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Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 1 comentario en Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal

El federalismo en México se replegará gravemente al cierre del presente sexenio, a causa de la reducción en los recursos públicos que se le otorgan a los estados y de la mayor concentración de los mismos en el Gobierno central. No se trata de una situación coyuntural, sino de una estrategia deliberada por parte del Gobierno para acaparar más poder fiscal.

Para 2024 el Gasto Federalizado –el conjunto de recursos transferidos de la Federación a las entidades– llegará a 2.55 billones de pesos, 0.3% (7 mmdp) más que en 2023, pero 1% (25 mmdp) menos que en 2018. Es la primera vez en cuatro sexenios que este gasto disminuye.

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2024 se había propuesto un Gasto Federalizado de 2.56 billones, lo cual ya suponía una caída de 0.7% (19 mmdp) frente a 2018. A pesar de este recorte, al momento de redactar este análisis ya se ha aprobado[1] una reducción adicional de 6.3 mmdp, el mayor recorte en una década, consecuencia de la menor carga fiscal a Pemex.

Identificamos tres decisiones unilaterales del Poder Ejecutivo que afectan al Gasto Federalizado: 1. la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) para beneficio de Pemex, que afecta la bolsa de recursos que se reparte entre las entidades; 2. el recorte en fondos no blindados por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), como el Ramo 23 y convenios; 3. la condonación de impuestos como IESP, IVA o ISR ya sea por estímulos fiscales a las gasolinas y zonas económicas especiales, entre otros.

Adicionalmente, y dado que la Federación no está obligada a compartir con las entidades los recursos que obtiene por financiamiento, la brecha en la gestión de recursos públicos no hace más que incrementarse. El resultado es una mayor concentración de recursos en manos del Gobierno federal: mientras que en 2018 el gasto federalizado representaba el 34% del gasto neto del Sector Público, para 2024 representará sólo el 28%, la menor proporción registrada desde 2000.

Les contamos los detalles de este proceso de concentración del poder fiscal.

¿Ruptura del pacto fiscal?

Por primera vez en cuatro sexenios el total de recursos que la Federación otorga a los estados sufrirá una reducción frente al cierre del sexenio anterior. Esta caída no sólo limita la capacidad de las entidades para cumplir con sus obligaciones, sino que podría generar cuestionamientos sobre el cumplimiento mismo del pacto fiscal.

El acuerdo por medio del cual los estados cedieron a la Federación algunas de sus facultades tributarias –como el cobro del IVA, ISR y IEPS– para que ésta los cobrara y repartiera a los estados es conocido como el pacto fiscal. Las bases legales datan de la Ley de Coordinación Fiscal de 1978. En su momento, los estados coincidieron en que era más eficiente que la Federación realizara la mayor parte de la tributación, por sus limitaciones técnicas, además de que buscaban obtener recursos de la renta petrolera.

Aunque ha habido algunos estados inconformes, en las últimas dos décadas el pacto fiscal ha mantenido su legitimidad, debido a que los recursos que recibían las entidades de la Federación se incrementaban constantemente. Durante el sexenio de Vicente Fox, el Gasto Federalizado tuvo un incremento de 41.4% en seis años, mientras que con Calderón el incremento fue de 24.9% y con Peña de 14.8%. No obstante, los 2.55 billones de pesos que la Federación se propuso entregar a las entidades en 2024 será 1% (25 mmdp) inferior en términos reales a lo que recibieron en 2018. Este punto de quiebre podría agrietar también el pacto fiscal.

Hay antecedentes recientes de cuestionamientos al pacto fiscal. En 2019, con la desaceleración económica de México, el pacto fue criticado por los gobiernos de Nuevo León y Jalisco. La queja se centró en la forma en que el Gasto Federalizado se reparte entre las entidades, debido a que las fórmulas de distribución dan más peso al tamaño de la población de cada estado que a factores como la recaudación local o el tamaño de la economía. En otras palabras, se argumentó que hay entidades en las que se recaudan pocos impuestos federales como el IVA o ISR por su bajo desarrollo económico, y que reciben más de lo que generan.

La caída del Gasto Federalizado podría provocar otro tipo de cuestionamientos por una mayor cantidad de estados, principalmente a causa de la reducción generalizada de los recursos estatales y municipales necesarios para cumplir con sus responsabilidades. Si bien en 2024 el Gasto Federalizado caerá sólo 1% frente a 2018, las entidades en realidad recibirán 19.3 mil pesos per cápita, una caída de 5.8% o 1,200 pesos. Para lograr el gasto per cápita logrado en 2018 (20.5 mil pesos), se tendrían que destinar 154 mmdp adicionales a lo aprobado.

Si lo vemos respecto del valor de la economía, el Gasto Federalizado representará en 2024 sólo el 7.4% del PIB, la menor proporción desde 2009, cuando representó 7.5%. Para recuperar la proporción del PIB de 7.9%, lograda en 2018, las entidades deberían obtener 159 mmdp adicionales a lo aprobado para el siguiente año.

Recorte sobre recorte

Desde el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2024 que presentó la Secretaría de Hacienda en septiembre de 2023, se preveía un recorte del Gasto Federalizado, respecto de 2018, de 0.7% (19 mmdp). Pues bien, en el Pleno de la Cámara de Diputados se aprobó una disminución adicional de 6.3 mmdp, lo que representa el mayor recorte al presupuesto propuesto en 10 años.

El recorte extra en el Gasto Federalizado se debe a la reducción adicional del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) que se le cobra a Pemex. Al reducir la carga tributaria de la energética, una mayor proporción de la renta petrolera se queda en la empresa y una menor cantidad se contabiliza en la Recaudación Federal (RFP), la bolsa de ingresos que se distribuye en los estados.

En el PPEF 2023 se planteó originalmente que el DUC pasará de 40% a sólo 35%. No obstante, durante la discusión presupuestaria se determinó reducir el DUC hasta 30%, para darle mayor liquidez a Pemex. Como vemos, el daño colateral es una reducción en los recursos que pueden repartirse en los estados.

El principal componente así afectado dentro del Gasto Federalizado son las Participaciones Federales, las cuales se calculan según el 20% de la RFP estimada para el año. Para este ramo se habían proyectado inicialmente 1,268 mmdp, pero se aprobaron sólo 1,263 mmdp, 4.8 mmdp menos. Frente a lo aprobado en 2023, serán 1.2% (16 mmdp) inferiores.

Asimismo, los fondos del Ramo 33 de Aportaciones para Entidades Federativas que dependen de la RFP también fueron recortados por la reducción del DUC a Pemex. El más afectado fue el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (que se calcula en referencia del 2.3% de la RFP), el cual sufrió una reducción de 523.4 millones de pesos frente al proyecto inicial.

Asimismo, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (que se determina según el  2.5% de la RFP) sufrió un recorte de 516.7 mdp. El Fondo de Aportaciones Múltiples (cuyo monto anual se calcula según el 0.814% de la RFP) sufrió un recorte de 166.2 mdp. Finalmente, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (que se determina según el 1.40% de la RFP) tuvo un recorte de 285.9 mdp frente al proyecto inicial. En suma, se aprobaron por concepto de Aportaciones 884.5 mmdp, 1.5 mmdp menos de lo proyectado (986 mmdp).

En conjunto, los recortes a Aportaciones y Participaciones respecto del PPEF sumarán 6.3 mmdp, el mayor recorte en una década. Desde 2016 no se habían registrado recortes al Gasto Federalizado proyectado por la Secretaría de Hacienda. De hecho, de 2017 a 2019 se registraron incrementos. Aunque el recorte de 2024 es reducido, deja en claro que los legisladores han dado mayor prioridad a la instrucción del Ejecutivo de fortalecer a Pemex que a buscar más recursos para sus votantes estatales.

El recorte discrecional a los estados

Con todo, la principal razón de la caída del Gasto Federalizado es el recorte discrecional del Ramo 23 y los Convenios de Descentralización y Reasignación, que no están blindados en la Ley de Coordinación Fiscal. Aunque las Participaciones y Aportaciones han crecido frente a 2018, no han podido compensar la caída de los otros ramos.

Para el siguiente año las transferencias a las entidades a partir del Ramo 23 – Provisiones Salariales y Económicas serán de 9.8 mmdp, 13.8% (2 mmdp) menores a las aprobadas en 2023 o 94% (150 mmdp) inferiores a las de 2018. La eliminación de facto de este Ramo se debe a las acusaciones de corrupción, discrecionalidad y falta de transparencia, las cuales incluso analizamos desde México Evalúa en el documento de Arquitectura del Ramo 23.

Sin desestimar estos problemas, el Ramo 23 también era benéfico porque incrementaba el gasto en infraestructura de las entidades a través del Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal, el Fondo Metropolitano o el Fondo para el Fortalecimiento Financiero. Lo deseable hubiera sido mejorar la gobernanza de este Ramo y mantener el espíritu de descentralización del gasto.

El segundo componente más afectado del Gasto Federalizado son los Convenios de Descentralización y Reasignación, los cuales son acuerdos entre las dependencias federales con los gobiernos estatales, para la ejecución de programas o proyectos federales. En 2024 los Convenios contarán con 132 mmdp, 1.5% (2 mmdp) más de lo aprobado en 2023, pero 37% (77 mmdp) menos que en 2018.

Finalmente, los Recursos para Protección Social en Salud entregados a los estados en 2024 serán de 86 mmdp, el mismo monto en términos reales que en 2023, pero 5.7% (5 mmdp) menos que en 2018. Estos recursos son un tipo de convenio de coordinación para la ejecución de programas en salud, como lo fue el Seguro Popular, Insabi y ahora IMSS-Bienestar. Su reducción está relacionada a la centralización de la atención médica ocurrida desde la desaparición del Seguro Popular.

En el caso de las Participaciones, en 2024 se estima otorgar a las entidades 1,263 mmdp, una reducción de 1.2% (16 mmdp) frente a 2023, pero 11.2% (128 mmdp) más que en 2018. Si bien las Participaciones tendrán un incremento frente al cierre del sexenio pasado, este aumento será menor al 32.4% logrado en la administración de Peña, al de 30.6% con Fox, al de 11.6% con Calderón. Este menor ritmo de aumento se debe al menor crecimiento económico, pero también a la reducción del DUC, que habrá pasado de 65% en 2019 a 30% en 2024.

Finalmente, el Ramo 33 de Aportaciones y el Ramo 25 de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos tendrán en conjunto[2] en 2024 un monto de 1,067 mmdp, un aumento de 2.1% (22 mmdp) frente a 2023 o 8.1% (80 mmdp) frente a 2018. Aunque esta expansión sexenal será mayor al 6.4% de Peña, se quedará por debajo al aumento de 9.7% de Calderón o 26.5% de Fox.

Estados ganadores y perdedores

Una de las tantas carencias de información en el Ramo 23 tenía que ver con su clasificación geográfica. Y es que se reportaba como ejercido en Ciudad de México; es decir, no se esclarecía de verdad qué tanto se gastaba en las distintas entidades. Por esta razón, hoy es imposible hacer con datos públicos un análisis de la evolución del Gasto Federalizado entre los distintos estados. No obstante, podemos evaluar los principales componentes, como Participaciones y Aportaciones, las cuales representan el 91% de este gasto.

Las Participaciones a los estados y los municipios representan el 49.5% del Gasto Federalizado y, para 2024, se propuso[3] que fueran de 1,268 mmdp, lo cual representa un aumento de 11.7% (132.4 mmdp) frente a 2018. La entidad federativa con el mayor aumento neto será el Estado de México, que recibirá 18.6 mmdp (12%) más que en 2018. Esta entidad es la que más Participaciones recibe, al ser la más poblada. No obstante, en porcentaje el estado más beneficiado será Quintana Roo, con un aumento de 24.8% (3.9 mmdp) respecto de 2018. Este incremento puede deberse a que el estado es uno de los que más crecen en México, poblacionalmente[4].

La única entidad que presenta una disminución en sus participaciones es Campeche, con un recorte de 9.7% en términos reales, que equivale a 1.2 mmdp. Es posible[5] que esta reducción se deba a la caída en el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (por la menor producción de crudo y menor cobro de DUC a Pemex) del cual Campeche ha sido históricamente el principal beneficiado. Descartamos que la reducción sea por menor población, ya que el estado ha mantenido una trayectoria positiva en este sentido.

Por otro lado, las Aportaciones representan el 42% del Gasto Federalizado, y para 2024 se propone que sean por 1,068 mmdp, lo cual de igual manera representa un aumento de 8.4% (82.3 mmdp) respecto de las que se entregaron en 2018. Sin embargo, de las 32 entidades federativas siete sufrirán recortes en sus Aportaciones para este 2024: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Durango, Tamaulipas, Sinaloa y Coahuila. Entretanto, las entidades federativas que presentarán mayor aumento en sus Aportaciones frente a 2018 son: Estado de México, Ciudad de México, Guerrero, Chiapas y Puebla. El aumento o reducción de las Aportaciones en cada estado se explica principalmente por la evolución del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa (Fone), como explicaremos a continuación.

El Fone representa el 42.3% del total de las Aportaciones federales. Para 2024 sumará 454.2 mmdp, lo que representa una caída de 1.2% (5.71 mmdp) frente a 2018. Si bien en términos nominales o corrientes el Fone se ha incrementado, en términos reales (es decir, descontando la inflación) este fondo ha caído. Esto se debe a que sólo una parte del Fone está indexado a la inflación: el Fone Fondo de Compensación. Sus otros tres componentes –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.

La caída del Fone es la principal razón detrás de la reducción de las Aportaciones Federales en algunas entidades. Por ejemplo, Baja California, cuyas Aportaciones totales caerán en 2024 un 4% (1 mmdp), tendrá una reducción en los recursos que reciben a partir del Fone de 8% (1.1 mmdp). En el mismo sentido, Sonora, que tendrá una caída de 2% (500 mdp) en sus Aportaciones frente a 2018, sufrirá una reducción del Fone de 4% (500 mdp). El resto de entidades que tienen recortes en sus Aportaciones frente a 2018 (Durango, Tamaulipas y Sinaloa) también muestran recortes considerables en el Fone.

De forma inversa, Guerrero, que es el estado con el mayor aumento en el Fone frente a 2018 (6%  o 1.4 mmdp), es también uno de los estados con el mayor aumento de las Aportaciones Federales, por 7% (3 mmdp). La evolución diferenciada entre estados en los recursos asignados a través de este fondo puede deberse a decisiones centralizadas desde la Secretaría de Educación Pública (SEP), ya que ésta determina los incrementos salariales de los maestros, así como la creación de plazas autorizadas en cada estado.

Concentración de poder

Hemos visto que la reducción del Gasto Federalizado ha provocado que la proporción de recursos que gestionan los estados caiga a su menor nivel en décadas. Sin embargo, este fenómeno convive con un incremento del gasto neto del Sector Público. ¿Cómo es eso?

En efecto, el gasto neto del Sector Público llegará a 9 billones, un aumento de 20% (1.5 billones) frente a 2018. Como lo explicamos en nuestro análisis sobre el Marco Macroeconómico 2024, la expansión del gasto neto no se debe a una mayor recaudación, sino a un endeudamiento de 1.8 billones o 5.4% del PIB.

Lamentablemente, ni en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) ni en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se establece la obligación de la Federación de vincular el Gasto Federalizado al monto total de endeudamiento del Sector Público. Una regla en ese sentido sería deseable, para que la Federación compartiera no sólo la parte negativa de la deuda –el pago de intereses–, sino también la positiva –el incremento de los recursos presentes–. Si bien, en sentido estricto, el pago de la deuda es responsabilidad del Gobierno federal, su incremento disminuye los recursos disponibles que podrían ser transferidos a los estados vía los Convenios de Descentralización o Reasignación, así como el Ramo 23.

Como resultado del aumento del gasto a través de deuda, el Gasto Federalizado representará en 2014 sólo el 28% del gasto total, la menor proporción desde 2000, lo que indica una centralización de los recursos públicos.

Finanzas estatales al tercer trimestre

Veamos lo que ha sucedido en lo que va del año. Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia. El motivo: los subsidios que se reparten mediante el Ramo 23 han caído 87% (102.7 mmdp) frente a 2018. Además, se observa uno de los mayores retrasos en las Aportaciones y Participaciones a los estados, lo cual es reflejo de la caída en el desempeño de la recaudación federal participable. Ante ello, el Gobierno ha incurrido en una deuda por 50 mmdp a través de fideicomisos para subsanar los retrasos, lo cual tiene un alto costo financiero y carece de transparencia en el uso de estos recursos. 

Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp o 15.2%. 

De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.

Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).

De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio por 136.4 mmdp o 15.2%: uno de los más altos del sexenio. 

Por otro lado, los recursos para protección social en salud cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, el segundo nivel más bajo del sexenio.

En conjunto el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, el gasto federalizado aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, a que los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación. 

El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año previo, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020). 

Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio. 

Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)  para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.

Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484. 

El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales. 

Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.

El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos que fueron levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.

Un problema adicional con este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados es la falta de transparencia en el uso de los recursos del fideicomiso. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco. 

Recomendaciones

Es necesario garantizar el reparto equitativo del gasto público entre los estados y la Federación, y  el incremento continuo de los recursos que llegan a las entidades. Asimismo, se deben fortalecer los fondos de previsión que blindan las Participaciones federales.

En el corto plazo se debe evitar que las transferencias federales sean reducidas respecto de lo aprobado para 2024.

  1. Los precios del petróleo van en aumento y al ser un año electoral, el Gobierno se verá tentado a intervenir en el mercado energético. En caso de que el Gobierno federal decida otorgar estímulos complementarios a las gasolinas (reduciendo la RFP) deberá prever transferencias adicionales a las entidades para compensar por la caída en las Participaciones que se pudiera ocasionar.

