Subsidios 2024: la concentración del bienestar
La política social en 2024 apuesta por la uniformidad por encima de la diversidad. Para el siguiente año, el gasto en subsidios alcanzará los 1.1 billones de pesos, superando por poco el récord de 2015. No obstante, el crecimiento (un 10.7% por arriba de lo aprobado en 2023) estará concentrado sólo en las Pensiones de Adultos Mayores, dejando en el olvido sectores como el de la educación, salud o seguridad.
En 2024, el gasto en subsidios tendrá un claro componente electoral: el programa insignia del actual Gobierno, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (que de ahora en adelante llamaremos Pensión para Adultos Mayores), contará con 465 mmdp, un crecimiento de 871% (417 mmdp) más que en 2018, y concentrará el 41.8% del total de recursos. Nunca en la historia un programa había alcanzado tal concentración. Al mismo tiempo, el resto de programas, incluso los considerados prioritarios, permanecerán estancados.
La apuesta por incrementar sólo las pensiones asistenciales, a costa de castigar a otros programas, agudizará la regresividad de la política social. El carácter universal de este programa provoca que los recursos lleguen no sólo a las personas más necesitadas, sino también a los deciles de mayores ingresos, lo que reduce la capacidad de la política social para reducir la pobreza y desigualdad.
Visto de otra forma, al cierre del sexenio, el gasto en subsidios dedicados a la agricultura, las corporaciones de policía, ciencia y tecnología, educación, protección ambiental, cultura, salud o vivienda será mucho menor al observado en 2018. Asimismo, por primera vez en 2024 el gasto en subsidios presupuestados (1.1 billones), serán mayores a la inversión física (889 mmdp).
Te describimos esta apuesta por el gasto unidimensional en subsidios.
De la concentración a la saturación
Pese al discurso desde inicios de gobierno que ha ‘vendido’ una política social más agresiva, hasta 2023 el actual sexenio jamás superó el gasto en subsidios conseguido durante el sexenio de Peña Nieto. Tal parece que al sexto año de gobierno la situación cambiará, pero hay que analizar lo propuesto con cuidado.
Para 2024 el gasto en subsidios llegará a 1.1 billones de pesos, el mayor monto de la historia. Esta cifra supone un aumento de 10.7% (108 mmdp) respecto de lo aprobado en 2023 o de 27% (239 mmdp) en comparación con lo ejecutado en 2018, pero apenas de 3% (37 mmdp) frente a lo gastado en 2015. Hay que recordar que el anterior Gobierno aplicó medidas de austeridad a partir de 2016, a causa de la caída de los precios del petróleo, por lo que su gasto social fue a la baja.
Aunque en 2024 se superará por poco el monto más elevado en subsidios de 2015, la estructura del gasto será completamente diferente: en 2015 se registraron 184 programas, y el de mayor valía –subsidios para Organismos Descentralizados Estatales– concentró 125 mmdp o 12% del total. En cambio, en 2024 habrá sólo 72 programas de subsidios, y el de mayor valía será la Pensión para de Adultos Mayores, con 465 mmdp, o 41.8% del total.
Durante el sexenio pasado una buena cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social, ya que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En el Gobierno actual esta situación ha dado un giro de 180 grados: la concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas, sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.
Además, si bien en términos absolutos en 2024 se alcanzará el mayor monto en subsidios de la historia, visto en términos per cápita o como proporción del gasto total, la historia es diferente.
El gasto en subsidios por habitante será de 8,410 pesos en 2024, una mejora frente a los 6,925 logrados en 2018, pero se mantendrá por debajo de los 8,786 pesos logrados en 2015. Para alcanzar el gasto per cápita en subsidios se requerirían 49.7 mmdp adicionales, lo que equivaldría a duplicar el presupuesto 2024 de las Becas Benito Juárez para Educación Media (39.3 mmdp) y el programa de Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación (10.1 mmdp).
