Presupuesto 2022 o la candidez
En su primer ejercicio como secretario de Hacienda, Rogelio Ramírez de la O dejó su huella en el Presupuesto para 2022, con una posición más optimista que el bosquejo que había dejado Arturo Herrera en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE), presentados en abril de este año. En todos los rubros, como crecimiento del PIB, plataforma petrolera, precio del petróleo, ingresos y gastos se estiman mayores aumentos frente a 2021. Vemos difícil que se cumplan. Ésta es nuestra primera lectura.
Crecimiento económico: ¿podemos esperar tanto del rebote?
En el crecimiento económico Hacienda estima una expansión de la economía de 4.1%, superior al 3.6% estimado en abril de 2021 en los PGPE. Esta estimación que, de hecho, es superior al 2.5% promedio del sexenio pasado. ¿Es factible? En principio, sí, porque aún estaría presente el efecto rebote de la economía, luego de la contracción de 2020. Sin embargo, el Banco de México (Banxico) estima sólo un 3% de crecimiento para 2022, y el consenso del sector privado apunta al 3.1%, según la encuesta de Citibanamex. Por su parte, el FMI es más optimista y espera un crecimiento de 4.2% para el país, similar a lo previsto por Hacienda.
Según los pronósticos de la propia Hacienda, si el crecimiento económico en 2022 quedara corto –al nivel previsto por Banxico: un 1.1% menos–, habría una pérdida de ingresos de 45.5 mil millones de pesos (mmdp). Esto es muy posible, ya que en los últimos años la SHCP se ha quedado corta en sus estimaciones de crecimiento económico, con excepción del dato con el que seguramente cerrará 2021, al rebotar luego de la gran caída en 2020.
Además, se debe considerar que el PIB per cápita de nuestro país posiblemente no regrese a su nivel prepandemia sino hasta el tercer trimestre de 2023, como ya ha señalado la OCDE, aunque Hacienda espera que se supere el PIB pre pandemia en 3% para finales de 2022.
El contexto general: en los últimos años, las estimaciones del PIB han quedado por debajo, como se puede ver en la siguiente gráfica…
Añoranza del pasado: la plataforma petrolera
De manera recurrente la Administración de López Obrador ha presupuestado una plataforma petrolera inspirada en los buenos años de Pemex, pero no vinculada con la realidad de la empresa estatal. Para 2022 se estima una plataforma de 1,826 miles de barriles diarios (mbd), lo que implicaría regresar a una producción que no se ha visto en todo el sexenio. De hecho, desde 2018, con Peña Nieto, no se ha logrado alcanzar una producción promedio superior a 1,800 mbd en un año.
El l gran riesgo es que los ingresos petroleros se queden cortos. Según datos de Hacienda, si la plataforma petrolera se mantiene en el promedio de 1,713 mbd, el dato que se ha acumulado a lo largo de 2019 y lo que va de 2021 –113 mbd menos de lo estimado para 2022–, los ingresos quedarían cortos en 46.3 mmdp.
Cabe destacar que en los Precriterios de este año se estimaba incluso una plataforma mayor para 2022, de 1,867 mbd. No obstante, la sensibilidad de los ingresos petroleros pasó de 13 mmdp por cada 50 mbd, a 20.5 mmdp. Esto significa que incluso con una menor plataforma estimada para 2022, el riesgo de perder ingresos es mayor.
La sobreestimación de la plataforma petrolera es un problema recurrente: lo presupuestado ha quedado por debajo de lo observado en nueve de los últimos 10 años, como puede verse en la siguiente gráfica.
La plataforma petrolera una y otra vez queda por debajo de las expectativas.
Precios a la baja: Mezcla Mexicana de Exportación (MME)
Estimar el precio del petróleo siempre es un riesgo, debido a la volatilidad del mercado. Para 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb), superior a los 53.1 dpb estimados en los PGPE 2022, y ampliamente mayor a los 42.1 aprobados para 2021. Esta estimación está casualmente en línea con el promedio de los últimos 12 meses: 55.1 dpb.
Si bien, en el último año el precio de la MME ha estado por encima de lo presupuestado, es posible que los precios vayan a la baja, debido a la estabilización en la producción mundial, luego de la sobredemanda ocurrida en 2021. Hay que recordar que luego de que en 2020 cayeran los precios, éstos se impulsaron a causa de la contención de la producción por parte de la OPEP y las expectativas de recuperación de la economía, disparadas por la vacuna contra el covid-19. Pues bien, esta situación bien podría revertirse en 2022, conforme aumente la oferta de petróleo.