En el mediano plazo se deben establecer mecanismos que garanticen el incremento del gasto federalizado a la par del gasto neto del sector público, así como el fortalecimiento de los fondos de estabilización.

  1. Se debe de establecer en la Ley de Coordinación Fiscal, que dado el caso de una reducción en el DUC cobrado a Pemex y, por consiguiente, la Recaudación Federal Participable, se deban de compensar el las menores Participaciones y Aportaciones, mediante otro tipo de transferencias.
  2. Se debe blindar ante reducciones el Ramo 23, para evitar una reducción discrecional de este componente del Gasto Federalizado. Además, es necesario que este Ramo mejore su gobernanza y transparencia para evitar incrementos discrecionales durante el año en curso para estados específicos. Asimismo, se debe de garantizar total transparencia sobre el destino de los recursos otorgados.
  3. Garantizar la solvencia del FEIEF. Para esto es necesario que se designe una partida específica para la capitalización de este fondo. Además, se debe de reportar trimestralmente no sólo las entradas, salidas y saldo del FEIEF, sino también el patrimonio del Fideicomiso, para dar cuenta de la deuda que acarrea este instrumento. Finalmente, en caso de requerirse una nueva bursatilización del FEIEF, la decisión debe de pasar por la Conferencia Nacional de Gobernadores y la SHCP, para garantizar la transparencia.

[1] El lunes 6 de noviembre de 2023 se aprobó en lo general en la Cámara de Diputados el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2024 con 262 votos a favor, 216 en contra y 1 abstención. Fuente: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2023/nov/20231106-IV.pdf

[2] Analizamos el Ramo 33 y 25 de forma conjunta ya que muchos de los recursos del Ramo 25 de subejercen pero son ejercidos dentro del Ramo 33. En otras palabras, son transferidos entre ramos.

[3] Tomamos el dato de las participaciones propuestas en el PPEF 2024, para conocer la distribución geográfica, ya que se desconoce qué entidades sufrirán el recorte de 4.5 mmdp en el presupuesto aprobado. Al momento de redactar esta nota aún no se publicaba la base de datos desagregada del PEF 24.

[4] Según el Inegi la tasa de crecimiento de Quintana Roo en 2020 fue de 3.5% el mayor de las 32 entidades.

[5] En el PPEF 2024 no se desagrega geográficamente la asignación de este fondo de las Participaciones, sólo hay información de los recursos entregados en la Cuenta Pública.

Inversión 2024: recorte y militarización

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024.

El presente sexenio será recordado por muchas cosas, pero no por el impulso a la inversión pública. O al menos no a la inversión no militarizada. De aprobarse el Presupuesto 2024 sin cambios, se habrá destinado, en todo el sexenio, sólo el 16.1% del PIB a inversión, el monto más bajo en los últimos tres gobiernos. Con todo, el verdadero cambio de fondo es que la gestión de recursos de inversión en manos de las Fuerzas Armadas crecerá 8.6 veces, frente al cierre de 2018.

Para 2024 el gasto en inversión física se propone en 888 mmdp, 23% (264 mmdp) menor al aprobado para 2023. Como porcentaje del PIB representaría sólo el 2.6%, el valor más bajo del sexenio después de 2019, y respecto del gasto total del Sector Público representaría el 9.9%, el segundo menor porcentaje registrado, desde 2000.

Y así se habrán destinado 5.5 billones de pesos en inversión física a lo largo del sexenio, lo que equivale a 16.1 puntos del PIB, inferiores a los 22.7 puntos del PIB (6.1 billones) de Calderón o 21.4 puntos (6.5 billones) con Peña.

Sin embargo, como decimos el hito en el sexenio será la militarización de la inversión pública: en 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de este gasto, pero en 2024 concentrarían el 20% (174.7 mmdp) de los recursos, sin consideramos a la Guardia Nacional como un ente militar.

Si observamos el destino del gasto, descubrimos que frente al promedio del sexenio pasado 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos recursos en 2024. Destaca un recorte de 95% (2.6 mmdp) en Ciencia y de 54% (5.2 mmdp) en Protección Ambiental. Sólo sobresale Transporte, con un aumento de 61% (70 mmdp), a causa de una mayor inversión en ferrocarriles.

Por entidad, Yucatán recibirá el mayor aumento de inversión, con 231% (90.7 mmdp) por arriba de los recibido en 2023 (sí, el Tren Maya) y el que tendrá la mayor caída será Campeche, con 73% por debajo (172.3 mmdp), a causa de una menor inversión de Pemex. Frente al promedio del sexenio pasado, sólo 10 entidades tendrán un incremento en su inversión federal, y el resto tendrá recortes.

Aquí, un balance anticipado del gasto de inversión en el sexenio.

Inversión al cierre del sexenio

El sexenio de López Obrador terminará con el segundo mayor recorte anual a la inversión desde 2000. Frente a 2023, el proyecto de inversión física cae 22.9% (264.7 mmdp). En comparación, el mayor recorte registrado se dio de 2016 a 2017, cuando la inversión cayó 27% (293 mmdp), en el contexto de las medidas de austeridad.

Los recortes a la inversión pública al cierre del sexenio no son comunes, ya que pueden desacelerar la economía e influir negativamente en los procesos electorales. En el último año del Gobierno de Peña la inversión tuvo un aumento de 3%; con Calderón, en 2012, de 1%; con Fox, en 2006, de 9%, y con Zedillo, en 2000, de 7%. El cambio de tendencia en el actual Gobierno se debe a que la apuesta electoral para 2024 se coloca más bien en los subsidios, como hemos explicado.

Con el recorte anticipado para el siguiente año, el gasto de inversión física representará apenas el 2.6% del PIB, el valor más bajo del sexenio, sólo superado por el 2.2% de 2019, y al mismo nivel del 2.6% de 2021. De esta forma, sólo en 2022 el presente Gobierno habrá logrado realizar un gasto de inversión física superior al 3% del PIB, con 3.2 puntos. Con Peña, esta “hazaña” se logró de 2013 a 2016, y con Calderón de 2009 a 2012.

No se trata sólo de que el gasto de inversión se mantendrá bajo: también tendrá menor prioridad fiscalmente. Por un lado, el gasto total crecerá 7.8% (652 mmdp) de 2023 para 2024 a causa de un mayor gasto en subsidios, costo de la deuda y pago de pensiones, como lo explicamos en la nota del marco macroeconómico 2024.  Por el otro, sin embargo, se recortará la inversión en 22.9%. Como resultado, la inversión física representará sólo el 9.9% del gasto total, la segunda menor proporción registrada desde 2000.

Y encima de todo esto, el gasto de inversión propuesto para 2024 bien podría quedarse corto, como ha sucedido tradicionalmente en el sexenio. De 2019 a 2022, el gasto de inversión se ha subejercido en 3.3% (26.5 mmdp) en promedio, mientras que en el sexenio pasado hubo un subejercicio de sólo 0.3% (5.2 mmdp) en promedio.

¿Podría un monto de inversión ta reducido limitar las posibilidades de subejercicios en 2024? No necesariamente: en 2019 la inversión aprobada fue de 865 mmdp –menor a lo proyectado para 2024–, y el subejercicio alcanzó el 16% (136 mmdp). Entonces, el recorte del gasto se atribuyó al cambio de Gobierno. No obstante, para el cierre del sexenio, podemos manejar la hipótesis de que el Gobierno tendrá ‘incentivos’ extra para subejercer recursos de inversión: la necesidad de limitar el endeudamiento o de incrementar el gasto social.

Lo que parece seguro es que en 2023 también se dejarán ir recursos aprobados para la inversión. Al mes de agosto la inversión física llegó a 585 mmdp, un aumento de 3.7% (20 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Sin embargo, registró un avance anual de sólo 52.5%, el peor registrado en una década. Este recorte se debe a que los ingresos presupuestarios han sufrido el peor retraso desde la pandemia, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre del año.

Ruptura de la regla de oro sexenal

Con el gasto de inversión que se estaría ejerciendo el siguiente año, se confirmaría, además, que el Gobierno se endeuda para pagar gasto corriente, violando con ello el artículo 73 de la Constitución. Veamos: es posible que la deuda contratada en un año ayude, mediante mecanismos financieros, a ejecutar inversión en un siguiente año, lo que permitiría un cumplimiento a mediano plazo del artículo 73. Sin embargo, con el recorte de la inversión al cierre del sexenio, descartamos esta posibilidad. 

La regla de oro fiscal –que la inversión sea mayor que la deuda– se había cumplido, por lo menos, desde el sexenio de Fox hasta el sexenio de Peña Nieto, pues a pesar de que estos gobiernos incurrieron en endeudamiento, el gasto de inversión que realizaron fue mayor. Con Fox la inversión sumó 12.7 puntos del PIB, y el déficit 2.3 puntos; con Calderón, la paridad fue 22.7 contra 9.6 puntos, y con Peña de 21.4 a 14 puntos del PIB, siempre en favor de la inversión. Con AMLO se revertirá la tendencia: el déficit del Sector Público sumará 18.6 puntos del PIB y la inversión 16.1 puntos, al cierre de su Gobierno. 

Militarización de la inversión

Durante el sexenio, la militarización no ha consistido sólo en una política de seguridad, ya que también se ha involucrado a las fuerzas castrenses en la administración de aduanas, vacunación, distribución de libros gratuitos, entre otras. Sin embargo, en términos presupuestales, la toma de poder más grande que ha alcanzado el Ejército ha sido el desarrollo de infraestructura.

En 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de la inversión física del Gobierno federal, pero al cierre de 2024 concentrarán el 17% (156.7 mmdp). Este cambio se debe a que para el siguiente año Defensa se hará cargo oficialmente del Tren Maya, y la Marina del Corredor del Istmo de Tehuantepec.

Además, si consideramos a la Guardia Nacional (oficialmente dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana) como un ente militar, la inversión militarizada llegará al 20% (174.7 mmdp), 8.6 veces mayor a la observada al cierre del sexenio pasado. Esto sin considerar que en algunas obras indexadas a Pemex (Dos Bocas) o Hacienda (Bancos del Bienestar) también participa el Ejército.

Los perdedores, evidentemente, han sido los entes civiles. Se destaca la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transporte, que pasó de ejecutar el 12% (85.6 mmdp) de los proyectos de obra pública en 2018 a hacerlo sólo en el 7% (63.6 mmdp) el próximo año.

Frente a 2023, los mayores cambios en la ejecución de la inversión se darán en Pemex y la Sedena. El primero sufrirá un recorte de 51% (236 mmdp), y contará con sólo 222.9 mmdp en 2024, el menor monto desde 2009. Por su parte, la Sedena ejercerá 126.7 mmdp de inversión, 1,144% (117.3 mmdp) más que en 2023, ya que la construcción del Tren Maya estará ahora oficialmente bajo su cargo. La Secretaría de Turismo, responsable anterior de la obra, perderá el 99.9% de sus recursos de inversión y sólo contará con 150 mdp para el siguiente año.

Otro incremento destacable es el de la Marina: sus recursos de inversión llegarán a 29.1 mmdp, 541% (24.6 mmdp) más que en 2023, debido a que estará ahora encargada de la construcción del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Anteriormente, la construcción de este proyecto se clasificaba en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas.

Cambio en el destino de la inversión

El recorte de la inversión física en 2024 impactará prácticamente en todos los sectores económicos, con recortes o estancamiento de su presupuesto. Frente a 2023, sólo un sector tendrá avances considerables, y respecto del promedio del sexenio pasado el sector de transporte seguirá siendo el más beneficiado.

El sector de mayor crecimiento en 2024 frente a este año será el de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General, con 17.1 mmdp, un aumento de 140% (9.9) mmdp. En esta función se clasifica el proyecto del Istmo de Tehuantepec. La mayor parte de este proyecto no se clasifica en la función de Transporte, pues además del desarrollo ferroviario, el corredor busca convertirse en una plataforma logística y de manufactura a través del fomento de parques industriales. De hecho, el sector Transporte tendrá una reducción de 13% (28 mmdp) respecto de 2023 para colocarse en 187 mmdp, principalmente por menores recursos para el Tren Maya.

Por otro lado, la función con el mayor recorte será la de Combustible y Energía, la cual contará con 277.2 mmdp, 46% (235 mmdp) menos que en 2023. Como hemos explicado, el recorte se da principalmente en Pemex, ya que la CFE tendrá un ligero crecimiento del 2% (1.1 mmdp). Estos cambios provocarán que para 2024 la inversión en Combustibles y Energía concentren sólo el 31% del total de la inversión, la menor proporción en una década.

Frente al promedio del sexenio pasado, los cambios en las prioridades de inversión son más notorios. Para el siguiente año, 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos, y sólo tres sectores tendrán incrementos considerables.

Dos sectores prácticamente han desaparecido del mapa de la inversión: Ciencia, Tecnología e Innovación tendrá en 2024 un recorte de 95% (2.6 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado, mientras que Asuntos Financieros y Hacendarios caerá 99% (12.2 mmdp). Los recursos de este último sector provenían del Ramo 23, el cual fue cuestionado por su falta de gobernanza; con todo, eran recursos que engrosaban el gasto federalizado de las entidades. Otro sector abandonado será el de Protección Ambiental, el cual logró un gasto promedio en el sexenio pasado de 9.7 mmdp, pero que en 2024 sufrirá un recorte de 54% (5.2 mmdp)

Por su parte, hay dos funciones que en 2024 tendrán muchos más recursos en comparación con lo visto en el sexenio pasado. Se trata de Vivienda y Servicios a la Comunidad, con un aumento de 22% (46 mmdp). En este sector se clasifican las Aportaciones Federales, es decir, su incremento se debe más bien a las fórmulas de la Ley de Coordinación Fiscal y no a una decisión del Gobierno federal.

Asimismo, habrá un gran incremento en el sector de Transporte, el cual llegará en 2024 a 187 mmdp, 61% (70 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Sobra decir que este aumento se da por el proyecto del Tren Maya. 

A pesar del incremento en la función Transporte empujado por el Tren Maya, hay que notar que dentro de este sector otras subfunciones o subsectores han quedado olvidados en el Presupuesto 2024. Por ejemplo, el subsector de Transporte por Carretera será 26% (19 mmdp) menor al del promedio del sexenio pasado; el de Transporte por Agua y Puertos será 100% (3.7 mmdp) inferior, y el de Transporte Aéreo 91% (14.3 mmdp) menor.

Estados ganadores y perdedores

Los cambios en la inversión en los distintos sectores económicos han impactado también en la distribución del gasto de obra pública entre las entidades federativas. Para 2024, sólo 10 entidades recibirán más inversión que en el sexenio pasado, y el resto tendrá recortes.

El mayor recorte para el siguiente año se concentrará en Campeche, que recibirá sólo 63.5 mmdp, 67% (130.4 mmdp) menos frente al promedio de la administración pasada. Este recorte se explica principalmente por el recorte en la inversión en Pemex.

Por otro lado, Ciudad de México recibirá 116 mmdp, 24% (37.7 mmdp) menos que en el promedio del Gobierno pasado, mientras que el Estado de México obtendrá 38.2 mmdp, 45% (30.7 mmdp) menos. Asimismo, Jalisco recibirá 16 mmdp, 30% (6.8 mmdp) menos, y Veracruz 39.7 mmdp, 50% (39.9 mmdp) menos. En otras palabras, las cuatro entidades con mayor población serán castigadas con menores recursos el siguiente año.

Por el contrario, Yucatán tendrá 130 mmdp de inversión física federal, 1,507% (122 mmdp) más que el promedio recibido durante el Gobierno de Peña Nieto, y Oaxaca, 42.8 mmdp, 102% (21.6 mmdp) más. La inversión de estos estados ha sido impulsada por las obras prioritarias del Tren Maya y del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Cabe apuntar que estos estados no se destacan por ser los más poblados del país, aunque sí por su nivel de marginación.

Parecería que existe una clara estrategia de desarrollar el sur del país por encima del centro o del norte; no obstante, en 2024 la inversión en Chiapas será de 34.2 mmdp, 5% (1.6 mmdp) menor que el promedio del sexenio pasado, y la de Quintana Roo será de 5 mmdp, 1% (35 mdp) menor.

Con estos datos, no parece del todo conducente afirmar que las decisiones de inversión en 2024 busquen el desarrollo del sur del país en general. Las obras prioritarias, más bien, se han concentrado en algunos estados del sur de la República. Sin duda, es posible que el gasto en estos estados pueda detonar el crecimiento económico de toda la región, pero ¿cuál ha sido el costo de oportunidad de tratar de impulsar al sur del país? Mermar el gasto en obra pública de los estados más poblados.

Finalmente, hay que notar que en 2024 el 15% del total de la inversión física se localizará en Yucatán, la mayor proporción registrada, mientras que Campeche tendrá el 7%, su menor nivel registrado. El resto de las entidades mantendrá un nivel similar que en 2023.

La gestión de los entes militares

La mayor participación de los mandos castrenses no ha significado una mejora en la eficiencia de la ejecución de obras públicas. Basta apuntar que el plan para 2024 es inyectar 120 mmdp para terminar el Tren Maya. Con este presupuesto, el costo total de la obra llegaría a 511 mmdp, lo que representa un sobrecosto de 164% (317 mmdp) respecto del costo inicial, programado en 193 mmdp. 

Por otro lado, al Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec se le está asignando 20.8 mmdp, lo que representa el mayor presupuesto para esta obra desde su inicio en 2020, con un crecimiento real de 193% en su presupuesto respecto de 2023, lo que equivale a 13.7 mmdp. Con este presupuesto el costo a 2024 del Istmo ascenderá a 33 mmdp, y sin tener certeza de que la obra terminará a finales de ese año. 