La brecha es más amplia si se compara con el gasto total. En 2015 los programas de subsidios representaron el 13.8% del gasto neto, pero en 2024 alcanzarán sólo el 12.3%. Que la proporción sea menor significa que estos programas tienen menor prioridad en el gasto público, lo cual se explica porque el gasto total se ha acelerado, a causa de un mayor gasto en pensiones contributivas y costo financiero de la deuda en los años recientes, como lo explicamos en nuestra nota sobre el marco macroeconómico 2024.
Para alcanzar la misma proporción de gasto en subsidios respecto del gasto total vista en 2015 (13.8%,) se necesitarían 132.6 mmdp adicionales de gasto, lo que implicaría duplicar el Programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales), que contará con 110 mmdp en 2024, y el programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro (11.7 mmdp). En otras palabras, aún falta mucho para que la política social recupere la prioridad que tuvo en el sexenio anterior.
De cómo se fue perdiendo la progresividad de la política social
En 2024 la Pensión para Adultos Mayores será el programa de subsidios con el mayor presupuesto (465 mmdp), un crecimiento de 871% (417 mmdp) en relación con 2018 y, como hemos dicho, concentrará el 41.8% del total de recursos. Desde 2019 este programa ha sido el de mayor crecimiento; no obstante, su impacto social es cuestionable, al no estar focalizado en las personas más necesitadas.
La regresividad del programa para adultos mayores comenzó en el actual Gobierno, pues en sus inicios el programa estaba enfocado en atender a las personas más vulnerables del país; luego se otorgó sólo a las personas sin una pensión contributiva (IMSS, ISSSTE, Pemex, etc.), pero a partir de 2019 se hizo universal. Veamos…
El primer antecedente de la Pensión para Adultos Mayores ocurrió en 2001 en el Distrito Federal, hoy Ciudad de México. El programa estaba enfocado en personas mayores de 68 años que vivían en zonas de alta marginación[1]. A nivel federal, el programa comenzó a aplicarse en 2003, bajo el nombre Programa de Atención a los Adultos Mayores, enfocado en adultos mayores de 60 años y más, de localidades rurales de alta marginación en umbral de pobreza alimentaria.
En 2007, se transitó hacia el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales, acotado para localidades de hasta 2,500 habitantes. Esta focalización garantizaba que el apoyo llegara a las personas más necesitadas. Al cierre del sexenio de Calderón en 2012, el programa ejerció 30.7 mmdp, o 3.7% del presupuesto en subsidios.
Luego, en 2013, ya con Peña Nieto, el programa cambió a Programa de Pensión para Adultos Mayores, y redujo la edad a 65 años, y con la condición para el otorgamiento de no tener otros ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo. Aunque se perdió la focalización en las personas de menores ingresos, se mantuvo cierta progresividad, al destinarse sólo a personas que no contaran ya con una pensión contributiva. Al cierre de ese sexenio, el programa ejerció 47.9 mmdp o 5.5% del gasto en subsidios.
Hay que decirlo: el apoyo a las personas adultas mayores sin pensión contributiva no fue prioridad en los gobiernos pasados. Al cierre del sexenio de Peña el apoyo mensual fue de sólo 580 pesos, una cantidad mínima para impactar en la calidad de vida de las familias. Hubiera sido deseable que se incrementara ese monto, pero manteniendo la focalización del apoyo en las personas más necesitadas. No obstante, fue López Obrador quien ‘atacó’ directamente esa necesidad social, pero la convirtió en una herramienta política.
Para 2019, se cambió la denominación del programa a Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, y su población objetivo se amplió para incluir a personas indígenas adultas mayores de 65 años o más y a todas las personas adultas mayores de 68 años. Ya en 2023 se ‘uniformó’ la población objetivo: mayores de 65 años. En cuanto al apoyo bimestral, se ha pasado de 1,500 pesos en 2019 a 3 mil pesos en 2024. En otras palabras, con López Obrador no sólo se volvió universal este programa, sino que también se amplió el apoyo.
