Recorte histórico en puerta para el Poder Judicial
A pesar de que el Poder Judicial de la Federación (PJF) cuenta con autonomía presupuestaria, la Cámara de Diputados es la instancia que fija de cuántos recursos dispondrá en el año. En las últimas semanas, voces de la mayoría legislativa han amenazado con un recorte de 15 hasta 25 mil millones de pesos (mmdp) a su presupuesto o fideicomisos, una reducción histórica desde cualquier punto de vista, que pondría en serios aprietos a la operación de la impartición de justicia y la implementación de reformas judiciales.
Para 2024, el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPFJ) y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que en conjunto forman el Poder Judicial de la Federación, solicitaron 84.8 mmdp de recursos presupuestarios, 2.7% (2.4 mmdp) menos que en 2018. Esto, que bien se consideraría como una medida autoinflingida de austeridad, podría no ser suficiente, pues se espera un recorte adicional desde el Congreso.
Aún no queda claro si el recorte se hará en el gasto corriente solicitado por el Poder Judicial o si se eliminarán sus fideicomisos. En ambos casos se tendrá un efecto negativo. Si se recorta el gasto corriente, se presionaría el ejercicio del Poder Judicial; si se eliminan los fideicomisos, el PJF tendría que utilizar parte de su gasto corriente para hacer frente a las obligaciones solventadas por los fideicomisos, como el pago de pensiones de trabajadores, lo que, a su vez, ejercería presión.
La evolución presupuestaria del Poder Judicial de la Federación
Como decimos, para 2024 el PJF solicitó 84.8 mmdp, 4% (3.5 mmdp) por arriba de lo aprobado en 2023, pero 2.7% (2.4 mmdp) por debajo de lo pagado en 2018. Sin embargo, si se materializa el recorte de 25 mmdp, como proponen algunos legisladores, su presupuesto sería 31% (27 mmdp) menor al de 2018, o o 19.9% (17.3 mmdp) menor, si el recorte es de 15 mmdp.
Comparemos: durante el sexenio de Peña Nieto, el presupuesto del PJF aumentó 16%; con Calderón, 33%, y con Fox, 69%. Ya sea que le recorten el gasto o que le ‘respeten’ lo solicitado, el sexenio de López Obrador será el primero en tres periodos con una disminución en el presupuesto de este Poder.
Dentro de la estructura del PJF, la mayor disminución (en el presupuesto solicitado) se localiza en el Tribunal Electoral, que ejercería 3.9 mmdp, 23% (1.2 mmdp) menos que en 2018. El Consejo de la Judicatura Federal contaría con 74.8 mmdp, 1.1% (0.9 mmdp) menos que en 2018, mientras que la Suprema Corte tendría 6.1 mmdp, 5.5% (0.4 mmdp) menos, en la misma comparativa.
El recorte al TEPJF es preocupante, debido a que 2024 será un año electoral. Los asuntos ingresados a este tribunal se incrementan de forma considerable durante los años de elecciones federales. En 2018, por ejemplo, se ingresaron 18,048 casos, y en 2021 fueron 18,302 casos. De existir más impugnaciones que las vistas en 2018, el tribunal podría ver presionada su operatividad.
De materializarse el recorte adicional de hasta 25 mmdp por parte del Congreso, la mayor proporción seguramente recaería en el Consejo de la Judicatura Federal, que es el órgano con mayor presupuesto dentro del PJF. No obstante, es previsible que una parte del recorte se aplique a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral.
Altas y crecientes responsabilidades
El Poder Judicial de la Federación es el encargado de materializar el derecho de acceso a la justicia y de garantizar la protección de los derechos humanos; asimismo, resuelve los conflictos que surgen entre diversos actores públicos del Estado mexicano. En este sentido, los recursos de los que dispone contribuyen a asegurar el cumplimiento de derechos y de la división de poderes.
Los datos arrojan que los juzgados y los tribunales federales son instancias del Consejo de la Judicatura Federal a las que acuden cada vez más ciudadanos e instituciones del Estado. Entre 2010 y 2022, el número de asuntos ingresados a los órganos jurisdiccionales federales tuvo un incremento de 43% (377,607 más asuntos).
