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Tras la fachada del Anexo 13, los programas para mujeres han perdido peso

Escrito por México Evalúa en noviembre 7, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023.

Los programas con enfoque de género dentro del Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres no sólo caerán presupuestalmente frente a 2022, sino que perderán protagonismo dentro del total de programas en 2023. En 2018 dos programas enfocados exclusivamente en las mujeres formaban parte del ‘top 10’ presupuestal. Para 2023 el programa con más recursos, entre los que demuestran un genuino enfoque de género, ocupará el lugar 16 en el Anexo.

Aunque los recursos considerados en el Anexo 13 sumarán 346 mil millones de pesos (mmdp), 41% (100 mmdp) por encima de lo aprobado para 2022, el incremento se debe a que se contabilizan programas que se otorgan por igual a hombres y mujeres. Es decir, el Anexo contiene programas sin prioridad de género, lo que no ayuda a eliminar las brechas de desigualdad. Este mecanismo lo hemos identificado y descrito a detalle desde el primer trimestre de 2022.

El punto es que de 87 programas considerados en el Anexo 13, en realidad sólo 11 están enfocados exclusivamente en las mujeres, los cuales, en conjunto, contarán con 6.9 mmdp (2% del total), lo que implicará un recorte de 3% (199 mdp) frente a lo presupuestado en 2022 o de 25% (2.3 mmdp) en relación con 2018 (para el detalle de los programas, ver el anexo de este artículo).

Asimismo, identificamos que los programas de cuidados infantiles (los cuales, recordemos, permiten liberar tiempo de las mujeres para que éstas puedan insertarse en el mercado laboral) no son una prioridad para el actual Gobierno. En conjunto los recursos destinados para guarderías del IMSS e ISSSTE, así como las transferencias del programa de Madres Trabajadoras de la Secretaría del Bienestar –idealmente destinadas a cuidados– sumarán 22.3 mmdp, una caída de 4% (795 mdp) frente a 2022 o de 11% (2.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Te explicamos estas discrepancias.

El truco del incremento

De 2018 a 2023 el Anexo 13 habrá crecido 485% o 286.9 mmdp. Sin embargo, el 99.9% del aumento (285.7 mmdp) se explica por sólo 10 programas (la mayoría prioritarios) dentro de cinco dependencias.

Por mucho, el programa que más ha colaborado a ‘inflar’ el Anexo son las Pensiones para Adultos Mayores, el cual aportará 191.2 mmdp en 2023, un aumento de 43% (57.7 mmdp) frente a 2022, o de 1,019% (174.1 mmdp) frente a 2018. Es decir, el programa insignia del Gobierno, que se otorga por igual a hombres y mujeres, explica el 60% del incremento del Anexo 13 entre 2018 y 2023.

Los otros nueve programas que explican el 39.9% de crecimiento frente al último año del sexenio pasado son de reciente creación, o la mayoría de sus recursos no se contabilizaban dentro del Anexo anteriormente.

De la Secretaría de Educación Pública se destacan cuatro programas, que en 2023 sumarán 65.2 mmdp o el 21.7% del total. Las Becas de Educación Bienestar Benito Juárez se comenzaron a incluir en el Anexo en 2020 con 8.7 mmdp, y para 2023 aportarán 27.8 mmdp. Las Becas de Educación Media Superior Benito Juárez se sumaron en 2019 con 3.8 mmdp, y en 2023 aportarán 18.7 mmdp. Por su parte, Jóvenes Escribiendo el Futuro ‘llegó’ al Anexo en 2020 con sus 2.2 mmdp, y en 2023 sumará 5.5 mmdp.

Otro ejemplo de cómo inflar los presupuestos transversales sin siquiera aumentar el presupuesto: el programa de Servicios de Educación Superior y Posgrado ya se contabilizaba en el Anexo en el sexenio pasado, pero de forma marginal. En 2023 aportará más a dicho conjunto de programas. Para decirlo de otro modo: en 2018 el gasto de este programa fue de 66.2 mmdp, pero sólo 179 mdp se contabilizaron en el Anexo 13, mientras que en 2023 su presupuesto será de 62.8 mmdp (menor que en 2018) pero se contabilizarán 13.1 mmdp dentro del Anexo 13.

