). https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-de-prensa-007-2014. ↩︎
Fitch Baja Calificación de México a ‘BBB’; Perspectiva Revisada a Estable, Fitch Ratings (2019). https://www.fitchratings.com/research/es/sovereigns/fitch-baja-calificacion-de-mexico-bbb-perspectiva-revisada-estable-06-06-2019#:~:text=Fitch%20Ratings%2DNew%20York%2D06,al%20final%20de%20este%20comunicado .
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S&P Global Ratings baja calificación soberana de México en moneda extranjera a ‘BBB’ y en moneda local a ‘BBB+’ por impacto en tendencia de crecimiento; la perspectiva es negativa, S&P (2020). https://www.spglobal.com/ratings/es/pdf-articles/2020-03-26-sp-global-ratings-baja-calificacion-soberana-de-mexico-en-moneda-extranjera-a-bbb-y-en-moneda-local-a-bbb-por-i ↩︎
Rating Action: Moody’s baja las calificaciones de México a Baa2 y cambia la perspectiva a estable desde negativa, Moody’s (2022). https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/ori/Espanol/calificaciones_crediticias/c_soberanas/CRA3/Moodys-downgrades-Mexicos-ratings-to-Baa2-changes-outlook-to-stable-08Jul22.pdf
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Fitch Affirms Mexico at ‘BBB-’; Outlook Stable. Fitch Ratings (2024). Disponible en: https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/fitch-affirms-mexico-at-bbb-outlook-stable-18-07-2024
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S&P Global Ratings confirmó calificaciones soberanas de largo plazo de México. S&P Global Ratings (2024). Disponible en: https://disclosure.spglobal.com/ratings/es/regulatory/delegate/getPDF?articleId=3120473&type=NEWS&subType=RATING_ACTION&defaultFormat=PDF y Próxima administración de México afronta un crecimiento económico rezagado y debilidades en sus finanzas públicas. S&P Global Ratings (2024). Disponible en: https://www.spglobal.com/_assets/documents/ratings/es/pdf/2024/2024-06-03-proxima-administracion-de-mexico-afronta-un-crecimiento-economico-rezagado-y-debilidades-en-sus-finanzas-publicas.pdf
↩︎
Moody’s baja las calificaciones de México a Baa2 y cambia la perspectiva a estable desde negativa. Moody’s (2022). ↩︎
Fitch (2024). Sheinbaum Govt’s Fiscal Strategy, Governance Reforms Will Be Key Mexico Rating Drivers. Recuperado de: https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/sheinbaum-govts-fiscal-strategy-governance-reforms-will-be-key-mexico-rating-drivers-19-08-2024
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Cepal (2014). Preliminary Overview of the Economies of Latin America. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/acd6a8fa-f9d1-420e-8855-a10f6c01ef21/content
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CNBC (2020). South Africa looks to structural reforms as it loses its last investment-grade credit rating. Recuperado de: https://www.cnbc.com/2020/03/31/south-africa-looks-to-structural-reform-last-investment-grade-credit-rating-falls.html
↩︎
Para más detalle de la estimación, ver el anexo metodológico. ↩︎
Hanusch, M., Hassan, S., Algu, Y., Soobyah, L., & Kranz, A. (2016). The ghost of a rating downgrade: What happens to borrowing costs when a government loses its investment grade credit rating (Macroeconomics and Fiscal Management Discussion Paper No. 13). World Bank Group.
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Medido mediante el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público. ↩︎
Enders, W. (2008). Applied econometric time series ↩︎
Gujarati, D., & Porter, D. (2010). Econometría (quinta edición). México: Editorial Mc. Graw Hill. ↩︎
Enders, W. (2008). Applied econometric time series.
↩︎
Ibid. ↩︎
Enders, W. (2008). Applied econometric time series. ↩︎
Ibid. ↩︎

El SAT aprieta, pero flaquean sus estrategias de recaudación

Escrito por México Evalúa en agosto 26, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

Los esfuerzos del SAT por incrementar la recaudación vía mayor fiscalización no son suficientes. La discusión de una reforma fiscal empieza a ser inevitable.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Laura Cabañas y Carlos Vazquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Los adeudos de los contribuyentes con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) han alcanzado un máximo histórico. Al segundo trimestre de 2024, los llamados créditos fiscales suman 2.6 billones de pesos.

Sin embargo, esa deuda récord no se está traduciendo en mayor recaudación. De hecho, la efectividad en la recuperación es alarmantemente baja. Del total de créditos fiscales, sólo se ha recuperado cerca de la centésima parte: 1.3% o 34.3 mil millones de pesos (mmdp), la cifra más baja desde 2011. El restante 98.7% de los adeudos sigue en trámite, está en disputa o es incobrable.

Aunque de enero a junio, los ingresos tributarios crecieron un 20% en comparación con el mismo periodo de 2018, este incremento resulta modesto en comparación con los aumentos al final de sexenios anteriores. Por ejemplo, al final del gobierno de Peña Nieto, el incremento fue del 87.1%, y al final del sexenio de Fox, alcanzó un 23.65%. Es decir, la “mano dura” del SAT no está rindiendo suficientes frutos. Tampoco nos acercamos a los niveles de recaudación de las economías desarrolladas.

Los esfuerzos del SAT por incrementar la recaudación vía una mayor fiscalización no van a evitar la discusión de una necesaria reforma fiscal.

El máximo histórico de los créditos fiscales

Al segundo trimestre de 2024, los adeudos de los contribuyentes con el SAT, o créditos fiscales, alcanzaron un máximo histórico de 2.66 billones, un incremento del 25.3% real (537 mmdp) respecto al año pasado. Si lo comparamos con el último año del sexenio anterior, estos adeudos prácticamente se triplicaron al aumentar 197% (1.7 billones).

El monto del adeudo no sólo es histórico sino que va en sentido opuesto a lo observado en el sexenio pasado: durante la gestión de Peña Nieto, el saldo de los créditos fiscales se redujo en 34% (460 mmdp), por adeudos que fueron determinados como incobrables y quedaron fuera del registro del SAT.

Los contribuyentes no aceptan los adeudos

Una cosa es que el SAT afirme que le deben y otra muy distinta es que los contribuyentes acepten esa deuda.

Cuando el fisco finca un crédito fiscal, los pagadores de impuestos tienen la opción de impugnar ante el propio SAT o recurrir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). En estos casos, se dice que un crédito fiscal ha sido “controvertido” y su recuperación se vuelve más complicada.

Del saldo total de los créditos fiscales al segundo trimestre de 2024, el 64.1% (1,707.4 mmdp) corresponde a créditos controvertidos. Es la proporción más alta en los últimos 12 años. Esto deja sólo el 35.9% (955.1 mmdp) disponible para acciones de cobro sin recurrir a la vía legal. Sin embargo, se estima que sólo se recuperará el 22.4% del total de los adeudos (595.7 mmdp). Esto es así porque el SAT ya sabe cuáles contribuyentes cuentan con solvencia para el pago.

La alta proporción de créditos controvertidos retrasa la entrada de recursos al erario y aumenta la incertidumbre sobre su recuperación. También sugiere una mayor resistencia de los contribuyentes a las determinaciones fiscales, ya sea por discrepancias legales o técnicas, o como parte de estrategias fiscales.

El SAT recupera sólo una fracción de los adeudos

La recuperación de créditos fiscales es un indicador crucial de la efectividad del sistema recaudatorio. Como mencionamos al inicio, al segundo trimestre de 2024, el monto recuperado apenas representó el 1.3% del total de créditos fiscales, equivalente a 34.3 mmdp, la proporción más baja desde 2011. El resto de los adeudos se mantiene en los libros del SAT, pero no puede recuperarse por temas administrativos, de insolvencia de los contribuyentes o porque está en disputa legal.

Si comparamos lo recuperado en lo que va de 2024 frente a los créditos considerados factibles de cobro, lo obtenido apenas representó el 5.8%. Esto evidencia que incluso los llamados créditos factibles de cobro están teniendo serias dificultades para ser recuperados, lo que también muestra la ineficacia en los mecanismos de cobro actuales.

La menor recuperación de créditos puede deberse a los bajos incentivos actuales. Hay que notar que en 2013, durante el primer semestre del primer año de Peña Nieto, hubo una recuperación de créditos fiscales por 79.4 mmdp (o 9.2% del total). Esto fue gracias al programa “Ponte al Corriente”, que condonaba el 100% de multas y recargos distintas a las de impago para los ejercicios de 2007 a 2012 (sexenio de Calderón).

O sea, se perdonaban las penalizaciones relacionadas a declaraciones incompletas, a destiempo, errores de contabilidad, pero no por impago. Sobra decir, que no se condonaba el capital inicial del crédito. Programas de condonación similares se aplicaron también en los sexenios de Calderón (2007) y Fox (2000).

Durante el gobierno de López Obrador no se aplicó un programa de condonación de multas y recargos, aunque la facilidad existe en el Artículo 66 del Código Fiscal de la Federación (CFF). En 2019, el presidente López Obrador firmó un decreto en el que se comprometía a no otorgar condonaciones ni eximir total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios a grandes contribuyentes y deudores fiscales. Esta decisión suya limitó la recuperación del capital principal de los adeudos.

A pesar de la ausencia de un programa de condonación, la recuperación de créditos al primer semestre de cada año ha sumado 225 mmdp bajo López Obrador, superior a los 186.5 mmdp de Peña Nieto. No obstante, la eficiencia ha sido menor: se ha recuperado en promedio el 2.4% del saldo total de créditos. En el sexenio de Peña Nieto se recuperó el 3.8%.

Los ingresos tributarios dependen cada vez más de las acciones del SAT

No se puede ocultar que la recaudación depende cada vez más de las acciones del SAT. Al segundo trimestre de 2024, la tributación ascendió a 2,529.1 mmdp, de los cuales el 25.7% (650 mmdp) proviene de acciones de cobranza, sin necesidad de judicialización, un incremento del 39.8% respecto a 2023.

A diferencia de la fiscalización tradicional, las acciones de cobranza no implican la determinación de un crédito formal. Por ello, no pueden derivar en un conflicto legal. Algunos ejemplos son el envío de cartas invitación para asistir a las oficinas del SAT, o las llamadas o mensajes de texto para que los contribuyentes corrijan su situación fiscal por “voluntad propia”. El incentivo es evitar una costosa auditoría que derive en un crédito fiscal y posiblemente, en un juicio.

Aunque las acciones de cobranza han impulsado los ingresos tributarios, no se debe perder de vista la recaudación primaria, aquella vinculada al desempeño de la economía, y que excluye la recuperación de cualquier tipo de adeudo. Actualmente, la recaudación primaria representa el 74.30% (1,879 mmdp) de los ingresos tributarios, mientras que a inicios de este sexenio, en 2019, representaba el 94.43% (2,076 mmdp). Es decir, la recaudación es cada vez más dependiente de las medidas de cobranza.

Las acciones del SAT no son suficientes para evitar una reforma fiscal

Aunque es positivo que de enero a junio de este año los ingresos tributarios hayan registrado un crecimiento de 20%, es muy inferior al aumento del 87.1% del último año del sexenio de Peña Nieto, y al 23.6% del cierre de la administración de Vicente Fox, en relación con el final del gobierno de Zedillo, para el mismo periodo de comparación. Es decir, los ingresos obtenidos por las acciones de cobranza por parte del SAT, no son suficientes para postergar la discusión de una reforma fiscal.

Ese aumento en la recaudación, de hecho, es tan insuficiente que México sigue en el último lugar en ingresos tributarios, como porcentaje del PIB, de los 38 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Está incluso por debajo de Colombia, Costa Rica y Chile.

Hay que destacar que los mayores avances en la recaudación tributaria respecto del Producto Interno Bruto (PIB) se dieron luego de la reforma fiscal de 2014. Los ingresos pasaron de 9.2% del PIB en 2013 a 13.1% en 2016. Desde entonces, el aumento ha sido limitado. Al cierre de 2023 representaron 14.2%, apenas un aumento de un punto porcentual frente a 2016.

Queda por ver qué decisiones tomará la administración de Claudia Sheinbaum. ¿Otorgará facilidades para el pago de los créditos fiscales? El riesgo de hacerlo es político, pues iría en contra de su predecesor. El riesgo de no hacerlo es que los créditos se vuelvan incobrables por la desaparición de empresas o incapacidad de pago. También podría suceder que más contribuyentes recurran a la vía legal, aumentando el costo de la recuperación de créditos. ¿Encontrarán una forma que maximice la recuperación de adeudos y la recaudación tributaria? ¿Se atreverán, pese al costo político, a implementar la muy necesaria reforma fiscal?

Sin una enmienda a fondo que aborde las actuales debilidades del sistema tributario, el país podría enfrentar serias limitaciones en su capacidad para financiar el desarrollo y cumplir con las crecientes demandas sociales, como las pensiones a los adultos mayores, o el gasto en salud, educación y seguridad. La experiencia positiva de la reforma fiscal de 2014, destaca la importancia de repensar la estructura tributaria de México, para asegurar la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.

Las paradojas del gasto en Salud a junio 2024

Escrito por México Evalúa en agosto 15, 2024. Publicado en Gasto en Salud, Trimestrales.

El IMSS-Bienestar parece superar con creces el gasto registrado por sus antecesores: el Insabi y el Seguro Popular. Pero si miramos a detalle, el avance en el gasto en salud para las personas sin seguridad social es mínimo.

En su primer año completo de operación, el Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar) parece estar superando con creces el gasto registrado por sus antecesores: el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) y el Seguro Popular. No obstante, si miramos a detalle, no existe un gran avance en el gasto en salud para las personas sin seguridad social. ¿Cómo es esto posible?

Gran parte del aparente incremento del gasto en salud de las personas sin seguridad social se debe a mayores transferencias a fideicomisos hacia el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), por lo que no es posible saber si el dinero se está ejerciendo correctamente. Irónicamente, el saldo de este instrumento tocó su peor nivel en 15 años, lo que anticipa un difícil inicio para la siguiente administración.

Además, los recursos del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) se depositan ahora en el IMSS-Bienestar, puesto que las entidades han comenzado a renunciar a los recursos de este fondo del gasto federalizado. Esto sólo ha provocado una mayor concentración de recursos en manos del Gobierno federal. Al final, en el agregado, el gasto en salud para las personas más vulnerables acumula un aumento de sólo 5.9% frente a 2018, mientras que los recursos para las personas aseguradas han crecido 23%.

Hay un gasto histórico en salud, pero bajo avance del programa anual

Al segundo trimestre del año, el gasto total en salud ejercido por el gobierno federal ascendió a 380 mil millones de pesos (mmdp),un crecimiento real de 17.9% (57.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2023. Es el mayor monto desde 2007 que se tiene registro para un primer semestre.

Como destacamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2024 en Salud, en 2024 se aprobó un presupuesto histórico de 962 mmdp, por lo que el aumento del gasto a junio es consistente. Sin embargo, el avance del calendario anual apenas es de 39.5%, un ritmo inferior al de años anteriores. Por ejemplo, durante el sexenio pasado, a estas alturas del año, ya se había ejercido, en promedio, un 43.7% del presupuesto en salud.

El menor bajo avance del gasto en salud al primer semestre del año podría anticipar que nuevamente se cierre el ejercicio fiscal con recortes presupuestales, tal como lo destacamos en nuestro Erario en Salud de 2023.

La mayoría de las entidades enfrentan recortes o estancamiento en el gasto

Al segundo trimestre, la mayoría de las entidades de salud se encuentran con un gasto estancado e incluso con recortes. Por ejemplo, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) ejerció 53.6 mmdp al segundo trimestre del año (sin contabilizar gasto en pensiones). Apenas un crecimiento real de 3.3% (1.7 mmdp) frente al año anterior. El monto es similar a lo ejercido en 2012, es decir, que no ha habido un aumento consistente en más de una década.

Por su parte, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), a través del cual se distribuyen recursos etiquetados para gasto en salud de los estados, presenta un recorte de 13.6% (8.5 mmdp) respecto al mismo periodo de comparación para colocarse en 53.9 mmdp. Los recursos transferidos por el FASSA a las entidades federativas se encuentran 13.2% (8.2 mmdp ) por debajo del cierre del sexenio anterior. Esto se debe a la renuncia de recursos por parte de los estados, como explicaremos más adelante en el capítulo “La caída del FASSA”.

Por el lado de la Secretaría de Salud, presenta un gasto por 27.9 mmdp al segundo trimestre del año: una caída real de 56.4% (36.1 mmdp) contra el año anterior. Hay que señalar que esta caída se debe a la transición de los recursos del Insabi hacia el IMSS-Bienestar. Éste último, al segundo trimestre, tiene erogaciones por 75.7 mmdp.

En cuanto al IMSS, que es la institución que ofrece servicios de salud a la mayoría de trabajadores formales en México, se ejercieron 188.8 mmdp al segundo trimestre del año. Significa un crecimiento real de 14.4% (23.7 mmdp) en relación a 2023.

