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El gasto al tercer trimestre de 2017: un mix de indicadores

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo.

Ya salió, ya está aquí, el informe trimestral de finanzas públicas 2017 (3T2017). Este reporte incluye información del comportamiento de las finanzas públicas acumuladas al mes de septiembre de este año. En esta historia hablaremos del gasto público y su evolución. ¿Qué fue lo que encontramos?

Empezaremos con el gasto total del gobierno federal. En esta variable se puede ver una disminución de -7% real (-217 mil millones de pesos) respecto al mismo trimestre del año anterior (3T2016). Sin embargo, este mismo indicador presenta un aumento de 2% real (60 mil millones de pesos) si se compara con el gasto total aprobado por el congreso en el PEF 2017[1].

Al observar el gasto por sus dos grandes clasificaciones, se puede notar una disminución en el gasto programable[2], que se utiliza para la provisión de bienes y servicios a la población así como para programas sociales, y un aumento del gasto no programable, que se utiliza para financiar el pago de obligaciones del gobierno federal. Las cifras al tercer trimestre de 2017 muestran que el gasto programable presentó una disminución de -12.3% real (-283 mil millones de pesos) respecto al año anterior. Sin embargo, respecto a su presupuesto aprobado el gasto programable fue superior en 2% real (47 mil millones de pesos).

En el caso del gasto no programable, se observó un aumento de 8% real anual (65 mil millones de pesos) respecto al mismo trimestre del 2016, mientras que con relación a su presupuesto aprobado se observó un aumento de 1%, equivalente a 13 mil millones de pesos.

En lo que se refiere al gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable, éste continuo en niveles bajos. Al tercer trimestre de 2017, representó 13.2% del gasto programable, y tuvo una caída de -10% real respecto al 3T2016. Como se puede ver, en el gasto continúan las presiones para pagar obligaciones del gobierno federal en contraposición de gasto más productivo, como la inversión física.

Gráfica 1. Gasto del gobierno federal por su nivel de compromiso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP informe trimestral, cifras deflactadas por medio de la inflación observada, INEGI. El rubro de pensiones se encuentra disponible solo a partir de 2015.

En general el gasto del gobierno federal tiene una disminución, siendo la única excepción los rubros de gasto no programable y de pensiones, con aumentos respectivos de 8% real y 3.3% en comparación al mismo trimestre del año anterior.

Finalmente, presentamos el análisis para algunas partidas presupuestarias y conceptos de gasto. Se puede observar que, al tercer trimestre de 2017, existen partidas presupuestarias que ya gastaron el total de sus presupuestos aprobados y como resultado, terminaran presentado sobre ejercicios respecto a lo que se estableció en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017.  Un ejemplo de esto se puede ver en la partida “Honorarios” (12101) que al 3T2017 lleva gastado el 99% de su presupuesto. Al analizar por ejecutor de gasto, observamos que la Secretaria de Desarrollo Social presenta el ejemplo más dramático en esta partida, pues a septiembre de 2017, ya gastó 2.3 veces más de lo que se le aprobó (749 millones de pesos adicionales a su presupuesto anual).

Lo mismo sucede con la partida “Combustibles, lubricantes y aditivos destinados a servicios públicos y la operación de programas públicos” (26102) que, aunque todavía no termina el año, ya erogó la totalidad de su presupuesto aprobado (101%). Al observar esta partida presupuestaria por dependencia vemos que la Oficina de la Presidencia de la República ya gastó 12 veces más de su presupuesto aprobado (65 millones de pesos adicionales a su presupuesto anual).Al examinar los conceptos de gasto, se puede notar también que en “Servicios de comunicación social y publicidad” tanto la Secretaría de Educación Pública como la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ya gastaron y superaron lo que tenían aprobado para el 2017, con porcentajes de avance respecto a su presupuesto aprobado de 194% y 175%, respectivamente.