Dar prioridad a un programa que se otorga de manera universal limita la capacidad de la política de subsidios para garantizar la equidad social. Según el Coneval[2], el ingreso promedio mensual por persona proveniente de programas sociales[3] pasó de 309.9 pesos en 2018 a 508.3 pesos en 2022. Sin embargo, la progresividad de estos subsidios disminuyó: mientras que en 2018 el decil de las personas más vulnerables recibía el 34.4% de sus ingresos corrientes a través de programas sociales, en 2022 esa proporción cayó a 27.3%. Por contra, el decil de más ingresos pasó de recibir 4.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 5.4% en 2022. Es decir, se gastó más, pero impactó menos en la población que más lo necesita.
De hecho, el primer decil fue el único que perdió participación en la recepción de programas sociales entre 2018 y 2022. El segundo decil pasó de recibir 16.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 20.3% en 2022; el tercer decil pasó de 12.3% a 16.5%; el cuarto de 9.7% a 14%; el quinto de 7.9% a 12.7%; el sexto de 7.1 a 11.5%; el séptimo de 6% a 9.8%; el octavo de 5 a 9%; el noveno de 4.8% a 7.4% y el décimo de 4.9 a 5.4%.
Es posible que este resultado explique por qué el porcentaje de la población en situación de pobreza multidimensional a nivel nacional bajara de 41.9% en 2018 a 36.3% en 2022, mientras que la pobreza extrema se mantuviera en 7.0% en 2018 y 7.1% en 2022; es decir, que el número de personas en pobreza extrema pasara de 8.7 a 9.1 millones de personas entre 2018 y 2022, según cifras del Coneval.
La menor progresividad del gasto en subsidios se debe a la primacía que tiene la Pensión para Adultos Mayores. Con datos calculados a partir de la ENIGH 2020, la Secretaría de Hacienda[4] estimó que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo. En 2024 la SHCP tendrá que actualizar esta medición.
Por el contrario, programas como el eliminado Instituto de Salud para el Bienestar concentraba el 22.9% de sus recursos en el decil más pobre, y sólo 2.3% en el más rico. A pesar de ser altamente progresivo, este programa fue castigado y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no será capaz de mejorarlo sustantivamente, como lo describimos en nuestro análisis del gasto en Salud en el PPEF 2024.
Los olvidados
Dar prioridad a un solo programa de subsidios ha tenido un alto costo: el resto de los programas y funciones del gasto se quedarán estancadas frente a 2023 y frente al fin del sexenio pasado. La gran mayoría presenta un retroceso.
De 72 programas aprobados en 2024, tan sólo seis tendrán incrementos superiores al 10%, sin contar a la Pensión para Adultos Mayores. Se destaca un aumento de 64% (592 mdp) en el programa a la Atención Médica, 37% (240 mdp) en Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes, o 31% (194 mdp) en el programa de Vigilancia Epidemiológica.
Por el contrario, hay un recorte de 71% (928 mdp) en el Programa Nacional de Reconstrucción, 36% (2.5 mmdp) en el Programa de Mejoramiento Urbano y 27% (980 mdp) en el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Por otro lado, hay 55 que sólo tendrán un aumento nominal, para mantener los mismos recursos que en 2023; es decir, que tendrán un crecimiento de 0% real para el siguiente año.
Ninguno de los programas prioritarios del presente Gobierno tendrá aumentos para 2024, salvo la Pensión para Adultos Mayores. En términos de desarrollo social, esto es cuestionable. Si un programa es considerado prioritario, debería de tener un aumento a la par del resto de los otros programas esenciales. Queda claro que no todos los programas son iguales: el Gobierno ha decidido cuál será el programa de mayor importancia política, y a ése se le estará apostando todo para el siguiente año.
Por ejemplo, el programa de Becas Benito Juárez para Educación Básica (el cual, por cierto, es bastante progresivo) contará en 2024 con 36.6 mmdp, el mismo monto que en 2024. Las Becas Benito Juárez para Educación Media tendrán 39.4 mmdp, lo mismo que este año. La Escuela es Nuestra mantendrá su presupuesto en 28.8 mmdp, y Sembrando Vida se quedará con 38.9 mmdp, igual que en 2023.