De la Secretaría del Trabajo y Desarrollo Social se destaca el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, que en 2019 sumó 770 mdp, pero en 2023 aportará al Anexo 11.1 mmdp. De la Secretaría de Agricultura y Desarrollo rural sobresale Producción para el Bienestar, que en 2019 aportó 3.7 mmdp, pero que en 2023 llegará a 4.2 mmdp. De la misma dependencia, el programa Sembrando Vida entró al Anexo en 2020 con 9.1 mmdp, y en 2023 aportará 11.8 mmdp. Por otro lado, el programa de Mejoramiento Urbano, de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano, aportará al Anexo 6.3 mmdp en 2023 (en 2019 aportó sólo 57 mdp).

Finalmente, en 2023 se contabilizarán dentro del Anexo recursos de otros programas que antes no formaban parte de él. La Escuela es Nuestra (SEP), por ejemplo, aportará 12.9 mmdp, y Servicios de Educación Media Superior (SEP) le sumará 3.8 mmdp.

Mientras tanto, en los programas específicos para mujeres…

Entre los 87 programas considerados en el Anexo 13 para 2023, sólo 11 o el 12% se enfocan exclusivamente en las mujeres. Esto no significa que deban desestimarse otros programas que incorporan componentes de género en mayor o menor medida: simplemente hay que subrayar que su vinculación con el combate a la desigualdad entre hombres y mujeres es débil, y la propia Auditoría Superior de la Federación lo indica^[1].

El programa por completo enfocado en mujeres con mayores recursos en 2023 será el de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, que obtendrá 2.69 mmdp. Esto significará una reducción de 4% (125 mdp) frente a 2022, y respecto de los recursos ejercidos en 2018 (4.9 mmdp) por las Estancias Infantiles –predecesor del actual programa–, la reducción será de 46% (2.2 mmdp). La caída de este programa clave alcanza el 54% (3.1 mmdp) si se compara con el máximo alcanzado en 2015 (5.8 mmdp). Estos recortes constantes limitan las políticas que promueven que las mujeres cuenten con más tiempo fuera de las tareas de cuidado no remuneradas, y puedan en consecuencia insertarse en el mercado laboral.

El segundo programa con recortes más sustanciales en 2023 será el de Salud Materna, Sexual y Reproductiva, de la Secretaría de Salud, que contará con 2.1 mmdp, 4% (91.9 mdp) menos que en 2022, y 22% (579 mdp) menos que en 2018. Esta reducción limita la consecución de las metas del programa, que busca fortalecer la salud materna, la planificación familiar y la prevención del cáncer de mamá y cuello uterino, entre otros objetivos.

Preocupa también el recorte de 58% (1.2 mmdp) en el presupuesto de Políticas de Igualdad de Género en el Sector Educativo, que contará en 2023 con sólo 891 mil pesos. Este programa se aboca a la eliminación de los estereotipos de género y a promover la igualdad y la no violencia en las escuelas de educación básica y media superior del país. No sólo contempla la concientización de alumnos, sino también la del personal docente, directivo y administrativo.

El otro programa que caerá en 2023, de aprobarse como está el PPEF, es el de Atención a Víctimas, de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas –organismo descentralizado–, que contará con sólo 7.7 millones de pesos (mdp), un recorte de 5% (379 mil pesos) frente a 2022 o de 23% (2.2 mdp) respecto de 2018. Atiende a las víctimas de violaciones de derechos humanos, como la trata de personas.

Hay otros tres programas que aumentan frente a 2022, pero que caen frente a su histórico. El de Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres, del Instituto Nacional de las Mujeres, aumenta 1% (7.2 mdp) frente a 2022, pero cae 1% (7.1 mdp) frente a 2018. El programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) aumenta 1% (1.8 mdp) frente a 2022, pero cae 10% (33 mdp) frente a 2018. Asimismo, el programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género aumenta 1% (2.6 mdp) con respecto a este año, pero cae 8% (38 mdp) frente a 2019, año en que fue creado.