Otro concepto que presenta un gasto significativamente mayor a lo que se le aprobó en el PEF 2017 es el llamado “Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos” (4600), que al mes de septiembre de 2017 ya rebasó su presupuesto aprobado en casi 4 veces (por un monto de 103,530 millones de pesos). Vemos que continúa la tendencia de ejercer recursos a través de fideicomisos, que en la mayoría de los casos presentan diversas y preocupantes deficiencias en materia de  transparencia y rendición de cuentas. Cabe recalcar que 77% (80 mil millones de pesos) del incremento de este gasto se debió a la inversión en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por los ingresos no recurrentes del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM)[3]. El Seguro Popular fue el otro programa que impulsó el incremento en este gasto con una participación de  12%  (12 mil millones de pesos).

Del análisis del tercer trimestre se desprende que los sobre ejercicios del gasto continúan en este año y para muestra basta observar el comportamiento de algunas partidas presupuestarias y conceptos de gasto. Lo anterior, le resta realismo y credibilidad a los documentos y cifras que aprueba el congreso cada año.  Nos sigue preocupando el bajo nivel de gasto en inversión física y el peso del gasto no programable en la composición del gasto total. Como se mencionó en este reporte, es necesario tomar las cifras con cautela y analizar lo que suceda al cierre del ejercicio fiscal 2017, pues la experiencia nos ha enseñado que en el cuarto trimestre del año todavía pueden pasar muchas cosas. Será fundamental continuar dándoles seguimiento a estos indicadores.

 

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Descarga en el siguiente link la tabla con más información del gasto del Gobierno Federal al tercer trimestre de 2017 (cifras en millones de pesos) 
Tabla con cifras del Gasto del Gobierno federal al tercer trimestre de 2017

 

[1] Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 (PEF 2017).
[2] El gasto programable y no programable del gobierno federal excluye a las empresas productivas del estado (Pemex y CFE) y entes de control directo (IMSS e ISSSTE).
[3] Los ingresos adicionales por el ROBM dependen del valor del peso mexicano respecto al dólar. Son básicamente ganancias cambiarias que se obtienen por las reservas que tiene el Banco de México en dólares.
El gasto del gobierno federal se puede clasificar de acuerdo al nivel de compromiso que enfrenta en el corto plazo en gasto comprometido, inversión física y gasto programable.
El gasto comprometido es aquel que, por su naturaleza, se puede considerar una obligación y no es posible recortar en el corto plazo. Incluye el gasto no programable, inversión financiera y pensiones y jubilaciones.
La inversión física incluye el gasto en obra pública, gastos de operación y subsidios de inversión física.
Del gasto programable* aquel que no está relacionado con las pensiones y jubilaciones, ni con la inversión física y financiera.

El remanente de operación de Banxico: ¿Cheque en blanco para el Gobierno Federal?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

En 2016, Banxico entregó al gobierno federal 239 mil millones de pesos recursos provenientes de la liquidación de reservas internacionales patrimonio de todos los mexicanos. Cuando el dólar ganó valor ante el peso en 2015, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 19 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), 70% de los recursos que Banxico entregó al gobierno federal tenían que haber sido usados para 1) disminuir el déficit del ejercicio y/o 2) pagar el saldo de deuda del gobierno federal.

Sin embargo, al analizar la Cuenta Pública, se observa que en la práctica el gobierno no cumplió con lo establecido en el citado artículo. Del ingreso excedente de 239 mil millones de pesos que recibió el gobierno, 103 mil millones debieron destinarse a mejorar el balance o reducir el déficit del gobierno federal[1] .De esta manera, con el apoyo del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el balance total del gobierno federal debió reducirse de 558 mil millones de pesos como se aprobó originalmente, a 455 mil millones de pesos, es decir 18.5%.

Ahora bien, este balance no sólo no se redujo sino que aumentó 43% con respecto a la proyección. En efecto, el balance final observado fue de 650 mil millones.

 

Balance total del gobierno federal

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Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP.

Sin entrar en la discusión sobre qué se financió específicamente con los recursos que debieron destinarse a la reducción del déficit, es importante resaltar que esta transferencia de recursos fungió en la práctica como un cheque en blanco de Banxico al gobierno federal.

Es importante recordar que en abril de 2017 también, Banxico entregó al gobierno federal su remanente de operación, pero de un monto aún mayor al año pasado: más de 320 mil millones de pesos.

