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Pocos resultados: el peso del rescate de Pemex sobre las finanzas públicas

La estrategia fiscal del sexenio de AMLO para salvar a Pemex, ya está cobrando factura: hay más endeudamiento y menos margen de maniobra. La nueva administración debe decidir el futuro de la petrolera. 

Las medidas fiscales de la anterior administración llevadas a cabo para salvar financieramente a Pemex, han cobrado una costosa factura al Gobierno federal sin que se observen resultados alentadores en la petrolera. El costo ha sido mayor endeudamiento, un menor margen de maniobra fiscal, y una presión creciente de las obligaciones sociales y financieras. La nueva administración debe tomar una decisión sobre el futuro de la petrolera o acrecentar un endeudamiento que comienza a salirse de las manos. 

Al tercer trimestre del año, los ingresos petroleros cayeron a 774.5 mil millones de pesos (mmdp), esto implicó una caída de 6.1% (50.3 mmdp), en términos reales respecto al año anterior. La caída afectó de manera desigual a Pemex y al Gobierno federal. Hay que recordar que los ingresos petroleros se dividen entre los que se queda la petrolera para cubrir sus gastos y aquellos que se reparten a la Federación. 

Sin embargo, como hemos mencionado anteriormente, en los últimos años el Estado mexicano se queda cada vez con menores ingresos petroleros por la reducción de la tasa del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) y su postergación. Este es el principal impuesto que se cobra por la explotación de los recursos petroleros.

Así, de los 774.5 mmdp de ingresos petroleros a septiembre de 2024, el Gobierno federal se quedó con tan sólo 14% de éstos ingresos (107 mmdp), mientras que Pemex se guardó el 86% restante. Hay que mencionar que es el monto más bajo de ingresos petroleros con los que se queda el Estado desde 1990.

La situación no sería tan complicada si la Administración federal sólo apoyara a Pemex mediante la reducción de impuestos. Sin embargo, para paliar la situación patrimonial de la petrolera debido a su delicada situación financiera, el Gobierno federal también le realiza transferencias, es decir, “le da dinero”. 

Así, al mes de septiembre el Estado mexicano ha transferido recursos a Pemex por  171 mmdp, el mayor monto de transferencias financieras a la empresa para un periodo similar desde el año 2021. Dicho claramente, mantener en operación a Pemex no reportó ingreso alguno al Gobierno, sino una pérdida monetaria de 63 mmdp.

A las transferencias realizadas a Pemex vía la Secretaría de Energía (Sener), hay que sumarle el beneficio fiscal que recibe la petrolera por la reducción del DUC. Recordemos que en 2019 la empresa pagaba una tasa de 65% por este derecho, pero en 2024 la tasa es de 30%. Además, mediante decretos, se le ha postergado el pago de este gravamen a Pemex durante varios meses de 2024. Estimamos que el apoyo fiscal por la reducción y postergación del DUC en 2024 asciende a 210.9 mmdp, 3.6 veces el presupuesto del Poder Judicial para el periodo de enero a septiembre (57.8 mmdp). 

De tal forma, al mes de septiembre, el Gobierno ha apoyado a Pemex fiscalmente con 381.4 mmdp: 210.9 mmdp por reducción y postergación del DUC y 170.5 mmdp por transferencias directas a través de la Sener. Este monto es superior a todo el presupuesto de la Secretaría de Educación Pública (SEP) al periodo (321.6 mmdp). 

En suma, en el sexenio de López Obrador (a reserva de contabilizar el dato de octubre de 2024) se le otorgaron apoyos a Pemex por 2.2 billones de pesos, 4.7 veces más que en el sexenio de Peña Nieto: 1.16 billones de pesos por transferencias financieras y 1.07 billones por reducción de la carga fiscal. 

Lamentablemente, todo este esfuerzo tuvo poco o ningún efecto en la situación financiera de la empresa. Al tercer trimestre, Pemex reportó una pérdida neta por 430.1 mmdp, la mayor registrada para un periodo similar desde 2020 en el contexto de la pandemia. En consecuencia, el valor total de la empresa (activos menos deuda) cayó a -1.7 billones de pesos, similar a lo heredado por Peña Nieto a López Obrador. Otra forma de verlo, es que en 2018, por cada peso de activos, Pemex tenía 1.7 pesos de deuda; en 2024, al tercer trimestre, por cada peso de activos tiene 1.75 pesos de deuda, prácticamente el mismo nivel.

Pese al sacrificio fiscal, la empresa sigue tan quebrada como lo estaba al cierre del sexenio de Peña Nieto. En efecto, Pemex al día de hoy tiene un valor en números negativos. 

Deterioro de Pemex ¿Culpa del tipo de cambio? 

La administración de Pemex achacó en su informe trimestral que los malos resultados de 2024 se deben principalmente a las pérdidas cambiarias1. Sin embargo, si comparamos su desempeño frente a otros años con alta volatilidad del tipo de cambio, se puede observar que el verdadero problema se debe al incremento de sus costos de ventas y gastos administrativos. Vamos por partes.

Al tercer trimestre del año, la empresa reportó pérdidas cambiarias por 256 mmdp. Este concepto engloba el cambio de valor en sus activos en moneda extranjera, como son las cuentas por cobrar (dinero que le deben sus clientes), inversiones en infraestructura en el extranjero (como Deer Park) y otras subsidiarias con operaciones fuera de México. Cuando el peso pierde valor frente al dólar, dichos activos también pierden valor.

En efecto, en 2024 el peso se ha depreciado en 11% al pasar de 17.6 pesos por dólar, en promedio en 2023 a 19.6 pesos por dólar en septiembre de 2024. No es la primera vez que Pemex enfrenta una adversidad de tal magnitud. Entre 2015 y 2016, el pesó pasó de 17.9 pesos por dólar a 19.1 pesos, una depreciación de 7%. Ese año, las pérdidas cambiarias de Pemex ascendieron a 267.6 mmdp, prácticamente idénticas a las sufridas en 2024. El problema es que, si bien en 2016 Pemex también cerró con pérdidas, no fueron tan grandes como las observadas este año.

En 2016 Pemex tuvo pérdidas netas por 396.3 mmdp, 8.5% (33.7 mmdp) inferiores a los 430.1 mmdp en pérdidas que reporta la petrolera al tercer trimestre de 2024. No obstante, hay que recordar que en 2016, la empresa pagaba 68.8% por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) mientras que en 2024 paga sólo 30%.

De hecho, la pérdida de Pemex antes de impuestos en 2024 fue de 345.1 mmdp, pero en 2016 fue de sólo 65 mmdp, es decir, 430% (280.1 mmdp) inferior. En otras palabras, ante una adversidad similar, en 2016 Pemex sufrió cinco veces menos pérdidas.

¿La razón? Los costos fijos de Pemex por su mala administración no han parado de subir. En 2024, los costos por ventas de Pemex sumaron 1.03 billones de pesos, 41.5% (302.7 mmdp) más que en 2016. Por su parte, los ingresos por ventas sumaron 1.2 billones de pesos, sólo 9.4% (106 mmdp) más que en 2016. El mayor aumento de los costos versus los ingresos, provocó que por cada peso de gasto por ventas de Pemex la petrolera obtuviera sólo 1.2 pesos de ingresos en 2024, mientras que en 2016 obtuvo 1.5 pesos. Es decir, la rentabilidad no ha parado de caer pese a los apoyos millonarios del Gobierno. 

Finalmente, hay que mencionar que Pemex ha gozado de buenos precios del petróleo en 2024. Al mes de septiembre la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) promedió 72.4 dólares por barril (dpb), 112% más que los 34.1 dpb promediados en 2016. De haber afrontado precios similares a los observados a los de 2016, el desplome de Pemex habría sido mucho peor. 

La razón de que Pemex no haya mejorado su rentabilidad pese a los elevados impuestos del Gobierno, es que esos impuestos no se han utilizado para incrementar la inversión de la empresa. De enero a septiembre, la inversión física de Pemex ascendió a 257 mmdp, un crecimiento real de tan solo 1.9% (257.4 mmdp).

En promedio, de enero a septiembre, en el sexenio de López Obrador se tuvo un gasto de inversión física en Pemex de 240 mmdp, mientras que con Peña promedió 324 mmdp para el mismo periodo de comparación.

Recapitulemos. En el sexenio de López Obrador los apoyos a Pemex sumaron 2.2 billones de pesos, 4.7 veces más que en el sexenio de Peña Nieto, pero la inversión de la empresa fue 26% (84 mmdp) menor en promedio. Se desaprovechó el apoyo fiscal para volver a Pemex una empresa más productiva. 

Una mejor forma de apoyar a Pemex, sin costo social sería, como ya hemos señalado, abrir la inversión al sector privado de una manera controlada.

Apoyo a Pemex impactó la deuda del Gobierno federal 

Hasta el momento hemos probado que los apoyos a Pemex no han sido un buen negocio para el Estado. Sin embargo, bajo las condiciones actuales, ¿qué tanto se puede mantener esta estrategia? 

“No endeudaremos al país”: fue una de las frases más mencionadas por AMLO durante su campaña electoral. La promesa, como muchas otras, quedó en lo más profundo de sus buenas intenciones. Los datos del endeudamiento al tercer trimestre de su último año de gobierno, señalan el mayor uso de la deuda desde 1990 que se tienen datos oficiales disponibles. 

Para septiembre, el balance público —la diferencia entre los ingresos y los gastos del sector público2—, fue deficitario por 993 mil millones de pesos. Es decir, los gastos superaron a los ingresos por esa magnitud. Es la brecha más grande desde 1990 que se tiene registro. Incluso es mayor a los periodos de crisis financieras que han azotado al país en los últimos 34 años. Frente al déficit público del último año del gobierno de Peña Nieto, es 2.3 veces superior. 

Por sí solo, el déficit del Gobierno federal en lo que va del año es aún mayor: 1.42 billones de pesos. Es el mayor déficit del Gobierno federal desde 1990. Es prácticamente cuatro veces más grande que el registrado el último año de mandato de Peña Nieto. 

¿Cómo es posible que el balance del Gobierno federal sea menor al del Sector Público, que engloba al Gobierno federal? Sencillo: instituciones como la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que no se contabilizan dentro del Gobierno federal, pero sí dentro del sector público, tienen un superávit, lo que compensa el resultado neto. Esto no hace menos grave el grán déficit del Gobierno federal. Ayudar fiscalmente a Pemex ha provocado este creciente déficit.

La pérdida de ingresos petroleros y los constantes apoyos fiscales no representan cualquier cosa. Como señalamos estos apoyos fiscales y financieros a Pemex suman 381.4 mmdp al mes de septiembre, esto representa alrededor del 27% del déficit del Estado. Si la Federación  no hubiera incurrido en estos apoyos, su déficit hubiera crecido tan solo 13.9% frente al año anterior y no 55% como se está reportando actualmente. Estoseñala el peso que tienen estos apoyos fiscales en el déficit del Gobierno federal. 

Hay que mencionar que cuando el Estado se endeuda, debe pagar también los intereses de esta deuda, lo que quita recursos para destinar a otros conceptos. Visto así, apoyar a Pemex  se vuelve más costoso en términos del presupuesto, sobre todo considerando que por un lado se han incrementado las demás obligaciones financieras y sociales de la Federación, y por otro lado no se han implementado medidas para incrementar los ingresos tributarios. 

Lo anterior nos lleva al siguiente punto y es que, entre los constantes apoyos a Pemex, el incremento desmedido del endeudamiento, y la creciente presión de las demás obligaciones sociales y financieras, el Gobierno federal se ha quedado sin ingresos tributarios para ofrecer bienes y servicios a la población.

El margen fiscal de los ingresos del Gobierno federal, que representa los recursos disponibles para hacer política pública una vez descontadas las obligaciones sociales y financieras, se derrumbó hasta los 307 mmdp, que representa el nivel más bajo desde 1990. 

En septiembre, los ingresos públicos de la Federación alcanzaron los 4.1 billones de pesos. Sin embargo, sus obligaciones financieras, que incluyen el pago de intereses de la deuda, las participaciones a los estados y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores, sumaron 1.73 billones de pesos. A esto se suman los compromisos sociales, como los programas de pensiones, becas y otros apoyos gubernamentales que se distribuyen mediante subsidios o transferencias, y que ascendieron a 2.0 billones de pesos. 

En total, de enero a septiembre de 2024, los compromisos financieros y sociales sumaron 3.76 billones de pesos. Al descontar el pago de estos compromisos, los recursos disponibles para ofrecer bienes y servicios públicos, distintos de los programas sociales y transferencias directas, fueron de apenas 307 mmdp:el margen fiscal más bajo desde 1990, y una caída real del 73% (831.9 mmdp) frente al que manejó Peña Nieto en su último año de gobierno.

Para darnos una idea del derrumbe de los ingresos fiscales disponibles con esos 307 mmdp, el Estado aún tiene que pagar sueldos y salarios de médicos, maestros, policías, y otros servidores públicos que financia directamente; además de llevar a cabo el gasto en inversión física para impulsar la infraestructura. Como vimos anteriormente, esto lo hizo con un endeudamiento de más de un billón de pesos. 

El panorama es poco alentador, y el derrumbe de los ingresos públicos disponibles para ofrecer bienes y servicios públicos, anuncia el problema al que se estará enfrentando la administración de Claudia Sheinbaum. Queda por ver si en este contexto fiscal, el Estado sigue permitiendo las pérdidas millonarias y el incremento desmedido del endeudamiento para rescatar a una petrolera, que sin cambios profundos continuará siendo el lastre de las finanzas públicas. 


  1.  Petróleos Mexicanos (2024). Reporte de resultados al tercer trimestre de 2024. Recuperado de: https://www.pemex.com/ri/finanzas/Reporte%20de%20Resultados%20no%20Dictaminados/Reporte%203T24.pdf ↩︎
  2. Incluyendo Gobierno federal, Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE y otras entidades públicas bajo control presupuestario indirecto. ↩︎

⁠El costo de la deuda podría aumentar 73.9 mmdp por las reformas

La incertidumbre política provocada por las reformas constitucionales —entre ellas, la del Poder Judicial—, podría llevar al país a perder su grado de inversión, con consecuencias adversas para todos los mexicanos. 

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Carlos Vázquez (@VazquezAviud) y Laura Cabañas 

Las banderas rojas son más que evidentes: el 71% de los analistas del sector privado encuestados por el Banco de México (Banxico) consideran que la economía mexicana empeoraría en los siguientes seis meses y el 63% opina que es un mal momento para invertir. Se trata de las peores expectativas para un proceso de cambio de gobierno desde que se tiene registro. La principal culpable es la incertidumbre política interna.

Las calificadoras de riesgo como Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s (S&P) han advertido que el paquete de reformas constitucionales, y en particular la del Poder Judicial, podría reducir la gobernanza de México y afectar la calificación crediticia del país. De materializarse un recorte, se perderían las mejoras logradas en los últimos 20 años y llevaría a una situación de aversión de parte de los inversionistas no observada desde la década de 1990. 

A nivel internacional, hay evidencia de que los países que pierden su calificación enfrentan mayores costos de financiamiento, lo cual les resta recursos para invertir en otras áreas. En el caso de que México pierda el grado de inversión, estimamos que su costo financiero podría aumentar entre 14,023 millones de pesos (mdp) y hasta en 73,861 mdp de forma anual dependiendo de cuántas agencias calificadoras recorten la nota crediticia. 

Esta situación podría desestabilizar el pago de los intereses de la deuda, los cuales ya están en máximos históricos. Al cierre de 2023, el servicio de la deuda pública —también llamado el costo financiero de la deuda— rompió el techo del billón de pesos y cerró el año en 1,045 miles de millones de pesos (mmdp), lo cual no se había visto desde 1990 cuando la economía mexicana iba saliendo de la crisis de deuda de los años 80. 

Riesgo político en aumento

El pesimismo de los analistas sobre el futuro de la economía en México está en sus peores niveles desde la pandemia. La razón es la incertidumbre política. Las perspectivas negativas sobre el país pueden impactar las decisiones de inversión, el crecimiento económico, la recaudación y, por consiguiente, la sostenibilidad financiera. 

La proporción de analistas que piensan que la economía empeorará en los próximos 6 meses llegó, en agosto, a 71%, según la Encuesta de Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado del Banco de México (Banxico)1. En los últimos años, un nivel semejante de pesimismo sólo se ha registrado durante la pandemia, con la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos (y su amenaza de renegociar el T-MEC) y durante la crisis de 2008-2009. 

Frente a otros procesos de cambio de Gobierno, el desánimo de los inversores es mayor. En agosto de 2018 sólo el 16% consideraba que la economía empeoraría con el sexenio de López Obrador. En 2012, previo al inicio del gobierno de Peña Nieto, el 13%. En 2006, cuando Calderón iba a ser presidente, también un 13%.  Por último, en agosto del 2000, con Fox, sólo un 10%. Es decir, nunca en la historia reciente del país una transición política había causado tanta incertidumbre o desánimo para los inversores. 

Según esta misma encuesta, en agosto de este año, 63% de los analistas considera que es un mal momento para realizar inversiones, un nivel incluso más bajo que el de septiembre de 2022, cuando la inflación en México llegó a niveles históricos de 8.7%. En una comparativa sexenal, la aversión a invertir también es, por mucho, la mayor que se haya tenido en un contexto de cambio de Gobierno: en agosto de 2018 sólo el 29% de los analistas consideraba que era mal momento para invertir, en agosto de 2012 un 10%, en agosto de 2006, 14% y en agosto del 2000, 10%. 

La incertidumbre política interna se ha vuelto el principal factor que podría obstaculizar el crecimiento económico de México, según la misma encuesta de Banxico. En agosto de 2024, el 21% de los analistas consideró a la incertidumbre política interna como el principal factor de riesgo económico, la mayor proporción desde mayo de 2021, cuando se buscaba cambiar la Ley de la Industria Eléctrica. 

En un contexto de cambio de gobierno, desde las elecciones de 2006 y las acusaciones de fraude electoral, el factor político no había causado tanta preocupación a los inversionistas. En agosto de 2018, sólo el 11.8% de los encuestados consideraba a la incertidumbre política como un factor de preocupación económica; en 2012 sólo el 1.1%, en 2006 el 25.3% y en el 2000 el 2.3%. 

Al hacer un análisis histórico de las principales preocupaciones de los inversionistas sobre los factores que podrían obstaculizar el crecimiento de la actividad económica de México en los próximos seis meses en los años de elecciones presidenciales (encuestas realizadas en los meses de agosto 2000-2024), se observa que tales preocupaciones evolucionan de acuerdo a las dinámicas políticas, económicas y sociales de cada periodo.

En agosto del 2000, las preocupaciones se centraban en el financiamiento interno: en su disponibilidad (18.2%) y en su elevado costo (13.6%). Esto refleja un entorno en el que el acceso al crédito y el costo del capital eran factores cruciales para la actividad económica. México, tras la crisis financiera de 1994-1995 (el “error de diciembre”), todavía enfrentaba un entorno financiero frágil, donde la estabilidad monetaria y las tasas de interés elevadas preocupaban a los inversionistas. A pesar de que el país estaba a punto de vivir su primera alternancia política después de 70 años de hegemonía priista, la incertidumbre política no era una preocupación central.

Para agosto de 2006, las preocupaciones dieron un giro significativo. El ausentismo de cambio estructural en México se colocó como la mayor inquietud (27.6%), lo que refleja el sentir de que las reformas necesarias para impulsar el crecimiento económico no se estaban implementando de manera suficiente. Asimismo, la incertidumbre política interna (25.3%) aumentó drásticamente debido a las tensiones electorales. Ese año, la elección presidencial que ganó Felipe Calderón fue altamente disputada con acusaciones de fraude electoral por el entonces candidato Andrés Manuel López Obrador, hecho que generó un ambiente de inestabilidad.

En agosto de 2012, la preocupación principal fue la debilidad del mercado externo y la economía mundial (30.4%), seguida por la inestabilidad financiera internacional (25%). Estas preocupaciones están directamente relacionadas con el contexto global en ese momento: la crisis financiera de 2008 había dejado una huella profunda en las economías globales, y la lenta recuperación, especialmente en Europa y Estados Unidos, afectaba negativamente las exportaciones y el comercio internacional de México. 

En agosto de 2018, el foco de las preocupaciones cambió nuevamente. Los problemas de inseguridad pública fueron la principal inquietud (14.7%), lo cual es un reflejo de la creciente violencia y criminalidad que México enfrentaba tras años de lucha contra los cárteles de drogas. A esto se sumó la política comercial exterior (11.8%) debido a las renegociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) bajo la presión del presidente estadounidense Donald Trump. Esto generó incertidumbre en las relaciones comerciales clave de México. En tercer lugar, la incertidumbre política interna (11.8%) volvió a ser relevante por la llegada al poder de Andrés Manuel López Obrador y la percepción de un cambio drástico en la dirección política y económica del país.

En agosto de 2024, las preocupaciones se mantuvieron consistentes respecto a 2018, excepto que ahora la incertidumbre política interna fue el factor más importante (21%). Por otro lado, los problemas de inseguridad pública (13.8%) siguen presentes, ya que, a pesar de los esfuerzos de las administraciones anteriores, la violencia y la criminalidad continúan afectando significativamente a varias regiones del país.

Las expectativas negativas sobre el país pueden provocar un recorte en la calificación crediticia de México. En este escenario, habría impactos inmediatos a las finanzas públicas debido al incremento del costo financiero. 

Calificadoras y grado de inversión

La confianza del sector financiero es determinante en la tasa de interés que deben pagar los países para acceder al financiamiento. Uno de los principales indicadores que analizan los prestamistas e inversores es la nota crediticia —o calificación de riesgo— que asignan las agencias calificadoras. Cuando los gobiernos pierden la confianza del sector financiero, irremediablemente enfrentan mayores costos de financiamiento, lo que les resta recursos para invertir en otras áreas. 

A nivel internacional existen varias agencias calificadoras enfocadas a evaluar la capacidad de los gobiernos y empresas de pagar sus deudas a tiempo. Las principales son Standard & Poor’s (S&P), Moody’s y Fitch Ratings. Sus calificaciones crediticias sirven a los prestamistas para medir el nivel de riesgo de impago de las instituciones evaluadas. A mayor riesgo, mayor es la tasa de interés que se exige a los solicitantes de préstamos. 

Cada agencia tiene distintos grados de calificación, pero pueden agruparse en dos categorías principales: grado de inversión y grado de no inversión (bonos basura). Las calificaciones dentro del grado de inversión son consideradas de bajo riesgo y sus escalas van desde AAA (en el caso de Fitch y S&P) que se otorga a las entidades con la mejor capacidad de pago hasta la calificación BBB- para las entidades con capacidad de pago, pero menor. Por su parte, los bonos de no inversión, son aquellos donde hay alta posibilidad de que un deudor no devuelva el crédito y su escala va de BB+, para entidades cuya capacidad de pago está en duda (especulativa) hasta D, para aquellas que dejaron de pagar su deuda, es decir, que entraron en default. 

Si dos agencias calificadoras sitúan el nivel de riesgo de un país por debajo del nivel de inversión, se pierde dicho estatus a nivel internacional. Además de enfrentar mayores tasas de interés2, puede haber salida de capitales. La razón es que, por ley, los fondos internacionales de inversión de bajo riesgo —como los fondos de pensiones y de renta fija— sólo pueden tener activos en países con grado de inversión. 