Al cierre del sexenio pasado, el desarrollo de inversión física carecía de una planeación de largo plazo y transparencia que favorecieran el desarrollo eficiente de obra pública. En el cierre de éste no sólo se mantendrá tal problema, sino que se añadirán otros dos: la opacidad con la que los militares ejecutan obra y una estructura fiscal menos proclive a la inversión. Revertir esto será uno de los principales retos a partir de 2025. 

Uno de los argumentos principales para ‘militarizar’ el ejercicio de los recursos públicos para la construcción de obras prioritarias ha sido la búsqueda de una mayor eficiencia en su uso. Sin embargo, los datos muestran que en las dos principales construcciones de este Gobierno se siguen observando mayores costos respecto de lo presupuestado originalmente, a lo que se suma un aumento en la opacidad de la información, pues la construcción de estas obras se clasifica como secreto de seguridad nacional.

Empecemos analizando el caso de la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). No debemos olvidar que esta obra representó la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Entre los principales motivos de su cancelación se encuentran los sobrecostos que se estaban presentando para la culminación de la primera etapa de la obra.

Para evitar sobrecostos en la construcción del AIFA, el Gobierno decidió otorgarle la construcción de la obra a la Sedena, quien en 2019 presentó un proyecto con un costo estimado de 96 mmdp, actualizado a precios de 2024. Para el siguiente año, el gobierno presupuestó 92 mmdp para comenzar con la remodelación de la base militar Santa Lucía y la construcción del nuevo aeropuerto. 

Sin embargo, ya para 2022 el AIFA había requerido 158 mmdp, lo que representó un sobrecosto de 62.4 mmdp o 62% respecto al costo inicial, esto sin considerar el costo de cancelación del NAICM, el cual, según la Auditoría Superior de la Federación (ASF)[1], asciende a 113 mmdp. Si consideramos estos costos de cancelación, entonces el costo real por la construcción del AIFA asciende a 305 mmdp: un sobrecosto de 218%,o 209 mmdp. 

Esta historia se repite con el caso de la construcción del Tren Maya, obra que también se encuentra a cargo de la Sedena. Se proyectó que el costo final ascendería a 193 mmdp, actualizado a precios de 2024. Sin embargo, tan sólo para 2024 se está proponiendo un presupuesto de 120 mmdp, con lo que al final de sexenio el costo de la obra ascendería a 511 mmdp: un sobrecosto de 164%, equivalente a 317 mmdp. Además, hay que mencionar que no es posible saber cuál es el estado actual de la obra y, por lo tanto, si requerirá mayor presupuesto o si podremos ver la obra concluida en el siguiente año. 

Por último, está la obra del Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec, que consiste en un ferrocarril para mercancías, un tren para pasajeros y un gasoducto. En 2020, su construcción comenzó con un presupuesto de 1.31 mmdp y, para 2024, se están proponiendo 20.8 mmdp, lo que representa un crecimiento de 192% o 13.6 mmdp respecto del presupuesto de 2023. 

Desarticulación de las APP

Entre los mecanismos para ‘compensar’ por la proverbial baja inversión en infraestructura por parte del Sector Público se destaca la inversión mediante asociaciones público-privadas (APP). Un esquema que, sin embargo, se ha desaprovechado, pues para 2024, por segundo año consecutivo, no se reportan nuevas inversiones. 

En términos generales, las APP comprenden todas las formas bajo las cuales el Sector Público y el privado combinan sus recursos, técnicas y conocimiento para satisfacer necesidades públicas de la mejor manera posible, mediante la compartición de responsabilidades, riesgos y beneficios. En 2012 el Gobierno federal buscó impulsar el esquema con la publicación de la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP), y en 2014 se anunciaron los primeros proyectos de inversión, aunque sin desembolso de recursos. 

En 2016 el sector privado comenzó a invertir en infraestructura pública mediante APP, con un monto inicial de 200 millones de pesos, como preinversión para la conservación de ciertos tramos de la red federal de carreteras. A partir de ese año se verificó un crecimiento exponencial en las inversiones privadas bajo este esquema, de tal manera que para 2019 había crecido a 17.2 mmdp, lo que representa un crecimiento de más de 1,000%, en términos reales, frente al primer monto de inversión desembolsado en 2016. 

¡Ojo! Esto no quiere decir que al arranque del presente sexenio el sector privado se animara a invertir más en APP. De hecho, la realidad es todo lo contrario: las inversiones que se llevaron a cabo en 2019 correspondieron a proyectos que se habían celebrado en el sexenio anterior. Es más: en el primer presupuesto público del Gobierno de AMLO no se propuso ningún nuevo proyecto bajo la modalidad de APP, lo cual se ve reflejado en la caída de la inversión privada en 2020: -39.7% (6.9 mmdp) en términos reales frente a 2019.

En efecto, con el arranque del actual sexenio se frenó contundentemente el financiamiento de proyectos de inversión mediante APP. Y es que para 2022 la inversión anual del sector privado bajo este esquema cayó 96.0% (16.7 mmdp) en términos reales, frente al máximo logrado durante el sexenio anterior. Para 2023 y 2024 no se tienen inversiones nuevas asignadas por el sector privado para algún proyecto APP.

La otra cara de las APP tiene que ver con el hecho de que su desarrollo generalmente implica el pago de contraprestaciones a los desarrolladores privados. Existen cuatro tipos de APP según la distribución de riesgo entre el Sector Público y privado: 1. las APP puras, en las que la inversión proviene en 100% de recursos privados, y la recuperación del capital es con cargo a pagos del Gobierno; 2. las APP autofinanciables, en las que la inversión también es 100% privada, pero la recuperación del capital se hace mediante cuotas o tarifas a los usuarios; 3. las APP de recuperación de la inversión combinada, en las que el 100% de la inversión es privada, y la recuperación del capital es mediante pagos del Gobierno y cuotas a usuarios, y 4. las APP de inversión combinada, en las que el sector privado y público invierten para el desarrollo de la infraestructura y la recuperación del capital privado se hace con cuotas a los usuarios y/o pagos del Gobierno. 

La mayoría de las inversiones por APP en México han sido puras, es decir, su desarrollo se dio a costa de comprometer pagos futuros del Gobierno. En 2017, un año después de las primeras inversiones privadas, se registraron los primeros pagos por contraprestaciones, por 500 millones de pesos, por la mencionada APP de conservación de la red federal de carreteras. A partir de ese año, comenzaron a incrementarse de manera importante los pagos por la contraprestación de servicios. Para 2019, se dio un incremento real de 3.3 mmdp (660%) respecto a 2017. 

Este incremento se debe a la forma particular en que se han financiado las APP: el sector privado desembolsa en un primer inicio todos los recursos y, posteriormente, una vez que se termina el proyecto el Gobierno comienza a pagar la contraprestación de servicios. 

Para 2024 se espera que el pago de contraprestación de servicios ascienda a 14.7 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 12.8 mmdp (674%) frente a lo pagado en 2018. Hay que notar que la SHCP clasifica este gasto como una inversión en la Exposición de Motivos del Paquete Económico. No obstante, en términos técnicos este pago representa más bien la liquidación de una deuda, pues se trata de obligaciones contraídas en el pasado. 

Dicho lo anterior, aclaramos que de ninguna manera estamos en contra del uso de APP para impulsar la inversión. Lo que decimos, más bien, es que es necesario que haya claridad al respecto de los pagos que se realizan, y hay que notar que legalmente el artículo 36 de la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) establece que el monto máximo que se puede destinar para el pago de contraprestación de servicios de APP es del 1% del gasto programable aprobado un año anterior, que para 2024 representa 60 mmdp. Si en 2024 se pagarán 14.7 mmdp, eso significa que sólo se está utilizando el 14.5% del potencial de contratación, lo que deja un margen de 45.4 mmdp que podrían ser utilizados para el pago de contraprestaciones. Es decir, se podrían generar más inversiones privadas a cambio de pagos futuros.

En realidad, pensamos que la promoción de la inversión público-privada debería utilizar el modelo de APP combinadas, en el que el Gobierno y el sector privado invierten en conjunto. Esto permitiría distribuir mejor el riesgo de inversión y hacer más atractivo el esquema. Además, se limitaría el monto de contraprestaciones a pagar en el futuro.

[1] Fuente: ASF (2021). Costo del esquema de financiamiento, construcción y terminación anticipada de contratos del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) al 31 de diciembre de 2019. Recuperado de:https://www.asf.gob.mx/uploads/5210_NAICM/NAICM.pdf

Recorte histórico en puerta para el Poder Judicial

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024.

A pesar de que el Poder Judicial de la Federación (PJF) cuenta con autonomía presupuestaria, la Cámara de Diputados es la instancia que fija de cuántos recursos dispondrá en el año. En las últimas semanas, voces de la mayoría legislativa han amenazado con un recorte de 15 hasta 25 mil millones de pesos (mmdp) a su presupuesto o fideicomisos, una reducción histórica desde cualquier punto de vista, que pondría en serios aprietos a la operación de la impartición de justicia y la implementación de reformas judiciales.

Para 2024, el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPFJ) y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que en conjunto forman el Poder Judicial de la Federación, solicitaron 84.8 mmdp de recursos presupuestarios, 2.7% (2.4 mmdp) menos que en 2018. Esto, que bien se consideraría como una medida autoinflingida de austeridad, podría no ser suficiente, pues se espera un recorte adicional desde el Congreso.

Aún no queda claro si el recorte se hará en el gasto corriente solicitado por el Poder Judicial o si se eliminarán sus fideicomisos. En ambos casos se tendrá un efecto negativo. Si se recorta el gasto corriente, se presionaría el ejercicio del Poder Judicial; si se eliminan los fideicomisos, el PJF tendría que utilizar parte de su gasto corriente para hacer frente a las obligaciones solventadas por los fideicomisos, como el pago de pensiones de trabajadores, lo que, a su vez, ejercería presión.

La evolución presupuestaria del Poder Judicial de la Federación

Como decimos, para 2024 el PJF solicitó 84.8 mmdp, 4% (3.5 mmdp) por arriba de lo aprobado en 2023, pero 2.7% (2.4 mmdp) por debajo de lo pagado en 2018. Sin embargo, si se materializa el recorte de 25 mmdp, como proponen algunos legisladores, su presupuesto sería 31% (27 mmdp) menor al de 2018, o o 19.9% (17.3 mmdp) menor, si el recorte es de 15 mmdp.

Comparemos: durante el sexenio de Peña Nieto, el presupuesto del PJF aumentó 16%; con Calderón, 33%, y con Fox, 69%. Ya sea que le recorten el gasto o que le ‘respeten’ lo solicitado, el sexenio de López Obrador será el primero en tres periodos con una disminución en el presupuesto de este Poder.

Dentro de la estructura del PJF, la mayor disminución (en el presupuesto solicitado) se localiza en el Tribunal Electoral, que ejercería 3.9 mmdp, 23% (1.2 mmdp) menos que en 2018. El Consejo de la Judicatura Federal contaría con 74.8 mmdp, 1.1% (0.9 mmdp) menos que en 2018, mientras que la Suprema Corte tendría 6.1 mmdp, 5.5% (0.4 mmdp) menos, en la misma comparativa.

 

El recorte al TEPJF es preocupante, debido a que 2024 será un año electoral. Los asuntos ingresados a este tribunal se incrementan de forma considerable durante los años de elecciones federales. En 2018, por ejemplo, se ingresaron 18,048 casos, y en 2021 fueron 18,302 casos. De existir más impugnaciones que las vistas en 2018, el tribunal podría ver presionada su operatividad.

De materializarse el recorte adicional de hasta 25 mmdp por parte del Congreso, la mayor proporción seguramente recaería en el Consejo de la Judicatura Federal, que es el órgano con mayor presupuesto dentro del PJF. No obstante, es previsible que una parte del recorte se aplique a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral.

Altas y crecientes responsabilidades

El Poder Judicial de la Federación es el encargado de materializar el derecho de acceso a la justicia y de garantizar la protección de los derechos humanos; asimismo, resuelve los conflictos que surgen entre diversos actores públicos del Estado mexicano. En este sentido, los recursos de los que dispone contribuyen a asegurar el cumplimiento de derechos y de la división de poderes.

Los datos arrojan que los juzgados y los tribunales federales son instancias del Consejo de la Judicatura Federal a las que acuden cada vez más ciudadanos e instituciones del Estado. Entre 2010 y 2022, el número de asuntos ingresados a los órganos jurisdiccionales federales tuvo un incremento de 43% (377,607 más asuntos).

Este crecimiento en la atención respondería a diversas circunstancias, y una de ellas puede ser el esfuerzo que hace el propio PJF para ampliar la oferta en cuanto al número de órganos jurisdiccionales del CJF: el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal incluye a los tribunales y juzgados federales dentro de los órganos jurisdiccionales, y desde 2019 también a los centros de justicia penal federal. Estas son las instancias que imparten justicia a nivel federal en los asuntos de materia penal, civil, mercantil, entre otros.

El incremento en el número de órganos jurisdiccionales federales del Consejo de la Judicatura Federal, entre 2010 y 2022, fue del 37% (250 órganos más). Por lo que toca al personal que labora en el CJF, el aumento fue del 52% (16,783 más personas) en ese periodo.

Si extendemos la evidencia sobre el total de asuntos ingresados en los órganos jurisdiccionales de la Suprema Corte, del Tribunal Electoral y del Consejo de la Judicatura por cada cien mil habitantes, observamos que el trabajo de las instituciones impartidoras de justicia a nivel federal ha aumentado.

Mientras que en 2010 ingresaron 778 asuntos por cada 100 mil habitantes para ser resueltos por alguno de los órganos del PJF, en 2022 fueron 990 (27% más). En el mismo periodo, el gasto real del Poder Judicial aumentó 19% (12.6 mmdp).

Ahora, si medimos el presupuesto en términos de casos, en 2022 se tuvo un gasto de 63,391 pesos por cada asunto ingresado en el PJF, el más bajo en la década. De aprobarse el presupuesto solicitado, el gasto por asunto podría alcanzar los 65,882 (si se mantienen los casos ingresados de 2022). No obstante, si se aprueba el recorte extra de 25 mmdp, el gasto por asunto podría caer hasta 46,464 pesos, casi la mitad de los observado en 2018.

La reducción del presupuesto del PJF puede comprometer su operación, especialmente cuando en los últimos años este Poder ha sido objeto de diversas reformas que le han añadido funciones. Por ejemplo, la reforma en materia de justicia laboral trasladó la resolución de conflictos entre trabajadores y patrones a los tribunales laborales del Poder Judicial de la Federación, o de las entidades federativas. Asimismo, se han llevado a cabo reformas en las materias penal y civil y familiar para cuya implementación el PJF ha previsto partidas presupuestales específicas.

Si bien el gasto del PJF observa una trayectoria alcista desde el año 2000, con un punto máximo en 2016, a partir de ese año ha ido a la baja, con un descenso pronunciado en 2019, y tras él un estancamiento, en parte provocado por las medidas de austeridad que el propio PJF implementó en la presidencia de Arturo Zaldívar, según sus informes.

Además de las medidas de austeridad, el propio PJF solicitó recursos menores para el ejercicio fiscal 2019: 23% menos (-19.5 mmdp) comparado con la solicitud presupuestal que hizo en 2018. Finalmente, su presupuesto aprobado entre 2018 y 2019 fue 17% menor (-13.8 mmdp).

Un Poder de la Unión castigado

Si bien el PJF elabora su propio proyecto de presupuesto y la Secretaría de Hacienda no puede modificarlo al integrarlo en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara de Diputados sí tiene la atribución para hacerle ajustes. De hecho, es una práctica constante.

Entre 2000 y 2023 sólo en una ocasión (2013) la Cámara de Diputados ha respetado la solicitud presupuestal del PJF en su conjunto. En ese periodo, los legisladores le autorizaron a los jueces, en promedio, 10.2% menos de lo que solicitaron.

Si los diputados cumplen la amenaza del recorte de 25 mmdp, la reducción sería de casi un 30%, una variación que nunca se ha registrado en lo que va del milenio, superior al recorte de 24.3% acontecido en el presupuesto 2002.

De todas formas, hay diferencias entre legislaturas: en el periodo de 2013 a 2018, el presupuesto anual del PJF fue 6.3% (6.1 mmdp, en promedio) menor al solicitado, mientras que de 2019 a 2023 ha sido en promedio sólo 2.6% (2.2 mmdp) menor. Es decir, parecería que en los últimos años los legisladores se apegan más a las solicitudes presupuestales de los jueces. Sin embargo, este comportamiento de la Cámara puede tener otros motivos.

Como ya lo mencionamos, para el ejercicio fiscal 2019 el propio PJF solicitó recursos considerablemente menores, comparado con su solicitud de 2018. Es decir, para la Cámara ya no parecía necesario aplicar recortes importantes al PJF, como en ejercicios anteriores.

Esto puede obedecer, además, a una cuestión política, por la buena relación entre los titulares del Poder Judicial y Ejecutivo al inicio del sexenio. Esta situación cambió  con el nombramiento de la ministra Norma Piña a la Presidencia de la Corte y del CJF, lo cual pudo motivar los intentos de reducción presupuestaria para 2024.

La respuesta: una garantía presupuestal

La politización del presupuesto conlleva riesgos. Afectar financieramente al Poder Judicial no sólo implica un impacto en su operación, sino que también limitaría el acceso a la justicia a cientos de miles de mexicanos. Mientras que en 2016 el gasto per cápita de la justicia federal fue de 699 pesos, en 2023 sería de 601, mientras que en 2024 podría caer a 452 pesos, si la mayoría legislativa cumple con lo que planea.