Despega gasto de IMSS-Bienestar; pero no es significativo

El IMSS-Bienestar está sobrepasando el gasto de sus antecesores: el Insabi y el Seguro Popular. Podría pensarse que esto beneficiaría a las personas sin seguridad social, sin embargo no ha sido así. En el agregado, el gasto en salud para este grupo poblacional ha tenido un crecimiento limitado y en términos per cápita sigue por debajo de 2018.

Al segundo trimestre de 2024, la Secretaría de Salud (SSA) solamente gastó 23.9 mmdp, 60% (36.1 mmdp) menos frente a 2023¹ o 71.4% (59.8 mmdp) menos que en 2018. La caída se debe a la desaparición del Insabi este año, que pertenecía a la SSA. En contraparte, el Órgano Desconcentrado IMSS-Bienestar (sustituto del Insabi), erogó 75.7 mmdp, lo que compensó con creces la desaparición de su antecesor.

En suma, al mes de junio la SSA y el IMSS Bienestar gastaron 99.7 mmdp, lo que representa un incremento de 66% (39.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2023 cuando sólo existía el Insabi, o de 19% (15.9 mmdp) respecto al mismo periodo de 2018 cuando existía el Seguro Popular. Hasta ahí todo parecen buenas noticias.

El problema es que parte del incremento del IMSS-Bienestar se debe a que algunos recursos que deberían entregarse a las entidades federativas a través del FASSA, se están otorgando directamente al IMSS-Bienestar, de manera que el FASSA registra transferencias a las entidades por 52.3 mmdp, una caída de 13% (8 mmdp) ante 2023 o 13.5% (8.1 mmdp) menos que en 2018.

Para calcular el gasto en salud de las personas sin seguridad social se contempla el gasto de la Secretaría de Salud, Organismo Público Descentralizado IMSS-Bienestar (Ramo 47), Programa IMSS-Bienestar (Ramo 19) y Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). En conjunto, ascendió a 163 mmdp, un aumento de 25% (33 mmdp) contra 2023 pero sólo 5.9% (9.1 mmdp) más que en 2018. Lo anterior significa que este gasto promedia apenas un aumento de 1% anual. Este incremento palidece frente a la expansión del gasto en salud del sistema que atiende a las personas aseguradas: éste llegó a 221.6 mmdp en junio de 2024; creció 23% (41.1 mmdp) desde 2018.

Para decirlo claro: la creación del IMSS-Bienestar no ha traído un aumento significativo del gasto para las personas sin seguridad social que pueda disminuir la brecha que los separa de las personas aseguradas.

El gasto en salud para las personas sin seguridad social formal tiene, sin embargo, otros pormenores que disminuyen el optimismo respecto al incremento observado durante el año.

En primer lugar, el costo por usuario sigue siendo inferior al cierre del sexenio anterior. A junio de 2024 promedia 2,477 pesos por persona, 13.8% (397 pesos) menos que en 2018. Hay que recordar que en la Administración pasada, la población objetivo del sistema de salud para personas sin seguridad social se basaba en los afiliados al Seguro Popular que, en 2018, ya eran 53.5 millones. Por el contrario, tanto el Insabi como el IMSS-Bienestar identifican a su población objetivo como aquellas con “carencia de acceso a la seguridad social”. El organismo encargado de definir a este grupo es el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Para 2024, se estima que 65.8 millones de personas se encuentran en esta situación²: 12.3 millones más que en 2018. En otras palabras, aunque hay más recursos, al dividirse entre más personas, alcanza para menos.

En segundo lugar, el gran incremento del gasto del IMSS-Bienestar se debe a las enormes transferencias al Fonsabi. Este Fondo ha dejado de financiar enfermedades catastróficas y ha permitido la salida de recursos hacia la Tesorería de la Federación (Tesofe) donde se pierde el rastro del dinero. Al primer trimestre del año, las entregas a fideicomisos suman 13.4 mmdp. Es decir, 182% (8.7 mmdp) más que en 2023. Si descontamos estas transferencias, el gasto en salud para las personas sin seguridad social en 2024 sería de 149.5 mmdp, 2.8% (4.3 mmdp) inferior a la de 2018.

Hasta que se revele en el siguiente año la cuenta pública de 2024, podremos saber con mayor certeza si el gasto transferido a fideicomisos se gastó en salud o regresó a la Tesofe.

La caída del FASSA

Al concentrar los recursos para la salud pública en la Federación, el proyecto del IMSS-Bienestar representa un regreso al pasado. El argumento es mejorar la eficiencia del gasto, pero el riesgo está en la transparencia y rendición de cuentas.

En 1996, se suscribió el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud con el fin de transferir la responsabilidad y administración de los servicios de sanidad desde el gobierno federal hacia los gobiernos estatales. Este proceso incluía la transferencia de recursos financieros, personal, e infraestructura. La idea era que los gobiernos locales, al estar más cerca de las comunidades a las que servían, podrían responder de manera más efectiva a sus necesidades de salud.

Para sustentar la descentralización, se creó en 1997 un nuevo fondo en la Ley de Coordinación Fiscal: el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Su función era otorgar recursos financieros a las entidades según su número de plazas médicas e infraestructura hospitalaria. A partir de 2003, el financiamiento a los servicios de sanidad estatales se fortaleció con el Seguro Popular. Este sistema contaba con programas específicos de transferencia de recursos a las entidades para la compra de medicamentos, inversión, materiales y suministros, así como servicios personales. Esta estrategia se mantuvo con el Insabi.

En otras palabras, los estados recibían recursos del FASSA enfocados principalmente al pago de nómina y del Seguro Popular (luego del Insabi) para el resto de las necesidades médicas. Destaca que los recursos del FASSA están blindados por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y no se pueden reducir, mientras que aquellos del Insabi e IMSS-Bienestar sí pueden disminuirse, según la planeación federal.

Con el modelo del IMSS-Bienestar se pretende regresar al sistema previo a 1996. Los estados signatarios, a través de convenios de coordinación, transferirán de vuelta la infraestructura y personal médico a la federación y por consecuencia devolverán los recursos del FASSA. Esto es un retroceso para el federalismo que no garantiza mayor eficiencia o transparencia del gasto, ni tampoco mayores recursos.

La pregunta es: ¿qué tantos recursos del FASSA pasarán ahora a la federación? Depende de cada convenio individual que firmen los estados. En términos generales, los convenios han cedido la totalidad de los bienes inmuebles, por lo que deben devolver los recursos de mantenimiento y operación. Esto se refleja en una reducción de 24.7%, o 885 millones de pesos (mdp) frente a 2018 en las partidas de servicios generales, ligadas al componente de administración hospitalaria del FASSA, de aquellos estados que son signatarios. En cambio, en los estados no firmantes, los recursos otorgados (ministrados) por la Secretaría de Hacienda (SHCP) a través del FASSA para servicios generales, aumentaron en 46.8% (297 mdp).

Es posible que los estados signatarios aún reciban recursos de servicios generales porque la cesión de la infraestructura hospitalaria todavía no se ha consolidado por completo. Es previsible que estos recursos se reduzcan aún más en el futuro.

En cuanto al pago de nómina, las entidades ya han federalizado a una parte de sus trabajadores. Siguen siendo los responsables de la relación laboral de la otra parte, pero han comisionado la gestión de los empleados al IMSS-Bienestar. La federalización de la plaza significa que el IMSS-Bienestar asumirá la relación laboral con el trabajador, mientras que la comisión significa que el empleado responderá a las órdenes del IMSS-Bienestar, aunque su vínculo laboral seguirá siendo con las entidades. En el caso de las plazas federalizadas, los recursos FASSA para su financiamiento pasan directamente a la Federación.

Por ejemplo, Puebla ha federalizado el 40% de sus plazas y comisionado el 60%; la Ciudad de México ha federalizado el 31% y comisionado el 69%; y Sonora ha federalizado el 37% y comisionado el 63%. Lo anterior ayuda a explicar la caída desigual en cuanto a los recursos transferidos a las entidades para el pago de personal. En el caso de Puebla, los recursos ministrados por la SHCP para servicios personales tiene un recorte de 56% (997 mdp), la Ciudad de México de 50% (1.2 mmdp) y para Sonora un recorte de sólo 15% (185 mdp).

En suma, en 2024 los recursos ministrados por la Federación para servicios personales para las entidades signatarias registra una caída de 24.8% (7.4 mmdp) frente a 2018. Por el contrario, las entidades no signatarias tienen un aumento de 7.8% (853 mdp).

Cada año se firmarán nuevos convenios de coordinación, por lo que es posible que progresivamente una mayor cantidad de plazas y responsabilidades pasen por completo de las entidades al IMSS-Bienestar. En ese caso, progresivamente el FASSA irá desapareciendo. De momento, todas las entidades afiliadas o no al IMSS-Bienestar, siguen recibiendo recursos del FASSA en diferente magnitud.

Los cambios en materia de gestión de personal e infraestructura, han provocado grandes diferencias en cuanto a la cantidad de recursos del FASSA que las entidades han cedido a la Federación. Frente a 2018, los 23 estados signatarios del IMSS-Bienestar recibieron 18% (8.4 mmdp) menos recursos del FASSA versus 2018, puesto que una parte de esos recursos se dirige directamente al Instituto. Los no signatarios tuvieron un muy limitado aumento de sólo 3% (374 mmdp) frente a 2018.

Se estanca uso del Fonsabi y cae saldo a peor nivel en décadas

Con la creación del IMSS-Bienestar y las distintas modificaciones a la Ley General de Salud (LGS), se esperaba que en 2024 aumentaran las entradas y salidas de recursos del Fideicomiso, lo que incrementa el riesgo de simulación del gasto. Al primer semestre de 2024 no se ha cumplido esta expectativa. Sin embargo, la situación está lejos de ser positiva, ya que el Fonsabi tocó su peor nivel en una década.

Recordemos los antecedentes legales. A finales de 2019 se modificó la Ley General de Salud (LGS) para permitir que los recursos del Fonsabi fueran regresados a la Tesofe cuando el saldo fuera superior a 32 mmdp. Asimismo, en las Leyes de Ingresos de la Federación de 2021 a 2024 se le otorgó a la SHCP la facultad de mandar recursos del Fonsabi a la Tesofe a discreción. Estas facultades permitieron que el 71.4% (229.2 mmdp) de los recursos erogados por el Fonsabi de 2020 a 2023, correspondieran a reintegros a la Tesofe. Una vez que se reintegran, se pierde el rastro de esos recursos.

Para 2024 anticipamos un mayor riesgo de entradas y salidas sin control del Fonsabi, debido a que en enero de este año, en la LGS³ se estableció que las entidades federativas signatarias del IMSS-Bienestar deberían regresar los recursos del FASSA a la Federación a través del Fideicomiso. El principal problema es que no se establecieron mecanismos de rendición de cuentas sobre dichos recursos, por lo que se abrió la puerta a que recursos del FASSA pasarán al Fonsabi y luego hacia la Tesofe.

Al primer semestre de 2024, en los reportes del destino del gasto del FASSA no identificamos que las entidades federativas estén reintegrando los recursos que reciben de este fondo de coordinación fiscal hacia el Fonsabi. Aunque las entradas al Fideicomiso al mes de junio suman 14.8 mmdp, 68% (6 mmdp) más ante 2023; el monto es inferior a lo observado entre 2015 a 2019 y lo registrado en 2021. De hecho, podemos rastrear que los ingresos del Fonsabi provienen de la Federación a través del IMSS-Bienestar y no de las entidades federativas a través del FASSA.

Ahora, una nueva pregunta: ¿por qué las entidades no han mandado sus recursos del FASSA hacia el Fonsabi? En primer lugar, todo apunta a que dichos recursos se están depositando directamente al IMSS-Bienestar. En enero de este año se adicionó al Artículo 30 de la LCF un párrafo que establece que los recursos que correspondan al IMSS-Bienestar, en términos de los convenios de coordinación que éste suscriba con las entidades federativas, se asignarán de origen en el Presupuesto de Egresos de la Federación a dicho organismo. Esto ayuda a explicar por qué el gasto del IMSS-Bienestar se ha incrementado, mientras que el FASSA ha caído, como comentamos anteriormente.

En segundo lugar, en los diferentes convenios entre el IMSS-Bienestar y las entidades, se establece que la transferencia de recursos del FASSA hacia el Fonsabi se realizará mientras no se haya conciliado el traspaso de plazas y recursos a ese organismo. En otras palabras, si ya se finiquitó dicha transición, los recursos del FASSA no tienen por qué pasar por el Fonsabi y se depositan directamente al IMSS-Bienestar.

Es positivo para la trazabilidad del gasto que de momento sólo el IMSS-Bienestar y no las entidades federativas manden recursos al Fonsabi. No obstante, aún se mantienen los riesgos de simulación del gasto que existían en los años anteriores.

Aunque los ingresos del Fonsabi han aumentado en lo que va del año, sus gastos siguen siendo muy elevados. A junio de este año, se registran erogaciones por 28.2 mmdp, prácticamente el doble de los ingresos al periodo (14.8 mmdp). Esto provocó que el saldo del fideicomiso cayera hasta 34.7 mmdp, el peor nivel desde el cierre de 2009. Todo parece indicar que la administración de López Obrador heredará a Sheinbaum un fondo de salud para las personas sin seguridad social inferior al que él recibió de Peña.

Lamentablemente no podemos saber en este momento en qué se están gastando los recursos del Fonsabi. Es probable que de momento no se hayan registrado grandes salidas hacia la Tesofe, ya que los gastos al período son inferiores a los observados entre 2021 y 2023. No obstante, hasta la publicación de la Cuenta Pública de este año, no lo podremos saber con precisión.

Sube gasto de hospitales de la SSA, pero de forma insuficiente

A pesar de la desaparición del Insabi, la Secretaría de Salud aún mantiene la responsabilidad de financiar la operación de los principales hospitales públicos de alta especialidad. Al respecto, se registran al mes de junio varios centros con incrementos en su gasto, pero la mayoría sigue sin despuntar frente a años anteriores.

Por ejemplo, el Hospital General Dr. Eduardo Liceaga ha ejercido 2.1 mmdp, un crecimiento real de 1.3% (28.5 mdp) frente al año anterior, pero se encuentra por debajo de los 2.4 mmdp logrados en la primera mitad de 2021.

La Comisión Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia gastó 1.7 mmdp, al segundo trimestre, un crecimiento real de 246% (1,211 mdp) contra 2023, pero se mantiene por debajo de los 2.1 mmdp alcanzados a junio de 2022. Hay que recordar que esta comisión es la encargada del Programa Nacional de Vacunación.

De igual manera, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios reporta un fuerte crecimiento por 87% (395.9 mdp) en su gasto con respecto a 2023; al segundo trimestre ya erogó 849 mdp. Si bien se trata de su mayor monto del sexenio para un primer semestre, se mantiene por debajo de los 920 mdp ejercidos en el mismo periodo de 2018.

Asimismo, la Comisión Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva presenta un crecimiento real de 88% (81.2 mdp) frente al año anterior, con 174 mdp ya desembolsados al segundo trimestre del año. Sin embargo, se encuentra 87.5% por debajo (1,212 mdp) de fines del sexenio pasado.

También hay centros con recortes. El Instituto Nacional de Cancerología presenta un gasto de 797 mmdp, una caída de 0.3% (-2.3 mdp) frente al mismo periodo de comparación, e inferior a los 960 mmdp de 2021. Destaca que el ejercicio de recursos de este Instituto es prácticamente el mismo que hubo en 2018, al cierre del sexenio pasado.

Compra de medicamentos: ganan asegurados al IMSS

El gasto total en medicamentos ascendió a 59.8 mmdp al segundo trimestre del año: un monto histórico no visto en los últimos ocho años, esto implicó un crecimiento real de 36.1% (15.8 mmdp) frente a lo ejercido al segundo trimestre de 2023. Al mes de junio se tenía aprobado ejercer 46.1 mmdp en este rubro. Sin embargo, alcanzó los 59.8 mmdp, por lo que hay un sobregasto de 29.7% (13.6 mmdp) frente a lo programado para el periodo.

El crecimiento de lo erogado en medicamentos es desigual entre las instituciones que atienden a las personas con y sin seguridad social. Esto lo podemos ver al comparar los montos del IMSS o del ISSSTE, instituciones que brindan servicios de salud a los trabajadores asegurados, contra los mismos rubros del IMSS-Bienestar y de SSA que atienden a las personas sin seguridad social.

Al segundo trimestre, el IMSS destinó 41.2 mmdp a medicamentos, 32% (10 mmdp) más respecto al mismo periodo del año anterior. El ISSSTE erogó 10.2 mmdp, 57.7% (3.7 mmdp) más que en 2023.

Por el contrario, el IMSS-Bienestar en su primer año de funcionamiento, apenas dispuso de 3.6 mmdp. A esto hay que sumarle que en la Secretaría de Salud ese concepto disminuyó 29.3% (1.7 mmdp) frente a 2023, como reflejo de la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar. En conjunto, ambas instituciones suman 7,931 mdp, un incremento de 31% (1,921 mdp) frente a 2023, cuando sólo operaba el Insabi.

Si bien, el crecimiento en el gasto en medicamentos para las personas sin seguridad social es positivo, preocupa que sea menor en porcentaje y magnitud al aumento de las personas aseguradas.

