Se impulsa el presupuesto militar, y a las policías civiles se les abandona
El financiamiento para las policías civiles debe ser prioritario, suficiente y sostenible. Sólo si se refuerzan las capacidades de estos cuerpos podemos aspirar a una seguridad duradera, construida desde la base. Sin embargo, nuestro triste destino ya nos alcanzó, y en estos momentos el Poder Legislativo lo quiere inscribir en piedra. Y es que formalizar la militarización con la Guardia Nacional como Caballo de Troya, prolongando la permanencia de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, en la práctica deja a los cuerpos civiles a su propia suerte.
Esta realidad no es sólo política; también es presupuestal. Hoy simplemente no es sostenible el financiamiento de las policías civiles, desde los gobiernos locales. Para empezar, el cobro de predial a nivel municipal es muy inefectivo. Con datos del Inegi, sabemos que el 90% de la recaudación del impuesto predial se obtiene en 5% de los municipios a nivel nacional; esto, a pesar de que 50% de los municipios cobra predial. Es sólo una muestra de que faltan políticas públicas que se enfoquen en encontrar soluciones para superar el pecado original de emprender un país sin asegurar las principales fuentes de financiamiento de las policías.
¿Otra muestra de esta falta de visión? El Paquete Económico 2023. Veamos.
En el PPEF 2023, el gasto federal en seguridad pública no es prioridad
Increíble, pero cierto. El gasto federal en seguridad pública[1] no se ha adaptado a la dinámica de los fenómenos delictivos que vive nuestro país. No es una prioridad en el presupuesto. Si se aprueba el Paquete Económico sin modificaciones, de 2012 a 2023, el gasto en seguridad pública habrá aumentado, en promedio, 0.5% cada año. Dentro del periodo, los homicidios dolosos crecieron cinco veces más[2] de lo que creció este gasto (5.5% anual), y la población creció 1% cada año, en promedio. Al mismo tiempo, la economía se ha expandido poco, pero más que el gasto en seguridad: 0.9% en promedio cada año, lo que indica que sí ha habido espacio para reforzar el gasto en seguridad pública, pero se ha optado, más bien, por no hacerlo.
Para el PEF 2023, el Ejecutivo propone un gasto para seguridad pública de 357,352 millones de pesos (mdp), y un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado. A pesar del esfuerzo de gasto, el monto aún está por debajo del monto promedio observado entre 2012 y 2022. De aprobarse la propuesta, el gasto en seguridad representará 4.3% del gasto neto total, el menor porcentaje de los últimos 11 años, y por debajo del promedio de 5% entre 2012 y 2022. El principal componente del gasto en seguridad pública es el de la función de Seguridad Nacional, que tendrá un presupuesto de 138,550 mdp en 2023, lo que implica un crecimiento de 13.5% real respecto a 2022. Su participación promedio en el gasto federal de seguridad pública, de 2012 a 2022, fue de 41.5%, pero para 2023 el gasto de esta función se mantendrá en 39% del total de recursos para seguridad, ligeramente abajo del promedio analizado.
Para la función de Justicia se propone un presupuesto de 135,182 mdp; implica un crecimiento estimado de 2.1% real para 2023, lo que la posicionará con 38% del gasto en seguridad, por debajo de su participación promedio de 39.5%, analizada entre 2012 y 2022.
Finalmente, la función de Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior tendrá un presupuesto de 82 mmdp, lo que refleja un crecimiento de 3.5% frente al aprobado de 2022. Esta función, de hecho, aumentará su participación en el gasto federal para seguridad pública en relación con la participación promedio: pasará de 19% a 23.1%. Este impulso se debe, en parte, al presupuesto creciente de la Guardia Nacional (GN). Y es que dentro del gasto en esta función se destaca un aumento de 46.2% al presupuesto de la GN (frente al modificado en 2022), y que será dirigido al programa de Provisiones para Infraestructura de Seguridad.
Crece la brecha entre el gasto en instancias militares vs. civiles
Desde 2018, el Gobierno federal comenzó a privilegiar a las instancias militares con presupuesto, y ha dejado desprotegidas a las instancias civiles[3]. El gasto destinado para los militares, que incluye a la Sedena y la Semar, comenzó a ganar terreno entre 2017 y 2018. En ese último año su participación conjunta en el gasto total de las instancias de seguridad[4] ascendió a 51%[5]. Si consideramos a la Guardia Nacional como una instancia militar, pues tres de cada cuatro miembros son militares[6], para 2019 la participación de las instancias militares en el gasto total ascendió a 57%. Para 2023, si la GN se adhiere formalmente a Sedena, las instancias militares se llevarán 73.3% del total; se trata del segundo mayor porcentaje de diferencia observado.