¿Cómo borrar las amenazas de recorte? Mediante una garantía presupuestal al PJF. Es decir, que su presupuesto no sea discrecionalmente aprobado por los legisladores, sino que sea equivalente a un porcentaje de los ingresos o gastos del Gobierno.

Entre 2000 y 2018 el gasto del PJF representó, en promedio, el 1.4% del gasto programable, mientras que en este sexenio se prevé que cierre en 1.3% (considerando el monto solicitado por el PJF), cifras por debajo de la recomendación de dotar con al menos el 2% del presupuesto. Si se lleva a cabo el recorte de 25 mmdp, su presupuesto no representaría ni el 1% del gasto programable en 2024.

Incluir en la legislación una garantía presupuestal al Poder Judicial de la Federación equivalente a, al menos, el 2% del gasto programable reduciría los riesgos de debilitamiento en el acceso a la justicia y la división de poderes. Además, es una práctica que existe en las Constituciones de algunos estados, como en Jalisco. En Costa Rica, por ejemplo, el financiamiento de su Poder Judicial no puede ser menor al 6% de los ingresos ordinarios.

Materializar esta garantía podría acercarnos a los niveles de gasto que los poderes judiciales en otros países latinoamericanos tienen. Datos de la CEPAL revelan que el gasto de los gobiernos centrales destinado a los tribunales de justicia en tres países federales (Argentina, Brasil y México) de América Latina representó en 2020 el 0.4% del PIB de México y Argentina, mientras que en Brasil fue el 0.8%. Comparado con los países de la Alianza Pacífico, Chile destinó el 0.5% del PIB, Colombia el 0.7% (2019) y Perú el 0.9%.

¿Es factible la reducción presupuestal del PJF?

En la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2022, los diputados redujeron en un 26% el monto solicitado por el Instituto Nacional Electoral, lo que motivó que esta institución promoviera una controversia constitucional.

Los ministros de la primera sala de la SCJN votaron por la invalidez del PEF 2022 en lo concerniente al presupuesto asignado al INE. En la sentencia, la ponencia del ministro González Alcántara Carrancá planteó que la Cámara de Diputados no puede utilizar su facultad de aprobación del presupuesto para diluir o desaparecer la autonomía presupuestal que la Constitución otorga a los órganos constitucionales autónomos. Una reducción como la que han esbozado los legisladores de Morena estaría diluyendo la autonomía presupuestal de la que goza el PJF.

Para llevar a cabo una modificación al presupuesto solicitado por un órgano con autonomía presupuestal, ésta debe ser debidamente motivada. Es decir, “justificar los cambios a través de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en el dictamen correspondiente”.

Por último, señala la sentencia, dado que la elaboración del proyecto de presupuesto del INE es de índole técnica, se incrementa y particulariza el estándar de motivación para que la Cámara de Diputados pueda efectuar una reducción como la que en su momento aplicó al instituto electoral.

Estos principios tendrían que ser observados por los legisladores si pretenden llevar a cabo una modificación significativa al proyecto de presupuesto del PJF. Es decir, deberían exponer con argumentos técnicos equivalentes a los expuestos por el PJF en su proyecto de presupuesto, para construir una justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, con el propósito de demostrar que no se afectará el desarrollo de las competencias que constitucionalmente se otorgan al PJF.

Anexo

Subsidios 2024: la concentración del bienestar

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 1 comentario en Subsidios 2024: la concentración del bienestar

La política social en 2024 apuesta por la uniformidad por encima de la diversidad. Para el siguiente año, el gasto en subsidios alcanzará los 1.1 billones de pesos, superando por poco el récord de 2015. No obstante, el crecimiento (un 10.7% por arriba de lo aprobado en 2023) estará concentrado sólo en las Pensiones de Adultos Mayores, dejando en el olvido sectores como el de la educación, salud o seguridad.

En 2024, el gasto en subsidios tendrá un claro componente electoral: el programa insignia del actual Gobierno, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (que de ahora en adelante llamaremos Pensión para Adultos Mayores), contará con 465 mmdp, un crecimiento de 871% (417 mmdp) más que en 2018, y concentrará el 41.8% del total de recursos. Nunca en la historia un programa había alcanzado tal concentración. Al mismo tiempo, el resto de programas, incluso los considerados prioritarios, permanecerán estancados.

La apuesta por incrementar sólo las pensiones asistenciales, a costa de castigar a otros programas, agudizará la regresividad de la política social. El carácter universal de este programa  provoca que los recursos lleguen no sólo a las personas más necesitadas, sino también a los deciles de mayores ingresos, lo que reduce la capacidad de la política social para reducir la pobreza y desigualdad.

Visto de otra forma, al cierre del sexenio, el gasto en subsidios dedicados a la agricultura, las corporaciones de policía, ciencia y tecnología, educación, protección ambiental, cultura, salud o vivienda será mucho menor al observado en 2018. Asimismo, por primera vez en 2024 el gasto en subsidios presupuestados (1.1 billones), serán mayores a la inversión física (889 mmdp).

Te describimos esta apuesta por el gasto unidimensional en subsidios.

De la concentración a la saturación

Pese al discurso desde inicios de gobierno que ha ‘vendido’ una política social más agresiva, hasta 2023 el actual sexenio jamás superó el gasto en subsidios conseguido durante el sexenio de Peña Nieto. Tal parece que al sexto año de gobierno la situación cambiará, pero hay que analizar lo propuesto con cuidado.

Para 2024 el gasto en subsidios llegará a 1.1 billones de pesos, el mayor monto de la historia. Esta cifra supone un aumento de 10.7% (108 mmdp) respecto de lo aprobado en 2023 o de 27% (239 mmdp) en comparación con lo ejecutado en 2018, pero apenas de 3% (37 mmdp) frente a lo gastado en 2015. Hay que recordar que el anterior Gobierno aplicó medidas de austeridad a partir de 2016, a causa de la caída de los precios del petróleo, por lo que su gasto social fue a la baja.

Aunque en 2024 se superará por poco el monto más elevado en subsidios de 2015, la estructura del gasto será completamente diferente: en 2015 se registraron 184 programas, y el de mayor valía –subsidios para Organismos Descentralizados Estatales– concentró 125 mmdp o 12% del total. En cambio, en 2024 habrá sólo 72 programas de subsidios, y el de mayor valía será la Pensión para de Adultos Mayores, con 465 mmdp, o 41.8% del total. 

Durante el sexenio pasado una buena cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social, ya que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En el Gobierno actual esta situación ha dado un giro de 180 grados: la concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas, sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.

Además, si bien en términos absolutos en 2024 se alcanzará el mayor monto en subsidios de la historia, visto en términos per cápita o como proporción del gasto total, la historia es diferente.

El gasto en subsidios por habitante será de 8,410 pesos en 2024, una mejora frente a los 6,925 logrados en 2018, pero se mantendrá por debajo de los 8,786 pesos logrados en 2015. Para alcanzar el gasto per cápita en subsidios se requerirían 49.7 mmdp adicionales, lo que equivaldría a duplicar el presupuesto 2024 de las Becas Benito Juárez para Educación Media (39.3 mmdp) y el programa de Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación (10.1 mmdp). 

La brecha es más amplia si se compara con el gasto total. En 2015 los programas de subsidios representaron el 13.8% del gasto neto, pero en 2024 alcanzarán sólo el 12.3%. Que la proporción sea menor significa que estos programas tienen menor prioridad en el gasto público, lo cual se explica porque el gasto total se ha acelerado, a causa de un mayor gasto en pensiones contributivas y costo financiero de la deuda en los años recientes, como lo explicamos en nuestra nota sobre el marco macroeconómico 2024. 

Para alcanzar la misma proporción de gasto en subsidios respecto del gasto total vista en 2015 (13.8%,) se necesitarían 132.6 mmdp adicionales de gasto, lo que implicaría duplicar el Programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales), que contará con 110 mmdp en 2024, y el programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro (11.7 mmdp). En otras palabras, aún falta mucho para que la política social recupere la prioridad que tuvo en el sexenio anterior.

De cómo se fue perdiendo la progresividad de la política social

En 2024 la Pensión para Adultos Mayores será el programa de subsidios con el mayor presupuesto (465 mmdp), un crecimiento de 871% (417 mmdp) en relación con 2018 y, como hemos dicho, concentrará el 41.8% del total de recursos. Desde 2019 este programa ha sido el de mayor crecimiento; no obstante, su impacto social es cuestionable, al no estar focalizado en las personas más necesitadas.

La regresividad del programa para adultos mayores comenzó en el actual Gobierno, pues en sus inicios el programa estaba enfocado en atender a las personas más vulnerables del país; luego se otorgó sólo a las personas sin una pensión contributiva (IMSS, ISSSTE, Pemex, etc.), pero a partir de 2019 se hizo universal. Veamos…

El primer antecedente de la Pensión para Adultos Mayores ocurrió en 2001 en el Distrito Federal, hoy Ciudad de México. El programa estaba enfocado en personas mayores de 68 años que vivían en zonas de alta marginación[1]. A nivel federal, el programa comenzó a aplicarse en 2003, bajo el nombre Programa de Atención a los Adultos Mayores, enfocado en adultos mayores de 60 años y más, de localidades rurales de alta marginación en umbral de pobreza alimentaria.

En 2007, se transitó hacia el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales, acotado para localidades de hasta 2,500 habitantes. Esta focalización garantizaba que el apoyo llegara a las personas más necesitadas. Al cierre del sexenio de Calderón en 2012, el programa ejerció 30.7 mmdp, o 3.7% del presupuesto en subsidios.

Luego, en 2013, ya con Peña Nieto, el programa cambió a Programa de Pensión para Adultos Mayores, y redujo la edad a 65 años, y con la condición para el otorgamiento de no tener otros ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo. Aunque se perdió la focalización en las personas de menores ingresos, se mantuvo cierta progresividad, al destinarse sólo a personas que no contaran ya con una pensión contributiva. Al cierre de ese sexenio, el programa ejerció 47.9 mmdp o 5.5% del gasto en subsidios.

Hay que decirlo: el apoyo a las personas adultas mayores sin pensión contributiva no fue prioridad en los gobiernos pasados. Al cierre del sexenio de Peña el apoyo mensual fue de sólo 580 pesos, una cantidad mínima para impactar en la calidad de vida de las familias. Hubiera sido deseable que se incrementara ese monto, pero manteniendo la focalización del apoyo en las personas más necesitadas. No obstante, fue López Obrador quien ‘atacó’ directamente esa necesidad social, pero la convirtió en una herramienta política.

Para 2019, se cambió la denominación del programa a Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, y su población objetivo se amplió para incluir a personas indígenas adultas mayores de 65 años o más y a todas las personas adultas mayores de 68 años. Ya en 2023 se ‘uniformó’ la población objetivo: mayores de 65 años. En cuanto al apoyo bimestral, se ha pasado de 1,500 pesos en 2019 a 3 mil pesos en 2024. En otras palabras, con López Obrador no sólo se volvió universal este programa, sino que también se amplió el apoyo.

Dar prioridad a un programa que se otorga de manera universal limita la capacidad de la política de subsidios para garantizar la equidad social. Según el Coneval[2], el ingreso promedio mensual por persona proveniente de programas sociales[3] pasó de 309.9 pesos en 2018 a 508.3 pesos en 2022. Sin embargo, la progresividad de estos subsidios disminuyó: mientras que en 2018 el decil de las personas más vulnerables recibía el 34.4% de sus ingresos corrientes a través de programas sociales, en 2022 esa proporción cayó a 27.3%. Por contra, el decil de más ingresos pasó de recibir 4.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 5.4% en 2022. Es decir, se gastó más, pero impactó menos en la población que más lo necesita.

De hecho, el primer decil fue el único que perdió participación en la recepción de programas sociales entre 2018 y 2022. El segundo decil pasó de recibir 16.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 20.3% en 2022; el tercer decil pasó de 12.3% a 16.5%; el cuarto de 9.7% a 14%; el quinto de 7.9% a 12.7%; el sexto de 7.1 a 11.5%; el séptimo de 6% a 9.8%; el octavo de 5 a 9%; el noveno de 4.8% a 7.4% y el décimo de 4.9 a 5.4%.

Es posible que este resultado explique por qué el porcentaje de la población en situación de pobreza multidimensional a nivel nacional bajara de 41.9% en 2018 a 36.3% en 2022, mientras que la pobreza extrema se mantuviera en 7.0% en 2018 y 7.1% en 2022; es decir, que el número de personas en pobreza extrema pasara de 8.7 a 9.1 millones de personas entre 2018 y 2022, según cifras del Coneval.

La menor progresividad del gasto en subsidios se debe a la primacía que tiene la Pensión para Adultos Mayores. Con datos calculados a partir de la ENIGH 2020, la Secretaría de Hacienda[4] estimó que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo. En 2024 la SHCP tendrá que actualizar esta medición.

Por el contrario, programas como el eliminado Instituto de Salud para el Bienestar concentraba el 22.9% de sus recursos en el decil más pobre, y sólo 2.3% en el más rico. A pesar de ser altamente progresivo, este programa fue castigado y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no será capaz de mejorarlo sustantivamente, como lo describimos en nuestro análisis del gasto en Salud en el PPEF 2024.

Los olvidados

Dar prioridad a un solo programa de subsidios ha tenido un alto costo: el resto de los programas y funciones del gasto se quedarán estancadas frente a 2023 y frente al fin del sexenio pasado. La gran mayoría presenta un retroceso.

De 72 programas aprobados en 2024, tan sólo seis tendrán incrementos superiores al 10%, sin contar a la Pensión para Adultos Mayores. Se destaca un aumento de 64% (592 mdp) en el programa a la Atención Médica, 37% (240 mdp) en Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes, o 31% (194 mdp) en el programa de Vigilancia Epidemiológica.

Por el contrario, hay un recorte de 71% (928 mdp) en el Programa Nacional de Reconstrucción, 36% (2.5 mmdp) en el Programa de Mejoramiento Urbano y 27% (980 mdp) en el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Por otro lado, hay 55 que sólo tendrán un aumento nominal, para mantener los mismos recursos que en 2023; es decir, que tendrán un crecimiento de 0% real para el siguiente año.

Ninguno de los programas prioritarios del presente Gobierno tendrá aumentos para 2024, salvo la Pensión para Adultos Mayores. En términos de desarrollo social, esto es cuestionable. Si un programa es considerado prioritario, debería de tener un aumento a la par del resto de los otros programas esenciales. Queda claro que no todos los programas son iguales: el Gobierno ha decidido cuál será el programa de mayor importancia política, y a ése se le estará apostando todo para el siguiente año.

Por ejemplo, el programa de Becas Benito Juárez para Educación Básica (el cual, por cierto, es bastante progresivo) contará en 2024 con 36.6 mmdp, el mismo monto que en 2024. Las Becas Benito Juárez para Educación Media tendrán 39.4 mmdp, lo mismo que este año. La Escuela es Nuestra mantendrá su presupuesto en 28.8 mmdp, y Sembrando Vida se quedará con 38.9 mmdp, igual que en 2023.

Al analizar por enfoque o función de gasto, el costo de apostar por un solo programa queda, de nuevo, de manifiesto: la mayor parte de funciones tiene disminuciones frente a años previos o respecto del cierre del sexenio pasado. Ya que cada Gobierno crea, elimina o cambia programas, el análisis por funciones permite dar un seguimiento a este gasto por el enfoque social.

Una de las funciones del gasto en subsidios más afectada durante el sexenio ha sido Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior (gasto para policías civiles). Para 2024, se prevén 2 mmdp en subsidios para esta función, un aumento de 2% (40 mdp) frente a 2023, pero una caída de 79% (7 mmdp) respecto de 2018. Hay que recordar que a partir de 2021 desapareció el Programa de Fortalecimiento a la Seguridad (Fortaseg), que apoyaba a cerca de 300 municipios bajo el criterio de sus índices delictivos. En 2023 se creó el Fondo para el Fortalecimiento de las Instituciones de Seguridad Pública (Fofisp), el cual tendrá sólo 1.8 mmdp, 83% (5.4 mmdp) de lo que contó el Fortaseg en 2018.

La función de Ciencia, Tecnología e Innovación también exhibe un notable retroceso: en 2024 contará con 22 mmdp, un avance del 0% frente a 2023 y una caída de 18% (5 mmdp) respecto de 2018. La caída se explica por la reducción en 99% del Programa de Fomento a la Agricultura, entre 2018 a 2024. Este programa contaba con un componente de innovación agroalimentaria, y ejerció 2.8 mmdp en 2018. Además, fue eliminado el programa de Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, que en 2018 ejerció 2.1 mmdp, dentro del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

También se destaca la función de Protección Ambiental, la cual contará en 2024 con 1 mmdp, 53% (1 mmdp) menos que en 2023 o 75% (4 mmdp) menos que en 2018. El programa más afectado dentro de esta función ha sido Agua Potable, Drenaje y Saneamiento, el cual contará en 2024 con 783 mdp, 66% (1.5 mmdp) menos que en 2018. Asimismo, desapareció el programa de Recuperación y Repoblación de Especies en Riesgo, que en 2018 ejerció 697 mdp, así como el programa de Saneamiento de Aguas Residuales, que en 2018 ejerció 409 mdp.

No está de más recordar la caída en subsidios en la función salud: para 2024 contará con 114 mmdp, 1% (2 mmdp) más que en 2023, pero 6% (8 mmdp) menos que en 2018. Los impactos y pormenores los explicamos en nuestra análisis del gasto en salud del Paquete Económico 2024.

Finalmente, llama la atención la función de Agropecuaria, Silvicultura Pesca y Caza, la cual contará con 54 mmdp, 0% de avance frente a 2023 y 34% (28 mmdp) menos respecto de 2018.