Al analizar por enfoque o función de gasto, el costo de apostar por un solo programa queda, de nuevo, de manifiesto: la mayor parte de funciones tiene disminuciones frente a años previos o respecto del cierre del sexenio pasado. Ya que cada Gobierno crea, elimina o cambia programas, el análisis por funciones permite dar un seguimiento a este gasto por el enfoque social.
Una de las funciones del gasto en subsidios más afectada durante el sexenio ha sido Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior (gasto para policías civiles). Para 2024, se prevén 2 mmdp en subsidios para esta función, un aumento de 2% (40 mdp) frente a 2023, pero una caída de 79% (7 mmdp) respecto de 2018. Hay que recordar que a partir de 2021 desapareció el Programa de Fortalecimiento a la Seguridad (Fortaseg), que apoyaba a cerca de 300 municipios bajo el criterio de sus índices delictivos. En 2023 se creó el Fondo para el Fortalecimiento de las Instituciones de Seguridad Pública (Fofisp), el cual tendrá sólo 1.8 mmdp, 83% (5.4 mmdp) de lo que contó el Fortaseg en 2018.
La función de Ciencia, Tecnología e Innovación también exhibe un notable retroceso: en 2024 contará con 22 mmdp, un avance del 0% frente a 2023 y una caída de 18% (5 mmdp) respecto de 2018. La caída se explica por la reducción en 99% del Programa de Fomento a la Agricultura, entre 2018 a 2024. Este programa contaba con un componente de innovación agroalimentaria, y ejerció 2.8 mmdp en 2018. Además, fue eliminado el programa de Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, que en 2018 ejerció 2.1 mmdp, dentro del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
También se destaca la función de Protección Ambiental, la cual contará en 2024 con 1 mmdp, 53% (1 mmdp) menos que en 2023 o 75% (4 mmdp) menos que en 2018. El programa más afectado dentro de esta función ha sido Agua Potable, Drenaje y Saneamiento, el cual contará en 2024 con 783 mdp, 66% (1.5 mmdp) menos que en 2018. Asimismo, desapareció el programa de Recuperación y Repoblación de Especies en Riesgo, que en 2018 ejerció 697 mdp, así como el programa de Saneamiento de Aguas Residuales, que en 2018 ejerció 409 mdp.
No está de más recordar la caída en subsidios en la función salud: para 2024 contará con 114 mmdp, 1% (2 mmdp) más que en 2023, pero 6% (8 mmdp) menos que en 2018. Los impactos y pormenores los explicamos en nuestra análisis del gasto en salud del Paquete Económico 2024.
Finalmente, llama la atención la función de Agropecuaria, Silvicultura Pesca y Caza, la cual contará con 54 mmdp, 0% de avance frente a 2023 y 34% (28 mmdp) menos respecto de 2018.
Frente a 2024 se registran tres programas que no existían en 2018, con un gasto conjunto de (46.2 mmdp), se trata de Fertilizantes, Precios de Garantía y Producción para el Bienestar. Y han desaparecido nueve programas: Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable; Programa de Apoyos a la Comercialización; Programa de Acciones Complementarias para Mejorar Sanidades; Programa de Apoyos a Pequeños Productores; Programa de Fomento a la Agricultura; Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; Aseguramiento Agropecuario; Concurrencia con Entidades Federativas; Programa de Fomento Ganadero; y Fomento a Productividad Acuícola, que en conjunto ejecutaron 74.2 mmdp en 2018. Pese a la creación de programas prioritarios, los subsidios al campo han caído dramáticamente en la actual administración.
Gasto asistencial, por encima del productivo
Otro hito del presupuesto en subsidios 2024: por primera vez en la historia, el gasto de asistencia social (subsidios) aprobado será superior al presupuesto de inversión física. Aunque en la práctica –gasto observado– los subsidios habían sido superiores en la inversión de 2017 a 2022, nunca en un presupuesto se había dado este escenario.