La maniobra del gobierno fue posible en parte porque el Congreso aprobó para el ejercicio de 2016 un techo de endeudamiento de 659 mil millones de pesos[2], de tamaño usual, pero sin considerar los ingresos no recurrentes que el gobierno iba a recibir durante el año. El techo de endeudamiento debió ser ajustado ante los ingresos adicionales que se podían estimar por la apreciación del dólar ante el peso de 2015,  que el gobierno ya sabía iba a recibir. Esa previsión fue el sustento para incluir en la LFPRH el artículo 19 bis, la disposición que actualmente regula cómo gastar los remanentes.

El Congreso debe retomar su función como contrapeso del ejecutivo, y aprobar un presupuesto realista. En particular, debe prever los ingresos no recurrentes que va a recibir el gobierno federal en el año y aprobar un techo de endeudamiento razonable y no excesivo.

Por salud financiera, es importante reformar a la brevedad la LFPRH en ese sentido. Sólo así será posible garantizar que los ingresos de capital se destinen a la reducción de la deuda y la generación de infraestructura.

Cuando los remanentes de operación del Banxico se reciban como ingreso excedente, se propone lo siguiente:

  1. La SHCP recibe ROBM
  2. La SHCP informa al Congreso el monto que destinará a la reducción de la deuda y el monto que se destinará a la reducción del déficit
  3. El Congreso ajusta el techo de endeudamiento permitido en la LIF, de manera consistente con la información proporcionada por la SHCP sobre el ROBM.

 

Techo de financiamiento del balance del gobierno federal en 2016, con ROBM vs. sin ROBM

Conceptos Aprobado Ejercido
Techo de financiamiento neto GF FA -659,388 FE -622,315
Disminución esperada del déficit c/ROBM (BA-BRA) 103,371
Techo de financiamiento neto GF ajustado FAR -556,018 FER -622,315
FER-FAR -66,297  
FER-FAR/FAR 12%  
Fuente: Elaboración propia con datos e información publicada por SHCP
[1] El artículo 19 Bis establece que por lo menos el 70% se deberá usar para pagar deuda y/o reducir nueva emisión y el restante al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos financieros. De los 239 mil millones de pesos del ROBM, 136 mil millones debieron registrarse como incremento en el gasto por la compra de deuda y aumento en el FEIP y el resto (103 mil millones) fue un ingreso neto, que debió sido utilizado para reducir el déficit. Los 136 mil millones se obtienen de saldar deuda (64 mil millones) y destinar recursos al FEIP (71 mil 730 millones) como lo indica el artículo 19 bis de la LFPRH.
[2] Es importante destacar que el Congreso aprueba a ciegas el techo de deuda, ya que parte de éste se determina por el monto de la deuda externa, el cual a su vez depende del valor del tipo de cambio al cierre del año que se va a aprobar. De esta manera el techo de endeudamiento no puede estar previsto durante su aprobación.

El origen de los ingresos también importa

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.

Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.

Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?

Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”.  Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.

Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.

Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.

Ingresos excedentes del gobierno federal por tipo de ingreso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP, Ingresos Aprobados en el artículo 1 de la LIF de cada año publicadas en el DOF.

Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.

Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.

Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.

De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.

 

Ingresos por aprovechamientos acumulados (2012-2016)

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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Auditoria Superior de la Federación de las auditorias de 2012, 2013, 2014 y 2015. El dato de 2016 proviene del cuarto informe trimestral de las Finanzas públicas, SHCP. Para 2016 se incluyó el monto por 2,560 mdd por coberturas petroleras, según comunicado 181 de la SHCP. El monto de Resto incluye aprovechamientos cobrados entre 2012 y 2015 por una vasta lista de conceptos de naturaleza diversa, pero que no pueden ser agupados en una sóla categoría.

A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.

Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.

No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.

La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.

En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].

Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.

Porcentaje que representan los aprovechamientos de los ingresos de gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP y LIF de cada año.

Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.

Este problema debe ser atendido.

Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.

