Proyectos de inversión VIP
¿Por qué en mi estado no?
En el contexto de tensiones y forcejeo político en torno al presupuesto, se miran con lupa las tajadas del pastel de las transferencias a los gobiernos locales. Pero hay otro elemento que tiene igual o más repercusión en las finanzas de los estados: los proyectos de inversión del gobierno federal.
Veamos. En el PPEF 2020 se propone gastar 2.4% del PIB en inversión física total. De esa tajada, el 0.9% del PIB se gasta prácticamente a través de fondos del Ramo 33 (Aportaciones), vía entidades federativas y municipios. Pero el resto, más de la mitad de esa inversión (1.5% del PIB: 401 mmdp), se asignaría a 34 programas 100% propios de la Federación (ver lista en el anexo), clasificados como ‘K-Proyectos de inversión’. Ese monto luce sustancial: 6.6% del PPEF 2020, pero es 21% (110 mmdp) menor a lo ejercido en promedio en 2013-2018 por el Sector Público en este rubro, como se puede ver en la siguiente gráfica.
Cómo se compone esa inversión cuenta otra historia: 85% (340 mmdp) del monto a invertir en estos proyectos está clasificado en el sector de “Combustibles y Energía”, y se propone que 291 mmdp sean ejercidos por Pemex; el restante, por CFE. Esta concentración temática de la inversión, contribuye a que su distribución geográfica también se ‘cargue’ en pocos estados. Es pertinente aclarar que el sesgo geográfico siempre ha existido, pero se radicalizó en la definición del Presupuesto 2020.
Ganadores y perdedores de la inversión federal en 2020
La mayor parte del gasto propuesto en proyectos de inversión para el próximo año (76%) se concentra en sólo tres de 32 entidades federativas: Campeche (41.7% o 167 mmdp), Tabasco (21.4% o 85 mmdp) y la CDMX (13.2% o 53 mmdp).
Se propone distribuir únicamente 15% de la inversión entre 27 estados de la República. En los últimos siete presupuestos, esos mismos 27 estados obtenían entre 22% y 23% de la inversión. La pérdida de este beneficio en la mayoría de los estados resulta de aumentar la inversión en Pemex, especialmente en la refinería, el cierre del NAIM y en general de una mirada distinta del ‘desarrollo’. Y el efecto que tiene en los estados es aún peor cuando se considera que se redujeron transferencias relacionadas con distintos fondos de obra pública del Ramo 23, que si bien se operaban en condiciones de discrecionalidad y malas prácticas, funcionaban para compensar la falta de dispersión geográfica de la inversión federal en Proyectos K.
Sin duda, llama la atención los giros quizá no-del-todo-azarosos en la geografía de la inversión. En tiempos de Peña Nieto ganó participación el Edomex; al subir AMLO pierde participación Edomex y gana participación CDMX (¿cada quien le da a sus hijos?). Por otro lado, se observa que Campeche y Tabasco siempre han tenido una buena participación por su relación con Pemex, empresa que siempre se ha llevado una tajada relevante en la inversión, pero que ahora ve incrementada todavía más su participación.
En el gasto propuesto en proyectos de inversión ‘K’ ajenos a Pemex apreciamos el mismo fenómeno de concentración, pero con mayor detalle.
La distribución de los proyectos de inversión ‘K’ (sin Pemex) ha incrementado su concentración de manera considerable para 2020; CMDX 44% (48 mmdp) o casi la mitad de a inversión, nueve entidades federativas obtendrán 35% (38mmdp) y las veintidós restantes se repartirán 21% (23 mmdp).
Las nueve entidades que concentran el presupuesto en proyectos de inversión distinta de Pemex después de la CDMX son Estado de México (9% o 9.8 mmdp), Chiapas (5% o 5 mmdp), Coahuila y Oaxaca (4% o 4 mmdp cada una), Puebla y Veracruz (3% o 3.6 mmdp y 2.6 mmdp respectivamente), Sonora y Nuevo León (2% o 2.2 mmdp cada una).
Con todo, hay que subrayar que este gasto en proyectos de inversión sin Pemex mermó aún más que la inversión total. Para 2020 se redujo 63 mil millones de pesos (37%), respecto al promedio observado en la última administración (2013-2018). Sin duda, éste es el menor presupuesto propuesto en los últimos siete años, como se aprecia en la caída de la siguiente gráfica.