De hecho, de estos 11 programas sólo dos aumentan frente a 2022 y también frente a sus récords históricos. El primero es el Programa de Igualdad entre Hombres y Mujeres de la Sedena, que tendrá 140 mdp, un aumento de 1% frente a 2022 o de 234% (98 mdp) frente a 2018. El segundo, la Atención y Prevención de Violencia contra las Mujeres, de la Segob, contará con 327 mdp, 1% más que este año y 31% (78 mdp) más que en 2018; su principal función es financiar los Centros de Justicia para las Mujeres, donde se atiende a víctimas de violencia.

Inclusión forzada

Aunque existen lineamientos^[2] para la vinculación de los programas presupuestarios con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aún queda un gran margen de discrecionalidad sobre qué objetivos e indicadores se necesitan cumplir para considerar que un programa presupuestario favorece la igualdad de género. De igual forma, parece no haber una metodología para definir qué proporción de un programa se puede incluir en el Anexo 13.

Al hacer un análisis de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) y las Reglas de Operación (ROP) de los principales 35 programas, identificamos que los programas prioritarios, en su mayoría, pretenden considerar (o intentan contemplar) objetivos de género en sus ROP, como establece el Objetivo 5 de los ODS. Sin embargo, dichas justificaciones están más bien relacionadas a las condiciones poblacionales dadas y no a prerrogativas para las mujeres.

Por ejemplo, se considera que las Pensiones Pensiones de Adultos Mayores tiene perspectiva de género porque el 56% de los beneficiarios son mujeres; para Jóvenes Construyendo el Futuro el 58%, y para las Becas de Educación Media, el 52% de los recursos. Incluso se utiliza la justificación poblacional cuando las mujeres no son las más beneficiadas: se destaca que el Programa de Fertilizantes lo recibe en 47.5% las mujeres y Producción para el Bienestar 34%. En el caso de las Becas de Educación Básica la lógica es más elaborada, pero sin ser convincente: se justifica su perspectiva de género, pues el 96% de las familias beneficiarias tiene como titulares a mujeres, aunque éste no es un requisito para recibir el apoyo.

Además de que la vinculación de las metas del programa con los ODS es muy forzada, el principal problema es que se define una relación causal entre los mecanismos de los programas y los objetivos de género establecidos por organismos internacionales. Las MIR no cuentan con indicadores que ayuden a evaluar si verdaderamente dichos programas están impulsando el cierre de las brechas de género.

A continuación, detallaremos los 20 programas con mayor presupuesto en el Anexo 13 2023, y mostraremos el total de recursos que se consideran dentro del Anexo y la proporción que dicho monto representa en el total del programa presupuestario. Cabe destacar que no es clara la metodología que se usa para clasificar el presupuesto; en algunos casos, como la Pensión para Adultos Mayores, se ‘enmarca’ el 57% del presupuesto total en el Anexo, porcentaje semejante al número de mujeres que reciben la pensión (56%). Los programas de Becas, Jóvenes Construyendo el Futuro y Jóvenes Escribiendo el Futuro se encuentran en la misma situación. Este hecho evidencia que incluir programas de carácter universal provoca que los beneficios se otorguen sin dar prerrogativas a las mujeres, sino que sean guiados por métricas poblacionales.

Por otro lado, existen programas donde no parece haber ninguna justificación para asignar una elevada proporción de sus recursos al Anexo 13. Por ejemplo, el 95% del presupuesto del Programa de Mejoramiento Urbano se destina al Anexo. Este programa está enfocado en su totalidad al desarrollo de infraestructura, y su MIR no cuenta con ningún tipo de indicador de género y mucho menos expresa una relación causal entre el fin del programa y las metas de género que se plantean en el Anexo. El programa de La Escuela es Nuestra, con un 47% asignado al Anexo, se encuentra en la misma situación.