Este crecimiento en la atención respondería a diversas circunstancias, y una de ellas puede ser el esfuerzo que hace el propio PJF para ampliar la oferta en cuanto al número de órganos jurisdiccionales del CJF: el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal incluye a los tribunales y juzgados federales dentro de los órganos jurisdiccionales, y desde 2019 también a los centros de justicia penal federal. Estas son las instancias que imparten justicia a nivel federal en los asuntos de materia penal, civil, mercantil, entre otros.
El incremento en el número de órganos jurisdiccionales federales del Consejo de la Judicatura Federal, entre 2010 y 2022, fue del 37% (250 órganos más). Por lo que toca al personal que labora en el CJF, el aumento fue del 52% (16,783 más personas) en ese periodo.
Si extendemos la evidencia sobre el total de asuntos ingresados en los órganos jurisdiccionales de la Suprema Corte, del Tribunal Electoral y del Consejo de la Judicatura por cada cien mil habitantes, observamos que el trabajo de las instituciones impartidoras de justicia a nivel federal ha aumentado.
Mientras que en 2010 ingresaron 778 asuntos por cada 100 mil habitantes para ser resueltos por alguno de los órganos del PJF, en 2022 fueron 990 (27% más). En el mismo periodo, el gasto real del Poder Judicial aumentó 19% (12.6 mmdp).
Ahora, si medimos el presupuesto en términos de casos, en 2022 se tuvo un gasto de 63,391 pesos por cada asunto ingresado en el PJF, el más bajo en la década. De aprobarse el presupuesto solicitado, el gasto por asunto podría alcanzar los 65,882 (si se mantienen los casos ingresados de 2022). No obstante, si se aprueba el recorte extra de 25 mmdp, el gasto por asunto podría caer hasta 46,464 pesos, casi la mitad de los observado en 2018.
La reducción del presupuesto del PJF puede comprometer su operación, especialmente cuando en los últimos años este Poder ha sido objeto de diversas reformas que le han añadido funciones. Por ejemplo, la reforma en materia de justicia laboral trasladó la resolución de conflictos entre trabajadores y patrones a los tribunales laborales del Poder Judicial de la Federación, o de las entidades federativas. Asimismo, se han llevado a cabo reformas en las materias penal y civil y familiar para cuya implementación el PJF ha previsto partidas presupuestales específicas.
Si bien el gasto del PJF observa una trayectoria alcista desde el año 2000, con un punto máximo en 2016, a partir de ese año ha ido a la baja, con un descenso pronunciado en 2019, y tras él un estancamiento, en parte provocado por las medidas de austeridad que el propio PJF implementó en la presidencia de Arturo Zaldívar, según sus informes.
Además de las medidas de austeridad, el propio PJF solicitó recursos menores para el ejercicio fiscal 2019: 23% menos (-19.5 mmdp) comparado con la solicitud presupuestal que hizo en 2018. Finalmente, su presupuesto aprobado entre 2018 y 2019 fue 17% menor (-13.8 mmdp).
Un Poder de la Unión castigado
Si bien el PJF elabora su propio proyecto de presupuesto y la Secretaría de Hacienda no puede modificarlo al integrarlo en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara de Diputados sí tiene la atribución para hacerle ajustes. De hecho, es una práctica constante.
Entre 2000 y 2023 sólo en una ocasión (2013) la Cámara de Diputados ha respetado la solicitud presupuestal del PJF en su conjunto. En ese periodo, los legisladores le autorizaron a los jueces, en promedio, 10.2% menos de lo que solicitaron.
Si los diputados cumplen la amenaza del recorte de 25 mmdp, la reducción sería de casi un 30%, una variación que nunca se ha registrado en lo que va del milenio, superior al recorte de 24.3% acontecido en el presupuesto 2002.
De todas formas, hay diferencias entre legislaturas: en el periodo de 2013 a 2018, el presupuesto anual del PJF fue 6.3% (6.1 mmdp, en promedio) menor al solicitado, mientras que de 2019 a 2023 ha sido en promedio sólo 2.6% (2.2 mmdp) menor. Es decir, parecería que en los últimos años los legisladores se apegan más a las solicitudes presupuestales de los jueces. Sin embargo, este comportamiento de la Cámara puede tener otros motivos.