Al comparar el promedio de inversión federal en proyectos K por estado en la administración actual vs. la anterior, destacan tres aspectos:
- Hay recorte para 27 entidades federativas
- En 13 estados la pérdida de esa inversión supera 50%
- En contraste, cinco estados exhiben un incremento significativo respecto al promedio observado en la administración anterior: CDMX (aumento en 80% o 17 mmdp), Coahuila (186% o 5 mmdp), Oaxaca (37% o 1.2 mmdp), Puebla (28% o 950 mmpd) y Morelos (4% o 53 mdp).
Una descompensación casi súbita
Las malas prácticas de algunos fondos del Ramo 23 debían terminarse, pero la solución no es cortar de tajo los recursos para los gobiernos locales, lo que ha creado tensiones políticas crecientes. Además, es necesario considerar que la dependencia fiscal de los gobiernos locales es alta por definición (90% de sus ingresos son de origen federal). A pesar de que es perfectamente factible que mejoren su esfuerzo recaudatorio, la realidad es que el Gobierno federal recauda los tributos que tienen mayor potencial.
En adición, para 2020 también se propone que el total del gasto federalizado[1] sea de 1.97 billones de pesos, lo que representa una caída de 0.51% (-10,008 millones) respecto al aprobado en 2019. Es importante notar que este gasto ha venido disminuyendo en tres de los últimos cuatro presupuestos.
Hay otros aspectos que posiblemente contribuyen a las tensiones entre la Federación y los gobiernos y grupos de interés locales.
- La inversión en agua en el PPEF 2020 disminuye 79% respecto a lo ejercido en 2012, lo que afecta la actividad agrícola.
- Se cerraron programas para el campo sujetos a Reglas de Operación (ROP) y se abrieron programas que no estarán sujetos a ROP, lo que ocasiona incertidumbre sobre su funcionamiento y posible beneficio para el campo.
- El presupuesto del Ramo de Agricultura y Desarrollo Rural presenta un recorte de 31% real (-21 mmdp) respecto a lo ejercido en 2018 y 27% real (-17 mmdp) respecto a lo aprobado en 2019.
- A partir de 2019, el presupuesto aprobado en la Sader cambió su composición para tener en su mayoría el presupuesto en programas de subsidios que no están sujetos a reglas de operación. En el PPEF2020 los programas de “Otros subsidios” representan el 50% del presupuesto del Ramo, mientras que en 2018 esto representaba 4.7%.
- Existe, prácticamente, nula transparencia en el plan de distribución de los programas de subsidios de SADER en 2020 el 92% del presupuesto de subsidios está clasificado como no distribuible geográficamente, lo que incrementa la incertidumbre sobre dónde será gastado y la discrecionalidad asociada.
- Al tercer trimestre 2019, los sectores de salud-IMSS, comunicaciones y transportes y agua exhibieron un subejercicio importante en el rubro de inversión física, parece que Gobierno federal no puede solo.
La falta de ROP y la opacidad en la distribución geográfica de los programas de subsidios bien pueden equipararse a la discrecionalidad y malas prácticas de varios fondos del Ramo 23, que precisamente fueron cerrados por esos motivos.
Naturalmente, varios gobiernos locales claramente han exigido más presupuesto para obra pública municipal, al parecer las organizaciones campesinas también han exigido recursos para el mismo fin. Aportar recursos federales a la inversión local es una buen propuesta, siempre y cuando se realice en el seno de una relación de corresponsabilidad entre el gobierno federal y los gobiernos locales, que a la fecha no se ha logrado, que suponga el uso obligatorio de ROP en los programas de transferencias y subsidios y la transparencia en la inversión en infraestructura y obra pública; la asignación de recursos a estados y municipios con buenas prácticas de gobernanza y la formación de capacidades institucionales en los gobiernos locales.
Anexo con gráficos
Los principales proyectos de inversión (K) de esta administración por monto, son:
Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.
Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.
[1] A diferencia del gasto federalizado publicado por la SHCP, en este artículo no se considera como parte del gasto federalizado al Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) ya que los recursos sólo se transfieren para compensar la disminución en las Participaciones.