Frente a 2024 se registran tres programas que no existían en 2018, con un gasto conjunto de (46.2 mmdp), se trata de Fertilizantes, Precios de Garantía y Producción para el Bienestar. Y han desaparecido nueve programas: Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable; Programa de Apoyos a la Comercialización; Programa de Acciones Complementarias para Mejorar Sanidades; Programa de Apoyos a Pequeños Productores; Programa de Fomento a la Agricultura; Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; Aseguramiento Agropecuario; Concurrencia con Entidades Federativas; Programa de Fomento Ganadero; y Fomento a Productividad Acuícola, que en conjunto ejecutaron 74.2 mmdp en 2018. Pese a la creación de programas prioritarios, los subsidios al campo han caído dramáticamente en la actual administración.

 

Gasto asistencial, por encima del productivo

Otro hito del presupuesto en subsidios 2024: por primera vez en la historia, el gasto de asistencia social (subsidios) aprobado será superior al presupuesto de inversión física. Aunque en la práctica –gasto observado– los subsidios habían sido superiores en la inversión de 2017 a 2022, nunca en un presupuesto se había dado este escenario.

Para 2024 se estima un gasto de inversión de 889 mmdp, una caída de 23.9% (279 mmdp) frente a lo aprobado para 2023. Esto significa que el gasto en subsidios, por 1.1 billones de pesos, será 25% (224 mmdp) mayor al de la inversión. De 2019 a 2023 el gasto aprobado de inversión fue, en promedio, 9% (83 mmdp) mayor al de subsidios. No obstante, en la práctica, de 2019 a 2022 el gasto de inversión ha sido 5% (44 mmdp) inferior al de subsidios. Esto se debe a que de forma recurrente se ha sobrejercido el presupuesto en subsidios y subejercido el de inversión.

Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social, significa que se prioriza la generación de oportunidades de crecimiento económico y de desarrollo personal, sobre la satisfacción de las necesidades presentes de la población, mediante intervención estatal directa. Y es que la inversión, bien dirigida, genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno. El hecho de que el Gobierno proponga un gasto en subsidios superior al de inversión deja en claro su preferencia por el gasto asistencial.

Con reglas, pero sin distribución

Como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023, una situación positivamente destacable del actual Gobierno es que su gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP). Sin embargo, lo ha perdido respecto de su clasificación geográfica. Para 2024 se agudiza la problemática.

En el primer año del presente sexenio tan sólo el 35% (296 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera. Esta situación se dio a causa de la creación de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida, Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.

Con el transcurso del sexenio, se han ido publicando las diferentes normativas de los programas de reciente creación, y para 2024, el 72% (803 mmdp) de los recursos en subsidios contarán con ROP, la mayor proporción desde 2008. Aun así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales o los Subsidios a las Tarifas Eléctricas.

Como decimos, la parte negativa es que ha ido aumentando la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción. Esta situación reviste especial gravedad para 2024, pues el 88% (983 mmdp) de los recursos en subsidios estará en esta situación de opacidad, la mayor proporción jamás registrada.

Hay que subrayar que esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Además, puede tomar la asignación del gasto de otros años para estimar dónde se ejecutarán los recursos en los proyectos de egresos.

La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.

Llama la atención que los programas de mayor valor son también los de mayor opacidad. Por ejemplo, el 99% de los recursos aprobados para la Pensión para Adultos Mayores se clasifica en la Ciudad de México. Esta situación hace imposible verificar si los recursos presupuestados para este programa son acordes a la cantidad de beneficiarios en cada entidad federativa. Además, no permitirá verificar en la Cuenta Pública si los recursos fueron ejercidos de forma correcta, porque ni siquiera existe un plan para evaluar la asignación.

Otro programa con una grave carencia en clasificación geográfica es el de Atención a la Salud para la Población sin Seguridad Social, que ejecuta el IMSS-Bienestar. El 100% (86 mmdp) de sus recursos se clasifican en Ciudad de México. Esta situación impide evaluar si existe una justa distribución del gasto en salud entre entidades.

Finalmente, el programa de Subsidios a las Tarifas Eléctricas clasifica de igual forma la totalidad de sus recursos en Ciudad de México. Dada esta falta de información, no es posible conocer qué parte del país es la más dependiente de apoyos fiscales, lo cual permitiría evaluar la pertinencia de la inversión física de la CFE. Asimismo, de no existir esta anomalía, se podría hacer una evaluación sobre la progresividad del subsidio, pues se podría verificar si los apoyos llegan a los estados o municipios más marginados.

Anexo: estructura de subsidios 2018 vs. 2024

 

 

[1] Reglas de Operación Programa de Adultos Mayores del Distrito Federal: https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/2001_febrero_6_15.pdf

[2] Coneval 2023. Documento de Análisis sobre la Medición Multidimensional de la Pobreza 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2022/Documento_de_analisis_sobre_la_medicion_multidimensional_de_la_pobreza_2022.pdf

[3] En 2018 se los principales programas considerados son PROSPERA, PROCAMPO, Beneficio del programa 65 y más y programas para adultos mayores. Para 2022, los principales programas considerados son: Producción para el Bienestar, Beneficio de otros programas para adultos mayores (P045), Beneficios de Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica (PROSPERA) (P101), Beca Benito Juárez para Jóvenes de Educación Media Superior (P102), Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior (P103) y Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

[4] SHCP (2022) Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf

Gasto en salud en el PEF 2024: se profundiza la inequidad

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 2 comentarios en Gasto en salud en el PEF 2024: se profundiza la inequidad

Para 2024 se promete un gasto federal en salud de 962 mmdp. Se trata de un aumento de 5.8% (53 mmdp) en comparación con lo aprobado para este año. Se alcanzaría así el mayor monto de la historia, pero no festejemos todavía: las personas sin seguridad social recibirían la menor parte de ese aumento, y se mantiene la posibilidad de simular el gasto a través de fideicomisos.

El presupuesto de las instituciones que atienden a los sectores más desfavorecidos, como la SSA o el IMSS-Bienestar, crecerá 2.2% (8 mmdp) frente a 2023, pero los recursos del IMSS, ISSSTE, Sedena y Marina, que atienden a la población asegurada, aumentarán 7.8% (45 mmdp). Este crecimiento dispar provocará que el gasto en salud orientado a las personas con seguridad social sea 68% mayor frente al de las no aseguradas. Se trata de la mayor brecha desde 2007.

Medido en términos per cápita, el gasto por paciente en las instituciones de la seguridad social será de 28,925 pesos, 57% superior al gasto por paciente de las personas que potencialmente se atienden en la SSA o IMSS-Bienestar (15,507 pesos).

Además, se mantiene el riesgo de simulación del gasto precisamente destinado a la población más desfavorecida. En 2021 y 2022 identificamos que el Insabi mandó recursos al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), y luego los regresó a la Tesofe, perdiendo su trazabilidad en el camino; es decir, se simuló el gasto en salud. Pues bien, para 2024 se mantendrá la obligación de que el Fonsabi, ahora gestionado por el IMSS-Bienestar, mande recursos a la Tesofe, y con ella la posibilidad de inflar el gasto en salud.

Con esta perspectiva, la ‘apuesta oficial’ por garantizar el derecho humano a la salud para toda la población luce como un despropósito. El IMSS-Bienestar contará con 128.6 mmdp, 14.5% (16 mmdp) más de lo que tuvo el Insabi (su antecesor) en 2023, pero tendrá menos recursos frente a lo gastado en 2021 y 2022.

Te contamos la historia detrás de la promesa de acceso universal a la salud. 

La antesala de la simulación

En 2020, con todo y pandemia de covid-19, el Gobierno prometió un gasto en salud histórico para el presupuesto 2021, y posteriormente para el presupuesto 2022. Las mayores promesas se hicieron para los sistemas de salud que atienden a personas sin seguridad social, y si bien en las cifras oficiales los objetivos se cumplieron, en realidad el gasto se infló a golpe de transferencias a fideicomisos, que luego regresaron a la Tesorería de la Federación (Tesofe). Si no tomamos en cuenta estos esquemas de transferencias, en realidad no hubo mejora frente al sexenio pasado.

En 2021, el Insabi realizó transferencias al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) por 64.4 mmdp[1], los cuales fueron contabilizados como gasto efectivo en salud. Sin embargo, ese mismo año el Fonsabi regresó a la Tesofe 101 mmdp, con lo que se perdió el registro de los recursos (es decir, es imposible saber si se gastaron en salud). Luego, en 2022 el Insabi transfirió 49 mmdp al Fonsabi, que le ‘regresó’ 72 mmdp a la Tesofe. Es decir, por dos años consecutivos el gasto en salud estuvo inflado.

Como lo explicamos en nuestro análisis “El ocaso del Fonsabi”, este fondo dejó de usarse para atender enfermedades catastróficas e invertir en infraestructura. Vale la pena apuntar que en 2022 sólo el 3.4% de los gastos a partir de este instrumento se orientaron a cumplir con su misión, y el 91.9% fueron transferencias a la Tesofe.

Con la desaparición del Insabi a mediados de 2023, no desaparece el Fonsabi: será administrado por el IMSS-Bienestar. Sin embargo, se mantendrá el marco legal que permite la simulación del gasto.

Revisemos ese marco. Desde noviembre de 2019, en la Ley General de Salud (LGS) se establece en el artículo 77 bis 17 que “cuando el Fondo acumule recursos en un monto superior a dos veces la suma aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020 como aportaciones  al Fideicomiso del Fondo de Salud para el Bienestar (32 mmdp), el remanente podrá (énfasis añadido por nosotros) destinarse a fortalecer acciones en materia de salud a través del reintegro de recursos correspondiente a la Tesorería de la Federación”.

Por otra parte, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2021, 2022 y 2023, mediante artículos transitorios, se ha establecido la obligación de que el Fonsabi transfiera recursos a la Tesofe. En 2022 y 2023 se instruyó que todo el remanente fuera depositado en la Tesofe, salvo que la SHCP autorizara lo contrario. Esta misma disposición se contempla en la LIF 2024, en el décimo cuarto transitorio.

Es urgente que el Congreso elimine este artículo de la LIF 2024, ya que se presta a la simulación. No hay ninguna necesidad de regresar recursos a la Tesofe para después posiblemente gastarlos en salud. El gasto en la materia debe ser transparente y verificable.

Todavía hay una sospecha más en torno a las promesas de incrementar el gasto: siempre se puede recortar el gasto aprobado en salud a lo largo del año. Y es que en 2023 también se prometió el mayor gasto funcional en salud de la historia; no obstante, al mes de julio se colocó en 373 mmdp , 5% (19 mmdp) por debajo de lo visto en 2022 y por debajo también de 2018, 2022 o 2021, en el mismo periodo. Esto se debe a los distintos recortes que se hicieron en distintos programas (y que hemos detallado), lo que provocó que el avance del gasto anual a julio fuera de sólo 43%, el peor desde la crisis de 2009.

Así, en 2024 los ingresos bien pueden quedarse por debajo de lo estimado, o el Gobierno puede verse tentado a recortar el gasto en salud, como lo ha hecho en 2023, para no superar su ya holgado margen de deuda.

La promesa en salud de 2024

Para 2024 se promete un gasto federal en salud de 962 mmdp, el mayor monto registrado. Representaría un aumento de 5.8% (53 mmdp) frente a 2023, o de 27% (203 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior, en 2018. Si se logra este aumento, la evolución del gasto en salud será mejor que con Peña Nieto, cuando los recursos cayeron 0.2% frente al cierre del sexenio de Calderón, a causa de las medidas de austeridad aplicadas a partir de 2017. No obstante, el aumento del gasto en salud de AMLO sería menor al logrado por Calderón (35%) o al de Fox (32%).

Por otro lado, y como hemos visto, es posible que el gasto efectivo en salud sea inferior, si hay transferencias. De 2020 a 2022 se han ‘regresado’ 66 mmdp a la Tesofe. Si se mantiene esta tendencia en 2024, el gasto real en salud sería de sólo 896 mmdp, un aumento de 18% (137 mmdp) frente al cierre del sexenio pasado.

A esto hay que sumarle otra consideración. A partir del presupuesto 2023 detectamos que se comenzaron a presupuestar recursos en el capítulo 7000 (“Inversiones financieras”), situación que no había sucedido antes.  Al igual que las transferencias a fideicomisos, las inversiones financieras son opacas, y es difícil conocer su impacto en la prestación de servicios públicos. Estos recursos bien podrían depositarse en el Fonsabi y luego ser ‘sacados’ a la Tesofe, o simplemente no gastarse. Si descontamos estos recursos, el gasto en salud llegaría a 920 mmdp, un 21% (160 mmdp) por arriba de 2018.

En cualquier caso, hay que advertir que el crecimiento del gasto funcional en salud se da principalmente en el IMSS, que atiende a personas aseguradas. El presupuesto del instituto llegará a 455 mmdp, un aumento de 9.7%, lo que representa 40.4 mmdp adicionales. Es decir, de los 53 mmdp de gasto extra en salud frente a 2023, el 76% será para el IMSS.

La Secretaría de Salud tendrá un presupuesto de 87 mmdp, 58% (123.3 mmdp) menos que en 2023, debido a la desaparición del Insabi. Su sustituto, el IMSS-Bienestar, estará asignado a las Entidades no sectorizadas (Ramo 47), y contará con 127 mmdp.  Es decir, el nuevo organismo público descentralizado contará con apenas 4 mmdp más que su antecesor. Visto de otro modo, sólo el 7% del incremento del gasto en salud se debe al mayor presupuesto asignado al IMSS-Bienestar.

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), que transfiere recursos a las entidades para atender a personas sin seguridad social, se propone un gasto de 131 mmdp, lo que supone apenas un crecimiento de 3% o 4 mmdp. Es decir, del total del incremento en salud, un 7% provendrá de este componente.

También se destaca el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Social, el Ramo 19, el cual tendrá un gasto de 74.2 mmdp o 17% (11 mmdp) más que en 2023, lo que explica el 20.7% del incremento total en salud. Dentro de este ramo hay gasto que se destina a las personas sin seguridad social, contabilizado como el del programa IMSS-Bienestar (no confundir con el presupuesto del recién creado organismo público descentralizado). El presupuesto de este programa se mantiene sin cambios frente a 2023, como expondremos más adelante. El otro componente del Ramo 19 va dirigido a personas con seguridad social, en conceptos como apoyos financieros al IMSS e ISSSTE e, incluso, gasto en pensiones[2]. Es decir, el aumento de este ramo va mayormente para las personas aseguradas.

Finalmente, se destaca una caída de 9.2% (7.7 mmdp) en el presupuesto del ISSSTE, para colocarse en 76.3 mmdp en 2024. Por su parte, Pemex tendrá un presupuesto de 19.3 mmdp en su programa de Servicios Médicos[3], 0.3% (50 mdp) menos que en 2023. En otras palabras, no todos los sistemas para asegurados tienen ganancias; más bien, éstas se concentran en el IMSS.

 

Como porcentaje del PIB, el presupuesto en salud asciende a 2.8%, lo que representaría el segundo monto más alto de todo el sexenio, ligeramente por debajo del observado durante la pandemia (2.84%). Si descontamos las transferencias a la Tesofe, entonces el gasto en salud desciende a 2.63%, nivel que aún se encuentra muy lejos de representar el 6.0% del PIB que, de acuerdo con la OMS, debe gastar un país en su sistema de salud público. Para alcanzar el nivel de 6% del PIB, sería necesario destinar al sector salud 2 billones de pesos adicionales.

Aquí la pregunta relevante es si el dinero que se piensa gastar es suficiente para cubrir la demanda de los servicios de la salud. Podemos explorar una respuesta mediante el análisis del gasto per cápita en salud respecto de la población total que registra la Conapo.

Si consideramos que el objetivo del Gobierno es brindar servicios de salud a toda la población, y tomando el Presupuesto 2024, el Gobierno gastaría 7,276 pesos por persona para el siguiente año, lo cual representa un crecimiento real de 4.9% (338 pesos) respecto a 2023, y un aumento de 20.8% (1,254 pesos) respecto a 2018. Sin embargo, cuando en el cálculo incluimos las esperadas transferencias a la Tesofe, entonces el gasto per cápita en salud efectivo sería de 6,844 pesos, con un crecimiento de 5.6% (362 pesos) frente al año pasado, y de 13.6% (822 pesos) respecto a 2018.

Ahora bien, si analizamos cuánto se gastó en promedio durante el sexenio, el gasto per cápita en salud acumularía 6,207 pesos por persona, tomando en cuenta las posibles transferencias a la Tesofe. En el sexenio pasado el gasto per cápita en salud promedió 6,314 pesos. Así, en este sexenio el gasto por persona bien podría acabar siendo inferior al observado en el pasado.

Entonces, ¿en este sexenio ha aumentado o no el gasto per cápita en salud? Algo queda claro: los 128 millones de habitantes no se atienden todos en las instituciones públicas de salud. Por ello, una forma más efectiva de analizar si el dinero que se destina a salud es suficiente es tomando como dato a las personas que realmente se atienden en el sistema de salud pública, que se puede estimar a partir de la Encuesta Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH).

Considerando a las personas que realmente se atienden en los servicios de salud pública (38.8 millones de usuarios), y con el Presupuesto 2024, el Gobierno estaría gastando 27,174 pesos por persona, lo cual representaría un incremento de 5.5% (1,406 pesos) con respecto al gasto per cápita en salud de 2022 (tomando en cuenta también el número real de personas que acuden a la salud pública), y un crecimiento de 48% (8,765 pesos) respecto a 2018. Ahora, si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, el gasto per cápita en salud efectivo sería de 25,486 pesos, lo que representaría un crecimiento real de 7.9% (1,858 pesos) respecto a 2022, y un aumento de 38.4% (7,077 pesos) respecto a 2018.

