¿Por qué se alebrestan los gobiernos locales?
Mariana Campos (@mariana_c_v) y Xhail Balam (@XhailBL)
Los gobiernos de las entidades federativas y municipios están desdibujados en el Paquete Económico 2020. Para el próximo año se propone una disminución en las transferencias de la Federación a estos gobiernos subnacionales.
La previsión de recortes al gasto federalizado y a los fondos que reciben los estados y municipios ya ocasionaron en los últimos días protestas por parte de alcaldes de diversas entidades. A esto se suma la reducción de las transferencias vía Ramo 23, que ha desnudado por completo al Sistema de Coordinación Fiscal, y lo ha mostrado en toda su disfuncionalidad y obsolescencia, disfrazadas a punta de transferencia durante casi una década.
El problema es estructural y complejo. Aquí te explicamos 10 puntos clave para ayudarte a entender lo que posiblemente esté motivando el descontento:
1. BOLSA DISMINUIDA
Se espera que en 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) [1] , el universo o bolsa total a partir de la cual los gobiernos reciben sus transferencias, caiga 0.52% o 17,896 mdp[2] en relación con el año anterior. La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) mandata que el gasto federalizado[3], en el que se incluyen las participaciones y aportaciones, se financie con la RFP. La última caída de la RFP se registró en 2015; fue de 1% (-37,661 mdp).
2. EL RIESGO DE LOS INGRESOS SOBRESTIMADOS
También se propone que el gasto federalizado[4] sea menor en 0.51% al aprobado (-10,008 mdp) en relación con 2019. Este gasto ha disminuido en tres de los últimos cuatro presupuestos. Además, la cantidad efectivamente asignada a los gobiernos locales en 2020 podría ser menor a lo aprobado; hay una aparente sobrestimación de los ingresos públicos del próximo año, especialmente en los petroleros[5]. Esto hace probable que observemos menores ingresos a los presupuestados. No sería una sorpresa, sino todo lo contrario: replicaría a lo que hemos observado a lo largo de 2019.
3. A LAS ENTIDADES SE LES ESTÁ ‘DEVOLVIENDO’ MENOS
El gasto federalizado ha dejado de tener peso en la RFP en los últimos años, después de varios años en los que se le dio mayor prioridad. Para 2020 se propone que el gasto federalizado represente 58.2% de la RFP, la misma proporción que en el presupuesto aprobado en 2019. Pero es importante destacar que esta proporción ha venido disminuyendo de manera importante en los últimos años. En 2015 alcanzó el mayor peso, 69%.
A pesar de que se propone que la proporción del gasto federalizado con respecto a la recaudación federal participable en 2020 sea similar a la aprobada para 2019, no olvidemos que el gasto federalizado es menor al año anterior.
4. UNA PROVISIÓN DE SERVICIOS COMPROMETIDA
Se propone que el total de participaciones y aportaciones disminuya 0.6% (-10,179 mdp) en relación al PEF 2019. El último año en el que se registró otra caída en la suma de estas importantes transferencias fue en 2009, durante la crisis macroeconómica mundial. Éstas se redujeron en 104,849 mdp (-8%) y todos los estados del país resultaron afectados.
En lo que se refiere sólo a las participaciones, en 2020 se plantea una reducción de 0.9% (-8,660 mdp); no se había registrado una disminución desde 2012 (fue de 0.31% o -2,031 mdp), que terminó afectando a 14 entidades federativas. Dicha reducción se asocia, de nuevo, con el magro crecimiento de 0.3% en la RFP.
Las aportaciones también disminuirán 0.2% (-1,519 mdp) en 2020. La última vez que se redujeron fue en 2017 (un 1.0% o -7,534 mdp).
En suma, se estima que en 2020 27 estados recibirán menos recursos a través de participaciones y aportaciones federales. Llama la atención que, a pesar de que el monto de disminución de las transferencias en 2020 es menor que el del año previo (1% o -10,179 mdp) el número de entidades que recibirán menos recursos será similar a 2009, en un contexto en donde la economía se desaceleraba por la crisis mundial.
Siguiendo con las participaciones, la disminución de los recursos de libre disposición se reflejará en 26 estados. Las excepciones son Quintana Roo, Puebla, Nuevo León, Oaxaca, Aguascalientes y Guanajuato. CDMX recibirá 1,406 mdp menos con respecto a lo aprobado en el PEF 2019.
Las aportaciones se reducirán en 27 entidades federativas, lo cual afectará la provisión de servicios en sectores esenciales para la población: salud, educación, seguridad, entre otros. En suma, sólo Quintana Roo, Nuevo León y Aguascalientes recibirán más recursos vía participaciones y aportaciones.