Gasto en salud para personas con seguridad social

El incremento en el gasto en salud durante el segundo trimestre del año no benefició a todos los programas enfocados a personas con seguridad social.

En el caso del IMSS, tres de los seis principales programas de servicios de salud mostraron un aumento significativo. Atención a la Salud incrementó en 7.9% (10.6) para colocarse en 145.7 mmdp, pero se mantuvo por debajo de los 152.7 mmdp de 2021. El programa de Apoyo Administrativo creció 56.2% (13.1 mmdp) hacia los 36.4 mmdp, el mayor monto del sexenio, pero inferior a 2017. Por último, el programa de Proyectos de Infraestructura Social experimentó un alza de 166.7% (2.2 mmdp) para llegar a 3.5 mmdp, el mayor monto desde 2016 que se tiene registro trimestral.

Por el lado contrario, el programa de Atención a Salud en el Trabajo cayó 6.8% (41 mdp) frente al año anterior, para colocarse en 572.2 mdp, el peor monto registrado. De igual forma, el gasto del Programa de adquisiciones se desplomó 87.1% (40 mdp) contra el mismo periodo de comparación. Por último, el gasto en prevención y control de enfermedades (vacunación) disminuyó 1.8% (53 mdp) desde 2023.

En el caso del ISSSTE, se reporta un incremento en los principales programas de salud para los trabajadores del Estado, sin embargo, hay un subejercicio en tres de los cinco principales programas.

Por ejemplo, en el programa de Atención a la Salud, hubo un crecimiento real de 21.6% (3.3 mmdp) frente a 2023 para llegar a los 18.6 mmdp, sin embargo se gastó sólo 67.6% del presupuesto que se tenía programado al segundo trimestre. En el caso del programa de Suministro de claves de medicamentos, el desembolso fue por 10.4 mmdp: 60% (3.9 mmdp) más frente a 2023, pero se ejerció sólo el 72.2% del presupuesto programado.

Los gastos en programas para la salud de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y de la Secretaría de Marina (Semar) presentan un crecimiento real de 17.1% (0.55 mmdp) y 23.5% (0.4 mmdp), respectivamente. Hay que aclarar que aún con este incremento el gasto de la Sedena se encuentra 17.4% (0.79 mmdp) por debajo de lo reportado en 2018, mientras que el gasto en salud de la Semar es el más alto registrado desde que hay información.

Gasto en función salud, distinto al gasto neto de la Secretaría de Salud, el cual incluye erogaciones en las funciones de Protección Social. ↩︎
Estimado de 2024 a partir de cifras de Coneval para 2022 ajustado por el crecimiento poblacional. ↩︎
Según el Cuarto Transitorio de la Ley General de Salud de 2024, las entidades federativas que suscriban los convenios de coordinación (con el IMSS-Bienestar) continuarán recibiendo los recursos del FASSA y deberán transferirlos al Fonsabi junto con los rendimientos financieros. ↩︎

Petróleo toca fondo; y la deuda está por las nubes

Escrito por México Evalúa en agosto 9, 2024. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Erario al 2T de 2024

Mantener con vida a Pemex ya es insostenible, y la deuda pública llegó a su máximo nivel desde que se tiene registro. Es decir: el Gobierno apoya a Pemex para reducir su deuda, a costa de incrementar la propia.

El costo de mantener con vida a Petróleos Mexicanos (Pemex) está llegando a niveles insostenibles. Al segundo trimestre de 2024, la reducción de impuestos a la principal empresa productiva del Estado tiró los ingresos petroleros del Gobierno federal a su peor nivel desde 1990, e impulsó su endeudamiento al mayor nivel que se tenga registro. No hay coincidencias.

La reducción del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) provocó que Pemex aportara a la Federación sólo 91.7 mil millones de pesos (mmdp), el peor registro en décadas. Además, el Gobierno le devolvió a la empresa, vía transferencias, 158.6 mmdp, lo que significó una pérdida neta de 66 mmdp.

Lo cuestionable es que el esfuerzo no está rindiendo frutos. En este sexenio, el Gobierno ha dado apoyos fiscales a Pemex por 2.1 billones de pesos, 4.5 veces más que los que otorgó Peña. A la vez, la inversión en la paraestatal ha sido 26% menor al promedio del sexenio pasado. Esto ha provocado que la producción de crudo siga en niveles históricamente bajos.

En temas relacionados, ante las presiones del gasto electoral y el bajo crecimiento de los ingresos, la deuda pública llegó a su máximo nivel desde el 2000 que se tiene registro, y es el Gobierno federal el que más ha inflado los pasivos. El endeudamiento que adquirió la Federación en los primeros 6 meses del año, es 54.6% mayor (363 mmdp) al de Peña Nieto en su último año de gobierno. Es decir: el Gobierno apoya a Pemex para reducir su deuda, a costa de incrementar la propia.

El pronóstico es que México tendrá que pagar billones por la deuda adquirida hoy, sin una empresa petrolera que pueda aportar de forma considerable al desarrollo del país.

Ingresos petroleros tocan fondo

La política de reducir y postergar el DUC a Pemex tuvo un costo histórico: en la primera mitad de 2024, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, aquellos que no se queda la empresa) sumaron sólo 91.7 mmdp, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro.

Para dar “oxígeno” a la petrolera, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el principal derecho que paga Pemex pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, y luego esas obligaciones se han condonado. En 2023 se le permitió postergar el pago de octubre, noviembre y diciembre y posteriormente en 2024 se condonó el pago de dichos meses. La acción más reciente fue postergar el pago del DUC del mes de mayo hasta agosto. Dado el precedente, puede que también se condone dicho pago.

La reducción y postergación de impuestos en 2024, provocó que la entrega de recursos petroleros de Pemex hacia la Federación, al mes de junio, cayera en 45.6% (76.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2023. Sólo en la pandemia y en el contexto de la caída de los precios del crudo en 2015 se observaron contracciones similares. En otras palabras, al ayudar a Pemex, el Gobierno ha provocado una situación de crisis de ingresos para sí mismo.

La reducción y postergación del DUC a Pemex, ha permitido que la paraestatal se quede con una mayor cantidad de las ganancias de la venta de petróleo. Los ingresos totales de la empresa ascendieron a 455 mmdp, un incremento de 35.6% (119.7 mmdp). Se trata de la mayor tasa de crecimiento, sólo superada por años post crisis como 2021 o 2009, cuando los precios del petróleo tuvieron grandes incrementos anuales.

El aumento en los ingresos de Pemex frente a la caída de los mismos en el Gobierno federal, provocaron que la empresa productiva del Estado se quedara con el 83% de la renta petrolera, mientras que a la federación le llegó sólo el 17% restante. Se trata de un giro diametral frente al cierre del sexenio pasado: en 2018 Pemex se quedaba con el 44% de los ingresos petroleros y la Federación con el 56%. Incluso llegó a darse la ocasión en 2008 que la Federación se quedó con el 86% y Pemex sólo con el 14% de la renta petrolera.

Encima de reducir la carga fiscal a Pemex, la Federación también apoya a la empresa mediante transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener). En lo que va del año, le ha otorgado 158 mmdp, 518.6% (132 mmdp) más de lo transferido en el mismo periodo de 2023. Se trata del mayor monto de apoyo directo a la petrolera para una mitad de año, por lo que probablemente se rompa un récord anual al cierre de 2024.

Si tomamos en cuenta que Pemex pagó a la Federación sólo 91.7 mmdp de sus ingresos, pero luego ésta le devolvió a la empresa vía transferencias 158.6 mmdp, el resultado es una pérdida neta de 66 mmdp. Como advertimos en nuestro Erario al 1T de 2024, es la primera vez que el Gobierno le aporta más a Pemex de lo que Pemex aporta al Gobierno.

Así o más claro: la relación comercial entre Pemex y la Administración federal ya no ofrece utilidades para los ciudadanos. La venta de petróleo ya no financia la salud, educación o seguridad. Más bien, nuestros impuestos se usan ahora para subsidiar a Pemex.

Sumadas, las transferencias hacia la petrolera en el sexenio de López Obrador, superarán con creces las realizadas en el Gobierno anterior. De 2019 a la mitad de 2024, el Gobierno ha transferido a Pemex —vía la Sener— 1.14 billones de pesos, 2.4 veces más de lo que Peña aportó en su sexenio (471 mmdp).

Por otro lado, este Gobierno ha beneficiado fiscalmente a Pemex mediante reducción, postergación y condonación del DUC. Con cifras definitivas al cierre de 2023, el apoyo fiscal a Pemex por este concepto sumó 865 mmdp. Con números preliminares a mayo, estimamos un apoyo de 109 mmdp en lo que va del año.

Así, el apoyo neto fiscal a Pemex en lo que va del sexenio, ya suma 2.1 billones de pesos, o 6.1% del PIB. Ese monto pudo haber incrementado el gasto en salud al nivel recomendado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), pero se prefirió destinarlo a este fin. El costo ha sido enorme y los resultados muy pobres.

En general, los ingresos petroleros siguen sin mejorar frente a gobiernos anteriores. Aunque de enero a junio de 2024 se logró un crecimiento de 8.5% (42.8 mmdp) frente a 2023, en el sexenio sólo se totalizan 547.2 mmdp, un monto 15% (95.8 mmdp) menor a lo observado al cierre del gobierno de Peña o 54% (655 mmdp) inferior a lo logrado al cierre del de Calderón.

El mal desempeño de los ingresos petroleros se debe a que la extracción de crudo simplemente no ha repuntado. De enero a junio, promedió 1,523 miles de barriles diarios (mbd), una reducción de 5% (76 mbd) frente al mismo lapso de 2023. Se trata del peor nivel que se tenga registro desde 1996 que hay datos disponibles. La explicación es que se han ido agotando las reservas en el subsuelo, al tiempo que Pemex invierte menos en exploración.

Cuando se reportan las cifras de producción de Pemex, el Gobierno suele resaltar la generación de hidrocarburos, que contiene la producción de crudo y de condensados (más ligeros que el crudo, con alta concentración de propano y butano). El problema con esta medición es que, previo al 2010, las cifras sólo contabilizaban al crudo y no a los condensados. Así que, para hacer una evaluación justa sobre la evolución de esta métrica, nosotros sólo comparamos la producción de crudo. En cualquier caso, la cifra total de generación de hidrocarburos en 2024 promedia 1,802 mbd, 69% (791 mbd) menos frente a 2010, que las cifras son comparables.

Destacamos además, que las estimaciones de la Secretaría de Hacienda (SHCP) se siguen quedando cortas. Para este año, previó una obtención promedio de crudo de 1768 mbd, pero lo observado va 14% (246 mbd) por debajo. La SHCP terminará esta administración sin haber acertado sus estimaciones sobre producción petrolera.

El aumento de los ingresos petroleros totales —pese a la caída en la extracción— se debe al incremento del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME). Al mes de junio, el precio del barril de crudo ha promediado los 73.6 dólares por barril (dpb) lo que representa un incremento de 11% (7.6 dpb) frente al mismo periodo de 2023. Esta cifra es, además, 30% (16.9 dpb) superior a lo estimado por Hacienda para 2024.

Cabe resaltar que en nuestro análisis del Paquete Económico 2024 ya anticipamos esta situación: una plataforma petrolera sobreestimada con un precio subestimado. Como hemos explicado anteriormente, Hacienda suele ser optimista sobre la producción petrolera, para mandar señales de mejora productiva en Pemex. No obstante, como conoce las carencias de la empresa, subestima el precio de la MME, para tratar de compensar la menor producción a través de los precios.

Ingresos tributarios: limitados, pese al IEPS

Los ingresos tributarios en 2024 llegaron a 2.52 billones de pesos al mes de junio, su mayor nivel histórico para un periodo similar. La tasa de crecimiento registrada en los primeros seis meses del año fue de 6.2% (146.8 mmdp) frente al año anterior, la mayor para un mismo periodo desde 2016. Pese a esto, el desempeño de la recaudación muestra signos de debilitamiento tanto por el lado del Impuesto Sobre la Renta (ISR) como por el lado del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

El impulso de los ingresos tributarios se debe principalmente al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Percibió un alza de 55.3% (111 mmdp) frente al año pasado, para colocarse en 311.8 mmdp, el mayor nivel desde 2016. Este resultado se debe a que, en lo que va del año, el Gobierno ha cobrado prácticamente en su totalidad el IEPS a gasolinas: en los primeros seis meses del año se otorgaron estímulos equivalentes al 4% (0.2 pesos por litro) de la cuota potencial, mientras que en el mismo periodo de 2023 perdonó el cobro en 34%, o 2 pesos por litro.

Cabe recordar que Hacienda establece una cuota de IEPS de gasolina por cada litro vendido y cada semana determina qué tanto deja de cobrar (al aplicar estímulos) para mantener estables los precios. Desde 2020, no había sido tan escueta en la aplicación de estímulos como lo es en 2024.

La recaudación de IVA también creció en 5.2% (32.9 mmdp) para llegar a 670.9 mmdp. Aunque no se superó el registro de 2022, lo recaudado superó las previsiones iniciales en 6.6% o 41 mmdp. Este buen desempeño se debe a una reducción en las devoluciones y compensaciones respecto a 2023. Hay que recordar que en el primer semestre del año pasado, los contribuyentes solicitaron sus saldos a favor por la política de estímulos a los combustibles de 2022, como lo explicamos en nuestra nota anual de 2023.

Sólo gracias al buen desempeño del IEPS y del IVA, la meta de ingresos tributarios quedó apenas 0.1% (2.7 mmdp) por arriba de la meta. Pudo ser mejor, pero el ISR no ha cumplido con las expectativas planteadas. En la primera mitad del año, se obtuvieron por concepto de este tributo 1.43 billones de pesos, una caída de 0.5% (6.8 mmdp) frente a 2023, lo que provocó que se incumpliera la meta de recaudación en 1.3% o 18.7 mmdp. Esto marca un cambio de tendencia, puesto que en 2022 y 2023 el ISR mantuvo superávits frente a las expectativas del Gobierno. El menor desempeño puede deberse a la desaceleración de la economía.

Al segundo trimestre de 2024, las devoluciones de impuestos sumaron 478 mmdp, 3% (15.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2023 y las compensaciones 213 mmdp, 42% (153.8 mmdp) menos. En conjunto, devoluciones y compensaciones ascendieron a 691.6 mmdp, una disminución del 19.6% o 169 mmdp.

Debido a la caída de 76.9 mmdp (-45.6%) de la renta petrolera del Gobierno federal, compensado por un aumento de 6.2% (146.9 mmdp) de los ingresos tributarios, los ingresos de la Federación se incrementaron en 1.8% o 48.4 mmdp para llegar a 2.79 billones de pesos. Este monto supone un retraso frente al calendario de 0.6% o 16.9 mmdp.

Hay que recordar que estos ingresos son los que financian a la mayoría de las secretarías federales y entes autónomos. Su bajo crecimiento limita cumplir con las necesidades en educación, salud, seguridad o ciencia, entre otras funciones del gasto.

Esto es así porque los ingresos de Pemex, Comisión Federal de Electricidad (CFE), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)—que componen la totalidad de ingresos del Sector Público— son para uso exclusivo de dichas instituciones.

Gasto público: el dispendio del régimen

El bajo crecimiento de los ingresos públicos no impidió al Gobierno gastar más. El total de erogaciones del sector público a mitad de 2024 llegó a 4.56 billones de pesos, un aumento de 12.1% (494.2 mmdp) frente al mismo periodo de 2023. El crecimiento de 12.1% es el mayor registrado para una mitad de año desde 2008, aunque muestra signos de desaceleración.

En el acumulado de enero a mayo, el gasto público registraba un crecimiento interanual de 17.3%, el más elevado desde 1990, como destacamos en nuestro Erario al Momento de ese mes. Este impulso se debió al adelanto de programas sociales en el contexto electoral, y de la inversión física. Sin embargo, en el mes de junio se registró un recorte de 7.5% frente al mismo mes de 2023. Es decir, el Gobierno comenzó a meter el freno al dispendio. De esta forma, si al mes de mayo se registraba un sobre gasto de 0.5% (20.3 mmdp), al mes de junio se registra un ligero déficit de 0.1% o 3.5 mmdp.

Por dependencia, al mes de junio la entidad que ha tenido un mayor incremento del gasto ha sido la Sener que llegó a 159.4 mmdp, un aumento de 485.9% (132.2 mmdp). El 99% de la dotación corresponde a las transferencias a Pemex.

En segundo lugar, se encuentran las Entidades no Sectorizadas, que sumaron 81.1 mmdp: un repunte de 1843.7% (76.9 mmdp) frente a 2023. Hay que recordar que, a partir de este año, se contabilizan en este ramo los recursos del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). Sin embargo, las cifras para este nuevo instituto de salud pública aún son inciertas.La plataforma de Transparencia Presupuestaria informa que el gastofue por 75.7 mmdp, mientras que Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (Estopor) reporta solamente 48.3 mmdp.

En tercer lugar, la Secretaría del Bienestar erogó 265.5 mmdp, un alza de 26.1% o 55 mmdp frente al año pasado. No obstante, en junio, tras el periodo electoral,esta dependencia experimentó un recorte de 28.2% frente a junio de 2023.