[1] Son los ingresos distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (multas e ingresos no clasificables). Centro de Emprendedores de la Administración Pública: http://www.cca.org.mx/funcionarios/emprendegestionpublica/glosario_fina.html.
[2] Subcategoría de la categoría “Otros” en los Aprovechamientos.
[3] Fuente: Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0085, aclaración sobre 211,800 millones de pesos.
[4] Artículo primero, último párrafo de la LIF 2016 establece que: “…la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública información del origen de los ingresos generados por los aprovechamientos a que se refiere el numeral 6.1.22.04 del presente artículo por concepto de otros aprovechamientos. Asimismo, deberá informar los destinos específicos que, en términos del artículo 19, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su caso tengan dichos aprovechamientos.”
[5] Fiscal Rules and Fiscal Policy in Brazil. Ana Teresa Holanda de Alburqueque, 2010.

Para contener el crecimiento de la deuda y no morir en el intento

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

Contener el crecimiento de la deuda pública no solamente es necesario sino que es posible.

Para ello, como lo veremos a continuación, se debe plantear un nuevo mapa de pesos y contrapesos, introducir nuevos mecanismos de control de endeudamiento e incorporar estimulos a la discusión sobre la toma de decisión fiscal.

Y es urgente hacerlo. Tan sólo en esta administración, la deuda creció 14 puntos del PIB, al pasar de 36.4% en 2012 a 50.2% en 2016. Y de manera sistemática el gobierno incumple sus promesas de consolidación fiscal, pues no disminuye el ritmo de endeudamiento.

Crecimiento de la deuda 2012-2016

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas (apartado SHRFSP) e INEGI para PIB Series desestacionalizadas y tendencia-ciclo, promedio anual.

En contraste, en el mismo periodo, la inversión física ha decrecido y ha alcanzado  niveles históricamente bajos.

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas y los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP.
Notas: Gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable del gobierno federal.

Es evidente que el Congreso, que es el único facultado para autorizar el techo de endeudamiento federal, no está desempeñando sus funciones. En efecto, no está analizando, evaluando y dándole seguimiento a la situación macroeconómica, financiera y presupuestaria del gobierno federal y de los gobiernos locales, pues no tiene la capacidad técnica ni el interés político para hacerlo.

Usualmente autoriza lo que el ejecutivo propone, sin revisarlo adecuadamente, incluso cuando no se encuentra bien justificado. Sin división de poderes, ni contrapesos, el riesgo de sobrendeudamiento es alto.

También es cierto que si bien la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece las causales bajo las cuales el Congreso puede autorizar endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales.

Es necesario, entonces, mejorar el diseño de nuestra política fiscal bajo el supuesto de que no contamos con un Congreso activo en este ámbito.

Cambios normativos

Ante los retos mencionados anteriormente, para controlar y disminuir efectivamente el déficit público, es necesario establecer en la ley un límite prestablecido y explícito del endeudamiento anual permitido al gobierno federal.

Además, deben definirse cuáles son los casos específicos en los que se podría autorizar el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. Esto permitiría reducir la discrecionalidad con la que hoy se solicita, autoriza y aumenta el endeudamiento federal.

En la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), ya se definen las causales por las que un gobierno local puede endeudarse.

 

  1. Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.

 

  1. Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y

 

  1. Cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos (ej. disminución de plazas, reducción de pago de renta por inmuebles, entre otros) que en el corto plazo deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado pero en el largo plazo representen un ahorro. Un ejemplo de esto puede ser una reingeniería de procesos internos en una dependencia o entidad pública.

 

Para el caso federal pueden utilizarse causales similares.

En su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1], el Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo todas estas recomendaciones al gobierno federal.

Adicionalmente, debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con el endeudamiento que va a adquirirse. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.

  • Cambios institucionales

El control del endeudamiento también requiere de cambios institucionales para que la SHCP diseñe el presupuesto con base en supuestos macroeconómicos apegados a la realidad y proponga niveles de endeudamiento acordes con dichos supuestos. También se debe obligar a las autoridades a cumplir con los compromisos que asumen en materia de endeudamiento.

  • Deuda y crecimiento económico.

El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sin revisión de un equipo técnico externo.

Desde 2013, la estimación oficial del crecimiento económico ha resultado muy optimista, pues suele ser superior al PIB que realmente se termina observando en la economía. Así, el saldo de la deuda resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado.