Esto parecerían buenas noticias. Sin embargo, este incremento en el gasto de salud por persona es resultado de que cada vez hay menos personas que se atienden en el sistema de salud pública y cada vez más que recurren al sector privado, como lo hemos explicado anteriormente. ¡Les toca más a menos personas! Entre 2022 y 2018 el número de personas que se atienden en el sistema público de salud cayó 16%. O sea, el pastel se reparte entre menos personas.

Si en 2024 se atendiera a las mismas personas que en 2018, el gasto per cápita sería de 22,309 pesos por persona, una variación de -13.4% (-3,459 pesos) frente a 2022 o apenas un aumento de 21.2% (3,900) frente a 2018. Si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, entonces el gasto per cápita sería de 20,923 pesos por persona, lo que implicaría una caída de -11.4% (-2,705 pesos) frente a 2022 o una subida mínima de 13.7% (2,514 pesos) frente a 2018.

Salud para dos clases de ciudadanía

Para evaluar el cumplimiento de la justicia social que conlleva el gasto en salud conviene dividir los recursos destinados para las personas con y sin seguridad social formal. 

  • El gasto para las personas sin seguridad social se refiere a los recursos de la Secretaría de Salud, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (antes IMSS-Prospera) y los recursos del órgano descentralizado IMSS-Bienestar dentro del Ramo 47.
  • El gasto de personas con seguridad social se refiere a los recursos del IMSS, ISSSTE, Sedena, Marina y el Ramo 19, sin contar el programa IMSS-Bienestar. De forma oficial, el gasto de Pemex no se considera, pues su programa de Servicios Médicos no está catalogado como gasto en salud, pero debe considerarse. 

Con esta distinción, se tiene que para 2024 el gasto en salud para las personas sin seguridad social llegará a 367 mmdp, 2.2% (8 mmdp) por arriba del aprobado en 2023, o 24% (70 mmdp) superior al de 2018. En comparativa sexenal, Peña Nieto disminuyó este gasto en 4% al cierre de su sexenio frente al fin del sexenio de Calderón, mientras que con esta misma métrica, Calderón tuvo un incremento de 43% frente al cierre del sexenio de Fox, mientras que éste último aumentó el gasto en 67% frente a lo heredado por Zedillo, gracias a la creación del Seguro Popular. En otras palabras, la herencia de AMLO en materia de presupuesto en salud de las personas más vulnerables será minúscula frente a dos de los tres últimos sexenios.

Por otro lado, hay que considerar el hecho de que la simulación del gasto en salud, a través de transferencias a la Tesofe, se realiza en los sistemas que atienden a personas sin seguridad social. Si en 2024 se transfieren 66 mmdp del Fonsabi a la Tesofe, como ha sucedido en promedio en los últimos años, el gasto efectivo en salud para las personas sin seguridad social quedaría en 301 mmdp, un aumento de apenas 1% (4 mmdp) frente a 2018.

Por su parte, el gasto en salud para las personas con seguridad social será de 615 mmdp, 7.8% (40 mmdp) mayor al aprobado en 2023 o 30% (141 mmdp) mayor al de 2018. Este incremento supera por mucho al logrado durante el sexenio de Peña Nieto (3%), Calderón (17%) o Fox (20%). No obstante, si se descuentan las referidas transferencias financieras, el crecimiento del gasto para 2024 sólo sería 19% (90 mmdp) mayor al de 2018, en línea con lo logrado por Calderón y Fox. En cualquier caso, si alguien se ha beneficiado de un mayor gasto en salud, son las personas con seguridad social, y no aquéllas sin seguridad social formal.

Recapitulemos: si para 2024 el presupuesto para personas con seguridad social será de 615 mmdp, entonces será superior en 68% (248 mmdp) al presupuesto para personas sin seguridad social (367 mmdp). Se trata de la mayor brecha entre sistemas desde 2007, cuando la distancia era de 79%. Y si llegara a haber una salida de recursos a la Tesofe, la brecha alcanzaría el 98%, la segunda mayor desde 2005, después de la observada en 2021 (111%), cuando hubo salidas de más de 100 mmdp del Fonsabi a la Tesofe.

Esta brecha también se hace presente en el gasto per cápita. Para observarla, segmentamos a las personas con y sin seguridad social[4] a partir de los datos de la ENIGH, atendiendo a la institución en la que son atendidas: IMSS, ISSSTE, Pemex, Defensa, Marina y el DIF por un lado, e IMSS-Bienestar, Secretaría de Salud (que incluye al Insabi) por el otro.

Con el Proyecto de Presupuesto 2024 el gasto per cápita en cuanto a la población con seguridad social sería de 29,799 pesos por persona, mientras que para la no asegurada sería de 27,772 pesos: una brecha de 6.8% o 2,027 pesos por persona.

De nuevo, la brecha es mayor si consideramos las hipotéticas transferencias a la Tesofe: para la población sin seguridad social bajaría a 23,444 pesos por persona (la brecha alcanzaría los 6,355 pesos, o 27% más). En 2018 la brecha era de 7,743 pesos por persona o 52% más, por lo que parece que hay una mejora.

Sin embargo, todavía hay un dato más a tomar en cuenta, al medir la brecha: la privatización de facto del sistema de salud. Y es que el número de personas sin seguridad social que se atienden en el sector público ha caído de manera drástica: en 2018 fueron 19.1 millones, para caer a 11.8 millones en 2022. O sea, el presupuesto en salud es utilizado para atender a cada vez a menos personas.

Si las instituciones de salud pública siguieran atendiendo al mismo número de personas que no cuentan con seguridad social que en 2018, la brecha en el gasto per cápita en salud se incrementaría de manera drástica: una persona con seguridad social estaría ‘recibiendo’ 28,295 pesos, mientras que una sin seguridad social recibiría 18,307 pesos; esto es, una brecha de 54.6% o  9,988 pesos por persona.

La brecha entre los dos tipos de usuarios del sistema de salud pública también se refleja en las inequidades que existen en el presupuesto asignado a las distintas instituciones. Una forma de verlo: el gasto per cápita en salud para los asegurados de Pemex[5] sería de 43 mil pesos para 2024, mientras que los usuarios del IMSS-Bienestar recibirían per cápita 22 mil pesos. Esto es, en el PEF 2024 el gasto por persona que realizaría el IMSS-Bienestar sería 21 mil pesos inferior al que ejercería Pemex.

Esta brecha la medimos considerando a la población que se atendió en 2022 (es decir, tomando como factor la mencionada privatización del sistema de salud). Pero, de nuevo, ¿qué pasaría en un escenario en el que las personas siguieran acudiendo como en el pasado reciente al sistema público? De nuevo, la brecha del gasto per cápita y por institución se ampliaría de manera importante. El caso más notorio es el de la Secretaría de Salud. Considerando a la población que se atendió en ella en 2018, el gasto per cápita cae en el PEF 2023 de 28 mil pesos, a 18 mil pesos por persona, y si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, caería hasta los 8 mil pesos por persona, una brecha de 81% o 34,000 pesos por persona frente al gasto de Pemex.

Lo que estamos viendo es que aun con el incremento el gasto en salud no alcanzaría para tener un sistema público universal, ni mucho menos para cerrar las inequidades existentes. El Gobierno, simplemente, no cuenta con los recursos suficientes como para atender la salud de una población creciente.

Del Seguro Popular al Insabi y ahora al IMSS-Bienestar

En 2020 se desmanteló el Seguro Popular, para ser sustituido por el Insabi. El proyecto duró muy poco, y a mediados de 2023 se decretó la desaparición del Insabi para ser sustituido por el IMSS-Bienestar. Aunque hay una ligera mejoría en términos del monto de los recursos, la nueva apuesta no luce ganadora.

Veamos. En 2024 el IMSS-Bienestar contará con 127 mmdp, 13.7% (15 mmdp) más que el Insabi en 2023, pero inferior a lo logrado por el Seguro Popular en 2013. Además, recordemos, se mantiene la instrucción de regresar recursos del Fonsabi a la Tesofe. Si el siguiente año se simula un gasto de alrededor de 56 a 66 mmdp[6] a través de transferencias al Fonsabi, el gasto efectivo del IMSS-Bienestar sería de casi la mitad del ejercido en cualquiera de los años del Seguro Popular durante el sexenio pasado.

Otra situación interesante en la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es que el programa de Atención a la Salud desaparece, y es sustituido por el programa de Atención a la Salud para Personas sin Seguridad Social, el cual, de momento, no cuenta con Reglas de Operación (ROP). Es posible que se publiquen las ROP en los siguientes meses; sin embargo, el hecho de que no existan aún entorpecen la evaluación del programa y su gobernanza misma. 

Si tomamos a su población objetivo de 71 millones de personas[7], obtenemos que el gasto per cápita del IMSS-Bienestar será de 1,812 pesos en 2024, una reducción de 4% (77 pesos) frente al último año del Seguro Popular, o de 27% (654 pesos) frente al máximo de 2012. Como lo explicamos anteriormente, con la creación del Insabi se dejó de asignar un presupuesto en función del número de afiliados, lo que ha repercutido en un menor presupuesto per cápita.

Cabe destacar que el gasto per cápita del IMSS-Bienestar podría aumentar hasta los 5,163 pesos si se consideran las Transferencias Federales en Salud para las personas sin seguridad social. Sin embargo, no todas las entidades participan en el programa del IMSS-Bienestar; es decir, no han cedido la administración de estos recursos al Gobierno federal. En cualquier caso, el gasto por afiliado (o población objetivo) del IMSS-Bienestar será inferior a los 6 mil pesos del IMSS.

El Fonsabi: la caja chica

El Fondo de Salud para el Bienestar corre el riesgo de desaparecer con la transición hacia el IMSS-Bienestar. Al segundo trimestre de 2023, el Fonsabi contaba con 33.6 mmdp, una reducción de 58% (46 mmdp) frente al primer trimestre de 2023, o de 71% (82 mmdp) respecto del cierre de 2018. Es previsible que este fideicomiso reciba más recursos al cierre de 2023 (para simular gasto en salud), pero dichos recursos saldrán hacia la Tesofe a inicios de 2024, como ha sucedido en el pasado.

De cualquier forma, salen más recursos de los que entran. De 2010 a 2018, los ingresos trimestrales del Fonsabi* promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas 3.8 mmdp. En lo que va del actual sexenio los ingresos promedian 9.6 mmdp (63% más), pero las salidas 18.1 mmdp (368% más). De continuar con este ritmo, el Fonsabi podría quedar agotado para el siguiente sexenio, y el costo de recuperar un fondeo para enfermedades catastróficas sería aún mayor.

La brecha también se amplía en atención

En el sexenio se ha abierto la brecha de consultas para las personas aseguradas y no aseguradas. Se espera que para el cierre de 2023 ésta ascienda a 71.3 millones de consultas, o 87.8% más (a favor de las aseguradas, claro). En 2018, esta brecha era de 41.6 millones de consultas, o 32.8% más.

Está claro que tanto las consultas para las personas aseguradas como para las no aseguradas han caído. Sin embargo, lo ha hecho en mayor medida para este último grupo. Se estima que para el cierre de 2023 el número de consultas de la población que no está asegurada caiga 36% (45.5 millones) frente a 2018, mientras que para la población asegurada caerá 9% (15.8 millones).

Esto también es reflejo de la mencionada privatización de facto del sector salud. Y es que con la extinción del Seguro Popular y la muerte prematura del Insabi, millones de personas sin seguridad social se han visto obligadas a buscar atención médica en el sector privado.

Revisemos con mayor detalle: el número de consultas que ha dado el Insabi, el cual tiene como población objetivo a las personas sin seguridad social, ha caído drásticamente durante el sexenio: entre 2018 y 2023, habrán disminuido 73.6% (31.9 millones de consultas).

Y esta caída es todavía mayor para la gente sana (previsión), con 85% menos consultas (10.9 millones) que en 2018. Las consultas para enfermedades crónico-degenerativas mostraron una caída de 62.7% (4,790 millones de consultas).

Crece el gasto en medicamentos (para los asegurados)

Con la propuesta de Presupuesto 2024, el gasto en medicamentos estaría creciendo más en las instituciones destinadas a atender a los asegurados, mientras que este presupuesto orientado a las personas sin seguridad social presenta un tejerazo.

El presupuesto en medicamentos del IMSS tendría un crecimiento real de 25% (17.8 mmdp), mientras que el de la Secretaría de Salud sufriría un recorte de 11% (2.3 mmdp). Por otro lado, para el IMSS-Bienestar se le está asignando un presupuesto de sólo 0.6 millones de pesos para medicamentos, insuficiente para compensar la caída en la SSA.

Si sumamos el gasto en medicamentos para las instituciones que atienden a personas sin seguridad social, obtenemos 19.5 mmdp para 2024, lo que representa tan sólo el 15% del presupuesto total para medicamentos. Hay que tener en cuenta que la Secretaría de Salud es la segunda institución pública con mayores usuarios. En 2022, el 35.5% (11.8 millones de personas) de los usuarios de los servicios de salud pública se atendieron en esta secretaría. En efecto, el reparto del presupuesto en medicamentos no es acorde a la cantidad de usuarios.

Aumentará la inversión: sólo para el IMSS

Finalmente, se propone que el gasto en inversión física para salud ascienda a 33.7 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 5.5% (1.75 mmdp) frente al monto aprobado para 2023. Éste sería el monto de inversión en salud más alto en la última década. Si bien es algo positivo que se incremente la inversión, vemos de nuevo que se hace de manera inequitativa.

Y es que el incremento de la inversión se explica por un aumento de 50% (7.2 mmdp) en inversión para el IMSS frente a 2023, y es a costa del gasto en inversión física para la Secretaría de Salud, pues se le propone un recorte de 75% (5.4 mmdp). ¿Y al IMSS-Bienestar? Se le está presupuestando un gasto de 2.4 mmdp para inversión física, monto que difícilmente compensará la caída de la inversión física en el resto de instituciones que cubren a las personas sin seguridad social.

Y no para allí la caída. De acuerdo con datos de la Secretaría de Salud y el Quinto Informe de Gobierno, en 2023 la Secretaría de Salud contará con 972 unidades de salud menos con respecto a 2018. En efecto, el tijerazo a su gasto de inversión contribuirá a la disminución de infraestructura para atender a las personas sin seguridad social.

[1] Datos en miles de millones de pesos de 2024.

[2] Nos referimos al programa de “Cuota correspondiente de los haberes de retiro y pensiones”, que es transferido a las Fuerzas Armadas para apoyar a sus sistema de pensiones. Es posible que estos recursos se utilicen para dar atención en salud a los militares.

[3] El programa de Servicios Médicos de Pemex no está clasificado como gasto funcional en Salud, sino como gasto en Combustibles y Energía. Es necesario hacer esta precisión para conocer el gasto efectivo de las personas con seguridad social.

[4] Mediante la ENIGH detectamos para 2018 21.3 millones con seguridad social; 19.2 millones en 2020 y 20.6 millones en 2022. Para 2024 mantenemos la población de 2022. En el caso de personas sin seguridad social, identificamos 19.1 millones en 2018, 12.8 millones en 2020 y 11.8 millones en 2022. Asumimos el mismo nivel de 2022 para 2024.

[5] Se consideran como asegurados a las personas que estuvieron afiliadas y que utilizaron el servicio médico, lo que puede ayudar considerar a las personas que no están aseguradas pero que utilizan el servicio médico.

[6] La estimación de 56 mmdp corresponde a las transferencias a fideicomisos del Insabi al Fonsabi realizadas entre 2020 y 2022, las cuales no se destinaron a salud. La estimación de 66 mmdp corresponde a las salidas del Fonsabi hacia la Tesofe entre 2020 y 2022. Al ser las salidas del Fonsabi mayores a sus entradas, se tiene un desahorro en el capital disponible para atender el gasto en salud.

[7] Corresponde a la población objetivo más reciente del Insabi, ya que el IMSS-Bienestar no define una población objetivo en millones de personas.

Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 4 comentarios en Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Atrás se han quedado las promesas de no endeudamiento y la presunción de responsabilidad fiscal: para el último año del sexenio se propone el mayor déficit presupuestario de los últimos 35 años, con la intención de expandir el gasto corriente en un contexto electoral. Se trata de un endeudamiento imprudente, al no estar enfocado en inversión pública capaz de detonar el crecimiento, lo cual obligará al siguiente Gobierno a hacer un ajuste fiscal: recortes al gasto o alza de impuestos.

Incluso con un estimado optimista de crecimiento económico de 3% del PIB, para 2024 apenas se anticipa un aumento de los ingresos totales de 0.8%, para llegar a 7.3 billones de pesos, o 21.3% del PIB. A pesar de esta limitante, la SHCP propone una expansión del gasto de 7.8%, hacia los 9 billones de pesos o 26.2% del PIB. Sin mayores ingresos para financiar el gasto, no quedará más recurso que la deuda.

Para 2024 se anticipa un déficit presupuestal –diferencia entre ingresos y gasto– de 4.9% del PIB, incluso superior a lo observado en la década de 1990. Si contamos la deuda del resto del sector paraestatal y Empresas Productivas del Estado, se estima que el endeudamiento neto llegará a 1.8 billones de pesos, o 5.4% del PIB, el mayor monto jamás registrado.

El endeudamiento en sí no es negativo, si se usa, por ejemplo, para detonar la inversión. Pero precisamente este componente del gasto, la inversión, caerá en 23% frente a 2023. Como resultado, por cada peso de endeudamiento sólo se gastarán 0.59 pesos en inversión, la proporción más baja desde 2009, y el resto se usará para financiar el gasto corriente. Se trata de una violación al artículo 73 de la Constitución.