Programa	Monto Anexo 13 (mmdp)	Porcentaje Anexo 13 respecto de la totalidad del programa
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores	191.2	57.0%
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez	27.81	79.7%
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez	18.77	50.0%
Servicios de Educación Superior y Posgrado	14.06	22.6%
La Escuela es Nuestra	12.98	48.0%
Sembrando Vida	11.88	32.0%
Jóvenes Construyendo el Futuro	11.14	48.3%
Becas de posgrado y apoyos a la calidad	6.511	49.6%
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU)	6.350	95.5%
Jóvenes Escribiendo el Futuro	5.581	50.0%
Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico	5.001	27.8%
Producción para el Bienestar	4.206	27.1%
Fertilizantes	4.065	24.4%
Servicios de Educación Media Superior	3.808	7.1%
Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos	3.348	28.0%
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras	2.692	92.0%
Salud materna, sexual y reproductiva	2.115	94.5%
Programa de Vivienda Social	2.096	46.4%
DICONSA	1.458	62.0%
Atención a la Salud	1.295	0.5%

Por otro lado, existen solamente 12 programas, que detallamos en la siguiente tabla, con el 100% de sus objetivos relacionados al Anexo. Al analizar sus MIR y Reglas de Operación, encontramos una clara justificación para clasificarlos dentro de este conjunto de programas. A pesar de ello, el monto presupuestado para estos programas es mínimo.

Asimismo, identificamos programas que a priori puden ser clasificados en el Anexo 13 y, a pesar de ello, el monto asignado es mínimo. Un claro ejemplo es el de Atención a Víctimas, cuyo objetivo prioritario es asegurar la justicia y la reparación integral del daño a las víctimas. Dicho programa clasifica solamente el 0.9% de su presupuesto en el Anexo 13.

Programa	Monto Anexo 13 (mmdp)	Porcentaje Anexo 13 respecto de la totalidad del programa
Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres	0.503	100.0%
Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos	0.443	100.0%
Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres	0.400	100.0%
Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres	0.327	100.0%
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)	0.305	100.0%
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN	0.140	100.0%
Evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres	0.033	100.0%
Atención a Víctimas	0.007	0.9%
Actividades relacionadas a la Igualdad de Género Institucional.	0.005	100.0%
Políticas de igualdad de género en el sector educativo	0.0009	41.8%
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras	2.692	92.0%
Salud materna, sexual y reproductiva	2.115	94.5%

Menor prioridad para programas de mujeres

El incremento de los recursos dentro del Anexo 13 para programas prioritarios, a la par de la disminución en programas enfocados a las mujeres, ha hecho que éstos últimos pierdan prioridad dentro de este conjunto de programas.

El último año en que los programas enfocados a las mujeres tuvieron una clara prioridad dentro del Anexo fue 2016. Entonces, el programa de mayor peso fue el de Estancias Infantiles para Apoyar a las Madres Trabajadoras, con 5.6 mmdp, o el 18% de los recursos del conjunto. Además, otros dos programas dedicados a mujeres se encontraron dentro del top 10: Salud Materna, Sexual y Reproductiva, con 2.6 mmdp o 9% de los recursos, y el Seguro de Vida para Jefas de Familia, con 1.5 mmdp o 5% del presupuesto del Anexo.

Ese año, 2016, fue sui géneris, pues frente a 2015 se dejaron de incluir programas que inflaban el Anexo, como Prospera, que había acumulado el 62% de los recursos. Sin embargo, en 2017 se retomó la práctica de inflar el Anexo, al incluir la Pensión para Adultos Mayores con 6.9 mmdp o 21% de los recursos. A pesar de esta disyuntiva, dos programas enfocados a mujeres siguieron dentro del top 10 del Anexo 13: Estancias Infantiles, con 5 mmdp o 15% de los recursos, y Salud Materna Sexual y Reproductiva, con 2.1 mmdp o 6% del Anexo.