Recordemos: con las participaciones y aportaciones se financia la provisión de servicios públicos a nivel local. Menos recursos para los gobiernos locales podrían implicar que los servicios y bienes públicos que reciben los ciudadanos no sean adecuados, eficientes y de calidad. Las aportaciones se distinguen por ser transferencias etiquetadas con un objetivo y uso específico, como salud, educación, seguridad pública, entre otros. Y las participaciones son transferencias no etiquetadas, es decir, recursos de uso libre. En varios gobiernos locales se encuentran comprometidas para el pago de la deuda.
5. LA INDEPENDENCIA FISCAL, SÓLO UNA ASPIRACIÓN
Las aportaciones y participaciones son la fuente principal de recursos para la mayoría de estados, municipios y alcaldías de Ciudad de México. En 2018, a nivel estatal, las transferencias federales en promedio representaron 89% de los ingresos totales estatales, mientras que los ingresos propios[6] representaron sólo el 11%. Por encima de este promedio se encontraron sólo nueve estados: Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, CDMX, Guanajuato, México, Nuevo León, Querétaro y Quintana Roo. La mayoría de los estados con mayor independencia fiscal están gobernados por la oposición; sólo CDMX está gobernada por Morena.
Por el lado de los gobiernos municipales, las aportaciones y participaciones federales y estatales constituyeron el 91% de los ingresos municipales[7], mientras que los municipios sólo recaudaron el 9% del total de sus ingresos. Los municipios con ingresos propios por debajo del promedio se localizan principalmente en los estados del sur: Oaxaca, Veracruz, Yucatán, Michoacán y Guerrero. Algunos municipios de Quintana Roo y Colima registraron esfuerzos recaudatorios para incrementar los ingresos propios en un punto porcentual.
6. FORTAMUN, FORTASEG, FAIS Y OTROS FONDOS, DE CAPA CAÍDA
Se proponen disminuciones en los fondos municipales que se reparten a través de las participaciones, aportaciones federales y en un fondo de seguridad.
Estos son los fondos de las aportaciones distribuidos a municipios:
- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)[8], que tiene un recorte de 0.5% (-459 mdp) en el PPEF 2020, con respecto a lo aprobado en 2019. Los recursos del FORTAMUN los utiliza el municipio para el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, mantenimiento de infraestructura, seguridad pública del municipio y descargas de aguas residuales, entre otros. Sólo Quintana Roo y Baja California Sur aumentarán en 2020 los recursos por parte del FORTAMUN, 0.6% y 0.7% respectivamente. Los estados más afectados por los recortes son: Veracruz (0.8% o -46 mdp), México (0.5% o -38 mdp) y la CDMX (0.3% o -37 mdp).
- El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) tiene dos componentes: el FAIS estatal y el FAIS municipal. El total del FAIS tendrá un recorte en 2020 de 453 mpd (-0.5%). En lo que se refiere al componente municipal, se reducirá 398 mdp (-0.5%). El objetivo del fondo es entregar recursos a localidades con rezago social alto o muy alto, localizadas dentro de las Zonas de Atención Prioritaria que determina la Secretaría de Bienestar. Los recursos de destinan a agua potable, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura en salud y otros rubros definidos en los lineamientos del fondo. En 2020, los recortes no alcanzarán a todas las entidades, sólo a 23. Los mayores recortes se observan en Chiapas (-131 mdp), Puebla (-65 mdp), Guerrero (-48 mdp) y Oaxaca (-39 mdp). En tres de los estados con recortes mayores a 30 mdp la población en situación de pobreza extrema[9] representa un alto porcentaje de la población estatal.
- El Fondo de Fomento Municipal se integra dentro de las participaciones. Se integra con el 1% de la RFP y corresponde a recursos de libre disposición. Se prevé en 2020 un recorte de 179 mdp (-0.5%), lo que ocasionará que 23 estados tengan disminuciones en el presupuesto. Los más afectados son la CDMX (-147 mdp), Jalisco (-144 mdp), Morelos (-63 mdp) y Zacatecas (-61 mdp). En contraste, Nuevo León (274 mdp), Estado de México (152 mdp) y Guerrero (89 mdp) tendrán un aumento mayor a 50 mdp.