En cuarto lugar, la Secretaría de Turismo desembolsó 91.5 mmdp, un aumento de 69.9% (37.6 mmdp), por mayores pagos para el Tren Maya.

Del lado perdedor, la dependencia con mayores reducciones fue la SHCP. Erogó solamente 18.8 mmdp, 68.7% (41,4 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2023, cuando esta dependencia hizo transferencias a fideicomisos y apoyos a la Banca de Desarrollo.

Asimismo, destaca un recorte a la Secretaría de Salud (SSA) por la desaparición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Esta dependencia gastó a junio 27.9 mmdp o 56% (36.1 mmdp). Si bien el mayor monto (48.8 mmdp) del IMSS-Bienestar compensó el recorte de la SSA, en su conjunto se ejercieron 76.7 mmdp, cifra menor a las reportadas entre 2014 y 2018, cuando aún existía el Seguro Popular dentro de la SSA.

Frente al calendario, la Secretaría de Turismo (Sectur) presenta el mayor sobre ejercicio al mes de junio: ha gastado 70 veces más de lo que tenía aprobado al periodo (1.3 mmdp). La diferencia se debe a los recursos para la construcción del Tren Maya. Si bien fueron aprobados dentro de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), Turismo los está ejerciendo. Al segundo trimestre, la Sectur tenía previsto erogar 150 mdp en inversión física, pero lleva 90.6 mmdp.

La Sener, como de costumbre, registra un sobre gasto. De forma sistemática, el Ejecutivo y el Legislativo han aprobado a la dependencia un monto limitado de apoyos a Pemex, pero siempre se exceden. Es una forma de ocultar el verdadero apoyo que requiere Pemex durante la aprobación del Paquete Económico. El gasto ejercido por la Sener a junio supera lo aprobado al periodo en 90% o 75.5 mmdp.

Por el lado contrario, el IMSS y el ISSSTE tienen subejercicios por 26.3 mmdp (-4.5%) y 18.8 mmdp (-7%) respectivamente, por menor gasto en la función salud, así como en pensiones y gastos operativos. Igualmente es muy significativo el recorte de 23.4% (9 mmdp) al Poder Judicial.Al mes de junio había erogado 29.5 mmdp, el peor registro desde 2014.

Por último, cómo advertimos en nuestro Erario al Detalle del mes de junio, el gasto en los entes de seguridad pública aumentó 47.4% (51.8 mmdp) para colocarse en 161.1 mmdp: su máximo histórico para una mitad de año. El mayor repunte se observa en la Sedena, con 81.9 mmdp: un incremento real de 69.6% (33.6 mmdp) frente al año anterior. Asimismo, la Semar elevó su gasto en 46.4% (10.9 mmdp).

Lo anterior generó que los entes militares (Sedena y Semar) tuvieran un alza de 62% (44.6 mmdp) en su ejecución de recursos frente a 2023.. . En contraste, los entes civiles, como la Secretaría de Gobernación (Segob), la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC) y la Fiscalía General de la República (FGR) sólo aumentaron en 19% (7.2 mmdp).

El aumento dispar ha provocado que las Fuerzas Armadas hoy controlen el 72% del gasto de las instancias de seguridad. En comparación, al cierre de 2018 controlaban sólo el 53%. Frente al total del gasto programable, los entes militares gestionaron el 3.6%: la proporción más grande desde el año 2000.

Inversión: la presión del cierre de sexenio

El gasto en inversión física se ha acelerado al final del sexenio como respuesta a la presión por cerrar los proyectos pendientes. Al segundo trimestre, se gastaron 555 mmdp en este rubro, un crecimiento real de 18.5% (86.2 mmdp) frente al año anterior; siendo el mayor aumento para un mismo periodo.

Como decíamos, esto refleja la urgencia ante el inminente cierre de esta administración. Por ejemplo, el repunte más grande se dio en la inversión en la función de Transporte: creció 68.1% (55.6 mmdp) frente al segundo trimestre del año anterior. La inversión ejercida en la función de Seguridad nacional también creció 309% (18.9 mmdp) frente al mismo periodo de comparación. Se trata de obras realizadas principalmente por la Sedena, así como transferencias difíciles de rastrear por estar destinadas a fideicomisos clasificados como “inversión física”.

Destaca el crecimiento real en el gasto de inversión en la función Salud con 87.4% (15.8 mmdp) más frente al año anterior. Representa el mayor nivel en el rubro para un segundo trimestre de este sexenio.

Pero no todas son buenas noticias. La inversión en la función Vivienda y servicios a la comunidad cayó 1.6% (2.18 mmdp) en términos reales frente al año pasado.

Las buenas intenciones al final del sexenio no son suficientes. Incluso con el incremento en el gasto de inversión, ésta se encuentra por debajo de los niveles ejercidos durante el gobierno de Peña Nieto. En promedio durante el actual sexenio al mes de junio, se habían invertido 430 mmdp. Para el mismo periodo en la Administración anterior, era de 513 mmdp. Todo apunta que se cerrará el año con un nivel de inversión por debajo de lo invertido durante el sexenio de Peña.

Los bajos niveles de inversión también son reflejo del desaprovechamiento de los apoyos fiscales por parte de Pemex. A pesar de que al segundo trimestre los ingresos petroleros ascendieron a 455 mmdp, un incremento de 35.6% (119.7 mmdp), reflejo de la reducción y postergación del DUC, el gasto en inversión física de la petrolera se redujo en 2.4% (4.3 mmdp) frente al año anterior.

Los apoyos billonarios que se han realizado a la petrolera no se reflejan en un incremento de la inversión capaz de ampliar las capacidades productivas de la empresa. Con los resultados al segundo trimestre, se observa que cerrará el sexenio con un nivel de inversión física 26% por debajo de lo invertido con Peña Nieto.

Sostenibilidad fiscal y endeudamiento: el desmentido

Aunque el discurso oficial sea que la actual administración no ha endeudado al país, los datos lo desmienten. Para este último año de gobierno, la deuda pública se encuentra en su nivel más alto desde el 2000 que se tiene registro, y durante el primer semestre ascendió a 16 billones de pesos, lo que equivale al 48.8% del PIB al segundo trimestre. El Gobierno mexicano no había tenido una deuda de esta magnitud en los últimos 25 años.

Para el segundo trimestre del año, la acumulación de la deuda pública se incrementó en 1.2 billones de pesos frente al año anterior, esto representa un crecimiento real de 8.5%.

Este resultado deja ver que se esfumó el efecto del súper peso. A inicios del año veíamos un crecimiento ordenado de la deuda pública. La apreciación del tipo de cambio ayudaba a mantener bajo control la deuda externa. Sin embargo, tras los resultados de las elecciones comenzamos a ver una depreciación en el peso, lo que afecta la valuación de la deuda externa en nuestra moneda.

Al día de hoy, la deuda pública externa vale más en pesos mexicanos, haciendo que la dificultad de su pago se incremente (además de que, en sí misma, la deuda en dólares se ha incrementado). Por este motivo, al final del segundo trimestre, la deuda externa se elevó 0.5% ó 18 mmdp frente a 2023.

Parece un pequeño incremento, pero es la segunda vez en el sexenio que la deuda externa crece en un segundo trimestre. La primera vez fue en 2020, cuando la economía cayó más de 18% por los efectos de la pandemia y hubo una depreciación del tipo de cambio, que llevó a cotizar por arriba de los 22 pesos por dólar. En resumen, el crecimiento de la deuda externa para un segundo trimestre es muy infrecuente y debería tomarse con precaución.

Lo más preocupante es que la deuda pública está aumentando a un ritmo más rápido que el crecimiento de la economía nacional. Ésta no se había encontrado tan endeudada para un segundo trimestre, como lo reportado a junio del presente año, cuando el saldo de la deuda pública representó hasta el 48.8% del PIB.

Frente a 2018, la deuda interna se ha incrementado en 10% del PIB, lo cual representa alrededor 3.3 billones de pesos. Es un nivel histórico no visto en los últimos 25 años, y ya representa el 37% de la economía mexicana.

Al analizar por sectores, en el segundo trimestre el Gobierno federal se endeudó por más de un billón de pesos: es el mayor monto de endeudamiento en los últimos 25 años, para un segundo trimestre. Esto representó un incremento real de 71.3% (428 mmdp) frente a 2023.

Para ponerlo en perspectiva, el endeudamiento en los primeros seis meses del año, es 54.6% (363 mmdp) mayor a todo el que adquirió Peña Nieto en el último año de su sexenio. En 2018, el Gobierno federal se endeudó por 666 mmdp (a precios de 2024), mientras que en los primeros 6 meses de 2024, el endeudamiento ya asciende a 1,029 mmdp. Recursos que en otras administraciones se han utilizado durante todo un año, se han ejercido en tan solo 6 meses.

El alto nivel de endeudamiento se compensa, sin embargo, por los superávits presupuestarios de entidades como el IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex. Es importante considerar que el balance del Gobierno en su conjunto resulta de la suma de los resultados de estas entidades presupuestarias.

El costo financiero de la deuda pública se encuentra también en niveles históricos. Al segundo trimestre del año, se pagaron 608 mmdp en intereses y servicio de ese adeudo. El monto más alto por este rubro en los últimos 25 años. Frente al año anterior, implicó un crecimiento real de 5.0% (28.9 mmdp), sin embargo, frente a 2018 el incremento es de 35.6% (159.6 mmdp). En ese respecto, el pago de intereses y servicio de la deuda interna se incrementó 9.5% (41.6 mmdp) en comparación a 2023, un crecimiento de 51.6% (163.3 mmdp) ante el mismo periodo de 2018.

Beneficia 4T primero a los ricos, y lo confirman datos de Hacienda

Escrito por México Evalúa en julio 26, 2024. Publicado en Los números de Erario, Temas selectos.

El lema de la 4T “primero los pobres” parece no cumplirse. Si se analizan las cuentas públicas lo que se observa es que los más beneficiados en realidad han sido los más ricos.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) | Programa de Gasto Público de México Evalúa.

En el presente sexenio, el gasto social ha crecido 100% para los más ricos y caído 25% para los más pobres. Así lo demuestran datos oficiales del recién publicado informe “Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto de la SHCP”.

Según este documento, en 2022 las personas pertenecientes al 10% más rico de México recibieron del Gobierno servicios públicos de salud o educación, así como transferencias en efectivo, equivalentes a 911 pesos mensuales, en promedio. Esto es 100% más frente a lo que recibieron al cierre del sexenio pasado en 2018.

Por el contrario, en 2022 el 10% más pobre de México obtuvo 695 pesos en apoyos gubernamentales. Una cifra no sólo 24% menor a lo recibido por los más ricos, sino 25% menor a lo que recibían en 2018.

Las consecuencias de los apoyos universales

La explicación es muy sencilla: la 4T dejó de focalizar las transferencias directas en los más pobres y optó por otorgar apoyos de manera universal, es decir, sin importar el nivel de ingreso de la población. El principal ejemplo es la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, el cual cuenta en 2024 con 465 mmdp, un crecimiento de 871% frente a 2018.

En el sexenio pasado, los recursos de este programa eran reducidos, pero estaban bien focalizados ya que sólo se entregaban a personas que no tuvieran otra pensión como aquellas del IMSS, ISSSTE, Pemex, entre otras. De esta forma, el 16.3% de los recursos del programa se los quedaba el 10% más pobre y sólo el 2.8% llegaba al 10% más rico. Sin embargo, la 4T optó por la universalización del programa y otorgó pensiones del bienestar incluso a las personas que ya contaban con otra pensión. Ya que las personas más ricas viven en zonas urbanas y exigen mejor sus derechos, ahora los más ricos obtienen el 8.3% de las pensiones del bienestar mientras que los más pobres se quedan con sólo el 7.8%. Así es: el programa estrella del Gobierno no beneficia “primero a los pobres”.

¿Los adultos mayores o los más pobres? El dilema

El segundo problema es que el gran aumento de las pensiones de adultos mayores se ha hecho a costa de sacrificar el crecimiento de otros programas que benefician a los más pobres. Por ejemplo, educación y salud, que representan las mayores transferencias no monetarias que hace el Gobierno a la población. Al cierre de 2023 el gasto en salud para las personas sin seguridad social apenas creció 2% frente a 2018 y el gasto en educación 1% ¿Por qué? Pues simplemente los ingresos del Gobierno han crecido menos que en otros sexenios por rehuir a una reforma fiscal y por el mal desempeño de Pemex.

El menor gasto en estos rubros obviamente ha impactado en el acceso y calidad de los servicios. El principal ejemplo es la caída de las consultas de la Secretaría de Salud, que en 2023 fueron 40% inferiores a las otorgadas en 2018. El acceso a la educación también se ha reducido: en 2023 se reportaron un millón de alumnos menos inscritos al sistema educativo público frente al cierre del sexenio de Peña.

Las transferencias directas son parte del problema

Ante el deterioro de servicios públicos, el Poder Ejecutivo se lava las manos bajo el argumento de que están realizando transferencias directas a más familias mexicanas en este sexenio. Con esta medida —que también es una eficiente estrategia electoral— se pretende llegar a más hogares, pero no garantiza la igualdad de oportunidades ni la movilidad social a través de servicios y programas públicos. Los datos lo muestran.

Tan sólo hay que ver que el gasto social tiene menos impacto en el desarrollo. Es decir, hace menor diferencia en la vida de la gente. En 2018, las transferencias del Gobierno —monetarias y no monetarias— incrementaban los ingresos del decil más pobre en 20.3% pero en 2022 lo hicieron en sólo 13.8%. No por nada, la pobreza extrema no se redujo entre 2018 a 2022, sino que aumentó de 8.7 millones a 9.1 millones según el Coneval.

La gran ironía de este sexenio

Quizá lo más irónico para el Gobierno de “primero los pobres” es que ahora su gasto se concentra en los más ricos. En 2018, el 10% más pobre concentraba el 16% de las transferencias de Gobierno, pero en 2022 obtuvo sólo la mitad: el 8%. Por contra, el 10% más rico pasó de recibir el 8% en 2018 a 12% en 2022.

De forma histórica los programas sociales y el gasto del Gobierno han estado plagados de irregularidades, malos manejos y han sido insuficientes. Pero antes por lo menos sí beneficiaban preferentemente a las personas más pobres del país. Ahora continúan los malos manejos y los recursos siguen siendo insuficientes, pero lo poco que hay llega más a los más ricos. Necesitamos repensar el gasto público.

Iniciará Sheinbaum sexenio con recortes al gasto

Escrito por México Evalúa en julio 4, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

Sin una reforma fiscal que incremente los ingresos, la nueva presidenta no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público…

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) y Carlos Vázquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Así como hizo Javier Milei en Argentina, el Gobierno entrante de Claudia Sheinbaum plantea iniciar su mandato con un fuerte recorte del endeudamiento. Como rechaza la posibilidad de hacer una reforma fiscal que incremente los ingresos, no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público.

¿Hay tela de dónde cortar? ¿Se podrán salvar el gasto social y la inversión? ¿Se cumplirán las promesas de campaña? Acá te lo contamos…

Ya lo avisó… y sobre advertencia no hay engaño

En su reunión con el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) en junio pasado, la virtual presidenta incrementó la estimación del déficit fiscal para su primer año de Gobierno. Sheinbaum utilizó el concepto “déficit público” y comentó: “Nuestro objetivo es que el déficit en el 2025 llegue máximo a 3.5% del PIB. Este año estará cerrando más del 5%”.

Nosotros interpretamos que se refiere a los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que es un concepto que abarca toda la deuda del Gobierno y sus instituciones, o dicho en lenguaje técnico: la medida más amplia del endeudamiento. Con esa cifra aumentó el dato de la Secretaría de Hacienda, que anticipaba que los RFSP serían del 3.0%. En cualquier caso la meta sigue representando una gran hazaña para el siguiente Gobierno.

¿Cómo estamos ahora y hacia dónde vamos en 2025?

La situación no es sostenible. Pasadas las elecciones, y asegurado el triunfo del partido oficialista, al Gobierno de Sheinbaum le tocará sufrir la resaca del endeudamiento desmedido de AMLO. Para este año, el Gobierno actual todavía aprobó un endeudamiento total de 5.4% del PIB, el más alto que se tenga registro desde 2008 que hay medición. En marzo de este año, la Secretaría de Hacienda estimó incluso que el déficit podría subir hasta 5.9% del PIB. Esto es casi tres veces la deuda que contrajo Peña Nieto en su último año (2.1% del PIB). Sobra decir que el sexenio de Obrador apunta a ser el de mayor endeudamiento en décadas.

Bajar en 2025 a una adquisición de deuda de sólo 3.5% del PIB, significaría bajar el uso de ese capital para complementar los ingresos en 1.9% del PIB o 672.9 mil millones de pesos (mmdp) frente lo aprobado en 2024; o incluso de 2.4 puntos (810.3 mmdp), que es la estimación más reciente de Hacienda para este año.

Claro está que el recorte al gasto no tendría que ser de tal magnitud, ya que en 2025 seguramente algo crecerán los ingresos públicos. Para 2025 la Secretaría de Hacienda anticipa un crecimiento de los ingresos totales de 2.1% o 158.9 mmdp. De materializarse este crecimiento, el recorte necesario al gasto para cumplir las metas de deudas tendría que ser menor.