Otra manera de verlo es que la suma del presupuesto de las instancias militares (221.6 mmdp) representará 2.7 veces el presupuesto de las instancias civiles (80.7 mmdp), que en 2014 tenían un presupuesto mayor que las militares. Además, para 2023 las instancias civiles mostrarían una recuperación casi insignificante tras cuatro años consecutivos con caídas en su presupuesto.
El presupuesto de la Marina, por su parte, aumentará 8.1% frente al aprobado para 2022, y el de la Sedena tendrá un aumento de 2.4% en la misma comparación[7], dirigido para el programa de Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional. Sin embargo, si Sedena absorbe a la Guardia, sería la cuarta secretaría con mayor presupuesto en el PPEF 2023, con un aumento de 60.6%. De ser aprobado, tendría un presupuesto de 179 mmdp, 111.9 (Sedena) + 67.8 (Guardia Nacional): sería el presupuesto más alto del periodo de 2012 a 2023.
Nota: el gasto de Sedena no incluye los recursos de la Guardia Nacional, tal como se presentó en el PPEF 2023.
Con todo, la militarización del presupuesto va más allá de financiar las funciones de la milicia y la seguridad pública en las que se involucra la Guardia Nacional. El presupuesto para instancias militares incluye funciones adicionales a su mandato, encomendadas a la Sedena. ¿Ejemplo? La administración de la infraestructura aeroportuaria en Santa Lucía. En 2022 se aprobaron 339 mdp para este programa, pero el gasto se modificó a 1.3 mmdp, un aumento de 226% en el mismo año. Para 2023 se proyecta un presupuesto de 836 mdp, que representa un aumento de 109% con respecto a lo aprobado, pero es previsible que Sedena de nuevo modifique al alza el gasto de este programa. En el caso de Semar se cuenta la administración de las aduanas, una labor tradicionalmente civil. En 2022 la Marina tenía recursos aprobados para este propósito de 858 mdp, monto que se modificó a la baja con 691 mdp para el mismo año. El PPEF2023 proyecta 969 mdp para la administración aduanera, un aumento de 12.9% frente a lo aprobado, y de 40.2% frente a lo modificado hasta el segundo trimestre del 2022.
Dado que la Sedena en la historia reciente ha ejercido más gasto del que tiene aprobado, en 2023 podría gastar más de lo aprobado en el decreto. De 2012 a 2018, la Sedena presentó un sobrejercicio promedio de 4.2 mmdp. Esta práctica se intensificó en años más recientes: la diferencia entre montos aprobados y ejercidos entre 2019 y 2021 fue de 29.4 mmdp por encima de la asignación original, en promedio.
Entretanto, el gasto federalizado en seguridad pública sigue siendo ínfimo
La crisis de seguridad[8] coincide con reducciones en los montos de las transferencias federales y número de fondos de gasto federalizado disponibles para financiar la seguridad pública local. Hay que reconocer que para el PEF 2023 el Gobierno está proponiendo un aumento al gasto federalizado en seguridad pública[9] de 11% en relación con el aprobado el año anterior. Pero de todos modos habrá una disminución de 13.5% en comparación con el promedio de gasto federalizado en seguridad pública de 2012 a 2022; y una caída de 24.7% frente a 2012, lo que equivale a recortar 10.3 mmdp.
Por donde se vea, el gasto federalizado en seguridad pública ha perdido terreno frente al gasto federal en seguridad pública; representaba 12.5% en 2012 y para 2023 sería 8.9% de las erogaciones federales en esta materia, el tercer porcentaje más bajo de los últimos 11 años. Además, el número de fondos de ayuda federal para seguridad pública disminuyeron de cinco a dos, limitando la capacidad de los gobiernos locales para operar y fortalecer a sus policías.
Es importante subrayar que ya desde el PPEF 2021 los presupuestos federales no cumplen con el ordenamiento del artículo 21, inciso e de la Constitución, en el que se establece que “(…) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional, serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines“[10]. Esto, debido a la ausencia de un fondo exclusivo para seguridad pública a nivel municipal.