- El Subsidio para el Fortalecimiento del Desempeño en materia de Seguridad Pública (FORTASEG)[10] no se otorga como parte del SCF, pero se distribuye a través convenios por la Secretaría de Seguridad y Protección a municipios y a algunos estados que ejercen la función de seguridad pública. El objetivo del fondo es fortalecer los temas de seguridad, apoyando la profesionalización, certificación y equipamiento de elementos policiales; el equipo tecnológico y la infraestructura de las instituciones de seguridad pública. Su presupuesto varía con el tiempo, pero a partir de 2016 se reduce de manera constante. En 2020 el presupuesto se reducirá 27.8% (-1,009 mdp): será el más bajo en los últimos ocho años. En el PPEF 2020 se clasifica como un programa de “otros subsidios” o ‘U’[11], y no cuenta con la distribución geográfica. Por tanto, no es posible identificar los estados y municipios con mayores recortes.
7. #SONLOSINCENTIVOS (O LA FALTA DE ELLOS)
Los estados y municipios no tienen opciones en el corto plazo para recibir más recursos de la Federación, pues el sistema de coordinación fiscal NO asigna recursos a partir de criterios relacionados con desempeño o el esfuerzo y el logro de resultados. La evidencia señala que los recursos de las participaciones se asignan inercialmente; sobre todo con base en el número población estatal y otros criterios igual de inerciales relacionados con la ubicación geográfica; si se ubica en el litoral, en la frontera norte, o cuenta con petróleo. El 72% de las participaciones se reparte a través del Fondo General de Participaciones (FGP) y equivalen al 2.6% del PIB en 2018.
A pesar de las reformas realizadas a las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) en 2007, con el fin de incentivar el crecimiento económico y la recaudación local, ésta no fue útil por deficiencias en las nuevas fórmulas propuestas.
8. EL VACÍO DEJADO POR EL RAMO 23
Están casi extintas las transferencias de los fondos del Ramo 23, las cuales fueron útiles para sobrellevar las deficiencias del sistema de coordinación fiscal. Las transferencias mediante fondos del Ramo 23 llegaron a representar el 9% del gasto federalizado en 2014 y 2015, a pesar de su precaria gobernanza, excesiva discrecionalidad y considerable daño que provocaron al erario. Lamentablemente, en lugar de darles a dichas tranferencias un buen propósito, un diseño y regulación apropiada, fueron prácticamente eliminadas. Para 2020 se prevé que el 48% del gasto federalizado se distribuya a través de las participaciones; 41% con aportaciones; 1% mediante el Ramo 23; otro 6% a través de convenios y 4% a través del programa que sustituirá al Seguro Popular. En 2018 se distribuyó 44%, 38%, 6%, 8% y 4%, respectivamente.
9. LA DIMENSIÓN DESCONOCIDA
Una incertidumbre más en el PPEF 2020 se relaciona con los 477 mdp de los programas federales cuyo destino geográfico de ejecución se desconoce. Es decir, es complicado saber si estos recursos llegarán a la población objetivo, si contribuirán a su bienestar y en qué entidades federativas se gastarán.
De los 447 mdp, 205 mdp corresponden a programas de subsidios (S[12]) y 272 mpd a programas de “otros subsidios” (U[13]), clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica. El gasto se clasifica de esta manera para no identificar claramente en dónde se gastarán los recursos públicos.
Si bien, Ciudad de México concentra parte importante de la actividad económica y de la población del país, los recursos asignados a esta entidad no corresponden con el gasto histórico ejercido. Gran parte de los recursos asignados terminarán gastándose en otro lado y, una vez gastados, se reportará su distribución.
Esta deficiencia de información, además de propiciar falta de transparencia, dificulta la corresponsabilidad del Gobierno federal con el Congreso y los gobiernos locales. También evidencia la falta de planeación compartida entre la administración pública federal y local para cumplir con los planes de gasto y con los objetivos de los recursos públicos designados en el PPEF 2020.
10. COORDINACIÓN SIN REGLAS
Las Reglas de Operación (ROP) en programas federales, además de favorecer la rendición de cuentas y el trato justo, equitativo y no discriminatorio a los beneficiarios, permite que exista una coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos locales para cumplir los objetivos de política pública. Inquieta que, además de reducirse el presupuesto en transferencias federales a estados y municipios, el presupuesto en programas de otros subsidios sin ROP se incremente en el PPEF 2020.
Este hecho no cumple con lo establecido en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual establece los criterios que deben de cumplir las ROP de los programas federales:
“Se procurará que la ejecución de las acciones correspondientes a los programas federales que por su naturaleza así lo permitan, sea desarrollada por los órdenes de gobierno más cercanos a la población, debiendo reducir al mínimo indispensable los gastos administrativos y de operación del programa respectivo; los gobiernos municipales deberán llevar un registro de beneficiarios y realizar el seguimiento para verificar la efectividad y coadyuvar en la evaluación de las acciones”[14]
“Se deberán tomar en cuenta las características de las diferentes regiones socioeconómicas del país”
Esto implica un obstáculo en el fortalecimiento del federalismo fiscal y en el desarrollo de las capacidades institucionales de las administraciones locales, las cuales se encuentran en contacto directo con la población. De igual manera, la disminución de recursos y la falta de claridad en el gasto de éstos, a través de los programas sin ROP, afectarán a la ciudadanía en general.