El riesgo que existe sobre las estimaciones de ingresos para 2025 es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando el Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. Es común que Hacienda fallé en sus estimaciones y que no se cumplan los ingresos que calculó.

¿De cuánto tendría que ser el recorte del gasto para lograr un endeudamiento de sólo 3.5% del PIB en 2025?

Supongamos que los ingresos públicos aumentan, como anticipa Hacienda. Estimamos que el gasto neto del sector público tendría que recortarse en 5.5% o 516.1 mmdp frente al aprobado en 2024, lo que equivale a cortar de tajo todo el presupuesto de la Secretaría del Bienestar. Si nos referimos al gasto programable (aquel que el Gobierno tiene mayor control de modificar) el recorte tendría que ser de 7% o 471.6 mmdp, similar al presupuesto de la SEP.

(Nota para el lector especializado: hacemos nuestros estimados con el gasto aprobado para 2024, para contar con el desglose exacto por ramo, función, capítulo o programa del gasto. En el caso del gasto estimado al cierre de 2024 no se cuenta con ese nivel de detalle, pero si tomáramos ese estimado como base, para cumplir con un déficit de 3.5% en 2025, el recorte al gasto neto en 2025 tendría que ser de 6.8% (642.2 mmdp) y, en el caso del gasto programable, de 9.4% (642.9 mmdp).

En ambos escenarios, es un recorte inferior a lo observado en 2017. Además, al mes de abril el gasto va por debajo del calendario, por lo cual es más probable que las erogaciones se parezcan más a lo aprobado en septiembre de 2023 y no al estimado al cierre de marzo de 2024.)

¿Es posible realizar estos recortes al gasto público en sólo un año?

Totalmente: de 2016 a 2017 cuando se aplicaron medidas de austeridad durante el final del sexenio de Peña Nieto, el recorte total al gasto fue de 8.6% y al gasto programable fue de 13%, mucho mayor a lo que tendría que aplicar Sheinbaum.

¿Es posible hacer esos recortes sin afectar la inversión, el gasto social y cumplir con las propuestas de campaña?

¡Imposible! De 2016 a 2017 cuando se aplicaron las medidas de austeridad, los principales conceptos sacrificados fueron la inversión y los subsidios. El primer concepto fue recortado en 26% de un año a otro. Los subsidios y transferencias sufrieron una disminución de 12%. Los salarios de los funcionarios prácticamente no cayeron, pues en realidad es muy difícil reducir las prestaciones laborales.

¿Cómo se vería un ajuste del gasto público en 2025 cortando en primer lugar la inversión y luego los subsidios?

Si en 2025 la inversión pública se recortara en 26% (como sucedió en 2017) tendríamos un gasto de 689.9 mmdp o 1.9% del PIB, el peor nivel desde 2002 respecto al tamaño de la economía. Un ajuste de esta magnitud en el gasto productivo tendría graves efectos en el crecimiento económico, generación de empleo y en las perspectivas de desarrollo del país. Asimismo, reduciría la capacidad de cobro de impuestos en el mediano plazo.

A pesar de estos efectos dañinos, políticamente es menos costoso recortar la inversión, que los programas sociales, ya que la inversión federal se concentra fuertemente sólo en algunos estados (Ej. Tabasco, Yucatán, etc.), mientras que los programas sociales se reparten generalmente de forma homogénea en todo el país. Una baja de la inversión la ven pocos, pero los recortes a los subsidios lo notan todos, aunque no los reciban directamente.

El recorte a la inversión física de 26% sólo lograría un ahorro por 278.7 mmdp por lo cual se necesitaría dar machete a otros rubros para lograr un recorte adicional de 192.8 mmdp, para lograr los ajustes en el gasto programable.

¿Qué más se puede recortar?

El total de recursos faltantes se podrían obtener si se dejara de apoyar con transferencias financieras a Pemex. En 2024 se aprobó un presupuesto para este fin por 198.3 mmdp para apoyar a Pemex a través de la Secretaría de Energía. En lo que va del sexenio, el monto máximo de transferencias que se le ha otorgado a la petrolera alcanzó los 361 mmdp en 2021 y el mínimo fue de 55.6 mmdp en 2020 durante la pandemia.

Sin embargo, es casi imposible que el Gobierno deje de apoyar a la petrolera puesto que ésta no ha mejorado su situación productiva, como explicamos en nuestra investigación “El empobrecimiento de las empresas públicas”. Sin el apoyo del Gobierno, simplemente podría caer en impagos a sus acreedores y afectar a todo el sistema financiero.

No obstante, puede ser factible reducir al mínimo los apoyos: digamos unos 55 mmdp como sucedió en 2020. De esta manera se podrían ahorrar unos 143.4 mmdp el siguiente año. Nótese que en 2017 el Gobierno de Peña bajó los apoyos a Pemex a cero, lo cual facilitó el ajuste fiscal: esa opción ahora es casi imposible.

Ya con los recortes a la inversión física (278.7 mmdp) y los apoyos a Pemex (143.4 mmdp) aún restaría obtener 50 mmdp para alcanzar la meta de ajuste fiscal del gasto programable para 2025.

¿Para no castigar el gasto en subsidios, se pueden hacer recortes en otros lados?

Difícilmente, pero aún es posible. Los servicios personales (salarios) no se pueden reducir fácilmente porque están protegidos por leyes laborales. Incluso, despedir funcionarios aumenta los costos en el corto plazo por indemnizaciones. Desde el año 2000, el mayor recorte a este concepto de forma anual se logró en 2019 con la llegada de AMLO, y fue de -3.2%.

Actualmente, el gasto de este capítulo sigue por debajo de lo visto en 2018, lo que aumenta la dificultad de recortarlo. Pero si suponemos que en 2025 se logra hacer un ahorro del 3%, se obtendrían 37.5 mmdp. Sobra decir que esto afectaría la operación del Gobierno y su capacidad de atraer y retener a los mejores funcionarios.

Por otro lado, es muy complicado bajar los servicios generales (gastos de operación como agua, luz, papelería, viáticos, entre otros) porque hacen inoperables las funciones del Gobierno. Basta decir que incluso con las medidas de austeridad aplicadas en la pandemia, estos gastos no cayeron. Por lo tanto, descontamos que se logre un ahorro por este capítulo en 2025.

En el caso del gasto en Participaciones y Aportaciones; Pensiones y Jubilaciones y Deuda Pública, es prácticamente imposible hacer recortes, puesto que estos conceptos están blindados por ley o existen compromisos legales para su pago.

El viejo truco de no ajustar por inflación

En el escenario planteado, el Gobierno de Sheinbaum tendría que encontrar otros 12 mmdp de dónde cortar. En otras palabras, no sólo no habrán recursos para nuevos programas sociales sino que difícilmente los actuales se librarán de recortes. En 2024 se aprobó un monto de 1.1 billón de pesos en subsidios, de los cuales el 41% (483.1 mmdp) corresponde sólo al programa de Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

Descartamos que este programa tenga posibilidad de ser recortado en 2025 ya que está blindado por el artículo cuarto constitucional y se ha manifestado la intención de incrementarlo conforme la inflación. Encima de todo, es el programa de mayor rentabilidad política del Gobierno. De esta forma, tendría sólo 686 mmdp en subsidios de dónde cortar en realidad.

En esta situación, se podría optar por un truco contable: no ajustar por inflación la mayoría de los programas, es decir, presupuestar lo mismo en 2025 que lo aprobado en 2024. Así podría argumentarse que se mantiene el gasto social, aunque en términos reales caiga, al valer menos el dinero.

Si al cierre de 2024 se materializa una inflación de 3.8%, al mantener con el mismo presupuesto los programas sociales que en 2024, se tendría un ahorro del mismo porcentaje o 26 mmdp, suficiente para completar los recortes al gasto. Algunos programas prioritarios podrían actualizarse por inflación y otros no.

Aunque esta situación no parece grave de inicio, hay que considerar que, en los últimos años, el monto total de subsidios ha crecido sólo por el aumento de las pensiones de adultos mayores. Los subsidios enfocados a la salud, educación, ciencia y tecnología, agricultura, cultura entre otros, están por debajo de lo observado en el sexenio anterior, como explicamos en nuestra nota del Paquete Económico 2024. Mantener la estructura de 2024 significaría seguir relegando dichas áreas prioritarias para el desarrollo.

¿Qué pasa con las promesas de campaña?

Antes de ser electa presidente, Claudia Sheinbaum prometió una pensión para las mujeres de entre 60 a 64 años, una beca universal a estudiantes de primaria y secundaria, ampliar las becas a estudiantes de media superior, programa para madres embarazadas, un sistema nacional de cuidados, entre muchas otras promesas. En la situación descrita anteriormente, no habría posibilidad de cumplir estas promesas, a menos de que se sacrifiquen programas sociales existentes.

¿Estos recortes son suficientes para controlar el crecimiento de la deuda pública?

Con todos los recortes expuestos anteriormente, ¿el ajuste que propone Sheinbaum es suficiente para estabilizar la deuda pública y así cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)?

La respuesta corta es no, no es suficiente. A pesar de lograr significativos recortes en el gasto, el próximo sexenio comenzará con un aumento en el saldo de la deuda pública respecto del PIB, y mantendría la presión sobre la capacidad de pago del Gobierno. En otras palabras, para 2025, se necesitarían recortes en el gasto público aún más drásticos que los mencionados en esta nota para cumplir con la responsabilidad fiscal.

El tamaño del recorte en el gasto depende de qué tan pesada sea la deuda pública respecto al tamaño de la economía al cierre de este año. Se espera que la deuda pública cierre el 2024 en 17 billones de pesos, lo que representa 50.2% del PIB estimado para el cierre del año.

Para mantener este nivel de endeudamiento se tendría que fijar un techo en el déficit público por 3.0% del PIB, lo cual implica un recorte de 2.9 puntos del PIB en el gasto para 2025, lo que equivale a 836.2 mmdp. Frente al estimado al cierre, la meta de endeudamiento de Sheinbaum supondría sólo un recorte de 2.4 puntos del PIB.

Sin embargo, todo dependerá de cómo evolucione la economía mexicana, en particular el crecimiento económico, la inflación y la depreciación del tipo de cambio. El riesgo que existe sobre las estimaciones de la deuda es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando del Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%.

En un escenario de crecimiento de 2.0% de la economía en 2025, para mantener estable la deuda pública y cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sería necesario que el déficit público no supere el 2.5% del PIB. Esto implicaría un recorte del gasto público del 3.4% del PIB, lo que equivale a alrededor de 1.2 billones de pesos. Este ajuste sería política y socialmente inviable.

Este escenario muestra lo complicado que será para la próxima administración mantener unas finanzas públicas sostenibles, lo cual parece casi imposible en términos técnicos.

Así pues, el techo del déficit del 3.5% del PIB que ha prometido Claudia no es compatible con la Ley de responsabilidad fiscal, dado el escenario económico y el nivel de deuda pública que dejará el Gobierno actual. Para que este déficit sea responsable, se necesitaría una tasa de crecimiento económico del 3.5% para mantener la deuda pública estable.

De lo contrario, con este déficit, la deuda pública subiría al 51.0% del PIB para 2025, comenzando su mandato con un aumento significativo en el endeudamiento del país, llegando a un máximo histórico no visto en los últimos 25 años.

Riesgos:

Si Hacienda modifica durante 2025 el presupuesto para darle más apoyos a Pemex, tendría que recortar de otro lado, como en programas sociales.
Hacienda espera que el Costo Financiero disminuya, pero si la incertidumbre política se mantiene por las reformas constitucionales, este costo incluso puede aumentar. Sin mencionar, que la depreciación del tipo de cambio puede aumentar el costo del pago de la deuda en moneda extranjera. En esta situación se tendrían que hacer recortes de otros lados.
Con el control político de ambas cámaras y de la mayoría de los estados de la República, el Gobierno federal podría negociar cambios en la Ley de Coordinación Fiscal para “incluir” a las entidades federativas en las medidas de austeridad. Es decir, reducir sus Aportaciones y Participaciones. Esto concentraría más el poder en la Federación.

Oportunidades:

En 2017 los ingresos públicos cayeron por reducción del precio del petróleo y la incertidumbre económica por Trump y menor remanente del Banco de México. Si el dólar cierra alto en 2024, puede haber un remanente de operación de Banxico que dé más ingresos al Gobierno.
Una reducción de la tasa del Banco de México podría reducir el costo financiero de la deuda y liberar recursos para el Gobierno.
Mayores ingresos por fiscalización a grandes empresas, podrían dar más solvencia al Gobierno y limitar los recortes.

Inicia IMSS-Bienestar con menores recursos y transparencia: 1T 2024

Escrito por México Evalúa en mayo 17, 2024. Publicado en Gasto en Salud, Trimestrales.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. Los recursos federales siguen debajo de los mejores niveles del sexenio pasado y el naciente IMSS-Bienestar ejerce con menos recursos y poca transparencia.

El inicio de 2024 ha sido muy poco prometedor para el gasto en salud. No sólo los recursos federales para garantizar este derecho humano se mantienen por debajo de los mejores niveles del sexenio pasado, sino que el naciente IMSS-Bienestar registra un retroceso en el ejercicio de recursos y de su transparencia.

El principal cambio en materia de gasto público —que detectamos con la transición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) al IMSS-Bienestar— es que una mayor cantidad de recursos está siendo triangulada a través de fideicomisos. Esto no sólo limita la transparencia en el manejo de ese capital, sino que presenta el riesgo de que el dinero para la salud acabe siendo ejercido en asuntos distintos.

En otro rubro, los recortes al gasto en salud de las personas sin seguridad social se asocian con una reducción en la atención frente a años previos. Las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud (SSA) cayeron 5% frente a 2023 y las nuevas consultas del IMSS-Bienestar no compensaron el retroceso.

Un asunto prometedor es que el gasto en medicamentos e infraestructura registra un avance importante a inicios de 2023. Sin embargo, si desmenuzamos este gasto vemos que las mejoras se focalizan sólo en las personas aseguradas.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud.

Aumenta gasto total en salud, pero no suficiente

A inicios de 2024 el gasto público federal enfocado a la salud tuvo una ligera mejora frente al desplome que sufrió en 2023. No obstante, se mantiene por debajo de los mejores niveles alcanzados en otros años, por lo que de nuevo vemos difícil que se cumpla el gran gasto prometido para 2024, como lo analizamos en nuestra nota del Presupuesto en Salud 2024.

En el primer trimestre de 2024 el gasto funcional en salud ascendió a 166.6 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 11.9% o 17.7 mmdp frente al primer trimestre de 2023. Aunque esta recuperación del gasto es positiva, aún nos encontramos muy por debajo de los 176 mmdp gastados al primer trimestre de 2022, y ya no digamos a los 179 mmdp de 2012. No podemos hablar de que los recursos para la sanidad pública se hayan recuperado.

Para 2018 se aprobó un gasto total en salud de 962 mmdp —el más alto registrado— pero al primer trimestre, lo realmente ejercido representa un avance de tan sólo 17%: el segundo peor desempeño del sexenio. Esto se debe a que se dejaron de ejercer 32.2 mmdp que se tenían aprobados al periodo, pues los ingresos del Gobierno Federal se quedaron 33.7 mmdp por debajo del programa, ante un mal desempeño de los ingresos petroleros y mayores apoyos a Pemex via transferencias, como lo explicamos en nuestro Erario al 1T de 2024. A este ritmo, si los ingresos públicos no logran recuperarse, es probable que se vuelva a incumplir el gasto anual en salud, como lo analizamos en nuestro Erario en Salud de 2023.

La mayoría de las dependencias y ramos encargados de ejercer el gasto en salud comenzaron este año con recortes presupuestarios o con un estancamiento en su gasto. Destaca la Secretaría de Salud, que ejerció 10.4 mmdp, una reducción de 63.7% (18 .2 mmdp) frente a 2023. Esta caída se debe a la eliminación del Insabi —que estaba registrado dentro de la SSA— y la creación del IMSS-Bienestar como órgano desconcentrado. Esta última institución gastó 22.7 mmdp y ello compensó la caída de la SSA en 2024, pero aún así mantiene el retroceso del gasto, como veremos más adelante.

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) —por el cual se otorgan recursos en la materia para las entidades federativas—, se registró un gasto al primer trimestre de 31.6 mmdp, lo que equivale a 600 millones de pesos (mdp) o 1.8% menos que en 2023. Lo más preocupante es que frente a 2018, los recursos transferidos a salud en las entidades federativas se mantienen 1% por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. No ha habido avance en estas trasferencias en todo el sexenio.

En cuanto al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), se registró un gasto sin pensiones de 19.9 mmdp¹. Esto es 2.7% (560 mdp) menos que en 2023 o 29% (8 mmdp) menos que en 2018. Todo indica que el gasto de este instituto se mantendrá castigado hacia el cierre del sexenio, como lo explicamos en nuestra nota Anual de 2023.