El Fortaseg era el único fondo que iba dirigido a gobiernos municipales y que de forma exclusiva debía ser destinado a financiar programas de seguridad pública, con metas específicas. Aunque con un menor presupuesto, sustituyó al Subsemun desde 2016; lamentablemente fue un fondo que desde su creación sufrió recortes cada año.El Fortaseg fue eliminado en el PEF de 2021, y desde entonces el presupuesto federal no cuenta con un fondo de gasto para municipios en las funciones de seguridad pública. Con la eliminación de este fondo se dejó de proteger a los cerca de 300 municipios más violentos del país, pues en sus territorios sucedía el 90% de los delitos de alto impacto[11].
Nota: el promedio del Fortaseg considera los recursos del Subsemun.
Los dos fondos que se mantienen vigentes son el FASP y el Fortamun, pero ambos tienen limitaciones que dificultan el logro de resultados concretos en materia de seguridad. En el caso del FASP, los recortes sistemáticos a su presupuesto han generado incertidumbre para los tomadores de decisiones en los estados, condicionando su capacidad para planear, crear herramientas y operar estrategias consistentes, que les permitan mejorar la seguridad en sus territorios.
A pesar de que para el PEF 2023 el Ejecutivo propone por primera vez en una década un aumento considerable para el FASP –4.8% en términos reales frente al presupuesto modificado de 2022–, la realidad es que el presupuesto propuesto para este fondo se encuentra por debajo del promedio observado entre 2012 y 2022. Incluso, de ser aprobado, registraría una caída de 28.5%, si consideramos lo que gastó en 2012. Es decir, que el aumento propuesto para 2023 no compensará más de 10 años de caídas frecuentes: con el paso del tiempo se ha reducido la capacidad para financiar a los gobiernos estatales y brindarles certeza en este sentido.
Por su lado, el Fortamun creció 34.7% en la última década, pero sus recursos no están etiquetados en el rubro de seguridad pública ni están asociados al cumplimiento de metas en materia de seguridad pública. Pese a su tendencia creciente, la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto del PEF prevén que se destine sólo un 20% de los recursos del Fortamun para seguridad pública[12], pero el recurso que reciben los municipios no está ni siquiera clasificado en las funciones de seguridad pública del presupuesto federal. Por ello, a fin de cuentas, no es un financiamiento condicionado al cumplimiento de metas para abatir indicadores de inseguridad[13], una pieza clave para garantizar resultados en este ámbito, ya que permite asociar la entrega de los fondos de ayuda federal con metas concretas. Para 2023, el PPEF tiene proyectado un crecimiento de 13.6% para el Fortamun pero, insistimos, nada garantiza que esos recursos adicionales serán utilizados para seguridad pública. La Auditoría Superior de la Federación y el mismo Consejo Nacional de Seguridad Pública señalan que hay municipios que no destinan ningún porcentaje del Fortamun para tareas de seguridad[14], lo que evidencia la falta de cumplimiento de la normativa del fondo y de los acuerdos del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Para las policías municipales, precarización laboral
En 2021 se destinaron 60.05 mmdp para las instituciones de seguridad pública a nivel municipal[15] (recordemos que las policías municipales son las principales responsables de la seguridad en este nivel). Este monto incluye el gasto que es financiado con recursos propios de los gobiernos municipales, las transferencias federales como el Fortamun y otras transferencias. Además, representa un gasto anual per cápita de 465 pesos al año (22.5 dólares), cifra que representa el 6% de lo que se destina en países como Estados Unidos, donde se ejercen 7,800 pesos (388 dólares) al año por persona[16] en estos cuerpos policiales.
Con este presupuesto tan bajo, no sorprende que no se han cumplido las condiciones laborales que establecen el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC) y la legislación vigente[17] a nivel nacional para los policías[18]. Con el PEF 2023 estamos aún lejos de alcanzarlas.
La falta de presupuesto y de condiciones laborales adecuadas para los cuerpos de seguridad municipal tiene consecuencias en la calidad de los servicios prestados, y por ende, en la percepción de inseguridad[19]de la población, misma que ha aumentado. También ha implicado un desgaste de los elementos que conforman las policías locales, que muchas veces trabajan con jornadas extendidas, sin días de descanso y sin el equipo adecuado[20].