Tan sólo en la presente administración, la mitad del crecimiento de la deuda como proporción del PIB no estaba originalmente prevista en las estimaciones de la SHCP. Por ejemplo, en la aprobación del presupuesto de 2015, las autoridades hacendarias plantearon que la economía crecería 3.7% durante ese año. Con el techo de endeudamiento que propusieron, se esperaba que el saldo total de la deuda alcanzara 43.2% del PIB. Sin embargo, en 2015 la economía sólo creció 2.2%. Por lo que el mismo saldo de la deuda, que no fue ajustado a la nueva realidad económica, alcanzó 45.7% del PIB, 2.5 puntos del PIB más de lo contemplado en la aprobación de la deuda.

 

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas, Criterios Generales de Política Económica para los años respectivos e Inegi para PIB.
Notas: Los CGPE corresponde a la estimación y política aprobada para el endeudamiento del sector público presupuestario

Y aquí reside el problema: el techo del endeudamiento federal no se ajusta cuando el crecimiento del PIB resulta distinto al estimado, lo que genera incentivos para realizar estimaciones de crecimiento económico demasiado optimistas.

Si de manera sistemática el crecimiento de la economía es menor al esperado, es pertinente cuestionar si el gobierno debería endeudarse en la misma magnitud que  consideró hacerlo cuando esperaba un crecimiento mayor.

Por lo anterior, se requiere una estimación más objetiva de los supuestos macroeconómicos. Una buena señal en este sentido sería que que el Congreso aprobará la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto o Consejo Fiscal que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso cuente con capacidad técnica para sostener una discusión fiscal seria al respecto.

Si bien es cierto que no es deseable ajustar continuamente el techo de endeudamiento, ya que genera incertidumbre sobre el marco financiero del gobierno, también lo es que la posibilidad del ajuste podría promover la elaboración de un marco macroeconómico más realista.

De lo contrario, no se puede garantizar que la deuda pública sea consistente con el nivel de ingreso de nuestra economía.

  •  Ingresos del gobierno federal

 De manera sistemática, el gobierno federal recibe ingresos excedentes, adicionales a los que le fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite disponer de un presupuesto adicional que asigna durante el año fiscal, con una buena dosis de discrecionalidad. Lamentablemente, no rinde cuentas sobre la asignación y el ejercicio de ese presupuesto “suplementario”, tal como lo recomienda la OCDE en su manual sobre transparencia presupuestaria.

En la práctica, se observa que el techo del endeudamiento federal tampoco se reduce cuando los ingresos recibidos son superiores a los previstos. Una manera de eliminar el incentivo a subestimar los ingresos públicos para gastarlos discrecionalmente consistiría en ajustar el techo de endeudamiento cuando se reciban ingresos excedentes. Otra manera sería destinar de manera automática los recursos excedentes a la amortización del saldo de la deuda pública.

  •  Tipo de cambio

 El techo de endeudamiento federal se determina en parte por el monto de deuda externa que puede contratar el gobierno. A su vez, el monto de deuda externa autorizado depende del tipo de cambio vigente el último viernes del año para el cual ha sido autorizado ese techo de deuda.

Sugerimos en cambio que el monto autorizado de deuda externa se determine durante el proceso de autorización de la Ley de Ingresos Federal. Para calcularlo, debería utilizarse el tipo de cambio que la SHCP estableció en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). Este esquema ofrece dos ventajas: (1) se podría autorizar un monto específico de techo de endeudamiento, ya que actualmente ese monto no se puede calcular hasta el cierre del año y (2) promovería que la SHCP establezca un monto de tipo de cambio más realista.

Como se puede observar, en nuestro país todavía existe un gran margen de maniobra institucional y legal para incorporar buenas prácticas en la aprobación, control y manejo de la deuda pública federal. Es fundamental seguir trabajando para generar mayor transparencia en lo que se refiere a la deuda y establecer mejores límites al crecimiento de la misma. Sólo así se podrá propiciar sostenibilidad y realismo en nuestras finanzas públicas.

[1] Article IV of the IMF’s Articles of Agreement, 2016 Mexico.