Evolución de la calificación crediticia de México ¿de vuelta al pasado? 

Las recientes amenazas de reducción de la calificación crediticia de México podría dinamitar las mejoras logradas en los últimos 20 años y llevar al país a una situación de aversión de parte de los inversionistas no observada desde la década de 1990. 

Es reciente que los mercados financieros consideren seguro prestarle al Gobierno mexicano. No fue sino hasta el año 2001 —en el contexto de la transición democrática y el boom de la producción petrolera— que México recuperó su grado de inversión crediticia. Durante toda la década de 1990, luego de varias crisis económicas, las calificadoras de riesgo habían considerado que los préstamos al gobierno eran especulativos, o de no inversión. 

Durante el sexenio de Calderón, las calificaciones de riesgo se mantuvieron estables, pero sólo uno o dos escalones por arriba del grado de inversión. No fue sino hasta el inicio de la administración de Peña Nieto que las agencias calificadoras percibieron una mejora significativa en el desarrollo económico del país y su capacidad de pago de la deuda debido al paquete de reformas en materia tributaria, energética, telecomunicaciones, y competencia económica3. En 2014, Moody’s mejoró la calificación crediticia de México de Baa1 a A3, tres escalones por encima del grado de inversión y el mayor nivel jamás otorgado por alguna calificadora. Ese mismo año S&P, aunque no mejoró la nota crediticia, colocó su calificación en perspectiva positiva. Es decir, con posibilidad de incrementarse en el corto plazo. 

No obstante, con el incremento del déficit público entre 2015 y 2016, las calificadoras amenazaron con reducir la calificación de México: tanto Moody’s como S&P colocaron la nota del país en perspectiva negativa. Ante la presión de las calificadoras, el gobierno de Peña Nieto aplicó severas medidas de austeridad en 2017 y 2018, que permitieron que la perspectiva de la nota de México regresara a un nivel considerado estable. 

En 2019, con la entrada de López Obrador a la presidencia, Moody’s y S&P volvieron a colocar la nota crediticia de México en perspectiva negativa. Esto debido a la desaceleración económica y el deterioro financiero de Pemex. Por su parte, la calificación crediticia otorgada por Fitch se redujo de BBB+ a BBB, en enero de 20194. El principal factor de la rebaja fue el mal manejo de las finanzas de la petrolera.

En 2020, S&P redujó su calificación crediticia de la deuda mexicana de BBB+ a BBB. Además del factor Pemex, la razón de la rebaja fue el impacto que tuvo la pandemia de COVID-19 sobre el crecimiento del país. También se acusó al gobierno de un manejo irregular de las políticas públicas y debilitamiento en las finanzas del gobierno federal5

La rebaja en la calificación crediticia de la deuda soberana por S&P fue seguida de una rebaja, por Fitch, de BBB a BBB-, es decir, sólo un nivel por encima del grado de inversión. La rebaja en la calificación por parte de Fitch respondió a la percepción de un debilitamiento institucional y un ambiente de negocios poco favorable para fortalecer el crecimiento económico. 

La acción más reciente fue en 2022 de parte de Moody’s quien redujó la calificación crediticia de Baa1 a Baa2 también por una debilidad institucional y de gobernanza, además del incremento que se comenzaba a ver en el costo financiero para el nivel de deuda del gobierno. De acuerdo con Moody’s, los principales motivos de la debilidad institucional fueron la menor independencia de las entidades regulatorias6. En otras palabras, desde 2022 Moody’s comenzaba a ver el peligro sobre la desaparición de entidades necesarias para el correcto funcionamiento de la economía. 

Advertencias recientes de calificadoras sobre México 

En los últimos años, las calificadoras han manifestado que existen distintos riesgos que podrían socavar la calificación crediticia de México. A continuación, se analizan los principales elementos que influyen en la calificación crediticia de México según las evaluaciones más recientes de Fitch Ratings7, S&P Global Ratings8 y Moody’s9.

  • Finanzas Públicas y Déficit Fiscal

Uno de los factores críticos para las agencias evaluadoras es el déficit fiscal de México, que ha sido motivo de creciente preocupación. 

Fitch Ratings proyecta que el déficit del gobierno alcanzará el 5.4% del producto interno bruto (PIB) en 2024, el más alto en más de tres décadas, antes de reducirse al 4.0% en 2025. Esta tendencia, influenciada por un aumento en el gasto social y mayores costos de endeudamiento, podría incrementar la deuda gubernamental al 49% del PIB en 2024, desde el 46% en 2023. Aunque estos niveles se mantendrán por debajo de la mediana de países con calificación ‘BBB’ (55%), el déficit significativo heredado por la próxima administración genera incertidumbre.

S&P Global Ratings coincide con esta visión y señala que el déficit podría superar el 5% del PIB en 2024, en comparación con el 3% del año anterior. La agencia advierte que la nueva administración podría no seguir con el plan fiscal de corrección proyectado por el gobierno saliente, lo que aumentaría el riesgo de un deterioro en las finanzas públicas.

Por su parte, Moody’s destaca que, si bien México ha mantenido una gestión fiscal prudente, la carga de intereses es mayor que en países con calificaciones crediticias similares. La rigidez del gasto público, por apoyos a empresas estatales como Pemex, pensiones y gastos de capital, junto con los “colchones financieros” (fondos de estabilización) casi agotados, reduce la capacidad del gobierno para enfrentar shocks económicos.

  • Empresas Estatales

Las empresas estatales, especialmente Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), representan otro aspecto clave en las evaluaciones. Fitch señala que los pasivos contingentes de Pemex continúan limitando la calificación de México, ya que los riesgos fiscales asociados son significativos. S&P Global Ratings agrega que Pemex y CFE seguirán siendo fuentes de presión para las finanzas públicas, y que la futura administración tendrá que decidir el nivel de apoyo que proporcionará a estas empresas, lo que podría afectar la estabilidad fiscal del país.

Moody’s enfatiza que los apoyos a empresas estatales como Pemex incrementan la rigidez del gasto público y reducen la fortaleza fiscal del país.

  • Deuda Pública

Fitch Ratings considera que, aunque la deuda del gobierno es manejable, su aumento reciente, impulsado por programas sociales y grandes proyectos de infraestructura, plantea riesgos. Si el crecimiento económico sigue siendo limitado y las obligaciones financieras aumentan, la sostenibilidad de la deuda podría verse comprometida en el mediano plazo.

S&P Global Ratings, aunque reconoce que México ha mantenido una trayectoria fiscal prudente, señala que los desafíos estructurales, como la baja recaudación y el crecimiento económico moderado, representan riesgos para el control de la deuda. Si no se implementan reformas para aumentar la base tributaria y mejorar el crecimiento, la relación deuda-PIB podría deteriorarse.

Moody’s coincide en que la deuda ha aumentado debido a los compromisos sociales y la respuesta fiscal ante la pandemia. Aunque se mantiene en niveles sostenibles, la limitada capacidad de generar ingresos y el bajo margen fiscal representan un riesgo a largo plazo si no se toman medidas correctivas.

Concluyen que el incremento de la deuda es motivo de preocupación, ya que un mayor endeudamiento sin reformas fiscales estructurales podría presionar la sostenibilidad de la deuda.

  • Actividad Económica y Crecimiento

El crecimiento económico es otro factor crítico para las calificaciones. Fitch prevé que el PIB de México se desacelerará al 2.0% en 2024, afectado por una economía estadounidense más lenta y políticas monetarias restrictivas. No obstante, señala que el “nearshoring” ofrece oportunidades significativas para impulsar el crecimiento.

S&P Global Ratings estima un crecimiento del PIB del 2.5% en 2024, pero advierte que la falta de inversión pública y cuestiones de fondo tales como la escasez de agua y energía eléctrica, limitan el potencial de crecimiento del país. Moody’s coincide en que el bajo crecimiento se debe a una inversión débil y a la rigidez estructural que sigue restringiendo el crecimiento potencial del PIB, lo que debilita las expectativas de una recuperación sólida post pandemia.

El potencial de desarrollo económico de México sigue siendo un desafío importante. Las agencias consideran que, si no se resuelven estos obstáculos estructurales, el país podría ver afectada su calificación a largo plazo, ya que el crecimiento limitado afecta la capacidad del gobierno para aumentar la recaudación fiscal y reducir su dependencia del endeudamiento.

  • Gobernanza y Calidad Institucional

La gobernanza y la calidad institucional son aspectos que influyen directamente en las calificaciones soberanas. Fitch Ratings otorga a México una puntuación baja en estabilidad política y control de corrupción, subrayando que la debilidad institucional sigue siendo una limitación significativa para la calificación. S&P Global Ratings también advierte que problemas como la baja competencia y la violencia afectan negativamente la productividad y el dinamismo económico.

Moody’s señala que las debilidades estructurales e institucionales continúan limitando la capacidad de México para mejorar su perfil crediticio, lo que afecta la percepción de estabilidad y gobernabilidad del país.

  • Reformas Constitucionales

Uno de los factores que ha generado incertidumbre en las agencias calificadoras es la posibilidad de reformas constitucionales que puedan afectar la estabilidad institucional del país. Fitch Ratings y S&P Global Ratings han señalado que la administración entrante, liderada por Claudia Sheinbaum, podría impulsar reformas en sectores clave como el sistema electoral y el sector energético.

La advertencia más clara ha venido de Fitch10 quien asegura que la reforma judicial y las demás reformas constitucionales, afectarán el perfil institucional de México. Para Fitch, la débil gobernanza en el país ya es un factor que afecta la calificación crediticia de México, pero que de momento ha sido contrarrestada por un manejo macroeconómico consistente y creíble. No obstante, anticipó que será hasta la presentación del Paquete Económico 2025 que se reflejarán las verdaderas metas fiscales de la próxima administración. 

Pérdida del grado de inversión y su impacto en otros países 

En los últimos diez años, los países que han perdido su grado de inversión han enfrentado de forma inmediata o en el corto plazo mayores costos de financiamiento, los cuales se ven reflejados en el mayor pago de intereses de su deuda pública. Muchas veces han respondido con recortes en inversión para hacer frente a esos pagos. Por el contrario, los países con grado de inversión han mantenido o reducido su costo de financiamiento. 

Por ejemplo, Brasil perdió su grado de inversión en 2015 cuando dos calificadoras (S&P) y Fitch redujeron la calificación del país sudamericano a nivel especulativo11. Desde entonces no ha logrado recuperar su grado de inversión. El cambio de calificación tuvo un impacto directo en su pago de intereses: pasó de pagar 4.3% del PIB en 2014 a 6.2% en 2015. ¿Cómo respondió? Recortó su gasto de inversión de 2.8% del PIB en 2014 a 2.1 en 2015 y luego 1.5% en 2017. 

Costa Rica perdió su grado de inversión en 2014, cuando Moodys recortó su calificación a nivel especulativo (de Baa3 a Ba1)12. Con la calificadora S&P, el país ya mantenía un grado especulativo desde 2008 cuando le fue asignada la calificación BB. El impacto en el costo financiero no fue inmediato —posiblemente porque el país tenía la mayor parte de su deuda a tasa fija— no obstante, pasó de 1.1% del PIB en 2013 a 2% en 2019 y 2.7% en 2021. 

Colombia perdió su grado de inversión en 2021, luego de una década de ser considerado un lugar seguro para invertir. El cambio se dió cuando Fitch redujo su calificación a nivel especulativo, seguido de la agencia S&P13. Su costo de financiamiento evolucionó rápidamente de 1.7% del PIB en 2019, a 2.3% en 2020 hasta 2.9% en 2021. A la par, su inversión en infraestructura cayó de 3.4% del PIB en 2019 hasta 2.3% en 2021. 

Asimismo, Sudáfrica perdió su grado de inversión desde 2017 cuando S&P y Fitch calificaron su bonos como especulativos14. Además, en 2020, Sudáfrica perdió por completo la confianza de los inversionistas cuando Moody’s también recortó su nivel crediticio a nivel especulativo. El costo de la deuda del país africano no ha dejado de crecer: pasó de 3.1% del PIB en 2016 a 3.3% en 2017, 4.3% en 2020 hasta 5.5% en 2022. ¿Su inversión? Cayó de 3.4% del PIB en 2016 hasta 2.4% en 2022. 

El incremento en el costo financiero de los países que perdieron su grado de inversión va en contra de la tendencia internacional. 

En promedio, los 38 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la que México forma parte, enfrentaron su mayor pago de intereses en los últimos 15 años en 2012, cuando destinaron el 1.8% del PIB a este concepto y progresivamente fueron reduciendo su pago hasta llegar al 1.1% en 2021. En el mismo periodo, su gasto en inversión creció de 3.6% del PIB a 3.7%. 

Un caso destacable es Japón, cuya deuda supera varias veces el tamaño de su economía, pero ha reducido su pago de intereses de la deuda de 0.85% del PIB en 2013 a 0.4% en 2021. Este país cuenta con grado de inversión en todas las principales calificadoras. 

Otro ejemplo es Estados Unidos, cuyo costo financiero se ha reducido constantemente desde 3.7% del PIB en 2012 hasta 3.1% en 2021. Pese a que el tamaño de su deuda supera el total del valor de su economía, su grado de inversión es de los más altos en el mundo. 

¿Cuál sería el impacto presupuestario de perder el grado de inversión? 

No es seguro que las calificadoras degraden la nota crediticia del país, aunque ya hay varias advertencias. De hacerlo, el costo sería enorme. En el caso de que México pierda el grado de inversión, su costo financiero anual podría aumentar entre 14,023 mdp y hasta 73,861 mdp, dependiendo de cuántas agencias calificadoras recorten la nota crediticia. 

Para modelar el impacto presupuestario de la pérdida del grado de inversión sobre el costo financiero de la deuda pública, se estimó un modelo Autorregresivo Integrado de Media Móvil con Variables Exógenas, o ARIMAX15 por sus siglás en inglés, siguiendo una metodología similar a la presentada por Hanusch et. al (2016)16

De acuerdo con los resultados del modelo, el impacto dependerá de cómo se muevan las calificaciones crediticias. Tendría mayor impacto la degradación de la calificación de Moody’s y S&P, ya que sería un cambio más drástico. Actualmente se cuenta con una calificación que está dos escalones por arriba del grado de inversión por parte de estas calificadoras. Mientras que en Fitch la calificación está solo un escalón arriba. 

Si se pierde el grado de inversión por parte de Fitch, esto es que se pase la calificación de BBB- a BB+, entonces el costo financiero de la deuda pública aumentaría en 3,505 mdp ó 1.0% durante el trimestre en que se dé la noticia; esto es de manera inmediata. Ahora, si asumimos que en adelante se estará pagando esta prima de riesgo adicional, entonces en un año se estaría hablando de un incremento de 14,023 mdp. Este impacto presupuestario es moderado debido a que la calificación crediticia se encuentra a nada de perder el grado de inversión, por lo cual es un resultado hasta cierto punto esperado por el mercado. 

Sin embargo, el impacto será mayor en caso de que se pierda el grado de calificación por parte de Moody’s o S&P. En ambas calificadoras, México está a dos escalones de perder el grado de inversión. En caso de que se pierda el grado de calificación en una de estas dos calificadoras, pero se mantenga la calificación en Fitch, entonces el costo financiero de la deuda aumentaría de manera inmediata en 7,100 mdp ó 2.05% debido a la pérdida del grado de inversión. De igual manera, si asumimos que en adelante se estará pagando esta prima de riesgo, entonces en un año el costo financiero de la deuda habrá incrementado a 28,402 mdp debido a la pérdida del grado de inversión por parte de alguna de las dos calificadoras mencionadas. 

Un tercer escenario es que se pierda el grado de inversión por parte de dos calificadoras. Un caso plausible es que se pierda el grado de inversión por parte de Fitch, ya que México solo se encuentra un escalón arriba del grado de inversión, y que esto genere que alguna de las calificadoras, ya sea Moody’s o S&P, degraden también la calificación de México. En este caso se vería un incremento inmediato en el costo financiero de la deuda por 10,788 mdp ó 3.11% debido a la pérdida del grado de inversión en dos calificadoras. En un año, esto implicaría un incremento de 43,155 mdp en el costo financiero de la deuda pública. 

Sin embargo, en caso de que se pierda el grado de inversión en las tres principales agencias calificadoras, se observaría un incremento inmediato por 18,465 mdp ó 5.33% debido a la pérdida del grado de inversión. Asumiendo la prima de riesgo para los siguientes tres trimestres, implicaría un incremento anual por 73,861 mdp ó 5.33% en el costo financiero de la deuda pública.

Estos resultados muestran el impacto presupuestario en el corto plazo, considerando la estructura actual del financiamiento de la deuda pública donde la mayor parte es a largo plazo y tasa fija. Sin embargo, el impacto podría ser mayor si se contagian las tasas de interés de largo plazo y las calificadoras consolidan su perspectiva negativa de la economía mexicana. Para dar una magnitud del impacto presupuestario, los 73,861 mdp que podría aumentar el costo financiero de la deuda, sería el triple del presupuesto del programa Jóvenes Construyendo el Futuro, o equivalente al 87% del presupuesto aprobado de la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes, o el 98% del presupuesto del Poder Judicial. 

Implicaciones y conclusiones 

Existe un riesgo importante de una disminución en la calificación crediticia de México. Las agencias calificadoras han advertido que, sin reformas fiscales correctivas, la calificación soberana del país podría deteriorarse. 

Además, la incertidumbre política interna ha sido identificada como un factor de riesgo tanto por las agencias evaluadoras como por los inversionistas del país. El nuevo gobierno debe enfocarse en mantener la estabilidad política e institucional, preservar un marco legal sólido y evitar reformas que puedan desestabilizar el equilibrio de poderes. Garantizar que las instituciones de justicia permanezcan independientes y funcionales es crucial para asegurar la confianza de los inversionistas y evitar riesgos asociados con la pérdida de autonomía.

Otro factor crítico es la dependencia financiera de las empresas estatales, como Pemex y CFE, que sigue siendo un desafío importante para las finanzas públicas. Si continúa la política de apoyo, estas empresas seguirán ejerciendo una presión considerable sobre el presupuesto nacional. El gobierno debe buscar estrategias para mejorar la rentabilidad de estas empresas y reducir su dependencia de subsidios estatales. Con esto se aseguraría un manejo más sostenible y eficiente de los recursos públicos.


Anexo metodológico 

El impacto en el costo de la deuda pública de la pérdida del grado de inversión depende de factores relacionados con cómo se financia el gobierno federal. Por ejemplo, si es deuda en moneda nacional, extranjera, así como si está a corto o largo plazo y, por otro lado, si es a tasa variable o fija. Como señalamos al principio, la estrategia de financiamiento del gobierno ha sido la preferencia por la emisión de instrumentos de deuda en el mercado interno y, en su mayoría a tasa fija y a largo plazo. 

Al cierre de 2023 el 76.1% del saldo de la deuda pública está denominada en moneda nacional y, el 94.8% de esta deuda está financiada mediante emisión de cetes, bonos y udibonos. Además, el 94.5% de la deuda interna está a largo plazo. El restante 23.9%, que representa la deuda externa, se financia en un 77.3% mediante colocación de bonos en los mercados internacionales. 

Para modelar el impacto presupuestario se siguió una metodología similar a la presentada por Hanusch et. al (2016). Su estudio analiza el efecto de la pérdida del grado de inversión en los costos de endeudamiento a corto plazo de los gobiernos, utilizando una muestra de 20 países entre 1998 y 2015. Sus resultados sugieren que una rebaja de la calificación crediticia a un nivel inferior al de inversión, por parte de una de las principales agencias de calificación, aumenta los rendimientos de las letras del Tesoro en 138 puntos base. 

Para analizar el impacto, utilizaron el promedio de las tasas de interés a 90 días de los países seleccionados. Además, para capturar el movimiento de la calificación crediticia, incorporaron el promedio de las calificaciones crediticias por las tres agencias de calificación más importantes: S&P, Moody’s y Fitch. Dado que las calificaciones están dadas por letras alfabéticas, éstas se convierten en valores numéricos entre 0 y 19, y posteriormente se calcula el promedio de la calificación. 

Para modelar el impacto presupuestario, siguiendo esa metodología, en México Evalúa utilizamos los siguientes datos: 1) El costo financiero de la deuda pública en periodo trimestral. 2) El promedio trimestral de las tasas de rendimiento internas, estimado como el promedio trimestral del rendimiento de los Cetes, Bonos y Udibonos. 3) La tasa de interés efectiva de la deuda externa, que se calculó como el cociente entre el pago de intereses y servicio de la deuda externa, entre el saldo total de la misma; posteriormente, esta tasa se hizo trimestral mediante la fórmula de interés compuesto. 4) El promedio trimestral del saldo total de la deuda pública17. 5) Siguiendo a Hanusch et. al (2016), se construyó el promedio de la calificación crediticia de S&P, Moody’s y Fitch. El promedio se construyó al pasar a valores numéricos las diferentes calificaciones, las cuales quedaron enumeradas en un rango de 1 a 22. La amplitud del periodo abarca del cuarto trimestre del año 2000 al segundo trimestre del año 2024. 

Con estos datos, se realizó un ejercicio econométrico para medir el impacto de la pérdida del grado de inversión sobre la evolución del costo financiero de la deuda pública. La estimación se realizó mediante un modelo Autorregresivo Integrado de Media Móvil con Variables Exógenas, o ARIMAX18 por sus siglás en inglés.

El modelo ARIMAX permite predecir valores futuros de datos que cambian a través del tiempo, como es el costo financiero de la deuda, mediante lo observado en su comportamiento pasado, pero además agregando datos adicionales que permiten modelar la evolución de los datos que queremos explicar, lo cual corresponde a las variables exógenas. En otras palabras, se predice el movimiento del costo financiero de la deuda con base en lo observado históricamente, el impacto de la evolución de la calificación crediticia, las tasas de rendimiento y el saldo de la deuda pública. 

La selección del modelo ARIMAX responde a que las series de tiempo trimestral del costo financiero, las tasas de rendimiento y el saldo de la deuda pública, tienen raíz unitaria y por lo tanto no son estacionarias. Para evitar resultados espurios, se modelaron las series como la primera diferencia del logaritmo natural, lo que garantiza la estacionariedad de las series de tiempo. Aclarando que la primera diferencia del logaritmo natural de una serie de tiempo es equivalente a la tasa de variación de la serie19

Se realizaron las pruebas de rutina habituales para observar la presencia de raíz unitaria, a saber: la prueba Dickey-Fuller20 aumentada para series con intercepto, e intercepto y tendencia21, así como la prueba Phillips-Perron también para series con intercepto e intercepto y tendencia. Los resultados de las pruebas señalaron que las series de tiempo en primera diferencia del logaritmo del costo financiero, la deuda pública, las tasas de rendimiento y el promedio de las calificaciones, no cuentan con raíz unitaria, por lo cual son integradas de orden I(1). 

Una vez identificado el orden de integración se especificó el siguiente modelo ARIMAX (4,1,3):

Donde: 

El primer término a la derecha representa el término constante de la regresión, el segundo término representa la suma de los términos autorregresivos, posteriormente se encuentra la suma de los términos de promedio móvil hasta el tercer retraso; después se define la suma de las primeras diferencias del vector de variables exógenas y, por último, el término de error estocástico. 

En el siguiente cuadro se muestran los resultados de la estimación del impacto de la variación en la calificación crediticia, sobre la variación porcentual del costo financiero de la deuda. Se puede observar que todas las variables explicativas son estadísticamente significativas, ya que la probabilidad asociada al estadístico t-student de los coeficientes es menor a .05, rechazando la hipótesis nula a un nivel de significancia del 1% ó un nivel de confianza del 99%, en la mayoría de los casos. 

Al ser un modelo estimado en primeras diferencias del logaritmo, los coeficientes señalan la variación porcentual del costo financiero de la deuda pública ante una variación porcentual de 1.0% en las variables explicativas. Por ejemplo, de acuerdo con el modelo, un incremento de 1.0% en la tasa de interés de los cetes, incrementa en 0.31% el costo financiero de la deuda pública. 

El modelo cuenta con un nivel de ajuste ó R-cuadrada del 97.8% ó 97.5% observando la R-Cuadrada ajustada, lo cual indica un buen ajuste del modelo. Además, se presenta el resultado de la prueba Jarque-Bera para los residuos. Ésta permite identificar si los residuos siguen una distribución normal, indicando que son ruido blanco. En esta prueba, la hipótesis nula es que los residuos siguen una distribución normal, por lo tanto se busca aceptar la hipótesis nula. De acuerdo con los resultados, el estadístico Jarque-bera de los residuos es por 5.01 con una probabilidad asociada de 0.081. De acuerdo con la probabilidad asociada, no hay evidencia para rechazar la hipótesis nula, lo que sugiere que los residuos siguen una distribución normal. 

Además, se presenta la prueba Breusch-Pagan-Godfrey para identificar problemas de heteroscedasticidad en el modelo, lo cual implica que la media y la varianza se mueven a través del tiempo, violando uno de los supuestos del modelo de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) En este caso, la hipótesis nula es que hay homocedasticidad en el modelo, por lo que se busca que la probabilidad asociada al estadístico de prueba sea mayor a .0522. Los resultados señalan que no hay evidencia para afirmar la presencia de heteroscedasticidad. El estadístico de prueba es 1.13 con una probabilidad asociada de 0.3, por lo que no se puede rechazar la hipótesis nula de homocedasticidad. 

De igual forma, los resultados señalan la no presencia de autocorrelación en el modelo, lo cual se puede inferir a partir del estadístico Durbin-Whatson. El cual arroja un valor por 1.81. Como es cercano a 2, indica que no hay señales de autocorrelación serial grave. Además, se corrió la prueba Breusch-Godfrey para verificar la presencia de autocorrelación serial de orden superior. La hipótesis nula de la prueba es la no autocorrelación serial23. Los resultados arrojaron un estadístico-F de 1.7998 con una probabilidad asociada de 0.1725, por lo que es mayor a .05, lo cual sugiere que no hay evidencia para rechazar la hipótesis nula de no autocorrelación serial de los residuos. 

Con base en las pruebas realizadas se puede afirmar que el modelo ARIMAX se ajusta adecuadamente al costo financiero de la deuda pública, y explica casi el 98% de la variabilidad con las siguientes variables explicativas: las tasas de interés (Cetes, Bonos, Udibonos), así como la tasa de interés externa, la calificación crediticia y el saldo de la deuda pública. Las pruebas de normalidad, autocorrelación y heterocedasticidad indican que el modelo es robusto y no presenta problemas serios de autocorrelación ni heterocedasticidad.

Por último, para estimar el impacto de la pérdida del grado de inversión se calculó cuánto variaría el promedio de la calificación crediticia en caso de una degradación por una, dos o las tres agencias calificadoras, manteniendo lo demás constante. Posteriormente, esta variación se multiplicó por el coeficiente de impacto estimado en el modelo, lo cual arroja el efecto del movimiento en las calificaciones, sobre la variación del costo financiero de la deuda pública. Por último, se aplicó esta variación al último dato observado para obtener la variación en millones de pesos.


  1. Encuesta de Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado del Banco de México. Factores que podrían obstaculizar el crecimiento económico en México en los próximos seis meses. (Banxico 2018 y 2024). Disponible en: https://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=24&accion=consultarCuadroAnalitico&idCuadro=CA252&locale=es  
    ↩︎
  2. World Bank Group. Discussion paper. The Ghost of a rating downgrade: what happens to borrowing cost when a government loses its investment grade credit rating?. Recuperado de:https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/241491467703596379/the-ghost-of-a-rating-downgrade-what-happens-to-borrowing-costs-when-a-government-loses-its-investment-grade-credit-rating  
    ↩︎
  3. La calificadora Moody’s otorga una calificación crediticia de categoría “A” a México, SHCP (2014). https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-de-prensa-007-2014. ↩︎
  4. Fitch Baja Calificación de México a ‘BBB’; Perspectiva Revisada a Estable, Fitch Ratings (2019). https://www.fitchratings.com/research/es/sovereigns/fitch-baja-calificacion-de-mexico-bbb-perspectiva-revisada-estable-06-06-2019#:~:text=Fitch%20Ratings%2DNew%20York%2D06,al%20final%20de%20este%20comunicado .
    ↩︎
  5. S&P Global Ratings baja calificación soberana de México en moneda extranjera a ‘BBB’ y en moneda local a ‘BBB+’ por impacto en tendencia de crecimiento; la perspectiva es negativa, S&P (2020). https://www.spglobal.com/ratings/es/pdf-articles/2020-03-26-sp-global-ratings-baja-calificacion-soberana-de-mexico-en-moneda-extranjera-a-bbb-y-en-moneda-local-a-bbb-por-i ↩︎
  6. Rating Action: Moody’s baja las calificaciones de México a Baa2 y cambia la perspectiva a estable desde negativa, Moody’s (2022). https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/ori/Espanol/calificaciones_crediticias/c_soberanas/CRA3/Moodys-downgrades-Mexicos-ratings-to-Baa2-changes-outlook-to-stable-08Jul22.pdf 
    ↩︎
  7. Fitch Affirms Mexico at ‘BBB-’; Outlook Stable. Fitch Ratings (2024). Disponible en: https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/fitch-affirms-mexico-at-bbb-outlook-stable-18-07-2024 
    ↩︎
  8. S&P Global Ratings confirmó calificaciones soberanas de largo plazo de México. S&P Global Ratings (2024). Disponible en: https://disclosure.spglobal.com/ratings/es/regulatory/delegate/getPDF?articleId=3120473&type=NEWS&subType=RATING_ACTION&defaultFormat=PDF y Próxima administración de México afronta un crecimiento económico rezagado y debilidades en sus finanzas públicas. S&P Global Ratings (2024). Disponible en: https://www.spglobal.com/_assets/documents/ratings/es/pdf/2024/2024-06-03-proxima-administracion-de-mexico-afronta-un-crecimiento-economico-rezagado-y-debilidades-en-sus-finanzas-publicas.pdf 
    ↩︎
  9. Moody’s baja las calificaciones de México a Baa2 y cambia la perspectiva a estable desde negativa. Moody’s (2022). ↩︎
  10. Fitch (2024). Sheinbaum Govt’s Fiscal Strategy, Governance Reforms Will Be Key Mexico Rating Drivers. Recuperado de: https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/sheinbaum-govts-fiscal-strategy-governance-reforms-will-be-key-mexico-rating-drivers-19-08-2024 
    ↩︎
  11. Santander (2015), Brazil-Loss of investment grade. Recuperado de: https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/241491467703596379/the-ghost-of-a-rating-downgrade-what-happens-to-borrowing-costs-when-a-government-loses-its-investment-grade-credit-rating https://cms.santander.com.br/sites/WPS/documentos/arq-back-to-the-past-brazil-loses-investment-grade-status/17-09-22_140444_back-to-the-past-brazil-loses-investment-grade-status.pdf 
    ↩︎
  12. Cepal (2014). Preliminary Overview of the Economies of Latin America. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/acd6a8fa-f9d1-420e-8855-a10f6c01ef21/content 
    ↩︎
  13. Financial Times (2021). Colombia loses decade-old investment grade status. Recuperado de: https://www.ft.com/content/320c1ae7-811d-4b7c-bf6b-9de19a2e5b70 
    ↩︎
  14.  CNBC (2020). South Africa looks to structural reforms as it loses its last investment-grade credit rating. Recuperado de: https://www.cnbc.com/2020/03/31/south-africa-looks-to-structural-reform-last-investment-grade-credit-rating-falls.html 
    ↩︎
  15.  Para más detalle de la estimación, ver el anexo metodológico. ↩︎
  16. Hanusch, M., Hassan, S., Algu, Y., Soobyah, L., & Kranz, A. (2016). The ghost of a rating downgrade: What happens to borrowing costs when a government loses its investment grade credit rating (Macroeconomics and Fiscal Management Discussion Paper No. 13). World Bank Group. 
    ↩︎
  17.  Medido mediante el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público. ↩︎
  18. Enders, W. (2008). Applied econometric time series ↩︎
  19. Gujarati, D., & Porter, D. (2010). Econometría (quinta edición). México: Editorial Mc. Graw Hill. ↩︎
  20. Enders, W. (2008). Applied econometric time series.
    ↩︎
  21. Ibid. ↩︎
  22. Enders, W. (2008). Applied econometric time series. ↩︎
  23.  Ibid. ↩︎

El SAT aprieta, pero flaquean sus estrategias de recaudación

Los esfuerzos del SAT por incrementar la recaudación vía mayor fiscalización no son suficientes. La discusión de una reforma fiscal empieza a ser inevitable. 

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Laura Cabañas y Carlos Vazquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Los adeudos de los contribuyentes con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) han alcanzado un máximo histórico. Al segundo trimestre de 2024, los llamados créditos fiscales suman 2.6 billones de pesos.

Sin embargo, esa deuda récord no se está traduciendo en mayor recaudación. De hecho, la efectividad en la recuperación es alarmantemente baja. Del total de créditos fiscales, sólo se ha recuperado cerca de la centésima parte: 1.3% o 34.3 mil millones de pesos (mmdp), la cifra más baja desde 2011. El restante 98.7% de los adeudos sigue en trámite, está en disputa o es incobrable.

Aunque de enero a junio, los ingresos tributarios crecieron un 20% en comparación con el mismo periodo de 2018, este incremento resulta modesto en comparación con los aumentos al final de sexenios anteriores. Por ejemplo, al final del gobierno de Peña Nieto, el incremento fue del 87.1%, y al final del sexenio de Fox, alcanzó un 23.65%. Es decir, la “mano dura” del SAT no está rindiendo suficientes frutos. Tampoco nos acercamos a los niveles de recaudación de las economías desarrolladas. 

Los esfuerzos del SAT por incrementar la recaudación vía una mayor fiscalización no van a evitar la discusión de una necesaria reforma fiscal. 

El máximo histórico de los créditos fiscales

Al segundo trimestre de 2024, los adeudos de los contribuyentes con el SAT, o créditos fiscales, alcanzaron un máximo histórico de 2.66 billones, un incremento del 25.3% real (537 mmdp) respecto al año pasado. Si lo comparamos con el último año del sexenio anterior, estos adeudos prácticamente se triplicaron al aumentar 197% (1.7 billones). 

El monto del adeudo no sólo es histórico sino que va en sentido opuesto a lo observado en el sexenio pasado: durante la gestión de Peña Nieto, el saldo de los créditos fiscales se redujo en 34% (460 mmdp), por adeudos que fueron determinados como incobrables y quedaron fuera del registro del SAT.

Los contribuyentes no aceptan los adeudos

Una cosa es que el SAT afirme que le deben y otra muy distinta es que los contribuyentes acepten esa deuda. 

Cuando el fisco finca un crédito fiscal, los pagadores de impuestos tienen la opción de impugnar ante el propio SAT o recurrir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). En estos casos, se dice que un crédito fiscal ha sido “controvertido” y su recuperación se vuelve más complicada. 

Del saldo total de los créditos fiscales al segundo trimestre de 2024, el 64.1% (1,707.4 mmdp) corresponde a créditos controvertidos. Es la proporción más alta en los últimos 12 años. Esto deja sólo el 35.9% (955.1 mmdp) disponible para acciones de cobro sin recurrir a la vía legal. Sin embargo, se estima que sólo se recuperará el 22.4% del total de los adeudos (595.7 mmdp). Esto es así porque el SAT ya sabe cuáles contribuyentes cuentan con solvencia para el pago.

La alta proporción de créditos controvertidos retrasa la entrada de recursos al erario y aumenta la incertidumbre sobre su recuperación. También sugiere una mayor resistencia de los contribuyentes a las determinaciones fiscales, ya sea por discrepancias legales o técnicas, o como parte de estrategias fiscales. 

El SAT recupera sólo una fracción de los adeudos

La recuperación de créditos fiscales es un indicador crucial de la efectividad del sistema recaudatorio. Como mencionamos al inicio, al segundo trimestre de 2024, el monto recuperado apenas representó el 1.3% del total de créditos fiscales, equivalente a 34.3 mmdp, la proporción más baja desde 2011. El resto de los adeudos se mantiene en los libros del SAT, pero no puede recuperarse por temas administrativos, de insolvencia de los contribuyentes o porque está en disputa legal. 

Si comparamos lo recuperado en lo que va de 2024 frente a los créditos considerados factibles de cobro, lo obtenido apenas representó el 5.8%. Esto evidencia que incluso los llamados créditos factibles de cobro están teniendo serias dificultades para ser recuperados, lo que también muestra la ineficacia en los mecanismos de cobro actuales.

La menor recuperación de créditos puede deberse a los bajos incentivos actuales. Hay que notar que en 2013, durante el primer semestre del primer año de Peña Nieto, hubo una recuperación de créditos fiscales por 79.4 mmdp (o 9.2% del total). Esto fue gracias al programa “Ponte al Corriente”, que condonaba el 100% de multas y recargos distintas a las de impago para los ejercicios de 2007 a 2012 (sexenio de Calderón). 

O sea, se perdonaban las penalizaciones relacionadas a declaraciones incompletas, a destiempo, errores de contabilidad, pero no por impago. Sobra decir, que no se condonaba el capital inicial del crédito. Programas de condonación similares se aplicaron también en los sexenios de Calderón (2007) y Fox (2000).

Durante el gobierno de López Obrador no se aplicó un programa de condonación de multas y recargos, aunque la facilidad existe en el Artículo 66 del Código Fiscal de la Federación (CFF). En 2019, el presidente López Obrador firmó un decreto en el que se comprometía a no otorgar condonaciones ni eximir total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios a grandes contribuyentes y deudores fiscales. Esta decisión suya limitó la recuperación del capital principal de los adeudos. 

A pesar de la ausencia de un programa de condonación, la recuperación de créditos al primer semestre de cada año ha sumado 225 mmdp bajo López Obrador, superior a los 186.5 mmdp de Peña Nieto. No obstante, la eficiencia ha sido menor: se ha recuperado en promedio el 2.4% del saldo total de créditos. En el sexenio de Peña Nieto se recuperó el 3.8%.

Los ingresos tributarios dependen cada vez más de las acciones del SAT

No se puede ocultar que la recaudación depende cada vez más de las acciones del SAT. Al segundo trimestre de 2024, la tributación ascendió a 2,529.1 mmdp, de los cuales el 25.7% (650 mmdp) proviene de acciones de cobranza, sin necesidad de judicialización, un incremento del 39.8% respecto a 2023.

A diferencia de la fiscalización tradicional, las acciones de cobranza no implican la determinación de un crédito formal. Por ello, no pueden derivar en un conflicto legal. Algunos ejemplos son el envío de cartas invitación para asistir a las oficinas del SAT, o las llamadas o mensajes de texto para que los contribuyentes corrijan su situación fiscal por “voluntad propia”. El incentivo es evitar una costosa auditoría que derive en un crédito fiscal y posiblemente, en un juicio.

Aunque las acciones de cobranza han impulsado los ingresos tributarios, no se debe perder de vista la recaudación primaria, aquella vinculada al desempeño de la economía, y que excluye la recuperación de cualquier tipo de adeudo. Actualmente, la recaudación primaria representa el 74.30% (1,879 mmdp) de los ingresos tributarios, mientras que a inicios de este sexenio, en 2019, representaba el 94.43% (2,076 mmdp). Es decir, la recaudación es cada vez más dependiente de las medidas de cobranza. 

Las acciones del SAT no son suficientes para evitar una reforma fiscal

Aunque es positivo que de enero a junio de este año los ingresos tributarios hayan registrado un crecimiento de 20%, es muy inferior al aumento del 87.1% del último año del sexenio de Peña Nieto, y al 23.6% del cierre de la administración de Vicente Fox, en relación con el final del gobierno de Zedillo, para el mismo periodo de comparación. Es decir, los ingresos obtenidos por las acciones de cobranza por parte del SAT, no son suficientes para postergar la discusión de una reforma fiscal.

Ese aumento en la recaudación, de hecho, es tan insuficiente que México sigue en el último lugar en ingresos tributarios, como porcentaje del PIB, de los 38 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Está incluso por debajo de Colombia, Costa Rica y Chile.

Hay que destacar que los mayores avances en la recaudación tributaria respecto del Producto Interno Bruto (PIB) se dieron luego de la reforma fiscal de 2014. Los ingresos pasaron de 9.2% del PIB en 2013 a 13.1% en 2016. Desde entonces, el aumento ha sido limitado. Al cierre de 2023 representaron 14.2%, apenas un aumento de un punto porcentual frente a 2016. 

Queda por ver qué decisiones tomará la administración de Claudia Sheinbaum. ¿Otorgará facilidades para el pago de los créditos fiscales? El riesgo de hacerlo es político, pues iría en contra de su predecesor. El riesgo de no hacerlo es que los créditos se vuelvan incobrables por la desaparición de empresas o incapacidad de pago. También podría suceder que más contribuyentes recurran a la vía legal, aumentando el costo de la recuperación de créditos. ¿Encontrarán una forma que maximice la recuperación de adeudos y la recaudación tributaria? ¿Se atreverán, pese al costo político, a implementar la muy necesaria reforma fiscal?

Sin una enmienda a fondo que aborde las actuales debilidades del sistema tributario, el país podría enfrentar serias limitaciones en su capacidad para financiar el desarrollo y cumplir con las crecientes demandas sociales, como las pensiones a los adultos mayores, o el gasto en salud, educación y seguridad. La experiencia positiva de la reforma fiscal de 2014, destaca la importancia de repensar la estructura tributaria de México, para asegurar la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.

Beneficia 4T primero a los ricos, y lo confirman datos de Hacienda

El lema de la 4T “primero los pobres” parece no cumplirse. Si se analizan las cuentas públicas lo que se observa es que los más beneficiados en realidad han sido los más ricos.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) | Programa de Gasto Público de México Evalúa.

En el presente sexenio, el gasto social ha crecido 100% para los más ricos y caído 25% para los más pobres. Así lo demuestran datos oficiales del recién publicado informe “Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto de la SHCP”.

Según este documento, en 2022 las personas pertenecientes al 10% más rico de México recibieron del Gobierno servicios públicos de salud o educación, así como transferencias en efectivo, equivalentes a 911 pesos mensuales, en promedio. Esto es 100% más frente a lo que recibieron al cierre del sexenio pasado en 2018. 

Por el contrario, en 2022 el 10% más pobre de México obtuvo 695 pesos en apoyos gubernamentales. Una cifra no sólo 24% menor a lo recibido por los más ricos, sino 25% menor a lo que recibían en 2018. 

Las consecuencias de los apoyos universales

La explicación es muy sencilla: la 4T dejó de focalizar las transferencias directas en los más pobres y optó por otorgar apoyos de manera universal, es decir, sin importar el nivel de ingreso de la población. El principal ejemplo es la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, el cual cuenta en 2024 con 465 mmdp, un crecimiento de 871% frente a 2018. 

En el sexenio pasado, los recursos de este programa eran reducidos, pero estaban bien focalizados ya que sólo se entregaban a personas que no tuvieran otra pensión como aquellas del IMSS, ISSSTE, Pemex, entre otras. De esta forma, el 16.3% de los recursos del programa se los quedaba el 10% más pobre y sólo el 2.8% llegaba al 10% más rico. Sin embargo, la 4T optó por la universalización del programa y otorgó pensiones del bienestar incluso a las personas que ya contaban con otra pensión. Ya que las personas más ricas viven en zonas urbanas y exigen mejor sus derechos, ahora los más ricos obtienen el 8.3% de las pensiones del bienestar mientras que los más pobres se quedan con sólo el 7.8%. Así es: el programa estrella del Gobierno no beneficia “primero a los pobres”.

¿Los adultos mayores o los más pobres? El dilema

El segundo problema es que el gran aumento de las pensiones de adultos mayores se ha hecho a costa de sacrificar el crecimiento de otros programas que benefician a los más pobres. Por ejemplo, educación y salud, que representan las mayores transferencias no monetarias que hace el Gobierno a la población. Al cierre de 2023 el gasto en salud para las personas sin seguridad social apenas creció 2% frente a 2018 y el gasto en educación 1% ¿Por qué? Pues simplemente los ingresos del Gobierno han crecido menos que en otros sexenios por rehuir a una reforma fiscal y por el mal desempeño de Pemex

El menor gasto en estos rubros obviamente ha impactado en el acceso y calidad de los servicios. El principal ejemplo es la caída de las consultas de la Secretaría de Salud, que en 2023 fueron 40% inferiores a las otorgadas en 2018. El acceso a la educación también se ha reducido: en 2023 se reportaron un millón de alumnos menos inscritos al sistema educativo público frente al cierre del sexenio de Peña. 

Las transferencias directas son parte del problema

Ante el deterioro de servicios públicos, el Poder Ejecutivo se lava las manos bajo el argumento de que están realizando transferencias directas a más familias mexicanas en este sexenio. Con esta medida —que también es una eficiente estrategia electoral— se pretende llegar a más hogares, pero no garantiza la igualdad de oportunidades ni la movilidad social a través de servicios y programas públicos. Los datos lo muestran.  

Tan sólo hay que ver que el gasto social tiene menos impacto en el desarrollo. Es decir, hace menor diferencia en la vida de la gente. En 2018, las transferencias del Gobierno —monetarias y no monetarias— incrementaban los ingresos del decil más pobre en 20.3% pero en 2022 lo hicieron en sólo 13.8%. No por nada, la pobreza extrema no se redujo entre 2018 a 2022, sino que aumentó de 8.7 millones a 9.1 millones según el Coneval.

La gran ironía de este sexenio

Quizá lo más irónico para el Gobierno de “primero los pobres” es que ahora su gasto se concentra en los más ricos. En 2018, el 10% más pobre concentraba el 16% de las transferencias de Gobierno, pero en 2022 obtuvo sólo la mitad: el 8%. Por contra, el 10% más rico pasó de recibir el 8% en 2018 a 12% en 2022. 

De forma histórica los programas sociales y el gasto del Gobierno han estado plagados de irregularidades, malos manejos y han sido insuficientes. Pero antes por lo menos sí beneficiaban preferentemente a las personas más pobres del país. Ahora continúan los malos manejos y los recursos siguen siendo insuficientes, pero lo poco que hay llega más a los más ricos. Necesitamos repensar el gasto público. 

Iniciará Sheinbaum sexenio con recortes al gasto

Sin una reforma fiscal que incremente los ingresos, la nueva presidenta no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público…

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) y Carlos Vázquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Así como hizo Javier Milei en Argentina, el Gobierno entrante de Claudia Sheinbaum plantea iniciar su mandato con un fuerte recorte del endeudamiento. Como rechaza la posibilidad de hacer una reforma fiscal que incremente los ingresos, no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público.

¿Hay tela de dónde cortar? ¿Se podrán salvar el gasto social y la inversión? ¿Se cumplirán las promesas de campaña? Acá te lo contamos…

Ya lo avisó… y sobre advertencia no hay engaño

En su reunión con el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) en junio pasado, la virtual presidenta incrementó la estimación del déficit fiscal para su primer año de Gobierno. Sheinbaum utilizó el concepto “déficit público” y comentó: “Nuestro objetivo es que el déficit en el 2025 llegue máximo a 3.5% del PIB. Este año estará cerrando más del 5%”.

Nosotros interpretamos que se refiere a los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que es un concepto que abarca toda la deuda del Gobierno y sus instituciones, o dicho en lenguaje técnico: la medida más amplia del endeudamiento. Con esa cifra aumentó el dato de la Secretaría de Hacienda, que anticipaba que los RFSP serían del 3.0%. En cualquier caso la meta sigue representando una gran hazaña para el siguiente Gobierno.

¿Cómo estamos ahora y hacia dónde vamos en 2025?

La situación no es sostenible. Pasadas las elecciones, y asegurado el triunfo del partido oficialista, al Gobierno de Sheinbaum le tocará sufrir la resaca del endeudamiento desmedido de AMLO. Para este año, el Gobierno actual todavía aprobó un endeudamiento total de 5.4% del PIB, el más alto que se tenga registro desde 2008 que hay medición. En marzo de este año, la Secretaría de Hacienda estimó incluso que el déficit podría subir hasta 5.9% del PIB. Esto es casi tres veces la deuda que contrajo Peña Nieto en su último año (2.1% del PIB). Sobra decir que el sexenio de Obrador apunta a ser el de mayor endeudamiento en décadas. 

Bajar en 2025 a una adquisición de deuda de sólo 3.5% del PIB, significaría bajar el uso de ese capital para complementar los ingresos en 1.9% del PIB o 672.9 mil millones de pesos (mmdp) frente lo aprobado en 2024; o incluso de 2.4 puntos (810.3 mmdp), que es la estimación más reciente de Hacienda para este año.

Claro está que el recorte al gasto no tendría que ser de tal magnitud, ya que en 2025 seguramente algo crecerán los ingresos públicos. Para 2025 la Secretaría de Hacienda anticipa un crecimiento de los ingresos totales de 2.1% o 158.9 mmdp. De materializarse este crecimiento, el recorte necesario al gasto para cumplir las metas de deudas tendría que ser menor. 

El riesgo que existe sobre las estimaciones de ingresos para 2025 es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando el Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. Es común que Hacienda fallé en sus estimaciones y que no se cumplan los ingresos que calculó.

¿De cuánto tendría que ser el recorte del gasto para lograr un endeudamiento de sólo 3.5% del PIB en 2025?

Supongamos que los ingresos públicos aumentan, como anticipa Hacienda. Estimamos que el gasto neto del sector público tendría que recortarse en 5.5% o 516.1 mmdp frente al aprobado en 2024, lo que equivale a cortar de tajo todo el presupuesto de la Secretaría del Bienestar. Si nos referimos al gasto programable (aquel que el Gobierno tiene mayor control de modificar) el recorte tendría que ser de 7% o 471.6 mmdp, similar al presupuesto de la SEP. 

(Nota para el lector especializado: hacemos nuestros estimados con el gasto aprobado para 2024, para contar con el desglose exacto por ramo, función, capítulo o programa del gasto. En el caso del gasto estimado al cierre de 2024 no se cuenta con ese nivel de detalle, pero si tomáramos ese estimado como base, para cumplir con un déficit de 3.5% en 2025, el recorte al gasto neto en 2025 tendría que ser de 6.8% (642.2 mmdp) y, en el caso del gasto programable, de 9.4% (642.9 mmdp).

En ambos escenarios, es un recorte inferior a lo observado en 2017. Además, al mes de abril el gasto va por debajo del calendario, por lo cual es más probable que las erogaciones se parezcan más a lo aprobado en septiembre de 2023 y no al estimado al cierre de marzo de 2024.)

¿Es posible realizar estos recortes al gasto público en sólo un año?

Totalmente: de 2016 a 2017 cuando se aplicaron medidas de austeridad durante el final del sexenio de Peña Nieto, el recorte total al gasto fue de 8.6% y al gasto programable fue de 13%, mucho mayor a lo que tendría que aplicar Sheinbaum. 

¿Es posible hacer esos recortes sin afectar la inversión, el gasto social y cumplir con las propuestas de campaña?

¡Imposible! De 2016 a 2017 cuando se aplicaron las medidas de austeridad, los principales conceptos sacrificados fueron la inversión y los subsidios. El primer concepto fue recortado en 26% de un año a otro. Los subsidios y transferencias sufrieron una disminución de 12%. Los salarios de los funcionarios prácticamente no cayeron, pues en realidad es muy difícil reducir las prestaciones laborales. 

¿Cómo se vería un ajuste del gasto público en 2025 cortando en primer lugar la inversión y luego los subsidios?

Si en 2025 la inversión pública se recortara en 26% (como sucedió en 2017) tendríamos un gasto de 689.9 mmdp o 1.9% del PIB, el peor nivel desde 2002 respecto al tamaño de la economía. Un ajuste de esta magnitud en el gasto productivo tendría graves efectos en el crecimiento económico, generación de empleo y en las perspectivas de desarrollo del país. Asimismo, reduciría la capacidad de cobro de impuestos en el mediano plazo.

A pesar de estos efectos dañinos, políticamente es menos costoso recortar la inversión, que los programas sociales, ya que la inversión federal se concentra fuertemente sólo en algunos estados (Ej. Tabasco, Yucatán, etc.), mientras que los programas sociales se reparten generalmente de forma homogénea en todo el país. Una baja de la inversión la ven pocos, pero los recortes a los subsidios lo notan todos, aunque no los reciban directamente.

El recorte a la inversión física de 26% sólo lograría un ahorro por 278.7 mmdp por lo cual se necesitaría dar machete a otros rubros para lograr un recorte adicional de 192.8 mmdp, para lograr los ajustes en el gasto programable.

¿Qué más se puede recortar? 

El total de recursos faltantes se podrían obtener si se dejara de apoyar con transferencias financieras a Pemex. En 2024 se aprobó un presupuesto para este fin por 198.3 mmdp para apoyar a Pemex a través de la Secretaría de Energía. En lo que va del sexenio, el monto máximo de transferencias que se le ha otorgado a la petrolera alcanzó los 361 mmdp en 2021 y el mínimo fue de 55.6 mmdp en 2020 durante la pandemia.

Sin embargo, es casi imposible que el Gobierno deje de apoyar a la petrolera puesto que ésta no ha mejorado su situación productiva, como explicamos en nuestra investigación “El empobrecimiento de las empresas públicas”. Sin el apoyo del Gobierno, simplemente podría caer en impagos a sus acreedores y afectar a todo el sistema financiero.

No obstante, puede ser factible reducir al mínimo los apoyos: digamos unos 55 mmdp como sucedió en 2020. De esta manera se podrían ahorrar unos 143.4 mmdp el siguiente año. Nótese que en 2017 el Gobierno de Peña bajó los apoyos a Pemex a cero, lo cual facilitó el ajuste fiscal: esa opción ahora es casi imposible.

Ya con los recortes a la inversión física (278.7 mmdp) y los apoyos a Pemex (143.4 mmdp) aún restaría obtener 50 mmdp para alcanzar la meta de ajuste fiscal del gasto programable para 2025. 

¿Para no castigar el gasto en subsidios, se pueden hacer recortes en otros lados?

Difícilmente, pero aún es posible. Los servicios personales (salarios) no se pueden reducir fácilmente porque están protegidos por leyes laborales. Incluso, despedir funcionarios aumenta los costos en el corto plazo por indemnizaciones. Desde el año 2000, el mayor recorte a este concepto de forma anual se logró en 2019 con la llegada de AMLO, y fue de -3.2%.

Actualmente, el gasto de este capítulo sigue por debajo de lo visto en 2018, lo que aumenta la dificultad de recortarlo. Pero si suponemos que en 2025 se logra hacer un ahorro del 3%, se obtendrían 37.5 mmdp. Sobra decir que esto afectaría la operación del Gobierno y su capacidad de atraer y retener a los mejores funcionarios. 

Por otro lado, es muy complicado bajar los servicios generales (gastos de operación como agua, luz, papelería, viáticos, entre otros) porque hacen inoperables las funciones del Gobierno. Basta decir que incluso con las medidas de austeridad aplicadas en la pandemia, estos gastos no cayeron. Por lo tanto, descontamos que se logre un ahorro por este capítulo en 2025.

En el caso del gasto en Participaciones y Aportaciones; Pensiones y Jubilaciones y Deuda Pública, es prácticamente imposible hacer recortes, puesto que estos conceptos están blindados por ley o existen compromisos legales para su pago.

El viejo truco de no ajustar por inflación

En el escenario planteado, el Gobierno de Sheinbaum tendría que encontrar otros 12 mmdp de dónde cortar. En otras palabras, no sólo no habrán recursos para nuevos programas sociales sino que difícilmente los actuales se librarán de recortes. En 2024 se aprobó un monto de 1.1 billón de pesos en subsidios, de los cuales el 41% (483.1 mmdp) corresponde sólo al programa de Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

Descartamos que este programa tenga posibilidad de ser recortado en 2025 ya que está blindado por el artículo cuarto constitucional y se ha manifestado la intención de incrementarlo conforme la inflación. Encima de todo, es el programa de mayor rentabilidad política del Gobierno. De esta forma, tendría sólo 686 mmdp en subsidios de dónde cortar en realidad.

En esta situación, se podría optar por un truco contable: no ajustar por inflación la mayoría de los programas, es decir, presupuestar lo mismo en 2025 que lo aprobado en 2024. Así podría argumentarse que se mantiene el gasto social, aunque en términos reales caiga, al valer menos el dinero.

Si al cierre de 2024 se materializa una inflación de 3.8%, al mantener con el mismo presupuesto los programas sociales que en 2024, se tendría un ahorro del mismo porcentaje o 26 mmdp, suficiente para completar los recortes al gasto. Algunos programas prioritarios podrían actualizarse por inflación y otros no.

Aunque esta situación no parece grave de inicio, hay que considerar que, en los últimos años, el monto total de subsidios ha crecido sólo por el aumento de las pensiones de adultos mayores. Los subsidios enfocados a la salud, educación, ciencia y tecnología, agricultura, cultura entre otros, están por debajo de lo observado en el sexenio anterior, como explicamos en nuestra nota del Paquete Económico 2024. Mantener la estructura de 2024 significaría seguir relegando dichas áreas prioritarias para el desarrollo.

¿Qué pasa con las promesas de campaña? 

Antes de ser electa presidente, Claudia Sheinbaum prometió una pensión para las mujeres de entre 60 a 64 años, una beca universal a estudiantes de primaria y secundaria, ampliar las becas a estudiantes de media superior, programa para madres embarazadas, un sistema nacional de cuidados, entre muchas otras promesas. En la situación descrita anteriormente, no habría posibilidad de cumplir estas promesas, a menos de que se sacrifiquen programas sociales existentes. 

¿Estos recortes son suficientes para controlar el crecimiento de la deuda pública?

Con todos los recortes expuestos anteriormente, ¿el ajuste que propone Sheinbaum es suficiente para estabilizar la deuda pública y así cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)?

La respuesta corta es no, no es suficiente. A pesar de lograr significativos recortes en el gasto, el próximo sexenio comenzará con un aumento en el saldo de la deuda pública respecto del PIB, y mantendría la presión sobre la capacidad de pago del Gobierno. En otras palabras, para 2025, se necesitarían recortes en el gasto público aún más drásticos que los mencionados en esta nota para cumplir con la responsabilidad fiscal.

El tamaño del recorte en el gasto depende de qué tan pesada sea la deuda pública respecto al tamaño de la economía al cierre de este año. Se espera que la deuda pública cierre el 2024 en 17 billones de pesos, lo que representa 50.2% del PIB estimado para el cierre del año.

Para mantener este nivel de endeudamiento se tendría que fijar un techo en el déficit público por 3.0% del PIB, lo cual implica un recorte de 2.9 puntos del PIB en el gasto para 2025, lo que equivale a 836.2 mmdp. Frente al estimado al cierre, la meta de endeudamiento de Sheinbaum supondría sólo un recorte de 2.4 puntos del PIB.

Sin embargo, todo dependerá de cómo evolucione la economía mexicana, en particular el crecimiento económico, la inflación y la depreciación del tipo de cambio. El riesgo que existe sobre las estimaciones de la deuda es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando del Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. 

En un escenario de crecimiento de 2.0% de la economía en 2025, para mantener estable la deuda pública y cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sería necesario que el déficit público no supere el 2.5% del PIB. Esto implicaría un recorte del gasto público del 3.4% del PIB, lo que equivale a alrededor de 1.2 billones de pesos. Este ajuste sería política y socialmente inviable.

Este escenario muestra lo complicado que será para la próxima administración mantener unas finanzas públicas sostenibles, lo cual parece casi imposible en términos técnicos.

Así pues, el techo del déficit del 3.5% del PIB que ha prometido Claudia no es compatible con la Ley de responsabilidad fiscal, dado el escenario económico y el nivel de deuda pública que dejará el Gobierno actual. Para que este déficit sea responsable, se necesitaría una tasa de crecimiento económico del 3.5% para mantener la deuda pública estable.

De lo contrario, con este déficit, la deuda pública subiría al 51.0% del PIB para 2025, comenzando su mandato con un aumento significativo en el endeudamiento del país, llegando a un máximo histórico no visto en los últimos 25 años. 

Riesgos:

  • Si Hacienda modifica durante 2025 el presupuesto para darle más apoyos a Pemex, tendría que recortar de otro lado, como en programas sociales.
  • Hacienda espera que el Costo Financiero disminuya, pero si la incertidumbre política se mantiene por las reformas constitucionales, este costo incluso puede aumentar. Sin mencionar, que la depreciación del tipo de cambio puede aumentar el costo del pago de la deuda en moneda extranjera. En esta situación se tendrían que hacer recortes de otros lados.
  • Con el control político de ambas cámaras y de la mayoría de los estados de la República, el Gobierno federal podría negociar cambios en la Ley de Coordinación Fiscal para “incluir” a las entidades federativas en las medidas de austeridad. Es decir, reducir sus Aportaciones y Participaciones. Esto concentraría más el poder en la Federación.

Oportunidades:

  • En 2017 los ingresos públicos cayeron por reducción del precio del petróleo y la incertidumbre económica por Trump y menor remanente del Banco de México. Si el dólar cierra alto en 2024, puede haber un remanente de operación de Banxico que dé más ingresos al Gobierno. 
  • Una reducción de la tasa del Banco de México podría reducir el costo financiero de la deuda y liberar recursos para el Gobierno. 
  • Mayores ingresos por fiscalización a grandes empresas, podrían dar más solvencia al Gobierno y limitar los recortes.

Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE: 

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior. 

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018). 

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE. 

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018. 

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE. 

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica. 

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

En la peor sequía de los últimos años, el gobierno cierra la llave a Conagua

En la peor sequía de las últimas décadas, el gobierno de López Obrador decidió que la inversión en infraestructura de la Conagua fuera menor respecto a los dos sexenios anteriores. Esto ha significado, al año, 23.8 mil millones de pesos menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

23 de marzo, 2024

Por Carlos Vázquez (@Vazquezaviud) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

En plena sequía en el país, el Gobierno de López Obrador se encamina a ser el peor en cuanto a inversión en infraestructura hídrica en comparación con los dos Gobiernos anteriores.

El 70% del territorio mexicano padece la sequía más severa de las últimas décadas. Esto, según datos de la Conagua, que es la misma dependencia de gobierno que está bajo la sequía más profunda en inversión de los últimos sexenios.

En lo que va del actual sexenio (2019-2023), la inversión en infraestructura de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) cayó 22% con respecto al promedio de Calderón y es inferior en una tercera parte al promedio de Peña Nieto. Hablando en dinero: son, al año, 23.8 mil millones de pesos (mmdp) menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

Las consecuencias de esta desinversión son patentes y más adelante ofrecemos las cifras: hay una caída en el ritmo de crecimiento del tratamiento, desinfección y ofrecimiento de agua potable, un incremento en el número de viviendas con intermitencia en la dotación de agua, y un crecimiento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para recibir cada vez menos servicios.

En suma, la sequía en la inversión hídrica reduce las capacidades del Gobierno para garantizar el derecho al agua. Este se establece en el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se garantiza que  todas las personas en México tienen derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

En ese escenario, la Conagua tampoco ha fomentado el desarrollo de las Comisiones Estatales del Agua. Esto queda claro debido a que, en materia del gasto en subsidios, transferencias y aportaciones (donde se registran los apoyos que la Conagua otorga a entidades federativas), en el Gobierno de López Obrador se promedia un gasto de 631 mdp. Esto es 92% (7 mmdp) menos que Fox, 60% (953 mdp) menos que Calderón y 83% (3.1mmdp) menos que Peña.

La sequía en los recursos públicos de la principal entidad encargada de garantizar el acceso al agua potable es preocupante, y todo parece indicar que para este año se continuará cerrando la llave del presupuesto. De ser así, este sexenio quedará marcado como aquel que destinó menos recursos en inversión y subsidios para garantizar el acceso y saneamiento del agua de las últimas 4 administraciones.

Para añadir aridez a la sequía, en este año electoral, el presupuesto aprobado de la Conagua es por 62.7 mmdp, lo que representa un recorte de 13% (9.10 mmdp) frente al monto aprobado en 2023. Sin embargo, el gasto podría ser aún menor. Ya en 2023 se dio el mayor recorte en los últimos 10 años en el gasto de la Conagua, al quedarse 36% (25.5 mmdp) por debajo del monto aprobado.

El cierre en la llave presupuestaria de los recursos de la Conagua ha tenido consecuencias en el crecimiento de la infraestructura, así como en el manejo y tratamiento de los recursos hídricos para agua potable.

Al cierre de 2022, el crecimiento de la capacidad instalada de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales es el más bajo en los últimos 4 sexenios. La capacidad instalada ha aumentado sólo 8%. Esto es apenas 14,385  Litros por segundo (Lps)  frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña el incremento fue por  29% (41,010 Lps), con Calderón 40% (40,378 Lps), y con Fox 45% (30,794). 

Esta disminución en el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se ve reflejada en que al cierre de 2022 se presenta igualmente el menor crecimiento en el agua tratada en las últimas cuatro administraciones. 

Sin embargo, el caso de la capacidad instalada para aguas residuales no es el único, puesto que también se presenta una derrumbe en el ritmo de crecimiento de las plantas potabilizadores que se encuentra en operación. Al cierre de 2022 se pusieron en operación solo 23 plantas potabilizadores adicionales en todo el sexenio.  En comparación, con Peña se habían puesto en operación 266 plantas adicionales, con Calderón 208 y con Fox 155. Esto evidentemente se termina viendo reflejado en una menor cantidad de agua potable adicional que se pone a disposición de los hogares.

Por último, en materia de infraestructura se encuentra la desecación del programa Agua Limpia de la Conagua. Este programa tiene como objetivo promover y respaldar acciones para mejorar la calidad del agua destinada al consumo humano. Entre sus funciones están ampliar la cobertura de agua potable, la desinfección y tratamiento de contaminantes, la protección de fuentes de abastecimiento y la capacitación de operadores en medidas de seguridad del agua.

La caída en el ritmo de procesamiento de agua desinfectada, se refleja en que el número de nuevas personas que se ven beneficiadas mediante este programa sea menor. Al cierre de 2022, solo se han añadido 2 millones de nuevos beneficiarios frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña se añadieron 7 millones respecto al cierre del sexenio anterior, y con Calderón fueron 13 millones. 

El deterioro mostrado en la infraestructura y capacidad para procesar y ofrecer servicios hídricos de manera adecuada tiene grandes implicaciones en las viviendas y el bolsillo de los hogares. Uno de los problemas mayormente identificados por la población que cuenta con viviendas con servicio de agua entubada, ha sido la disminución en la frecuencia con la cual “cae el agua” o “llega el agua». Entre 2022 y 2018, se ha incrementado la intermitencia en la dotación de agua en el país. En otras palabras: en más viviendas “cae el agua menos veces a la semana”. 

Al corte de 2022, habían 5.9 millones de viviendas donde el agua caía cada tercer día, un 17.8% (899,292 viviendas) más frente al número de viviendas en 2018.  Peor aún: en aquellas viviendas dondeel agua cae máximo una vez a la semana aumentó en 31% (711,712 viviendas), frente al mismo periodo de comparación.

Este incremento en el número de viviendas en donde se presenta una mayor intermitencia en la dotación de agua a la semana, se refleja en que en términos porcentuales sea menor el número de viviendas en las cuales el agua cae a diario; puesto que a pesar de que al cierre de 2022 las viviendas con dotación diaria de agua ascendió 3.2% (0.75 millones de viviendas) frente a 2018, en términos porcentuales pasó de 70% a 66% de las viviendas totales, lo cual es un indicio preocupante de la escasez de los servicios de agua para las viviendas en el país. 

La intermitencia en los servicios de agua potable en las viviendas está acompañada de un incremento en el gasto que desembolsan los hogares para cubrir con estas necesidades.Entre 2022 y 2018, el gasto trimestral de los hogares en servicios de agua aumentó 3% (12.5 pesos) en términos reales, afectando más a los hogares que pertenecen a la clase media; en otras palabras, en aquellos con ingresos iguales o mayores al promedio nacional.

Sin embargo el incremento pudiera ser mayor, ya que la intermitencia en los servicios de agua entubada muchas veces lleva que los hogares busquen medios alternativos para abastecerse como la contratación de pipas, captadores de agua, abastecimiento mediante pozos o ríos, así como el acarreo de otras viviendas. Estos conceptos no son cubiertos mediante la pregunta que cubre la ENIGH en el gasto de agua, al referirse únicamente al gasto de agua facturada.Tan es así que, entre 2022 y 2019, aumentó en 7.1% el número de viviendas sin acceso directo a agua potable entubada.  

Este problema de que los hogares deben desembolsar más dinero para cubrir con las tarifas del agua y aún así recibir menores servicios, es reflejo del deterioro presupuestario de la Conagua que se ha observado en los últimos años. Como se mencionó anteriormente, durante ese sexenio se ha cerrado en gran magnitud la llave del presupuesto en subsidios e inversión de la Conagua, lo que representa tanto menores servicios de agua a las viviendas, así como el incremento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para pagar por este servicio público. 

5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2023


Menor crecimiento de los ingresos, mayor endeudamiento, militarización del gasto, deterioro de las empresas públicas, abandono de la salud: al quinto año de gestión, la herencia del Gobierno en materia de finanzas públicas parece clara.

Aunque en 2023 la recaudación tributaria tuvo una expansión destacable, el colapso de la renta petrolera contrarrestó las ganancias, provocando un boquete fiscal de 1.2% o 84 mmdp frente a la meta. Con este resultado, en los cinco años de gobierno los ingresos registran un aumento de sólo 6.7%, lo que apunta a ser el peor desempeño de las últimas cuatro administraciones.

El incumplimiento de las metas de recaudación desató recortes en diferentes áreas; el gasto en salud es una de las más afectadas. En particular, el Insabi sufrió un recorte de 59% o 63.3 mmdp, el cual no fue compensado por el gasto adicional del recién creado IMSS-Bienestar. En el primer año de operación del nuevo organismo, las personas sin seguridad social salieron perdiendo.

La austeridad selectiva y mala gestión también ha impactado en las principales empresas públicas y organismos descentralizados con funciones comerciales, los cuales han sufrido recortes en su inversión frente al sexenio pasado y, en varios casos, un deterioro financiero. Además de los casos bien conocidos –Pemex o CFE–, se observa un deterioro en el Servicio Postal Mexicano, Liconsa y Finabien (antes Telecomm), entre otras. El antecedente es preocupante si atendemos a la creación de último minuto de más empresas del Estado. 

Los que no han perdido (muy al contrario) son entes militares como la Sedena, Mariana y Guardia Nacional. Al cierre de 2023, estos organismos ejercieron 239% más recursos que los ramos civiles dedicados a la seguridad, cuando en 2018 prácticamente no existía una brecha. Además, su control de ahorros públicos o fideicomisos se ha disparado en más de 1,000%

Los recortes discrecionales en varios sectores no han podido limitar el endeudamiento creciente. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, prácticamente el doble del endeudamiento observado al final del sexenio pasado (2.2% del PIB). El Gobierno sigue viviendo de préstamos, lo cual impactará más pronto que tarde con un creciente pago de intereses.

A continuación, las evidencias de una gestión de finanzas públicas que no garantiza derechos ni estabilidad.

1. Crecen ingresos, pero no lo que se necesitó

El estancamiento de la producción petrolera, la apreciación del peso y el ‘perdón’ de impuestos a Pemex tiraron los ingresos petroleros a uno de sus peores niveles en décadas. Aunque la recaudación tributaria tuvo un buen desempeño, no fue suficiente para compensar las pérdidas petroleras.

En 2023 los ingresos netos del Sector Público llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023, pero se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos fueron inferiores a lo planteado. 

El faltante de los ingresos de 2023 (en relación con el programa establecido) se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas, ni por el resto de los ingresos tributarios.

En 2023, los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, cercanos a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp). El desplome de los ingresos petroleros es producto de una combinación de menor producción petrolera, caída del precio de crudo a nivel internacional y la apreciación del tipo de cambio, como lo hemos explicado anteriormente.



La caída de la renta petrolera fue asumida en mayor medida por el Gobierno federal, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). Se trata del principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual se ha reducido del 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas) en 2019 al 40% en 2023, y para 2024 es de 30%.

Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas. En total, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica que los ingresos del Gobierno federal se quedaran mucho más por debajo del calendario que los ingresos petroleros de Pemex: -30% (148.7 mmdp) vs. -11% (89.9 mmdp).

Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual es elevado, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta

El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de su segunda mayor tasa de crecimiento en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. No obstante, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp).

Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).

En total, en 2023 los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, pero se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp) frente al programa. El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, las cuales llegaron a 1.2 billones de pesos, el segundo mayor monto del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior.

La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.

En 2023, la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero se alcanzaron sólo 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo. Nunca se había incumplido esta meta de ingresos, ni siquiera durante la pandemia de 2020: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp. El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros.

Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Al cierre del Gobierno de López Obrador difícilmente se alcanzará el crecimiento de 14.7% (847 mmdp) logrado por Peña Nieto, el de 20.3% (971 mmdp) de Calderón o el 45.7% (1.5 billones) de Fox.

La situación es aún menos prometedora si sólo se analizan los ingresos del Gobierno federal. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.



2. El endeudamiento imparable

Pese a la narrativa de la austeridad, la realidad es que el Gobierno federal está echando cada vez más mano de la deuda para solventar el gasto público. El mayor problema es que buena parte de este endeudamiento no se utiliza para fines productivos; además, el pago de intereses se está incrementando de forma acelerada.

Al cierre de 2023, el endeudamiento (o Requerimientos Financieros del Sector Público: RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018. Es prácticamente el doble de endeudamiento que el observado al final del sexenio anterior (2.2% del PIB).

Con este resultado se engarzan cuatro años de incumplimiento de los objetivos de endeudamiento del Sector Público: en 2023 se planteó una meta anual de RFSP de 4.1% del PIB, pero lo observado al cierre de año fue de 4.3 puntos del PIB, por lo que se sobrepasó el objetivo en 0.2 puntos del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobreendeudamiento de 5.6%, o 71.8 mmdp frente al objetivo.

El hecho de que en el actual Gobierno se promedien RFSP de 3.8% del PIB, mientras que en el de Peña Nieto se recurriera en promedio a 3.1 puntos del PIB de endeudamiento, es señal de un deterioro de la capacidad fiscal. Asimismo, que en este sexenio se hayan superado en cuatro años las metas de endeudamiento, frente a dos ocasiones en el sexenio anterior, muestra un relajamiento de la disciplina fiscal.



El cada vez más escaso uso del endeudamiento para fines productivos es tema de igual preocupación. En 2023, el gasto en la inversión física llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022. Tal recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por el realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) producto de medidas de austeridad.

El incremento del endeudamiento y el recorte de la inversión provocaron, combinados, que se hilaran cuatro años consecutivos de incumplimiento de la regla de oro de la deuda, ésa que dicta que la inversión física debe ser mayor que el endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) a lo largo del año, sólo 65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión.



Finalmente, nos preocupa el incremento del pago de intereses y servicio de la deuda pública, el cual llegó a 1.04 billones de pesos o 3.3% del PIB, un máximo no visto desde la década de los 90.Para dar una idea de la magnitud del costo financiero de la deuda, en 2023 representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023 se destinó el equivalente a la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, esta obligación se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían destinarse a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada. 

El Gobierno federal y la CFE pagaron las mayores facturas en este respecto. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico: 63 mmdp, un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la empresa no había hecho un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años. 

En materia de presupuesto, lo que más importa es cuánto se paga en intereses y servicio de la deuda pública, ya que el pago de estos conceptos reduce los recursos disponibles para impulsar temas de mayor interés social, como el gasto en salud pública. Si bien la deuda pública en México está por debajo de la que se observa en otros países de la OCDE, el nuestro es el país que destina mayores recursos del presupuesto al pago de intereses de la deuda pública[1]. Esta proporción puede aumentar con el incremento del endeudamiento en 2023 y 2024, así como el incremento de la tasa de interés del Banco de México.



3. Militarización de los recursos públicos

La supuesta debilidad de los entes civiles ha servido como justificación para el uso del Ejército en la seguridad pública y otras actividades, como construcción de infraestructura. Sin embargo, el propio Gobierno federal es el que ha debilitado a los entes de seguridad y desarrollo de infraestructura civiles, al reducir su presupuesto, lo que apunta a perpetuar la militarización del país. Al quinto año de gobierno, la militarización se evidencia en el aumento del gasto de los órganos militares, así como su control sobre fideicomisos públicos.

El presente sexenio se perfila cerrar con la mayor brecha entre el presupuesto de estancias de seguridad civiles y militares, dejando en claro que la política de seguridad pública del sexenio ha sido una, y una sola: la militarización. Y es que al cierre de 2023 los recursos ejercidos por entes militares –Sedena, Semar y Guardia Nacional– alcanzaron los 210 mmdp, 239% (148 mmdp) mayores que los ejercidos por los entes de seguridad civil –FGR, Gobernación y la SSPC sin la Guardia Nacional–, los cuales ejercieron un presupuesto por 62 mmdp, el segundo monto más bajo del sexenio. Esto representa una fuerte ampliación de la brecha entre el presupuesto de estancias militares y civil. Ésta, en 2018, era de apenas 17% (22 mmdp) a favor de los entes militares.

En 2023, frente al cierre del sexenio pasado, los entes militares erogaron 41.5% (61.5 mmdp) más, pero los entes civiles lo hicieron en 50.9% (64 mmdp) menos. Una clara redistribución del gasto.

El órgano civil de seguridad más debilitado en los últimos años ha sido la Secretaría de Gobernación, con un recorte de 87% (91 mmdp) frente a 2018, debido a que perdió el control de la Policía Federal, la cual se convirtió en la Guardia Nacional (GN) y pasó a formar parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Consideramos a la GN como un ente militar, debido a que está bajo control castrense, como señala la evidencia. Por otro lado, el ente militar más beneficiado ha sido la Sedena, la que en 2023 ejerció 130 mmdp, 25.6% (26.4 mmdp) más que en 2018.



La militarización avanza no sólo a través del presupuesto directo que reciben las estancias como la Sedena, la Marina y la Guardia Nacional (hay que subrayarlo: a costa del abandono presupuestario de las entidades de seguridad ciudadana), sino también por la vía de los recursos públicos depositados en fideicomisos y mandatos que se encuentran a disposición de los militares.

Al cierre del quinto año de gobierno, se ha incrementado el control de los ‘ahorros públicos’ en manos de los ramos militares (Sedena y Marina). En 2018, los fideicomisos bajo control castrense sumaban recursos por 6.9 mmdp, lo que representaba 0.6% del total. Sin embargo, al cierre de 2023 los fideicomisos militares contaron con recursos que ascendieron a 81.2 mmdp, el 16.4% de los recursos totales en fideicomisos, y un aumento de 1,077% frente a 2018. Al cierre de 2023 solamente la SHCP controló más recursos, ya que están a su cargo fondos como el FEIP y el FEIEF.

Aquí se hace evidente el doble discurso sobre el uso de fideicomisos. Mientras que aquéllos controlados por entes militares se han incrementado, el saldo total depositado en estos instrumentos al cierre de 2023 cayó 4.0% (20.4 mmdp) frente a 2022, y 56.3% (638 mmdp) frente a 2018.

El aumento de los recursos de los fideicomisos en manos militares responde a una mayor asignación de proyectos de inversión en infraestructura y obra de capital a la Sedena. Y es que antes de que comenzarán a otorgarse proyectos de construcción de infraestructura civil al Ejército (2018), esta dependencia contaba con recursos en fideicomisos por 6.9 mmdp, mientras que al cierre de 2023 ya controla 77.3 mmdp, un incremento de 1,024% (70.4 mmdp) frente a 2018.

Se destacan los recursos del nuevo fideicomiso para el Tren Maya[2], el cual se creó a finales de 2023 y se puso a disposición de la Sedena, y al cierre del año pasado registró una disponibilidad de 8.0 mmdp. También llama la atención el fideicomiso para infraestructura y obra pública, el cual se creó en 2022 a cargo de la Dirección General de Ingenieros de la Sedena, y al cierre del año contaba con una disponibilidad de 40.5 mmdp. Este fideicomiso tiene la obligación de desarrollar la infraestructura aduanera y, como lo hemos explicado anteriormente, fue nutrido de recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), administrado por el SAT.

Hay más. El segundo fideicomiso de la Sedena con mayores recursos al cierre de 2023 es el destinado para la administración y pago de equipo militar, el cual tiene el objetivo de administrar y cubrir los recursos para las adquisiciones de equipo militar y para la contratación de obra pública. Este fideicomiso cuenta con 28.5 mmdp al cierre de 2023, y ha sido privilegiado de manera importante durante el sexenio, pues en 2018 contaba únicamente con 6.5 mmdp, y al cierre de 2023 presenta un crecimiento real de 339% (22 mmdp).

El uso de fideicomisos para el desarrollo de infraestructura dificulta el seguimiento presupuestario de los recursos, ya que no existe la obligación de reportar a detalle cómo se gastan sus recursos, lo que puede abrir la puerta a actos de corrupción. Según la ASF[3], el fideicomiso para la administración y pago de equipo militar, que fue utilizado para la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, tuvo un manejo fue poco transparente, ya que careció de documentación comprobatoria sobre el uso de sus recursos.

Huelga decir que la concentración de los recursos de fideicomisos en manos de ramos militares se ha dado a costa de la disminución en otros ramos que tienen por objetivo la construcción o mantenimiento de infraestructura civil. Por ejemplo, los recursos de los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transporte exhiben, al cierre de 2023, una reducción de 99% (109.8 mmdp) frente a los recursos que tenía en 2018, por la eliminación del fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fideicomiso para la Infraestructura Portuaria.



En 2024 el traslado de responsabilidades desde los ramos encargados de la infraestructura civil hacia los ramos militares se traducirá en una mayor gestión de la inversión física por parte de éstos últimos. Esto ya lo vimos desde el cierre de 2023, cuando el gasto en inversión física de la Sedena y la Marina ascendió a 23.35 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 21% (4.2 mmdp) frente al gasto de inversión en 2018.

Sin embargo, será para 2024 cuando la inversión ejercida entes militares aumente 673% (136.5 mmdp) frente a 2018, debido a que para este año ambos ramos ejercerán el 17% de la inversión física total: un aumento significativo de 14 puntos porcentuales en comparación con su participación al finalizar 2023. Esto, debido a que oficialmente el Tren Maya será gestionado por la Sedena y no por la Secretaría de Turismo, como lo explicamos en nuestro análisis de la inversión física para 2024.



4. El Gobierno, ese mal empresario… 

Durante todo el sexenio el Gobierno federal ha promovido la creación de nuevas empresas u organismos públicos, entre los cuales destacan el Tren Maya, LitioMX o la nueva Mexicana de Aviación. El panorama, sin embargo, no da motivos para el optimismo. Los resultados financieros de las principales empresas y organismos públicos con fines comerciales que existían desde Gobiernos pasados presentan retrocesos al cierre de 2023.

En otros análisis mostramos el empobrecimiento que se ha presentado en las empresas públicas (Pemex y CFE) durante el sexenio. Esta mala administración también se refleja en empresas públicas de participación estatal, así como en organismos públicos descentralizados: en cuatro de los nueve entes que analizamos encontramos un deterioro directo en su balance financiero. El resto de organismos han mejorado sus resultados netos, pero ha sido a costa de reducir su gasto de inversión, lo que pone en riesgo su sostenibilidad futura.

En primer lugar están los entes que han tenido un deterioro general en su rentabilidad neta: tal es el caso de la Financiera para el Bienestar (Finabien) [antes Telecomm], Liconsa, CFE y el Servicio Postal Mexicano. En el caso de los tres primeros, el deterioro es de tal magnitud que durante el sexenio han operado en promedio con déficits financieros, es decir, sus ingresos, incluyendo subsidios, han sido inferiores a sus gastos.

Por ejemplo, Liconsa, encargada de procesar y distribuir leche, en el sexenio anterior operaba en terreno positivo, promediando un superávit financiero de 355.2 millones de pesos. Sin embargo, en los cinco años del actual sexenio sus ingresos han caído 24% (2,331 mdp) frente a lo que percibía durante el sexenio anterior. A pesar de costarle más recursos al erario (ya que han aumentado en 10.1% (486 mdp) los subsidios y transferencias que recibe del Gobierno federal), el organismo público ha caído en un déficit financiero por 353.6 millones de pesos en promedio.

Según la ASF[4], Liconsa tiene el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria y obtener ganancias por sus ventas, pero ha fallado en los últimos años. En 2021 la empresa tenía la meta de generar 1.5% de utilidad por la venta de leche, pero tuvo pérdidas por el incremento de costos fijos y reducción de las ventas. Ese año planeó vender 95 millones de litros de leche, pero vendió sólo 21.1 millones. Por esta razón, la ASF advirtió que si Liconsa no lograba aumentar sus ventas netas y disminuir los gastos de operación antes de recibir recursos fiscales por parte del Gobierno Federal, corría el riesgo de no cumplir con sus objetivos y metas institucionales.

En la recién creada Finabien[5] (anteriormente Telecomm) se observa el mismo deterioro. Con la modificación del organismo descentralizado se mantuvo la misión de proveer servicios de telecomunicación rural por satélite, internet satelital, servicios telegráficos y servicios de inclusión financiera. Sobre este último punto, hay que recordar que Telecomm ya estaba involucrado en el sector financiero, con programas de envío de remesas, pago de programas sociales y corresponsalía bancaria. Con Finabien se mantienen todos estos servicios, es decir, la transición entre organismos se trató más bien de un cambio de fachada. No obstante, un cambio real fue que a Finabien se le encargó el cobro de pasivos del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares de 2020 y 2021, anteriormente en manos de la Secretaría del Bienestar. Asimismo, luego del huracán Otis, Finabien anunció el otorgamiento de créditos para la reconstrucción[6].

Pese a los cambios, a lo largo del sexenio este ente público no ha podido combinar de manera eficiente los giros comerciales sobre los cuales opera. Tan sólo al cierre de 2023 sus ingresos cayeron 34.6% (459.9 mdp) en términos reales respecto del año anterior, promediando así un déficit financiero por 12.4 mdp durante el sexenio, lo que se compara negativamente con el superávit financiero con el que operaba durante el sexenio anterior, por 63.2 mdp. Pese al cambio, no se aprecia una mejora sustancial en la operación de este organismo, lo que pone en duda su rentabilidad presente y futura.

Vale la pena señalar que el desempeño de este organismo ha estado lejos de ser óptimo en los últimos sexenios. La ASF[7] señaló en 2017 que debido a la falta de estudios de mercado y mala calidad en el servicio, Telecomm había reducido su cuota de mercado. No existen evaluaciones recientes sobre el desempeño de este ente público, pero su deterioro financiero apunta a que no hay una mejora en su operación.

La historia del deterioro de los organismos descentralizados no acaba aquí, y ha permeado sobre otro de los organismos más utilizados por la población mexicana: el Servicio Postal Mexicano (Sepomex), el cual compite directamente contra empresas como DHL, FedEx o Estafeta. Sin embargo, durante los últimos años Correos de México se ha enfrentado a una caída de 46.5% (1,711 mdp) en sus ingresos, tendencia que difícilmente se revertirá en los próximos años.

De todas formas, se registra un aumento de 0.3% (9.26 mdp) en las transferencias y subsidios que Correos recibe del Gobierno federal para cubrir sus gastos operativos, subvenciones no han salvado al organismo de sufrir una caída del 53.3% (54.7 mdp) en su balance financiero. Con este deterioro financiero, es casi imposible que la compañía se sitúe como líder del sector, tal y como se establece en objetivo institucional.

Según la ASF[8], en 2018 los ingresos propios de Sepomex alcanzaron a cubrir el 49.4% de su operación, pero en 2022 este porcentaje cayó a 34.5%, señal de que no se ha avanzado en la modernización de la entidad. Además, no hubo gasto de inversión física en 2022.

La presencia de Sepomex se ha ido reduciendo desde hace más de una década. En 2008 llegó a contar con 30.9 mil puntos de servicio propios y manejó 885 millones de piezas[9], pero en 2023 contó con sólo 7,216 puntos y manejó sólo 272 millones de piezas, según el Quinto Informe de Gobierno. Pese a su menor participación en el mercado mexicano, el organismo no ha podido mejorar su situación financiera.

También se ha observado un deterioro en las finanzas de la CFE, la cual, en promedio, ha operado con un déficit de 15,443 mdp durante el sexenio, mientras que en el anterior sexenio tenía ganancias. Esto sin mencionar que se ha dado un proceso de achicamiento en la empresa, mediante la reducción de su patrimonio.



Por otro lado, tenemos a empresas y organismos que si bien no han sufrido un deterioro en su rentabilidad –balance financiero–, han sufrido reducciones en sus ingresos y gasto de inversión, lo que presagia una reducción de su rentabilidad futura. Tal es el caso de Pronósticos para la Asistencia Pública, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), Diconsa y Pemex.

En primer lugar, está Diconsa, una empresa con participación estatal mayoritaria, y que tiene por objetivo contribuir a mejorar la seguridad alimentaria de la población en localidades de alta o muy alta marginación, a través de tiendas comunitarias. Tan sólo en el primer año del presente Gobierno, los ingresos de la empresa se desplomaron un 25.1% (4,642 mdp) en términos reales, caída de la cual ya no se pudo recuperar, y al cierre de 2023 sus ingresos se encuentran 30.9% (6,875 mdp) por debajo de lo que percibía en el sexenio anterior. Esto ha cobrado factura al Gobierno federal, ya que ha tenido que aumentar sus subsidios y transferencias para subsanar la caída de los ingresos propios de la empresa. En promedio, durante el sexenio estas transferencias han aumentado 29% (842 mdp) frente al promedio transferido en el sexenio anterior.

La estrategia implementada para hacer frente a la disminución de los ingresos de la empresa ha sido reducir drásticamente la inversión física. Ésta cayó a niveles nulos en 2017, y no se ha recuperado a lo largo del sexenio. Como resultado, en promedio durante el sexenio, la inversión física es un 93% menor (364 mdp) en comparación con el nivel reportado en el anterior.

A pesar de su objetivo institucional (cubrir a los marginados, podemos resumir), Diconsa ha venido disminuyendo su cobertura desde finales del sexenio pasado, sin que se logre revertir la tendencia en el actual[10]. Por ejemplo, en 2016 se reportaron 26.8 mil tiendas Diconsa en 24.6 localidades, pero al cierre de 2018 el número bajó a 26.1 mil tiendas en 23.9 mil localidades. Para 2021 la cobertura cayó a 24.4 mil tiendas en 22.2 mil localidades. Al cierre de 2023, el Quinto Informe de Gobierno estima que habían 24.2 mil tiendas en 22.1 mil localidades. Es decir, la atención se mantiene por debajo de lo logrado el sexenio pasado, y el recorte en la inversión no permitirá que se revierta la situación.



En segundo lugar, está el caso de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)[11], un organismo público encargado de construir y conservar infraestructura aeroportuaria, así como de prestar servicios de suministro de combustible. Tiene presencia en 18 estados de la República Mexicana. Durante el último sexenio, se ha observado una reducción significativa tanto en sus ingresos como en sus gastos. En comparación con el sexenio anterior, sus ingresos han disminuido en un 9.1% (377 mdp), mientras que sus gastos han experimentado una caída abrupta del 23.5% (1,059 mdp). Por tanto, los presuntos resultados financieros positivos se han alcanzado a costa de importantes recortes en el gasto del organismo, y no como resultado del crecimiento de la empresa. Durante el sexenio, se ha aplicado un recorte en la inversión de 28% (177.6 mdp).

No existen evaluaciones recientes del desempeño de este organismo. En 2014, la ASF[12] identificó que 14 de los 18 aeropuertos gestionados por la ASA tuvieron operación deficitaria, aunque las ganancias en cuatro aeropuertos compensan las pérdidas en el resto. Por otro lado, detectó que las obras de conservación de la infraestructura eran adecuadas. Con base en los resultados observados hasta 2023, es posible que se mantengan las pérdidas en la mayoría de los aeropuertos, y que el grado de conservación de infraestructura esté decayendo, por el menor gasto de inversión.

Esta misma estrategia (llevar a cabo grandes recortes en la inversión para intentar generar balances positivos) también se evidencia en Pemex. Aunque sus ingresos han aumentado un 15% (93,331 mdp) durante el sexenio, este incremento no se debe directamente a una mejora en sus ventas, sino que responde a las reducciones del DUC que se han realizado para apoyar a Pemex, lo que implica que una mayor proporción de los ingresos petroleros se queden en manos de la empresa. Hay que tomar en cuenta, además, que Pemex registra las transferencias que recibe de la Secretaría de Energía como ingresos propios, bajo el concepto de “otros ingresos”. Pese a todo, los apoyos no han sido suficientes para mejorar la sostenibilidad de la empresa de forma permanente, pues se registran grandes recortes en su gasto de inversión: en promedio, la inversión física ha caído un 29% (116,676 mdp) en comparación con el sexenio anterior. Es como si Pemex estuviera conectada a un respirador artificial (transferencias del Gobierno).

Un tema aparte es el de la Lotería Nacional[13]. Debemos tener en cuenta que en 2022[14] se llevó a cabo la fusión con Pronósticos para la Asistencia Pública[15], por lo cual ahora se reporta sólo el desempeño financiero de éste último organismo público. Sin embargo, la fusión no ha sido del todo beneficiosa para las finanzas de estos organismos, pues en 2023, el primer año tras la operación, se registró una caída de 77% (1,305 mdp) en su balance financiero. Esto se debe a que al fusionar los recursos de ambas empresas se incrementaron los ingresos, pero los gastos lo hicieron en mayor medida.

Debemos recordar que Lotería Nacional arrastraba décadas de mal desempeño financiero, y no cumplió con su función de aportar recursos al Gobierno federal desde 2008 hasta 2021. Tanto, que la ASF recomendó su disolución[16]. En lugar de ello, el Gobierno decidió fusionar a Lotería con Pronósticos, el cual sí era rentable. Si bien esta fusión garantiza la subsistencia de la primera, puede ser a costa de reducir la rentabilidad de los segundos. Según la Cuenta Pública de 2022, las utilidades de Pronósticos pagadas a la Tesofe fueron de 358 mdp[17], una reducción de 57% (468 mdp) en términos reales, frente a lo observado en 2018[18].



Finalmente, hay que describir lo que ocurre en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM)[19], el cual no ha logrado recuperar sus niveles previos a la pandemia. De él no existe información expedita al cierre de año, por lo que presentamos los datos de la Cuenta Pública 2022: en promedio, durante el actual sexenio, el AICM ha generado un desahorro por 146.9 mdp. Esto se compara negativamente con los ahorros financieros que generó la empresa durante el sexenio pasado, por 428.1 mdp.



5. La pérdida que ha supuesto el IMSS-Bienestar

Las personas sin seguridad social salieron perdiendo en el primer año de operación del órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. En su último año de operación, el Insabi gastó 43.5 mmdp, una caída de 63.9% (77 mmdp) frente a 2022, o 59% (63.3 mmdp) menos de lo aprobado en 2023. Dicho recorte se debió al proceso de transición, pero el gasto adicional por 48 mmdp del nuevo IMSS-Bienestar no logró compensar la caída. Lo explicamos a detalle en nuestro análisis del gasto en salud de 2023.

El mayor recorte en el Insabi se centró en el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos: 33% (33.7 mmdp) frente a 2022, para alcanzar un gasto anual de 69.6 mmdp, el menor desde su creación en 2020. Asimismo, el programa de Atención a la Salud erogó 10 mmdp, 39% (6.2 mmdp) menos que en 2022, o 48% (9.2 mmdp) menos respecto del programa. Aunque su nombre es similar, el primero se enfocaba en cumplir las transferencias en salud para las entidades federativas, así como en nutrir al Fonsabi, y el segundo en atención médica directa.

Con la creación del IMSS-Bienestar se registró un nuevo programa en salud: Atención a la Salud para las Personas sin Seguridad Social, el cual erogó 9.2 mmdp, exactamente lo que no se gastó del programa de Atención a la Salud del Insabi. Sin embargo, no se compensó el presupuesto no gastado del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Cabe aclarar que el nuevo programa del IMSS-Bienestar suple a los dos mencionados del Insabi.

A diferencia de años anteriores, las transferencias a fideicomisos en 2023 se desplomaron. En conjunto, tan sólo se transfirieron 12.8 mmdp al Fonsabi, 72.6% (33.8 mmdp) menos que en 2022. Esta reducción rompe la tendencia observada desde 2020: la Secretaría de Salud disimulaba subejercicios al transferir miles de millones al Fonsabi, para luego mandar ese dinero a la Tesofe, como explicamos en nuestro artículo “El ocaso del Fonsabi”.

De 2020 a 2022, entre el 33% y el 42% del gasto ejercido por el Insabi y el Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 correspondió a transferencias a fideicomisos, los cuales promediaron 54.2 mmdp en esos tres años. Sin embargo, en 2023 sólo el 11% del gasto en salud de los entes mencionados, más el nuevo órgano IMSS-Bienestar, correspondió a tales transferencias. De haber cumplido con la tendencia anterior, el total gastado de los tres entes habría superado lo observado en 2022 (con el riesgo de simulación antes apuntado, claro está).



En realidad, el Fonsabi, que se encarga de financiar enfermedades de alto costo e infraestructura, también salió perdiendo con la transición al IMSS-Bienestar. Al término de 2023 el fideicomiso cerró con un saldo de 45.9 mmdp, el peor monto al cierre de un año desde 2010.

El mayor saldo del Fonsabi de la última década fue de 132.3 mmdp (pesos reales de 2023), y se logró en diciembre de 2019, antes de que se consumara la desaparición del Seguro Popular. A partir de 2020 entraron en vigor modificaciones a la Ley General de Salud, y se aprobaron leyes de ingreso de la Federación, que permitieron sacar recursos de este fideicomiso para transferirlos a la Tesofe.

A partir de 2020, el Fonsabi fue cerrando años con cada vez menos recursos. En 2020 terminó con 123 mmdp; en 2021, con 105 mmdp; 2022, con 74.9 mmdp, y 2023 con 49.9 mmdp, 65% (86 mmdp) menos frente al máximo de 2019. Detrás de estas constantes reducciones se escondía, reiteramos, un mecanismo de simulación del gasto a partir de grandes entradas y salidas de recursos.

De 2010 a 2018, las entradas de recursos al Fonsabi promediaron 6 mmdp trimestrales, y sus egresos 3.9 mmdp. Como los gastos eran menores a los ingresos, su saldo fue creciendo. De 2020, ya con el Insabi en operación, a 2022, las entradas al fideicomiso promediaron 15.3 mmdp, pero los egresos ascendieron a 26.5 mmdp, provocando una disminución constante de su saldo. La mayor parte de los egresos se debieron a transferencias a la Tesofe, como lo evidenciamos en nuestro análisis del gasto en salud anual de 2022.

Aunque el saldo del Fonsabi iba cayendo, hay que notar que al cierre de cada año se incrementaban las transferencias a él, para disimular subejercicios y dejar recursos suficientes para extraer al siguiente año. Esto cambió en 2023, pues las transferencias a fideicomisos disminuyeron súbitamente frente a lo observado de 2020 a 2022, lo cual no evitó que de todas formas la Secretaría de Hacienda extrajera recursos millonarios del fideicomiso.

En 2023 los gastos del Fonsabi (presumiblemente transferencias a la Tesofe, en su mayor parte) sumaron 56.2 mmdp, 36% por debajo de los 88 mmdp gastados en promedio de 2020 a 2022. Por su parte, los ingresos fueron sólo de 20.9 mmdp, 73% menores a los 77 mmdp promediados en las mismas fechas.



El recorte en el gasto del Insabi/IMSS-Bienestar fue la principal causa de que en 2023 el gasto total en salud se quedara por debajo de la meta. En 2023, el gasto funcional en salud ascendió a 808 mmdp, un recorte de 3.4% (28 mmdp) frente al ejercido en 2022, aunque superior en 11.1% (80 mmdp) frente a 2018. No obstante, se quedó por debajo del programa en 6.9% o 60 mmdp, de los 868.1 mmdp aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años, tanto en porcentaje como en magnitud total.

En sentido estricto, en lo que va del sexenio sólo en 2019 y 2023 se incumplió el gasto general en salud aprobado. Sin embargo, como lo explicamos en nuestro análisis anual del gasto en salud de 2022, en 2020, 2021 y 2022 también se subejerció el gasto en la materia, pero los recortes fueron disimulados mediante transferencias a fideicomisos.


Recomendaciones

En materia de ingresos

  • Fijar controles al Gobierno para que el Congreso le autorice al Ejecutivo renuncias recaudatorias que afectan los ingresos públicos (como la reducción del DUC a Pemex) a partir de cierto umbral.
  • Establecer medidas para compensar los ingresos y el Gasto Federalizado, cuando se realicen renuncias recaudatorias.
  • Condicionar los apoyos del Gobierno federal a favor de Pemex a una mejora en la gobernanza de la empresa, modelo de negocio y situación financiera.

En materia de gobernanza del gasto

  • Crear un Consejo Fiscal que evalúe la política fiscal, con capacidad para hacer estudios de impacto presupuestarios sobre las propuestas de políticas públicas o renuncias recaudatorias planteadas por el Ejecutivo o Legislativo, considerando en todo momento el contexto macroeconómico.
  • Mejorar los mecanismos de control para limitar los recortes discrecionales al gasto público aprobado por el Congreso. La LFPRH, en su artículo 21, establece el orden para hacer recortes al gasto cuando los ingresos se quedan cortos. En primer lugar, indica que se deben recortar los gastos de comunicación social[20] y posteriormente el gasto administrativo no vinculado a la atención de la población. Asimismo, permite “realizar ajustes a otros conceptos de gasto siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales”. Ante los grandes recortes en el sector salud, es evidente que se debe mejorar la legislación para garantizar la protección de los derechos de las personas.

En materia de deuda

  • Alinear correctamente el endeudamiento con la inversión productiva del Estado, para generar mayores ingresos públicos en el futuro, de forma tal que sea viable financieramente, es decir, que se garantice que incrementarán los ingresos en el futuro como estipula el artículo 73 de la Constitución.
  • Hacer público el Registro de Obligaciones Financieras aludido en la Ley Federal de Deuda Pública para rastrear el destino de la deuda pública en su forma particular.
  • Establecer techos de financiamientos de cada una de las Empresas Productivas del Estado y organismos federales, con base en los ingresos que obtengan y con su capacidad de pago.
  • Analizar, a través del CEFP, la solicitud de endeudamiento del Gobierno federal y sus organismos en la iniciativa de ley de ingresos para evaluar su sosteniblidad en el mediano y largo plazo y sus potenciales riesgos.

EXTRA: 10 riesgos para 2024 en adelante

  1. Un deterioro de la situación de Pemex tal, que obligue al Gobierno a aumentar transferencias y reducciones de impuestos. 
  2. Agravamiento de las renuncias recaudatorias, principalmente en IEPS y DUC, sin estrategias para compensar la menor recaudación, que lleve a más recortes presupuestarios.
  3. Caída de la inversión pública en proyectos no emblemáticos, en especial de mantenimiento, que disminuya el potencial de crecimiento del país y deteriore el estado de la infraestructura.
  4. Disminución de la inversión privada, en respuesta a la incertidumbre por el periodo electoral, que disminuya el crecimiento económico y la recaudación.
  5. Deterioro de las empresas públicas y aumento de subsidios a las mismas, a la par de una reducción en su atención social. Desempeño negativo de las empresas públicas de recién creación, que obligue al Gobierno a subsidiarlas.
  6. Recorte del gasto en salud para las personas sin seguridad social. Deterioro per cápita del gasto en salud en general.
  7. Un incremento sostenido del endeudamiento, que pueda volverse imparable.
  8. Depreciación del tipo de cambio, que incremente el saldo y los pagos de la deuda externa. 
  9. Prolongación de la postura monetaria contractiva, que se traslade en la presión del costo financiero de la deuda pública.
  10. La baja capacidad de respuesta del Gobierno a eventos imprevistos (internos y externos), debido a la caída en los fondos y ahorros públicos.

[1] World Bank, 2024. Interest payments (% of expense). https://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.INTP.ZS

[2] Nombre oficial: Fideicomiso del Artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos.

[3] ASF 2020. Recursos destinado para la construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

[4] ASF (2021) Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa-Comercialización. Cuenta Pública 2021. Auditoría número 184. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0184_a.pdf

[5] En octubre de 2022 se publicó en el DOF el decreto para convertir a Telecomunicaciones de México en la Financiera para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5669253&fecha=21/10/2022#gsc.tab=0

[6] Gobierno de México entrega créditos a la palabra a hoteles y restaurantes de Acapulco y Coyuca

https://www.gob.mx/finabien/articulos/gobierno-de-mexico-entrega-creditos-a-la-palabra-a-hoteles-y-restaurantes-de-acapulco-y-coyuca?idiom=es

[7] ASF. (2017) Competitividad de los Servicios Telegráficos en el Mercado de Transferencia de Fondos. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0103_a.pdf

[8] ASF (2022). Desempeño del Servicios Postal Mexicano. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2022_0373_a.pdf

[9] ASF (2011) Operaciones del Servicio Postal Mexicano. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0303_a.pdf

[10]  ASF (2022) Programa de abasto rural a cargo de Diconsa-Comercialización. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0103_a.pdf

[11] Organismo Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado por Decreto Presidencial el 10 de junio de 1965

[12] ASF (2014). Operación de los Aeropuertos de la Red ASA. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_0413_a.pdf

[13] Lotería Nacional es un Organismo Público Descentralizado creado por decreto presidencial el  16 de agosto de 1920 y fusionado a Pronósticos para la Asistencia Pública en 2022.

[14] Concreta Lotería Nacional proceso de fusión. Recuperado de: https://www.gob.mx/lotenal/articulos/concreta-loteria-nacional-proceso-de-fusion

[15] Pronósticos para la Asistencia Pública fue un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios; creado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1978.

[16] ASF (2019) Gestión Financiera de Lotería Nacional para la Asistencia Pública. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018b/Documentos/Auditorias/2018_0063_a.pdf

[17] Cuenta Pública 2022. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VII/MAT_Print.6HJY.02.NEF.pdf

[18] Cuenta Pública 2018. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2020/tomo/VII/Print.HJY.02.NEF.pdf

[19] Entidad de participación estatal mayoritaria, subsidiaria de Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.

[20] Por este concepto de gasto en 2023 sólo se identificaron recursos aprobados por 2.5 mmdp, por lo que su recorte difícilmente sirve para amortiguar reducciones al presupuesto. Al cierre del año, este concepto de gasto sólo fue recortado 14% menos en porcentaje de lo aplicado a la función salud del gasto.

5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T de 2023

La debilidad de los ingresos públicos que se arrastra al tercer trimestre de 2023 impacta negativamente en la mayoría de sectores del gasto. En esta edición de “5 evidencias de finanzas públicas” ponemos la lupa en el IMSS-Bienestar, Pemex, el Gasto Federalizado, la atención a desastres naturales y la Conade, como muestra de las adversidades que enfrentan las finanzas públicas hacia el cierre del año.

A septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia, como hemos detallado anteriormente.

Uno de los sectores sacrificados en vista del mal desempeño recaudatorio es el gasto en salud para las personas sin seguridad social, como ha sido costumbre en el sexenio. Pese al arranque oficial del IMSS-Bienestar, el gasto en salud para la población no asegurada sufrió un recorte de 14% frente al programa a septiembre, quedando muy lejos de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular.

La mala situación fiscal también se manifiesta en empresas públicas como Pemex, quien reporta un retroceso de 26.6% en sus ingresos, a causa de una menor producción y de la apreciación del peso. Lo anterior ha llevado a la petrolera a registrar su segundo peor balance operativo del sexenio, y sólo la reducción de impuestos pagados ha evitado que su resultado neto caiga en números rojos.

Otro sector gravemente afectado es el gasto para la atención a desastres naturales. Antes del impacto del huracán Otis (octubre), este gasto registraba a septiembre su peor nivel en el sexenio. Peor aun: el presupuesto anual para atención a desastres fue recortado en 33%, limitando los recursos disponibles para atender emergencias hacia el cierre de 2023.

Asimismo, el Gasto Federalizado, los recursos que la Federación transfiere a los estados, se mantiene 2.9% o 53.2 mmdp por debajo de lo logrado en 2018. Además de recortes discrecionales a fondos como el Ramo 23, la caída de estos recursos se debe al mal desempeño de los ingresos tributarios en lo que va del año, y al ‘perdón’ de impuestos a Pemex.

No menos importante, el gasto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) se mantiene 3.4% por debajo de lo pagado en el mismo periodo de 2018, lo cual ha tenido implicaciones en los indicadores de alta competencia deportiva o las becas otorgadas a los atletas.

Aquí un panorama de las finanzas públicas hacia el cierre del año.

1. Se inicia IMSS-Bienestar sin mejoras presupuestales

El inicio de operaciones del IMSS-Bienestar en agosto de 2023 no ha podido frenar la caída en picada que arrastraba el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) en este año, presupuestalmente hablando. Al tercer trimestre de 2023 el gasto en conjunto de estas dos entidades aún está 24% por debajo de lo logrado con el Seguro Popular, extinto en 2019.

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, para ser sustituido por por el órgano desconcentrado llamado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). ¡Ojo! No confundir con el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el cual es continuación del programa IMSS-Prospera, antes IMSS-Oportunidades. 

El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[1] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud del Insabi al órgano IMSS-Bienestar. Es decir, hacia finales de agosto de este año se extinguió oficialmente el Insabi, y comenzó a operar el IMSS-Bienestar.

Los primeros meses de transición no son esperanzadores. Al tercer trimestre de este año el órgano IMSS-Bienestar erogó 22.7 mmdp que no estaban previstos en el Presupuesto 2023, pero estos recursos no lograron compensar el retraso en el gasto que arrastraba el Insabi a septiembre, por 33 mmdp o 44% del gasto aprobado a la fecha. Como resultado, el gasto conjunto del Insabi y del órgano IMSS-Bienestar fue de 65.5 mmdp, 14% (10.3 mmdp) inferior al programado para el Insabi a septiembre.

Como hemos analizado anteriormente, al tercer trimestre de 2023 los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. Los programas para garantizar la salud de las personas sin seguridad social no se han salvado de estos recortes.



La transición al IMSS-Bienestar no ha parado el declive en el gasto en salud, si lo miramos con la perspectiva de años anteriores. Al tercer trimestre de 2023, el gasto del Insabi fue de 42.8 mmdp, un retroceso de 35% (22.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Por su parte, los Servicios de Salud del IMSS-Bienestar erogaron 22.7 mmdp, compensando así casi todo el recorte del Insabi. No obstante, en conjunto estos programas ejercieron 65.5 mmdp, una caída de 0.3% (165 mdp) frente a 2022 o 24% (20 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018, cuando existía el Seguro Popular. La nueva apuesta en salud del Gobierno federal ha iniciado con el pie izquierdo.

Si consideramos el gasto del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el retroceso del gasto federal en salud para las personas sin seguridad social luce más grave. Hay que recordar que este programa, que data de 1979 con el IMSS-Coplamar, fue la inspiración para crear el órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. Pues bien, el gasto de este programa a septiembre de 2023 fue de 13.4 mmdp, 16.3% (2.6 mmdp) por debajo de 2022. Para decirlo claro: con el nacimiento del órgano IMSS-Bienestar se recortó el programa IMSS-Bienestar.

En conjunto, el gasto federal para atender la salud de las personas sin seguridad social al tercer trimestre de 2023 (Insabi, órgano IMSS-Bienestar y programa IMSS-Bienestar del Ramo 19) fue de 78.9 mmdp, un retroceso de 3.4% (3 mmdp) frente 2022 o 11% (4 mmdp) menos que en 2018. Frente al promedio del sexenio pasado, estimamos[2] una caída de 19% (18.2 mmdp).

Para 2024 no se prevé una mejora, pues como lo explicamos en el análisis del Paquete Económico 2024 en salud, los recursos del IMSS-Bienestar serán menores a los del Seguro Popular. 



El otro gran tema en torno a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es la situación del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). En tiempos del Seguro Popular, este fondo se llamaba Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, mejor conocido como el Fondo de Gastos Catastróficos. Al cierre del sexenio pasado este fondo contaba con 117 mmdp, y al cierre de 2019 (cuando pasó a manos del Insabi) llegó a contar con 130 mmdp, su mayor cifra registrada.

Sin embargo, en 2020 se modificó la Ley General de Salud de modo que se permitieron salidas del Fonsabi a la Tesofe, lo que ha reducido los ingresos del Fondo, como lo explicamos a detalle en nuestra investigación “El ocaso del Fonsabi”. En septiembre de 2023 este fideicomiso cambió de manos, oficialmente, al IMSS-Bienestar, con sólo 41 mmdp, 65% (76 mmdp) por debajo de lo que tenía al cierre de 2018, o 68% (89 mmdp) menos de lo que llegó a contar antes del cierre del Seguro Popular. Es decir, el Insabi agotó más de la mitad de los recursos que le dejó el Seguro Popular, y heredó un Fondo gravemente diezmado al IMSS-Bienestar.

La cantidad menguada de recursos que recibe el IMSS-Bienestar por parte del Insabi limitará su capacidad de garantizar la cobertura de enfermedades de alto costo, así como el desarrollo de infraestructura médica en zonas marginadas. Además, como se mantiene la posibilidad de transferir recursos del Fonsabi hacia la Tesofe, este fideicomiso se seguirá usando para inflar el gasto.



2. El deterioro disimulado de Pemex

Al mes de septiembre Pemex presentó el segundo peor resultado operativo del sexenio; sin embargo, la disminución en su pago de impuestos, y el menor costo financiero de la deuda (también por apoyo del Gobierno federal) han amortiguado el impacto en su resultado financiero. 

Al tercer trimestre Pemex reporta una contracción de 26.4% (549 mmdp) en sus ingresos totales, frente al mismo periodo del año anterior. La caída se debe a un desplome de 22.8% (402 mmdp) en las ventas de la petrolera, lo cual puede atribuirse principalmente al superpeso, el cual reduce el valor de las exportaciones. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el retroceso de los ingresos alcanza el 20.4% (391 mmdp), mientras que la disminución de las ventas totales de la empresa llega al 27.9% (527 mmdp), frente a 2018.

El segundo concepto con mayor caída son ‘otros ingresos’, donde se reportan las devoluciones del IEPS y las transferencias del Gobierno. Éste cae 48.7% (150 mmdp) en términos anuales. Sin embargo, frente a 2018 los otros ingresos presentan un crecimiento de 488% (131 mmdp). Es decir, Pemex está recibiendo menos apoyo que en otros años de este sexenio, pero más que con Peña Nieto. 

Hay que recordar que en 2022, ante el aumento de los precios del petróleo, se implementó una política de estímulos complementarios a las gasolinas, mediante la cual Pemex recupera la diferencia entre el precio de referencia internacional de gasolina y el precio al que se comercializa en el mercado nacional. Según la Cuenta Pública 2022[3], Pemex recibió por estos incentivos 111.8 mmdp. Sin embargo, este año no se han otorgado estímulos complementarios, lo que ha reducido los otros ingresos. Finalmente, al mes de septiembre, Pemex ha recibido transferencias de la Sener por 109.4 mmdp, una reducción de 4% (4.9 mmdp) respecto de 2022.

La caída en los ingresos lleva a un fuerte recorte en los gastos de la paraestatal: 26.5% (549 mmdp) frente a 2022. En efecto, el recorte es exactamente de la misma magnitud que la reducción de ingresos, previsiblemente para tratar de mantener el balance neto, como veremos a continuación.

Una de las mayores reducciones se observa en el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos por parte de la empresa: 27.7% (199 mmdp) frente a lo pagado a septiembre de 2022. Como primera observación, el pago de impuestos cae por la menor base gravable por la reducción de las ventas generales. En segunda instancia, puede deberse a la postergación en el pago del DUC, ya que el pago de impuestos por Pemex cayó 98% en términos anuales en el mes de septiembre, situación que sólo puede explicarse por beneficios fiscales. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el pago de impuestos es 41.9% (375 mmdp) inferior, y se coloca en el mínimo histórico de los últimos 24 años.

El otro concepto destacado por la reducción sufrida son los gastos para la recompra de mercancía, los cuales tuvieron una caída anual de 38% (277 mmdp). Estos gastos están relacionados con la compra de productos que realiza Pemex en el extranjero para suplir la demanda interna. La disminución observada al tercer trimestre se relaciona con la caída en los precios internacionales de los productos para reventa al interior del país[4], causada por la apreciación del peso en el año.

En efecto, Pemex gastó menos en pago de impuestos y en importaciones, y también ha recortado su inversión en 17.6% (59 mmdp) respecto a septiembre del año anterior. En otras palabras, se está sacrificando la mejora en la productividad futura, para equilibrar las cuentas en el presente.

Finalmente, el pago de intereses de la deuda disminuyó en 15.4% (19 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, una reducción relacionada con la monetización de bonos gubernamentales por parte de Pemex, lo cual permite que la tasa de interés que paga Pemex en su deuda sea inferior a la cual pagaría de emitir bonos por su cuenta; esto se ve reflejado en la caída del costo financiero de su deuda.



Por el lado productivo, al mes de septiembre se reporta un crecimiento de 5.8% o 103.8 miles de barriles diarios (mbd) en la producción de crudo. Este crecimiento, sin embargo, luce inflado debido al registro de condensados[5] en la producción a partir de 2018. Sin embargo, aun con este registro, la producción no recupera los niveles de años anteriores. Si comparamos frente al promedio de lo producido en el mismo periodo del sexenio anterior, se observa que la petrolera está operando 20.2% (445.8 mbd) por debajo.

El volumen de ventas internas de gasolinas, por su parte, cayó 3.6% (24.4 mbd) frente al tercer trimestre del año anterior. Al compararlo frente a las ventas logradas a septiembre de 2018, la caída asciende a 16.1% (124.1 mbd); de esta forma, las ventas de Pemex en promedio se encuentren 19.5% (153 mbd) por debajo de lo que se vendía en el sexenio anterior.

Por último, se reporta un incremento anual de 8.6% (83.3 mbd) en el volumen de exportación de crudo. Aun con este aumento, la cantidad de petróleo exportado se encuentra 13.3% (161 mbd) por debajo de lo registrado a septiembre de 2018. Esto hace que, en promedio, al tercer trimestre la exportación de crudo se encuentre 9.2% (106.4 mbd) por debajo de lo que se exportaba en el sexenio anterior.

Los datos operativos de la paraestatal explican la caída en los ingresos por ventas que está experimentando la empresa al tercer trimestre, que es el principal motivo del deterioro de sus ingresos totales: si bien hay un aumento en la producción de crudo y el volumen de exportación frente al año pasado, hay una caída en el volumen de las ventas internas, así como el precio de exportación, lo cual reduce el efecto positivo del incremento en las exportaciones, al abaratar las ventas externas.



Ante la caída de las ventas de la petrolera, el balance operativo[6] reporta un resultado de 904 mmdp al tercer trimestre, 24% (280 mmdp) por debajo de lo reportado en el año anterior. Se trata del segundo resultado operativo más bajo desde 2003, solamente superado por el observado durante la pandemia. En otras palabras, la empresa no registra una mejora en su rentabilidad ni en su flujo de operaciones; más bien, sufre un grave retroceso.

Al considerar el gasto de inversión, el balance primario –balance operativo menos gasto de inversión, sin considerar pago de impuestos– cae 26% (220.7 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, y si lo comparamos con 2018, el balance primario se encuentra 31.5% (288.9 mmdp) por debajo. Frente a 2021, ese balance se encuentra ligeramente en mejor situación, debido a que se ha recortado el gasto de inversión.

A pesar del grave deterioro del balance operativo y primario, el balance financiero –balance primario menos costo de la deuda y pago de impuestos–[7] prácticamente no se ha visto afectado en 2023. ¿Por qué? El resultado financiero se está viendo protegido por la disminución en el pago de impuestos. Este balance reporta un leve superávit por 12.7 mmdp, el cual aun así es 4% (0.5 mmdp) inferior al observado el año anterior.

El segundo factor que está ayudando a Pemex es la disminución en el costo financiero de su deuda: al tercer trimestre se pagaron 107 mmdp en pago de intereses de la deuda, lo cual representó una caída anual de 15.4% (19 mmdp) frente a 2022, o de 22.1% (30 mmdp) frente a 2018. De hecho, el costo financiero de la deuda de Pemex en 2023 se encuentra en el nivel más bajo del sexenio, para un mismo periodo de comparación.

Esta caída en el costo financiero de la deuda puede ser atribuida a la monetización de deuda gubernamental por parte de Pemex[8], lo cual se refleja en que las tasas de interés que debe de pagar la empresa son menores a las que tendría que pagar de levantar los recursos por sí misma.



Al mes de agosto[9], estimamos que Pemex ha recibido un apoyo fiscal de 105 mmdp, por la reducción del cobro del DUC de 65% en 2019 a 40% en 2023, así como la prórroga en el pago de este impuesto. El estimado considera la disminución en las ventas netas de la petrolera, ya que se calcula a partir de los ingresos totales por comercialización que reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Sin este apoyo, el balance primario después de impuestos de Pemex pasaría de los 108.9 mmdp reportados, a sólo 3.9 mmdp, el segundo peor del sexenio. Asimismo, al considerar el pago de intereses de la deuda, el balance financiero reportaría un déficit por 92.3 mmdp, estando al nivel del reportado en 2021.



3. El gasto en el deporte no recupera el fuelle

Una buena noticia y dos malas: al tercer trimestre de 2023, el gasto de la Comisión de Cultura Física y Deporte se ha recuperado frente a 2022; sin embargo, aún se encuentra lejos de alcanzar los niveles del sexenio anterior, y los indicadores deportivos reportan mayores retrocesos en la entrega de becas y apoyos para nuevos prospectos deportivos.

Al mes de septiembre se observa que el gasto ejercido por la Conade asciende a 2.03 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 31.9% (492.8 mdp) frente a lo pagado en 2022. El programa que se vio mayormente beneficiado con este incremento fue el de Cultura Física y Deporte, el cual subió 46.5% (471.9 mdp) frente al año anterior. El programa de Atención al Deporte presenta un aumento real de 4% (21.2 mdp) frente al mismo periodo de comparación.

Si bien éstas son buenas noticias para el deporte, lo cierto es que aun con este incremento no se recuperan los niveles observados antes de la pandemia. Y si comparamos el gasto ejercido respecto a 2018, en realidad éste se encuentra 3.4% (72.2 mdp) por debajo de lo pagado para el mismo periodo de comparación.

El mayor recorte, bajo esta comparación, se localiza en el programa de Atención al Deporte, el cual presenta una caída de 19.5% (131.5 mdp) frente a lo que se pagó a septiembre de 2018. Entretanto, el programa de Cultura Física y Deporte tiene un incremento de 5.5% (77.1 mdp).



Todo indica que la recuperación del gasto para deporte al tercer trimestre se debe a que se ha acelerado el ejercicio del gasto anual. Al tercer trimestre se reporta un avance del 81.1% en su calendario, el segundo mayor avance para este periodo en el sexenio, solamente superado por el observado en 2019, cuando el avance reportado fue de 91%.

Con este nivel de avance en el gasto, la brecha entre el presupuesto aprobado anual y el pagado a septiembre es de apenas el 19%, lo cual implica que para el último trimestre del año sólo resta el ejercicio de 475 mdp. Este avance es positivo, ya que de forma sistemática la Conade ha subejercido recursos cada año, como veremos más adelante.



Este adelanto del gasto, desgraciadamente, no se traduce en una recuperación en los indicadores de alta competencia deportiva; incluso se ha reportado un retroceso en algunos de ellos. Por ejemplo, para el caso de las becas económicas para el deporte convencional, se observa un descenso de 35%, o 700 becas menos otorgadas respecto a 2022. Si comparamos frente al promedio otorgado en 2018, la caída es de 43.9%, o 1,016 becas menos.

En el caso de las becas para deporte adaptado, se reporta un incremento de 5.1%, o 23 becas más otorgadas frente a 2022, hilando así dos años de recuperación, después de haber caído al mínimo histórico de 271 becas otorgadas en 2021. Sin embargo, no es suficiente para recuperar los niveles observados en años anteriores. De hecho, se encuentra 12.3% o 67 becas menos respecto del máximo histórico de becas otorgadas en 2017.

Por otro lado, no es posible saber si se han atendido nuevos prospectos deportivos. En el Quinto Informe de Gobierno se reporta que durante 2022 y al mes de junio de 2023 no se ha otorgado ningún apoyo por parte del Programa de Seguimiento a Deportistas en Formación y Desarrollo hacia el Alto Rendimiento (PRODEFAR), el programa que vino a suplir las Academias Deportivas Nacionales.

Según el Informe, no se reportan avances para este indicador, ya que no se otorgó ningún apoyo directo por la Conade, pues a partir de 2022 los Órganos Estatales de Cultura Física y Deporte son los encargados de dar seguimiento a deportistas para su iniciación y desarrollo hacia el alto rendimiento. Hay que notar que esta transferencia de responsabilidades a los estados no ha venido acompañada de mayores recursos asignados a las entidades.

De hecho, se ha visto una mayor centralización de los recursos ejercidos por la Conade: en el sexenio pasado el 59% del gasto de la Comisión se ejerció en la Ciudad de México, pero de 2019 a 2022 lo ha hecho el 80%. En otras palabras, el desarrollo de prospectos de alto rendimiento ha sido efectivamente abandonado por la Federación.



¿Qué podemos esperar para el siguiente año? La respuesta corta es: en el mejor de los casos, los mismos resultados. Es decir, que aún no se recuperen los niveles alcanzados en el sexenio anterior. Con la aprobación del PEF 2024 no se presentaron cambios en el presupuesto de la Conade; se aprobó un presupuesto por 2.6 mmdp, lo que representa un crecimiento real de apenas 0.1% (2.8 mdp) frente al monto aprobado para este año.

Si comparamos con el gasto ejercido en promedio de 2013 a 2018, el presupuesto aprobado tiene un fuerte recorte de 51.7% (2.8 mmdp). El programa con mayor recorte es el de Cultura Física y Deporte, el cual tiene una caída de 41% (1.3 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, mientras que la atención al deporte presenta un recorte de 35% (348.2 mdp).



En el peor de los casos, podríamos estar viendo recortes a la Conade durante el transcurso de 2024. No sería raro: entre 2022 y 2020 se reportaron recortes por 18% o (547 mdp) en su presupuesto, esto sin considerar las recientes demandas de recursos para la recuperación de Acapulco, el proceso electoral, o la necesidad de no superar el endeudamiento aprobado, lo cual podría meter presión a rubros del presupuesto como el de la Conade.



4. Gasto contra desastres, antes de Otis

Antes del impacto de Otis en octubre de 2023, los recursos dedicados a la reconstrucción de infraestructura ya habían sido azotados por recortes presupuestarios: al tercer trimestre el gasto fue de sólo 5.7 mmdp, el más bajo registrado en el sexenio. El retroceso institucional y presupuestario ya era un hecho cuando llegó el huracán a Guerrero.

Pese a que en 2023 el presupuesto para atender desastres consecuencia de fenómenos naturales dentro del Ramo 23 fue de 17.3 mmdp, 79% (7.5 mmdp) superior al aprobado en 2022, al tercer trimestre sólo se había ejercido el 33% de estos recursos. Como lo explicamos en “Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos”, la mala recaudación del Gobierno provocó un recorte de 24% (4.1 mmdp) de los recursos para atención de desastres, frente al presupuesto aprobado. Con todo que el presupuesto modificado para 2023 (13.2 mmdp) sigue siendo mayor al de 2022, simplemente no hay mejoras en el gasto.

A septiembre, el gasto para atender desastres fue de 5.7 mmdp, 4% (246 mdp) menor al observado en el mismo periodo de 2022, y 74% (16.6 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado. A pesar del recorte total, el gasto enfocado a la reconstrucción de infraestructura llegó a 4.5 mmdp, 103% (2.3 mmdp) superior al observado en 2022. Esta aparente contrariedad se debe a que en 2022 el gasto para atender este tipo de desastres fue impulsado por el ejercicio de 2.6 mmdp para la compra de enseres domésticos para la población afectada por fenómenos naturales. En 2023 no se reporta este tipo de gastos.

Es positivo que dentro del gasto para atender este tipo de desastres se le esté dando mayor prioridad a la reconstrucción de infraestructura, ya que ésta favorece la recuperación sostenible de las comunidades afectadas, además de que su uso clientelar se complica. Además, es destacable que la proporción del gasto en reconstrucción en 2023 representó el 80% del total, cuando en el  sexenio pasado promedió 72%. No obstante, en términos absolutos el gasto en reconstrucción al mes de septiembre fue 72% (11.4 mmdp), inferior al observado en el sexenio pasado.



El menor gasto en reconstrucción de infraestructura ha afectado a unos sectores más que a otros: de 18 sectores económicos que de forma recurrente recibían recursos para la reconstrucción, sólo seis recibieron recursos en 2023; es decir, 12 no obtuvieron financiamiento. Se destaca el sector educativo, que en el sexenio pasado recibió 1.6 mmdp en promedio al tercer trimestre y que este año no recibió recursos, o el sector hidráulico, que antes recibió 4.1 mmdp, pero este año está olvidado. Asimismo, se destaca negativamente el sector salud, que no ha recibido recursos en 2023, pero que en el sexenio pasado recibía 54 mdp en promedio al tercer trimestre.

Incluso los sectores que siguen recibiendo presupuesto para la reconstrucción este año se han visto mermados con recortes. El sector carretero tiene un recorte de 71% (5 mmdp) frente al promedio, y el de vivienda de 99% (971 mdp). Los pocos sectores beneficiados son el de cultura, que este año ha recibido 1.9 mmdp, más de 14 veces lo que obtuvo en el sexenio pasado por acciones de reconstrucción de monumentos arqueológicos. De igual forma, el sector naval ha recibido 301 mdp, 10% (28 mdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Finalmente, hay que destacar que luego de la desaparición del Fonden en 2021, se perdió la transparencia en cuanto al reporte de gasto por entidad federativa. Tanto en 2022 como en 2023 la Secretaría de Hacienda no ha reportado dónde ejerce los recursos de atención a desastres naturales, por lo que no es posible evaluar cuáles son los estados ganadores y perdedores durante esta transición.



5. Las finanzas estatales, asediadas por subejercicios

Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia y del inicio del sexenio, debido a decisiones discrecionales por parte del Gobierno federal y al retraso de los ingresos tributarios. Los impactos más graves se han sorteado al contratar 50 mmdp en deuda a través de fideicomisos, postergando la resaca financiera para el futuro.

Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp, o 15.2%. 

De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña Nietio los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.



Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).

De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en Participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio de 136.4 mmdp o 15.2%, uno de los más altos del sexenio. 



Por otro lado, los recursos para protección social en salud que transfiere la Federación a los estados cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo, el segundo nivel más bajo del sexenio, debido a un recorte discrecional por parte del Gobierno federal.

En conjunto, el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, este gasto, como decimos, aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, porque los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación. 



El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020). 

Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio. 



Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es, 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.

Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484.

El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales. 

Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.

El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.

La falta de transparencia en torno a los recursos del fideicomiso es un problema adicional en este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado, y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco. 


 


[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar.

[2] Previo a 2016 no se cuenta con datos trimestrales del programa IMSS-Prospera del Ramo 19, por lo que el promedio sexenal se construye con datos de 2016 a 2018.

[3] Cuenta Pública 2022. Informe del Auditor externo. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[4] Resultado al tercer trimestre, Pemex 2023. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Reporte%20de%20Resultados%20no%20Dictaminados/Reporte%203T23.pdf

[5] Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera de la SHCP y los reportados por Pemex ya no son comparables con años anteriores.

[6] De acuerdo con el balance presupuestal de Pemex, el balance operativo es ingreso corriente menos gasto de operación, operaciones ajenas (netas) y mercancía para reventa. No confundir con el Balance de Operación, que son los ingresos propios menos el gasto programable. El balance primario es igual al balance operativo menos el gasto de inversión.

[7] El balance financiero, considera los ingresos totales, menos los gastos totales, incluyendo el pago de servicios de la deuda y de impuestos.

[8]Para más información puede consultarse nuestro análisis “El empobrecimiento de las empresas públicas”, disponible en: https://numerosdeerario.mexicoevalua.org/2023/07/14/el-empobrecimiento-de-las-empresas-publicas/

[9] Los datos del Fondo Mexicano del Petróleo se publican con un mes de retraso respecto de los datos de Hacienda.

Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos

Tres años después de la desaparición del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), queda de manifiesto el gran error que fue eliminarlo. Los recursos restantes para atender las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales en 2023, con todo y el bono y seguro catastróficos, difícilmente alcanzarán para reconstruir Acapulco y zonas aledañas tras el huracán Otis. El retraso de los ingresos a lo largo de este año plantea un nudo tremendo: es imperante amparar a las personas afectadas… ¿Cómo hacerlo? ¿Se tendrán que recortar otros gastos?

En los últimos 20 años, los huracanes más potentes en México dejaron daños de entre 32 y 43.4 mmdp, según la Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred)[1]. Si del huracán Otis se desprende un costo similar, los 7.5 mmdp restantes en 2023 para desastres de este tipo y los 13.7 mmdp que podrían recibirse de bonos y seguros[2] serán insuficientes.

Los recursos de 2023 no alcanzarán, y más: se heredará la presión financiera al siguiente año. Para 2024 se proyectan en el Presupuesto 17.9 mmdp para atender emergencias derivadas de fenómenos naturales, los cuales se tendrían que gastar en su totalidad para reconstruir Guerrero (con el riesgo incluso de ser insuficientes). La consecuencia: careceríamos de recursos para atender otros fenómenos potenciales el siguiente año.

Es inevitable pensar en lo que hubiera pasado de no desaparecer el Fonden. Estimamos que el Fondo habría contado con 36 mmdp en 2023, el doble de lo que la SHCP aprobó para atención de desastres este año. Y si se hubieran mantenido las reglas de asignación de recursos para desastres, el saldo del Fondo y los recursos presupuestarios al tercer trimestre llegarían a 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo aprobado en 2023. Con esta ‘bolsa’, más los recursos aprobados en 2023 y los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.

Pero la realidad es otra: sin el Fonden el Gobierno está en la disyuntiva de incrementar el presupuesto aprobado para este tipo de fenómenos, con el costo de hacer recortes en otras áreas. El problema es que al tercer trimestre del año los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. En otras palabras: el huracán Otis, la desaparición del Fonden y el retraso en los ingresos son la tormenta fiscal perfecta.

Les contamos los detalles de la historia de un desastre que no era prevenible, pero sí previsible.


 


Retroceso institucional

La fuerza de un huracán como Otis es ineludible, pero contar con los recursos para hacer frente a lo dejado por su estela era perfectamente posible. Por más de 20 años, de 1999 al cierre de 2020, el Gobierno federal contó con un mecanismo de ahorro para atender las consecuencias catastróficas de fenómenos naturales: el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). En noviembre de 2020 se decretó su eliminación y, aunque a la fecha sigue en proceso de extinción, ya no es operativo.

La virtud institucional del Fonden es que tenía reglas que favorecían su capitalización año con año. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 37[3], se estipulaba que el Gobierno aportara al Fondo por lo menos el 0.4% del gasto programable. Antes del establecimiento de esta disposición, en 2015, no se habían logrado aportaciones en esa medida (en 2009, 2012, 2013 y 2014, queremos decir). No obstante, de 2015 a 2018 sí se cumplió la regla, e incluso hubo años en que se aportaron más recursos de los obligados; así, de 2008 a 2018 se aportó, en promedio, el 0.5% del gasto programable.

Junto con el Fonden se fue su regla de capitalización, sin que se creara una nueva norma que estableciera un piso mínimo para el presupuesto en atención a desastres. Mientras que en 2020 se aportó al Fondo el 0.6% del gasto programable, en 2021 y 2022 sólo se gastó el 0.2% en atención a desastres, en 2023 se aprobó el 0.3% y para 2024 se proyecta sólo el 0.3% del gasto programable. De aprobarse el Proyecto de Egresos 2024 sin cambios, el gasto promedio sexenal en atención a desastres será de sólo 0.3% del gasto programable: un claro deterioro institucional.

En 2021 y 2022 se gastaron en atención a este tipo de fenómenos naturales 16.6 mmdp y 8.2 mmdp, respectivamente. Sin embargo, de haberse mantenido la regla de la LFPRH, se habrían tenido que gastar (o habrían tenido que ‘entrar’) 4.3 mmdp adicionales en 2021, y 13.9 mmdp más en 2022. Para 2023 se tendrían que haber presupuestado 23.7 mmdp, y no los 17.1 mmdp aprobados, y para 2024 ‘corresponderían’ 25.8 mmdp, pero se proponen sólo 17.9 mmdp.

Un último punto: si bien el Fonden era nutrido por rendimientos financieros, seguros y bonos catastróficos, el 86% (253 mmdp) de las entradas acumuladas que recibió de 2008 a 2018 fueron aportaciones del Gobierno. Es decir, se trataba de un mecanismo que no dejaba el financiamiento de las emergencias a la suerte.



Los recursos disponibles 

Llegamos a 2023 desprotegidos ante las consecuencias desastrosas de los fenómenos naturales. Para este año se aprobaron sólo 17.3 mmdp en el Ramo 23 para la atención de esta posibilidad, pero el presupuesto modificado a septiembre era de sólo 13.2 mmdp, un recorte de 24% (4.1 mmdp). Este recorte puede deberse a la lenta evolución de los ingresos en lo que va del año, como explicaremos más adelante. De estos recursos, al tercer trimestre de 2023 se han gastado 5.7 mmdp, por lo que quedan 7.5 mmdp de recursos presupuestarios para la atención y reconstrucción del litoral de Guerrero, luego del huracán Otis.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda tiene contratada una póliza de seguro para catástrofes con una suma asegurada de 5 mmdp, y un bono para catástrofes que ofrece una cobertura de hasta 485 millones de dólares[4]. En suma, de estos mecanismos de coberturas financieras se pueden obtener 13.7 mmdp. Si el Gobierno no modifica al alza su presupuesto contra desastres, contaría con sólo 21.2 mmdp entre recursos presupuestarios y coberturas, lo cual es insuficiente, como expondremos más adelante.

Esto es lo que provocó el fin del Fonden: al cierre de 2020, antes de ejecutarse el decreto de extinción, el Fondo contaba con 33 mmdp (reales de 2023), pero una vez iniciado el proceso de eliminación, el Gobierno federal retiró 32 mmdp, dejando sólo recursos para el proceso de extinción. De haberse mantenido el fideicomiso, en 2023 el Fonden contaría con 36 mmdp ahorrados pues se habrían generado ahorros pues sus salidas (gasto en atención a desastres naturales) habrían sido inferiores a sus entradas (presupuesto corriente aprobado en el Ramo 23). Si bien en 2021[5] se gastó exactamente lo aprobado y no se habrían generado ahorros,  en 2022 se habrían obtenido 1.3 mmdp[6] por subejercicios de recursos.  Además, se habrían sumado  1.4 mmdp[7] de rendimientos financieros entre 2021 y 2023. En total, con los recursos aprobados para 2023, el Fonden y  las coberturas financieras, los recursos habrían llegado a 57.3 mmdp. 

Y más: de no haberse modificado a la baja el presupuesto 2023, se contaría con 11.6 mmdp, más los seguros financieros potenciales (13.7 mmdp) y los recursos que se podrían haber tenido del Fonden (36 mmdp), los recursos disponibles para atender la emergencia por el huracán Otis llegarían hasta 61.4 mmdp, el triple de lo disponible actualmente.

La disponibilidad incluso podría haber sido mayor si lo estipulado en la LFPRH –destinar el 0.4% del gasto programable a la atención de estas emergencias– estuviera vigente. En 2021 y 2022 se habrían tenido que presupuestar 20.9 mmdp y 22.1 mmdp, respectivamente. Ya que en 2021 se gastaron sólo 16.6 mmdp en atención a desastres y 8.2 mmdp en 2022, en esos dos años se habrían ahorrado 18.2 mmdp en el Fondo, por subejercicios. O sea, al cierre de 2022 el Fonden habría contado con 53.7 mmdp.

Asimismo, en 2023 se habrían tenido que presupuestar 23.7 mmdp, en lugar de los 17.3 mmdp. Si descontamos los 5.7 mmdp gastados a septiembre, quedarían 17.9 mmdp para el último trimestre. Como resultado, los recursos acumulados en el Fonden, más el restante de 2023, serían de 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo presupuestado oficialmente para este año o 9.6 veces más de los recursos presupuestarios sobrantes de 2023 (7.5 mmdp). Ya con los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.



Lo que cuesta atender estos desastres

Dada la magnitud del huracán Otis, los recursos presupuestarios restantes en 2023 y los proyectados para 2024 difícilmente alcanzarán para la reconstrucción de Acapulco y aledaños.

Según datos de la Comisión Nacional de Prevención de Desastres Naturales (Cenapred), los huracanes son de los fenómenos meteorológicos potencialmente más destructivos, y cuyas consecuencias provocan costos más abultados. La Comisión refiere que los mayores desastres, hasta ahora, fueron los provocados por los huracanes Karl y Matthew, que azotaron Veracruz en septiembre de 2010, con sólo 10 días de diferencia, afectando a casi 90 mil viviendas, 129 escuelas, 10 hospitales y nueve mil comercios, con un costo total de 43.4 mmdp (a precios de 2023).

El segundo huracán más devastador fue Wilma, que golpeó la península de Yucatán en 2005, dejando un saldo de 22.7 mil viviendas dañadas, 358 escuelas y 14 hospitales, con un costo de 39.9 mmdp. Le sigue el huracán Alex, en el verano de 2010, que afectó principalmente a Nuevo León y causó daños por 37.8 mmdp.

Más recientemente, en 2013 los huracanes Ingrid y Manuel azotaron las costas de Guerrero, dejando 10.4 mil viviendas, 510 escuelas, 35 hospitales y 12.3 comercios dañados, con un saldo de 36.9 mmdp. Asimismo, en 2014 el huracán Odile afectó a cinco mil viviendas, 923 escuelas, 14 hospitales y 5.9 mil comercios, con un daño por 36.5 mmdp.

De momento se desconoce la magnitud del daño que el huracán Otis dejó en Guerrero. No obstante, se sabe que ha sido el huracán más fuerte que ha tocado tierra en este estado. Si, como hemos visto, el costo de las consecuencias de este fenómeno meteorológico ha oscilado en últimas fechas entre los 36.5 y los 43.4 mmdp, los 7.5 mmdp que le restan al Gobierno para atención a desastres y los seguros financieros (13.7 mmdp) no serán suficientes para amparar en lo inmediato a los afectados y para arrancar la reconstrucción de una ciudad que es el motor económico de Guerrero, con la amplia mayoría de sus edificios destruidos o dañados.

Si bien es cierto los gastos en reconstrucción se realizan en varios años, hay que notar, que ante el potencial costo del huracán Otis, los 17.9 mmdp proyectados para el siguiente año podrían no bastar para encaminar la reanimación de Acapulco. Es necesario un incremento del presupuesto 2024, para atender a Guerrero y a otros fenómenos que pudiesen ocurrir.



La reconstrucción anunciada

El 1 de noviembre de 2023, el Gobierno anunció el Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población Afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez, con un monto estimado de 61.3 mmdp[8]. Este plan consiste principalmente en apoyos directos a la población, exención de pago de impuestos y, en menor medida, de apoyos financieros y reconstrucción de infraestructura.

La principal acción en materia de apoyos directos consiste en pagos de entre 8 mil a 65 mil pesos por vivienda para limpieza y pintura, por un valor estimado de 10.4 mmdp o 17.1% del total. No consideramos este gasto como reconstrucción de infraestructura, sobre todo porque los apoyos de monto reducido difícilmente servirán para reponer estructuras como techos, ventanas o puertas dañados por el huracán. Además, como lo indica la acción, su enfoque va dirigido a limpieza y pintura, lo cual propiamente no es infraestructura.

Otras acciones de apoyos directos son el pago para compra de enseres domésticos dañados por 4 mmdp, otorgamiento de canasta básica a 250 mil familias por 3.2 mmdp, apoyos a locales comerciales (hasta 45 mil pesos por local) con un costo total de 1.9 mmdp y adelanto de distintos programas del Bienestar por un valor de 2.9 mmdp. En suma, los apoyos directos ascienden a 22 mmdp, o 36% del total del monto del Plan General.

En segundo lugar se colocan los apoyos por exención de pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social por 19.4 mmdp o 31.7% del total. Destaca la exención de IVA e ISR de octubre a febrero, por 9.1 mmdp (14.9% del total del Plan) y la prórroga del pago al IMSS, Infonavit y Fovissste por 9 mmdp, o 14.7% del total. Asimismo, se condonará el pago de luz a la CFE con un costo de 1.3 mmdp o 2.2% del total.

En materia de reconstrucción, sólo se anunciaron programas por 12.5 mmdp o 20.5% del total. Serán 10 mmdp (16,3% del total) para la reconstrucción de infraestructura urbana: líneas redistribución de agua, drenaje, arreglo de calles, alumbrado, hospitales, escuelas, dos aeropuertos y otros servicios. Además, 218 mdp para rehabilitar la autopista Acapulco-Chilpancingo, y 2.3 mmdp para reparación de infraestructura de la CFE.

¡Ojo! Los 12.5 mmdp anunciados para reconstrucción son menores que los 21.2 mmdp que se podrían acabar dedicando (7.5 mmdp restantes del Presupuesto 2023 y los 13.7 mmdp que potencialmente se recibirán por bonos y seguros), lo que podría significar que una buena parte de los recursos disponibles para atención de desastres y coberturas de riesgo terminen más bien financiando los otros tipos de apoyo, provocando que se mantenga la baja prioridad en las acciones de reconstrucción que se han observado desde la desaparición del Fonden. Queda por verse si en los siguientes días se hacen nuevos anuncios de reconstrucción.

Finalmente, como apoyos financieros se prevén 7.2 mmdp (11.8% del total) para el pago de la mitad de intereses por créditos de la banca comercial a hoteles, con un costo de 5 mmdp; créditos sin intereses de Nafin por 1.7 mmdp, y créditos a la palabra por 500 mdp.

Si bien era indispensable y ugente el lanzamiento de un plan integral, identificamos deficiencias o indeterminaciones, en cuatro aspectos: 1. no queda claro cuánto de los recursos anunciados son adicionales o son reasignaciones de programas que estaban planeados gastarse en otros estados; 2. no hay un anuncio de cómo se compensarán las renuncias recaudatorias por aplazar contribuciones a la seguridad social o postergar el pago impuestos; 3. la inversión en infraestructura parece insuficiente, si se consideran los costos que han provocado otros huracanes de magnitud incluso menor (y, encima, no se especifica de dónde provendrán esos recursos); 4. no existe una clara estrategia para apoyar en el copago de seguros por parte de los negocios.

De lo anterior se desprende la observación de cuatro riesgos inminentes: 1. que los apoyos a través de programas sociales se den a costa de reasignar recursos que se pensaban gastar en otros estados; 2. que entidades como IMSS, ISSSTE y CFE tengan pérdidas o tengan que hacer recortes en sus programas (y que haya más recortes en otras áreas del gasto, al limitarse los ingresos tributarios). 3. que gran parte de las necesidades de reconstrucción sean tan grandes que el Gobierno federal claudique y cargue la responsabilidad al Gobierno estatal y al sector privado. Hay que recordar que a inicios de octubre el Presidente López Obrador mandó una iniciativa[9] a la Cámara de Diputados, para obligar a las entidades a prever sus propios fondos y seguros para la reconstrucción de desastres; 4. que los hoteles y negocios no puedan cobrar sus seguros por falta de recursos para pagar deducibles.



La reconstrucción olvidada

Detengámonos en un riesgo particularmente crítico. La experiencia de los últimos dos años nos dice la reconstrucción de infraestructura, en general, ha sido relegada. Como identificamos en artículos anteriores, luego de la desaparición del Fonden los recursos presupuestados para la atención de este tipo de desastres se han utilizado en mayor medida para programas de atención directa (con posibles fines clientelares), en detrimento de las acciones de reconstrucción. De 2013 a 2020, el 76% de las erogaciones del Fonden fueron destinados al levantamiento de infraestructura, pero en 2021 y 2022 sólo se dedicó a este fin el 28% de los gastos clasificados como atención a las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales.

El desglose por destino específico del gasto del Fonden comenzó en 2013. De esta forma, podemos saber que en 2013 se destinaron 32 mmdp para obras de reconstrucción tras fenómenos ocurridos ese año y en periodos anteriores. Por ejemplo, se destinaron recursos para la reconstrucción en Veracruz por el huracán Matthew, así como recursos en Oaxaca y Guerrero por los huracanes Ingrid y Manuel.

No obstante, 2014 fue el año con el mayor gasto en reconstrucción con recursos provenientes del Fonden, con un monto de 40.7 mmdp. Se dio tanto para obras de reconstrucción del huracán Odile de 2014 como para fenómenos pasados como los huracanes Manuel, Ingrid, Bárbara y Raymond de 2013, entre otros.

Ya para 2022 el gasto en reconstrucción fue de sólo 3.4 mmdp, 87% (23.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Con la desaparición del Fonden se perdió también la profundidad en los informes del gasto en reconstrucción. Sólo se sabe que los recursos fueron destinados a atender obras dañadas por eventos sucedidos entre 2020 a 2022.

En lo que resta de 2023, es posible que se anuncien otros programas de reconstrucción, pero dependerán de la disponibilidad presupuestaria. Según los nuevos lineamientos de operación para atender daños por fenómenos naturales[10], las dependencias o entidades deben pedir por escrito a la SHCP recursos para los programas de reconstrucción. En caso de no haber suficiencia presupuestaria, la autorización quedará sujeta a futuras previsiones de recursos. Debido a la escasez de recursos este año, lo más probable que sólo se anuncien nuevas obras de reconstrucción de 2024 hacia adelante.



Presión de los ingresos

El desastre tras el huracán Otis llega en el peor momento para las finanzas públicas: los ingresos del Gobierno federal registran a noviembre su peor retraso en décadas y no hay un fondo para contingencias.

Los ingresos del Sector Público se pueden dividir en dos categorías principales: 1. los ingresos totales, incluyen los ingresos petroleros tanto de Pemex como del Gobierno federal; los ingresos tributarios; los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP), y los ingresos de empresas y entidades públicas como IMSS, ISSSTE y CFE. 2. los ingresos del Gobierno federal, que incluyen sólo recursos administrados directamente por el Poder Ejecutivo, como los ingresos tributarios, transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) y los NTNP.

Al mes de septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia.

Los ingresos totales presentan un menor retraso respecto de los ingresos del Gobierno federal, debido a que los ingresos de CFE, IMSS e ISSSTE en 2023 van por encima del calendario en 99 mmdp en conjunto, lo que compensa en parte los otros faltantes. Durante la pandemia, en el mismo periodo dichas instituciones tenían un retraso de sus ingresos de 22 mmdp.

Asimismo, los faltantes en la renta petrolera se concentran en mayor medida en los ingresos petroleros del Gobierno, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) y su postergación. Por ejemplo, en septiembre de 2020, de 370 mmdp faltantes de ingresos petroleros,  el 45% ‘lo asumía’ el Gobierno federal y el 55% Pemex. Para 2023, de 216 mmdp faltantes, el 64% era déficit del Gobierno federal y sólo el 36% de Pemex. La Federación está absorbiendo el mayor golpe de las pérdidas recaudatorias.

Los ingresos tributarios registran un retraso de 3.3% (116 mmdp), el segundo mayor desde la pandemia. Las exenciones del pago de IVA e ISR para apoyar a Guerrero profundizarán este déficit tributario.

Finalmente, los ingresos del Gobierno federal presentan un retraso mayor al de 2020, debido al agotamiento de instrumentos como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Las transferencias de estos fondos a la Federación se registran como ‘aprovechamientos’, dentro de los ingresos NTNP. En 2020 al 3T el Gobierno recibió 189% (292 mmdp) más de ingresos NTNP frente a lo calendarizado, pero este año ha recibido sólo 42% (76 mmdp) adicionales al programa, lo que ha compensado en menor medida los faltantes.

En suma, el fondeo de acciones de reconstrucción por el huracán Otis deberá provenir de los ingresos del Gobierno federal, los cuales, como hemos visto, están en su peor momento histórico en cuanto a faltantes. 



La falta de ingresos ha provocado agudas medidas de austeridad. De enero a septiembre de 2023, nueve de 10 Ramos Autónomos tienen retraso en su gasto frente al calendario, y también 13 de los 26 Ramos Administrativos.

En monto, los peores subejercicios se ubican en la Secretaría Salud, la cual erogó a septiembre sólo 81.8 mmdp, 32% o 39.5 mmdp por debajo de su programa. Este retraso puede deberse al proceso de eliminación del Insabi y su transición hacia el IMSS-Bienestar.

Asimismo, la Secretaría de Turismo, encargada todavía este año de construir el Tren Maya, ejerció sólo 77.7 mmdp, 39.6% o 50.9 mmdp menos. Esto significa que ante los retrasos en los ingresos se ha reducido el ritmo de construcción de la principal obra de infraestructura de la actual administración. Por su parte, Pemex gastó 437 mmdp, 19% o 101 mmdp menos que el presupuesto aprobado al periodo, lo que se relaciona con menores gastos operativos, pero también con una reducción de 2.4% de su inversión.

Estos datos sirven para evidenciar la grave situación por la que pasan las finanzas públicas en 2023. Ante lo desencadenado por el huracán Otis, el Gobierno no tiene muchas opciones: se verá obligado a agudizar los recortes para disponer de recursos para la atención de la emergencia, limitará el gasto en reconstrucción o pedirá más deuda. Éstas son las consecuencias de no contar con instrumentos como el Fonden.



Recomendaciones

En el corto plazo es necesario garantizar el acceso pronto, eficiente y transparente a los apoyos gubernamentales. Para esto proponemos:

  • Anunciar de manera clara los mecanismos para acceder a los recursos para la reconstrucción, apoyos directos, financieros o postergación de pagos, para dar certidumbre a las personas afectadas por el huracán Otis. Es necesario evitar que estos apoyos se condicionen de manera que puedan ser usados con fines electorales.
  • Se debe especificar en los anexos trimestrales de Hacienda de dónde provendrán los recursos para la atención del desastre (por ejemplo, de los ingresos corrientes, de la partida presupuestaria del Ramo 23 o de coberturas financieras). En caso de hacer reasignaciones de gastos entre programas, se debe aclarar cuáles son los programas que sufrirán reducciones.
  • Es necesario establecer un porcentaje de gasto en infraestructura, respecto del monto total de atención a desastres naturales financiado con recursos del Ramo 23 o de las coberturas de riesgo. Esto limitará el uso discrecional y electoral de los recursos.  Además, se deben precisar los montos, sectores económicos y obras específicas que reciban apoyo en los informes trimestrales de Hacienda.
  • El Gobierno debe instalar un programa de copago de pólizas de seguros, para facilitar que las personas y negocios afectados puedan hacer válido el cobro de sus seguros financieros y acelerar la reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez.

A mediano plazo es necesario contar con mecanismos de previsión para hacer frente a las consecuencias de fenómenos meteorológicos sin el riesgo de tener que recortar otros programas. Para esto proponemos:

  • Instalar un mecanismo de ahorro para atender estos fenómenos, gracias al cual año con año se vayan acumulando recursos. Se deberá determinar un saldo mínimo anual. En caso de que un Gobierno utilice los recursos para atender estas contingencias, deberá incrementar sus aportaciones al Fondo para recapitalizarse en el corto plazo.
  • Restablecer la normativa en la LFPRH para capitalizar año con año los fondos contra desastres por un mínimo de 0.4% del gasto programable.

Anexo


Fonden vs. Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales

Mecanismo anteriorMecanismo actual
El Fondo de Desastres Naturales es un mecanismo que permitía dar acceso a los recursos para atender los daños sufridos por un fenómeno naturales perturbador. Tenía por objeto dar acceso a los recursos del Fondo de Desastres Naturales. Se integraba por los siguientes instrumentos: Fondo Revolvente Fonden: proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y de desastre, para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población, generadas ante la inminencia, la alta probabilidad u ocurrencia de un fenómeno natural perturbador.Programa Fondo de Desastres Naturales del Ramo General 23 «Provisiones Salariales y Económicas» del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales.Los recursos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales se proporcionan de manera complementaria y coordinada con las entidades federativas, y las entidades y dependencias federales que intervengan en los procesos de atención de las emergencias, cuando haya mediado una Declaratoria de Emergencia. Con la declaratoria, la Coordinación Nacional de Protección Civil podrá autorizar la adquisición de insumos con el fin de responder de forma inmediata a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de las personas.   Los insumos y servicios proporcionados dependerán del presupuesto asignado para cada Ejercicio Fiscal.
Las dependencias federales podían solicitar apoyos del Fonden cuando los recursos de sus programas se encontraban ejercidos en su totalidad o resulten insuficientes.  La CNPC debe gestionar ante la SHCP la disponibilidad o suficiencia presupuestal, misma que deberá ir actualizando durante el ejercicio para poder garantizar el suministro de insumos y acceso a servicios que se requieran ante las Declaratorias de Emergencia. Cuando los recursos del Programa se encuentren ejercidos o devengados en su totalidad o cuando resulten insuficientes para la atención de las Declaratorias de Emergencia, la CNPC deberá gestionar ante la SHCP las ampliaciones presupuestarias.
Las dependencias y entidades federales, así como las entidades federativas, podían solicitar Apoyos Parciales Inmediatos con cargo al Fonden. Para efectos de fortalecer la capacidad de respuesta inmediata en el proceso de evaluación y cuantificación de daños, las dependencias y entidades federales responsables de cada sector afectado podían solicitar recursos con cargo al patrimonio del Fideicomiso Fonden.Las dependencias y entidades federales únicamente podrán solicitar recursos con cargo al Programa para los Apoyos Parciales Inmediatos para la atención de Fenómenos Naturales Perturbadores que se encuentren corroborados por la Instancia Técnica Facultada correspondiente y que cuenten con la Declaratoria de Desastre Natural respectiva. El otorgamiento de los recursos estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del Programa.
La reconstrucción de la infraestructura federal estaba a cargo de la dependencia o entidad federal correspondiente y los recursos para atender la misma eran otorgados en su totalidad por el Fonden. La SHCP analizaba las mejoras y adiciones presentadas por las dependencias y entidades Federales, así como las entidades federativas, para lo cual podrá solicitar la opinión y análisis técnico y determinaba la procedencia de las mismas conforme a las disponibilidades financieras existentes.Mediante el Programa del Ramo General 23 sólo se podrán financiar, de manera total o parcial, programas de reconstrucción que deriven de las obras y acciones que se encuentren previstas en los Diagnóstico de Obras y Acciones Preliminares, los cuales son elaborados por las dependencias y entidades federales.

[1] Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred). Recuperado de: https://www.cenapred.unam.mx/PublicacionesWebGobMX/buscar_buscaSubcategoria

[2] Secretaría de Hacienda (2023). Nota informativa Programa de Fondo de Desastres Naturales: https://www.gob.mx/shcp/prensa/nota-informativa-349793?idiom=es

[3] En noviembre de 2014 se modificó el Artículo 37 de la LFPRH estableciendo que: En el proyecto de Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para el Fondo para la Prevención de Desastres así como para el Fondo de Desastres, y el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, con el propósito de constituir reservas para, respectivamente, llevar a cabo acciones preventivas o atender oportunamente los daños ocasionados por fenómenos naturales. Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.

[4] Este monto equivale a 8.7 mmdp con un tipo de cambio de 18.1 pesos por dólar

[5] En 2021 el gasto  para atender desastres naturales fue igual presupuestado en el Ramo 23, si no consideramos que ese año se gastaron 5.6 mmdp para el programa de vacunación.

[6] En 2022 se aprobaron 9.5 mmdp para la atención de desastres naturales vía el Ramo 23, pero se gastaron sólo 8.2 mmdp, repartidos en varias secretarías.

[7] Calculado a partir de rendimiento financiero obtenido a principios de 2021, previó a la extinción del fideicomiso.

[8] lopezobrador.org (2023). Gobierno de México invertirá 61 mil 313 millones de pesos en reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez; presidente presenta Plan general de apoyo. Recuperado de: https://lopezobrador.org.mx/2023/11/01/gobierno-de-mexico-invertira-61-mil-313-millones-de-pesos-en-reconstruccion-de-acapulco-y-coyuca-de-benitez-presidente-presenta-plan-general-de-apoyo/

[9] El Financiero 2023. AMLO propone que estados pongan de su ‘bolsillo’ para atender desastres naturales. Recuperado de: https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/2023/10/05/amlo-propone-que-estados-pongan-de-su-bolsillo-para-atender-desastres-naturales/

[10] DOF (2021) ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5626531