De hecho, parece que nunca se ha invertido lo suficiente en esta materia, o al menos eso muestran los datos del Inegi en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. A pesar de que la Dignificación Policial es un subprograma contemplado en los Ejes Estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2020 sólo cuatro municipios ejercieron recursos para ese propósito[21]. El mismo MNPJC advierte que el esquema de financiamiento actual impide que se cuente con el entrenamiento y equipo necesario para contar con mejores cuerpos policiales[22].
Los policías tienen derecho a recibir prestaciones laborales que, en la práctica, no reciben, como la seguridad social, un retiro digno, licencias de maternidad y paternidad, entre otras. Menos de una cuarta parte de los policías municipales tiene acceso a apoyos para la vivienda, gastos funerales o fondos de ahorro para el retiro[23]. Y eso que, en teoría, cuentan con 25 prestaciones laborales; 12 de éstas[24] forman parte de las condiciones laborales establecidas en el MNPJC, por lo que deberían recibir financiamiento. De hecho, 10 de ellas las recibe menos del 20% de los policías municipales a nivel nacional. Esto conduce irremediablemente a relegar a los policías, a mantenerlos en pobreza patrimonial.
En términos relativos, las mujeres policías de los municipios tienen mayor acceso a prestaciones que los hombres policías. Tienen una mayor cobertura en cuanto a la prima vacacional y sobre las licencias de maternidad, prestación que, sin embargo, sólo recibe una de cada cuatro mujeres policías. También tienen mayor acceso a guarderías que los hombres, pero se mantiene en un porcentaje bajo: 7.2%[25].
Nota: las prestaciones laborales consideradas en el MNPJC están sombreadas.
Mientras que los elementos civiles no gozan de las prestaciones mínimas de ley, los elementos de las Fuerzas Armadas cuentan con un catálogo de 27 prestaciones laborales. Se destacan cuatro prestaciones relacionadas con la vivienda, con las que pueden ocupar departamentos, comprar viviendas a un precio por debajo del mercado y tener acceso a créditos hipotecarios y apoyos para la remodelación o construcción de vivienda[26].
Para concluir
La inseguridad forma parte de la terrible normalidad en todo el territorio nacional. Sin embargo, no ha habido una solución fiscal proporcional y adecuada para ella. El Gobierno federal no ha podido acompañar sus estrategias con un presupuesto de tamaño proporcional al desafío que enfrenta nuestro país en materia de criminalidad; dicho presupuesto tampoco cuenta con la calidad necesaria para ayudar a resolver el problema. No brinda certeza en el mediano plazo para impulsar acciones y estrategias que reduzcan consistentemente los indicadores delictivos, en parte porque sus ‘aportaciones’ a los gobiernos estatales y municipales son inconstantes y su presupuesto estrecho se dispersa en distintos cuerpos de seguridad.
La construcción de la Guardia Nacional no debería implicar el abandono de las policías civiles. Simplemente no tiene sentido que el Gobierno mantenga bajo su presupuesto mientras aumenta el gasto militar. Se puede dotar de presupuesto a ambas instancias. Se puede construir una Guardia Nacional y al mismo tiempo darle vida al Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. ¿No es la militarización de la seguridad una estrategia temporal?
Además, se requiere un indicador oficial a nivel nacional de cuánto gastan efectivamente los distintos niveles de gobierno en sus policías. Sería útil para evaluar si el financiamiento que han recibido es suficiente para que los cuerpos de seguridad ofrezcan el servicio que el país reclama. Esta falta de información estratégica no permite entender si han tenido o no los recursos necesarios para desempeñarse adecuadamente. Todo indica que se desechó la opción de las policías civiles sin evaluarlas de manera integral, a la luz de sus presupuestos.
Creemos que mejorar los presupuestos de las policías civiles es una parte fundamental de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Y en ello el Consejo Nacional de Seguridad Pública debería tener verdaderas atribuciones; es decir, debería trabajar en conjunto con la Secretaría de Hacienda y los municipios del país para diseñar presupuestos adecuados. Todo esto, sin olvidar la importancia del financiamiento federal exclusivo para financiar el cumplimiento de objetivos y metas específicas en materia de seguridad pública para este nivel de gobierno.
Finalmente, algo está claro: el PPEF 2023 no hace otra cosa que ratificar el privilegio que se le ha dado en los últimos años al gasto en instancias militares, por encima de las civiles. Además, de consumarse el cambio de la Guardia Nacional a Sedena sin fortalecer decididamente a las policías civiles, los legisladores aprobarán la mayor brecha histórica entre las instancias militares y las civiles.