Por último, la única institución que registra un incremento destacable en su gasto es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al primer trimestre esta institución erogó 88.9 mmdp (sin contar el gasto en pensiones), lo que significa un incremento de 22.6% (16,4 mmdp) frente a 2023. Se trata del segundo mayor gasto en salud al primer trimestre del sexenio. Sin embargo, este gasto apenas es superior a los 87.1 mmdp logrados hace más de una década, en 2011.

El IMSS-Bienestar sigue siendo una promesa

Todo indica que el IMSS-Bienestar será una decepción en materia de gasto y atención en salud para las personas sin seguridad social, al igual que lo fue el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), sucesor del Seguro Popular. Al inicio de su primer año de operación, el IMSS-Bienestar arrastra los mismos problemas que su antecesor: recortes discrecionales al gasto aprobado y disminución de recursos frente al modelo que existía con el Seguro Popular.

Para hacer esta afirmación analizamos el gasto de las distintas instituciones encargadas de atender a las personas sin seguridad social: la Secretaría de Salud, el Organismo IMSS-Bienestar, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) y el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (el cual no hay que confundir con el organismo que lleva su mismo nombre).

En primer lugar tenemos a la Secretaría de Salud, que tuvo un recorte de 66% (18 mmdp) frente a 2023 y sólo ejerció 9.48 mmdp² en el primer trimestre de 2024. Gran parte de esta caída se debe a la eliminación del Insabi, pero también hay que notar que la dependencia dejó de ejercer 20% (2.4 mmdp) de lo que le fue aprobado en el periodo. Es decir, los organismos y hospitales que aún dependen de la SSA fueron castigados.

En segundo lugar, tenemos a Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, nombre formal del IMSS-Bienestar. Este organismo descentralizado de reciente creación gastó 22.7 mmdp en el primer trimestre. Si bien el mayor ejercicio de recursos que tuvo a inicios de 2024 compensa la caída de la SSA este mismo año, el gasto conjunto de estas dependencias (IMSS-Bienestar y SSA) se mantiene 12 mmdp por debajo de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular.

Gran parte de este retroceso se debe a que el IMSS-Bienestar dejó de ejercer el 23% (9.5 mmdp) del presupuesto que tenía aprobado al periodo. Sin embargo, no nos sorprende que los recursos sigan por debajo de lo observado con el Seguro Popular, pues como lo dijimos en nuestro Análisis del Presupuesto en Salud 2024, el gasto aprobado para las personas sin seguridad social será menor a los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Esto se debe a que no se ha recuperado la presupuestación por usuario que existía con el Seguro Popular.

También como parte del gasto en salud de las personas sin seguridad social tenemos al FASSA, el cual como dijimos anteriormente sigue 1% por debajo de lo alcanzado en 2018. El único componente del gasto en salud que tiene un incremento es el programa IMSS-Bienestar —creado desde 1979 como el IMSS-Coplamar— el cual ejerció 7.1 mmdp, su mayor nivel para un primer trimestre o 14% (1 mmdp) más que en 2023.

En suma, el gasto en salud para las personas sin seguridad social al primer trimestre de 2024 llegó a 70.8 mmdp, una recuperación de 7% (5 mmdp) frente a lo visto en 2023, pero 13% (11 mmdp) por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. Gran parte del retroceso se debe a que se dejaron de gastar 12% (10 mmdp) del presupuesto aprobado, pero incluso si se hubiera cumplido el gasto al pie de la letra, no se hubiera igualado el gasto de 2018. La salud de las personas más vulnerables en México ya había sido abandonada en el presupuesto 2024, pero dicho abandono se está agravando por los subejercicios de las distintas entidades.

Retroceso en transparencia con el IMSS-Bienestar

Un tema que es interesante analizar son los cambios en los programas en salud entre el Insabi ya desaparecido y el IMSS-Bienestar. Destacamos que está disminuyendo la transparencia sobre el destino de los recursos.

Cuando existía el Insabi, su principal programa presupuestario era “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”. Mediante este programa se transferían a las entidades federativas los recursos para la prestación gratuita de los servicios de salud y compra de insumos. Según los criterios de operación³ de este programa, el 40% de las transferencias debían gastarse en el pago de plantillas de personas autorizadas; 10% para contratación de nuevos médicos y enfermeras promotores de la salud; 32% para la adquisición y distribución de medicamentos y el 18% remanente para gastos de operación.

Con la desaparición del Insabi, este programa pasó por completo al IMSS-Bienestar, pero con una normativa distinta. Según los lineamientos de operación⁴ apenas publicados en marzo de 2024, el 50% de los recursos del programa deben destinarse a pagar las plantillas del personal; 20% de los recursos deben destinarse a acciones como la prevención de enfermedades y la promoción de la salud; el 30% se debe destinar al gasto de operación. Finalmente, los gastos deben de ejercerse a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Los principales cambios en materia del destino de los recursos son: 1) Ya no existe un gasto mínimo para ser destinado a la compra y distribución de medicamentos, lo cual es negativo pues al no haber un piso mínimo de gasto, los recursos destinados a medicamentos se pueden reducir y agravar la escasez de los mismos. 2) Se establece un monto mínimo a ser destinado en actividades de prevención, lo cual es positivo, ya que se garantiza mayor supervivencia ante enfermedades y se disminuyen los costos de enfermedades agravadas. Hubiera sido deseable que se mantuviera un piso mínimo para medicamentos, a la par del establecimiento del piso para actividades de prevención.

Quizá el cambio más problemático no sea el destino de los recursos sino la forma de ejercerlos. Con la transición hacia el IMSS-Bienestar, los recursos del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos deben depositarse en el Fonsabi y posteriormente entregarse a las entidades federativas. Esto provoca que los recursos ejercidos se clasifiquen como transferencias a fideicomisos y la localización del gasto sea en la Ciudad de México, lo cual dificulta el seguimiento de los recursos y el análisis del gasto en salud por estado. Estas métricas importan para evaluar la justicia y equidad en el gasto entre las distintas entidades.

La nueva forma de reportar la información de este programa ha provocado que al primer trimestre de 2024 el 98% de sus recursos se clasifiquen como gastados en la CDMX, cuando en promedio sólo el 31% se gastaba en esa entidad, cuando existía mayor transparencia. Si analizamos el total del gasto del IMSS-Bienestar, los cambios provocaron que 83% de su gasto se clasifique como ejercido en la CDMX. Anteriormente, sólo el 36% (en promedio) se reportaba como gastado en esa entidad durante la existencia del Insabi; y cuando existía el Seguro Popular, sólo era un 34%. En ambos casos, es menos de la mitad de lo que actualmente se maneja.

Cuando existía el Insabi, la Secretaría de Hacienda reportaba cuántos recursos mandaba a cada estado a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Ahora, Hacienda sólo reporta los pagos que hace al Fonsabi. El problema con esto es que, debido a la baja transparencia que hay sobre el ejercicio de fideicomisos en México, no podemos saber cuántos recursos le llegan a cada entidad. Además, existe el riesgo de que los recursos que llegan al Fonsabi, no vayan a las entidades, sino que regresen a la Tesorería de la Federación como explicamos en nuestro artículo “El Ocaso del Fonsabi”.

Este problema se agrava, ya que 23 entidades han firmado convenios de colaboración con el IMSS-Bienestar y deben regresar los recursos que reciben del FASSA hacia el Fonsabi, lo que incrementa el riesgo de opacidad y desvío de recursos públicos.

Otro programa que surge con la creación del IMSS-Bienestar es el de “Atención a la Salud para las Personas Sin Seguridad Social”. Lamentablemente este programa no cuenta con reglas ni lineamientos de operación publicados hasta la fecha.

Sabemos por la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación 2024, que este programa tiene que financiar directamente la atención médica y hospitalaria en los distintos centros de salud. Se infiere que es una continuación del programa de “Atención a la Salud” de la Secretaría de Salud, debido a que cuenta con indicadores de resultados similares, como disminución de tasas de mortalidad por tipo de enfermedad y cobertura hospitalaria.

El mencionado programa de la SSA pasó de 9 mmdp en el 1T de 2023 a 5 mmdp en 2024, mientras que el nuevo programa del IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, compensando la caída del primero. Este hecho refuerza la hipótesis de que el nuevo programa es una continuación del primero.

La parte positiva del nuevo programa del IMSS-Bienestar es que sí cuenta con información de distribución geográfica, concepto del gasto y partida específica. Los datos al primer trimestre indican que más del 50% de este programa se utiliza en el pago de nómina del personal permanente y transitorio.

Se acelera el uso del Fonsabi

Debido a que los recursos del Programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y del FASSA ahora deben de pasar por el Fondo de Salud Para el Bienestar (Fonsabi), el flujo de efectivo de este fideicomiso aumentó drásticamente al inicio de 2024.

Al primer trimestre de este año, los ingresos del Fonsabi sumaron 14 mmdp, el mayor monto desde 2017 —cuando su nombre aún era Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud— y el triple del promedio observado de 2019 a 2022 (5.7 mmdp) para un periodo similar. Según el informe de fideicomisos que reporta la Secretaría de Hacienda, de los 14 mmdp en ingresos del Fonsabi, 12.7 mmdp provinieron de aportaciones directas y 1.3 mmdp de rendimientos —es decir, de las ganancias por intereses al tener los recursos del fondo invertidos en instrumentos financieros.

Nótese que hay discrepancia entre los pagos por transferencias a fideicomisos reportadas por el IMSS-Bienestar (13.4 mmdp) y los ingresos del Fonsabi (12.7 mmdp). Esta situación no solía ocurrir con anterioridad. Asimismo, por la dinámica de ingresos, no parece de momento que los recursos del FASSA se hayan depositado en el Fonsabi en el primer trimestre. De haberse depositado los recursos de las 23 entidades afiliadas, se habrían reportado alrededor de 25 mmdp más de ingresos y de gastos en el Fonsabi.

Por el lado de los egresos, el Fonsabi reportó gastos por 15.8 mmdp, el segundo mayor para un primer trimestre desde 2010, luego del reportado en 2021. Lamentablemente, el informe de fideicomisos de la Secretaría de Hacienda no nos permite conocer el destino de los recursos del Fonsabi. Debido a que el monto de ingresos y egresos es muy similar, se puede inferir que sólo se trianguló el dinero al pasar del IMSS-Bienestar, luego al Fonsabi y posteriormente hacia gasto corriente o de inversión en los distintos centros y hospitales.

Otra posibilidad latente es que parte de los egresos del Fonsabi hayan sido transferidos a la Tesorería de la Federación, como lo permite la Ley General de Salud y la Ley de Ingresos de la Federación. Es decir, que los recursos no se hayan gastado en salud al primer trimestre. Sin embargo, dichas salidas a la Tesofe se han dado de forma histórica en el segundo y tercer trimestre del año por montos entre 37 y 66 mmdp, por lo se trata de una hipótesis de menor peso.

Ya que el Fonsabi tuvo ligeramente mayores gastos que ingresos al primer trimestre, el saldo neto del fideicomiso se colocó en 45.3 mmdp, 2.5% (1.1 mil millones) menos que al cierre de 2023 o 63% (75.6 mmdp) menos que al cierre del sexenio pasado, cuando se llamaba Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud y era gestionado por el Seguro Popular. Este saldo podría disminuir incluso más si se repite la estrategia de sacar recursos del Fonsabi hacia la tesorería de la Federación, como ha sucedido de 2020 a 2023.

Mejora a medias en institutos de salud

Con la desaparición del Insabi, la Secretaría de Salud mantuvo la responsabilidad de gestionar el gasto de 9 centros, 7 comisiones, 9 hospitales, 13 institutos enfocados a la salud pública. Incluso cuando existía el Insabi, dichos centros, comisiones, hospitales e institutos tenían un financiamiento separado. A inicios de 2024 tal fondeo presenta avances y retrocesos según cada institución.

Por el lado de los centros de salud, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, encargado de promover la salud sexual, reportó un gasto de apenas 35 mdp. Es una ligera mejora frente a los 29 mdp gastados al primer trimestre de 2023, aunque se mantiene 97% (mil millones) debajo de lo erogado en 2018. Esta reducción afecta particularmente a las mujeres, quienes son las principales beneficiarias de los programas de salud reproductiva.

El Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia registró un gasto de 1.4 mmdp, el segundo mayor monto registrado y un incremento de 645% (1.2 mmdp) frente al primer trimestre de 2023. Este centro es el encargado del Programa Nacional de Vacunación, y su mayor ejercicio de recursos refleja un aumento en el gasto en medicamentos, lo cual no necesariamente se refleja en que se tenga un mejor surtido, como explicaremos más adelante.

Por el lado de los hospitales, el Hospital General Manuel Gea González ha tenido un incremento en gasto de 41% (107 mdp) frente a 2023, para alcanzar un monto de 371 mdp, el más elevado desde 2017. En el caso del Hospital General Eduardo Liceaga su gasto al primer trimestre es positivo: aunque se reporta un retroceso de 2% (21 mdp) el monto erogado de 971 mdp es el segundo de mayor valor desde 2017.

Por el lado contrario, el Hospital Juárez de México reporta un gasto al primer trimestre de 364 muy por debajo de los 439 logrados en 2020. Asimismo, el Hospital infantil erogó 400 mdp, 18% (89 mdp) por debajo de lo gastado en 2018.

Finalmente, se mantiene la preocupación por el bajo ejercicio de recursos del Instituto Nacional de Cancerología (Incan). Esta institución gastó 257 mdp en el primer trimestre del año, 4% (12 mdp) menos que en 2018. Debido a que esta institución ha comenzado a concentrar una mayor atención de los pacientes con cáncer, se esperaría que su ejercicio de recursos hubiese aumentado frente al sexenio pasado.

Otro descalabro en la atención en salud

La eliminación del Insabi no impactó drásticamente el número de consultas otorgadas por la Secretaría de Salud. Tampoco hay mucho que celebrar, ya que el número de consultas reportadas estuvo muy lejos de recuperar los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Por otro lado, las nuevas consultas que reportó el IMSS-Bienestar son ínfimas comparadas con las otorgadas por el Insabi. Si no se trata de un tema de sub-reporte, los datos son alarmantes.

En el primer trimestre de 2024 las consultas otorgadas por los centros, institutos, comisiones y hospitales de la SSA ascendieron a 12.5 millones, una caída de sólo 5% (649 mil consultas) frente al mismo periodo de 2023. Esta reducción es muy limitada, considerando la eliminación del Insabi, el cual era el instituto que reportaba previamente la mayor cantidad de consultas⁵. No obstante, el número de consultas de la SSA se quedó 58% (17.3 millones) por debajo de su mejor nivel alcanzado en 2014.

¿Qué sucedió con las consultas otorgadas por el IMSS-Bienestar? Al primer trimestre del año sólo se reportaron 183 mil consultas, un retroceso de 96% (4.8 millones de consultas) frente a las otorgadas por el Insabi en el mismo periodo de 2023. Es posible que este monto tan bajo se deba a un sub-reporte de información debido al periodo de transición, pero si los datos fueran acertados, significaría que las consultas para atender a las personas sin seguridad social están en mínimos históricos. Vale la pena esperar a los datos consolidados sobre consultas para hacer esta evaluación.

Crece gasto en medicamentos e inversión, pero…

Dos de los componentes más importantes para evaluar el desempeño del presupuesto en salud, son el gasto en medicamentos e inversión física. A primera vista, estos dos componentes parecieran indicar un avance esperanzador al primer trimestre de 2024, pero al desagregar las cifras vemos que la situación no es tan positiva.

En primer lugar, el gasto en medicamentos de enero a marzo del presente año alcanzó un monto de 26.5 mmdp, el más elevado de los últimos años y un crecimiento de 67% (10.6 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Cabe decir que un mayor gasto en medicamentos no garantiza un mejor surtido: el porcentaje de surtimiento completo de recetas en 2022 fue de 65.6%; inferior al 69.9% de 2018⁶, pese a que en ese año se hicieron grandes aumentos en el gasto en medicamentos. Por otro lado, el mayor gasto observado a inicios de año, se registra en los sistemas de salud para personas aseguradas.

El incremento del gasto en medicamentos al primer trimestre del año se debió principalmente a un gasto de 19.3 mmdp del IMSS, un aumento del 60% o 7.3 mmdp frente al mismo periodo de 2023. Asimismo, el ISSSTE gastó 4.9 mmdp en medicamentos, un aumento de 79% o 2.1 mmdp. Ambos alcanzaron su mayor gasto en el sexenio para un primer trimestre. Por su parte, el gasto conjunto del IMSS-Bienestar y de la SSA fue de 2.1 mmdp, un aumento considerable de 118% pero en términos absolutos de sólo 1.1 mmdp. Además, este gasto se mantuvo debajo del máximo de 2022.

Otro punto destacable del gasto total en medicamentos, es que al primer trimestre se realizó un sobre gasto de recursos del 17% (3.7 mmdp) frente al gasto aprobado en el periodo. Todas las instituciones de Salud gastaron más de lo aprobado: la SSA un 224% (1.3 mmdp) más, IMSS un 3% (642 mdp) más e ISSSTE 44% (1.5 mmdp) más. El sobre ejercicio de recursos puede deberse a que se hayan adelantado las compras a inicios del año. Está por verse si se mantiene este ritmo en lo que resta de 2024.