La resaca del endeudamiento pegará en el siguiente sexenio en forma de mayores pagos por intereses de la deuda. Tan sólo por los créditos adquiridos hasta 2023, Hacienda anticipa un costo financiero de 1.2 billones de pesos en 2024, el mayor monto en los últimos 25 años.  Hacia futuro seguiremos rompiendo récords, lo que reducirá los recursos disponibles para salud, educación, seguridad y otros gastos esenciales.

Acá el recuento del principio del fin… del sexenio.

Desaliento para los ingresos

Tal parece que el acostumbrado optimismo en el pronóstico de ingresos ha quedado en el pasado. Para el último año de gobierno la SHCP estima que la recaudación total llegará a 7.3 billones de pesos, 1.8% (136 mmdp) menos de lo aprobado para 2023, pero 0.8% (58 mmdp) por arriba de lo estimado al cierre de año. La situación es poco común: para 2023 se estimó un aumento de 9.9% en los ingresos frente al año previo, y en 2022 se estimó un incremento de 4.1% frente a 2021.

La prudencia en el estimado de ingresos totales parece fundamentarse en la experiencia de 2023. Al segundo trimestre de 2023 el retraso de los ingresos frente al calendario fue de 5.2% (190 mmdp), como lo hemos documentado, y para el cierre de año se estima cerrar con un déficit de 2.6% o 194 mmdp. Los retrasos en los ingresos programados, a estas alturas del sexenio, suponen un verdadero problema, ya que los fondos de estabilización están prácticamente agotados y no han servido para reponer los faltantes. Por esta razón, la SHCP ha preferido asumir el costo de proponer un gran colchón de endeudamiento para 2024, en lugar de estimar ingresos optimistas. Vaya, así se asegura de contar con recursos el último año de gobierno.

Con los estimados de ingresos del Sector Público para 2024 ya podemos hacer una evaluación general de la política recaudatoria del sexenio de López Obrador.

Si se cumplen estas expectativas, la recaudación total habrá crecido 6.5% frente a 2018, último año del sexenio pasado. Con la misma métrica, en el sexenio de Peña Nieto los ingresos totales aumentaron 12.9%; con Calderón, 15.5%, y con Fox 35.7%. En otras palabras, el crecimiento de los ingresos netos será el peor de las últimas cuatro administraciones.

En materia de ingresos tributarios, que detallaremos en seguida, se tendrá para el final del sexenio un aumento del 20%, gracias a las mayores medidas de fiscalización; sin embargo, tal crecimiento será inferior al 80.7% logrado por Peña Nieto, quien afrontó una reforma fiscal. No obstante, el aumento en el actual sexenio sería superior a lo logrado por Calderón, que consiguió un aumento de 9.8%, y de Fox, por 8.1%.

Hay que recordar que los sexenios de Fox y Calderón fueron beneficiados por una bonanza petrolera, mientras que Peña, quien sufrió la caída en la producción del crudo, realizó una reforma fiscal. En el actual sexenio se apostó por aplicar mayores medidas de fiscalización, lo cual fue insuficiente para impulsar vigorosamente los ingresos totales. No queda duda de que para el próximo sexenio será inevitable discutir una nueva reforma fiscal que incluya un plan para mejorar la recaudación tributaria, pero también uno para mejorar los ingresos petroleros.

Para fundamentar el pesimismo: ingresos petroleros

Desde 2012 los ingresos petroleros han venido cayendo casi de forma constante, y en 2024 se profundizará esa caída. Para el año que viene Hacienda estima ingresos por 1.04 billones de pesos, 24% (333 mmdp) menores frente a los aprobados en 2023, y 11.3% (133 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre del año. Se trata del peor estimado de ingresos petroleros de los últimos 20 años, y de materializarse sería el segundo peor nivel observado sólo por arriba de lo registrado durante 2020.

Para 2023 Hacienda fue muy optimista, lo cual ha salido muy caro: se estimó una recaudación petrolera de 1.38 billones de pesos, un incremento de 15% (185 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero la realidad es que a al segundo trimestre del año los faltantes de ingresos petroleros fueron de 31% (220 mmdp), y para el cierre del año se estiman en 14.4% (199 mmdp). Por esta razón, parece que en 2024 Hacienda estará ‘jugando más a lo seguro’ en sus estimados de renta petrolera, eso sin mencionar que no tendrá las cartas a su favor: precio del petróleo, tipo de cambio y producción.

Como es costumbre, la plataforma de crudo parece estar sobrestimada. Para 2024 prevé una producción de 1,983 miles de barriles diarios (mbd), superior a los 1,872 mbd estimados para 2023. A julio promedia sólo 1,656 mbd*, 216 mbd por debajo de lo aprobado para este año, la tercera peor brecha de la que se tenga registro.

La sorpresa es que para este año el pronóstico de producción petrolera de Hacienda incluye producción de crudo y condensados. Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Para 2024 se ha copiado esta práctica por primera vez en un Paquete Económico.

El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera ya no son comparables con años anteriores. Antes de 2018 por lo menos hay seguridad de que no incluían el componente de condensados, y de 2019 a 2023 no se manifestó expresamente. El hecho es que se desconoce qué tanto del aumento de la plataforma para 2024 se prevé por crudo y qué tanto por condensados. Es necesario que la SHCP tenga un estimado público sobre la producción de crudo tradicional y de condensados de forma separada, para poder hacer evaluaciones precisas sobre su cumplimiento.

Si sólo consideramos la producción tradicional de crudo al mes de julio, la plataforma petrolera es de 1,656 mbd, pero si consideramos los condensados se llega a 1,882 mbd, según datos de la Secretaría de Energía. Con todo, parece complicado alcanzar la producción estimada de 1,983 bdp. Si la producción total de crudo (con condensados) se mantiene al mismo nivel de 2023, en el siguiente año habría una pérdida en la recaudación petrolera de 36.1 mmdp, según las sensibilidades de ingresos de la SHCP.

Las menores expectativas de ingresos petroleros provienen en parte del estimado del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME). Para 2024 Hacienda anticipa un precio de 56.7 dólares por barril (dpb), inferiores a los 66.7 promediados a julio de 2023 o a los 68.7 dpb aprobados para este año. Aunque el estimado para 2024 parece más sobrio, hay que recordar que el precio del petróleo cayó por debajo de los 50 dpb en 2020, 2018, 2017, 2016 y 2015. En materia de precios no parece haber garantía, y el cumplimiento de esta meta estará condicionado a factores geopolíticos difíciles de predecir.

Por ejemplo, si el precio de la MME se cotiza en promedio en 60 dpb el año que viene, habría una ganancia de 36.1 mmdp, pero si cayera a 50 dpb habría una pérdida de 89.1 mmdp. Por el nivel de precios visto hasta la fecha (66.7 dpb), parece que hay más oportunidades de tener una mejora en la recaudación, pero no es posible asegurarlo.

La caída en las proyecciones de ingresos petroleros en 2024 parece provenir, más bien, de un menor tipo de cambio. Para 2023 se anticipó un precio promedio del dólar en 20.4 pesos, pero en lo que va del año ha promediado 17.8 pesos por dólar. Aunque un peso más fuerte beneficia las importaciones, reduce el valor de las exportaciones, como la venta de petróleo al extranjero. Como lo explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2022, el 46% de los retrasos en la recaudación petrolera en 2023 se han suscitado por un tipo de cambio más fuerte; el 39.5% por una menor producción petrolera y el 14.5% por el precio de la MME menor a lo anticipado. Es decir, el tipo de cambio ha sido el principal factor de la caída de la renta petrolera.

Para 2024 el dólar se prevé en 17.1 pesos, el menor estimado desde 2016, por lo que se puede intuir que éste es el principal factor detrás de las menores expectativas de ingresos petroleros para el siguiente año. Esta menor expectativa puede jugar a favor del fisco. Según la encuesta a especialistas del sector privado, para 2024 se anticipa un tipo de cambio de 18.7 pesos por dólar al cierre del año. De presentarse una estimación al nivel de la encuesta de Banxico, los ingresos petroleros podrían aumentar en 82.4 mmdp.

El último factor destacable respecto de los ingresos petroleros es que en 2024 se agudizará la concentración de la renta petrolera en Pemex, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) de 40 a 35%. Como lo hemos detallado anteriormente, el cobro del DUC ha venido cayendo desde 2019, cuando se encontraba en 65%, provocando que una menor parte de los ingresos petroleros lleguen al Gobierno federal, y que una mayor proporción se quede en Pemex. Gracias a esta medida, de 2020 a 2022 Pemex ha recibido alrededor 543 mmdp de ingresos adicionales, y para 2024 es probable que reciba unos 300 mmdp adicionales en apoyo.

El problema del DUC es que se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas –descontando algunas inversiones y costos, pero no todos–, por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles. Por esta razón, puede ser positivo que se reduzca el DUC de Pemex; no obstante, el problema es que se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser, en efecto, una reforma fiscal.

Si en 2024 la SHCP espera una reducción de 11.3% (133 mmdp) en los ingresos petroleros frente al estimado al cierre de 2023, la reducción del DUC a Pemex hará que esta caída no sea pareja: mientras que los ingresos de Pemex caerán 3.8% (29.8 mmdp), para el Gobierno federal caerán 25.4% (103 mmdp). Como resultado, sólo el 29% (304 mmdp) del total de ingresos petroleros estimados para 2024 llegarán a la Tesorería de la Federación, la menor proporción jamás registrada. Esto presionará aún más los gastos que financian derechos como la salud, educación, seguridad, entre otros.

Ingresos tributarios

Los ingresos provenientes del cobro de impuestos tampoco son muy optimistas para 2024, a pesar de una estimación alta de crecimiento económico. Para el siguiente año Hacienda anticipa un nivel de ingresos tributarios de 4.9 billones de pesos, 2.1% (100 mmdp) por arriba de los aprobados para 2023, o 6.1% (284 mmdp) más frente al estimado para el cierre de año. Se trata de la estimación más pesimista de crecimiento desde 2015, a excepción de la vista en 2021, en el contexto de la pandemia.

El pesimismo proviene de la experiencia reciente. Al primer semestre de 2022, los ingresos tributarios se quedaron por debajo de la meta en 3.8% o 90 mmdp, el peor retraso desde 2012, debido a un menor pago de IVA, fruto de la política de estímulos complementarios a las gasolinas. En conjunto, de 2019 a 2023, los estimados de recaudación tributaria quedarán 2.9% (128 mmdp), en promedio, por debajo de las metas planteadas en cada Paquete Económico. Esto podría cambiar para 2024, con unos estimados más sobrios, ya que Hacienda ha asumido el costo político de incrementar el techo de deuda, en lugar de proyectar ingresos tan optimistas como en años anteriores. 

A pesar del bajo crecimiento esperado de la recaudación, existen riesgos para el siguiente año vinculados al crecimiento de la economía. Para 2024 Hacienda estima un crecimiento de 3%, cuando la encuesta del sector privado de Banxico prevé un aumento de sólo 1.6%. El año pasado, Hacienda también anticipó un crecimiento del 3% para 2023, cuando el consenso de las expectativas del sector privado eran de un crecimiento de sólo 1.3%. Las más recientes encuestas ahora coinciden que el crecimiento para este año será de 3%, es decir, le han dado la razón a Hacienda.

No obstante, sin considerar 2020, año de la pandemia, las estimaciones de Hacienda se han quedado cortas en 2019 y 2022, mientras que en 2021 fueron ligeramente superiores. Digamos que Hacienda ha acertado en dos ocasiones (2021 y 2023) y ha errado en dos (2019 y 2022). Ya veremos si la dependencia logra cerrar el sexenio con un balance favorable. En cualquier caso, vale la pena apuntar que de errar su estimación en un punto del PIB, habría una pérdida de ingresos tributarios de 23 mmdp.

En todo caso, una de las principales apuestas para incrementar la recaudación en 2024 se centra en el ISR. Para el siguiente año Hacienda estima ingresos de 2.7 billones de pesos, 2.9% (77 mmdp) más de lo aprobado en 2023 o 3% (79.8 mmdp) más del estimado al cierre de 2023.

A pesar de las medidas de fiscalización del SAT, en lo que va del sexenio, en cuatro de cinco años, las expectativas de recaudación de ISR se han quedado cortas (considerando expectativas al cierre de 2023). Sólo en 2022 se logró un superávit de 216 mmdp. No obstante, durante el sexenio pasado, en cinco de seis años se logró una recaudación superior a la aprobada en las Leyes de Ingreso por 165 mmdp en promedio cada año. Hacienda no ha sido muy certero en sus expectativas, pero eso podría cambiar el siguiente año.

En lo que va de 2023, el desempeño del ISR ha sido favorable, a pesar del aumento de devoluciones y compensaciones. Al segundo trimestre acumuló 1.37 billones de pesos, un crecimiento de 2.9% (38.2 mmdp) con respecto a 2022, y frente al calendario fue 3.7% (48.7 mmdp) mayor. Debido a que en 2024 la posibilidad de pedir devoluciones del programa de estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 habrá finalizado, es factible que los estimados de Hacienda se cumplan o se superen.

En el caso del IVA, las expectativas no son muy halagüeñas. Para 2024 Hacienda estima ingresos por este tributo de 1.3 billones, 10.6% (157 mmdp) menos de lo aprobado en 2023, pero 2.6% (33 mmdp) más de lo estimado al cierre de 2023. Esta diferencia en las proyecciones se debe a que para 2023 se anticipa que el IVA se quede corto en 13%, o 190 mmdp, frente a lo aprobado para el año. En otras palabras, para 2024 Hacienda no está esperando recaudar tanto como anticipó (equivocadamente) para 2023, pero piensa que la recaudación mejorará frente a lo que se consiga en el año.

Es necesario comentar que al cierre del quinto año de gobierno, Hacienda se habrá quedado corta en sus estimados de recaudación de IVA en 1% (23 mmdp), mientras que en el sexenio se logró un superávit de 2% (24 mmdp). En el caso de 2023 (cuando se anticipa el peor retraso) la menor recaudación se debe a las mayores devoluciones, provocadas por la política de estímulos a las gasolinas de 2022. Así como en el caso del ISR, es probable que en 2024 las devoluciones se estabilicen y se mejore la recaudación efectiva del IVA.

La mayor promesa para los ingresos tributarios se sitúa en el IEPS: se espera que este tributo se incremente en 35% (178.5 mmdp) frente a lo aprobado para 2023, o 32% (166 mmdp) respecto de lo estimado al cierre del año. La mejora proviene prácticamente del IEPS cobrado a combustibles, del cual se espera un incremento de 56% (165 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o 54% (160.9 mmdp) respecto de lo estimado al cierre.

A pesar de que en todo 2023 no se han otorgado estímulos complementarios a las gasolinas y que los estímulos tradicionales han sido cercanos a cero, no se han cumplido las metas de recaudación. Al segundo trimestre, el IEPS total quedó 15% (35 mmdp) por debajo de la meta, mientras que el componente de gasolinas tuvo una déficit de 31% (37.7 mmdp) frente a lo estimado al periodo. Al igual que en el caso del IVA e ISR, este déficit se debe al incremento de 260% en las devoluciones de impuestos. De la misma forma que en los tributos comentados, es probable que en 2024 se reduzcan estas devoluciones de impuestos, y que mejore la tributación del IEPS.

Sin embargo, hay que comentar una situación preocupante: la mejora en la recaudación tributaria por la venta de gasolina no compensará los menores ingresos por la venta de petróleo. En su conjunto, la recaudación de IEPS de gasolina e ingresos petroleros del Gobierno federal llegarán a 760 mmdp, 6% (46 mmdp) menos frente a lo aprobado para 2023, el peor monto jamás presupuestado.

Esta situación puede agravarse si se incrementa el precio del petróleo a nivel internacional, obligando al Gobierno a aumentar los estímulos al IEPS de gasolinas, para evitar mayores precios en año electoral. Si bien un incremento de los precios del petróleo aumenta la renta petrolera en general, con la reducción del DUC a 35% es menos probable que los mayores ingresos petroleros compensen la pérdida del IEPS por mayores estímulos. Generalmente nunca se compensan estos ingresos, y el Gobierno federal sale perdiendo.

Explosión del gasto y militarización presupuestal

Pese al estancamiento de los ingresos tributarios, para 2024 se espera que el gasto neto llegue a 9 billones de pesos, un incremento de 4.3% (368 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o de 7.8% (652 mmdp) respecto del estimado al cierre de año. En términos de puntos del PIB, el gasto representará 26.2% del tamaño de la economía mexicana, el mayor nivel jamás registrado.

De cumplirse el estimado de 2024, al cierre del sexenio el gasto neto del Sector Público habrá aumentado en 20%, mientras que con Peña Nieto aumentó 11%, 29% con Calderón y 29% con Fox. En términos del PIB, el gasto habrá aumentado 3.1 puntos, mientras que con Peña Nieto cayó en 0.6 puntos, con Calderón aumentó 3.4 y con Fox creció 2.6 puntos. En otras palabras, el crecimiento del gasto será el segundo más ambicioso en los últimos cuatro sexenios, a pesar del menor crecimiento de ingresos.

Como expondremos más adelante, el gran crecimiento del gasto sólo podrá lograrse con un incremento sustancial del endeudamiento.

Por componente del gasto, el presupuesto 2024 subraya las prioridades presidenciales observadas durante todo el sexenio. En términos de la función del gasto, la protección social presenta un incremento de 12% (220 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023. Esto se debe al aumento en el presupuesto de pensiones contributivas y no contributivas. La Pensión para Adultos Mayores llegará a 465 mmdp, un aumento de 871% (417 mmdp) frente a 2018, o de 31% (109 mmdp) frente a 2023. Por su parte, las pensiones contributivas llegarán a 1.4 billones de pesos, un aumento de 17.1% (320 mmdp) frente a 2018 o de 2.4% (35 mmdp) respecto de 2023.