Si el precio de la MME cayera un dólar, se podrían perder 13.5 mmdp de ingresos, según las sensibilidades de la propia Hacienda. La parte positiva es que Hacienda suele contratar coberturas petroleras (con un costo recurrente al erario público, claro) para cubrir los ingresos por la venta de petróleo, ante una posible caída en los precios. Desde luego las coberturas deberán tener el alcance adecuado para evitar sorpresas, no escatimar con ellas es clave.
Los ingresos públicos: ¿todos ganan?
Para 2022 la Secretaría de Hacienda apuesta por un crecimiento de todos los rubros de ingresos, con el que obtendría 6 billones 172 mil millones de pesos para financiar el PEF, 7.5% (429 mmdp) más de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año.
Lograr ese monto de crecimiento se ve complicado. A julio de 2021 se ha registrado un aumento de 8.2% (258 mmdp) en los ingresos totales; sin embargo, fue impulsado por el crecimiento de los ingresos no tributarios no petroleros –que al ser no recurrentes no es factible que se mantengan creciendo indefinidamente– y por la recuperación de los ingresos petroleros –que a su vez están impulsados por las propias transferencias del Gobierno a Pemex–.
Llama fuertemente la atención que en los PGPE se esperaba que para 2022 los ingresos no tributarios cayeran en 18.7% frente a 2021, a 171 mmdp. No obstante, ahora Hacienda, con Ramírez de la O, estima un crecimiento de 13.4%, a 240 mmdp. Esto implica 28 mmdp adicionales a lo aprobado para 2021. De los ingresos no tributarios, 184 mmdp (76.6%) corresponden a Aprovechamientos, que a su vez contemplan 179 mmdp por el concepto de “Otros, Otros”, la llamada caja negra de las finanzas públicas. Esto impide conocer con precisión la procedencia de estos ingresos y evaluar su factibilidad de materializarse.
Además, se estiman 3 billones 944 mil millones de ingresos tributarios, un 7.7% (280 mmdp) más frente a lo aprobado o 6.4% (237 mmdp) más que lo estimado al cierre de 2021. Esta proyección se ve complicada, si se considera que a julio sólo se ha logrado un crecimiento de 2.3% (48 mmdp) (incluso con el rebote económico luego de la pandemia), mientras que el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo observado en 2020. Es más, la mejor cifra de crecimiento anual de los ingresos tributarios del actual gobierno es de 0.9%, en 2019. Hay que subrayarlo: desde 2016 no se ha logrado un crecimiento superior a 2.3% de los ingresos tributarios.
Finalmente, la única gran propuesta fiscal para 2022 es el Régimen de Confianza que pretende simplificar el pago de impuestos para las personas físicas y morales de menores ingresos. Sin embargo, al no garantizar beneficios a los contribuyentes –disminuir el costo de cumplimiento no es suficiente–, su potencial es limitado.
Hay optimismo en todos los rubros de ingresos frente a lo estimado en abril en los Precriterios. Veamos…
Sigue el déficit: sí aumentará la deuda para financiar más gasto público
En 2022 se cumplirán 15 años a lo largo de los cuales los ingresos son inferiores al gasto público. En este Paquete se propone pronunciar la brecha entre los ingresos y los gastos, será la más amplia desde 2015. La promesa de austeridad se desmorona.
Los gastos totales del sector público se estiman en 7 billones 48 mil millones de pesos para 2022, un aumento de 8.6% (560 mmdp) frente a lo aprobado en 2021 o 1.5% (103 mmdp) superior a lo estimado al cierre del año.
Esto quiere decir que el Gobierno aceptará unos Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) de 996 mmdp; es decir, seguirá usando deuda para salir a flote. Esto va acorde con los requisitos de endeudamiento interno solicitados al Congreso por 850 mil millones de pesos, y externos por 3.8 mil millones de dólares. Además, para Pemex se pedirán 27.2 mil millones de pesos y 1.8 mil millones de dólares y para CFE 4.1 mil millones de pesos y 794 millones de dólares.
Otro punto destacable es que frente a los CGPE no todos los conceptos de gasto aumentarán. En abril de este año se esperaba que las Participaciones entregadas a los estados crecieran en 7.9% a un billón 26 mil millones de pesos. Ahora, se espera un crecimiento de sólo 6.7%, a un billón 19 mil millones; esto, a pesar de que se espera un crecimiento de todos los rubros de ingresos.
Frente a lo estimado en los Precriterios, la mayoría de los conceptos de gasto han crecido, excepto participaciones y Adefas.
Seguiremos ampliando…