El gasto de inversión física también es crucial para el desarrollo de infraestructura pública en salud. Los recursos erogados en la materia llegaron a 6.1 mmdp, el mayor monto para un primer trimestre desde 2015. Este desempeño podría parecer prometedor, no obstante, el 40% (2.4 mmdp) del gasto de inversión reportado de enero a marzo se debe a recursos transferidos por el IMSS-Bienestar al Fonsabi, clasificados como gasto de inversión. El problema es que actualmente se desconoce a ciencia cierta el destino de los gastos del Fonsabi.

Cuando existía el Seguro Popular, la Secretaría de Salud también clasificaba parte de los recursos que mandaba al Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud (el antecesor del Fonsabi) como gasto en inversión física. En aquella época, la clasificación era correcta, pues el Seguro Popular reportaba el monto y tipo de infraestructura que desarrollaba con los recursos que llegaban a su fideicomiso. A partir de la creación del Insabi los recursos que llegan al Fonsabi prácticamente ya no se usan para desarrollo de infraestructura, como lo exponemos en El ocaso del Fonsabi.

En otras palabras, es posible que los recursos que llegaron al Fonsabi a principios de año no se utilicen para el desarrollo de inversión física, a pesar de que el IMSS-Bienestar los haya clasificado así.

Gasto en salud para personas con seguridad social

Aunque el gasto en salud para las personas con seguridad social formal presenta una recuperación frente a lo observado a inicios de 2023, aún no recupera los mejores niveles de años previos. Al analizar por tipo de programas, identificamos que varios presentan retrocesos importantes, en especial aquellos enfocados a la prevención.

En el caso del IMSS su programa más importante, Atención a la Salud, registra un gasto de 72.3 mmdp, el segundo mayor monto desde 2017, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. No obstante, hay dos programas que presentan graves recortes. En primer lugar, Atención a la Salud en el Trabajo registra un gasto de sólo 319 mdp, muy por debajo de los 410 mdp que registró en 2017. Más preocupante es el caso del programa de Prevención y Control de Enfermedades con un gasto de 1.2 mmdp, casi 100 mdp por debajo de los 1.3 mmdp gastados en 2018. En otras palabras, el presupuesto de programas importantes se ha mantenido estancado durante todo el sexenio.

En el caso del ISSSTE, la historia es similar. Su segundo programa más importante, Suministro de Claves de Medicamento, reporta un gasto de 5 mmdp, el segundo mayor nivel después de lo observado en 2019. Es decir, no ha sufrido recortes, pero se mantiene estancado. A pesar de ello, el programa de mayor valía, Atención a la Salud, registra un gasto de 8.2 mmdp, un retroceso muy grave frente a los 11.1 mmdp que se llegaron a gastar en 2019. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades reporta un gasto de 1.3 mmdp, poco menos de lo reportado en 2018.

En otras palabras, si bien los organismos de salud que atienden a las personas aseguradas no han sido tan castigados como los sistemas para las personas no aseguradas, su situación presupuestaria no es halagüeña.

NOTAS:

Se descuenta el gasto de pensiones del ISSSTE y del IMSS para tener una aproximado del gasto efectivo en salud con una serie histórica más grande. La desagregación del gasto mensual por funciones específicas del gasto está disponible a partir de 2017. ↩︎
Se trata del gasto con clasificación funcional en salud. Este dato es distinto al gasto total de la Secretaría de Salud, la cual ejerce recursos con otras clasificaciones como Ciencia y Tecnología o Protección Social. ↩︎
Criterios de operación Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
Lineamientos de Operación del Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
Cuando existía el Seguro Popular, las consultas de este organismo representaban en promedio el 77% del total de las consultas de la SSA. En tiempos del Insabi, sus consultas representaron el 46% del total de consultas de la SSA. ↩︎
Quinto informe de Gobierno. Programa Sectorial de Salud 2020-2024. ↩︎

Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

Escrito por México Evalúa en mayo 15, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE:

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior.

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018).

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE.

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018.

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE.

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica.

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

Aumenta el lastre fiscal de Pemex: Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2024

Escrito por México Evalúa en mayo 10, 2024. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 1 comentario en Aumenta el lastre fiscal de Pemex: Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2024

El panorama al inicio del primer trimestre del año revela de manera clara el inminente desenlace de esta administración: una costosa política de apoyo a Pemex que no ha dado resultados en materia productiva y de ingresos, castigo a gastos sociales como la salud, y una deuda fuera de control.

Nos encontramos al borde de una situación insostenible, arrastrados por los incansables esfuerzos del gobierno por mantener a Pemex a flote. Al primer trimestre del año, la petrolera inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años la paraestatal recibió más apoyo de los recursos que aportó a la Federación. Para ponerlo en perspectiva: por cada peso que Pemex aportó, el gobierno le tuvo que regresar 2.3 pesos para mantenerla a flote.

La estrategia de reducir y postergar el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) a Pemex le salió bastante cara al gobierno federal. Al final, pasó factura sobre los principales ingresos del erario, ya que al primer trimestre los provenientes del petróleo cayeron 60.8% (51.3 mmdp) frente a 2023. Aunque si los comparamos frente a 2018, la caída es abismal al ser 80.3% (135 mmdp) inferiores a lo reportado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior.

La estrategia de Hacienda ante la crisis

Para tratar de contrarrestar esta estrepitosa caída de los ingresos petroleros, Hacienda buscó fortalecer las percepciones tributarias. Por un lado, buscó recursos entre los contribuyentes: al primer trimestre, las devoluciones que realiza el SAT a los pagadores de impuesto por concepto del IVA, fueron en términos reales 6.5% (15.6 mmdp) menores frente al año anterior por un monto de 223.5 mmdp.

Por otro lado, menores estímulos a las gasolinas fortalecieron la recaudación por el IEPS: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS sumaron 13.9 mmdp: una caída de 58.9% (19.9 mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. Es la mayor disminución en devoluciones y compensaciones del IEPS en todo el sexenio para un primer trimestre.

El aumento en la recaudación tributaria no fue suficiente para financiar por completo el presupuesto de los Ramos Administrativos. El Gobierno tuvo que hacer recortes discrecionales en algunas dependencias para favorecer el adelanto de programas sociales por motivo de la ley electoral. Así, la Secretaría del Bienestar presenta un crecimiento anual de 79.4% (107.19 mmdp), y la SEP un aumento de 74.4% (67.99 mmdp) frente a marzo del año anterior. Por otro lado, el gasto de la Sener aumentó 301.2% (58.49 mmdp) debido a mayores transferencias a Pemex.

Un margen de maniobra insuficiente

En materia de sostenibilidad, al primer trimestre se observa un deterioro en el margen de maniobra del Gobierno. Si se consideran todos los gastos ineludibles que tiene la federación, como es el pago de intereses de la deuda, pensiones, los adeudos de ejercicios fiscales anteriores y las participaciones a los estados, el margen fiscal para hacer política pública al primer trimestre fue por 632 mmdp, el monto más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años.

Ese menor espacio fiscal llevó a que el Gobierno federal incurriera en un déficit público por 505.7 mmdp, lo cual representó un crecimiento de 144.3% (298.7 mmdp), frente al primer trimestre del año anterior. Representa el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años.

En consecuencia, el saldo de la deuda pública ascendió a 15.4 billones de pesos, la cifra más elevada reportada para un primer trimestre en más de dos décadas. El incremento pudo ser mayor de no ser porque el tipo de cambio favorable al peso ha permitido ocultar estos grandes déficits públicos. Si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelará la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas.

Ingresos petroleros: Pemex deja de aportar al erario

Al primer trimestre del último año del actual sexenio, Pemex inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años, la petrolera recibió más apoyo de los recursos que aportó. Al mes de marzo, Pemex pagó 33 mmdp al Gobierno federal por concepto de ingresos petroleros. Sin embargo, el Gobierno le regresó a Pemex 77 mmdp vía transferencias presupuestarias. Es correcto: los ciudadanos estamos pagando ahora de nuestros impuestos los apoyos a la petrolera.

La tendencia es clara y es que el Gobierno federal cada vez se queda con menos ingresos petroleros. Al mes de marzo estos fueron 60.1% (51 mmdp) menores a lo que obtuvo al primer trimestre del año pasado, pero la caída es abismal: -80% (-135 mmdp), comparado frente al último año del sexenio anterior.

La reducción y postergación en el pago del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) a Pemex, es la principal razón por la que el Gobierno federal se ha quedado con menores ingresos petroleros. De acuerdo con datos del Fondo Méxicano del Petróleo (FMP), Pemex no había pagado este derecho desde octubre del año pasado hasta enero del presente año. Fueron 4 meses al hilo en que el gobierno federal brindó un respiro a la petrolera mediante la postergación de este pago. Hay que recordar que mediante un Decreto presidencial, se le permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año, como lo detectamos en nuestra nota de Erario Anual de 2023.

Además de la postergación del pago del DUC, para este año se redujo la tasa aplicable para este derecho del 40% al 30%. Esto se reflejó en un menor pago en febrero, a pesar de que en este mes se hicieron los pagos retroactivos del DUC de octubre a enero. El pago reportado fue de sólo 14.9 mmdp: una caída de 35.4% (8.2 mmdp) frente a febrero de 2023, y un abismal desplome de 66.6% (29.8 mmdp) frente a febrero de 2018. De haberse mantenido la tasa de 65% que existía en 2019, Pemex habría pagado al mes de febrero 46 mmdp adicionales, similar al presupuesto de la Secretaría de Agricultura (34.8 mmdp) y la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (34.8 mmdp) en el primer trimestre del año.

Por otro lado, Pemex ha recibido apoyo fiscal mediante transferencias de recursos vía la Secretaría de Energía. Al mes de marzo ha otorgado a Pemex 77.2 mmdp, el mayor monto de todo el sexenio para un primer trimestre y 317% (58.7 mmdp) más de lo otorgado en el mismo periodo de 2023. Ya que los ingresos petroleros pagados al Gobierno federal (33 mmdp) fueron menores a las transferencias a Pemex, la diferencia tuvo que salir del cobro de impuestos y otros derechos.

En suma, el total de apoyos fiscales que ha recibido la petrolera al primer trimestre del año, acumulan 123.2 mmdp, la mitad del presupuesto de la Secretaría del Bienestar al primer trimestre (258 mmdp). Estos apoyos significan un costo de oportunidad en el uso de recursos públicos que pudieron haberse destinado a salud, educación, seguridad, ciencia y tecnología, entre otros.

A pesar de todos los apoyos fiscales que se le están otorgando a Pemex, no repuntan sus niveles de producción. Al primer trimestre del año se trabajó con el nivel de producción de petróleo crudo más bajo en los últimos 24 años, al producir solamente 1,542 miles de barriles diarios (mbd), esto es 6.7% menor a lo reportado en 2023.

Esta situación sugiere que el apoyo billonario que le está dando el gobierno federal a Pemex solo es para salir de su situación de alto endeudamiento, por lo que no se está viendo reflejado en una mayor capacidad productiva de la empresa y por ende en garantizar su autosuficiencia financiera.

Los Ingresos tributarios blindan las finanzas públicas

Ante la caída anual de 5.3% (14.1 mmdp) en pesos de 2024 de los ingresos petroleros, los tributarios blindaron a las finanzas públicas, al reportar un crecimiento de 3.4% (40.6 mmdp) frente al año anterior, para ubicarse en 1,246 mmdp. Es una mejoría en el ritmo de crecimiento de la recaudación fiscal, pues se llevaban tres años consecutivos en que al primer trimestre del año ésta no repuntaba.

A pesar de su mejor ritmo de crecimiento, los ingresos tributarios se quedaron a solo 0.7% (9.2 mmdp) de cumplir con la meta para el primer trimestre, hilando tres años en que la recaudación fiscal se queda por debajo del calendario. Aún así, esto representa una mejora frente al primer trimestre de 2023, cuando las contribuciones se quedaron 3.5% (44.1 mmdp) por debajo del calendario.

Los menores estímulos a las gasolinas fortalecieron los ingresos fiscales en el primer trimestre del año: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS fueron por un monto de 13.9 mmdp, lo cual representa una caída por 58.9% (19.9mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. La caída responde a un efecto contable frente a principios de 2023 cuando las devoluciones y compensaciones del IEPS ascendieron a un monto récord por 33.8 mmdp, a causa de los grandes saldos a favor generados por la política de estímulos a las gasolinas de 2022, como lo explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023. Como en 2023 no existió esta política, este año no existen grandes saldos a favor en materia del IEPS.

Además, menores saldos a favor de contribuyentes fortalecieron la recaudación de impuestos en el primer trimestre. Al mes de marzo las devoluciones que realiza el SAT a los contribuyentes por concepto del IVA, fueron por 223.5 mmdp, lo cual implicó una reducción en términos reales de 6.5% (15.6 mmdp) frente al año anterior. Es la primera caída en las devoluciones del IVA del sexenio para un primer trimestre, después de haber sostenido un crecimiento por cinco años para un mismo periodo de comparación.

Otro factor que explica la mejora en la recaudación fiscal, son las auditorías que realiza el SAT: al primer trimestre del año los ingresos por cobranza ascendieron a 232 mmdp, un crecimiento frente al año anterior de 24.5% (45.8 mmdp). No obstante, la recaudación primaria —que es aquella que se encuentra vinculada al dinamismo económico— cayó 0.5% (5.2 mmdp) para el mismo periodo de comparación. Es decir, los esfuerzos de fiscalización sobre los contribuyentes son la principal explicación del aumento de la recaudación. Sin embargo, no ha sido suficiente para compensar la menor renta petrolera, como veremos a continuación.

Salen perdiendo los ingresos del gobierno federal

Los esfuerzos de Hacienda para fortalecer los ingresos tributarios no alcanzaron para contrarrestar la caída de los ingresos del Gobierno federal. Vale recordar que estos ingresos son aquellos que no contemplan los recursos de Pemex, CFE, IMSS, e ISSSTE. Es decir, es el dinero que el Gobierno destina para fondear programas sociales y el gasto en salud y educación, entre otros.

Al primer trimestre del año, los ingresos del gobierno federal fueron 1,382.2 mmdp, una reducción en términos reales por 0.2% (3.3 mmdp) frente al año anterior y 2.4% (33.7 mmdp) por debajo del calendario. Como veremos más adelante, esto impactó en recortes en diferentes dependencias federales.

En este primer trimestre del último año del sexenio, los ingresos del Gobierno federal presentan el desempeño más bajo en las últimas cuatro administraciones. Apenas han logrado crecer 5.0% frente al primer trimestre del último año del sexenio de EPN, cuando se había logrado aumentar los ingresos en 22.3% para el mismo periodo de comparación. Se debe, principalmente, a los apoyos fiscales que se le han otorgado a Pemex; que van desde la reducción de la tasa del DUC hasta la postergación del pago del mismo. Esto ha provocado que los ingresos petroleros del gobierno federal, al primer trimestre, sean 80.3% inferiores a los ingresos que obtuvo durante el primer trimestre del último año de gobierno de EPN.

Gasto neto total

Al cierre del primer trimestre del 2024, el gasto neto del Sector Público ascendió a un total de 2,319.6 mmdp, lo que equivale a un crecimiento con respecto al año anterior del 18.8% (366.9 mmdp). Pese a que ha sido el mayor incremento del gasto con respecto a años anteriores, quedó corto respecto al calendario en 122 mmdp, con lo que se registran cinco años en el sexenio en los cuales no se ha cumplido con el programa establecido al primer trimestre del año: 2024, 2023, 2021, 2020 y 2019.

Esta tendencia se observa desde los sexenios anteriores; no obstante, al cierre de Gobierno de Felipe Calderón se reportó un subejercicio de sólo 15.3 mmdp, mientras que en la administración de EPN se reportó un sobre ejercicio por un monto de 106.3 mmdp. En contraste, en la presente administración podemos observar un subejercicio de 122 mmdp, representando la mayor brecha observada en un cierre de sexenio en comparación con los últimos dos.

En términos generales, dentro de los ramos administrativos se observa un incremento en el gasto programable del sector público con respecto al año anterior. La Sener destaca como la ganadora, con un aumento del 301.2% (58.49 mmdp) frente al año pasado, explicado por mayores transferencias a Pemex por parte de esta dependencia.

Además, es relevante mencionar el aumento en el gasto en programas sociales asociado al proceso electoral, ya que por Ley se obliga al Gobierno a adelantar programas sociales previo a las elecciones, así como el aumento de las pensiones del bienestar a 6 mil pesos bimestrales. Esto explica el considerable aumento del gasto de la Secretaría del Bienestar, la cual reporta un crecimiento anual del 79.4% (107.19 mmdp) frente a 2023.

Por otro lado, los ramos de Defensa Nacional y Marina mostraron incrementos significativos, con un aumento del 42.4% (9.86 mmdp) y 20.4% (2.19 mmdp) respectivamente. Este fenómeno puede ser interpretado a la luz de nuestros trabajos anteriores sobre la concentración de poder a través del presupuesto, donde el actual gobierno busca la lealtad de los mandos castrenses al incrementar sus recursos, a costa de reducir el presupuesto de las entidades civiles de seguridad.

Otro movimiento presupuestario destacable se observa en la Secretaría de Salud, con una caída del 63.7% (18.22 mmdp). Ésta se explica por la eliminación del INSABI en 2023 y la creación del IMSS-Bienestar, categorizado en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas. Éste nuevo instituto ejerció en el primer trimestre del año 22.6 mmdp, lo que compensó la reducción en el gasto de la Secretaría de Salud frente a 2023. No obstante, el gasto en atención en salud de las personas sin seguridad social sigue por debajo de sus mejores niveles como abordaremos en nuestra nota de Erario en Salud.

Frente al calendario, se puede observar un recorte al gasto en 12 de las 17 principales entidades de gobierno. Las instituciones de salud, como el ISSSTE, IMSS y Secretaría de Salud, presentan un subejercicio agregado de 39.53 mmdp. De forma contraria, en la Sener se observa un incremento del 85.1% (35.81 mmdp), frente al calendario debido a mayores transferencias a Pemex.

La otra secretaría que mostró el mayor incremento frente al calendario fue Turismo, con un aumento del 2,246.5% (21.12 mmdp) respecto al año anterior, debido a mayores recursos para la construcción del Tren Maya. Hay que recordar que hasta 2023 esta dependencia era la encargada de ejercer los recursos para la construcción de dicha obra prioritaria, pero en 2024 se cambió la responsabilidad a la Sedena. El sobre ejercicio de la Sectur indica que la Sedena aún no ha tomado por completo la construcción del Tren Maya.

Gasto en inversión física: recta final de proyectos prioritarios

La necesidad de terminar las obras de infraestructura insignia, así como la recuperación del gasto no ejercido el año pasado, ha incrementado el gasto de inversión en el primer trimestre de 2024.

Como analizamos en nuestro Erario Anual de 2023, el año pasado el avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp. El desempeño de este gasto comenzó mal desde inicios de año, pues el avance al primer trimestre de 2023 era de sólo 15.7%. En 2024 se ha revertido la tendencia pues se observa un avance anual del 24.14% al primer trimestre, el mayor desde 2018.

Destaca que el gasto en inversión al mes de marzo ha alcanzado su punto más alto durante todo el sexenio de AMLO por un monto de 225 mmdp, para un primer trimestre. Este aumento en la inversión se debe al incremento del gasto en proyectos prioritarios, tales como la finalización del Tren Suburbano-Aeropuerto o en la terminación del Tren Maya, lo cual se refleja en el crecimiento real de 58.2% (14.18 mmdp) en la inversión física destinada a la función transporte.

Aún así, no han superado a Peña. Pese a la recuperación en la inversión física total al mes de marzo, aún se mantiene por debajo del sexenio de EPN, ya que en promedio la inversión en ese periodo fue de 242 mmdp, mientras que en el actual gobierno la inversión física promedio es de 190 mmdp. Esto se traduce en un crecimiento promedio anual de 1.8% , que contrasta con el sexenio anterior. Con EPN el crecimiento de la inversión se mantuvo en 2.0%.

Módulo de sostenibilidad fiscal y endeudamiento

En los últimos años se ha observado un importante crecimiento en gastos comprometidos o ineludibles por parte del Gobierno federal, como es el gasto en pensiones, el pago de intereses de la deuda, las Participaciones Federales y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores. El aumento de estos gastos comprometidos dejan cada vez menor margen fiscal para realizar políticas públicas.

Si descontamos estos gastos ineludibles de los ingresos tributarios, al primer trimestre del año, el margen fiscal sobrante es de tan solo 11.7 mmdp: en otras palabras, de los ingresos tributarios sólo quedó esa cantidad para financiar políticas públicas. Es el menor margen para un primer trimestre en los últimos 20 años.

Si tomamos en cuenta que el presupuesto programado de la Secretaría de Salud (SSA) al primer trimestre fue por 12.8 mmdp, entonces el margen fiscal sobrante de los ingresos tributarios podría financiar apenas el 92% del gasto de la SSA. Para decirlo claro, el actual margen fiscal de los ingresos tributarios es insuficiente para financiar políticas públicas.

Si en lugar de considerar sólo los ingresos tributarios, tomamos en cuenta la totalidad de los ingresos públicos, vemos que los recursos disponibles para hacer política pública fueron de 632.9 mmdp —si se descuentan los gastos ineludibles—. De nuevo, es el margen fiscal de ingresos públicos más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. Es 24.9% (209 mmdp) inferior al observado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior (2018).

¿Estos 632 mmdp de ingresos disponibles alcanzan para hacer política pública? La respuesta corta es “no”. Ese margen fiscal es insuficiente para financiar los programas públicos y con ello garantizar los derechos sociales. Si consideramos que el gasto programable, sin incluir el gasto en pensiones, ascendió a 1085 mmdp al primer trimestre, entonces el margen fiscal disponible de los ingresos públicos financió el 58% del gasto programable, por lo que se requirieron financiar 452.3 mmdp mediante endeudamiento público para cubrir el restante del gasto programable. En otras palabras, al primer trimestre los ingresos no fueron suficientes para garantizar el cumplimiento de derechos sociales como la salud o la educación pública, por lo que el gobierno tuvo que recurrir a la deuda para cubrir el presupuesto.

Claro que a estas alturas del sexenio ya no es sorpresa que el gobierno incurra en endeudamiento para financiar el presupuesto. Sin embargo, se están superando los límites en la cantidad de deuda en la cual puede incurrir el Gobierno. Cuando los hogares o las empresas adquieren una deuda bancaria, sólo pueden tener acceso al crédito que se pone a su disposición dada su capacidad de pago. Es decir, su espacio de endeudamiento está definido por el tamaño del crédito.

De igual manera, el gobierno cuenta con un espacio fiscal para endeudamiento, que está limitado por la cantidad de deuda pública que es consistente con la capacidad de pago del gobierno. En el caso particular de México y de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria, el gobierno puede endeudarse siempre y cuando el saldo de la deuda pública se mantenga constante como porcentaje del PIB.

En este sentido, al primer trimestre del año, el gobierno no dispone de margen fiscal para endeudarse más. Para mantener estable la deuda pública, para final de año el gobierno necesita un balance primario superavitario equivalente al 1.1% del PIB, dadas las condiciones financieras y económicas previstas. Sin embargo, al cierre del primer trimestre, el balance primario registró un déficit de -0.7% del PIB, lo que implica que el gobierno está incurriendo en un déficit primario que pone en riesgo la capacidad de pago del país y que tendría que corregir para final de año.

Para sumar a lo anterior, en este primer trimestre se presentó un déficit público (la diferencia entre ingresos totales y gastos totales) por 505.7 mmdp. Este déficit tuvo un crecimiento real de 144.3% (298.7 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Es el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. Si lo comparamos frente al déficit público registrado en el primer trimestre del último año del sexenio de EPN, este es 538.5% (426.5 mmdp) superior. Hay un claro deterioro de las finanzas públicas frente a sexenios anteriores.

Aún con el mayor déficit registrado en más de una década, habrá quienes digan que la deuda pública no ha aumentado. Sin embargo, los datos nos cuentan otra historia y es que al primer trimestre de 2024, el saldo de la deuda pública total ascendió a 15.4 billones de pesos. Es el monto más elevado reportado para un primer trimestre en más de 10 años.

En términos de crecimiento real, la deuda pública aumentó 15.3% (2049.5 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Por una parte, durante el transcurso del año anterior se adquirió más de un billón de pesos de endeudamiento que se suma al déficit público observado al primer trimestre de este año.

El endeudamiento pudo ser mucho mayor, ya que sus cifras se ocultan detrás de la fortaleza del tipo de cambio. Durante ya más de una administración la estrategia de adquisición de deuda ha sido focalizada en el mercado interno. Es decir, cuando el gobierno requiere de financiamiento vía deuda, prefiere la emisión de bonos en moneda nacional, en lugar de recurrir a mercados internacionales y endeudarse en monedas extranjeras.

Esta estrategia ha beneficiado ampliamente al gobierno federal en los últimos 3 años, permitiendo diluir u ocultar los grandes déficits en los que ha incurrido. Al primer trimestre del año, el saldo de la deuda pública externa fue por 3.6 billones de pesos, esto fue 10.7% (434.1 mmdp) menor a lo reportado el año anterior.

El súper peso que llegó para “salvarnos” (casi)

Ojo, la caída de la deuda externa no se debe a que el gobierno la está pagando; ya que en realidad ha emitido más deuda en moneda extranjera. Al mes de marzo el saldo de la deuda externa fue por 222 mil millones de dólares, mientras que al cierre del año anterior era de 213 mil millones de dólares.

El descenso de la deuda externa se explica simplemente por la fortaleza del tipo de cambio en los últimos años, lo que ha estado ayudando al gobierno federal a ocultar sus altos niveles de deuda. Al primer trimestre, el tipo de cambio fue por 16.7 pesos por dólar, mientras que en 2023 era de 18.11 pesos por dólar y en 2022, 19.9 pesos por dólar. La constante apreciación del tipo de cambio ha permitido mantener ficticiamente el saldo de la deuda pública, hasta el primer trimestre del año.

El gran problema es que, como hemos observado, las finanzas públicas se encuentran en agonía: los ingresos no son suficientes para garantizar los derechos sociales por un margen fiscal insuficiente. Además, los apoyos millonarios a Pemex hacen que el gobierno federal se quede con menores ingresos y, por otra parte, aumenta cada vez más la presión de gastos ineludibles. En este escenario poco optimista, se encuentra el gobierno incurriendo en montos de endeudamiento históricos, esperando a que el tipo de cambio se mantenga apreciado. Sin embargo, si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelara la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas.

En la peor sequía de los últimos años, el gobierno cierra la llave a Conagua

Escrito por México Evalúa en abril 1, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

En la peor sequía de las últimas décadas, el gobierno de López Obrador decidió que la inversión en infraestructura de la Conagua fuera menor respecto a los dos sexenios anteriores. Esto ha significado, al año, 23.8 mil millones de pesos menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

23 de marzo, 2024

Por Carlos Vázquez (@Vazquezaviud) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

En plena sequía en el país, el Gobierno de López Obrador se encamina a ser el peor en cuanto a inversión en infraestructura hídrica en comparación con los dos Gobiernos anteriores.

El 70% del territorio mexicano padece la sequía más severa de las últimas décadas. Esto, según datos de la Conagua, que es la misma dependencia de gobierno que está bajo la sequía más profunda en inversión de los últimos sexenios.

En lo que va del actual sexenio (2019-2023), la inversión en infraestructura de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) cayó 22% con respecto al promedio de Calderón y es inferior en una tercera parte al promedio de Peña Nieto. Hablando en dinero: son, al año, 23.8 mil millones de pesos (mmdp) menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

Las consecuencias de esta desinversión son patentes y más adelante ofrecemos las cifras: hay una caída en el ritmo de crecimiento del tratamiento, desinfección y ofrecimiento de agua potable, un incremento en el número de viviendas con intermitencia en la dotación de agua, y un crecimiento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para recibir cada vez menos servicios.

En suma, la sequía en la inversión hídrica reduce las capacidades del Gobierno para garantizar el derecho al agua. Este se establece en el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se garantiza que todas las personas en México tienen derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

En ese escenario, la Conagua tampoco ha fomentado el desarrollo de las Comisiones Estatales del Agua. Esto queda claro debido a que, en materia del gasto en subsidios, transferencias y aportaciones (donde se registran los apoyos que la Conagua otorga a entidades federativas), en el Gobierno de López Obrador se promedia un gasto de 631 mdp. Esto es 92% (7 mmdp) menos que Fox, 60% (953 mdp) menos que Calderón y 83% (3.1mmdp) menos que Peña.

La sequía en los recursos públicos de la principal entidad encargada de garantizar el acceso al agua potable es preocupante, y todo parece indicar que para este año se continuará cerrando la llave del presupuesto. De ser así, este sexenio quedará marcado como aquel que destinó menos recursos en inversión y subsidios para garantizar el acceso y saneamiento del agua de las últimas 4 administraciones.

Para añadir aridez a la sequía, en este año electoral, el presupuesto aprobado de la Conagua es por 62.7 mmdp, lo que representa un recorte de 13% (9.10 mmdp) frente al monto aprobado en 2023. Sin embargo, el gasto podría ser aún menor. Ya en 2023 se dio el mayor recorte en los últimos 10 años en el gasto de la Conagua, al quedarse 36% (25.5 mmdp) por debajo del monto aprobado.

El cierre en la llave presupuestaria de los recursos de la Conagua ha tenido consecuencias en el crecimiento de la infraestructura, así como en el manejo y tratamiento de los recursos hídricos para agua potable.

Al cierre de 2022, el crecimiento de la capacidad instalada de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales es el más bajo en los últimos 4 sexenios. La capacidad instalada ha aumentado sólo 8%. Esto es apenas 14,385 Litros por segundo (Lps) frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña el incremento fue por 29% (41,010 Lps), con Calderón 40% (40,378 Lps), y con Fox 45% (30,794).

Esta disminución en el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se ve reflejada en que al cierre de 2022 se presenta igualmente el menor crecimiento en el agua tratada en las últimas cuatro administraciones.

Sin embargo, el caso de la capacidad instalada para aguas residuales no es el único, puesto que también se presenta una derrumbe en el ritmo de crecimiento de las plantas potabilizadores que se encuentra en operación. Al cierre de 2022 se pusieron en operación solo 23 plantas potabilizadores adicionales en todo el sexenio. En comparación, con Peña se habían puesto en operación 266 plantas adicionales, con Calderón 208 y con Fox 155. Esto evidentemente se termina viendo reflejado en una menor cantidad de agua potable adicional que se pone a disposición de los hogares.

Por último, en materia de infraestructura se encuentra la desecación del programa Agua Limpia de la Conagua. Este programa tiene como objetivo promover y respaldar acciones para mejorar la calidad del agua destinada al consumo humano. Entre sus funciones están ampliar la cobertura de agua potable, la desinfección y tratamiento de contaminantes, la protección de fuentes de abastecimiento y la capacitación de operadores en medidas de seguridad del agua.

La caída en el ritmo de procesamiento de agua desinfectada, se refleja en que el número de nuevas personas que se ven beneficiadas mediante este programa sea menor. Al cierre de 2022, solo se han añadido 2 millones de nuevos beneficiarios frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña se añadieron 7 millones respecto al cierre del sexenio anterior, y con Calderón fueron 13 millones.

El deterioro mostrado en la infraestructura y capacidad para procesar y ofrecer servicios hídricos de manera adecuada tiene grandes implicaciones en las viviendas y el bolsillo de los hogares. Uno de los problemas mayormente identificados por la población que cuenta con viviendas con servicio de agua entubada, ha sido la disminución en la frecuencia con la cual “cae el agua” o “llega el agua». Entre 2022 y 2018, se ha incrementado la intermitencia en la dotación de agua en el país. En otras palabras: en más viviendas “cae el agua menos veces a la semana”.

Al corte de 2022, habían 5.9 millones de viviendas donde el agua caía cada tercer día, un 17.8% (899,292 viviendas) más frente al número de viviendas en 2018. Peor aún: en aquellas viviendas dondeel agua cae máximo una vez a la semana aumentó en 31% (711,712 viviendas), frente al mismo periodo de comparación.

Este incremento en el número de viviendas en donde se presenta una mayor intermitencia en la dotación de agua a la semana, se refleja en que en términos porcentuales sea menor el número de viviendas en las cuales el agua cae a diario; puesto que a pesar de que al cierre de 2022 las viviendas con dotación diaria de agua ascendió 3.2% (0.75 millones de viviendas) frente a 2018, en términos porcentuales pasó de 70% a 66% de las viviendas totales, lo cual es un indicio preocupante de la escasez de los servicios de agua para las viviendas en el país.

La intermitencia en los servicios de agua potable en las viviendas está acompañada de un incremento en el gasto que desembolsan los hogares para cubrir con estas necesidades.Entre 2022 y 2018, el gasto trimestral de los hogares en servicios de agua aumentó 3% (12.5 pesos) en términos reales, afectando más a los hogares que pertenecen a la clase media; en otras palabras, en aquellos con ingresos iguales o mayores al promedio nacional.

Sin embargo el incremento pudiera ser mayor, ya que la intermitencia en los servicios de agua entubada muchas veces lleva que los hogares busquen medios alternativos para abastecerse como la contratación de pipas, captadores de agua, abastecimiento mediante pozos o ríos, así como el acarreo de otras viviendas. Estos conceptos no son cubiertos mediante la pregunta que cubre la ENIGH en el gasto de agua, al referirse únicamente al gasto de agua facturada.Tan es así que, entre 2022 y 2019, aumentó en 7.1% el número de viviendas sin acceso directo a agua potable entubada.

Este problema de que los hogares deben desembolsar más dinero para cubrir con las tarifas del agua y aún así recibir menores servicios, es reflejo del deterioro presupuestario de la Conagua que se ha observado en los últimos años. Como se mencionó anteriormente, durante ese sexenio se ha cerrado en gran magnitud la llave del presupuesto en subsidios e inversión de la Conagua, lo que representa tanto menores servicios de agua a las viviendas, así como el incremento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para pagar por este servicio público.