–Por Mariana Campos y Alberto Pérez
[1] Es la medida de observación más amplia del gasto en seguridad pública. Considera el gasto de la función Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior, Justicia, y Seguridad Nacional. A lo largo del documento haremos referencia al gasto en seguridad como el correspondiente a la función de Asuntos de Orden Público.
[2] UNOCD, Base de datos sobre víctimas de homicidio doloso. https://dataunodc.un.org/dp-intentional-homicide-victims
[3] Las instancias militares son la Semar, la Sedena y la Guardia Nacional. Las instancias civiles son la FGR, la Secretaría de Gobernación y la SSPC sin los recursos de la Guardia Nacional.
[4] Contempla a las secretarías de Sedena, Semar y SSPC; al presupuesto de la Guardia Nacional como unidad responsable; y los recursos destinados para seguridad pública del Fortamun, correspondiente al 20% según el PEF.
[5] Considera el gasto de las Secretarías al frente de la seguridad pública.
[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2022). Informe Anual de Actividades de la Guardia Nacional 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/701450/informe_gn_2021_.pdf
[7] Cabe destacar que la Sedena tendría una disminución de 7.1% frente al monto modificado de 2022, y la Marina una caída de 1.9%. Sin embargo, el presupuesto se modificó y creció 10.3% según el monto aprobado para Sedena y 7.7% para Marina, razón por la que se observaría una caída en su presupuesto para 2023.
[8] En la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) se lee que en 2021 se reportaron un millón de víctimas del delito más que en el año anterior.
[9] Consiste en todas las transferencias federales que sean reconocidas como fondos de ayuda federal para seguridad pública o cuyo fin último sea financiar actividades de seguridad. En el caso del Fortamun, únicamente se toma el monto equivalente al 20% del total del fondo, tal como lo establece el PEF.
[10] Congreso de la Unión. (2021, última modificación). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf
[11] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2021). Informe Anual de Evaluación del Desempeño FORTASEG 2020. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/665397/IAEDFORTASEG2020.pdf
[12] El Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó el acuerdo 04/XIV/19 en el que busca aumentar el porcentaje del Fortamun a 50%; los recursos adicionales irían destinados para mejorar las condiciones de los policías. No obstante, según el propio CNSP, la SHCP no ha implementado el cambio por lo que se mantuvo el 20%.
[13] El CNSP reconoce que los municipios que recibieron el Fortaseg en 2020 destinaron un porcentaje mayor al 20% del Fortamun para seguridad pública.
[14] SESNSP (2021). Informe de Actividades del Consejo Nacional de Seguridad Pública 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/691357/VF_INFORME_ACTIVADES_CNSP_XLVII.pdf; y
ASF (2020). Informes individuales de auditorías, MR -FORTAMUN – DF. Disponible en https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/MR-FORTAMUN-DF_a.pdf
[15] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/
[16] US Census Bureau (2020). Government Finance. Disponible en https://www.census.gov/programs-surveys/gov-finances/data/datasets.html
[17] Para más información consultar los Artículos 7º, 45º y 84º de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
[18] Congreso de la Unión. (2022, última modificación). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf; y
SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf
[19] 61.2% de las personas mayores de 18 años creen consideran a la inseguridad como el mayor tema de preocupación (INEGI, 2022).
[20] Friedrich Ebert Stiftung (FES). (2010). Condiciones sociolaborales de los cuerpos policiales y seguridad pública. ISBN: 978-607-7833-
[21] Morelia, Michoacán; Tequisquiapan, Querétaro; Guaymas, Sonora; y Apizaco, Tlaxcala.
[22] SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf
[23] sólo 8.6% de los elementos municipales tiene acceso a créditos a la vivienda, y sólo 0.1% a créditos automotrices.
[24] Seguro de vida, vales de despensa, atención médica, seguro de gastos médicos menores, gastos funerarios, apoyo económico a viudas, fondo de retiro, apoyo educativo, apoyo a la vivienda, fondo de ahorro, becas y seguro de gastos médicos mayores.
[25] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/
[26] Congreso de la Unión. (2019, última modificación). Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/84_070519.pdf
Gasto en seguridad pública, Militarización, Presupuesto militar