* * *
Ante esta perspectiva problemática, vemos esfuerzos desesperados –especialmente por parte de los municipios– para solicitar recursos a la Federación. ¿Ejemplos? Ahí está la propuesta de los alcaldes para compensar la eliminación de los fondos de transferencias y subsidios del Ramo 23 con un Fondo Municipal de Infraestructura; los impuestos a puestos informales de tacos y elotes y hasta la propuesta de un impuesto a autos-chocolate en la Ley de Ingresos de la Federación 2020, la cual se eliminó cuando la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) se turnó al Senado[15].
Para reducir la dependencia de las transferencias federales en el mediano plazo, es necesario repensar el diseño del Sistema de Coordinación Fiscal. Debe incluir, efectivamente, al menos cuatro elementos: promoción al crecimiento económico, equidad, vinculación al costo de provisión de servicios e incentivos al esfuerzo para la construcción de capacidades institucionales locales, transparencia y rendición de cuentas, que tanta falta nos hacen para hacer frente a los principales desafíos de México.
Mientras se logra ese nuevo arreglo, sería idóneo que sí se concedieran desde el Gobierno federal nuevos fondos a los gobiernos locales, PERO superando los vicios anteriores. Además de todas la medidas de transparencia debidas, dichos fondos no podrían otorgarse sin lo siguiente: 1) Reglas de Operación, 2) Incentivos al esfuerzo recaudatorio local, 3) Pago por la construcción de capacidades y obtención de resultados, 4) Consideración del nivel de desarrollo y capacidad inicial y 5) Premiar la coinversión.
No es una situación de buenos y malos. Hay varios pecados originales en el sistema de coordinación fiscal que contribuyen a nuestro bajo desarrollo y a la falta de capacidades y bajo desempeño en varios gobiernos locales, lo cual debe ser un asunto prioritario para la Federación. Para superar este desafío, de la Federación se espera liderazgo, hoy ausente.
Es necesario el esfuerzo y compromiso en los tres niveles de gobierno; sin ellos NO será posible la tan anunciada y esperada Cuarta Transformación, y lamentablemente los perdedores seremos los ciudadanos.
[1] La recaudación federal participable son los ingresos que percibe la Federación a través de impuestos federales, derechos de minería y parte de los ingresos petroleros. Excluye los conceptos definidos en las fracciones I a X del Art. 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, tales como: ingresos petroleros por asignaciones y contratos, ISR de funcionarios públicos de gobiernos subnacionales, el ISAN y otros derechos e impuestos relacionados con la exploración y extracción de hidrocarburos y venta de gasolinas.
[2] Millones de pesos.
[3] El gasto federalizado corresponde a las transferencias de recursos federales a los gobiernos de las entidades federativas y municipios a través de: aportaciones federales, participaciones, subsidios, convenios de descentralización y transferencias a la protección social en salud del Seguro Popular.
[4] A diferencia del gasto federalizado publicado por la SHCP, en este artículo no se considera como parte del gasto federalizado al Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) ya que los recursos sólo se transfieren para compensar la disminución en las Participaciones.
[5] Para un análisis más detallado revisar https://www.mexicoevalua.org/numerosdeerario/erario-5/
[6] Se consideran como ingresos propios a la suma de aprovechamientos, contribuciones de mejora, derechos, impuestos y productos.
[7] De acuerdo con los datos de la EFIPEM 2018. La información está disponible para 1,710 municipios de 2,457 hasta octubre de 2019.
[8] Se reparte en proporción directa al número de habitantes de cada Estado y posteriormente el 75% de estos recursos se distribuye a los municipios utilizando el mismo criterio y el otro 25% con base a la población flotante.
[9] En Chiapas, Guerrero y Oaxaca el 29.7%. 26.8% y 23.3%, respectivamente, de la población de cada estado se encontraba en situación de pobreza extrema. Con base en la medición de la pobreza de Coneval.
[10] Antes de 2016 se llamaba Subsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN).
[11] Por su modalidad presupuestaria U: Otros subsidios.
[12] Corresponde a la modalidad presupuestaria: S: sujetos a reglas de operación.
[13] Modalidad presupuestaria U: Otros subsidios.
[14] Artículo X del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2019.