Para 2024 se estima un gasto de inversión de 889 mmdp, una caída de 23.9% (279 mmdp) frente a lo aprobado para 2023. Esto significa que el gasto en subsidios, por 1.1 billones de pesos, será 25% (224 mmdp) mayor al de la inversión. De 2019 a 2023 el gasto aprobado de inversión fue, en promedio, 9% (83 mmdp) mayor al de subsidios. No obstante, en la práctica, de 2019 a 2022 el gasto de inversión ha sido 5% (44 mmdp) inferior al de subsidios. Esto se debe a que de forma recurrente se ha sobrejercido el presupuesto en subsidios y subejercido el de inversión.
Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social, significa que se prioriza la generación de oportunidades de crecimiento económico y de desarrollo personal, sobre la satisfacción de las necesidades presentes de la población, mediante intervención estatal directa. Y es que la inversión, bien dirigida, genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno. El hecho de que el Gobierno proponga un gasto en subsidios superior al de inversión deja en claro su preferencia por el gasto asistencial.
Con reglas, pero sin distribución
Como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023, una situación positivamente destacable del actual Gobierno es que su gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP). Sin embargo, lo ha perdido respecto de su clasificación geográfica. Para 2024 se agudiza la problemática.
En el primer año del presente sexenio tan sólo el 35% (296 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera. Esta situación se dio a causa de la creación de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida, Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.
Con el transcurso del sexenio, se han ido publicando las diferentes normativas de los programas de reciente creación, y para 2024, el 72% (803 mmdp) de los recursos en subsidios contarán con ROP, la mayor proporción desde 2008. Aun así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales o los Subsidios a las Tarifas Eléctricas.
Como decimos, la parte negativa es que ha ido aumentando la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción. Esta situación reviste especial gravedad para 2024, pues el 88% (983 mmdp) de los recursos en subsidios estará en esta situación de opacidad, la mayor proporción jamás registrada.
Hay que subrayar que esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Además, puede tomar la asignación del gasto de otros años para estimar dónde se ejecutarán los recursos en los proyectos de egresos.
La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.
Llama la atención que los programas de mayor valor son también los de mayor opacidad. Por ejemplo, el 99% de los recursos aprobados para la Pensión para Adultos Mayores se clasifica en la Ciudad de México. Esta situación hace imposible verificar si los recursos presupuestados para este programa son acordes a la cantidad de beneficiarios en cada entidad federativa. Además, no permitirá verificar en la Cuenta Pública si los recursos fueron ejercidos de forma correcta, porque ni siquiera existe un plan para evaluar la asignación.
Otro programa con una grave carencia en clasificación geográfica es el de Atención a la Salud para la Población sin Seguridad Social, que ejecuta el IMSS-Bienestar. El 100% (86 mmdp) de sus recursos se clasifican en Ciudad de México. Esta situación impide evaluar si existe una justa distribución del gasto en salud entre entidades.
Finalmente, el programa de Subsidios a las Tarifas Eléctricas clasifica de igual forma la totalidad de sus recursos en Ciudad de México. Dada esta falta de información, no es posible conocer qué parte del país es la más dependiente de apoyos fiscales, lo cual permitiría evaluar la pertinencia de la inversión física de la CFE. Asimismo, de no existir esta anomalía, se podría hacer una evaluación sobre la progresividad del subsidio, pues se podría verificar si los apoyos llegan a los estados o municipios más marginados.
Anexo: estructura de subsidios 2018 vs. 2024
[1] Reglas de Operación Programa de Adultos Mayores del Distrito Federal: https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/2001_febrero_6_15.pdf
[2] Coneval 2023. Documento de Análisis sobre la Medición Multidimensional de la Pobreza 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2022/Documento_de_analisis_sobre_la_medicion_multidimensional_de_la_pobreza_2022.pdf
[3] En 2018 se los principales programas considerados son PROSPERA, PROCAMPO, Beneficio del programa 65 y más y programas para adultos mayores. Para 2022, los principales programas considerados son: Producción para el Bienestar, Beneficio de otros programas para adultos mayores (P045), Beneficios de Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica (PROSPERA) (P101), Beca Benito Juárez para Jóvenes de Educación Media Superior (P102), Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior (P103) y Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.
[4] SHCP (2022) Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf
