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Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE: 

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior. 

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018). 

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE. 

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018. 

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE. 

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica. 

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

En la peor sequía de los últimos años, el gobierno cierra la llave a Conagua

En la peor sequía de las últimas décadas, el gobierno de López Obrador decidió que la inversión en infraestructura de la Conagua fuera menor respecto a los dos sexenios anteriores. Esto ha significado, al año, 23.8 mil millones de pesos menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

23 de marzo, 2024

Por Carlos Vázquez (@Vazquezaviud) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

En plena sequía en el país, el Gobierno de López Obrador se encamina a ser el peor en cuanto a inversión en infraestructura hídrica en comparación con los dos Gobiernos anteriores.

El 70% del territorio mexicano padece la sequía más severa de las últimas décadas. Esto, según datos de la Conagua, que es la misma dependencia de gobierno que está bajo la sequía más profunda en inversión de los últimos sexenios.

En lo que va del actual sexenio (2019-2023), la inversión en infraestructura de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) cayó 22% con respecto al promedio de Calderón y es inferior en una tercera parte al promedio de Peña Nieto. Hablando en dinero: son, al año, 23.8 mil millones de pesos (mmdp) menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

Las consecuencias de esta desinversión son patentes y más adelante ofrecemos las cifras: hay una caída en el ritmo de crecimiento del tratamiento, desinfección y ofrecimiento de agua potable, un incremento en el número de viviendas con intermitencia en la dotación de agua, y un crecimiento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para recibir cada vez menos servicios.

En suma, la sequía en la inversión hídrica reduce las capacidades del Gobierno para garantizar el derecho al agua. Este se establece en el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se garantiza que  todas las personas en México tienen derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

En ese escenario, la Conagua tampoco ha fomentado el desarrollo de las Comisiones Estatales del Agua. Esto queda claro debido a que, en materia del gasto en subsidios, transferencias y aportaciones (donde se registran los apoyos que la Conagua otorga a entidades federativas), en el Gobierno de López Obrador se promedia un gasto de 631 mdp. Esto es 92% (7 mmdp) menos que Fox, 60% (953 mdp) menos que Calderón y 83% (3.1mmdp) menos que Peña.

La sequía en los recursos públicos de la principal entidad encargada de garantizar el acceso al agua potable es preocupante, y todo parece indicar que para este año se continuará cerrando la llave del presupuesto. De ser así, este sexenio quedará marcado como aquel que destinó menos recursos en inversión y subsidios para garantizar el acceso y saneamiento del agua de las últimas 4 administraciones.

Para añadir aridez a la sequía, en este año electoral, el presupuesto aprobado de la Conagua es por 62.7 mmdp, lo que representa un recorte de 13% (9.10 mmdp) frente al monto aprobado en 2023. Sin embargo, el gasto podría ser aún menor. Ya en 2023 se dio el mayor recorte en los últimos 10 años en el gasto de la Conagua, al quedarse 36% (25.5 mmdp) por debajo del monto aprobado.

El cierre en la llave presupuestaria de los recursos de la Conagua ha tenido consecuencias en el crecimiento de la infraestructura, así como en el manejo y tratamiento de los recursos hídricos para agua potable.

Al cierre de 2022, el crecimiento de la capacidad instalada de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales es el más bajo en los últimos 4 sexenios. La capacidad instalada ha aumentado sólo 8%. Esto es apenas 14,385  Litros por segundo (Lps)  frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña el incremento fue por  29% (41,010 Lps), con Calderón 40% (40,378 Lps), y con Fox 45% (30,794). 

Esta disminución en el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se ve reflejada en que al cierre de 2022 se presenta igualmente el menor crecimiento en el agua tratada en las últimas cuatro administraciones. 

Sin embargo, el caso de la capacidad instalada para aguas residuales no es el único, puesto que también se presenta una derrumbe en el ritmo de crecimiento de las plantas potabilizadores que se encuentra en operación. Al cierre de 2022 se pusieron en operación solo 23 plantas potabilizadores adicionales en todo el sexenio.  En comparación, con Peña se habían puesto en operación 266 plantas adicionales, con Calderón 208 y con Fox 155. Esto evidentemente se termina viendo reflejado en una menor cantidad de agua potable adicional que se pone a disposición de los hogares.

Por último, en materia de infraestructura se encuentra la desecación del programa Agua Limpia de la Conagua. Este programa tiene como objetivo promover y respaldar acciones para mejorar la calidad del agua destinada al consumo humano. Entre sus funciones están ampliar la cobertura de agua potable, la desinfección y tratamiento de contaminantes, la protección de fuentes de abastecimiento y la capacitación de operadores en medidas de seguridad del agua.

La caída en el ritmo de procesamiento de agua desinfectada, se refleja en que el número de nuevas personas que se ven beneficiadas mediante este programa sea menor. Al cierre de 2022, solo se han añadido 2 millones de nuevos beneficiarios frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña se añadieron 7 millones respecto al cierre del sexenio anterior, y con Calderón fueron 13 millones. 

El deterioro mostrado en la infraestructura y capacidad para procesar y ofrecer servicios hídricos de manera adecuada tiene grandes implicaciones en las viviendas y el bolsillo de los hogares. Uno de los problemas mayormente identificados por la población que cuenta con viviendas con servicio de agua entubada, ha sido la disminución en la frecuencia con la cual “cae el agua” o “llega el agua». Entre 2022 y 2018, se ha incrementado la intermitencia en la dotación de agua en el país. En otras palabras: en más viviendas “cae el agua menos veces a la semana”. 

Al corte de 2022, habían 5.9 millones de viviendas donde el agua caía cada tercer día, un 17.8% (899,292 viviendas) más frente al número de viviendas en 2018.  Peor aún: en aquellas viviendas dondeel agua cae máximo una vez a la semana aumentó en 31% (711,712 viviendas), frente al mismo periodo de comparación.

Este incremento en el número de viviendas en donde se presenta una mayor intermitencia en la dotación de agua a la semana, se refleja en que en términos porcentuales sea menor el número de viviendas en las cuales el agua cae a diario; puesto que a pesar de que al cierre de 2022 las viviendas con dotación diaria de agua ascendió 3.2% (0.75 millones de viviendas) frente a 2018, en términos porcentuales pasó de 70% a 66% de las viviendas totales, lo cual es un indicio preocupante de la escasez de los servicios de agua para las viviendas en el país. 

La intermitencia en los servicios de agua potable en las viviendas está acompañada de un incremento en el gasto que desembolsan los hogares para cubrir con estas necesidades.Entre 2022 y 2018, el gasto trimestral de los hogares en servicios de agua aumentó 3% (12.5 pesos) en términos reales, afectando más a los hogares que pertenecen a la clase media; en otras palabras, en aquellos con ingresos iguales o mayores al promedio nacional.

Sin embargo el incremento pudiera ser mayor, ya que la intermitencia en los servicios de agua entubada muchas veces lleva que los hogares busquen medios alternativos para abastecerse como la contratación de pipas, captadores de agua, abastecimiento mediante pozos o ríos, así como el acarreo de otras viviendas. Estos conceptos no son cubiertos mediante la pregunta que cubre la ENIGH en el gasto de agua, al referirse únicamente al gasto de agua facturada.Tan es así que, entre 2022 y 2019, aumentó en 7.1% el número de viviendas sin acceso directo a agua potable entubada.  

Este problema de que los hogares deben desembolsar más dinero para cubrir con las tarifas del agua y aún así recibir menores servicios, es reflejo del deterioro presupuestario de la Conagua que se ha observado en los últimos años. Como se mencionó anteriormente, durante ese sexenio se ha cerrado en gran magnitud la llave del presupuesto en subsidios e inversión de la Conagua, lo que representa tanto menores servicios de agua a las viviendas, así como el incremento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para pagar por este servicio público. 

5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2023


Menor crecimiento de los ingresos, mayor endeudamiento, militarización del gasto, deterioro de las empresas públicas, abandono de la salud: al quinto año de gestión, la herencia del Gobierno en materia de finanzas públicas parece clara.

Aunque en 2023 la recaudación tributaria tuvo una expansión destacable, el colapso de la renta petrolera contrarrestó las ganancias, provocando un boquete fiscal de 1.2% o 84 mmdp frente a la meta. Con este resultado, en los cinco años de gobierno los ingresos registran un aumento de sólo 6.7%, lo que apunta a ser el peor desempeño de las últimas cuatro administraciones.

El incumplimiento de las metas de recaudación desató recortes en diferentes áreas; el gasto en salud es una de las más afectadas. En particular, el Insabi sufrió un recorte de 59% o 63.3 mmdp, el cual no fue compensado por el gasto adicional del recién creado IMSS-Bienestar. En el primer año de operación del nuevo organismo, las personas sin seguridad social salieron perdiendo.

La austeridad selectiva y mala gestión también ha impactado en las principales empresas públicas y organismos descentralizados con funciones comerciales, los cuales han sufrido recortes en su inversión frente al sexenio pasado y, en varios casos, un deterioro financiero. Además de los casos bien conocidos –Pemex o CFE–, se observa un deterioro en el Servicio Postal Mexicano, Liconsa y Finabien (antes Telecomm), entre otras. El antecedente es preocupante si atendemos a la creación de último minuto de más empresas del Estado. 

Los que no han perdido (muy al contrario) son entes militares como la Sedena, Mariana y Guardia Nacional. Al cierre de 2023, estos organismos ejercieron 239% más recursos que los ramos civiles dedicados a la seguridad, cuando en 2018 prácticamente no existía una brecha. Además, su control de ahorros públicos o fideicomisos se ha disparado en más de 1,000%

Los recortes discrecionales en varios sectores no han podido limitar el endeudamiento creciente. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, prácticamente el doble del endeudamiento observado al final del sexenio pasado (2.2% del PIB). El Gobierno sigue viviendo de préstamos, lo cual impactará más pronto que tarde con un creciente pago de intereses.

A continuación, las evidencias de una gestión de finanzas públicas que no garantiza derechos ni estabilidad.

1. Crecen ingresos, pero no lo que se necesitó

El estancamiento de la producción petrolera, la apreciación del peso y el ‘perdón’ de impuestos a Pemex tiraron los ingresos petroleros a uno de sus peores niveles en décadas. Aunque la recaudación tributaria tuvo un buen desempeño, no fue suficiente para compensar las pérdidas petroleras.

En 2023 los ingresos netos del Sector Público llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023, pero se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos fueron inferiores a lo planteado. 

El faltante de los ingresos de 2023 (en relación con el programa establecido) se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas, ni por el resto de los ingresos tributarios.

En 2023, los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, cercanos a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp). El desplome de los ingresos petroleros es producto de una combinación de menor producción petrolera, caída del precio de crudo a nivel internacional y la apreciación del tipo de cambio, como lo hemos explicado anteriormente.



La caída de la renta petrolera fue asumida en mayor medida por el Gobierno federal, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). Se trata del principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual se ha reducido del 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas) en 2019 al 40% en 2023, y para 2024 es de 30%.

Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas. En total, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica que los ingresos del Gobierno federal se quedaran mucho más por debajo del calendario que los ingresos petroleros de Pemex: -30% (148.7 mmdp) vs. -11% (89.9 mmdp).

Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual es elevado, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta

El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de su segunda mayor tasa de crecimiento en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. No obstante, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp).

Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).

En total, en 2023 los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, pero se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp) frente al programa. El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, las cuales llegaron a 1.2 billones de pesos, el segundo mayor monto del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior.

La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.

En 2023, la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero se alcanzaron sólo 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo. Nunca se había incumplido esta meta de ingresos, ni siquiera durante la pandemia de 2020: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp. El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros.

Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Al cierre del Gobierno de López Obrador difícilmente se alcanzará el crecimiento de 14.7% (847 mmdp) logrado por Peña Nieto, el de 20.3% (971 mmdp) de Calderón o el 45.7% (1.5 billones) de Fox.

La situación es aún menos prometedora si sólo se analizan los ingresos del Gobierno federal. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.



2. El endeudamiento imparable

Pese a la narrativa de la austeridad, la realidad es que el Gobierno federal está echando cada vez más mano de la deuda para solventar el gasto público. El mayor problema es que buena parte de este endeudamiento no se utiliza para fines productivos; además, el pago de intereses se está incrementando de forma acelerada.

Al cierre de 2023, el endeudamiento (o Requerimientos Financieros del Sector Público: RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018. Es prácticamente el doble de endeudamiento que el observado al final del sexenio anterior (2.2% del PIB).

Con este resultado se engarzan cuatro años de incumplimiento de los objetivos de endeudamiento del Sector Público: en 2023 se planteó una meta anual de RFSP de 4.1% del PIB, pero lo observado al cierre de año fue de 4.3 puntos del PIB, por lo que se sobrepasó el objetivo en 0.2 puntos del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobreendeudamiento de 5.6%, o 71.8 mmdp frente al objetivo.

El hecho de que en el actual Gobierno se promedien RFSP de 3.8% del PIB, mientras que en el de Peña Nieto se recurriera en promedio a 3.1 puntos del PIB de endeudamiento, es señal de un deterioro de la capacidad fiscal. Asimismo, que en este sexenio se hayan superado en cuatro años las metas de endeudamiento, frente a dos ocasiones en el sexenio anterior, muestra un relajamiento de la disciplina fiscal.



El cada vez más escaso uso del endeudamiento para fines productivos es tema de igual preocupación. En 2023, el gasto en la inversión física llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022. Tal recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por el realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) producto de medidas de austeridad.

El incremento del endeudamiento y el recorte de la inversión provocaron, combinados, que se hilaran cuatro años consecutivos de incumplimiento de la regla de oro de la deuda, ésa que dicta que la inversión física debe ser mayor que el endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) a lo largo del año, sólo 65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión.



Finalmente, nos preocupa el incremento del pago de intereses y servicio de la deuda pública, el cual llegó a 1.04 billones de pesos o 3.3% del PIB, un máximo no visto desde la década de los 90.Para dar una idea de la magnitud del costo financiero de la deuda, en 2023 representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023 se destinó el equivalente a la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, esta obligación se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían destinarse a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada. 

El Gobierno federal y la CFE pagaron las mayores facturas en este respecto. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico: 63 mmdp, un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la empresa no había hecho un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años. 

En materia de presupuesto, lo que más importa es cuánto se paga en intereses y servicio de la deuda pública, ya que el pago de estos conceptos reduce los recursos disponibles para impulsar temas de mayor interés social, como el gasto en salud pública. Si bien la deuda pública en México está por debajo de la que se observa en otros países de la OCDE, el nuestro es el país que destina mayores recursos del presupuesto al pago de intereses de la deuda pública[1]. Esta proporción puede aumentar con el incremento del endeudamiento en 2023 y 2024, así como el incremento de la tasa de interés del Banco de México.



3. Militarización de los recursos públicos

La supuesta debilidad de los entes civiles ha servido como justificación para el uso del Ejército en la seguridad pública y otras actividades, como construcción de infraestructura. Sin embargo, el propio Gobierno federal es el que ha debilitado a los entes de seguridad y desarrollo de infraestructura civiles, al reducir su presupuesto, lo que apunta a perpetuar la militarización del país. Al quinto año de gobierno, la militarización se evidencia en el aumento del gasto de los órganos militares, así como su control sobre fideicomisos públicos.

El presente sexenio se perfila cerrar con la mayor brecha entre el presupuesto de estancias de seguridad civiles y militares, dejando en claro que la política de seguridad pública del sexenio ha sido una, y una sola: la militarización. Y es que al cierre de 2023 los recursos ejercidos por entes militares –Sedena, Semar y Guardia Nacional– alcanzaron los 210 mmdp, 239% (148 mmdp) mayores que los ejercidos por los entes de seguridad civil –FGR, Gobernación y la SSPC sin la Guardia Nacional–, los cuales ejercieron un presupuesto por 62 mmdp, el segundo monto más bajo del sexenio. Esto representa una fuerte ampliación de la brecha entre el presupuesto de estancias militares y civil. Ésta, en 2018, era de apenas 17% (22 mmdp) a favor de los entes militares.

En 2023, frente al cierre del sexenio pasado, los entes militares erogaron 41.5% (61.5 mmdp) más, pero los entes civiles lo hicieron en 50.9% (64 mmdp) menos. Una clara redistribución del gasto.

El órgano civil de seguridad más debilitado en los últimos años ha sido la Secretaría de Gobernación, con un recorte de 87% (91 mmdp) frente a 2018, debido a que perdió el control de la Policía Federal, la cual se convirtió en la Guardia Nacional (GN) y pasó a formar parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Consideramos a la GN como un ente militar, debido a que está bajo control castrense, como señala la evidencia. Por otro lado, el ente militar más beneficiado ha sido la Sedena, la que en 2023 ejerció 130 mmdp, 25.6% (26.4 mmdp) más que en 2018.



La militarización avanza no sólo a través del presupuesto directo que reciben las estancias como la Sedena, la Marina y la Guardia Nacional (hay que subrayarlo: a costa del abandono presupuestario de las entidades de seguridad ciudadana), sino también por la vía de los recursos públicos depositados en fideicomisos y mandatos que se encuentran a disposición de los militares.

Al cierre del quinto año de gobierno, se ha incrementado el control de los ‘ahorros públicos’ en manos de los ramos militares (Sedena y Marina). En 2018, los fideicomisos bajo control castrense sumaban recursos por 6.9 mmdp, lo que representaba 0.6% del total. Sin embargo, al cierre de 2023 los fideicomisos militares contaron con recursos que ascendieron a 81.2 mmdp, el 16.4% de los recursos totales en fideicomisos, y un aumento de 1,077% frente a 2018. Al cierre de 2023 solamente la SHCP controló más recursos, ya que están a su cargo fondos como el FEIP y el FEIEF.

Aquí se hace evidente el doble discurso sobre el uso de fideicomisos. Mientras que aquéllos controlados por entes militares se han incrementado, el saldo total depositado en estos instrumentos al cierre de 2023 cayó 4.0% (20.4 mmdp) frente a 2022, y 56.3% (638 mmdp) frente a 2018.

El aumento de los recursos de los fideicomisos en manos militares responde a una mayor asignación de proyectos de inversión en infraestructura y obra de capital a la Sedena. Y es que antes de que comenzarán a otorgarse proyectos de construcción de infraestructura civil al Ejército (2018), esta dependencia contaba con recursos en fideicomisos por 6.9 mmdp, mientras que al cierre de 2023 ya controla 77.3 mmdp, un incremento de 1,024% (70.4 mmdp) frente a 2018.

Se destacan los recursos del nuevo fideicomiso para el Tren Maya[2], el cual se creó a finales de 2023 y se puso a disposición de la Sedena, y al cierre del año pasado registró una disponibilidad de 8.0 mmdp. También llama la atención el fideicomiso para infraestructura y obra pública, el cual se creó en 2022 a cargo de la Dirección General de Ingenieros de la Sedena, y al cierre del año contaba con una disponibilidad de 40.5 mmdp. Este fideicomiso tiene la obligación de desarrollar la infraestructura aduanera y, como lo hemos explicado anteriormente, fue nutrido de recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), administrado por el SAT.

Hay más. El segundo fideicomiso de la Sedena con mayores recursos al cierre de 2023 es el destinado para la administración y pago de equipo militar, el cual tiene el objetivo de administrar y cubrir los recursos para las adquisiciones de equipo militar y para la contratación de obra pública. Este fideicomiso cuenta con 28.5 mmdp al cierre de 2023, y ha sido privilegiado de manera importante durante el sexenio, pues en 2018 contaba únicamente con 6.5 mmdp, y al cierre de 2023 presenta un crecimiento real de 339% (22 mmdp).

El uso de fideicomisos para el desarrollo de infraestructura dificulta el seguimiento presupuestario de los recursos, ya que no existe la obligación de reportar a detalle cómo se gastan sus recursos, lo que puede abrir la puerta a actos de corrupción. Según la ASF[3], el fideicomiso para la administración y pago de equipo militar, que fue utilizado para la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, tuvo un manejo fue poco transparente, ya que careció de documentación comprobatoria sobre el uso de sus recursos.

Huelga decir que la concentración de los recursos de fideicomisos en manos de ramos militares se ha dado a costa de la disminución en otros ramos que tienen por objetivo la construcción o mantenimiento de infraestructura civil. Por ejemplo, los recursos de los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transporte exhiben, al cierre de 2023, una reducción de 99% (109.8 mmdp) frente a los recursos que tenía en 2018, por la eliminación del fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fideicomiso para la Infraestructura Portuaria.



En 2024 el traslado de responsabilidades desde los ramos encargados de la infraestructura civil hacia los ramos militares se traducirá en una mayor gestión de la inversión física por parte de éstos últimos. Esto ya lo vimos desde el cierre de 2023, cuando el gasto en inversión física de la Sedena y la Marina ascendió a 23.35 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 21% (4.2 mmdp) frente al gasto de inversión en 2018.

Sin embargo, será para 2024 cuando la inversión ejercida entes militares aumente 673% (136.5 mmdp) frente a 2018, debido a que para este año ambos ramos ejercerán el 17% de la inversión física total: un aumento significativo de 14 puntos porcentuales en comparación con su participación al finalizar 2023. Esto, debido a que oficialmente el Tren Maya será gestionado por la Sedena y no por la Secretaría de Turismo, como lo explicamos en nuestro análisis de la inversión física para 2024.



4. El Gobierno, ese mal empresario… 

Durante todo el sexenio el Gobierno federal ha promovido la creación de nuevas empresas u organismos públicos, entre los cuales destacan el Tren Maya, LitioMX o la nueva Mexicana de Aviación. El panorama, sin embargo, no da motivos para el optimismo. Los resultados financieros de las principales empresas y organismos públicos con fines comerciales que existían desde Gobiernos pasados presentan retrocesos al cierre de 2023.

En otros análisis mostramos el empobrecimiento que se ha presentado en las empresas públicas (Pemex y CFE) durante el sexenio. Esta mala administración también se refleja en empresas públicas de participación estatal, así como en organismos públicos descentralizados: en cuatro de los nueve entes que analizamos encontramos un deterioro directo en su balance financiero. El resto de organismos han mejorado sus resultados netos, pero ha sido a costa de reducir su gasto de inversión, lo que pone en riesgo su sostenibilidad futura.

En primer lugar están los entes que han tenido un deterioro general en su rentabilidad neta: tal es el caso de la Financiera para el Bienestar (Finabien) [antes Telecomm], Liconsa, CFE y el Servicio Postal Mexicano. En el caso de los tres primeros, el deterioro es de tal magnitud que durante el sexenio han operado en promedio con déficits financieros, es decir, sus ingresos, incluyendo subsidios, han sido inferiores a sus gastos.

Por ejemplo, Liconsa, encargada de procesar y distribuir leche, en el sexenio anterior operaba en terreno positivo, promediando un superávit financiero de 355.2 millones de pesos. Sin embargo, en los cinco años del actual sexenio sus ingresos han caído 24% (2,331 mdp) frente a lo que percibía durante el sexenio anterior. A pesar de costarle más recursos al erario (ya que han aumentado en 10.1% (486 mdp) los subsidios y transferencias que recibe del Gobierno federal), el organismo público ha caído en un déficit financiero por 353.6 millones de pesos en promedio.

Según la ASF[4], Liconsa tiene el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria y obtener ganancias por sus ventas, pero ha fallado en los últimos años. En 2021 la empresa tenía la meta de generar 1.5% de utilidad por la venta de leche, pero tuvo pérdidas por el incremento de costos fijos y reducción de las ventas. Ese año planeó vender 95 millones de litros de leche, pero vendió sólo 21.1 millones. Por esta razón, la ASF advirtió que si Liconsa no lograba aumentar sus ventas netas y disminuir los gastos de operación antes de recibir recursos fiscales por parte del Gobierno Federal, corría el riesgo de no cumplir con sus objetivos y metas institucionales.

En la recién creada Finabien[5] (anteriormente Telecomm) se observa el mismo deterioro. Con la modificación del organismo descentralizado se mantuvo la misión de proveer servicios de telecomunicación rural por satélite, internet satelital, servicios telegráficos y servicios de inclusión financiera. Sobre este último punto, hay que recordar que Telecomm ya estaba involucrado en el sector financiero, con programas de envío de remesas, pago de programas sociales y corresponsalía bancaria. Con Finabien se mantienen todos estos servicios, es decir, la transición entre organismos se trató más bien de un cambio de fachada. No obstante, un cambio real fue que a Finabien se le encargó el cobro de pasivos del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares de 2020 y 2021, anteriormente en manos de la Secretaría del Bienestar. Asimismo, luego del huracán Otis, Finabien anunció el otorgamiento de créditos para la reconstrucción[6].

Pese a los cambios, a lo largo del sexenio este ente público no ha podido combinar de manera eficiente los giros comerciales sobre los cuales opera. Tan sólo al cierre de 2023 sus ingresos cayeron 34.6% (459.9 mdp) en términos reales respecto del año anterior, promediando así un déficit financiero por 12.4 mdp durante el sexenio, lo que se compara negativamente con el superávit financiero con el que operaba durante el sexenio anterior, por 63.2 mdp. Pese al cambio, no se aprecia una mejora sustancial en la operación de este organismo, lo que pone en duda su rentabilidad presente y futura.

Vale la pena señalar que el desempeño de este organismo ha estado lejos de ser óptimo en los últimos sexenios. La ASF[7] señaló en 2017 que debido a la falta de estudios de mercado y mala calidad en el servicio, Telecomm había reducido su cuota de mercado. No existen evaluaciones recientes sobre el desempeño de este ente público, pero su deterioro financiero apunta a que no hay una mejora en su operación.

La historia del deterioro de los organismos descentralizados no acaba aquí, y ha permeado sobre otro de los organismos más utilizados por la población mexicana: el Servicio Postal Mexicano (Sepomex), el cual compite directamente contra empresas como DHL, FedEx o Estafeta. Sin embargo, durante los últimos años Correos de México se ha enfrentado a una caída de 46.5% (1,711 mdp) en sus ingresos, tendencia que difícilmente se revertirá en los próximos años.

De todas formas, se registra un aumento de 0.3% (9.26 mdp) en las transferencias y subsidios que Correos recibe del Gobierno federal para cubrir sus gastos operativos, subvenciones no han salvado al organismo de sufrir una caída del 53.3% (54.7 mdp) en su balance financiero. Con este deterioro financiero, es casi imposible que la compañía se sitúe como líder del sector, tal y como se establece en objetivo institucional.

Según la ASF[8], en 2018 los ingresos propios de Sepomex alcanzaron a cubrir el 49.4% de su operación, pero en 2022 este porcentaje cayó a 34.5%, señal de que no se ha avanzado en la modernización de la entidad. Además, no hubo gasto de inversión física en 2022.

La presencia de Sepomex se ha ido reduciendo desde hace más de una década. En 2008 llegó a contar con 30.9 mil puntos de servicio propios y manejó 885 millones de piezas[9], pero en 2023 contó con sólo 7,216 puntos y manejó sólo 272 millones de piezas, según el Quinto Informe de Gobierno. Pese a su menor participación en el mercado mexicano, el organismo no ha podido mejorar su situación financiera.

También se ha observado un deterioro en las finanzas de la CFE, la cual, en promedio, ha operado con un déficit de 15,443 mdp durante el sexenio, mientras que en el anterior sexenio tenía ganancias. Esto sin mencionar que se ha dado un proceso de achicamiento en la empresa, mediante la reducción de su patrimonio.



Por otro lado, tenemos a empresas y organismos que si bien no han sufrido un deterioro en su rentabilidad –balance financiero–, han sufrido reducciones en sus ingresos y gasto de inversión, lo que presagia una reducción de su rentabilidad futura. Tal es el caso de Pronósticos para la Asistencia Pública, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), Diconsa y Pemex.

En primer lugar, está Diconsa, una empresa con participación estatal mayoritaria, y que tiene por objetivo contribuir a mejorar la seguridad alimentaria de la población en localidades de alta o muy alta marginación, a través de tiendas comunitarias. Tan sólo en el primer año del presente Gobierno, los ingresos de la empresa se desplomaron un 25.1% (4,642 mdp) en términos reales, caída de la cual ya no se pudo recuperar, y al cierre de 2023 sus ingresos se encuentran 30.9% (6,875 mdp) por debajo de lo que percibía en el sexenio anterior. Esto ha cobrado factura al Gobierno federal, ya que ha tenido que aumentar sus subsidios y transferencias para subsanar la caída de los ingresos propios de la empresa. En promedio, durante el sexenio estas transferencias han aumentado 29% (842 mdp) frente al promedio transferido en el sexenio anterior.

La estrategia implementada para hacer frente a la disminución de los ingresos de la empresa ha sido reducir drásticamente la inversión física. Ésta cayó a niveles nulos en 2017, y no se ha recuperado a lo largo del sexenio. Como resultado, en promedio durante el sexenio, la inversión física es un 93% menor (364 mdp) en comparación con el nivel reportado en el anterior.

A pesar de su objetivo institucional (cubrir a los marginados, podemos resumir), Diconsa ha venido disminuyendo su cobertura desde finales del sexenio pasado, sin que se logre revertir la tendencia en el actual[10]. Por ejemplo, en 2016 se reportaron 26.8 mil tiendas Diconsa en 24.6 localidades, pero al cierre de 2018 el número bajó a 26.1 mil tiendas en 23.9 mil localidades. Para 2021 la cobertura cayó a 24.4 mil tiendas en 22.2 mil localidades. Al cierre de 2023, el Quinto Informe de Gobierno estima que habían 24.2 mil tiendas en 22.1 mil localidades. Es decir, la atención se mantiene por debajo de lo logrado el sexenio pasado, y el recorte en la inversión no permitirá que se revierta la situación.



En segundo lugar, está el caso de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)[11], un organismo público encargado de construir y conservar infraestructura aeroportuaria, así como de prestar servicios de suministro de combustible. Tiene presencia en 18 estados de la República Mexicana. Durante el último sexenio, se ha observado una reducción significativa tanto en sus ingresos como en sus gastos. En comparación con el sexenio anterior, sus ingresos han disminuido en un 9.1% (377 mdp), mientras que sus gastos han experimentado una caída abrupta del 23.5% (1,059 mdp). Por tanto, los presuntos resultados financieros positivos se han alcanzado a costa de importantes recortes en el gasto del organismo, y no como resultado del crecimiento de la empresa. Durante el sexenio, se ha aplicado un recorte en la inversión de 28% (177.6 mdp).

No existen evaluaciones recientes del desempeño de este organismo. En 2014, la ASF[12] identificó que 14 de los 18 aeropuertos gestionados por la ASA tuvieron operación deficitaria, aunque las ganancias en cuatro aeropuertos compensan las pérdidas en el resto. Por otro lado, detectó que las obras de conservación de la infraestructura eran adecuadas. Con base en los resultados observados hasta 2023, es posible que se mantengan las pérdidas en la mayoría de los aeropuertos, y que el grado de conservación de infraestructura esté decayendo, por el menor gasto de inversión.

Esta misma estrategia (llevar a cabo grandes recortes en la inversión para intentar generar balances positivos) también se evidencia en Pemex. Aunque sus ingresos han aumentado un 15% (93,331 mdp) durante el sexenio, este incremento no se debe directamente a una mejora en sus ventas, sino que responde a las reducciones del DUC que se han realizado para apoyar a Pemex, lo que implica que una mayor proporción de los ingresos petroleros se queden en manos de la empresa. Hay que tomar en cuenta, además, que Pemex registra las transferencias que recibe de la Secretaría de Energía como ingresos propios, bajo el concepto de “otros ingresos”. Pese a todo, los apoyos no han sido suficientes para mejorar la sostenibilidad de la empresa de forma permanente, pues se registran grandes recortes en su gasto de inversión: en promedio, la inversión física ha caído un 29% (116,676 mdp) en comparación con el sexenio anterior. Es como si Pemex estuviera conectada a un respirador artificial (transferencias del Gobierno).

Un tema aparte es el de la Lotería Nacional[13]. Debemos tener en cuenta que en 2022[14] se llevó a cabo la fusión con Pronósticos para la Asistencia Pública[15], por lo cual ahora se reporta sólo el desempeño financiero de éste último organismo público. Sin embargo, la fusión no ha sido del todo beneficiosa para las finanzas de estos organismos, pues en 2023, el primer año tras la operación, se registró una caída de 77% (1,305 mdp) en su balance financiero. Esto se debe a que al fusionar los recursos de ambas empresas se incrementaron los ingresos, pero los gastos lo hicieron en mayor medida.

Debemos recordar que Lotería Nacional arrastraba décadas de mal desempeño financiero, y no cumplió con su función de aportar recursos al Gobierno federal desde 2008 hasta 2021. Tanto, que la ASF recomendó su disolución[16]. En lugar de ello, el Gobierno decidió fusionar a Lotería con Pronósticos, el cual sí era rentable. Si bien esta fusión garantiza la subsistencia de la primera, puede ser a costa de reducir la rentabilidad de los segundos. Según la Cuenta Pública de 2022, las utilidades de Pronósticos pagadas a la Tesofe fueron de 358 mdp[17], una reducción de 57% (468 mdp) en términos reales, frente a lo observado en 2018[18].



Finalmente, hay que describir lo que ocurre en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM)[19], el cual no ha logrado recuperar sus niveles previos a la pandemia. De él no existe información expedita al cierre de año, por lo que presentamos los datos de la Cuenta Pública 2022: en promedio, durante el actual sexenio, el AICM ha generado un desahorro por 146.9 mdp. Esto se compara negativamente con los ahorros financieros que generó la empresa durante el sexenio pasado, por 428.1 mdp.



5. La pérdida que ha supuesto el IMSS-Bienestar

Las personas sin seguridad social salieron perdiendo en el primer año de operación del órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. En su último año de operación, el Insabi gastó 43.5 mmdp, una caída de 63.9% (77 mmdp) frente a 2022, o 59% (63.3 mmdp) menos de lo aprobado en 2023. Dicho recorte se debió al proceso de transición, pero el gasto adicional por 48 mmdp del nuevo IMSS-Bienestar no logró compensar la caída. Lo explicamos a detalle en nuestro análisis del gasto en salud de 2023.

El mayor recorte en el Insabi se centró en el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos: 33% (33.7 mmdp) frente a 2022, para alcanzar un gasto anual de 69.6 mmdp, el menor desde su creación en 2020. Asimismo, el programa de Atención a la Salud erogó 10 mmdp, 39% (6.2 mmdp) menos que en 2022, o 48% (9.2 mmdp) menos respecto del programa. Aunque su nombre es similar, el primero se enfocaba en cumplir las transferencias en salud para las entidades federativas, así como en nutrir al Fonsabi, y el segundo en atención médica directa.

Con la creación del IMSS-Bienestar se registró un nuevo programa en salud: Atención a la Salud para las Personas sin Seguridad Social, el cual erogó 9.2 mmdp, exactamente lo que no se gastó del programa de Atención a la Salud del Insabi. Sin embargo, no se compensó el presupuesto no gastado del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Cabe aclarar que el nuevo programa del IMSS-Bienestar suple a los dos mencionados del Insabi.

A diferencia de años anteriores, las transferencias a fideicomisos en 2023 se desplomaron. En conjunto, tan sólo se transfirieron 12.8 mmdp al Fonsabi, 72.6% (33.8 mmdp) menos que en 2022. Esta reducción rompe la tendencia observada desde 2020: la Secretaría de Salud disimulaba subejercicios al transferir miles de millones al Fonsabi, para luego mandar ese dinero a la Tesofe, como explicamos en nuestro artículo “El ocaso del Fonsabi”.

De 2020 a 2022, entre el 33% y el 42% del gasto ejercido por el Insabi y el Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 correspondió a transferencias a fideicomisos, los cuales promediaron 54.2 mmdp en esos tres años. Sin embargo, en 2023 sólo el 11% del gasto en salud de los entes mencionados, más el nuevo órgano IMSS-Bienestar, correspondió a tales transferencias. De haber cumplido con la tendencia anterior, el total gastado de los tres entes habría superado lo observado en 2022 (con el riesgo de simulación antes apuntado, claro está).



En realidad, el Fonsabi, que se encarga de financiar enfermedades de alto costo e infraestructura, también salió perdiendo con la transición al IMSS-Bienestar. Al término de 2023 el fideicomiso cerró con un saldo de 45.9 mmdp, el peor monto al cierre de un año desde 2010.

El mayor saldo del Fonsabi de la última década fue de 132.3 mmdp (pesos reales de 2023), y se logró en diciembre de 2019, antes de que se consumara la desaparición del Seguro Popular. A partir de 2020 entraron en vigor modificaciones a la Ley General de Salud, y se aprobaron leyes de ingreso de la Federación, que permitieron sacar recursos de este fideicomiso para transferirlos a la Tesofe.

A partir de 2020, el Fonsabi fue cerrando años con cada vez menos recursos. En 2020 terminó con 123 mmdp; en 2021, con 105 mmdp; 2022, con 74.9 mmdp, y 2023 con 49.9 mmdp, 65% (86 mmdp) menos frente al máximo de 2019. Detrás de estas constantes reducciones se escondía, reiteramos, un mecanismo de simulación del gasto a partir de grandes entradas y salidas de recursos.

De 2010 a 2018, las entradas de recursos al Fonsabi promediaron 6 mmdp trimestrales, y sus egresos 3.9 mmdp. Como los gastos eran menores a los ingresos, su saldo fue creciendo. De 2020, ya con el Insabi en operación, a 2022, las entradas al fideicomiso promediaron 15.3 mmdp, pero los egresos ascendieron a 26.5 mmdp, provocando una disminución constante de su saldo. La mayor parte de los egresos se debieron a transferencias a la Tesofe, como lo evidenciamos en nuestro análisis del gasto en salud anual de 2022.

Aunque el saldo del Fonsabi iba cayendo, hay que notar que al cierre de cada año se incrementaban las transferencias a él, para disimular subejercicios y dejar recursos suficientes para extraer al siguiente año. Esto cambió en 2023, pues las transferencias a fideicomisos disminuyeron súbitamente frente a lo observado de 2020 a 2022, lo cual no evitó que de todas formas la Secretaría de Hacienda extrajera recursos millonarios del fideicomiso.

En 2023 los gastos del Fonsabi (presumiblemente transferencias a la Tesofe, en su mayor parte) sumaron 56.2 mmdp, 36% por debajo de los 88 mmdp gastados en promedio de 2020 a 2022. Por su parte, los ingresos fueron sólo de 20.9 mmdp, 73% menores a los 77 mmdp promediados en las mismas fechas.



El recorte en el gasto del Insabi/IMSS-Bienestar fue la principal causa de que en 2023 el gasto total en salud se quedara por debajo de la meta. En 2023, el gasto funcional en salud ascendió a 808 mmdp, un recorte de 3.4% (28 mmdp) frente al ejercido en 2022, aunque superior en 11.1% (80 mmdp) frente a 2018. No obstante, se quedó por debajo del programa en 6.9% o 60 mmdp, de los 868.1 mmdp aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años, tanto en porcentaje como en magnitud total.

En sentido estricto, en lo que va del sexenio sólo en 2019 y 2023 se incumplió el gasto general en salud aprobado. Sin embargo, como lo explicamos en nuestro análisis anual del gasto en salud de 2022, en 2020, 2021 y 2022 también se subejerció el gasto en la materia, pero los recortes fueron disimulados mediante transferencias a fideicomisos.


Recomendaciones

En materia de ingresos

  • Fijar controles al Gobierno para que el Congreso le autorice al Ejecutivo renuncias recaudatorias que afectan los ingresos públicos (como la reducción del DUC a Pemex) a partir de cierto umbral.
  • Establecer medidas para compensar los ingresos y el Gasto Federalizado, cuando se realicen renuncias recaudatorias.
  • Condicionar los apoyos del Gobierno federal a favor de Pemex a una mejora en la gobernanza de la empresa, modelo de negocio y situación financiera.

En materia de gobernanza del gasto

  • Crear un Consejo Fiscal que evalúe la política fiscal, con capacidad para hacer estudios de impacto presupuestarios sobre las propuestas de políticas públicas o renuncias recaudatorias planteadas por el Ejecutivo o Legislativo, considerando en todo momento el contexto macroeconómico.
  • Mejorar los mecanismos de control para limitar los recortes discrecionales al gasto público aprobado por el Congreso. La LFPRH, en su artículo 21, establece el orden para hacer recortes al gasto cuando los ingresos se quedan cortos. En primer lugar, indica que se deben recortar los gastos de comunicación social[20] y posteriormente el gasto administrativo no vinculado a la atención de la población. Asimismo, permite “realizar ajustes a otros conceptos de gasto siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales”. Ante los grandes recortes en el sector salud, es evidente que se debe mejorar la legislación para garantizar la protección de los derechos de las personas.

En materia de deuda

  • Alinear correctamente el endeudamiento con la inversión productiva del Estado, para generar mayores ingresos públicos en el futuro, de forma tal que sea viable financieramente, es decir, que se garantice que incrementarán los ingresos en el futuro como estipula el artículo 73 de la Constitución.
  • Hacer público el Registro de Obligaciones Financieras aludido en la Ley Federal de Deuda Pública para rastrear el destino de la deuda pública en su forma particular.
  • Establecer techos de financiamientos de cada una de las Empresas Productivas del Estado y organismos federales, con base en los ingresos que obtengan y con su capacidad de pago.
  • Analizar, a través del CEFP, la solicitud de endeudamiento del Gobierno federal y sus organismos en la iniciativa de ley de ingresos para evaluar su sosteniblidad en el mediano y largo plazo y sus potenciales riesgos.

EXTRA: 10 riesgos para 2024 en adelante

  1. Un deterioro de la situación de Pemex tal, que obligue al Gobierno a aumentar transferencias y reducciones de impuestos. 
  2. Agravamiento de las renuncias recaudatorias, principalmente en IEPS y DUC, sin estrategias para compensar la menor recaudación, que lleve a más recortes presupuestarios.
  3. Caída de la inversión pública en proyectos no emblemáticos, en especial de mantenimiento, que disminuya el potencial de crecimiento del país y deteriore el estado de la infraestructura.
  4. Disminución de la inversión privada, en respuesta a la incertidumbre por el periodo electoral, que disminuya el crecimiento económico y la recaudación.
  5. Deterioro de las empresas públicas y aumento de subsidios a las mismas, a la par de una reducción en su atención social. Desempeño negativo de las empresas públicas de recién creación, que obligue al Gobierno a subsidiarlas.
  6. Recorte del gasto en salud para las personas sin seguridad social. Deterioro per cápita del gasto en salud en general.
  7. Un incremento sostenido del endeudamiento, que pueda volverse imparable.
  8. Depreciación del tipo de cambio, que incremente el saldo y los pagos de la deuda externa. 
  9. Prolongación de la postura monetaria contractiva, que se traslade en la presión del costo financiero de la deuda pública.
  10. La baja capacidad de respuesta del Gobierno a eventos imprevistos (internos y externos), debido a la caída en los fondos y ahorros públicos.

[1] World Bank, 2024. Interest payments (% of expense). https://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.INTP.ZS

[2] Nombre oficial: Fideicomiso del Artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos.

[3] ASF 2020. Recursos destinado para la construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

[4] ASF (2021) Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa-Comercialización. Cuenta Pública 2021. Auditoría número 184. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0184_a.pdf

[5] En octubre de 2022 se publicó en el DOF el decreto para convertir a Telecomunicaciones de México en la Financiera para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5669253&fecha=21/10/2022#gsc.tab=0

[6] Gobierno de México entrega créditos a la palabra a hoteles y restaurantes de Acapulco y Coyuca

https://www.gob.mx/finabien/articulos/gobierno-de-mexico-entrega-creditos-a-la-palabra-a-hoteles-y-restaurantes-de-acapulco-y-coyuca?idiom=es

[7] ASF. (2017) Competitividad de los Servicios Telegráficos en el Mercado de Transferencia de Fondos. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0103_a.pdf

[8] ASF (2022). Desempeño del Servicios Postal Mexicano. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2022_0373_a.pdf

[9] ASF (2011) Operaciones del Servicio Postal Mexicano. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0303_a.pdf

[10]  ASF (2022) Programa de abasto rural a cargo de Diconsa-Comercialización. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0103_a.pdf

[11] Organismo Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado por Decreto Presidencial el 10 de junio de 1965

[12] ASF (2014). Operación de los Aeropuertos de la Red ASA. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_0413_a.pdf

[13] Lotería Nacional es un Organismo Público Descentralizado creado por decreto presidencial el  16 de agosto de 1920 y fusionado a Pronósticos para la Asistencia Pública en 2022.

[14] Concreta Lotería Nacional proceso de fusión. Recuperado de: https://www.gob.mx/lotenal/articulos/concreta-loteria-nacional-proceso-de-fusion

[15] Pronósticos para la Asistencia Pública fue un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios; creado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1978.

[16] ASF (2019) Gestión Financiera de Lotería Nacional para la Asistencia Pública. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018b/Documentos/Auditorias/2018_0063_a.pdf

[17] Cuenta Pública 2022. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VII/MAT_Print.6HJY.02.NEF.pdf

[18] Cuenta Pública 2018. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2020/tomo/VII/Print.HJY.02.NEF.pdf

[19] Entidad de participación estatal mayoritaria, subsidiaria de Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.

[20] Por este concepto de gasto en 2023 sólo se identificaron recursos aprobados por 2.5 mmdp, por lo que su recorte difícilmente sirve para amortiguar reducciones al presupuesto. Al cierre del año, este concepto de gasto sólo fue recortado 14% menos en porcentaje de lo aplicado a la función salud del gasto.

5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T de 2023

La debilidad de los ingresos públicos que se arrastra al tercer trimestre de 2023 impacta negativamente en la mayoría de sectores del gasto. En esta edición de “5 evidencias de finanzas públicas” ponemos la lupa en el IMSS-Bienestar, Pemex, el Gasto Federalizado, la atención a desastres naturales y la Conade, como muestra de las adversidades que enfrentan las finanzas públicas hacia el cierre del año.

A septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia, como hemos detallado anteriormente.

Uno de los sectores sacrificados en vista del mal desempeño recaudatorio es el gasto en salud para las personas sin seguridad social, como ha sido costumbre en el sexenio. Pese al arranque oficial del IMSS-Bienestar, el gasto en salud para la población no asegurada sufrió un recorte de 14% frente al programa a septiembre, quedando muy lejos de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular.

La mala situación fiscal también se manifiesta en empresas públicas como Pemex, quien reporta un retroceso de 26.6% en sus ingresos, a causa de una menor producción y de la apreciación del peso. Lo anterior ha llevado a la petrolera a registrar su segundo peor balance operativo del sexenio, y sólo la reducción de impuestos pagados ha evitado que su resultado neto caiga en números rojos.

Otro sector gravemente afectado es el gasto para la atención a desastres naturales. Antes del impacto del huracán Otis (octubre), este gasto registraba a septiembre su peor nivel en el sexenio. Peor aun: el presupuesto anual para atención a desastres fue recortado en 33%, limitando los recursos disponibles para atender emergencias hacia el cierre de 2023.

Asimismo, el Gasto Federalizado, los recursos que la Federación transfiere a los estados, se mantiene 2.9% o 53.2 mmdp por debajo de lo logrado en 2018. Además de recortes discrecionales a fondos como el Ramo 23, la caída de estos recursos se debe al mal desempeño de los ingresos tributarios en lo que va del año, y al ‘perdón’ de impuestos a Pemex.

No menos importante, el gasto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) se mantiene 3.4% por debajo de lo pagado en el mismo periodo de 2018, lo cual ha tenido implicaciones en los indicadores de alta competencia deportiva o las becas otorgadas a los atletas.

Aquí un panorama de las finanzas públicas hacia el cierre del año.

1. Se inicia IMSS-Bienestar sin mejoras presupuestales

El inicio de operaciones del IMSS-Bienestar en agosto de 2023 no ha podido frenar la caída en picada que arrastraba el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) en este año, presupuestalmente hablando. Al tercer trimestre de 2023 el gasto en conjunto de estas dos entidades aún está 24% por debajo de lo logrado con el Seguro Popular, extinto en 2019.

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, para ser sustituido por por el órgano desconcentrado llamado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). ¡Ojo! No confundir con el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el cual es continuación del programa IMSS-Prospera, antes IMSS-Oportunidades. 

El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[1] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud del Insabi al órgano IMSS-Bienestar. Es decir, hacia finales de agosto de este año se extinguió oficialmente el Insabi, y comenzó a operar el IMSS-Bienestar.

Los primeros meses de transición no son esperanzadores. Al tercer trimestre de este año el órgano IMSS-Bienestar erogó 22.7 mmdp que no estaban previstos en el Presupuesto 2023, pero estos recursos no lograron compensar el retraso en el gasto que arrastraba el Insabi a septiembre, por 33 mmdp o 44% del gasto aprobado a la fecha. Como resultado, el gasto conjunto del Insabi y del órgano IMSS-Bienestar fue de 65.5 mmdp, 14% (10.3 mmdp) inferior al programado para el Insabi a septiembre.

Como hemos analizado anteriormente, al tercer trimestre de 2023 los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. Los programas para garantizar la salud de las personas sin seguridad social no se han salvado de estos recortes.



La transición al IMSS-Bienestar no ha parado el declive en el gasto en salud, si lo miramos con la perspectiva de años anteriores. Al tercer trimestre de 2023, el gasto del Insabi fue de 42.8 mmdp, un retroceso de 35% (22.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Por su parte, los Servicios de Salud del IMSS-Bienestar erogaron 22.7 mmdp, compensando así casi todo el recorte del Insabi. No obstante, en conjunto estos programas ejercieron 65.5 mmdp, una caída de 0.3% (165 mdp) frente a 2022 o 24% (20 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018, cuando existía el Seguro Popular. La nueva apuesta en salud del Gobierno federal ha iniciado con el pie izquierdo.

Si consideramos el gasto del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el retroceso del gasto federal en salud para las personas sin seguridad social luce más grave. Hay que recordar que este programa, que data de 1979 con el IMSS-Coplamar, fue la inspiración para crear el órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. Pues bien, el gasto de este programa a septiembre de 2023 fue de 13.4 mmdp, 16.3% (2.6 mmdp) por debajo de 2022. Para decirlo claro: con el nacimiento del órgano IMSS-Bienestar se recortó el programa IMSS-Bienestar.

En conjunto, el gasto federal para atender la salud de las personas sin seguridad social al tercer trimestre de 2023 (Insabi, órgano IMSS-Bienestar y programa IMSS-Bienestar del Ramo 19) fue de 78.9 mmdp, un retroceso de 3.4% (3 mmdp) frente 2022 o 11% (4 mmdp) menos que en 2018. Frente al promedio del sexenio pasado, estimamos[2] una caída de 19% (18.2 mmdp).

Para 2024 no se prevé una mejora, pues como lo explicamos en el análisis del Paquete Económico 2024 en salud, los recursos del IMSS-Bienestar serán menores a los del Seguro Popular. 



El otro gran tema en torno a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es la situación del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). En tiempos del Seguro Popular, este fondo se llamaba Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, mejor conocido como el Fondo de Gastos Catastróficos. Al cierre del sexenio pasado este fondo contaba con 117 mmdp, y al cierre de 2019 (cuando pasó a manos del Insabi) llegó a contar con 130 mmdp, su mayor cifra registrada.

Sin embargo, en 2020 se modificó la Ley General de Salud de modo que se permitieron salidas del Fonsabi a la Tesofe, lo que ha reducido los ingresos del Fondo, como lo explicamos a detalle en nuestra investigación “El ocaso del Fonsabi”. En septiembre de 2023 este fideicomiso cambió de manos, oficialmente, al IMSS-Bienestar, con sólo 41 mmdp, 65% (76 mmdp) por debajo de lo que tenía al cierre de 2018, o 68% (89 mmdp) menos de lo que llegó a contar antes del cierre del Seguro Popular. Es decir, el Insabi agotó más de la mitad de los recursos que le dejó el Seguro Popular, y heredó un Fondo gravemente diezmado al IMSS-Bienestar.

La cantidad menguada de recursos que recibe el IMSS-Bienestar por parte del Insabi limitará su capacidad de garantizar la cobertura de enfermedades de alto costo, así como el desarrollo de infraestructura médica en zonas marginadas. Además, como se mantiene la posibilidad de transferir recursos del Fonsabi hacia la Tesofe, este fideicomiso se seguirá usando para inflar el gasto.



2. El deterioro disimulado de Pemex

Al mes de septiembre Pemex presentó el segundo peor resultado operativo del sexenio; sin embargo, la disminución en su pago de impuestos, y el menor costo financiero de la deuda (también por apoyo del Gobierno federal) han amortiguado el impacto en su resultado financiero. 

Al tercer trimestre Pemex reporta una contracción de 26.4% (549 mmdp) en sus ingresos totales, frente al mismo periodo del año anterior. La caída se debe a un desplome de 22.8% (402 mmdp) en las ventas de la petrolera, lo cual puede atribuirse principalmente al superpeso, el cual reduce el valor de las exportaciones. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el retroceso de los ingresos alcanza el 20.4% (391 mmdp), mientras que la disminución de las ventas totales de la empresa llega al 27.9% (527 mmdp), frente a 2018.

El segundo concepto con mayor caída son ‘otros ingresos’, donde se reportan las devoluciones del IEPS y las transferencias del Gobierno. Éste cae 48.7% (150 mmdp) en términos anuales. Sin embargo, frente a 2018 los otros ingresos presentan un crecimiento de 488% (131 mmdp). Es decir, Pemex está recibiendo menos apoyo que en otros años de este sexenio, pero más que con Peña Nieto. 

Hay que recordar que en 2022, ante el aumento de los precios del petróleo, se implementó una política de estímulos complementarios a las gasolinas, mediante la cual Pemex recupera la diferencia entre el precio de referencia internacional de gasolina y el precio al que se comercializa en el mercado nacional. Según la Cuenta Pública 2022[3], Pemex recibió por estos incentivos 111.8 mmdp. Sin embargo, este año no se han otorgado estímulos complementarios, lo que ha reducido los otros ingresos. Finalmente, al mes de septiembre, Pemex ha recibido transferencias de la Sener por 109.4 mmdp, una reducción de 4% (4.9 mmdp) respecto de 2022.

La caída en los ingresos lleva a un fuerte recorte en los gastos de la paraestatal: 26.5% (549 mmdp) frente a 2022. En efecto, el recorte es exactamente de la misma magnitud que la reducción de ingresos, previsiblemente para tratar de mantener el balance neto, como veremos a continuación.

Una de las mayores reducciones se observa en el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos por parte de la empresa: 27.7% (199 mmdp) frente a lo pagado a septiembre de 2022. Como primera observación, el pago de impuestos cae por la menor base gravable por la reducción de las ventas generales. En segunda instancia, puede deberse a la postergación en el pago del DUC, ya que el pago de impuestos por Pemex cayó 98% en términos anuales en el mes de septiembre, situación que sólo puede explicarse por beneficios fiscales. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el pago de impuestos es 41.9% (375 mmdp) inferior, y se coloca en el mínimo histórico de los últimos 24 años.

El otro concepto destacado por la reducción sufrida son los gastos para la recompra de mercancía, los cuales tuvieron una caída anual de 38% (277 mmdp). Estos gastos están relacionados con la compra de productos que realiza Pemex en el extranjero para suplir la demanda interna. La disminución observada al tercer trimestre se relaciona con la caída en los precios internacionales de los productos para reventa al interior del país[4], causada por la apreciación del peso en el año.

En efecto, Pemex gastó menos en pago de impuestos y en importaciones, y también ha recortado su inversión en 17.6% (59 mmdp) respecto a septiembre del año anterior. En otras palabras, se está sacrificando la mejora en la productividad futura, para equilibrar las cuentas en el presente.

Finalmente, el pago de intereses de la deuda disminuyó en 15.4% (19 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, una reducción relacionada con la monetización de bonos gubernamentales por parte de Pemex, lo cual permite que la tasa de interés que paga Pemex en su deuda sea inferior a la cual pagaría de emitir bonos por su cuenta; esto se ve reflejado en la caída del costo financiero de su deuda.



Por el lado productivo, al mes de septiembre se reporta un crecimiento de 5.8% o 103.8 miles de barriles diarios (mbd) en la producción de crudo. Este crecimiento, sin embargo, luce inflado debido al registro de condensados[5] en la producción a partir de 2018. Sin embargo, aun con este registro, la producción no recupera los niveles de años anteriores. Si comparamos frente al promedio de lo producido en el mismo periodo del sexenio anterior, se observa que la petrolera está operando 20.2% (445.8 mbd) por debajo.

El volumen de ventas internas de gasolinas, por su parte, cayó 3.6% (24.4 mbd) frente al tercer trimestre del año anterior. Al compararlo frente a las ventas logradas a septiembre de 2018, la caída asciende a 16.1% (124.1 mbd); de esta forma, las ventas de Pemex en promedio se encuentren 19.5% (153 mbd) por debajo de lo que se vendía en el sexenio anterior.

Por último, se reporta un incremento anual de 8.6% (83.3 mbd) en el volumen de exportación de crudo. Aun con este aumento, la cantidad de petróleo exportado se encuentra 13.3% (161 mbd) por debajo de lo registrado a septiembre de 2018. Esto hace que, en promedio, al tercer trimestre la exportación de crudo se encuentre 9.2% (106.4 mbd) por debajo de lo que se exportaba en el sexenio anterior.

Los datos operativos de la paraestatal explican la caída en los ingresos por ventas que está experimentando la empresa al tercer trimestre, que es el principal motivo del deterioro de sus ingresos totales: si bien hay un aumento en la producción de crudo y el volumen de exportación frente al año pasado, hay una caída en el volumen de las ventas internas, así como el precio de exportación, lo cual reduce el efecto positivo del incremento en las exportaciones, al abaratar las ventas externas.



Ante la caída de las ventas de la petrolera, el balance operativo[6] reporta un resultado de 904 mmdp al tercer trimestre, 24% (280 mmdp) por debajo de lo reportado en el año anterior. Se trata del segundo resultado operativo más bajo desde 2003, solamente superado por el observado durante la pandemia. En otras palabras, la empresa no registra una mejora en su rentabilidad ni en su flujo de operaciones; más bien, sufre un grave retroceso.

Al considerar el gasto de inversión, el balance primario –balance operativo menos gasto de inversión, sin considerar pago de impuestos– cae 26% (220.7 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, y si lo comparamos con 2018, el balance primario se encuentra 31.5% (288.9 mmdp) por debajo. Frente a 2021, ese balance se encuentra ligeramente en mejor situación, debido a que se ha recortado el gasto de inversión.

A pesar del grave deterioro del balance operativo y primario, el balance financiero –balance primario menos costo de la deuda y pago de impuestos–[7] prácticamente no se ha visto afectado en 2023. ¿Por qué? El resultado financiero se está viendo protegido por la disminución en el pago de impuestos. Este balance reporta un leve superávit por 12.7 mmdp, el cual aun así es 4% (0.5 mmdp) inferior al observado el año anterior.

El segundo factor que está ayudando a Pemex es la disminución en el costo financiero de su deuda: al tercer trimestre se pagaron 107 mmdp en pago de intereses de la deuda, lo cual representó una caída anual de 15.4% (19 mmdp) frente a 2022, o de 22.1% (30 mmdp) frente a 2018. De hecho, el costo financiero de la deuda de Pemex en 2023 se encuentra en el nivel más bajo del sexenio, para un mismo periodo de comparación.

Esta caída en el costo financiero de la deuda puede ser atribuida a la monetización de deuda gubernamental por parte de Pemex[8], lo cual se refleja en que las tasas de interés que debe de pagar la empresa son menores a las que tendría que pagar de levantar los recursos por sí misma.



Al mes de agosto[9], estimamos que Pemex ha recibido un apoyo fiscal de 105 mmdp, por la reducción del cobro del DUC de 65% en 2019 a 40% en 2023, así como la prórroga en el pago de este impuesto. El estimado considera la disminución en las ventas netas de la petrolera, ya que se calcula a partir de los ingresos totales por comercialización que reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Sin este apoyo, el balance primario después de impuestos de Pemex pasaría de los 108.9 mmdp reportados, a sólo 3.9 mmdp, el segundo peor del sexenio. Asimismo, al considerar el pago de intereses de la deuda, el balance financiero reportaría un déficit por 92.3 mmdp, estando al nivel del reportado en 2021.



3. El gasto en el deporte no recupera el fuelle

Una buena noticia y dos malas: al tercer trimestre de 2023, el gasto de la Comisión de Cultura Física y Deporte se ha recuperado frente a 2022; sin embargo, aún se encuentra lejos de alcanzar los niveles del sexenio anterior, y los indicadores deportivos reportan mayores retrocesos en la entrega de becas y apoyos para nuevos prospectos deportivos.

Al mes de septiembre se observa que el gasto ejercido por la Conade asciende a 2.03 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 31.9% (492.8 mdp) frente a lo pagado en 2022. El programa que se vio mayormente beneficiado con este incremento fue el de Cultura Física y Deporte, el cual subió 46.5% (471.9 mdp) frente al año anterior. El programa de Atención al Deporte presenta un aumento real de 4% (21.2 mdp) frente al mismo periodo de comparación.

Si bien éstas son buenas noticias para el deporte, lo cierto es que aun con este incremento no se recuperan los niveles observados antes de la pandemia. Y si comparamos el gasto ejercido respecto a 2018, en realidad éste se encuentra 3.4% (72.2 mdp) por debajo de lo pagado para el mismo periodo de comparación.

El mayor recorte, bajo esta comparación, se localiza en el programa de Atención al Deporte, el cual presenta una caída de 19.5% (131.5 mdp) frente a lo que se pagó a septiembre de 2018. Entretanto, el programa de Cultura Física y Deporte tiene un incremento de 5.5% (77.1 mdp).



Todo indica que la recuperación del gasto para deporte al tercer trimestre se debe a que se ha acelerado el ejercicio del gasto anual. Al tercer trimestre se reporta un avance del 81.1% en su calendario, el segundo mayor avance para este periodo en el sexenio, solamente superado por el observado en 2019, cuando el avance reportado fue de 91%.

Con este nivel de avance en el gasto, la brecha entre el presupuesto aprobado anual y el pagado a septiembre es de apenas el 19%, lo cual implica que para el último trimestre del año sólo resta el ejercicio de 475 mdp. Este avance es positivo, ya que de forma sistemática la Conade ha subejercido recursos cada año, como veremos más adelante.



Este adelanto del gasto, desgraciadamente, no se traduce en una recuperación en los indicadores de alta competencia deportiva; incluso se ha reportado un retroceso en algunos de ellos. Por ejemplo, para el caso de las becas económicas para el deporte convencional, se observa un descenso de 35%, o 700 becas menos otorgadas respecto a 2022. Si comparamos frente al promedio otorgado en 2018, la caída es de 43.9%, o 1,016 becas menos.

En el caso de las becas para deporte adaptado, se reporta un incremento de 5.1%, o 23 becas más otorgadas frente a 2022, hilando así dos años de recuperación, después de haber caído al mínimo histórico de 271 becas otorgadas en 2021. Sin embargo, no es suficiente para recuperar los niveles observados en años anteriores. De hecho, se encuentra 12.3% o 67 becas menos respecto del máximo histórico de becas otorgadas en 2017.

Por otro lado, no es posible saber si se han atendido nuevos prospectos deportivos. En el Quinto Informe de Gobierno se reporta que durante 2022 y al mes de junio de 2023 no se ha otorgado ningún apoyo por parte del Programa de Seguimiento a Deportistas en Formación y Desarrollo hacia el Alto Rendimiento (PRODEFAR), el programa que vino a suplir las Academias Deportivas Nacionales.

Según el Informe, no se reportan avances para este indicador, ya que no se otorgó ningún apoyo directo por la Conade, pues a partir de 2022 los Órganos Estatales de Cultura Física y Deporte son los encargados de dar seguimiento a deportistas para su iniciación y desarrollo hacia el alto rendimiento. Hay que notar que esta transferencia de responsabilidades a los estados no ha venido acompañada de mayores recursos asignados a las entidades.

De hecho, se ha visto una mayor centralización de los recursos ejercidos por la Conade: en el sexenio pasado el 59% del gasto de la Comisión se ejerció en la Ciudad de México, pero de 2019 a 2022 lo ha hecho el 80%. En otras palabras, el desarrollo de prospectos de alto rendimiento ha sido efectivamente abandonado por la Federación.



¿Qué podemos esperar para el siguiente año? La respuesta corta es: en el mejor de los casos, los mismos resultados. Es decir, que aún no se recuperen los niveles alcanzados en el sexenio anterior. Con la aprobación del PEF 2024 no se presentaron cambios en el presupuesto de la Conade; se aprobó un presupuesto por 2.6 mmdp, lo que representa un crecimiento real de apenas 0.1% (2.8 mdp) frente al monto aprobado para este año.

Si comparamos con el gasto ejercido en promedio de 2013 a 2018, el presupuesto aprobado tiene un fuerte recorte de 51.7% (2.8 mmdp). El programa con mayor recorte es el de Cultura Física y Deporte, el cual tiene una caída de 41% (1.3 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, mientras que la atención al deporte presenta un recorte de 35% (348.2 mdp).



En el peor de los casos, podríamos estar viendo recortes a la Conade durante el transcurso de 2024. No sería raro: entre 2022 y 2020 se reportaron recortes por 18% o (547 mdp) en su presupuesto, esto sin considerar las recientes demandas de recursos para la recuperación de Acapulco, el proceso electoral, o la necesidad de no superar el endeudamiento aprobado, lo cual podría meter presión a rubros del presupuesto como el de la Conade.



4. Gasto contra desastres, antes de Otis

Antes del impacto de Otis en octubre de 2023, los recursos dedicados a la reconstrucción de infraestructura ya habían sido azotados por recortes presupuestarios: al tercer trimestre el gasto fue de sólo 5.7 mmdp, el más bajo registrado en el sexenio. El retroceso institucional y presupuestario ya era un hecho cuando llegó el huracán a Guerrero.

Pese a que en 2023 el presupuesto para atender desastres consecuencia de fenómenos naturales dentro del Ramo 23 fue de 17.3 mmdp, 79% (7.5 mmdp) superior al aprobado en 2022, al tercer trimestre sólo se había ejercido el 33% de estos recursos. Como lo explicamos en “Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos”, la mala recaudación del Gobierno provocó un recorte de 24% (4.1 mmdp) de los recursos para atención de desastres, frente al presupuesto aprobado. Con todo que el presupuesto modificado para 2023 (13.2 mmdp) sigue siendo mayor al de 2022, simplemente no hay mejoras en el gasto.

A septiembre, el gasto para atender desastres fue de 5.7 mmdp, 4% (246 mdp) menor al observado en el mismo periodo de 2022, y 74% (16.6 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado. A pesar del recorte total, el gasto enfocado a la reconstrucción de infraestructura llegó a 4.5 mmdp, 103% (2.3 mmdp) superior al observado en 2022. Esta aparente contrariedad se debe a que en 2022 el gasto para atender este tipo de desastres fue impulsado por el ejercicio de 2.6 mmdp para la compra de enseres domésticos para la población afectada por fenómenos naturales. En 2023 no se reporta este tipo de gastos.

Es positivo que dentro del gasto para atender este tipo de desastres se le esté dando mayor prioridad a la reconstrucción de infraestructura, ya que ésta favorece la recuperación sostenible de las comunidades afectadas, además de que su uso clientelar se complica. Además, es destacable que la proporción del gasto en reconstrucción en 2023 representó el 80% del total, cuando en el  sexenio pasado promedió 72%. No obstante, en términos absolutos el gasto en reconstrucción al mes de septiembre fue 72% (11.4 mmdp), inferior al observado en el sexenio pasado.



El menor gasto en reconstrucción de infraestructura ha afectado a unos sectores más que a otros: de 18 sectores económicos que de forma recurrente recibían recursos para la reconstrucción, sólo seis recibieron recursos en 2023; es decir, 12 no obtuvieron financiamiento. Se destaca el sector educativo, que en el sexenio pasado recibió 1.6 mmdp en promedio al tercer trimestre y que este año no recibió recursos, o el sector hidráulico, que antes recibió 4.1 mmdp, pero este año está olvidado. Asimismo, se destaca negativamente el sector salud, que no ha recibido recursos en 2023, pero que en el sexenio pasado recibía 54 mdp en promedio al tercer trimestre.

Incluso los sectores que siguen recibiendo presupuesto para la reconstrucción este año se han visto mermados con recortes. El sector carretero tiene un recorte de 71% (5 mmdp) frente al promedio, y el de vivienda de 99% (971 mdp). Los pocos sectores beneficiados son el de cultura, que este año ha recibido 1.9 mmdp, más de 14 veces lo que obtuvo en el sexenio pasado por acciones de reconstrucción de monumentos arqueológicos. De igual forma, el sector naval ha recibido 301 mdp, 10% (28 mdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Finalmente, hay que destacar que luego de la desaparición del Fonden en 2021, se perdió la transparencia en cuanto al reporte de gasto por entidad federativa. Tanto en 2022 como en 2023 la Secretaría de Hacienda no ha reportado dónde ejerce los recursos de atención a desastres naturales, por lo que no es posible evaluar cuáles son los estados ganadores y perdedores durante esta transición.



5. Las finanzas estatales, asediadas por subejercicios

Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia y del inicio del sexenio, debido a decisiones discrecionales por parte del Gobierno federal y al retraso de los ingresos tributarios. Los impactos más graves se han sorteado al contratar 50 mmdp en deuda a través de fideicomisos, postergando la resaca financiera para el futuro.

Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp, o 15.2%. 

De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña Nietio los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.



Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).

De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en Participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio de 136.4 mmdp o 15.2%, uno de los más altos del sexenio. 



Por otro lado, los recursos para protección social en salud que transfiere la Federación a los estados cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo, el segundo nivel más bajo del sexenio, debido a un recorte discrecional por parte del Gobierno federal.

En conjunto, el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, este gasto, como decimos, aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, porque los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación. 



El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020). 

Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio. 



Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es, 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.

Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484.

El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales. 

Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.

El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.

La falta de transparencia en torno a los recursos del fideicomiso es un problema adicional en este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado, y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco. 


 


[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar.

[2] Previo a 2016 no se cuenta con datos trimestrales del programa IMSS-Prospera del Ramo 19, por lo que el promedio sexenal se construye con datos de 2016 a 2018.

[3] Cuenta Pública 2022. Informe del Auditor externo. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[4] Resultado al tercer trimestre, Pemex 2023. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Reporte%20de%20Resultados%20no%20Dictaminados/Reporte%203T23.pdf

[5] Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera de la SHCP y los reportados por Pemex ya no son comparables con años anteriores.

[6] De acuerdo con el balance presupuestal de Pemex, el balance operativo es ingreso corriente menos gasto de operación, operaciones ajenas (netas) y mercancía para reventa. No confundir con el Balance de Operación, que son los ingresos propios menos el gasto programable. El balance primario es igual al balance operativo menos el gasto de inversión.

[7] El balance financiero, considera los ingresos totales, menos los gastos totales, incluyendo el pago de servicios de la deuda y de impuestos.

[8]Para más información puede consultarse nuestro análisis “El empobrecimiento de las empresas públicas”, disponible en: https://numerosdeerario.mexicoevalua.org/2023/07/14/el-empobrecimiento-de-las-empresas-publicas/

[9] Los datos del Fondo Mexicano del Petróleo se publican con un mes de retraso respecto de los datos de Hacienda.

Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos

Tres años después de la desaparición del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), queda de manifiesto el gran error que fue eliminarlo. Los recursos restantes para atender las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales en 2023, con todo y el bono y seguro catastróficos, difícilmente alcanzarán para reconstruir Acapulco y zonas aledañas tras el huracán Otis. El retraso de los ingresos a lo largo de este año plantea un nudo tremendo: es imperante amparar a las personas afectadas… ¿Cómo hacerlo? ¿Se tendrán que recortar otros gastos?

En los últimos 20 años, los huracanes más potentes en México dejaron daños de entre 32 y 43.4 mmdp, según la Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred)[1]. Si del huracán Otis se desprende un costo similar, los 7.5 mmdp restantes en 2023 para desastres de este tipo y los 13.7 mmdp que podrían recibirse de bonos y seguros[2] serán insuficientes.

Los recursos de 2023 no alcanzarán, y más: se heredará la presión financiera al siguiente año. Para 2024 se proyectan en el Presupuesto 17.9 mmdp para atender emergencias derivadas de fenómenos naturales, los cuales se tendrían que gastar en su totalidad para reconstruir Guerrero (con el riesgo incluso de ser insuficientes). La consecuencia: careceríamos de recursos para atender otros fenómenos potenciales el siguiente año.

Es inevitable pensar en lo que hubiera pasado de no desaparecer el Fonden. Estimamos que el Fondo habría contado con 36 mmdp en 2023, el doble de lo que la SHCP aprobó para atención de desastres este año. Y si se hubieran mantenido las reglas de asignación de recursos para desastres, el saldo del Fondo y los recursos presupuestarios al tercer trimestre llegarían a 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo aprobado en 2023. Con esta ‘bolsa’, más los recursos aprobados en 2023 y los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.

Pero la realidad es otra: sin el Fonden el Gobierno está en la disyuntiva de incrementar el presupuesto aprobado para este tipo de fenómenos, con el costo de hacer recortes en otras áreas. El problema es que al tercer trimestre del año los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. En otras palabras: el huracán Otis, la desaparición del Fonden y el retraso en los ingresos son la tormenta fiscal perfecta.

Les contamos los detalles de la historia de un desastre que no era prevenible, pero sí previsible.


 


Retroceso institucional

La fuerza de un huracán como Otis es ineludible, pero contar con los recursos para hacer frente a lo dejado por su estela era perfectamente posible. Por más de 20 años, de 1999 al cierre de 2020, el Gobierno federal contó con un mecanismo de ahorro para atender las consecuencias catastróficas de fenómenos naturales: el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). En noviembre de 2020 se decretó su eliminación y, aunque a la fecha sigue en proceso de extinción, ya no es operativo.

La virtud institucional del Fonden es que tenía reglas que favorecían su capitalización año con año. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 37[3], se estipulaba que el Gobierno aportara al Fondo por lo menos el 0.4% del gasto programable. Antes del establecimiento de esta disposición, en 2015, no se habían logrado aportaciones en esa medida (en 2009, 2012, 2013 y 2014, queremos decir). No obstante, de 2015 a 2018 sí se cumplió la regla, e incluso hubo años en que se aportaron más recursos de los obligados; así, de 2008 a 2018 se aportó, en promedio, el 0.5% del gasto programable.

Junto con el Fonden se fue su regla de capitalización, sin que se creara una nueva norma que estableciera un piso mínimo para el presupuesto en atención a desastres. Mientras que en 2020 se aportó al Fondo el 0.6% del gasto programable, en 2021 y 2022 sólo se gastó el 0.2% en atención a desastres, en 2023 se aprobó el 0.3% y para 2024 se proyecta sólo el 0.3% del gasto programable. De aprobarse el Proyecto de Egresos 2024 sin cambios, el gasto promedio sexenal en atención a desastres será de sólo 0.3% del gasto programable: un claro deterioro institucional.

En 2021 y 2022 se gastaron en atención a este tipo de fenómenos naturales 16.6 mmdp y 8.2 mmdp, respectivamente. Sin embargo, de haberse mantenido la regla de la LFPRH, se habrían tenido que gastar (o habrían tenido que ‘entrar’) 4.3 mmdp adicionales en 2021, y 13.9 mmdp más en 2022. Para 2023 se tendrían que haber presupuestado 23.7 mmdp, y no los 17.1 mmdp aprobados, y para 2024 ‘corresponderían’ 25.8 mmdp, pero se proponen sólo 17.9 mmdp.

Un último punto: si bien el Fonden era nutrido por rendimientos financieros, seguros y bonos catastróficos, el 86% (253 mmdp) de las entradas acumuladas que recibió de 2008 a 2018 fueron aportaciones del Gobierno. Es decir, se trataba de un mecanismo que no dejaba el financiamiento de las emergencias a la suerte.



Los recursos disponibles 

Llegamos a 2023 desprotegidos ante las consecuencias desastrosas de los fenómenos naturales. Para este año se aprobaron sólo 17.3 mmdp en el Ramo 23 para la atención de esta posibilidad, pero el presupuesto modificado a septiembre era de sólo 13.2 mmdp, un recorte de 24% (4.1 mmdp). Este recorte puede deberse a la lenta evolución de los ingresos en lo que va del año, como explicaremos más adelante. De estos recursos, al tercer trimestre de 2023 se han gastado 5.7 mmdp, por lo que quedan 7.5 mmdp de recursos presupuestarios para la atención y reconstrucción del litoral de Guerrero, luego del huracán Otis.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda tiene contratada una póliza de seguro para catástrofes con una suma asegurada de 5 mmdp, y un bono para catástrofes que ofrece una cobertura de hasta 485 millones de dólares[4]. En suma, de estos mecanismos de coberturas financieras se pueden obtener 13.7 mmdp. Si el Gobierno no modifica al alza su presupuesto contra desastres, contaría con sólo 21.2 mmdp entre recursos presupuestarios y coberturas, lo cual es insuficiente, como expondremos más adelante.

Esto es lo que provocó el fin del Fonden: al cierre de 2020, antes de ejecutarse el decreto de extinción, el Fondo contaba con 33 mmdp (reales de 2023), pero una vez iniciado el proceso de eliminación, el Gobierno federal retiró 32 mmdp, dejando sólo recursos para el proceso de extinción. De haberse mantenido el fideicomiso, en 2023 el Fonden contaría con 36 mmdp ahorrados pues se habrían generado ahorros pues sus salidas (gasto en atención a desastres naturales) habrían sido inferiores a sus entradas (presupuesto corriente aprobado en el Ramo 23). Si bien en 2021[5] se gastó exactamente lo aprobado y no se habrían generado ahorros,  en 2022 se habrían obtenido 1.3 mmdp[6] por subejercicios de recursos.  Además, se habrían sumado  1.4 mmdp[7] de rendimientos financieros entre 2021 y 2023. En total, con los recursos aprobados para 2023, el Fonden y  las coberturas financieras, los recursos habrían llegado a 57.3 mmdp. 

Y más: de no haberse modificado a la baja el presupuesto 2023, se contaría con 11.6 mmdp, más los seguros financieros potenciales (13.7 mmdp) y los recursos que se podrían haber tenido del Fonden (36 mmdp), los recursos disponibles para atender la emergencia por el huracán Otis llegarían hasta 61.4 mmdp, el triple de lo disponible actualmente.

La disponibilidad incluso podría haber sido mayor si lo estipulado en la LFPRH –destinar el 0.4% del gasto programable a la atención de estas emergencias– estuviera vigente. En 2021 y 2022 se habrían tenido que presupuestar 20.9 mmdp y 22.1 mmdp, respectivamente. Ya que en 2021 se gastaron sólo 16.6 mmdp en atención a desastres y 8.2 mmdp en 2022, en esos dos años se habrían ahorrado 18.2 mmdp en el Fondo, por subejercicios. O sea, al cierre de 2022 el Fonden habría contado con 53.7 mmdp.

Asimismo, en 2023 se habrían tenido que presupuestar 23.7 mmdp, en lugar de los 17.3 mmdp. Si descontamos los 5.7 mmdp gastados a septiembre, quedarían 17.9 mmdp para el último trimestre. Como resultado, los recursos acumulados en el Fonden, más el restante de 2023, serían de 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo presupuestado oficialmente para este año o 9.6 veces más de los recursos presupuestarios sobrantes de 2023 (7.5 mmdp). Ya con los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.



Lo que cuesta atender estos desastres

Dada la magnitud del huracán Otis, los recursos presupuestarios restantes en 2023 y los proyectados para 2024 difícilmente alcanzarán para la reconstrucción de Acapulco y aledaños.

Según datos de la Comisión Nacional de Prevención de Desastres Naturales (Cenapred), los huracanes son de los fenómenos meteorológicos potencialmente más destructivos, y cuyas consecuencias provocan costos más abultados. La Comisión refiere que los mayores desastres, hasta ahora, fueron los provocados por los huracanes Karl y Matthew, que azotaron Veracruz en septiembre de 2010, con sólo 10 días de diferencia, afectando a casi 90 mil viviendas, 129 escuelas, 10 hospitales y nueve mil comercios, con un costo total de 43.4 mmdp (a precios de 2023).

El segundo huracán más devastador fue Wilma, que golpeó la península de Yucatán en 2005, dejando un saldo de 22.7 mil viviendas dañadas, 358 escuelas y 14 hospitales, con un costo de 39.9 mmdp. Le sigue el huracán Alex, en el verano de 2010, que afectó principalmente a Nuevo León y causó daños por 37.8 mmdp.

Más recientemente, en 2013 los huracanes Ingrid y Manuel azotaron las costas de Guerrero, dejando 10.4 mil viviendas, 510 escuelas, 35 hospitales y 12.3 comercios dañados, con un saldo de 36.9 mmdp. Asimismo, en 2014 el huracán Odile afectó a cinco mil viviendas, 923 escuelas, 14 hospitales y 5.9 mil comercios, con un daño por 36.5 mmdp.

De momento se desconoce la magnitud del daño que el huracán Otis dejó en Guerrero. No obstante, se sabe que ha sido el huracán más fuerte que ha tocado tierra en este estado. Si, como hemos visto, el costo de las consecuencias de este fenómeno meteorológico ha oscilado en últimas fechas entre los 36.5 y los 43.4 mmdp, los 7.5 mmdp que le restan al Gobierno para atención a desastres y los seguros financieros (13.7 mmdp) no serán suficientes para amparar en lo inmediato a los afectados y para arrancar la reconstrucción de una ciudad que es el motor económico de Guerrero, con la amplia mayoría de sus edificios destruidos o dañados.

Si bien es cierto los gastos en reconstrucción se realizan en varios años, hay que notar, que ante el potencial costo del huracán Otis, los 17.9 mmdp proyectados para el siguiente año podrían no bastar para encaminar la reanimación de Acapulco. Es necesario un incremento del presupuesto 2024, para atender a Guerrero y a otros fenómenos que pudiesen ocurrir.



La reconstrucción anunciada

El 1 de noviembre de 2023, el Gobierno anunció el Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población Afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez, con un monto estimado de 61.3 mmdp[8]. Este plan consiste principalmente en apoyos directos a la población, exención de pago de impuestos y, en menor medida, de apoyos financieros y reconstrucción de infraestructura.

La principal acción en materia de apoyos directos consiste en pagos de entre 8 mil a 65 mil pesos por vivienda para limpieza y pintura, por un valor estimado de 10.4 mmdp o 17.1% del total. No consideramos este gasto como reconstrucción de infraestructura, sobre todo porque los apoyos de monto reducido difícilmente servirán para reponer estructuras como techos, ventanas o puertas dañados por el huracán. Además, como lo indica la acción, su enfoque va dirigido a limpieza y pintura, lo cual propiamente no es infraestructura.

Otras acciones de apoyos directos son el pago para compra de enseres domésticos dañados por 4 mmdp, otorgamiento de canasta básica a 250 mil familias por 3.2 mmdp, apoyos a locales comerciales (hasta 45 mil pesos por local) con un costo total de 1.9 mmdp y adelanto de distintos programas del Bienestar por un valor de 2.9 mmdp. En suma, los apoyos directos ascienden a 22 mmdp, o 36% del total del monto del Plan General.

En segundo lugar se colocan los apoyos por exención de pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social por 19.4 mmdp o 31.7% del total. Destaca la exención de IVA e ISR de octubre a febrero, por 9.1 mmdp (14.9% del total del Plan) y la prórroga del pago al IMSS, Infonavit y Fovissste por 9 mmdp, o 14.7% del total. Asimismo, se condonará el pago de luz a la CFE con un costo de 1.3 mmdp o 2.2% del total.

En materia de reconstrucción, sólo se anunciaron programas por 12.5 mmdp o 20.5% del total. Serán 10 mmdp (16,3% del total) para la reconstrucción de infraestructura urbana: líneas redistribución de agua, drenaje, arreglo de calles, alumbrado, hospitales, escuelas, dos aeropuertos y otros servicios. Además, 218 mdp para rehabilitar la autopista Acapulco-Chilpancingo, y 2.3 mmdp para reparación de infraestructura de la CFE.

¡Ojo! Los 12.5 mmdp anunciados para reconstrucción son menores que los 21.2 mmdp que se podrían acabar dedicando (7.5 mmdp restantes del Presupuesto 2023 y los 13.7 mmdp que potencialmente se recibirán por bonos y seguros), lo que podría significar que una buena parte de los recursos disponibles para atención de desastres y coberturas de riesgo terminen más bien financiando los otros tipos de apoyo, provocando que se mantenga la baja prioridad en las acciones de reconstrucción que se han observado desde la desaparición del Fonden. Queda por verse si en los siguientes días se hacen nuevos anuncios de reconstrucción.

Finalmente, como apoyos financieros se prevén 7.2 mmdp (11.8% del total) para el pago de la mitad de intereses por créditos de la banca comercial a hoteles, con un costo de 5 mmdp; créditos sin intereses de Nafin por 1.7 mmdp, y créditos a la palabra por 500 mdp.

Si bien era indispensable y ugente el lanzamiento de un plan integral, identificamos deficiencias o indeterminaciones, en cuatro aspectos: 1. no queda claro cuánto de los recursos anunciados son adicionales o son reasignaciones de programas que estaban planeados gastarse en otros estados; 2. no hay un anuncio de cómo se compensarán las renuncias recaudatorias por aplazar contribuciones a la seguridad social o postergar el pago impuestos; 3. la inversión en infraestructura parece insuficiente, si se consideran los costos que han provocado otros huracanes de magnitud incluso menor (y, encima, no se especifica de dónde provendrán esos recursos); 4. no existe una clara estrategia para apoyar en el copago de seguros por parte de los negocios.

De lo anterior se desprende la observación de cuatro riesgos inminentes: 1. que los apoyos a través de programas sociales se den a costa de reasignar recursos que se pensaban gastar en otros estados; 2. que entidades como IMSS, ISSSTE y CFE tengan pérdidas o tengan que hacer recortes en sus programas (y que haya más recortes en otras áreas del gasto, al limitarse los ingresos tributarios). 3. que gran parte de las necesidades de reconstrucción sean tan grandes que el Gobierno federal claudique y cargue la responsabilidad al Gobierno estatal y al sector privado. Hay que recordar que a inicios de octubre el Presidente López Obrador mandó una iniciativa[9] a la Cámara de Diputados, para obligar a las entidades a prever sus propios fondos y seguros para la reconstrucción de desastres; 4. que los hoteles y negocios no puedan cobrar sus seguros por falta de recursos para pagar deducibles.



La reconstrucción olvidada

Detengámonos en un riesgo particularmente crítico. La experiencia de los últimos dos años nos dice la reconstrucción de infraestructura, en general, ha sido relegada. Como identificamos en artículos anteriores, luego de la desaparición del Fonden los recursos presupuestados para la atención de este tipo de desastres se han utilizado en mayor medida para programas de atención directa (con posibles fines clientelares), en detrimento de las acciones de reconstrucción. De 2013 a 2020, el 76% de las erogaciones del Fonden fueron destinados al levantamiento de infraestructura, pero en 2021 y 2022 sólo se dedicó a este fin el 28% de los gastos clasificados como atención a las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales.

El desglose por destino específico del gasto del Fonden comenzó en 2013. De esta forma, podemos saber que en 2013 se destinaron 32 mmdp para obras de reconstrucción tras fenómenos ocurridos ese año y en periodos anteriores. Por ejemplo, se destinaron recursos para la reconstrucción en Veracruz por el huracán Matthew, así como recursos en Oaxaca y Guerrero por los huracanes Ingrid y Manuel.

No obstante, 2014 fue el año con el mayor gasto en reconstrucción con recursos provenientes del Fonden, con un monto de 40.7 mmdp. Se dio tanto para obras de reconstrucción del huracán Odile de 2014 como para fenómenos pasados como los huracanes Manuel, Ingrid, Bárbara y Raymond de 2013, entre otros.

Ya para 2022 el gasto en reconstrucción fue de sólo 3.4 mmdp, 87% (23.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Con la desaparición del Fonden se perdió también la profundidad en los informes del gasto en reconstrucción. Sólo se sabe que los recursos fueron destinados a atender obras dañadas por eventos sucedidos entre 2020 a 2022.

En lo que resta de 2023, es posible que se anuncien otros programas de reconstrucción, pero dependerán de la disponibilidad presupuestaria. Según los nuevos lineamientos de operación para atender daños por fenómenos naturales[10], las dependencias o entidades deben pedir por escrito a la SHCP recursos para los programas de reconstrucción. En caso de no haber suficiencia presupuestaria, la autorización quedará sujeta a futuras previsiones de recursos. Debido a la escasez de recursos este año, lo más probable que sólo se anuncien nuevas obras de reconstrucción de 2024 hacia adelante.



Presión de los ingresos

El desastre tras el huracán Otis llega en el peor momento para las finanzas públicas: los ingresos del Gobierno federal registran a noviembre su peor retraso en décadas y no hay un fondo para contingencias.

Los ingresos del Sector Público se pueden dividir en dos categorías principales: 1. los ingresos totales, incluyen los ingresos petroleros tanto de Pemex como del Gobierno federal; los ingresos tributarios; los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP), y los ingresos de empresas y entidades públicas como IMSS, ISSSTE y CFE. 2. los ingresos del Gobierno federal, que incluyen sólo recursos administrados directamente por el Poder Ejecutivo, como los ingresos tributarios, transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) y los NTNP.

Al mes de septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia.

Los ingresos totales presentan un menor retraso respecto de los ingresos del Gobierno federal, debido a que los ingresos de CFE, IMSS e ISSSTE en 2023 van por encima del calendario en 99 mmdp en conjunto, lo que compensa en parte los otros faltantes. Durante la pandemia, en el mismo periodo dichas instituciones tenían un retraso de sus ingresos de 22 mmdp.

Asimismo, los faltantes en la renta petrolera se concentran en mayor medida en los ingresos petroleros del Gobierno, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) y su postergación. Por ejemplo, en septiembre de 2020, de 370 mmdp faltantes de ingresos petroleros,  el 45% ‘lo asumía’ el Gobierno federal y el 55% Pemex. Para 2023, de 216 mmdp faltantes, el 64% era déficit del Gobierno federal y sólo el 36% de Pemex. La Federación está absorbiendo el mayor golpe de las pérdidas recaudatorias.

Los ingresos tributarios registran un retraso de 3.3% (116 mmdp), el segundo mayor desde la pandemia. Las exenciones del pago de IVA e ISR para apoyar a Guerrero profundizarán este déficit tributario.

Finalmente, los ingresos del Gobierno federal presentan un retraso mayor al de 2020, debido al agotamiento de instrumentos como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Las transferencias de estos fondos a la Federación se registran como ‘aprovechamientos’, dentro de los ingresos NTNP. En 2020 al 3T el Gobierno recibió 189% (292 mmdp) más de ingresos NTNP frente a lo calendarizado, pero este año ha recibido sólo 42% (76 mmdp) adicionales al programa, lo que ha compensado en menor medida los faltantes.

En suma, el fondeo de acciones de reconstrucción por el huracán Otis deberá provenir de los ingresos del Gobierno federal, los cuales, como hemos visto, están en su peor momento histórico en cuanto a faltantes. 



La falta de ingresos ha provocado agudas medidas de austeridad. De enero a septiembre de 2023, nueve de 10 Ramos Autónomos tienen retraso en su gasto frente al calendario, y también 13 de los 26 Ramos Administrativos.

En monto, los peores subejercicios se ubican en la Secretaría Salud, la cual erogó a septiembre sólo 81.8 mmdp, 32% o 39.5 mmdp por debajo de su programa. Este retraso puede deberse al proceso de eliminación del Insabi y su transición hacia el IMSS-Bienestar.

Asimismo, la Secretaría de Turismo, encargada todavía este año de construir el Tren Maya, ejerció sólo 77.7 mmdp, 39.6% o 50.9 mmdp menos. Esto significa que ante los retrasos en los ingresos se ha reducido el ritmo de construcción de la principal obra de infraestructura de la actual administración. Por su parte, Pemex gastó 437 mmdp, 19% o 101 mmdp menos que el presupuesto aprobado al periodo, lo que se relaciona con menores gastos operativos, pero también con una reducción de 2.4% de su inversión.

Estos datos sirven para evidenciar la grave situación por la que pasan las finanzas públicas en 2023. Ante lo desencadenado por el huracán Otis, el Gobierno no tiene muchas opciones: se verá obligado a agudizar los recortes para disponer de recursos para la atención de la emergencia, limitará el gasto en reconstrucción o pedirá más deuda. Éstas son las consecuencias de no contar con instrumentos como el Fonden.



Recomendaciones

En el corto plazo es necesario garantizar el acceso pronto, eficiente y transparente a los apoyos gubernamentales. Para esto proponemos:

  • Anunciar de manera clara los mecanismos para acceder a los recursos para la reconstrucción, apoyos directos, financieros o postergación de pagos, para dar certidumbre a las personas afectadas por el huracán Otis. Es necesario evitar que estos apoyos se condicionen de manera que puedan ser usados con fines electorales.
  • Se debe especificar en los anexos trimestrales de Hacienda de dónde provendrán los recursos para la atención del desastre (por ejemplo, de los ingresos corrientes, de la partida presupuestaria del Ramo 23 o de coberturas financieras). En caso de hacer reasignaciones de gastos entre programas, se debe aclarar cuáles son los programas que sufrirán reducciones.
  • Es necesario establecer un porcentaje de gasto en infraestructura, respecto del monto total de atención a desastres naturales financiado con recursos del Ramo 23 o de las coberturas de riesgo. Esto limitará el uso discrecional y electoral de los recursos.  Además, se deben precisar los montos, sectores económicos y obras específicas que reciban apoyo en los informes trimestrales de Hacienda.
  • El Gobierno debe instalar un programa de copago de pólizas de seguros, para facilitar que las personas y negocios afectados puedan hacer válido el cobro de sus seguros financieros y acelerar la reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez.

A mediano plazo es necesario contar con mecanismos de previsión para hacer frente a las consecuencias de fenómenos meteorológicos sin el riesgo de tener que recortar otros programas. Para esto proponemos:

  • Instalar un mecanismo de ahorro para atender estos fenómenos, gracias al cual año con año se vayan acumulando recursos. Se deberá determinar un saldo mínimo anual. En caso de que un Gobierno utilice los recursos para atender estas contingencias, deberá incrementar sus aportaciones al Fondo para recapitalizarse en el corto plazo.
  • Restablecer la normativa en la LFPRH para capitalizar año con año los fondos contra desastres por un mínimo de 0.4% del gasto programable.

Anexo


Fonden vs. Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales

Mecanismo anteriorMecanismo actual
El Fondo de Desastres Naturales es un mecanismo que permitía dar acceso a los recursos para atender los daños sufridos por un fenómeno naturales perturbador. Tenía por objeto dar acceso a los recursos del Fondo de Desastres Naturales. Se integraba por los siguientes instrumentos: Fondo Revolvente Fonden: proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y de desastre, para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población, generadas ante la inminencia, la alta probabilidad u ocurrencia de un fenómeno natural perturbador.Programa Fondo de Desastres Naturales del Ramo General 23 «Provisiones Salariales y Económicas» del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales.Los recursos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales se proporcionan de manera complementaria y coordinada con las entidades federativas, y las entidades y dependencias federales que intervengan en los procesos de atención de las emergencias, cuando haya mediado una Declaratoria de Emergencia. Con la declaratoria, la Coordinación Nacional de Protección Civil podrá autorizar la adquisición de insumos con el fin de responder de forma inmediata a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de las personas.   Los insumos y servicios proporcionados dependerán del presupuesto asignado para cada Ejercicio Fiscal.
Las dependencias federales podían solicitar apoyos del Fonden cuando los recursos de sus programas se encontraban ejercidos en su totalidad o resulten insuficientes.  La CNPC debe gestionar ante la SHCP la disponibilidad o suficiencia presupuestal, misma que deberá ir actualizando durante el ejercicio para poder garantizar el suministro de insumos y acceso a servicios que se requieran ante las Declaratorias de Emergencia. Cuando los recursos del Programa se encuentren ejercidos o devengados en su totalidad o cuando resulten insuficientes para la atención de las Declaratorias de Emergencia, la CNPC deberá gestionar ante la SHCP las ampliaciones presupuestarias.
Las dependencias y entidades federales, así como las entidades federativas, podían solicitar Apoyos Parciales Inmediatos con cargo al Fonden. Para efectos de fortalecer la capacidad de respuesta inmediata en el proceso de evaluación y cuantificación de daños, las dependencias y entidades federales responsables de cada sector afectado podían solicitar recursos con cargo al patrimonio del Fideicomiso Fonden.Las dependencias y entidades federales únicamente podrán solicitar recursos con cargo al Programa para los Apoyos Parciales Inmediatos para la atención de Fenómenos Naturales Perturbadores que se encuentren corroborados por la Instancia Técnica Facultada correspondiente y que cuenten con la Declaratoria de Desastre Natural respectiva. El otorgamiento de los recursos estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del Programa.
La reconstrucción de la infraestructura federal estaba a cargo de la dependencia o entidad federal correspondiente y los recursos para atender la misma eran otorgados en su totalidad por el Fonden. La SHCP analizaba las mejoras y adiciones presentadas por las dependencias y entidades Federales, así como las entidades federativas, para lo cual podrá solicitar la opinión y análisis técnico y determinaba la procedencia de las mismas conforme a las disponibilidades financieras existentes.Mediante el Programa del Ramo General 23 sólo se podrán financiar, de manera total o parcial, programas de reconstrucción que deriven de las obras y acciones que se encuentren previstas en los Diagnóstico de Obras y Acciones Preliminares, los cuales son elaborados por las dependencias y entidades federales.

[1] Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred). Recuperado de: https://www.cenapred.unam.mx/PublicacionesWebGobMX/buscar_buscaSubcategoria

[2] Secretaría de Hacienda (2023). Nota informativa Programa de Fondo de Desastres Naturales: https://www.gob.mx/shcp/prensa/nota-informativa-349793?idiom=es

[3] En noviembre de 2014 se modificó el Artículo 37 de la LFPRH estableciendo que: En el proyecto de Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para el Fondo para la Prevención de Desastres así como para el Fondo de Desastres, y el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, con el propósito de constituir reservas para, respectivamente, llevar a cabo acciones preventivas o atender oportunamente los daños ocasionados por fenómenos naturales. Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.

[4] Este monto equivale a 8.7 mmdp con un tipo de cambio de 18.1 pesos por dólar

[5] En 2021 el gasto  para atender desastres naturales fue igual presupuestado en el Ramo 23, si no consideramos que ese año se gastaron 5.6 mmdp para el programa de vacunación.

[6] En 2022 se aprobaron 9.5 mmdp para la atención de desastres naturales vía el Ramo 23, pero se gastaron sólo 8.2 mmdp, repartidos en varias secretarías.

[7] Calculado a partir de rendimiento financiero obtenido a principios de 2021, previó a la extinción del fideicomiso.

[8] lopezobrador.org (2023). Gobierno de México invertirá 61 mil 313 millones de pesos en reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez; presidente presenta Plan general de apoyo. Recuperado de: https://lopezobrador.org.mx/2023/11/01/gobierno-de-mexico-invertira-61-mil-313-millones-de-pesos-en-reconstruccion-de-acapulco-y-coyuca-de-benitez-presidente-presenta-plan-general-de-apoyo/

[9] El Financiero 2023. AMLO propone que estados pongan de su ‘bolsillo’ para atender desastres naturales. Recuperado de: https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/2023/10/05/amlo-propone-que-estados-pongan-de-su-bolsillo-para-atender-desastres-naturales/

[10] DOF (2021) ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5626531

5 riesgos de finanzas públicas al 2T de 2023

Las medidas de austeridad en 2023, vinculadas con el desplome de los ingresos públicos, han limitado la capacidad del Estado de garantizar el cumplimiento de derechos humanos como salud y educación, además de restringir la inversión pública y las acciones de saneamiento de las Empresas Productivas del Estado (EPE).

A mitad del año los ingresos totales del Sector Público registraron un faltante de 5.2% o 189.5 mmdp, el peor de la historia reciente, si no contamos los registrados en los años de crisis económicas de 2009 y 2020. Como consecuencia (y aunado a la falta de fondos de estabilización), el Gobierno ha impulsado recortes al gasto de 6.7% (279 mmdp) en relación con el presupuesto aprobado, los mayores en términos absolutos en 20 años.

El gasto en educación se mantiene 3.4% por debajo de lo logrado en 2018. Y aunque el gasto en subsidios a través de programas prioritarios ha crecido, se han hecho recortes importantes en transferencias federales, obra pública y evaluación educativa, entre otros.

Por el lado del gasto enfocado en salud, el presupuesto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), en sus últimos meses de operación, presenta un recorte de 36% frente a 2018, el cual no ha sido compensado por su sustituto, el IMSS-Bienestar. La transición entre instituciones se ha vuelto más complicada.

La política de desarrollo económico también ha sido gravemente afectada: aunque la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% frente a 2022, aún se encuentra 21% por debajo de la observada en el sexenio anterior. Esto se debe a que el avance del programa anual de inversión ha sido de sólo 40%, el peor del sexenio.

Finalmente, el deterioro de las empresas públicas sigue sin freno. Tanto la CFE como Pemex han mejorado sus balances de operación, pero lo han hecho gracias a ingresos obtenidos de forma artificial. Detrás de las cifras generales, las empresas públicas mantienen una inversión muy por debajo de lo logrado en sexenios anteriores, lo que augura que volverán a caer en números rojos, y difícilmente serán rentables por sí solas.

Vamos al detalle: he aquí cinco evidencias del riesgo en el que se mueven las finanzas públicas.

1. Las consecuencias de una caída de ingresos casi inédita

A pesar de que no estamos viviendo una depresión económica como tal, las finanzas públicas en 2023 se han comportado de forma muy similar a lo visto en 2020. Los ingresos públicos registran retrasos frente al calendario, lo cual ha detonado medidas de austeridad que de todas formas no han sido suficientes como para limitar el endeudamiento.

En los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Frente al calendario, se registró un faltante de ingresos de 5.2% o 189.5 mmdp. En los últimos 20 años sólo en dos ocasiones (2009 y 2020) se habían registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp, como lo explicamos en nuestro análisis dedicado al 2T de 2023.

Gran parte del problema es que el superpeso ha disminuido el valor de las exportaciones petroleras, lo que, aunado a la menor producción de Pemex, ha tumbado los ingresos públicos derivados del petróleo. De enero a junio, estos ingresos alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020.

Por el lado de la recaudación tributaria, la situación tampoco es favorable: aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos –un incremento anual de 4.1% (90 mmdp)–, frente al calendario se registró, a junio, un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012; incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).

El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar. Estimamos que los estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 es la política que ha impulsado todo tipo de devoluciones y compensaciones en 2023.



Los menores ingresos han impulsado severas medidas de austeridad. De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, los recortes que se dieron al gasto a mediados de 2020 sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Y si el Gobierno federal ha tenido que recortar más que en 2020 es porque ya no cuenta con un fondo de estabilización que le permita obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas. 

Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp) debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda. 

Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar: de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).



Con todo y medidas de austeridad, el endeudamiento ha estado incontenible. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es incluso mayor que el registrado durante la pandemia.

Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que también viene más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio al primer semestre, luego de lo observado en 2021.

El mayor endeudamiento de 2023 frente a 2020 se debe a que en el año de la pandemia se contaba con fondos de estabilización, los cuales se agotaron ese añopara evitar en aquel momento el costo político. Ahora que no hay fondos, los menores ingresos frente al calendario han empujado al Gobierno a tomar más deuda. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor.



2. Gasto educativo, reprobado

En cinco años de la actual Administración el gasto enfocado en la educación no sólo no ha crecido, sino que también se mantiene por debajo de lo logrado en 2018. Todo indica que las prioridades han estado en otro lado: en los subisidios, que han crecido a través de programas prioritarios, a costa de recortes importantes en transferencias federales, obra pública, evaluación educativa, entre otros. Es muy probable que este descuido fiscal sea el causante de que el número de docentes y escuelas públicas esté estancado y que el número de alumnos se haya reducido.

De enero a junio de 2023, el gasto dedicado a la educación pública ascendió a 419 mmdp, un aumento de 10.7% (41 mmdp) frente a 2022, pero inferior en 3.4% (15 mmdp) frente a 2018 o 10.7% (50 mmdp) menor frente al máximo de 2015. No ha habido un avance en este gasto en todo el sexenio.

El descuido del gasto educativo se ha venido arrastrando desde el sexenio pasado. Al 2T de 2018 el gasto enfocado a educación fue 5% (23 mmdp) menor al de 2012, último año de Calderón. Es decir, con Peña Nieto hubo un avance nulo fiscalmente hablando en educación. Por la tendencia observada, es posible que tampoco se logre un avance en la actual gestión.



Hay que aclarar que el gasto enfocado en la educación se distribuye en varios Ramos Administrativos, como la Secretaría de Educación Pública (SEP), las Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, Defensa Nacional, Marina, Previsiones para la Educación Básica, Normal y de Adultos, entre otros.  Sin embargo, la mayor parte del gasto educativo se concentra en dos ramos: las Aportaciones Federales, con un 52% del gasto educativo en promedio, y la SEP, con 42%. Es en estas dos dependencias donde se concentran las mayores variaciones del gasto en lo que va del sexenio.

Al 2T de 2023 las Aportaciones Federales en materia educativa reportan un gasto de 220.6 mmdp, 3% (5.4 mmdp) más que en 2022, pero 6% (13.7 mmdp) menos que en el 2T de 2018. Por el contrario, la SEP reporta un gasto de 191 mmdp, 22% (34.1 mmdp) más que en 2022, pero sólo 3% (4.8 mmdp) por arriba de 2018.



El incremento de la SEP y del gasto funcional en educación se ha dado principalmente en subsidios. Al 2T de 2023, este tipo de gasto ascendió a 125.6 mmdp, 6.3% (7.4 mmdp) superior a lo observado al 2T de 2018. A su vez, este aumento se debe a la expansión de los programas de becas para educación básica y media Benito Juárez, así como el programa de Becas Elisa Acuña o Jóvenes Construyendo el Futuro. En conjunto, estos cuatro programas acumularon 48.2 mmdp en lo que va de 2023, el 38% del total del gasto en subsidios. Además, registran un aumento de 165% (30 mmdp) frente a 2019, año en que fueron creados.

Por contra, otros programas han sufrido recortes: los Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación acumularon un gasto de 3.6 mmdp al 2T de 2023, 60% (5.4 mmdp) menos frente a 2018, y a los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales) se les asignaron 56.8 mmdp, 6% (3.3 mmdp) menos que al cierre del sexenio de Peña Nieto. No podemos olvidar, además, la desaparición de las Escuelas de Tiempo Completo.

Otras modalidades del gasto en educación que han sido ‘sacrificadas’ han sido las orientadas a inversión, evaluación y mejora a la eficiencia. Los proyectos de inversión han sufrido un recorte de 90% (409 mmdp) frente al cierre del sexenio; el gasto para evaluación de políticas públicas, de 56% (1.2 mmdp) y el gasto para mejorar la eficiencia, 10% (1.1 mmdp).



Vale la pena hacer un acercamiento al Gasto Federalizado en educación, ya que ha sido el más castigado en el sexenio. Dentro de las Aportaciones federales que hace el Gobierno a los estados, el instrumento más importante para garantizar este derecho constitucional es el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual acumula el 94% de las Aportaciones en educación o el 50% del gasto educativo del Sector Público federal.

La principal función del FONE es pagar la nómina de los maestros de educación pública. Hay que recordar que en 1992 se cedió a las entidades la responsabilidad de administrar las plazas de los docentes –la llamada ‘federalización de la nómina educativa’–, pero la Federación mantuvo la obligación de hacer los pagos[1]. Para esto se creó el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el cual fue cuestionado a causa de sus fórmulas de distribución del presupuesto, que generaban, supuestamente, desigualdades entre regiones. De tal forma, en 2013 el FAEB fue reformado y se convirtió en el FONE. 

Una particularidad del FONE es que sus recursos se determinan por tres variables principales: 1.  las plazas registradas de cada estado, 2. las ampliaciones presupuestarias aprobadas por la SEP para incrementos salariales, y 3. la creación de plazas autorizadas por la SEP. Como se ve, la Federación tiene un gran control en la operación de la educación a nivel nacional. De hecho, el FONE financia a 31 de 32 entidades, pues la nómina de los docentes de la Ciudad de México se paga a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.

Al primer semestre de 2023 las Aportaciones pagadas a los estados a través del FONE sumaron 206.9 mmdp, un aumento de 2.2% (4.4 mmdp) frente a 2022, pero se mantuvieron por debajo en 7% o 15.1 mmdp frente a 2018. En otras palabras, el 95% en la reducción del gasto educativo frente al cierre del sexenio se concentra en este fondo. En efecto, los principales recortes se han hecho en los recursos para el pago de nóminas. Esta situación no responde sólo a la mala situación económica de 2023; más bien, tiene que ver con recortes aprobados ya desde el Congreso: al 2T de 2023 el gasto del FONE presenta un retraso del 4% (7.8 mmdp) frente al calendario, pero al mismo tiempo el presupuesto anual es 4% (19.8 mmdp) menor al aprobado de 2018.

Si bien en términos nominales o corrientes el FONE se ha incrementado, en términos reales –es decir, descontando la inflación– este fondo no ha crecido. Esto se debe a que sólo una parte del FONE está indexado a la inflación: el FONE Fondo de Compensación[2]. Los otros tres componentes del FONE –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.

Por lo que toca a los otros instrumentos del gasto federalizado, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) presenta una disminución de 3% (119 mdp) frente al 2022, aunque el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente educativo, registra un aumento de 18% (1.5 mmdp).



La reducción del gasto educativo, en particular aquél dedicado a la nómina de docentes e inversión física, ha tenido un claro impacto en el desarrollo de capacidades educativas. Se estima que en 2022 el número de docentes en el Sistema Educativo Público Ascendió a 1.62 millones, el mismo nivel al cierre del sexenio pasado. Por su parte, el número de escuelas en 2022 se estima que cerró en 216 mil, el mismo nivel de 2018[3]. No obstante, el número de estudiantes cayó a 29.9 millones, cuando al cierre del sexenio pasado el número de inscritos fue de 31.5 millones.

Para decirlo claro: la apuesta por favorecer programas de subsidios de transferencias directas no se ha traducido en un incremento en el número de estudiantes en el país, pero sí ha significado un retroceso en la dotación de recursos destinados al pago de profesores, construcción de infraestructura, evaluación y mejora continua.



3. Pemex y CFE: lo que está detrás del optimismo

Por primera vez desde 2017 la CFE tuvo un balance de operación positivo en el periodo de enero a junio, mientras que Pemex registró su segundo año al hilo con balance positivo, además de lograr el segundo mayor nivel de ingresos del sexenio. La situación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) parece, entonces, estar mejorando, pero detrás de las cifras generales la situación sigue siendo desalentadora.

En el caso de la CFE un factor inusitado está ‘distorsionando’ las estadísticas operativas de la empresa: se trata de ingresos por inversiones financieras de 43 mmdp, el mayor monto jamás registrado por la empresa, tanto para un primer semestre como para un año fiscal completo. Para dimensionarlo mejor, basta decir que el segundo mejor ingreso por este concepto se logró en 2021, por 7.6 mmdp, por lo que la cifra de 2022 es 5.6 veces mayor. Son estos ingresos los que han sacado de números rojos a la CFE de forma artificial.

Según los Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias de la CFE[4], dentro del concepto de inversiones financieras se pueden agrupar gastos como la adquisición de valores, aportaciones a fideicomisos o concesiones de créditos (el gasto se registra con signo positivo) o erogaciones recuperables (gastos negativos, es decir, ingresos). Dentro de dichas erogaciones recuperables se abre un abanico de posibles ingresos no relacionados directamente con la venta de electricidad, como cobro de intereses por créditos otorgados a trabajadores, cobro por el transporte de gas en gasoductos de la empresa, ingresos por coberturas financieras, entre otros.  El punto clave es que estos ingresos son esporádicos y no representan una mejora en la gestión de la CFE[5].

Si consideramos los ingresos por inversiones financieras, al 2T de 2023 los ingresos totales de CFE llegaron a 263 mmdp, 38% (72 mmdp) mayores que los de 2022, y el mayor nivel que se tenga registro desde 1990. No obstante, los ingresos por venta de bienes –venta de electricidad– quedaron en 208 mmdp, sólo 2% (44 mmdp) más que en 2022, y 3% (6.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Es decir, detrás de las cifras no existe una mejora que pueda ser duradera en los ingresos de la energética.



En 2021 y 2022 la CFE cerró con balances operativos negativos de más de 100 mmdp, los cuales no fueron remediados suficientemente vía subsidios por parte de la SHCP, lo que las llevó, a su vez, a tener pérdidas financieras netas, como lo describimos en las 5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2022. Esta mala gestión ha provocado una pérdida del patrimonio neto de la empresa de 188 mmdp en lo que va del sexenio, según lo explicamos en el artículo de “El empobrecimiento de las empresas públicas”.

Con los ingresos por inversiones financieras la tendencia negativa de la CFE parece haberse revertido: al 2T el Balance Operativo de la CFE –que mide si la empresa es rentable sin apoyos del Gobierno– logró una ganancia de 34 mmdp, situación no vista desde 2014 para un periodo similar. Sin embargo, si descontamos estos ingresos esporádicos, el balance operativo de la CFE se sitúa en una pérdida de 8.7 mmdp, menos grave que la pérdida de 43 mmdp de 2022, pero números rojos al fin.

Es necesario que la CFE y la SHCP precisen la procedencia de los ingresos por inversiones financieras, para determinar qué tan probable es que se repitan en los siguientes meses y en los siguientes años. No obstante, por la magnitud de los mismos, no parece probable que sean una constante para la empresa.



Al revisar cifras específicas de inversión, gasto en pensiones y costo financiero de la deuda, queda de manifiesto que la situación de la CFE no tiene mejoría.

Al 2T de 2023 la inversión financiera de la energética registró un nivel de 13.9 mmdp, una mejora de 18% (2.1 mmdp) frente a 2022, pero se quedó 34% (7 mmdp) por debajo del promedio logrado el sexenio pasado. La baja inversión de la empresa es el principal factor que explica la incapacidad de revertir la obsolescencia de sus plantas de generación de electricidad, mejorar la infraestructura de transmisión y volverse rentable sin subsidios del Gobierno.

En el caso del gasto en pensiones, al 2T de 2023 se registra un monto de 25.8 mmdp, 12% (2.8 mmdp) más que en 2022, y el monto más elevado del que se tenga registro. Si bien el incremento del gasto en pensiones es una constante en todo el Sector Público, como lo hemos identificado, el aumento de la CFE está influenciado por el restablecimiento de privilegios sindicales en 2020, esto es, la disminución de los años de trabajo para acceder a una jubilación, como lo describimos en su momento.

Finalmente, la CFE está enfrentando su peor momento en cuanto al pago de la deuda se refiere. En lo que va del año, tal costo asciende a 40.7 mmdp, 427% (33 mmdp) más que en 2022, y el mayor monto registrado desde 1990. De hecho, existe el riesgo de que este costo se coma los ingresos extraordinarios por inversiones financieras, y empuje a la CFE a un tercer año consecutivo con pérdidas al cierre de 2023.



La situación de Pemex también está marcada por una mejora operativa artificial. En el primer semestre de 2023, los ingresos netos por venta de petróleo (luego de descontar el pago de derechos a la Federación) llegaron a 257.1 mmdp, un aumento de 36% (68.6 mmdp): el mayor monto desde 2010. Pareciera que la petrolera está sobreponiéndose incluso a un contexto con bajos precios del petróleo, y un tipo de cambio desfavorecedor para las exportaciones. Pero no es el caso. Resulta, en realidad, que el pago de derechos por parte de la empresa a la Federación en lo que va del año asciende sólo a 145.4 mmdp, 49% (137.8 mmdp) menos que en 2022 y el segundo peor monto registrado desde 1990, después del visto en 2020 durante la pandemia.

Es decir, que si Pemex está contando con grandes ingresos, ha sido a costa de pagar menos recursos a la Federación, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). En efecto, se le están ‘perdonando’ obligaciones tributarias a Pemex. Y esto tiene un costo: la reducción de recursos federales que bien podrían utilizarse para fondear el gasto de salud, educación, seguridad  entre otros.

Gracias al menor pago de impuestos de Pemex, la petrolera registra un balance operativo positivo de 20.6 mmdp, por segundo año consecutivo. Sin embargo, el balance financiero (que considera el costo del pago de la deuda) registra una pérdida de 32.3 mmdp, como ha sido la constante desde 2013. Es decir, no hay una mejora agregada en la situación financiera de la empresa.



¿Qué ha hecho Pemex con el generoso incremento de recursos y por qué no logra mejorar sus indicadores financieros de forma definitiva? La respuesta, nuevamente, es que su inversión física no ha mejorado.

Al 2T de 2023, la inversión física de Pemex fue de 172 mmdp, 3% (5.6 mmdp) más que en 2022, pero se mantiene 18% (38.6 mmdp) debajo del promedio de lo observado con Peña Nieto. En otras palabras, pese a que Pemex cuenta con los mayores ingresos desde 2010 (ya que le han perdonado impuestos), no ha utilizado estos recursos para mejorar su capacidad productiva. Bajo este panorama no hay manera de que Pemex vuelva a ser un motor de desarrollo para el país.

En realidad, lo que ha hecho Pemex es aplicar medidas de austeridad de forma generalizada. Al 2T de 2023 su gasto programable fue de 300.2 mmdp, un recorte de 11.2% (38 mmdp) frente a 2022 o de 11% (37.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Esto está relacionado con la mala situación fiscal que vive la Federación durante este año, lo que ha llevado a Pemex a retrasar su gasto en 75 mmdp o 20% frente al presupuesto aprobado al periodo.

Frente al sexenio pasado, Pemex ha gastado en 2023 17% (9.4 mmdp) menos en servicios personales, 7% (0.4 mmdp) en materiales y suministros, 49% (14.1 mmdp) en servicios generales. Si bien algunos de estos recortes podrían ser favorables (si es que fueron logrados gracias a una mayor eficiencia en sus procesos), lo cuestionable es que los recortes también hayan alcanzado al gasto de inversión. Sería deseable que la petrolera aprovechara los mayores ingresos con los que ahora cuenta para mejorar su planta productiva.



4. Inversión física: mucho camino por recorrer

Al segundo trimestre del año la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% (36 mmdp) respecto al año anterior. Con éste ya son tres años seguidos en los que la inversión se incrementa para un mismo periodo. Sin embargo, aun con este incremento, el gasto promedio en inversión se encuentra 21% (102.5 mmdp) por debajo del observado en el sexenio anterior. A continuación explicamos más detalladamente este comportamiento.



La inversión pública es una variable fundamental para el crecimiento económico, es decir, para mejorar las condiciones físicas de una sociedad. Algunas formas de inversión pública son el alumbrado público, las autopistas que conectan las regiones o las grandes presas hidráulicas que permiten la generación de electricidad. Este gasto, al igual que otros rubros presupuestarios, se ve frenado por la falta de ingresos y de ahorro público.

Pues bien, si analizamos el avance anual del programa de inversión, vemos al primer semestre el avance es el más bajo en lo que va del sexenio: 40%. Esto no sorprende si tomamos en cuenta que los ingresos públicos se quedaron 5.2% (189 mmdp) por debajo de la meta al primer semestre.

Pero esto no debería ser así. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y la Constitución Política, el Gobierno puede incurrir en endeudamiento para blindar el gasto en inversión ante una caída de los ingresos públicos, política que no aprovecha del todo, o sea, que el endeudamiento no siempre blinda el gasto de inversión. De hecho, desde 2010 lo más común ha sido que el endeudamiento del Gobierno federal supere al gasto en inversión física.

Sin embargo, al segundo trimestre del año esta diferencia llegó a un máximo histórico no visto en los últimos 14 años, cuando el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 573 mmdp, mientras que su gasto en inversión física ascendió a 257 mmdp, una diferencia de 316 mmdp. Es más, sólo el endeudamiento del Gobierno federal es 131.6 mmdp mayor a todo el gasto en inversión física realizada por el Sector Público, es decir, incluyendo la inversión que realiza Pemex y CFE.



Una de las preguntas clave ante el comportamiento de la inversión es: ¿en qué está invirtiendo el Gobierno? En términos de la clasificación funcional, la cual muestra el gasto en inversión de acuerdo con sus propósitos socioeconómicos, vemos que el aumento de la inversión se explica en gran medida por el gasto destinado a la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad, la cual tuvo un crecimiento de 15.2% (17.69 mmdp) en términos reales. Sin embargo, esto no significa que la mayor parte de recursos vayan para esta función, ya que el principal destino del gasto de inversión física es la función de combustibles y energía. Al primer semestre del año, el 43% del gasto en inversión física se destinó a esta última función, en la cual se encuentran, principalmente, los proyectos energéticos del Gobierno.



El incremento del gasto en inversión de la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad se explica por mayores recursos para los municipios, e infraestructura hidráulica. En primer lugar, el Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social (FAIS) municipal y de la CDMX, el cual tiene el objetivo de financiar obras e inversiones en zonas de alto rezago social, presentó un incremento real de 12% (6.24 mmdp) respecto a 2022. En segundo lugar, el incremento se debió a mayores recursos para la infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, la cual es importante, principalmente, durante esta temporada del año. El gasto en infraestructura de agua potable se incrementó 300% en términos reales, al pasar de 1.4 mmdp en 2022, a 5.8 mmdp a junio de 2023. En tercer lugar,  el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), el cual tiene el objetivo de financiar, principalmente, acciones de seguridad pública de los municipios, presentó un incremento de 12% (3.0 mmdp) respecto al mismo periodo del 2022.

Hay que resaltar que el Gobierno está obligado a cumplir con el presupuesto prometido a las entidades federativas. Es decir, la Federación puede recortar fácilmente la inversión de los proyectos a su cargo como el Tren Maya, gestionado por la Secretaría de Turismo, o la inversión de las Empresas Públicas, pero no puede recortar la inversión federal realizada a través de las entidades. El hecho de que el gasto federalizado sea la razón detrás del impulso de la inversión en 2023, habla más bien de una virtud institucional y no de un esfuerzo de la Federación.



5. La despedida anticlimática del Insabi

Los últimos meses del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no han sido decorosos. En lugar de buscar un resarcimiento en cuanto al retroceso operativo y presupuestal de 2022 y 2021, el instituto ha profundizado su declive en 2023.

De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018.

Como explicamos en nuestra nota de Erario en Salud al 2T de 2023, la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar se ‘programaron’ para finales de agosto. Esto implica que en la primera mitad del año el Insabi ha mantenido la obligación de garantizar el acceso a la salud de las personas sin seguridad social, lo que hace injustificable su contracción presupuestal.

Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomó la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. De momento, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal. 

Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. 



El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular. 

Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018. 

Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención. Es imprescindible que en la segunda mitad de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar compense las caídas que ha sufrido el Insabi. Además, es vital que se ofrezcan datos expeditos sobre su operación para poder evaluar su desempeño.



[1] ASF 2020. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/MR-FONE_a.pdf

[2] Indetec 2022. Aspectos básicos de los Fondos de Aportaciones del Ramo 33. Recuperado de: https://www.indetec.gob.mx/delivery?srv=0&sl=3&path=/biblioteca/Especiales/Aspectos-basicos-de-los-Fondos-de-Aportaciones-Federales-del-Ramo-33.pdf

[3] Cuarto informe de gobierno. Recuperado de: https://www.gob.mx/cuartoinforme

[4] CFE. Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias. Recuperado de: https://app.cfe.mx/normateca/VerDocumento.ashx?id=36323#:~:text=Los%20Criterios%20de%20Aplicaci%C3%B3n%20de,establezcan%20en%20el%20Presupuesto%20de

[5] En todo 2022 la CFE tuvo un gasto de inversión financiera negativa (es decir, un ingreso) por 35.8 mmdp. Según la Cuenta Pública, esto se debió a logística de combustibles, recuperación de IVA pagado e inversiones temporales a Fideicomisos.  Sin embargo, no se explica más a detalle la cifra. Cuenta Pública 2022. Comisión Federal de Electricidad Consolidado.  Dictamen del auditor externo. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/53TVV.05.DAR.pdf

Punto de quiebre: pensiones y finanzas públicas

La presión sobre las finanzas públicas causada por el aumento en el gasto de pensiones federales ha sido una constante en México en las últimas décadas. Sin embargo, durante el actual sexenio hemos llegado a un punto de quiebre: por primera vez el gasto en pensiones del Sector Público se ha incrementado más que sus ingresos.

En lo que va del sexenio, el gasto en pensiones contributivas y asistenciales[1] se ha incrementado en 433 mmdp, pero los ingresos totales sólo aumentaron 345 mmdp. Es decir, las pensiones han crecido 1.3 veces más que los ingresos, lo que supone un cambio radical de tendencia: en el sexenio de Fox los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones, 3.2 veces más con Calderón y 2.5 veces más con Peña.

La situación luce más grave si recordamos que las pensiones se pagan, en su mayor parte, con recursos fiscales, a través de transferencias de la Federación al IMSS e ISSSTE, y no precisamente mediante las cuotas de los trabajadores en activo. De hecho, de 2002 a 2022 la Federación pasó de financiar el 64% de las pensiones a hacerlo para 74%: un aumento de 10 puntos porcentuales.

Con esta métrica, del cierre del sexenio pasado a 2022, las pensiones contributivas pagadas por el Gobierno federal crecieron en 173 mmdp, pero los ingresos de la Federación crecieron sólo 60 mmdp. Es decir, el gasto ineludible de pensiones aumentó 2.9 veces más que los ingresos, situación nunca antes vista. Si además consideramos el aumento deliberado de las pensiones asistenciales por 220 mmdp, el gasto total en pensiones ha crecido 6.6 veces más que los ingresos. ¿Cómo puede esto ser sostenible?

Lo que vemos aquí es el inicio de una nueva era para las finanzas públicas. Antes, la ‘aceleración’ del gasto en pensiones obligaba al Gobierno a limitar el aumento de gastos esenciales, como educación o salud. Hoy, cuando ya hemos cruzado una especie de frontera (el gasto en pensiones ya crece más que los ingresos), la limitación del aumento del gasto en rubros fundamentales ya no parece suficiente: se impone su recorte, si es que se quiere garantizar el cumplimiento de obligaciones con las personas jubiladas.

Te contamos cómo llegamos aquí. 

Evolución general del gasto en pensiones

La trayectoria del fenómeno es clara. De 1995 –año a partir del cual hay datos disponibles– a 2022, el gasto en pensiones, incluyendo las asistenciales, pasó de 120 mmdp a 1,445 mmdp, un aumento de 1,101% (1,324 mmdp), mientras que los ingresos aumentaron sólo 149% (3,950 mmdp). Es decir, el pago de las pensiones creció 7.3 veces más rápido que los ingresos.

No obstante, conviene aclarar que el gasto consolidado en pensiones se tiene a partir de 2002, pues en esa fecha se comenzó a contabilizar el gasto en pensiones de las empresas públicas del Estado. Anteriormente las cifras oficiales de la Secretaría de Hacienda consideraban únicamente el gasto del IMSS e ISSSTE. Sólo por esta adaptación contable, de 2001 a 2022 el gasto en pensiones aumentó 44% (89 mmdp), y por esta razón utilizamos 2002 como el punto de comparación del crecimiento del gasto en pensiones. 

De 2002 a 2022, el gasto en pensiones pasó de 290 mmdp a 1,445 mmdp, un crecimiento de 399% (1,155 mmdp), mientras que los ingresos totales del Sector Público pasaron de 3,273 mmdp a 6,595 mmdp, un aumento de 101% (3,322 mmdp). Si bien en monto los ingresos han crecido más que el gasto en pensiones, en velocidad de crecimiento es otra historia, pues éstas han ido 3.9 veces más rápido.

El resultado: los ingresos totales del Sector Público, que en 1995 eran 22 veces superiores al gasto en pensiones, para 2022 fueran 11.3 veces y para 2022 sólo 4.6 veces superiores. Más puntos de comparación: al cierre del sexenio pasado, los ingresos fueron 6.2 veces mayores a las pensiones y al cierre del de Calderón los fueron 7.9 veces.



Medido en puntos del PIB, el gasto en pensiones totales pasó de 1.6 puntos en 2002 a 5.1 puntos en 2022 (lo más alto registrado). Mientras tanto, los ingresos presupuestarios se estancaron en 23.2% del PIB (nivel similar al de 2008). Como consecuencia, los ingresos presupuestarios menos las pensiones fueron de 18.1% del PIB, similar al monto de 2003. Es decir, el incremento de las pensiones se ha ‘comido’ los pobres avances en la tributación de los últimos 20 años.



Luego de la reforma de pensiones del IMSS de 1995 –que entró en vigor en 1997– y la reforma de pensiones del ISSSTE de 2007, bajó el ritmo de crecimiento del gasto de pensiones en México. Sin embargo, dado que los ingresos públicos han crecido con menor vigor, el impacto positivo en las finanzas públicas de dichas reformas se ha visto reducido.

En el sexenio de Ernesto Zedillo (1995-2000) el gasto en pensiones[2] pasó de 120 a 182 mmdp, un aumento de 52% (62 mmdp), mientras que los ingresos del Sector Público pasaron de 2,645 a 3,107, un aumento de 11% (462 mmdp). Es decir, los ingresos aumentaron 7.4 veces más que las pensiones.

En la administración de Vicente Fox (2001 a 2006), el gasto en pensiones cerró en 403 mmdp, un aumento de 121% (221 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. El mayor impulso se debió a que en este periodo se comenzaron a contabilizar todos los gastos en pensiones de los diferentes sistemas, como el de Pemex o CFE. Por su parte, los ingresos llegaron a 4,528 mmdp en 2006, un aumento de 46% (1,421 mmdp). En otras palabras, los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones.

En el siguiente sexenio, de Felipe Calderón (2007 a 2012), el gasto en pensiones cerró en 693 mmdp, un aumento de 65% (263 mmdp) frente al cierre del sexenio de Fox. El dato anterior incluye el gasto de 27 mmdp en las Pensiones para Adultos Mayores, el cual se inició en 2007. Por otro lado, los ingresos llegaron a 5,448 mmdp, un aumento de 20% (920 mmdp). En suma, el crecimiento de los ingresos fue 3.5 veces superior al de las pensiones.

En la gestión de Enrique Peña Nieto (2013-2018) el gasto en pensiones llegó a 1,012 mmdp, un crecimiento de 45% (303 mmdp) frente al cierre de la administración de Calderón. De este monto, sólo 44 mmdp correspondieron a pensiones asistenciales. Los ingresos totales del Sector Público llegaron a 6,250 mmdp, un aumento de 14.7% (802 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. Es decir, los ingresos aumentaron 2.6 veces más que las pensiones.

La realidad nos alcanzó en este sexenio, con agravantes. Al cierre de 2022, el gasto en pensiones contributivas llegó a 1,181 mmdp, un aumento de 22% (213 mmdp) frente a 2018, pero las pensiones asistenciales[3] (del Bienestar) llegaron a 263 mmdp, un aumento del 505% (220 mmdp). Así, el gasto total en pensiones del actual Gobierno ascendió en 2022 a 1,445 mmdp, 43% (433 mmdp) más que al cierre del sexenio pasado.

Por su parte, los ingresos del Sector Público llegaron a 6,595 mmdp, un aumento de sólo 5.5% (345 mmdp). He aquí el punto de quiebre: por primera vez en cuatro sexenios, el aumento de las pensiones (433 mmdp) fue superior al aumento de los ingresos (345 mmdp), y lo fue 1.3 veces. No sorprende entonces que se hayan tenido que recortar gastos que antes se hacían, con el fin de cubrir el mayor pago de pensiones, como expondremos más adelante.



Medido en puntos del PIB, el incremento en el gasto en pensiones es también muy superior a lo observado en las administraciones anteriores. En lo que va del sexenio, las pensiones contributivas han aumentado en 0.8 puntos del PIB, nivel similar al de Calderón (0.8 puntos), pero superior a lo observado con Zedillo (0.2 puntos) y Peña (0.7 puntos). No obstante, si tomamos también el incremento del gasto de las pensiones asistenciales, que representa otros 0.8 puntos del PIB, del cierre de 2018 a 2022 el aumento ha sido de 1.6 puntos, casi el doble de los anteriores cuatro gobiernos.



La fuente de los recursos

La mayor parte del pago de pensiones del Sector Público no están respaldadas por las cuotas cobradas a los trabajadores en activo, sino que son pagadas por la Federación mediante sus ingresos tributarios o petroleros. Esto constituye un problema, pues otros gastos esenciales que son responsabilidad de la Federación, como educación, seguridad o salud, tienen que ‘competir’ con el costo de las pensiones, que no para de crecer.

El apoyo directo de la Federación al sistema de pensiones se clasifica dentro del Ramo 19, Aportaciones a la Seguridad Social. En 2022, el 83% del Ramo 19 se destinó a apoyar los distintos sistemas de pensiones en México: 50% para obligaciones en pensiones del IMSS, 27% para el ISSSTE, 4% para las Fuerzas Armadas (Sedena y Marina), 2% para los extrabajadores de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y 0.2% para los extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal)[4].

Este gasto así clasificado pasó de 186 mmdp en 2002 a 879 mmdp en 2022, un incremento de 372% (693 mmdp). Si consideramos las pensiones asistenciales, el gasto de la Federación llegó hasta 1,142 mmdp, un aumento de 513% (956 mmdp) frente a 2022. Dicho monto es similar al endeudamiento neto[5] del Sector Público en 2022 (1.26 billones de pesos). En contraste, el gasto en pensiones a través de los ingresos propios del IMSS, ISSSTE, CFE, Pemex, LFC y Ferrenal pasó de 103 mmdp a 302 mmdp, un incremento de 193% (199 mmdp).

Lo anterior provocó que la Federación pasara de financiar el 64.4% del gasto de pensiones contributivas en México en 2002 a hacerlo en el 74.4% en 2022: 10 puntos porcentuales adicionales en 20 años. Y si incluimos las pensiones asistenciales, la Federación pagó en 2022 el 79% del total del gasto en pensiones.



¿Por qué es problemático que la Federación haya asumido la mayor parte del pago de pensiones? En principio, porque sus ingresos no han aumentado en la misma proporción. De 2002 a 2022 los ingresos del Gobierno federal –petroleros, tributarios y no petroleros, no tributarios– pasaron de 2,334 mmdp a 4,791 mmdp, un incremento de 105% (2,456 mmdp). Esta expansión de recursos es muy limitada frente al aumento de 513% (956 mmdp) del total de pensiones que paga la Federación, lo que provocó que los ingresos federales pasaran de representar 12.3 veces el gasto de pensiones federales a hacerlo sólo 4.1 veces.

En perspectiva histórica, el principal problema de la recaudación del Gobierno federal se debe a la caída de sus ingresos petroleros, tanto por la reducción de la plataforma petrolera como por la disminución del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). De 2002 a 2022 los ingresos petroleros se incrementaron sólo 6% (34 mmdp), mientras que los ingresos tributarios crecieron 120% (2,075 mmdp). Sin embargo, en una perspectiva sexenal, ambos tipos de ingresos se han desacelerado. Veamos.



Durante el sexenio de Fox, los ingresos federales se incrementaron en un 41% (830 mmdp), gracias a un aumento de 103% (593 mmdp) en los ingresos petroleros del Gobierno federal, y uno de 16% (247 mmdp) en los tributarios. Las pensiones respaldadas con recursos federales aumentaron 270% (189 mmdp). En monto, los ingresos federales crecieron 4.4 veces más que el aumento del gasto en pensiones.

Con Calderón, los ingresos federales crecieron 22% (683 mmdp), gracias a un aumento de 22% (263 mmdp) en los ingresos petroleros federales, y uno de 14% (257 mmdp) en los tributarios. En comparación, las pensiones federales aumentaron 86% (233 mmdp). Así, los ingresos de la Federación crecieron 2.9 veces más, en monto, que su gasto en pensiones.

Con Peña Nieto, los ingresos federales aumentaron 24% (929 mmdp), y aunque los ingresos petroleros se desplomaron 54% (-769 mmdp), los tributarios crecieron 84% (1,704 mmdp). Las pensiones federales aumentaron 49% (248 mmdp), 232 mmdp por las pensiones contributivas y sólo 16 mmdp por las asistenciales. Como resultado, los ingresos aumentaron 3.7 veces más que el crecimiento de las pensiones.



Con López Obrador, los ingresos federales sólo han crecido 1.3% (60 mmdp): los ingresos petroleros del Gobierno cayeron 3% (22 mmdp), a pesar del aumento de los precios del petróleo, y los ingresos tributarios sólo han aumentado 1.8% (67 mmdp). Sin embargo, sólo las pensiones contributivas respaldadas por la Federación a través del Ramo 19 crecieron 24.5% (173 mmdp). Es decir, por primera vez en cuatro sexenios, el gasto en pensiones contributivas se incrementó 2.9 veces más que los ingresos de la Federación. Por su parte, las pensiones asistenciales han crecido 505% (220 mmdp) de 2008 a 2022, 3.6 veces más que los ingresos de la Federación. Como resultado, el gasto total en pensiones de la Federación aumentó en 52% (393 mmdp), 6.5 veces más de lo que crecieron los ingresos de la Federación.

Como porcentaje del PIB las pensiones respaldadas por el Gobierno federal han aumentado en 1.4 puntos: 0.6 puntos a causa de las pensiones contributivas y 0.8 puntos porcentuales por las pensiones asistenciales. Esto significa que en tan sólo cuatro años, el ritmo de crecimiento de las pensiones ha sido casi del doble frente a los gobiernos anteriores, pues en el sexenio de Fox este gasto aumentó 0.8 puntos del PIB, con Calderón 0.8 puntos y con sólo Peña 0.6 puntos porcentuales.

Por el contrario, los ingresos del Gobierno federal sólo han aumentado 0.3% del PIB, casi cinco veces menos que el crecimiento del gasto en pensiones. Esto contrasta nuevamente con las pasadas administraciones: con Fox los ingresos del Gobierno federal aumentaron 1.7 puntos del PIB (dos veces más que las pensiones), con Calderón los ingresos aumentaron 0.8 puntos ( el mismo ritmo que las pensiones) y con Peña los ingresos crecieron un punto del PIB (1.7 veces más que las pensiones).



Como se ve, la actual administración ha roto esa suerte de equilibrio financiero entre el crecimiento de los ingresos y el gasto en pensiones. Detrás de la ‘transformación’ están varias cosas: la ausencia de una reforma fiscal orientada a incrementar los recursos tributarios; la falta de una reforma de pensiones profunda que reduzca su costo; la irresponsabilidad de elevar a rango constitucional las pensiones asistenciales (Adultos Mayores) sin garantizar su fondeo, y las modificaciones al esquema tributario de Pemex. Si la tendencia no cambia, el gasto en pensiones comenzará a canibalizar otros gastos esenciales.

Apoyo al pago de pensiones, por sistema (y política)

Todas las empresas del Estado y las Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) son dependientes de la Federación de una forma u otra.

En magnitud, el ente público más dependiente de la Federación para el pago de pensiones es el IMSS: su gasto con recursos propios en pensiones pasó de 58 mmdp en 2002 a 177.1 mmdp en 2022, un aumento de sólo 207% (119 mmdp). En contraste, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS[6] pasó de 92.7 mmdp a 477.7 mmdp, 415% (385 mmdp) más. Es decir, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS creció al doble de velocidad que el gasto con recursos propios (cuotas sociales) del Instituto. Mientras que en 2002 la institución pagaba el 62% de sus pensiones con recursos propios, en 2022 sólo lo hizo en 37.1%.



El ISSSTE, por su parte, desde 2002 ha sido prácticamente dependiente de la Federación para el pago de sus pensiones. Antes de 2013 la totalidad del gasto de pensiones de la institución provenía del Ramo 19, del programa Apoyo para Cubrir el Déficit de la Nómina de Pensiones del ISSSTE. Este apoyo pasó de 58 mmdp en 2002 a 283 mmdp en 2022, un aumento de 384% (224 mmdp). A partir de 2014, una parte de sus pensiones comenzó a pagarse con recursos propios: 2.9 mmdp o el 1.5% del total. Para 2022 sólo el 1.9% (5.3 mmdp) del total del gasto en pensiones fue cubierto con sus recursos.

El Gobierno también se hace cargo de la totalidad del pago de las pensiones del Ejército, a través de transferencias al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). De 2008 –cuando comienzan a existir datos– a 2022, el gasto a través del Ramo 19[7] para cubrir pensiones militares pasó de 15.9 mmdp a 39.5 mmdp, un aumento de 148% (23.5 mmdp).

Finalmente, hay que hacer notar que la Federación asumió el pago de las pensiones de Luz y Fuerza del Centro en 2010, un año después de su extinción. Asimismo, en 2011 se comenzaron a hacer pagos a pensionados de Ferrenal a través del Ramo 19, aunque su extinción se dio desde 2001. Antes de su desaparición, LFC realizó gastos en recursos para pensiones, en promedio, de 16 mmdp, entre 2002 y 2009. Con su extinción, el pago de pensiones pasó de 14 mmdp en 2009 a 22 mmdp, 59% (8 mmdp) más. Dicho pago de pensiones llegó a un máximo de 26 mmdp en 2011, pero ha ido bajando hasta regresar a los 22 mmdp en 2022.

En el caso de Ferrenal, no existen datos previos a 2011, cuando la SHCP asumió el pago de sus pensiones. Estos gastos llegaron a un máximo de 4.3 mmdp en 2012, y se han reducido hasta 2.5 mmdp en 2022. En otras palabras, la carga fiscal del pago de pensiones de empresas del Estado extintas se ha mantenido estable en los últimos años

En términos prácticos sólo Pemex y CFE no reciben apoyo directo para su pago de pensiones, aunque reciben ayuda de la Federación a través de subsidios en el caso de la CFE, o de trasferencias directas a través de la Sener, en el caso de Pemex. Las dos principales empresas del Estado y los dos Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) no son sostenibles por su cuenta.

Principales impactos

El crecimiento del gasto de pensiones por encima de los ingresos ha obligado al actual Gobierno a hacer recortes importantes. Frente al cierre de 2018, dentro de los grandes rubros del gasto, los Servicios Personales fueron recortados en 4% (60 mmdp), las Ayudas y Otros Gastos, 20% (10 mmdp) y el Sector Paraestatal en 20% (35 mmdp). Visto en clasificación funcional, se destacan un recorte de 4% (34 mmdp) en Educación, 32% (18 mmdp) en Asuntos de Orden Público (policía) o 17% (23 mmdp) en Justicia.

En una perspectiva a largo plazo, se puede analizar el gasto de diferentes secretarías clave. Por ejemplo, la dependencia con el mayor presupuesto histórico, las Secretaría de Educación, pasó de gastar 235 mmdp en 2002 a 382 mmdp en 2022, un crecimiento de 63% (147 mmdp), mientras que la Secretaría de Salud pasó de 47 mmdp a 184 mmdp, un aumento de 294% (137 mmdp). En ambos casos, el ritmo de crecimiento ha sido inferior al de las pensiones (399% de 2002 a 2022).

Asimismo, el gasto en inversión física pasó de 345 mmdp en 2002 a 935 mmdp en 2022, un aumento de 171% (590 mmdp). Otra forma de verlo: en 2002 la inversión física fue 1.1 veces mayor al gasto de pensiones; para 2022 las pensiones (contando las asistenciales) fueron 1.5 veces superiores a la inversión.



Frente al insuficiente aumento de los ingresos, el mayor gasto en pensiones ha implicado el desplazamiento de otros tipos de gastos. En 1995 el gasto en pensiones pasó de representar el 4.5% del gasto total, a hacerlo en un 8.4% en 2002 y en un 15.6% en 2022. A la par, otros conceptos de gasto han perdido participación, como los Servicios Personales, que pasaron de 27% en 1995 a 31.4% en 2022, y a 18.8% en 2022. Si bien esto podría indicar una mejora en la eficiencia y reducción de la burocracia, también puede significar una precarización en los salarios de los funcionarios públicos y una menor capacidad para contratar talento.

Sin embargo, el desplazamiento del gasto que más preocupa es el de la inversión física, que pasó de 12.3% del gasto total en 1995, llegó a un máximo de 18.7% en 2010, y en 2022 fue de sólo 12.3%. Esto significa que la cantidad de recursos enfocados a promover el crecimiento futuro cada vez son menores en proporción, lo que limitará a su vez la cantidad de impuestos que recauda el Gobierno y, por ende, los gastos esenciales y la inversión. Un ciclo vicioso.

Por otro lado, una reducción del gasto que parece positiva es aquélla del Costo Financiero (pago de deuda), la cual pasó de 20% en 1995 a 10% en 2022. A pesar de que en términos absolutos en 2022 el costo financiero fue el segundo mayor desde 1990, como lo hemos detallado, su presión sobre las finanzas públicas es menor ahora, debido a una estrategia más prudente de endeudamiento, basada en el financiamiento interno y tasas a plazo fijo.



Breve ‘taxonomía’ de las pensiones

El gasto público de pensiones en México puede dividirse en tres vertientes: el gasto público en pensiones contributivas, el gasto en capitalización de las cuentas individuales y el gasto en pensiones no contributivas (Cepal, 2020)[8].

  • El gasto en pensiones contributivas es aquel que el Gobierno otorga a los pensionados que aportaron durante su vida laboral al sistema de pensiones, antes de la reforma de 1995, con la que se transitó al sistema ahorro mediante cuentas individuales gestionadas por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). Los sistemas cubiertos por este tipo de gasto son los del IMSSS, ISSSTE, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro (LFC) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM).
  • El gasto de capitalización de las cuentas individuales corresponde a la cuota tripartita, donde el patrón, trabajador y Gobierno aportan al sistema de Afores. Este gasto se hace a través del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social que maneja la Secretaría de Hacienda.
  • El gasto de pensiones no contributivas corresponde a las pensiones asistenciales de Adultos Mayores. Se llama no contributiva porque los beneficiarios no hicieron contribuciones directas para financiar esta pensión.


IMSS

El sistema que más peso tiene en el gasto público de pensiones es aquel de tipo contributivo de las personas inscritas en el IMSS. Es decir, los trabajadores formales del sector privado que se jubilaron con el esquema previo al de las Afores. Este gasto ha oscilado entre 46% y 55% del gasto público en pensiones desde 2002 a la fecha. Los recursos destinados a pagar las pensiones contributivas del IMSS pasaron de 151 mmdp en 2002 a 655 mmdp en 2022, un incremento de 335% (504 mmdp).

Entretanto, las cuotas a la seguridad social recaudadas por el IMSS pasaron de 225 mmdp en 2002 a 449 mmdp en 2022, un aumento de sólo 99% (224 mmdp). Esto ha provocado que las cuotas del IMSS pasaran de ser 1.5 veces superiores al gasto en pensiones en 2002, a representar sólo 0.6 veces el gasto en pensiones de 2022. Para compensar, los subsidios totales que recibe el IMSS pasaron de 163 mmdp en 2002 a 590 mmdp en 2022, 261% (427 mmdp) de incremento. De hecho, desde 2012 los subsidios y transferencias al IMSS son superiores a las cuotas que cobra.

En la comparación sexenal, en los cuatro años de la actual administración el crecimiento porcentual del gasto de pensiones del IMSS se ha desacelerado: presenta un aumento de 36% (173 mmdp), inferior al aumento de 51% (163 mmdp) de Peña, al de 65% (126 mmdp) en el de Calderón o al 42% (57 mmdp) de Fox. Sin embargo, los ingresos también se han aletargado: las cuotas del IMSS han crecido sólo 14% (56 mmdp), proporción inferior al aumento de 29% (87 mmdp) del sexenio de Peña o el de 28% (58 mmdp) de Fox, aunque superior al 12% (38 mmdp) de Calderón.



ISSSTE

Veamos ahora las pensiones contributivas del ISSSTE, es decir, los trabajadores de gobierno jubilados con el esquema previo de 2007. Este gasto pasó de 58 mmdp en 2002 a 288 mmdp en 2022, un incremento de 393% (229 mmdp). Esto provocó que pasara de representar el 20% del gasto en pensiones a hacerlo en un 24%.

Se destaca que el crecimiento del gasto en pensiones de este sistema, tanto en porcentaje como en magnitud, ha sido mucho menor en la actual administración: registra sólo una expansión del 12% (30 mmdp), mucho menor al 47% (83 mmdp) del sexenio de Peña, al de 88% (82 mmdp) o al de 104% (47 mmdp) de Fox. Sin embargo, sus ingresos por cuotas a la seguridad social, en lo que va del sexenio, han decrecido 4% (3.4 mmdp), mientras que con Peña aumentaron 6% (4.7 mmdp), con Calderón lo hicieron en 2% (2.3 mmdp) y con Fox 5% (3.8 mmdp).



Pemex

Le sigue el gasto en el sistema de pensiones de Pemex, el cual pasó de 25 mmdp en 2002 a 69 mmdp en 2022, un aumento de 176% (44 mmdp). De hecho, es el sistema de pensiones contributivas que menor crecimiento ha tenido, lo que hizo que las pensiones de Pemex pasaran de representar el 9% del gasto público en pensiones en 2002 a hacerlo en un 6% en 2022. Cabe mencionar que Pemex transitó a un sistema de cuentas individuales hasta 2016, sólo para los nuevos empleados contratados.

A pesar del menor pago de pensiones de 2002 a 2022, los ingresos totales de Pemex sólo crecieron 138% (487 mmdp). Sin embargo, las ventas de Pemex crecieron sólo 31% (103 mmdp) pero sus ingresos financieros aumentaron 2,400% (384 mmdp). Los ingresos financieros incluyen las transferencias que hace el Gobierno federal a través de Sener, las devoluciones del IEPS de gasolinas y otras transferencias.

Si sólo se consideran sus ingresos por ventas y servicios, dichos ingresos pasaron de representar 13.6 veces su gasto a hacerlo 6.4 veces en 2022. Es decir, si no consideramos los apoyos que la petrolera recibe del Gobierno federal, es visible que su gasto en pensiones ejerce mayor presión financiera sobre la empresa.

En el análisis sexenal se destaca que los ingresos por ventas de Pemex han caído 8% (39 mmdp) de 2018 a 2022. En el sexenio de Peña aumentaron 32% (117 mmdp), con Calderón cayeron 36% (130 mmdp) y con Fox crecieron 93% (237 mmdp). Por el contrario, las pensiones de Pemex en 2022 ascendieron a 69 mmdp, mismo monto que el de 2018, mientras que con Peña Nieto crecieron 43% (21 mmdp) y con Calderón 3% (13 mmdp).



CFE

El gasto de pensiones de la CFE pasó de 9 mmdp en 2002 a 51 mmdp en 2022, un aumento de 498% (43 mmdp). Con esta evolución, el gasto de este sistema pasó de representar el 3% del gasto en pensiones del Sector Público a abarcar un 4%. Por el contrario, los ingresos propios de la empresa aumentaron sólo 61% (161 mmdp), por lo que pasaron de representar 30.8 veces el gasto de pensiones de 2002 a equivaler sólo 8.3 veces dicho gasto en 2022.

En la comparación sexenal, los ingresos propios de la CFE aumentaron 64% (163 mmdp) con Fox y 18% (87 mmdp) con Calderón, y cayeron 1% (4 mmdp) con Peña y 15% (74 mmdp) con López Obrador. Por el contrario, las pensiones aumentaron 67% (15 mmdp) con Calderón, 55% (17 mmdp) con Peña y han crecido 6% (3 mmdp) con AMLO.



Otros sistemas

Como hemos visto, en el pago de pensiones contributivas se contabilizan también las obligaciones con empresas públicas extintas, como Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal).  En el caso de la primera, el gasto pasó de 12 mmdp en 2002 a 22 mmdp en 2022, un aumento de 86% (10 mmdp), mientras que la segunda se ha mantenido alrededor de 2.5 mmdp desde 2011, que existen datos disponibles.

Finalmente, se contabilizan el gasto en pensiones del Ejército y la Marina, correspondientes al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM)[9], los cuales han pasado de 8.3 mmdp desde 2008 –que existen cifras consolidadas– a 34 mmdp en 2022, un aumento de 310% (25.7 mmdp).

Para la capitalización de las cuentas individuales se contemplan dos conceptos: 1. Las aportaciones estatutarias, que corresponde al 0.225% del salario base de cotización del trabajador (estas aportaciones complementan las aportaciones que hace el patrón a las del trabajador). 2. El gasto por cuota social, que es la que el Gobierno aporta por cada día de salario cotizado a los trabajadores, según su nivel de ingresos[10]

En el caso de las cuotas estatutarias, el gasto pasó de 4.7 mmdp en 2008 –que hay datos disponibles– a 8.2 mmdp, un aumento de 73% (3 mmdp). Por lo que toca a la cuota social hacia trabajadores inscritos en el IMSS, el gasto pasó de 27 mmdp en 2008 a 42 mmdp, un aumento de 55% (15 mmdp). Finalmente, la cuota social para los trabajadores del ISSSTE pasó de 2.9 mmdp en 2010 –que hay datos disponibles– a 3.4 mmdp, un incremento de 17% (500 mdp). En conjunto estos gastos representaron el 4.6% del gasto total de pensiones de 2022, inferior al 7% que significaron en 2008. Es decir, el gasto del Gobierno para atender las pensiones contributivas ha crecido mucho más que el apoyo otorgado a los futuros pensionados mediante el sistema de cuentas individuales.

Anexo



[1] El gasto en pensiones contributivas son aquéllas para los pensionados que aportaron directamente durante su vida laboral al sistema de pensiones. El gasto en pensiones asistenciales (no contributivas) corresponde a programas sociales como las Pensiones de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad Permanente.

[2] Se toma como punto de comparación 1995 al 2000 y no el último año del sexenio pasado (1994) debido a que a partir de 1995 comenzaron a estar disponibles los datos de pensiones. En el resto de las comparaciones se toma último año del sexenio vs. último año del sexenio.

[3] Incluye el programa de Pensiones del Bienestar para las Personas Adultas Mayores y el Programa de Pensión de Discapacidad Permanente.

[4] Otros programas importantes del Ramo 19, son el Seguro de Enfermedad y Maternidad que en 2022 recibió el 10% del ramo o el IMSS-Bienestar que recibió el 2%.

[5] Requerimientos Financieros del Sector Público.

[6] Los programas presupuestarios con los que la Federación apoya al IMSS son Pensión Mínima Garantizada y Pensiones y Jubilaciones en Curso de Pago.

[7] Los programas contemplados son “Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones”, “Compensaciones de Carácter Militar con Pago único”, “Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio”, “Pensiones Civiles Militares y de Gracia”.

[8] Cepal (2020).  El Sistema de pensiones en México: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera.

[9] Se contemplan los programas de “Cuota correspondiente de haberes de retiro y pensiones” así como “y “Pensiones Militares Civiles, Militares y de Gracia”

[10] Previo a la reforma de 2020, el Gobierno aportaba entre 10.75 a 6.25 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganaban hasta 4 Unidades de Medida y Actualización (UMA). A partir de 2023, el Gobierno aporta entre 1 y 2.45 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganan entre 4.01 y 7.09 UMAs. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. (16 de diciembre de 2020)

El costo oculto del Banco del Bienestar                  

En lo que va del sexenio, el Gobierno ha extraído 28 mil millones de pesos (mmdp) de la banca de desarrollo para financiar la expansión del Banco del Bienestar, a costa de debilitar el financiamiento de la inversión productiva y de llevar a instituciones como Nafin y Bancomext a constantes déficits operativos.

La Secretaría de Hacienda tiene la facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo, y posteriormente recapitalizarlos (en teoría) mediante transferencias financieras. Ya en sexenios pasados la SHCP tenía la costumbre de cobrar más aprovechamientos que el monto que transfería a los bancos: una manera de ‘ganar’ recursos adicionales a lo presupuestado en el Paquete Económico. Por lo demás, tomar recursos de unas instituciones para dárselas a otras nunca dejó de ser práctica común.

Sin embargo, de 2019 a 2022 los efectos de tal facultad discrecional se agravaron: la extracción de recursos de la banca de desarrollo para el gasto corriente del Gobierno federal ascendió, en esos años, a 7.2 mmdp, superior a lo sustraído en todo el sexenio pasado. Asimismo, el traspaso de recursos entre bancos ha favorecido tan sólo al Banco del Bienestar, con 20.9 mmdp, a pesar de que esta institución (que tiene como antecesor al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros [Bansefi]) ya no es, en sentido estricto, un banco de desarrollo: ya no otorga préstamos, sino que se ha convertido en el dispersor de los programas sociales del Gobierno.

El costo de este proceder ha sido alto: los bancos dedicados a financiar a las pequeñas y medianas empresas (Pymes), y a las empresas vinculadas al comercio exterior u obras de infraestructura, se han debilitado. En lo que va del sexenio, Nafin ha sufrido una descapitalización neta por cobro de aprovechamientos de 7.5 mmdp; Banobras, de 12.1 mmdp; Bancomext, de 6.4 mmdp, y Banjército, de 2 mmdp.

Tal extracción de recursos ha orillado a los bancos de desarrollo a hilar tres años con pérdidas operativas, al tiempo que cargan con una rentabilidad negativa de los activos y una reducción de su capital contable. Este debilitamiento fiscal, aunado a la falta de certidumbre económica en los ámbitos nacional e internacional, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo. La extracción de recursos de la banca de desarrollo ha puesto en riesgo el objetivo mismo de estas instituciones: promover el crédito y la inversión.

Es lícito decir, entonces, que con este proceder se han priorizado a las instituciones de corte clientelar por encima de las orientadas al desarrollo económico.

Te explicamos a detalle este esquema y sus implicaciones…



Las bases de la extracción de recursos

La facultad de la Secretaría de Hacienda para cobrar de forma discrecional aprovechamientos a la banca de desarrollo está respaldada tanto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) como en las leyes de ingreso que se aprueban cada año:

  • En el Artículo 26 de la LFPRH[1], se establece que “la Secretaría (de Hacienda) determinará el cálculo del aprovechamiento (sobre las entidades del sector público) con base en las disposiciones legales aplicables. El Ejecutivo determinará anualmente su reinversión en las entidades como aportación patrimonial o su entero al erario federal”. En otras palabras, la SHCP tiene la potestad de determinar discrecionalmente dichos cobros.
  • En las leyes de ingreso (LIF) aprobadas cada año, en la sección “Facilidades Administrativas y Beneficios Fiscales”, generalmente en el artículo 10, se establece que “el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, queda autorizado para fijar o modificar los aprovechamientos que se cobrarán en el ejercicio fiscal”.
  • En la misma LIF se establece que “cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público obtenga un aprovechamiento a cargo de las instituciones de banca de desarrollo (…) los recursos correspondientes se destinarán por la propia Secretaría prioritariamentea la capitalización de cualquiera de dichas entidades” (el énfasis es nuestro). Lo anterior significa que los cobros a los bancos de desarrollo no necesariamente se deben reinvertir en los mismos.

Al respecto de estas atribuciones, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en la revisión de la Cuenta Pública 2010[2] y 2013[3], aseguró que:

  • La SHCP no ha dejado claro cuál es la intención de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente otorgarle transferencias.
  • El cobro de aprovechamientos no ha obedecido a una necesidad intrínseca de las finanzas públicas. No hay reglas precisas para su determinación y cuantificación, ni se aplica esta facultad a todos los bancos de desarrollo.
  • Si bien la SHCP está facultada para cobrar un aprovechamiento a los bancos de desarrollo, derivado de las ganancias obtenidas gracias a la garantía soberana que el Gobierno federal otorga a los pasivos contratados de los bancos, en la práctica la SHCP instruye el pago de aprovechamientos antes del final de cada ejercicio, cuando aún no se ha determinado si las instituciones han tenido ganancias.
  • Los bancos de desarrollo no sólo generan ganancias debido a las garantías que el Gobierno federal les otorga, sino también de otros programas como el de Cadenas Productivas de Nafin. Sin embargo, la SHCP no hace distinción al momento de determinar los aprovechamientos a cobrar.
  • A nivel macroeconómico, la práctica de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente hacerle transferencias, se refleja en una mayor recaudación de la realmente obtenida (es decir, e una recaudación artificial)y en un mayor gasto de inversión del Estado.

Como se aprecia, las dudas en torno a este ‘mecanismo’ están bien fundadas, y su opacidad es en sí un objeto de estudio.

Hacienda: la que da y quita

La facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo para reasignar recursos entre bancos, ya era una costumbre en el sexenio pasado, pero su uso se ha agravado en la actual administración.

Durante el sexenio de Peña Nieto, Hacienda realizó este tipo de cobros por 52.4 mmdp (8.7 mmdp en promedio cada año), y devolvió vía transferencias sólo 45.6 mmdp (7.6 mmdp en promedio). En suma, el anterior Gobierno extrajo de la banca de desarrollo 6.8 mmdp (1.1 mmdp en promedio) para financiar el gasto corriente.

El esquema de extracción se ha acelerado en este sexenio: de 2019 a 2022, el Gobierno ha cobrado 100 mmdp en aprovechamientos (el doble que en el sexenio pasado, y 25 mmdp en promedio cada año), y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp (23.2 mmdp en promedio). En suma se han extraído recursos de la banca de desarrollo por 7.2 mmdp en sólo cuatro años de gobierno (1.8 mmdp anualmente), monto superior a lo obtenido en todo el sexenio pasado.



Lo más cuestionable en el esquema de cobro de aprovechamientos y transferencias a los bancos de desarrollo es que sirve para traspasar recursos de una institución a otra, sin una justificación clara de política pública.

Si bien la Federación ha regresado a la banca de desarrollo 92.8 mmdp de los 100 mmdp cobrados por aprovechamientos, la devolución no ha sido equitativa: de 2019 a 2022 a Nafin le cobraron 30.7 mmdp en aprovechamientos, pero recibió en transferencias sólo 23.1 mmdp (como se muestra en la primera gráfica); a Banobras le cobraron 44.7 mmdp y recibió sólo 32.5 mmdp; a Bancomext le cobraron 22.1 mmdp y recibió sólo 15.6 mmdp; a Banjército le cobraron 2 mmdp y no recibió nada a cambio. Al considerar los menores recursos ‘regresados’ a los anteriores bancos frente a lo cobrado, se tiene que el Gobierno extrajo de ellos 28 mmdp. Por el contrario, al Banco del Bienestar le cobraron sólo 500 mdp pero recibió 21.4 mmdp en transferencias, provenientes de los 28 mmdp obtenidos de los otros bancos. Veamos a detalle.

En el caso de Nacional Financiera (Nafin), durante el gobierno de Peña Nieto se realizaron pagos por concepto de aprovechamientos al Gobierno federal por 6.7 mmdp en seis años, mientras que recibió capitalizaciones por 6.5 mmdp. En total, tuvo una pérdida neta de 222 mdp. Ya en el sexenio actual, de 2019 a 2022, ha pagado por aprovechamientos 30.7 mmdp, 354% (23.9 mmdp) más que el sexenio pasado, y ha recibido 23.1 mmdp de capitalización 254% (16.6 mmdp) más. En suma, este banco de desarrollo ha perdido 7.5 mmdp de capitalización en lo que va del sexenio, 33 veces más que en el pasado.

Vale la pena dejar en claro que de 2013 a 2022 sólo en tres ocasiones Hacienda ha otorgado la misma cantidad de recursos para la capitalización de Nafin que los aprovechamientos que le ha cobrado. Esta precisión es importante, pues la SHCP ha defendido este esquema de cobro al asegurar que la suma de aportaciones de capital, menos los aprovechamientos cobrados, resultan en un balance neutro. Para decirlo claro: es una verdad a medias que los bancos reciban la misma cantidad de dinero que les quitan



En lo que toca al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), durante el sexenio pasado se realizaron pagos por aprovechamientos por 30.1 mmdp en seis años, y el banco recibió transferencias por 13.7 mmdp, lo que significa que sufrió una pérdida neta de capital por 16.4 mmdp. De 2019 a 2022, su pago de aprovechamientos se eleva a 44.7 mmdp, y las transferencias recibidas a 32.5 mmdp, lo que suma una pérdida financiera por 12.1 mmdp, todavía inferior a lo cometido el sexenio pasado. No obstante, hay que señalar que las salidas netas de Banobras con Peña Nieto promediaron 2.7 mmdp por año y con López Obrador promedian ya 3 mmdp: de seguir este ritmo, se superará la descapitalización infligida el sexenio pasado.

Hay que comentar también que durante el sexenio pasado sólo en 2018 los aprovechamientos cobrados fueron ‘neutralizados’ por un monto igual de transferencias financieras, mientras que en el resto de los años Banobras sufrió descapitalizaciones. En el sexenio actual, en tres años se ha tenido un balance neutro, pero en 2021 Banobras tuvo una salida neta de 12.2 mmdp, la más grande registrada. Esto significa que el actual Gobierno no tiene la ‘costumbre’ de extraer tantos recursos de Banobras como en el pasado inmediato; más bien ha recurrido a su facultad de recaudación de forma selecta. En 2023, con los ingresos presionados, es posible que se repita la descapitalización del banco, con el fin de absorber recursos para el gasto corriente.



Por su parte, durante el sexenio pasado se realizaron pagos de aprovechamientos por 15.4 mmdp en seis años provenientes del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext), mientras que el banco recibió capitalizaciones por 18.7 mmdp. Es decir, esta institución tuvo una ganancia fiscal de 3.2 mmdp. La situación cambió con el Gobierno actual: de 2019 a 2022, Bancomext ha pagado aportaciones a la Federación por 22.1 mmdp, y recibido sólo 15.6 mmdp por concepto de capitalizaciones: una pérdida fiscal de 6.4 mmdp en tan sólo cuatro años. Éste puede ser uno de los factores que revelan el cambio de postura del actual Gobierno respecto a la promoción del comercio exterior. En el sexenio pasado, en tres años Bancomext tuvo incrementos netos de capital, mientras que en el actual en todos los años ha sufrido pérdidas.



¿A dónde fueron a parar los recursos obtenidos de Nafin, Bancomext y Banobras? En su mayoría, al Banco del Bienestar.

Durante el sexenio pasado, el antes llamado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) también era la institución de la banca de desarrollo más favorecida, pues recibió en seis años 6.6 mmdp, y no sufrió ningún cobro de aprovechamiento. Es importante destacar que dichas transferencias se realizaron conforme al presupuesto aprobado por el Congreso; de hecho, Hacienda pagó en promedio 33 mdp menos en transferencias a Bansefi de lo aprobado.

En el sexenio actual, el ahora llamado Banco del Bienestar ha recibido apoyos financieros por 21.4 mmdp, 222% (14.8 mmdp) más que en el Gobierno pasado. Además, el 92% (19.7 mmdp) de esos apoyos rebasaron lo aprobado por el Congreso, lo que equivale a un sobrejercicio por parte de Hacienda de 4.9 mmdp en promedio cada año, en concepto de apoyos a ese banco. Si consideramos que en 2022 el Banco del Bienestar realizó un pago de aprovechamientos por 550 mdp por primera vez desde 2013, la ganancia de capital neto en el sexenio acumula 20.9 mmdp.

Como veremos a continuación, la estrategia de descapitalizar a bancos de desarrollo y beneficiar a una institución que se encarga de dispersar los recursos de programas sociales ha tenido impactos negativos en el otorgamiento de créditos y la rentabilidad del resto de las instituciones.



La caída del financiamiento, a detalle

El debilitamiento fiscal de la banca de desarrollo, aunado a la falta de certidumbre económica a nivel nacional e internacional y a la falta de estrategias de promoción del crédito, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo.

En 2022 los créditos otorgados por la banca de desarrollo ascendieron a 789.9 mmdo, 12% (105 mmdp) inferiores a los de 2018. Bancomext fue el banco con mayor retroceso en el financiamiento al sector privado y público: -21% (-58 mmdp) frente a 2018, seguido de la SHF, en -66% (-21.1 mmdp), Banobras -13% (17.5mmdp) y Nafin en -2% (9.4 mmdp). Asimismo, como ya se ha adelantado, el Banco del Bienestar dejó de dar créditos en 2021, cuando en 2018 llegó a dar 1.3 mmdp.

El único banco que presenta incrementos en su otorgamiento de créditos es Banjército: logró 56.5 mmdp en 2022, un incremento de 27% (12.8 mmdp). En efecto, la banca de desarrollo es otro sector en el que el Ejército ha ganado participación, como en el gasto en seguridad y fideicomisos, como lo hemos documentado.

Los resultados generales de otorgamiento de crédito en este sexenio demuestran que la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión[4] de promover el desarrollo económico a través de la inclusión financiera y el acceso al crédito en sectores y grupos que enfrentan mayores limitaciones, como las pymes o la población rural.



¿Qué tanto de la reducción del otorgamiento de créditos por parte de la banca de desarrollo se debe a situaciones coyunturales del mercado (como la crisis del covid-19), y qué tanto a la administración de la propia banca? Esta pregunta es difícil de contestar, pero un punto de partida es reconocer que el financiamiento neto al sector privado en 2022 sufrió una reducción de 2.5% o 2.1 billones de pesos. Esto significa que, en general, las empresas han recurrido menos al crédito que en años anteriores. No obstante, hay que destacar que en este periodo la contracción de la banca de desarrollo ha sido de 5.7% o 121 mmdp, superior a la caída de la banca comercial, que fue de sólo 0.4% o 87 mmdp.

Por otra parte, la banca de desarrollo tiene el potencial de perseguir una política contracíclica, es decir, en contra del ciclo decreciente del otorgamiento de créditos en la economía. Esto lo puede hacer porque disminuye su riesgo apoyándose en las garantías financieras del Gobierno federal, mientras que la banca comercial asume mayor riesgo en tiempos de crisis.



El hecho de que la banca comercial en México haya tenido un mejor desempeño que la de desarrollo, la cual goza del apoyo del Estado, indica que los bancos de fomento carecieron de estrategias para sobreponerse al contexto económico nacional e internacional y promover de mejor manera el crédito. Además, evidencia que no se aplicaron estrategias anticíclicas para evitar la contracción de la economía, a través de mayores créditos por parte de los bancos de desarrollo. En otras palabras, además de verse envueltos en una inercia de menor colocación de créditos, los bancos de desarrollo resultaron afectados por sus propias omisiones.

Al respecto de la falta de estrategias para la promoción del crédito, la ASF ha identificado que, en lo general, los bancos de desarrollo presentan las siguientes carencias:

  • Falta de diagnóstico sobre la población objetivo y sus necesidades de financiamiento.
  • Falta de métricas para evaluar el impacto en el desarrollo económico de los créditos otorgados.
  • Falta de estrategias para diversificar los créditos de la población no atendida.

Finalmente, como comparación internacional, un estudio de la Cepal[5] indica que en el contexto de la pandemia de covid-19, entre enero de 2020 y febrero de 2021, los bancos de desarrollo en México otorgaron financiamiento para el desarrollo por 1% del PIB, mientras que a nivel Latinoamérica el financiamiento ascendió a 2.2%, y en América del Sur a 2.7%. Se destacan países como Perú y Brasil, que otorgaron apoyos a través de su banca de desarrollo por 9.6% y 3% del PIB, respectivamente. Esta información muestra que los bancos de desarrollo en México se rezagaron durante la crisis de 2020 frente a otros países, y que no existió un verdadero esfuerzo contracíclico para atender los efectos de la pandemia.

Fondos de fomento

En el caso de los fondos y organismos de fomento, la caída del otorgamiento de créditos ha sido aún más grave. Éstos no están constituidos legalmente como bancos de desarrollo, pero persiguen el mismo objetivo: facilitar el crédito en sectores prioritarios.

Hacienda divide los fondos de fomento en cinco: el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI), los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA), el Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) y el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Infonacot). Además, considera a Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) como organismo descentralizado de fomento.

Al cierre de 2022, cinco fondos de fomento y la FND sumaron un otorgamiento de créditos de 236.8 mmdp, una caída de 31% o 122.9 mmdp frente al cierre de 2018. Al igual que los bancos de desarrollo, desde el sexenio de Fox se había mantenido un crecimiento constante en el otorgamiento de créditos.

La caída del financiamiento se debe, principalmente, a una contracción de 25% (66.5 mmdp) de los créditos de los FIRA, frente al cierre de 2018 y a una caída de 66% o 60 mmdp de la FND. Esto es una mala noticia para el campo. En mayo de 2023 se hizo oficial el proceso de desaparición de la FND. Ante reclamos de productores del campo, el Gobierno ha asegurado que los FIRA asumirán el papel de promoción del crédito. Sin embargo, como lo muestran los datos, tanto FIRA como FND presentan un debilitamiento en esta tarea. Difícilmente una institución logrará suplir a la otra.



Nueva era para la banca de desarrollo

En una perspectiva histórica, el desempeño de la banca de desarrollo en este sexenio ha roto con la tendencia creciente en el otorgamiento de crédito, observada desde el sexenio de Fox. El factor determinante ha sido el enfoque extractivo que se ha aplicado a los bancos.

Como lo apunta la ASF, entre 1981 a 1994 la Banca de Desarrollo fue descapitalizada por la crisis económica de la década de 1980, lo que redujo el otorgamiento de créditos. A partir de esa época, los bancos de desarrollo se volvieron más bien un acompañante de los bancos comerciales, al adoptar estrategias de préstamos con esquemas de segundo piso, es decir, sin trato directo con los usuarios de los créditos, sino a través de las instituciones financieras privadas. Este periodo también se vio marcado por falta de controles en el otorgamiento de créditos, lo que llevó a una gran acumulación de cartera vencida y a la necesidad del Gobierno federal de rescatar a la banca en 1994.

En 1994 se publicaron reglas de requerimientos de capitalización de las instituciones de la banca de desarrollo. También se reformó la Ley de Instituciones de Crédito, para normar el otorgamiento de crédito bajo criterios de mercado. De tal forma, de 1995 al 2006 el accionar de la banca de desarrollo se enfocó en un saneamiento financiero, quedando en segundo término el apoyo a sectores productivos, lo que redujo el financiamiento.

En 2007 se inicia una estrategia de expansión del financiamiento de forma controlada, al definirse la población objetivo de Nafin, Bancomext, Banobras, Bansefi, Banjército y SHF: las pymes, empresas dedicadas al comercio exterior, estados y municipios, personas de bajos ingresos, miembros de las Fuerzas Armadas y desarrolladores inmobiliarios. La diferencia más significativa entre los crecimientos a partir de 2007 y los anteriores radica en su sustentabilidad, producto de la aplicación de prácticas prudenciales y estrictos análisis de riesgo que redujeron los índices de cartera vencida a un promedio de 7.8% anual. Con todo, el otorgamiento de crédito como proporción del PIB se mantuvo en niveles inferiores al 3%.

Habiendo expuesto lo anterior, la evolución de los créditos cobra más sentido: durante la Presidencia de Salinas de Gortari, los créditos otorgados aumentaron en 60% (412 mmdp), en el contexto de un otorgamiento sin grandes controles. En contraparte, con Zedillo el otorgamiento se redujo en 62% (685 mmdp) debido al periodo de saneamiento financiero luego de la crisis de 1994. Con Fox, la colocación de créditos apenas logró un crecimiento de 5% o 21 mmdp frente al cierre del sexenio de Salinas, y no fue sino hasta la administración de Calderón que se logró un aumento del 83% (359 mmdp). Con Peña Nieto, el crecimiento se mantuvo, pero con un menor ritmo, de 13% o 102 mmdp por encima del cierre del sexenio de Calderón.

Como vemos, desde el sexenio de Fox se había instaurado un proceso de crecimiento continuo en la colocación de crédito de la banca de desarrollo, pero la llegada de López Obrador ha significado un punto de quiebre, con un nuevo proceso de contracción: el otorgamiento de créditos acumula una caída de 12 o 105 mmdp frente al cierre del sexenio anterior, y no parece que hacia 2024 se pueda recuperar. Como hemos argumentado, gran parte del problema ha sido la descapitalización de los bancos, a través del cobro de aprovechamientos.



El impacto negativo de la sustracción de recursos

Los recursos fiscales extraídos de la banca de desarrollo han supuesto un deterioro en sus indicadores operativos: desde 2020 el resultado neto de operación de los seis bancos que la integran ha sido negativo. Asimismo, los pasivos han aumentado más que los activos, afectando el capital contable de las instituciones, con el resultado de que la cartera de crédito se ha reducido. Vayamos por partes.

El caso que ayuda a entender de mejor forma el retroceso de los bancos de desarrollo es el de Nafin. Este banco ha registrado pérdidas operativas desde 2019, debido a la sustracción de recursos que ha sufrido por parte del Gobierno federal.

Durante el sexenio de Peña Nieto, el resultado neto de operación –es decir, los ingresos totales menos los gastos totales– promediaron ganancias por 2.2 mmdp, cada año. De 2019 a 2022 esta institución ha finalizado con pérdidas operativas por 5.5 mmdp en promedio cada año. Hay que destacar que el deterioro comenzó con la llegada del Gobierno actual, y se ha ido agravando: en 2018 Nafin terminó con ganancias por 3 mmdp, el mayor monto desde 2011 que hay datos disponibles, pero en 2019 terminó con pérdidas por 2.6 mmdp; luego en 2020 perdió 4.7 mmdp; en 2021, 7 mmdp, y en 2022 su balance fue negativo en 7.5 mmdp. La institución va en caída libre.

Según el análisis de la Cuenta Pública 2021 por parte de la ASF[6], Nafin hubiera tenido resultados de operación positivos en los ejercicios 2019 a 2021, si no hubiera realizado pagos de aprovechamientos al Gobierno federal. Las pérdidas operativas de Nafin han provocado también un deterioro en su capital contable, apunta la ASF –es decir el balance entre activos y pasivos–.

En 2022 los activos de Nafin sumaron 539 mmdp, 24% (172.9 mmdp) menos frente al cierre de 2018, mientras que sus pasivos cayeron 24% o 163.2 mmdp. Nótese que, en magnitud, la caída de los activos fue mayor. Lo anterior provocó que el capital contable de la institución cerrara en 2022 en 35.6 mmdp, 21% (9.7 mmdp) menos que en 2018, el peor nivel desde 2015. En otras palabras, el patrimonio de Nafin ha sufrido un retroceso de siete años.

La reducción de capital, sobra decirlo, es uno de varios factores que limita el otorgamiento de créditos. Y sí: la cartera de créditos de Nafin ha venido sufriendo una contracción desde 2019, lo que está relacionado con el menor otorgamiento de créditos, lo cual explicaremos en la siguiente sección. En 2022, la cartera de créditos de Nafin sumó sólo 211 mmdp, 33% (105 mmdp) menos que en 2018, y el peor monto desde 2014.



La siguiente institución que ha sido gravemente afectada de esta forma es Bancomext. De 2013 a 2018 promedió un resultado neto de operaciones de 999 mdp, pero de 2019 a 2022 promedia pérdidas de 2.3 mmdp. Hay que notar que el margen operativo de este banco ya venía cayendo desde el sexenio pasado: en 2018 cerró con una ganancia de apenas 57 mdp, muy inferior a los 1.8 mmdp logrados en 2014, pero en 2019 cayó a un déficit de 1.3 mmdp; en 2020 de 2.2 mmdp; en 2021 de 2.6 mmdp y en 2022 con una pérdida de 2.9 mmdp. Este banco también va en caída libre.

Según la ASF[7], si Bancomext no hubiera realizado el pago de aprovechamientos en 2020, habría tenido una utilidad neta de 3 mmdp. Además, la Auditoría resalta que la rentabilidad sobre los activos (ROA) negativa se debió al pago de aprovechamientos y no a una mala gestión operativa. El ROA –que se obtiene de dividir el resultado neto entre los activos– promedió 0.3 puntos en el sexenio pasado, pero en lo que va del actual promedia -0.4 puntos.

En 2022, los activos de Bancomex cerraron en 450 mmdp, 8% (41 mmdp) menos que en 2018, y sus pasivos cayeron 8% (37.6 mmdp). Lo anterior provocó una caída del capital contable de 9% o 3.4 mmdp, hacia un nivel de 34.3 mmdp, el menor desde 2016. La cartera de crédito de este banco cerró 2022 en 219 mmdp, un retroceso de 22% (61.8 mmdp), el peor nivel desde 2015.



En el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) también se nota un deterioro en los resultados de operación, aunque aún no ha caído en déficits. Durante el sexenio de Peña Nieto el banco promedió resultados de gestión positivos por 3.8 mmdp, pero en lo que va del actual sexenio el promedio es de 2.3 mmdp: una reducción de 64% (1.6 mmdp). El deterioro de esta institución comenzó en 2020, cuando cerró con un resultado neto de 753 mdp; en 2021 tuvo una mejora hacia los 2.5 mmdp, pero en 2022 cerró en 933 mmdp, su peor resultado desde 2011, que hay datos disponibles.

Según la ASF[8], el pago de aprovechamientos al Gobierno federal en 2020 fue el principal factor detrás del deterioro del resultado de operación de ese año. Sin dicho pago, Banobras habría cerrado con una utilidad neta de 12.1 mmdp.

A pesar del deterioro en la gestión del banco, el hecho de no haber caído en pérdidas ha permitido que el capital contable de la institución registre un incremento de 24% (15.9 mmdp). Sin embargo, hay que notar que este capital alcanzó un máximo de 85.5 mmdp, en 2021 y en 2022 cayó a 83.1 mmdp.

En cuanto a la cartera de crédito, el banco mantiene un crecimiento, pero con un ritmo limitado. En lo que va del sexenio se registra un aumento de 5% (27.3 mmdp); no obstante, durante el sexenio anterior la cartera de crédito logró una expansión de 50%, o 177.4 mmdp.



El caso del Banco del Bienestar es paradójico: a pesar de las constantes transferencias de recursos otorgadas por el Gobierno federal, mantuvo balances de operación negativos de 2019 a 2021. Esto puede deberse a los grandes gastos que supuso la ampliación del número de sucursales en todo el país. En el sexenio pasado este banco (su antecesor Bansefi, pues) promedió un resultado neto de apenas 129 mdp, y en lo que va del actual Gobierno el promedio es de 37 mdp. No obstante, hay que notar que en 2022 el resultado fue positivo por 1 mmdp.

Lo que sí se destaca es el incremento del capital contable del banco. En 2022 este patrimonio llegó a 18.1 mmdp, un aumento de 511% (15.1 mmdp). En otras palabras, el banco ha crecido seis veces frente al cierre del sexenio pasado.

Lo irónico de este crecimiento es que en 2022 el Banco del Bienestar dejó de registrar recursos en su cartera de crédito. Es decir, el patrimonio del Banco no ha crecido a punta de favorecer el acceso al crédito de las personas, sino por sus nueva infraestructura e inversiones financieras. 



Los déficits operativos de Nafin y Bancomext, aunados a un deterioro de Banobras, han llevado a la banca de desarrollo a acumular tres años de pérdidas netas, a pesar de las mejoras del Banco del Bienestar.

En el sexenio pasado los seis bancos de desarrollo obtuvieron un resultado neto positivo por 8.9 mmdp en promedio, pero en lo que va del actual promedian un déficit de 207 mdp. Si bien en 2019 se registró una ganancia por 5.1 mmdp, para 2020 se cayó en un déficit de 2 mmdp, en 2021 de 1.4 mmdp y en 2022 de 2.5 mmdp, el peor que se tenga registro. Estas pérdidas, en efecto, fueron causadas principalmente por la extracción de recursos de parte del Gobierno federal, como lo corrobora la ASF.

Las caídas en el capital contable de Bancomext y de Nafin han sido parcialmente compensadas por incrementos en Banobras, Banco del Bienestar y Banjército, pero el ritmo de crecimiento ha sido menor que en el pasado inmediato. En lo que va del sexenio, el capital contable –el patrimonio– de la banca de desarrollo acumula un crecimiento de 13% (27.3 mmdp), pero en el sexenio pasado registró un incremento de 52% (70 mmdp).

Lo más preocupante es la evolución de la cartera crediticia. La caída de Bancomext y Nafin no ha podido ser compensada por Banobras, y mucho menos por el Banco del Bienestar que, como hemos visto, dejó de dar créditos. El resultado es que esta cartera conjunta cerró en 1.09 billones de pesos en 2022, una caída de 15% o 200 mmdp, frente al cierre de 2018. Lo anterior significa que la participación de la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión de impulsar al sector privado y social.



Capitalización del Bienestar

Un último indicador operativo es el Índice de Capitalización (ICAP). Éste representa la fortaleza financiera de una institución para soportar pérdidas no esperadas, en función de su perfil de riesgo. Este indicador se calcula como la proporción del capital neto de la institución respecto de la suma de activos ponderados sujetos a los riesgos de crédito, de mercado y operacional. Además de revelar la salud financiera de una institución, el ICAP sirve para evaluar el potencial de otorgamiento de créditos. A mayor ICAP, mayor potencial para otorgar préstamos, que para concertarse depende de la demanda del mercado y de las facilidades de los bancos.

Del cierre de 2018 a 2022, el ICAP ponderado de la banca de desarrollo pasó de 17.5 a 23.2 puntos, un aumento de 5.7 puntos. Como comparación, en el sexenio pasado, el ICAP de los seis bancos de desarrollo aumentó sólo 2.6 puntos. Según la ASF[9], el incremento del ICAP en el sexenio pasado se debió al aumento en los requerimientos de capital por riesgo de crédito, establecidos a partir de la Reforma Financiera de 2014. Asimismo, el aumento del capital neto fue un factor. En el caso del actual Gobierno, el aumento del ICAP podría estar más relacionado con una reducción de los activos en riesgo de crédito en 19% (167 mmdp), según el Informe de Estabilidad Financiera de Banxico.

Se destaca que el banco que más ha incrementado su ICAP ha sido el Banco del Bienestar, al pasar de 24.5 puntos en 2018 a 85.6 al cierre de 2022. Los demás bancos no han sido tan beneficiados: Banjército pasó de 23.1 puntos a 38 puntos en el mismo periodo; Banobras de 18.3 a 21.6; Nafin de 14.5 a 16.9, y Bancomext incluso sufrió una reducción, al pasar de 18.8 puntos a 18.1 puntos. Parece claro que las transferencias fiscales al Banco del Bienestar son la respuesta detrás de este dispar incremento.

¿Por qué otros bancos han aumentado su ICAP a pesar de la extracción de recursos a través de aprovechamientos? Según la calificadora HR Ratings[10], el ICAP de Nafin ha aumentado (a pesar de su reducción en su capital neto ) por la reducción de sus activos sujetos a riesgo.

En entrevista para México Evalúa, Ángel García, director ejecutivo de Instituciones Financieras/ABS de HR Ratings, explicó que los activos sujetos a riesgo de Nafin han disminuido por la baja en la cartera de crédito, debido a prepagos de empresas por exceso de liquidez, además de menores otorgamientos de créditos a través de intermediarios financieros, los cuales, luego de la pandemia, contaban con mayores recursos propios para realizar financiamiento, no disponiendo de las líneas de crédito de Nafin. 

Nosotros lo decimos así: la solidez financiera de los bancos de desarrollo se mantiene a base de dar menos crédito al sector público y privado; es decir, yendo en contra de su razón de existir.



Simulación contable

A nivel finanzas públicas, la facultad de la Secretaría de Hacienda de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo ha servido para inflar ingresos y gastos y, por descontado, para financiar el gasto corriente del Gobierno.

Como mencionamos anteriormente, el gobierno ha cobrado cobrado 100 mmdp en aprovechamientos y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp. El mayor cobro a los bancos de desarrollo ha servido para ‘aliviar’ la caída de la recaudación en general.

Durante el sexenio de Peña el cobro de aprovechamientos total[11] (no sólo a la banca de desarrollo) promedió 448 mmdp anuales, y en el actual sexenio promedia 348 mmdp, 22% (100 mmdp) menos. Si descontamos los aprovechamientos cobrados a la banca de desarrollo, ese promedio cobrado es todavía menor, de 322 mmdo, 27% (117 mmdp) menos. Hay que notar que durante el sexenio pasado se recibieron 781 mmdp (precios de 2022) por Remanentes de Operación del Banco de México, mientras que en este sexenio se han obtenido 442 mmdp por extinción de fideicomisos. Aislando ambos factores, el cobro de aprovechamientos en el sexenio pasado promedió 309 mmdp, y en el presente promedia 212 mmdp, 31% (97 mmdp) menos. Es decir, los ingresos por este concepto se han deteriorado en la actual administración.



Por otra parte, el mayor pago por concepto de capitalización a los bancos de desarrollo es uno de los factores que ayudan a explicar el mayor sobregasto del presupuesto aprobado de la Secretaría de Hacienda durante el actual sexenio.[12] Durante el gobierno de Peña Nieto, Hacienda sobrejerció 36% o 12.6 mmdp cada año, en promedio. En el gobierno actual, se ha gastado en exceso 201% o 47.8 mmdp por encima de su presupuesto aprobado, es decir, 3.8 veces más que en el periodo anterior, como ya lo habíamos identificado y explicado en un artículo anterior

Eso sí: en ningún año, de 2013 a 2022, los aprovechamientos cobrados han sido iguales a las transferencias otorgadas a la banca de desarrollo. Esta precisión es necesaria, porque algunos analistas desestiman los sobregastos de la Secretaría de Hacienda, como una situación contable sin repercusiones. En realidad, detrás de esto hay reasignación de recursos entre bancos, extracción de dinero para el gasto corriente y simulación de ingresos y gastos.



Por todo lo anterior, es necesario mejorar las regulaciones establecidas en la LFPRH y en la LIF para limitar la discrecionalidad de Hacienda a la hora de realizar los cobros de aprovechamientos. Asimismo, se debe modificar la contabilidad de los aprovechamientos cobrados a los bancos de desarrollo y las transferencias pagadas, con el fin de que no inflen los indicadores de ingresos y gastos.

Nuestras recomendaciones

Se deben establecer criterios específicos para el cobro de aprovechamientos a la banca de desarrollo, con el fin de limitar la discrecionalidad de Hacienda:

  • El cobro de aprovechamiento debe de estar basado en las ganancias de los bancos por la garantía soberana del Gobierno federal. Es decir, debe diferenciar entre las ganancias logradas a través de dichas garantías y ganancias por programas que no se benefician de tales garantías.
  • El pago del aprovechamiento debe realizarse al término del año, una vez que se tiene el resultado final de operaciones.
  • Se debe contemplar la prohibición de cobrar aprovechamientos, cuando éstos provoquen una descapitalización del banco de fomento en cuestión.

Se debe evitar que el cobro de aprovechamientos a los bancos de desarrollo y el posterior pago a los mismos para capitalizarlos infle de forma artificial los indicadores de recaudación y gasto.

  • La SHCP debe especificar en la Ley de Ingresos los aprovechamientos que cobrará a los bancos de desarrollo, así como los pagos por capitalización que realizará durante el año.
  • En la contabilidad gubernamental los cobros por aprovechamientos que se conviertan posteriormente en pagos por capitalización no se deberían considerar como ingresos y gastos.

Se deben establecer mecanismos para fomentar el otorgamiento de créditos de los bancos de desarrollo:

  • Es necesario que los bancos de desarrollo realicen un mapeo de la población potencial que puede beneficiarse de un crédito.
  • Se deben realizar estrategias específicas para la difusión de las oportunidades de crédito en la población objetivo identificada.
  • Se debe contar con indicadores claros y medibles respecto de los esfuerzos realizados para la promoción del crédito.
  • Se deben establecer estrategias específicas por regiones prioritarias, para favorecer la inversión en las zonas de mayor marginación.
  • Los bancos deben establecer metodologías de impacto social, si los créditos pretenden favorecer el desarrollo económico de las regiones y sectores donde se otorgan.

* Por Jorge Cano


[1] Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

[2] ASF. Cuenta Pública 2010. Auditoría GB-035. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0735_a.pdf

[3] ASF. Cuenta Pública 2013. Auditoría GB-046. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0018_a.pdf

[4] Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2020-2024. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/pronafide/pronafide2020.pdf

[5] G. Cipoletta Tomassian y T. Abdo, “Financiamiento de la banca de desarrollo en el marco de la crisis del COVID-19 en América Latina y el Caribe”, serie Financiamiento para el Desarrollo, N° 272 (LC/TS.2021/165), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47531/1/S2100767_es.pdf

[6] ASF. Cuenta Pública 2021. Núm. de Auditoría: 190. Desempeño de Nacional Financiera, S.N.C. en el Otorgamiento de Apoyos Financieros a las

MIPYMES. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0190_a.pdf

[7] ASF. Cuenta Pública 2020. Auditoría número 58:GB. Financiamiento al Comercio exterior. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0058_a.pdf

[8] ASF. Cuenta pública 2020. Financiamiento a Proyectos de Infraestructura. Auditoría 59-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0059_a.pdf

[9] ASF. Cuenta Pública 2016. Política Pública de la Banca de Desarrollo. Evaluación número 1784-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/Documentos/Auditorias/2016_1784_a.pdf

[10] HR. 2022. HR Ratings ratificó la calificación de HR AAA con perspectiva Estable y de HR+1 para Nafin. Recuperado de: https://www.hrratings.com/pdf/NafinBanco_Comunicado_2022.pdf

[11] Los ingresos por aprovechamientos incluyen multas, cargos a concesionarios de vías de comunicación, ingresos por sorteos, cobros a los bancos de desarrollo, remanentes de operación del Banco de México, entre otros.

[12] Si bien hay otras herramientas de relevancia que ayudan a inflar el gasto, como las transferencias a fideicomisos en el caso de la Secretaría de Salud, las aportaciones a los bancos de desarrollo son el principal factor para explicar los sobregastos de la Secretaría de Hacienda.

El empobrecimiento de las empresas públicas

Al inicio del sexenio el rescate de las empresas públicas fue planteado como un objetivo político de primera importancia. Sin embargo, la realidad es que tanto la CFE como Pemex estarán empequeñecidas cuando un nuevo gobierno entre en funciones, debido a un incremento de su deuda y un desplome de sus activos.

Al cierre de 2022 el patrimonio de la CFE ha caído en 21.6% (188.1 mmdp), respecto al cierre del sexenio anterior. Esto implica que la empresa ha perdido capacidad para generar electricidad con tecnologías no contaminantes y para vender electricidad con tarifas amigables para la economía familiar, sin dependencia de subsidios. Por su parte, el patrimonio de Pemex ha caído 0.6% (10.8 mmdp), lo que la convierte en una empresa más chica, endeudada y con menor capacidad productiva, que seguirá siendo un pozo sin fondo de recursos federales. Este debilitamiento de las empresas públicas obligará al Gobierno a seguir otorgándoles subsidios, lo que restará recursos para atender servicios de salud, educación o seguridad pública.

Te contamos cómo los planes del rescate terminaron disminuyendo la solvencia de las empresas públicas:

CFE: más endeudada y con un bajo ritmo de inversión

Pasivos

En el sexenio de Peña Nieto los pasivos de la CFE se encontraban ligeramente diversificados: entre 2013 y 2018, los pasivos de largo plazo representaron en promedio 36%, mientras que los de corto plazo alcanzaron el 5%. Esto nos habla de una estrategia de financiamiento blindada ante movimientos en la tasa de interés, con miras a reducir el impacto de la volatilidad de los mercados financieros sobre los pasivos de la empresa. El restante 58% de los pasivos estaban registrados dentro del concepto de ‘otros pasivos’, que incluyen, principalmente, pasivos contingentes o de largo plazo como el pago de pensiones, los cuales abordaremos más adelante.

Sin embargo, durante el sexenio pasado los pasivos totales se incrementaron, principalmente, por los cambios realizados al esquema de pensiones de la energética, entre los cuales se encuentran el reconocimiento de antigüedad a trabajadores eventuales al momento de ser contratados y el otorgamiento de aumentos salariales por encima del promedio nacional. Estos cambios se tradujeron en el reconocimiento, en 2014, de 42 mil jubilados[1], lo cual implicó que al año siguiente se registrará un pasivo laboral de 564 mmdp, aumentando en 98% (532 mmdp) en términos reales el concepto de ‘otros pasivos’.

Sin embargo, Hacienda no dejó sola a la energética, y en 2016 anunció a través del Diario Oficial de la Federación que asumiría 230 mmdp[2] de los pasivos generados por el cambio en el esquema de pensiones. Esto ayudó a que a finales de ese año se redujera el concepto de ‘otros pasivos’ en 37% (397 mmdp) en términos reales. A partir de ese momento, los pasivos de la CFE siguieron un comportamiento tendencial, con disminuciones en la provisión para el pago de pensiones, principalmente.



Con la entrada del gobierno de López Obrador, se anunciaron una serie de medidas para rescatar a la energética de un posible endeudamiento insostenible, a pesar de que los pasivos de la empresa venían disminuyendo. Entre las medidas con mayor impacto sobre los pasivos se cuentan las renegociaciones de contratos de arrendamientos de gasoductos, por los cuales se transporta el principal insumo para la generación de electricidad[3].

El efecto inmediato de tal renegociación fue que los pasivos totales de la empresa se incrementaron en un 50% en términos reales (finales de 2019), lo cual equivale a 605 mmdp. Para entender este incremento, debemos explicar cómo se registran los arrendamientos bajo las Normas Internacionales de Información Financiera (NIF).

Un arrendamiento financiero es un contrato que le cede al arrendatario el derecho de uso de un activo –en este caso, la CFE como arrendatario adquiere el derecho de uso de gasoductos–, pero debe registrar como un pasivo el valor presente de los pagos futuros que debe realizar por la renta del activo, sin importar si al final del periodo compra o no el activo. En otras palabras, la renegociación en el uso de gasoductos provocó un incremento en los pasivos por arrendamiento, los cuales se registran en la Cuenta Pública en el rubro de ‘otros pasivos’ de largo plazo. Así, dicho rubro aumentó 126% (765 mmdp) en 2019, incrementando considerablemente su participación en la acumulación de pasivos de la empresa. Entre 2018 y 2019, este concepto pasó de representar 50% a hacerlo en un 76%. Dicho de otro modo, la CFE salió perdiendo financieramente con la renegociación de los gasoductos.

Un segundo factor que explica el aumento de los pasivos tiene que ver con el hecho de que en agosto de 2020 se revirtieron los cambios realizados en 2016 en el Contrato Colectivo de Trabajo. Como hemos analizado anteriormente, el resultado de esto fue que al cierre de 2020 aumentara en 10% (48.5 mmdp) el pasivo laboral de la empresa, mientras que el costo de las obligaciones laborales presentó un incremento de 236% (89.5 mmdp).

De esta forma, y según los estados financieros de la empresa, durante el sexenio de AMLO el 65% de los pasivos ha estado concentrado, en promedio, en dos conceptos:1. los pasivos por arrendamientos, que han representado el 38% de los pasivos totales para el mismo periodo, y 2. la carga de las pasivos pensionarios, que ha representado el 27% en promedio entre 2019 y 2022 (y que vienen en aumento: al cierre de 2022 los pasivos por pensiones aumentaron 9% [36.5 mmdp] frente a 2019).

Por último, se ha comenzado a verificar presión sobre los pasivos por parte de las deudas de más corta disposición, como la deuda con proveedores. En los estados financieros de la CFE se lee que al inicio del sexenio los pasivos a corto plazo con proveedores disminuyeron en un 45%, al pasar de 85.7 mmdp a 46.9 mmdp entre 2018 y 2019. Sin embargo, en los últimos años se revirtió esta tendencia: pasaron de 43.6 mmdp en 2020 a 76.3 mmdp en 2022. El aumento de la deuda con proveedores podría comenzar a meter presión de liquidez a la empresa, teniendo en cuenta que ésta lleva dos años seguidos con cierres en números rojos.



Activos

Durante la administración de EPN, los activos totales de la empresa lograron aumentar 37.3% (564 mmdp), principalmente a causa del incremento que se dio en los activos no circulantes –relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa–, que crecieron 41% (531 mmdp) entre 2013 y 2018. Parte del incremento en las inversiones en bienes de capital se dio como resultado del Programa de Aceleración del Crecimiento[4], el cual tuvo la finalidad de potencializar el crecimiento económico, después de que a finales de 2013 se observara una importante desaceleración en la economía mexicana[5].

En este contexto, se comenzaron a realizar inversiones en sectores estratégicos como el energético, lo que se tradujo en una tasa de crecimiento promedio de los activos no circulantes de la CFE de 8% entre 2013 y 2018, impulsado principalmente por el incremento en los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso. En 2013, el valor de tales activos era de 1.5 billones de pesos y para el cierre de 2018 el valor ascendió a 2,319 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 54% (815 mmdp).



Con la entrada del gobierno de AMLO se observó un incremento real de 26% (532.7 mmdp) en los activos totales de la energética, principalmente por las ya mencionadas renegociaciones de los contratos de gasoductos que, como se ve, no sólo redundaron en un incremento de pasivos.

Según los estados financieros de la CFE, la renegociación de contratos se reflejó en un aumento real de 25% (474.2 mmdp) en los activos no circulantes de la empresa, como resultado del registro de 588 mmdp de activos por uso de derechos de los arrendamientos de gasoductos. Sin embargo, tal incremento de activos (588 mmdp) fue inferior al aumento de los pasivos (765 mmdp), por lo que la operación en realidad implicó un mayor pasivo.

Además, con todo y discurso oficial a favor del fortalecimiento de la CFE, la evidencia es que se han caído los activos relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa: tan sólo al cierre de 2019, el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso cayó 5% (112 mmdp) con respecto al año anterior. Según la Cuenta Pública, para el cierre de 2022 el valor de estos activos es 16% menor al observado en 2018, lo cual representa una caída de 363 mmdp.



Durante el presente sexenio las inversiones no han sido suficientes para incrementar la capacidad productiva de la empresa. Éstas han consistido, mayormente, en operaciones contables como revaluaciones efectuadas al equipo e infraestructura en las redes de transmisión[6], lo cual no implica necesariamente un incremento en la productividad de la energética y/o mejora en el equipo productivo. Es más: a pesar de que durante 2019 y 2020 la inversión física aumentó, esto no se vio reflejado en un incremento de los activos de la energética: la depreciación y deterioro del equipo hace que en conjunto caiga el valor de la infraestructura. Peor aún, después de 2020 la inversión presupuestaria retrocedió, evaporando el aumento que se había dado al inicio del sexenio: la caída en los dos últimos años suma 1.02 billones de pesos, lo cual evapora el aumento de 758 mmdp que se observó entre 2018 y 2020.

Patrimonio

El desempeño de la CFE a lo largo de la última década se refleja en un deterioro de su patrimonio neto –el cual es resultado de la diferencia entre los activos y pasivos totales–, e indica un retroceso en el manejo de la empresa, su solvencia y capacidad de pago.

Entre 2013 y 2018, el patrimonio de la empresa se vio afectado, principalmente, por los cambios en el régimen de pensiones de la CFE. Como ya explicamos, en 2015 se reconoció un pasivo laboral sin que hubiera un aumento en los activos, lo cual hizo que cayera 73% el patrimonio neto de la empresa. Un año después, el patrimonio comenzó a recuperarse. Tan sólo entre 2015 y 2018 el patrimonio neto aumentó 350%, al pasar de 190 mmdp a 871 mmdp. Esta recuperación se dio como resultado del compromiso de Hacienda con la CFE, ante las medidas para reducir el pasivo laboral. Además de que la autoridad hacendaria asumió parte del pasivo laboral de la CFE, aportó 322.1 mmdp para capitalización directa de la empresa[7], fortaleciendo su patrimonio.

Después de tres años seguidos de recuperación del patrimonio, el cual venía creciendo a una tasa promedio de 6.2% (principalmente porque los pasivos estaban controlados y los activos se veían fortalecidos por las políticas de inversión), comenzó la gestión del nuevo gobierno con una caída de 8.3% (72.5 mmdp). A partir de 2018, los pasivos totales de la empresa crecieron a una tasa mayor que los activos, debilitando el patrimonio de la empresa: entre 2019 y 2022, los activos crecieron a una tasa promedio de 5%, mientras que los pasivos lo hicieron a una tasa de 13%.

El hecho de que los pasivos crezcan a una tasa mayor que los activos se traduce en desahorro para la empresa. En 2021, el primer año en que la CFE cerró con números rojos, se dio un desahorro por 127 mmdp, monto que no se había visto desde 2015, cuando se reconoció el pasivo pensionario. En nuestro Erario Anual de 2021 analizamos cómo el abandono fiscal de la CFE llevó a la empresa a tener su peor resultado financiero desde 1990, desde que hay datos disponibles.

El desahorro total acumulado entre 2020 y 2022 suma 254 mmdp, que es 54% mayor al desahorro generado durante el sexenio de EPN en sus primeros tres años de gestión. Esto da como resultado que para el cierre de 2022 el patrimonio neto se ubicara en su peor nivel desde 2015: 682 mmdp, lo cual representa una caída real de 21.6% (188 mmdp) respecto al cierre del sexenio anterior.

Esto además implica que la CFE ahora es menos solvente que en el sexenio anterior. La razón de solvencia[8] durante el gobierno de EPN fue en promedio de 0.63, lo que implica que de cada peso de activo se contaba con obligaciones por 63 centavos, mientras que con AMLO esta razón subió a 0.71: por cada peso de activo ahora se cuenta con obligaciones por 0.71 centavos.



Pemex: un barco a la deriva

Activos

El desempeño de Pemex durante el sexenio de EPN estuvo marcado por una débil acumulación de los activos, sin poder mantener una racha de crecimiento. En promedio, los activos totales de la empresa gravitaron sobre los 2,800 mmdp, exceptuando 2016, año en que se observó un crecimiento real de 15% (611 mmdp) en su infraestructura, lo cual se reflejó en el aumento esporádico de los activos. Sin embargo, para el final del sexenio el tamaño de la empresa, medido por el valor de los activos, únicamente creció 4.6% (108 mmdp) entre 2013 y 2018.



El estancamiento en los activos de la empresa se debe a dos motivos: 1. las inversiones no fueron suficientes para mantener un ritmo de constante acumulación en sus activos productivos (en promedio, durante este periodo, no hubo crecimiento en los bienes inmuebles e infraestructura), y 2. el ritmo constante en la depreciación y deterioro de los activos físicos de la empresa: entre 2013 y 2018, la depreciación de activos avanzó a un ritmo promedio de 4% anual.

Si con EPN la tendencia era de estancamiento en el crecimiento de la empresa, con AMLO esta tendencia se agravó, hasta verificarse como un achicamiento de su tamaño: según la Cuenta Pública de la petrolera, al cierre de 2022 los activos totales de la empresa fueron 10.5% (281.5 mmdp) menores a lo observado al cierre de 2018. Esto implica que han caído a un ritmo promedio de 2.7% anual.

Esta caída se explica, de nuevo, con el hecho de que las inversiones no han sido suficientes para poder contrarrestar el efecto que tiene la depreciación de los activos sobre el valor del capital de la empresa: en los últimos cuatro años el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso ha crecido a un ritmo promedio anual de 1.2% (213 mmdp), mientras que la depreciación y deterioro de bienes lo ha hecho a un ritmo de 4.8% (513 mmdp). Como vemos, el problema de depreciación de activos se ha agravado, al tiempo que no se ha presentado un paquete de inversión focalizado que permita incrementar la acumulación de activos de la empresa.

Pasivos

En materia de endeudamiento, el sexenio de EPN puede enmarcarse en un crecimiento exponencial de los pasivos. Entre 2013-2018, la deuda financiera más otros pasivos de la petrolera crecieron a un ritmo promedio anual de 13.8%. Tan sólo al cierre de 2018, éstos crecieron 91% (2,175 mmdp) frente a 2013. El aumento se dio tanto en la deuda financiera como en otros pasivos que incluyen la carga de las provisiones pensionarias de la empresa.



Entre 2013 y 2018, la deuda financiera creció a un ritmo promedio anual de 15.8%, impulsada por la acumulación de la deuda externa, la cual creció a un ritmo de 17.8%. Para el cierre del sexenio, la deuda externa de la petrolera aumentó 127% en términos reales (1,307 mmdp) respecto a 2013.

El aumento de la deuda externa responde, por una parte, a la depreciación del tipo de cambio que se dio durante el sexenio de EPN. Desde el inicio de ese periodo el 80% de la deuda se encontraba denominada en monedas extranjeras (según los estados financieros de la entidad, el tipo de cambio utilizado para realizar sus transacciones en 2013 fue de 12.77 pesos por dólar). Para el cierre de 2018, éste se encontraba en 19.24 pesos, lo que representa una depreciación de 50.7% de nuestra moneda.

El otro factor determinante en la acumulación de deuda externa de Pemex fue el deterioro de su déficit financiero, que entre 2013-2014 se salió de control, al crecer 258% (144 mmdp). Para 2015 continuaba creciendo a una tasa de 7% anual (14.9 mmdp). Con el fin de frenar el aumento del endeudamiento, Hacienda duplicó las transferencias que hace a la entidad a través del presupuesto: en 2016 estas transferencias crecieron 161% (141 mmdp) en términos reales, ascendiendo a 229 mmdp.



La disminución de la deuda financiera y de los pasivos de Pemex le ha salido muy cara al erario público, sin que se verifiquen resultados claros en la disminución de su deuda total. Si bien del cierre de 2018 a de 2022 la deuda financiera y los pasivos de la petrolera disminuyeron 5.9% (270 mmdp), en total se han aportado 772 mmdp en transferencias durante los últimos cuatro años. A continuación te contamos cuáles han sido los factores que explican este barril sin fondo.

El limitado efecto que se ha observado en la disminución de la deuda total y pasivos de la petrolera se debe a que hay más de un componente que mete presión. En primer lugar están las pensiones: al cierre de 2019, el pasivo pensionario de largo plazo se incrementó 29.4% (410 mmdp), lo que contrarrestó el efecto de las transferencias y aumentó los pasivos totales de la petrolera. Debido a esto, en 2019 las obligaciones financieras de la empresa crecieron 6.1% (281 mmdp), frente al año anterior.

En segundo lugar, la crisis internacional obligó a Pemex a abrir la llave del endeudamiento: para finales de 2020, la empresa volvió a caer en un déficit financiero por 133 mmdp, provocado por el derrumbe del precio del crudo, la depreciación del peso y la caída en la demanda mundial de petróleo, lo cual no se resarció mediante transferencias por parte del Gobierno federal. El efecto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19 llevó a las obligaciones financieras de la paraestatal a un máximo de 5.2 mmdp, lo cual no se había observado en la última década.

Como resultado de los constantes déficits de la empresa, así como del manejo incierto de la política energética del país, dos agencias calificadoras degradaron la calificación de la nota crediticia de Pemex. Esto provoca que en el mercado financiero sea más costoso e incluso inviable conseguir financiamiento, debido a que aumenta el riesgo de incumplimiento por parte de la empresa. En respuesta,para ayudarla a no tener problemas de pago de deuda durante 2020 y ofrecerle un respiro de liquidez, Hacienda decidió realizar una operación de canje de bonos.



En efecto, la SHCP otorgó a Pemex bonos para realizar una operación de reporto[9], y de esa forma conseguir el financiamiento para pagar sus obligaciones. Esto funcionó así: Hacienda otorgó a Pemex Bonos Gubernamentales de Largo Plazo; tras tenerlos acudió al mercado financiero para monetizarlos, es decir, intercambiarlos por efectivo. Según la Cuenta Pública, Pemex obtuvo en efectivo 95 mmdp, los cuales debe pagar en tres años (es decir, este año) a una tasa de 8.5%. Con estos recursos Pemex logró cumplir con sus obligaciones, pero en sus pasivos se registró la deuda por 96 mmdp de la monetización de los bonos, lo cual formó parte del 40% del incremento que se observó en el pasivo total de la empresa en 2020.

A partir de este año, se observa una menor presión en las obligaciones financieras de la petrolera. Al cierre de 2022, la deuda financiera, más otros pasivos de la entidad, disminuyeron 17.4% (908 mmdp). Esto se debe, de nuevo, a las transferencias de Hacienda, que para 2021 aumentaron 555% (308 mmdp) en términos reales, lo que ayudó a que se volviera a dar un superávit financiero por 74 mmdp, cerrando la llave del endeudamiento.Con esta ayuda, la deuda financiera cayó 5% (126 mmdp) con respecto a 2020. No obstante, a pesar de todos los apoyos otorgados a la paraestatal, su patrimonio sigue en declive.

Patrimonio

Pemex lleva casi una década con un patrimonio negativo. Prácticamente desde 2013 las pérdidas y deudas se han comido el valor de la empresa. En la última década sus pasivos totales han sido mayores que los activos, lo que ha generado un patrimonio neto negativo (es decir, las deudas son mayores que los recursos con los que cuenta la empresa). Esta tendencia se observó desde el inicio del sexenio de EPN, a partir del cual se encadenaron dos años consecutivos con un patrimonio deficitario. Y es que las deudas de la empresa comenzaron a crecer sin que se reflejarán en un aumento en los activos o recursos propios de la empresa: tan sólo entre 2013-2015, el pasivo total de la empresa creció a un ritmo promedio anual de 37.9%, mientras que los activos totales lo hicieron a un ritmo de 0.4%.



Durante el sexenio de Peña el único año en que el patrimonio neto resultó ser positivo (esto es, que los recursos propios de la empresa fueran mayores que sus pasivos) fue 2016. Sin embargo, esto no fue necesariamente resultadode un buen desempeño de la empresa, sino más bien de las cuantiosas aportaciones que realizó el Gobierno a su patrimonio. La primera aportación directa fue por 26.5 mmdp. La segunda fue por 135 mmdp directo al patrimonio de Pemex, como resultado de la asunción por parte de Hacienda de 184.2 mmdp del pago de pensiones y planes de jubilación de la paraestatal[10]. Esto ayudó a que las operaciones de Pemex resultaron en un ahorro por 108 mmdp, que a su vez provocó que su patrimonio neto se colocara en números verdes.

Sin embargo, a partir de 2016 las deudas volvieron a comerse los activos de la empresa, para encadenar cinco años consecutivos con déficit en el patrimonio neto. En los dos últimos años de la administración de Peña Nieto, los activos de la empresa cayeron a un ritmo promedio anual de 10.5%, mientras que los pasivos lo hicieron a un ritmo de 5.5%. O sea, que si bien las deudas estaban disminuyendo, los recursos de la empresa caían de manera más acelerada. Al cierre de 2018 los pasivos eran 544 mmdp menores en comparación con el cierre de 2016, pero los activos eran 668 mmdp inferiores en la misma comparación.

Si con Peña Nieto los pasivos crecieron más rápido que los activos de la empresa, con AMLO se ha invertido el problema: tanto los activos como los pasivos están cayendo, pero los primeros caen más rápido que los segundos. En otras palabras, la empresa pierde valor más rápido que sus deudas. El resultado: sigue perdiendo patrimonio.

Comparando los datos al cierre de 2022 con los del cierre de 2018, los activos totales de la empresa disminuyeron a un ritmo promedio anual de 2.7%, mientras que los pasivos totales lo hicieron a un ritmo de 1.5%. Para el final del periodo, los activos de la petrolera fueron 10.5% (282 mmdp) menores, y los pasivos lo fueron por 5.9% (271 mmdp). Lo que ha logrado el esfuerzo en los últimos dos años por disminuir los pasivos de Pemex es empequeñecer la empresa, con respecto a sus obligaciones financieras. El resultado: en cuatro años de gobierno de AMLO el patrimonio neto ha sido deficitario, generando un desahorro por 1.2 billones de pesos al cierre de 2022.

Además, estas obligaciones financieras se han hecho más pesadas: durante el sexenio de Peña Nieto la razón de solvencia fue en promedio de 1.5, lo que implica que de cada peso de activo de la empresa se tenía una deuda de un peso con 50 centavos. Con AMLO esta relación subió a dos; es decir, por cada peso de activo se cuenta con una deuda de dos pesos; deteriorándose la solvencia de la empresa.

Conclusión

En el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se planteó como objetivo el rescate del sector energético. Esto implicó el ‘levantamiento’ de Pemex y CFE para que operaran como palancas del desarrollo del país, a través de modernizaciones en sus infraestructuras que las convertirían en empresas más productivas. Sin embargo, para el cierre de 2022 los datos muestran una historia totalmente diferente. Por un lado, la CFE es una empresa más endeudada y con inversiones que no son suficientes para mantener un ritmo de acumulación en sus activos. Por ello, estamos muy lejos de contar con una energética moderna y eficiente que pueda ofrecer tarifas más bajas para la población. Sin la acumulación de infraestructura y equipo, difícilmente se podrá lograr dotar de electricidad a las pequeñas comunidades aisladas que aún no cuentan con este servicio básico. Más aun, y como lo ha documentado la ASF, parte de las inversiones han sido sólo movimientos contables, y no compra o creación de infraestructura eléctrica.

Por otro lado, todo apunta a que el actual gobierno dejará una empresa petrolera más chica y endeudada. Debido a que los esfuerzos por reducir los pasivos de la empresa también han implicado un empequeñecimiento de la misma, aun con la compra de la refinería Deer Park Pemex no da señales de una verdadera acumulación de infraestructura y equipo, mientras que las obligaciones financieras se hacen cada vez más pesadas. Lo peor es que se han duplicado las ayudas que recibe de parte del gobierno… Éstas representan un costo de oportunidad en el presupuesto, pues son recursos que bien podrían destinarse a rubros esenciales como la salud, la educación o la seguridad pública.

Nuestras recomendaciones:

  1. Realizar y publicar estudios de factibilidad de las nuevas inversiones de estas empresas, que ayuden orientar de manera objetiva los recursos hacia proyectos productivos que permitan incrementar su patrimonio.
  2. Realizar una reforma integral al sistema de pensiones de las empresas productivas del Estado. El objetivo: disminuir la presión ejercida por uno de los principales problemas en la estructura de pasivos de estos entes públicos.
  3. Analizar la factibilidad de orientar el portafolio de pasivos de Pemex hacia el mercado interno, con miras a disminuir la exposición de sus obligaciones a la volatilidad del tipo de cambio.
  4. Condicionar las transferencias financieras a Pemex para que, más que un apoyo, sirvan como un incentivo para el logro de objetivos trimestrales, lo cual, además, podría ayudar a mejorar la perspectiva crediticia de la entidad. Para ello, se tendría que dar seguimiento puntual y público de los ingresos, gasto y endeudamiento de proyectos claves de la estatal.
  5. Realizar y publicar una revisión de todos los proyectos de inversión de las entidades, con el objetivo de encontrar áreas de oportunidad que permitan mantener un ritmo de acumulación en los activos de las empresas.

[1] Senado, 2015. Boletín informativo. http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/22127-cfe-registra-pasivo-laboral-de-564-millones-52-mil-593-pesos-informa-la-asf.html?month=7&year=2015

[2] Cifra a precios de 2023.

[3] Según la CFE, las renegociaciones implicaron tarifas fijas en los contratos, eliminación de riesgos financieros y acuerdos equilibrados sobre casos fortuitos.

[4] SHCP, 2013. Cuenta Pública https://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2013/doc/t1/RGE.211.05.02.vd.pdf

[5] Las perspectivas de crecimiento pasaron de 3.5% a 1.8%, se estimó una reducción de 20 mbd para la producción de petróleo, así como una caída en el precio del crudo al pasar de 98 dpb a 86 dpb.

[6] ASF, 2021.Desempeño Integral de la Comisión Federal de Electricidad  https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0047_a.pdf

[7] CFE, 2016. Reporte financiero anual. https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Informe%20Anual%20Documentos/Informe%20Anual%202016%20CFE.pdf?csf=1&e=eUcCiv

[8] La razón de solvencia puede ser interpretada como la inversa de la razón de endeudamiento, es decir: pasivos totales/activos totales, por lo cual una razón de endeudamiento más alta implica menor solvencia.

[9] Una operación de reporto es una transacción financiera en la cual una empresa que posee acciones o bonos los presta a cambio de efectivo, con el compromiso de re-comprarlos a un plazo establecido al precio original más una prima de riesgo o interés.

[10] Pemex, 2016. Estados Financieros Dictaminados. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Resultados%20anuales/161231_EstFin_e.pdf

Conade: la cuantificación del abandono a los atletas

El abandono a los atletas de alto rendimiento por parte de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) es innegable: el presupuesto del organismo ha sido recortado en más de la mitad frente al sexenio pasado. Sin embargo, los más afectados no han sido un puñado de deportistas de élite, sino miles de niños y jóvenes que se inician en el deporte. 

Las becas otorgadas por la Conade a deportistas de alto rendimiento se han reducido en más de 40%, y la atención a prospectos deportivos sigue por debajo de lo logrado en el sexenio pasado. Asimismo, la atención al público en general (por lo que toca, por ejemplo, a la promoción de la cultura del deporte) y la construcción de obras de infraestructura por parte de la Conade se han deteriorado. La debacle tiene una muy clara explicación fiscal. Veamos.

Durante el sexenio de Peña Nieto, la Conade ejerció 4.8 mil millones de pesos (mmdp) en promedio cada año, pero en el actual el gasto de la Comisión ha promediado 2.3 mmdp, 51% (2.4 mmdp) menos. Y no: la pandemia y la crisis económica no justifican el abandono. En 2022, con la emergencia sanitaria ya superada, el gasto de la Conade fue de sólo 1.9 mmdp, 59% (2.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado, y el peor monto registrado en 15 años. La Conade y el deporte no son prioridad en este sexenio.



En realidad, el desplome del gasto enfocado al deporte comenzó a gestarse antes de 2018. Como parte de las medidas de austeridad del Gobierno de Peña Nieto, en 2016 se eliminó el programa del Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento. Este programa había ejercido recursos por 1.4 mmdp cada año entre 2010 y 2015. La responsabilidad de apoyar a atletas de alto rendimiento pasó al Programa de Cultura Física y Deporte (PCFD), sin recibir más recursos.

El Gobierno actual no sólo no ha hecho nada por revertir la caída presupuestal de este programa, sino que la ha profundizado. Si en 2018 el PCFD ejerció 1.5 mmdp, el peor monto del sexenio pasado, para el cierre de 2022 ejecutó todavía menos: 1.2 mmdp, un recorte de 19% (295 mdp) frente a 2018. Lo anterior afecta a deportistas mexicanos de élite y a la población en general. 

El objetivo del PCFD no sólo es asegurar los salarios de entrenadores, asistencia médica deportiva y becas para atletas de alto rendimiento, sino que también tiene a cargo actividades que benefician a deportistas potenciales, como la construcción de infraestructura, compra de equipamiento y promoción de eventos nacionales. De hecho, en 2022 el programa de Cultura Física y Deporte dedicó el 32% (417 mdp) de sus recursos a estímulos y becas de deportistas, y el 68% (851 mdp) a subsidios para la prestación de servicios públicos y transferencias a entidades federativas, como los Institutos Estatales del Deporte.

Para 2023 la tendencia no parece que vaya a cambiar. El presupuesto de la Conade es de sólo 2.3 mmdp (a precios de 2022), 53% (2.7 mmdp) inferior frente al promedio del sexenio pasado. Respecto de 2018, el presupuesto de la Comisión es 8.2% o 214 mdp inferior. Difícilmente mejorarán los apoyos a atletas de alto rendimiento y las condiciones para la práctica del deporte de la gente común.

Además, queda por ver si se cumple el presupuesto de este años. De 2020 a 2022 la Conade ha sufrido recortes a su gasto aprobado por 18% o 501 mdp cada año. El mayor recorte fue en 2020, durante la pandemia: 22% (708 mdp) de su gasto aprobado. Pero incluso en 2022, el organismo sufrió una reducción de 18% (424 mdp) en su presupuesto.

Hay que señalar que en el sexenio pasado la Conade nunca sufrió recortes superiores al 10% de su presupuesto aprobado, pero en los últimos tres años de este sexenio ha enfrentado reducciones mayores a dicha cifra. En otras palabras, durante el Gobierno actual la Conade cuenta con menos recursos y se le castiga con recortes más profundos.



Castigo a federaciones deportivas

Además de recortar el gasto en apoyos directos a deportistas y el gasto corriente para la promoción del deporte amateur, la Conade también ha reducido los apoyos directos a asociaciones deportivas. La mayoría de las federaciones han recibido menos apoyo en comparación con el sexenio pasado, aunque hay algunas cuantas que han sido particularmente favorecidas por el actual Gobierno.

De 2015 a 2018 (cifras disponibles para el sexenio pasado) se otorgaron en promedio 468 mdp a organizaciones deportivas, pero en lo que va del actual sexenio se promedia sólo 361 mdp otorgados anualmente, un recorte de 23% (108 mdp). El mayor recorte se dio a inicios del sexenio, cuando sólo se otorgaron 221 mdp, una caída de más del 50% frente al último año de Peña Nieto, la cual formó parte de una reducción generalizada de todos los donativos y subsidios (una estrategia de debilitamiento de los organismos de sociedad civil, como lo hemos expuesto anteriormente).

Para 2020 el financiamiento a asociaciones deportivas se desplomó aún más: hacia los 148 mdp, en el contexto de la pandemia. En 2021 hubo un súbito incremento, con 613 mdp, pero en 2022 los subsidios cayeron a 461 mdp, por debajo del promedio del sexenio pasado.

Además de la disminución de los recursos otorgados, el número de organizaciones apoyadas también se ha reducido. Durante el sexenio pasado se otorgaron subsidios a 48 organizaciones en promedio cada año, mientras que en el Gobierno actual se han financiado 31 en promedio. En 2019 se tocó el punto más bajo, con sólo 19 organizaciones apoyadas, y para 2022 sólo hubo 30 instituciones que recibieron recursos de la Conade.

Otra forma de verlo es que 52 organizaciones de las 82 que entre 2015 y 2018 recibieron recursos de la Conade han recibido menos (o han dejado de ser financiadas) en el periodo 2019-2022.

El más afectado en términos absolutos ha sido el Comité Olímpico Mexicano, que recibió en promedio 94 mdp cada año en el sexenio pasado, pero que en el actual ha recibido sólo 9.4 en promedio, 90% (85 mdp) menos. Le sigue la Federación Mexicana de Natación, con una reducción de 88% en su fondeo (17 mdp) en la misma comparativa. No sorprende que los atletas olímpicos y en especial el equipo femenil de nado sincronizado sean los que han enfrentado más dificultades a la hora de participar en torneos internacionales.



Otras organizaciones castigadas fueron la Asociación Deportiva Mexicana de Basquetbol, con un recorte de 100% en su fondeo anual, cuando en el sexenio pasado recibió 15 mdp en promedio, y la Federación Mexicana de Beisbol, con un recorte del 100% (12.5 mdp) en los subsidios que recibía de la Conade (situación irónica, ya que al beisbol se le considera deporte prioritario en el actual Gobierno).

Otras federaciones deportivas que no han recibido ningún subsidio por parte de la Conade en este sexenio son la Federación de Mexicana de Tenis, Jiu Jitsu Brasileño, Esgrima, Deporte Sobre Silla de Ruedas, Pelota Vasca, Boliche, Atletismo, Automovilismo deportivo, Karate, Kendo, Hockey, Hockey sobre Hielo, Frontón, Luchas, Actividades Subacuáticas, Pentatlón Moderno y Futbol Rápido.

Por otro lado, como ya hemos adelantado, hay organizaciones que han sido beneficiadas con más recursos en el actual sexenio. La primera es la Federación Mexicana de Softbol, que en tiempos de Peña Nieto recibía 1.5 mdp por año, pero que en este periodo ha recibido 27.1 mdp anuales. El softbol es un deporte parecido al beisbol, al que el presidente López Obrador es aficionado. Que este deporte sea el más beneficiado, mientras el beisbol está en el olvido, no deja de ser una extraña curiosidad.

La segunda asociación más favorecida es el Comité Paralímpico, que antes recibía 2.1 mdp en promedio y ahora recibe 23.5 mdp, a la que sigue la Federación Mexicana de Voleibol, que en el Gobierno pasado recibió 14.8 mdp en promedio y en lo que va del sexenio ha recibido 35.3 mdp.  Asimismo, hay federaciones que en el sexenio pasado no recibían apoyo, pero que en el actual Gobierno sí lo han recibido: Kick Boxing, Surfing, Medicina del Deporte, Motonáuticas, Dominó, Aíkido, Motociclismo, Rodeo, Pole Sports y Limalama.

Por supuesto que es positivo que ciertas disciplinas hayan comenzado a tener fondeo o que hayan recibido aumentos; lo negativo es que sean más las federaciones que sufrieron recortes o que simplemente se les canceló el apoyo de la Conade. Es necesario que esta institución reporte a detalle las razones para reducir o incrementar los recursos para las distintas asociaciones deportivas.

Default en indicadores de atención

La caída de los recursos dedicados al deporte en México se ha traducido en un retroceso en la atención de atletas preseleccionados, así como en el debilitamiento de la capacidad de detección de talentos deportivos.

En el sexenio pasado la Conade otorgó en promedio, cada año, 2,299 becas económicas[1] a talentos deportivos y seleccionados nacionales, pero en el sexenio actual, promedian sólo 1,269 cada año, un recorte de 45%. En 2022, superada la pandemia, el número de becas ascendió a 1,250, 46% por debajo del promedio de la administración pasada. No hay duda: los deportistas de élite han sido desamparados.

Las becas económicas de la Conade se otorgan a deportistas que participan en competencias que abarcan desde las Olimpiadas Nacionales, Campeonatos Mundiales Juveniles, Abiertos Nacionales, Grand Prix de Mayores, Campeonatos Panamericanos, Juegos Centroamericanos, Campeonatos Mundiales hasta los Juegos Olímpicos. La falta de apoyo a deportistas, como quedó en evidencia con el escándalo reciente del equipo femenil de nado sincronizado, es una situación generalizada.  Queda por ver si el apoyo mejora en 2023, pues a finales de octubre de este año se celebran los Juegos Panamericanos en Santiago de Chile.

Por su parte, en el actual sexenio se han otorgado 355 becas anuales en promedio a deportistas con discapacidad, 16% menos que las 422 alcanzadas en la administración anterior. A este tipo de apoyo se le conoce como ‘becas para el deporte adaptado’ y van enfocadas a talentos deportivos que participan en Juegos Paralímpicos o la Paralimpiada Nacional. Aunque la caída es menor para ellos, los atletas paralímpicos tampoco se han salvado.

En la detección y atención de talentos deportivos[2] también ha habido un claro deterioro en comparación con el Gobierno pasado. La Conade tiene la misión de identificar atletas con un elevado nivel en capacidades físicas, técnicas, psicológicas de su deporte, para grupos de edad de 11 a 16 años. Durante el sexenio pasado, estas detecciones se realizaban a través de las Academias Deportivas de la Conade, y mediante el Sistema Nacional de Cultura Física y Deporte (SINADE), a través de cuerpos de visores y formadores deportivos especializados.

En 2019, el primer año de gobierno, los talentos deportivos atendidos fueron sólo 2,477, un recorte de 22% frente a los 3,182 atendidos en 2018. Para 2021, las cifras más recientes disponibles, la atención llegó a 7,692, superior al último año de Peña Nieto, pero inferior a lo conseguido entre 2008 y 2013. En el caso de prospectos con discapacidades, en 2021 la atención llegó a 1,200, inferior al promedio de 1,266 del sexenio pasado.



Una de las causas del debilitamiento de la detección de talentos es que en 2019 se eliminaron las Academias Deportivas Nacionales[3]. La justificación de Ana Guevara, titular de la Conade, fue que las federaciones deportivas debían ser las responsables de las detecciones de talentos deportivos. Sin embargo, como hemos visto, el apoyo a las federaciones también se ha deteriorado.

Por lo que toca a la atención al público en general por parte de la Conade, se cuenta con datos del Coneval actualizados hasta 2021, que pueden estar todavía condicionados por la dinámica de la pandemia. El indicador principal del programa de Cultura Física y Deporte apunta a que 433 mil niñas y niños de seis años fueron  beneficiados a través de las estrategias de Cultura Física y Deporte en 2021, muy por debajo de los 3.6 millones logrados en 2018. Asimismo, inscrito en el Programa de Atención al Deporte, el indicador de deportistas beneficiados por servicios en instalaciones de la Conade llegó a sólo 1,747 personas en 2021, frente a las más de 31 mil atendidas en 2018. Queda por ver si hay una mejora cuando salgan los datos de 2022.

Sin embargo, hay otro indicador actualizado que refleja el bajo impacto de la Conade: durante el actual sexenio sólo se ha realizado una obra de infraestructura para fomentar la práctica del deporte (la meta es de 145 hacia el cierre del sexenio[4]). Como comparación, en el sexenio pasado la Conade construyó 38 obras de infraestructura deportiva[5].

De hecho, el informe de Avance y Resultados 2022 de la Conade asegura que en ese año se recibió un total de 278 solicitudes en materia de infraestructura y/o equipamiento deportivo, equivalentes a 415 obras: 230 construcciones, 179 rehabilitaciones y seis equipamientos deportivos. De éstas, se determinó que 13 proyectos eran susceptibles de apoyo; sin embargo, a causa de los recortes presupuestales los recursos se redirigieron hacia otras líneas de acción. El abandono fiscal tiene impactos tangibles.

En resumen, la reducción del presupuesto se ha traducido en menos apoyo a los atletas seleccionados y una menor detección de talentos deportivos. La consecuencia no es sólo que los deportistas mexicanos tendrán más dificultades para competir en eventos nacionales e internacionales, sino también la pérdida una herramienta para fortalecer la sana convivencia y la promoción de la salud a través del deporte.



Recomendaciones en gasto deportivo

  1. Es necesario que el gasto funcional en deporte sea calculado de acuerdo con el crecimiento poblacional, para evitar que haya reducciones discrecionales en el presupuesto de los entes enfocados a garantizar este derecho. Otra opción sería blindar el presupuesto de la Conade para que siempre reciba por lo menos la misma cantidad en términos reales que el periodo inmediato anterior. Esto ayudaría a asegurar y mantener el apoyo a los atletas y al público en general.
  2. Se deben evitar los recortes al gasto aprobado en la función deportiva. Si bien es necesario que el Gobierno tenga margen de maniobra en la ejecución presupuestal de los distintos programas enfocados al deporte, el monto total aprobado para esta función se debe de respetar. Es decir, si hay recortes en programas enfocados al deporte, los recursos se deben reasignar a otros programas de deporte.
  3. Se debe blindar la construcción de infraestructura deportiva. En caso de suscitarse una modificación al gasto de la Conade, se debe establecer que antes de recortar proyectos de inversión, se reduzca el gasto corriente. El desarrollo de espacios deportivos es la principal herramienta para la promoción del deporte en la población general.
  4. Debe haber mayor transparencia en los subsidios que se otorgan a las organizaciones deportivas. Es recomendable la difusión de un reporte anual que especifique el número de organizaciones que solicitaron fondeo de la Conade, en el que se expliquen las razones por las cuales se otorgó o no el recurso solicitado. El objetivo es evitar la discrecionalidad en la asignación de recursos entre las distintas organizaciones.

[1] Conade 2016. https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/becas-y-reconocimientos?state=published

[2] Conade 2016: https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/reservas-y-talentos-deportivos?state=published

[3] TUDN 2019. Ana Guevara cancela Academias de Conade, proyecto insignia de su antecesor https://www.tudn.com/mas-deportes/ana-guevara-cancela-academias-de-conade-proyecto-insignia-de-su-antecesor

[4] Conade. Avance y Resultados 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/828617/Avance_y_Resultados_2022_CONADE_.pdf

[5] Conade. Informe y Avance de Resultados 2018. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/441319/Informe_de_Avance_y_Resultados_2018_FINAL_CORREGIDO_PUBLICACION.pdf