Como ya lo mencionamos, para el ejercicio fiscal 2019 el propio PJF solicitó recursos considerablemente menores, comparado con su solicitud de 2018. Es decir, para la Cámara ya no parecía necesario aplicar recortes importantes al PJF, como en ejercicios anteriores.
Esto puede obedecer, además, a una cuestión política, por la buena relación entre los titulares del Poder Judicial y Ejecutivo al inicio del sexenio. Esta situación cambió con el nombramiento de la ministra Norma Piña a la Presidencia de la Corte y del CJF, lo cual pudo motivar los intentos de reducción presupuestaria para 2024.
La respuesta: una garantía presupuestal
La politización del presupuesto conlleva riesgos. Afectar financieramente al Poder Judicial no sólo implica un impacto en su operación, sino que también limitaría el acceso a la justicia a cientos de miles de mexicanos. Mientras que en 2016 el gasto per cápita de la justicia federal fue de 699 pesos, en 2023 sería de 601, mientras que en 2024 podría caer a 452 pesos, si la mayoría legislativa cumple con lo que planea.
¿Cómo borrar las amenazas de recorte? Mediante una garantía presupuestal al PJF. Es decir, que su presupuesto no sea discrecionalmente aprobado por los legisladores, sino que sea equivalente a un porcentaje de los ingresos o gastos del Gobierno.
Entre 2000 y 2018 el gasto del PJF representó, en promedio, el 1.4% del gasto programable, mientras que en este sexenio se prevé que cierre en 1.3% (considerando el monto solicitado por el PJF), cifras por debajo de la recomendación de dotar con al menos el 2% del presupuesto. Si se lleva a cabo el recorte de 25 mmdp, su presupuesto no representaría ni el 1% del gasto programable en 2024.
Incluir en la legislación una garantía presupuestal al Poder Judicial de la Federación equivalente a, al menos, el 2% del gasto programable reduciría los riesgos de debilitamiento en el acceso a la justicia y la división de poderes. Además, es una práctica que existe en las Constituciones de algunos estados, como en Jalisco. En Costa Rica, por ejemplo, el financiamiento de su Poder Judicial no puede ser menor al 6% de los ingresos ordinarios.
Materializar esta garantía podría acercarnos a los niveles de gasto que los poderes judiciales en otros países latinoamericanos tienen. Datos de la CEPAL revelan que el gasto de los gobiernos centrales destinado a los tribunales de justicia en tres países federales (Argentina, Brasil y México) de América Latina representó en 2020 el 0.4% del PIB de México y Argentina, mientras que en Brasil fue el 0.8%. Comparado con los países de la Alianza Pacífico, Chile destinó el 0.5% del PIB, Colombia el 0.7% (2019) y Perú el 0.9%.
¿Es factible la reducción presupuestal del PJF?
En la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2022, los diputados redujeron en un 26% el monto solicitado por el Instituto Nacional Electoral, lo que motivó que esta institución promoviera una controversia constitucional.
Los ministros de la primera sala de la SCJN votaron por la invalidez del PEF 2022 en lo concerniente al presupuesto asignado al INE. En la sentencia, la ponencia del ministro González Alcántara Carrancá planteó que la Cámara de Diputados no puede utilizar su facultad de aprobación del presupuesto para diluir o desaparecer la autonomía presupuestal que la Constitución otorga a los órganos constitucionales autónomos. Una reducción como la que han esbozado los legisladores de Morena estaría diluyendo la autonomía presupuestal de la que goza el PJF.
Para llevar a cabo una modificación al presupuesto solicitado por un órgano con autonomía presupuestal, ésta debe ser debidamente motivada. Es decir, “justificar los cambios a través de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en el dictamen correspondiente”.
Por último, señala la sentencia, dado que la elaboración del proyecto de presupuesto del INE es de índole técnica, se incrementa y particulariza el estándar de motivación para que la Cámara de Diputados pueda efectuar una reducción como la que en su momento aplicó al instituto electoral.
Estos principios tendrían que ser observados por los legisladores si pretenden llevar a cabo una modificación significativa al proyecto de presupuesto del PJF. Es decir, deberían exponer con argumentos técnicos equivalentes a los expuestos por el PJF en su proyecto de presupuesto, para construir una justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, con el propósito de demostrar que no se afectará el desarrollo de las competencias que constitucionalmente se otorgan al PJF.