Por otro lado, el pago de intereses y servicio de la deuda es la segunda ‘función ganadora’ en el PPEF 2024. El incremento en los recursos destinados a este concepto abarca un 16.1% (142 mmdp) respecto a lo aprobado para este año, lo que representa 2.6 veces el aumento que se propone para salud y 5.1 veces el aumento para educación pública. Esto nos muestra el alto costo de oportunidad que representa el endeudamiento en el presupuesto público.

El ramo ganador con el PPEF 2024 es la Defensa Nacional, a la cual se le propone asignar un presupuesto por 259 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 121% (142.2 mmdp). Esto implica, prácticamente, duplicar el presupuesto para la Sedena para el último año del sexenio. La razón: la construcción del Tren Maya pasa a esta secretaría. En cambio, Pemex es el ramo perdedor, al proponérsele un recorte de 30.8% (266.8 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado en 2023, principalmente en inversión.

Al último año del sexenio le dan tijerazo a Turismo, al proponer un recorte de 99% (150.6 mmdp) en su presupuesto. Esto representa, prácticamente, eliminar todos los recursos de este ramo presupuestario, por la razón ya expuesta.

En términos del destino del gasto en el Presupuesto 2024, se propone que los recursos para transferencias, asignaciones y subsidios presenten un aumento real por 8.6% (204.3 mmdp), siendo el concepto de gasto con mayor incremento. No es de sorprender, dado el incremento de las pensiones del bienestar. Por otro lado, el presupuesto destinado para la inversión pública presenta un recorte de 39.5% (277 mmd) respecto al monto aprobado para 2023. Al recortar el presupuesto que se destina a la inversión, se debilitan las acciones del Gobierno para estimular el crecimiento económico y, con ello, conseguir las metas macroeconómicas proyectadas para 2024.

El sexenio del endeudamiento

Con la propuesta de ingresos y presupuesto para 2024, la diferencia entre los ingresos y gasto públicos sería la más grande en los últimos 25 años: el mayor déficit público de la historia reciente de México. Se propone un déficit presupuestario por 1.7 billones de pesos, lo cual implica un crecimiento real de 42.4% (504 mmdp) respecto al déficit aprobado para 2023. Sin embargo, no es algo que sorprenda, ya que desde 2020 el déficit presupuestario se ha ido deteriorando. Esto es, a partir de ese año el Gobierno comenzó a endeudarse como no lo había hecho antes.

Si analizamos la diferencia entre el déficit aprobado y el observado en cada año, vemos como a partir de la pandemia el segundo ha superado al primero. Esto tiene dos implicaciones: primera, que el endeudamiento que se aprobó entre 2020 y 2022 no fue suficiente, por lo que se tuvo que requerir un endeudamiento adicional; la segunda, que esto provoca que en los siguientes años se tenga que pedir más endeudamiento, convirtiéndose en una espiral de deuda.

Si al endeudamiento público le agregamos todos aquellos compromisos que se encuentran fuera del presupuesto, se obtienen los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)[1], los cuales miden el endeudamiento total del Gobierno. Para 2024, los RFSP son los más altos que se tenga registro, al ascender a 1.8 billones de pesos. Si se aprueba sin cambios, el endeudamiento público total crecería 37.8% (512 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023.

¿AMLO se endeudó más o menos que otros presidentes?

Con la propuesta 2024, ya podemos saber cómo cerrará el sexenio de AMLO en términos de la política de endeudamiento. Si consideramos el endeudamiento en el que incurre el Gobierno federal[2], con AMLO veremos el sexenio de mayor endeudamiento desde el de Zedillo. El endeudamiento total contraído durante el presente sexenio suma 6.5 billones de pesos (20.2% del PIB), lo cual representa un crecimiento real de 54.9% (2,329 mmdp) respecto del endeudamiento que contrajo EPN. Si lo comparamos con el endeudamiento contraído por Calderon, el incremento pasa a 90% (3,110 mmdp).

Hay que apuntar que el endeudamiento histórico se dará en tiempos electorales, por lo que se convierte en un grillete presupuestario para la siguiente administración, que será la que enfrente los costos fiscales de esta política. Este hecho no se había visto en sexenios anteriores. Si comparamos el crecimiento del endeudamiento respecto del último año del sexenio anterior, vemos que el incremento es de 1.2 billones de pesos: a eso asciende el grillete presupuestario que dejaría a la siguiente administración.

Hay que reconocer que el endeudamiento no es un problema que surgió con AMLO, sino es un lastre que se ha ido heredando de sexenio en sexenio. Históricamente, desde 2009, los ingresos del Gobierno no son suficientes para financiar los gastos en los que incurre, lo cual da como resultado una brecha presupuestaria entre gastos e ingresos públicos, que es cubierta con endeudamiento. Sin embargo, a partir de 2017 se comenzó a observar una tendencia a cerrar la brecha y equilibrar el presupuesto público, principalmente mediante medidas de contracción del gasto público: entre 2016 y 2017, el gasto público pasó de 25.8% a 23% del PIB.

Esta tendencia duró poco, ya que entrando en la pandemia volvió a observarse un incremento en la brecha presupuestaria, resultado de que los ingresos públicos no pudieron compensar el incremento del gasto. Entre 2019 y 2020, el gasto público pasó de 23% a 24.9% del PIB, mientras que los ingresos públicos sólo pasaron de 22.2% a 22.4% del PIB. A partir de este año se comenzó a deteriorar la brecha presupuestaria, hasta llegar a la de 2024, que representaría la más grande diferencia entre los ingresos y gastos del Gobierno.

En resumen, la brecha fiscal no surgió con AMLO; sin embargo, durante el sexenio ésta se deterioró a niveles no vistos. Así, llegando al final del sexenio podemos decir que la política de endeudamiento del Gobierno fue irresponsable, pues agravó la hoja de balance del Sector Público, dejando grandes retos no sólo para el siguiente Gobierno, sino también para las futuras generaciones.

La politización del endeudamiento público

El excesivo endeudamiento observado durante este sexenio es resultado de la politización del endeudamiento, la cual puede ser explicada a partir de dos efectos: 1. el agotamiento de los ahorros públicos, y 2. los esfuerzos por disminuir el costo político de incrementar los impuestos.

Hablemos del primer efecto. Cuando estallaron las afectaciones sanitarias y económicas de la pandemia en México, se decidió no incurrir en un endeudamiento significativo, con el objetivo de cumplir una de las promesas de campaña del presidente, y estandarte del partido gobernante: no endeudar al país como sexenios anteriores[3]. Por ello, comenzó a utilizar de manera excesiva los fondos de estabilización presupuestaria, y a extinguir fideicomisos públicos para obtener recursos y así financiar el presupuesto. ¿Cómo acaba esta historia? Como dice su nombre, los fondos de estabilización presupuestaria sirven para blindar las finanzas ante movimientos macroeconómicos que puedan tener afectaciones a los ingresos públicos, como la caída del precio del petróleo, un alza repentina en tasas de interés, o sorpresivamente un tipo de cambio apreciado. Y lo que pasa es que desde 2022 el Gobierno ya no cuenta con ahorros para poder blindar las finanzas públicas; por ello tiene que incurrir en endeudamiento para poder enfrentar los choques adversos sobre los ingresos públicos.

El segundo efecto que puede explicar el comportamiento del Gobierno en política de endeudamiento es la premisa del ‘suavizamiento’ de impuestos, la cual implica que el Gobierno incurrirá en déficits presupuestarios para poder reducir los costos políticos del incremento de impuestos. Por tanto, no sorprende que ante las propias estimaciones de que los ingresos públicos van a la baja, se plantee un endeudamiento histórico a un año de las elecciones presidenciales.

Sin embargo, a pesar del incremento histórico del endeudamiento, se espera que el saldo total de la deuda pública como porcentaje de la economía aumente en sólo 2.3 puntos del PIB. Esto mantendría el nivel de deuda por debajo de niveles observados durante la pandemia, cuando llegó a representar un máximo de 51% del PIB. ¿A qué se debe esta relativa estabilidad del cociente de endeudamiento? La respuesta es que Hacienda le está apostando todo al crecimiento económico.

Para entender por qué las proyecciones de deuda de Hacienda para 2024 dependen sólo del crecimiento económico se debe analizar cómo es que afectan las variables macroeconómicas al saldo de la deuda como porcentaje del PIB[4]. A continuación, presentamos las variables macroeconómicas y fiscales que explican las estimaciones de deuda pública para 2024:

  • La tasa de crecimiento económico: si la economía crece a mayor velocidad que la de la deuda pública, el cociente de endeudamiento va a disminuir, debido a que “el pastel se hace más grande”. En este sentido, con una tasa de crecimiento económico de 2.5%[5], que representa el  escenario base planteado por la SHCP, la deuda pública como porcentaje del PIB disminuye en 1.1%.
  • La tasa de interés real: es el costo neto que debe pagar el Gobierno por la deuda. Al igual que cuando un hogar saca un préstamo bancario, el valor total de la deuda adquirida con el banco es la suma del valor del préstamo más el valor de los intereses. Si la tasa de interés que se paga es mayor a la inflación, entonces el préstamo saldrá más caro y el valor total de la deuda será mayor. Lo mismo sucede cuando el Gobierno se endeuda. Con el costo financiero estimado por la SHCP –pago de equivalente a 1.2 billones de pesos–, el valor de la deuda aumenta en 1.5 puntos del PIB; esto representa la mayor contribución que han tenido las tasas de interés en la acumulación de deuda desde el año 2001.
  • El tipo de cambio: es la paridad del peso frente al dólar. Si el peso se aprecia (el dólar se vuelve más barato) facilita el pago de interés de la deuda externa y disminuye el valor en pesos del saldo de la deuda denominada en monedas extranjeras. Pasa lo contrario si el peso se deprecia, es decir, si el dólar cuesta más medido en pesos.  Con el tipo de cambio proyectado por Hacienda para finales de año que es de 17.6 pesos por dólar, y considerando que la deuda externa representa 23% del saldo total, la depreciación del tipo de cambio contribuye a aumentar el saldo de la deuda pública en 0.2 puntos del PIB.
  • El balance primario[6] (que se estima con un déficit por 429 mmdp) contribuye al aumentar el saldo de la deuda en 1.2% del PIB. Esto, debido a que, en tanto déficit, representa la contratación de más endeudamiento.
  • Otros flujos creadores de deuda: además del balance primario, existen otros registros contables, como los requerimientos financieros de la banca de desarrollo o el pago de intereses de bonos indexados a la inflación. De acuerdo con los RFSP estimados por Hacienda para 2024, estos otros requerimientos contribuyen a aumentar la deuda en 0.5 puntos del PIB.

La suma de estos efectos es igual a 2.3% del PIB, el cual representa el incremento que estima Hacienda en el saldo de la deuda pública para 2024. Como podemos ver, de las cinco variables macroeconómicas presentadas, cuatro de ellas están empujando al alza el saldo de la deuda pública. La única variable que está frenando la acumulación de deuda es la tasa de crecimiento de la economía.

Esto muestra un alto grado de fragilidad en las estimaciones de deuda pública, sobre todo considerando que el escenario base de Hacienda en cuanto a crecimiento es demasiado optimista, al estar por encima de las estimaciones del sector privado o del FMI, quienes estiman una tasa de crecimiento de 1.6 y 1.5% respectivamente. ¿Pero, qué pasaría si la tasa de crecimiento de la economía mexicana fuera de 1.6 o 1.5%, y no como en los escenarios de Hacienda?

Si la tasa de crecimiento económico para 2024 llegara a 1.6% el incremento de la deuda pública, manteniendo lo demás constante, pasaría de 2.3 a 2.7%, con lo cual el saldo de la deuda pública ascendería a 49.2% del PIB para 2024. Esto nos muestra que a medida de que no se cumpla la estimación de crecimiento de la economía mexicana, el saldo de la deuda se irá disparando, para cada vez estar más cerca de representar el 50% del PIB.

¿Qué tan posible es que la deuda se dispare a 50% del PIB? Muy posible. Como vimos en el ejercicio anterior, basta con que la tasa de crecimiento sea menor a la estimada por Hacienda para que la deuda brinque a 49.2% del PIB. Sin embargo, allí están los otros factores macroeconómicos que contribuyen a este resultado. Uno de ellos de especial relevancia y de mucha volatilidad es el tipo de cambio.

Durante los últimos dos años se ha presenciado una importante apreciación del tipo de cambio, lo que ha ayudado a estabilizar el saldo de la deuda externa. Pero este ciclo de apreciación del peso está llegando a su fin, como observan diversos analistas. Si partimos de un escenario en el que la economía mexicana crece 1.6%, como estima el sector privado, y un tipo de cambio de 18.6 pesos por dólar a final de año, el saldo de la deuda llegaría a 50% del PIB. Se trata de un escenario muy posible y hasta cierto punto conservador, considerando que será un año de alta complejidad, debido a cambios en el liderazgo político en el país.

En resumidas cuentas, el Paquete Económico 2024 es irresponsable, al dejar la estabilidad de la deuda sobre una sola apuesta, que es el crecimiento económico. Pero más que eso, aun si se cumplieran las proyecciones optimistas de crecimiento económico de Hacienda, la estabilización de la deuda requiere que para 2025 se haga un recorte por 3.0% del PIB en el gasto… ¡Esto es equivalente a recortar todos los recursos de la educación pública! Así, aun cumpliendo sus expectativas, el siguiente Gobierno tendrá un reto de gran magnitud, si quiere mantener estable el saldo de la deuda.

Hasta aquí hemos hablado del incremento del endeudamiento y su estabilidad, pero hay otra pregunta: ¿para qué se está endeudando el Gobierno? Pregunta más bien esencial, si tomamos en cuenta que en el artículo 73 de la Constitución se establece que el Gobierno sólo puede endeudarse para financiar obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos.

A lo anterior se le conoce como la regla de oro, que dicta: el endeudamiento debe corresponder al gasto de inversión. De esta manera se puede garantizar que el uso de financiamiento está ligado con la creación de obras que generan un incremento en los ingresos. El actual Gobierno ha hecho caso omiso de la regla de oro, pues se ha endeudado por encima del gasto de inversión, lo que sugiere que el endeudamiento está siendo utilizado para financiar gasto corriente. El dato es palmario: con cada peso de endeudamiento se financiará 59 centavos de inversión, mientras que los restantes 41 centavos se irán para financiar gasto corriente. 

¿Por qué es malo financiar gasto corriente con endeudamiento? Principalmente porque este gasto bien puede corresponder al pago de intereses de la deuda. Esto lo podemos ver si analizamos los componentes que conforman el balance público, los cuales son el costo financiero de la deuda y el balance primario. Si el Gobierno tuviera un superávit primario equivalente al valor del costo financiero de la deuda, podría pagar los intereses de ésta sin la necesidad de endeudarse; esto es, tendría los recursos suficientes para financiar inversión, gasto de programas sociales y el pago de intereses de la deuda.

Sin embargo, lo que vemos es que para 2024 el Gobierno estima incurrir en un déficit primario por 1.2% del PIB. Esto nos dice que no tiene dinero para financiar el gasto para inversión y programas sociales, por lo que antes de pagar los intereses de la deuda, ya tendrá que endeudarse por 429 mmdp. ¿Entonces, cómo pagaría el costo de la deuda? Tendría que endeudarse para pagar deuda, sí, como sacar una tarjeta de crédito para pagar los intereses de otra tarjeta de crédito. Si hacemos la analogía con las finanzas de una empresa, podemos decir que el Gobierno está incurriendo en un esquema de financiamiento tipo ponzi[7], al tener que incurrir en deuda para pagar deuda. Esta forma de financiamiento puede llevar a la inestabilidad del sistema financiero entero.

Finalmente, hay que mencionar que el pago de intereses de la deuda ha crecido de manera importante en los últimos tres años. Se espera que para 2024 el costo financiero de la deuda ascienda a 1.2 billones de pesos, lo que implica un crecimiento real de 11.8% (133 mmdp) respecto al monto aprobado para 2023. Sería el costo financiero más caro en los últimos 25 años. En efecto, el Gobierno se está endeudando en los peores momentos, creando una bola de nieve de intereses que de no frenar continuará presionando las finanzas públicas en los siguientes años.

[1] Los RFSP agregan al balance público los requerimientos financieros del IPAB, del FONADIN, por PIDIREGAS, compromisos del programa de deudores, de la Banca de Desarrollo y fondos de fomento, así como adecuaciones por el pago de intereses de bonos indexados a la inflación.

[2] Analizamos el endeudamiento del Gobierno federal y no del Sector Público para tener una medida más certera de la recurrencia de deuda, ya que los Órganos Descentralizados como el IMSS e ISSSTE suelen tener superávits y disimulan los verdaderos déficits de los Gobiernos.

[3] Esto llevó a que México fuera el país de los mercados emergentes que destinó menores recursos fiscales para enfrentar la crisis.

[4] Metodología extraída de: Piscetek, Melissa. Public Debt Dynamics in New Zealand, 2019. New Zealand Treasury Working Paper 19/01.

[5] Según nuestros cálculos, Hacienda toma como base un crecimiento de 2.5% (intervalo bajo) en lugar del intervalo medio (3%), para calcular la evolución del saldo de la deuda. Lo cual aún representa un crecimiento por encima del crecimiento potencial de la economía de 2.39%.

[6] El balance primario se define como: Ingresos públicos totales-gasto total-costo financiero de la deuda.

[7] De acuerdo con el economista Hyman Minsky un esquema de financiamiento tipo ponzi es cuando un prestatario no puede cubrir los intereses y el principal con el flujo de recursos propios, por lo que depende de la existencia de inversionistas que le presten para poder hacer frente a sus obligaciones.