En 2018 se mantuvo la tendencia de 2017 y los mismos programas dedicados a mujeres estuvieron en el top 10 del Anexo de género. Sin embargo, a partir de 2019 el desplazamiento de los programas dedicados a mujeres dentro del Anexo 13 se agravó. En primer lugar, el principal programa enfocado en mujeres, las Estancias Infantiles, fue remplazado por el programa de Apoyo para el Bienestar de las Madres Trabajadoras. La sustitución no sólo fue incompleta, pues el primer programa subsidiaba la oferta de guarderías, y el segundo se enfoca a transferencias directas que no garantizan que los recursos se usen en el cuidado de los niños; además, los recursos pasaron de 4.9 mmdp en 2018 a 2.5 mmdp en 2019. De tal forma, el principal programa enfocado a mujeres pasó de representar el 8% de los recursos del Anexo 13 en 2018 a sólo 3% en 2019.

Desde entonces este desplazamiento no para de agravarse. En 2020 el principal programa enfocado a mujeres, Bienestar de Madres Trabajadoras, ocupó el noveno lugar dentro del Anexo; luego, en 2021, se colocó en el octavo lugar, y en 2022 ocupa el onceavo puesto. Para 2023 este programa ocupará el lugar décimo sexto dentro del Anexo, con sólo el 0.78% del total de esta lista.

Para decirlo claro: en 2016 el principal programa enfocado a mujeres representó el 18% del Anexo 13, pero en 2023 supondrá menos del 1%: una clara muestra de cómo se ha diluido el enfoque de género en este conjunto de programas y su capacidad de disminuir las brechas entre hombres y mujeres.

Gasto en cuidados e indicadores de atención

No sólo las personas sin seguridad social formal han sufrido las caídas en los recursos que reciben para cuidados infantiles; también los sistemas del IMSS y del ISSSTE acumulan recortes en sus presupuestos. Esto se relaciona con una disminución en la oferta de estancias de cuidados y una reducción en los niños atendidos de ambas instituciones, lo que limita la inserción de las mujeres en el mercado laboral y su empoderamiento económico.

Como paréntesis, hay que señalar que los recursos de cuidados de IMSS e ISSSTE no se suman al Anexo 13, puesto que dichos programas son financiados por ingresos propios de dichos organismos, es decir, por las cuotas patronales que se les descuentan a sus afiliados.

Para 2023 los recursos para el sistema de guarderías del IMSS alcanzarán los 14.6 mmdp, una reducción de 3% (804 mdp) frente a 2022, aunque un ligero aumento de 4% (552 mdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Este estancamiento presupuestal puede estar vinculado con la reducción en la oferta de guarderías y en el número de niños atendidos. En promedio, el sexenio pasado hubo una disponibilidad de 1,392 guarderías, con 196 mil niños atendidos, lo cual supuso un retroceso frente al sexenio de Felipe Caderón, cuando hubo una disponibilidad promedio de 1,508 guarderías y 206 mil infantes atendidos de forma anual. Sin embargo, en el sexenio actual –2019 y 2021, sin contar 2020, a causa de la pandemia– se promedian 1,415 estancias disponibles y 197 mil niños atendidos anualmente, mejor que en el sexenio de Peña Nieto, pero peor que con Calderón.

Además, para el cierre de 2022, según el Cuarto Informe de Gobierno, se estima cerrar con sólo 1,327 estancias, el peor nivel desde 2003, y sólo 192 mil niños atendidos, el nivel más bajo desde 2017, sin contar 2020. Lo anterior puede indicar dos cosas: que las instancias tienen limitaciones presupuestales para operar y eso ocasiona que acepten a menos niños, o que debido al deterioro en la atención de las mismas los padres deciden no inscribir ahí a sus hijos.

El caso del ISSSTE es más grave: su presupuesto de guarderías para 2023 será de 2.6 mmdp, 5.1% (141 mdp) menos que en 2022 y 8% (221 mdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Desde 2016, cuando se alcanzó un gasto de 3.7 mmdp, el sistema de cuidados de los trabajadores del Gobierno ha venido sufriendo recortes, por lo que no sorprende el deterioro de sus indicadores operativos.

En el sexenio de Calderón hubo una disponibilidad promedio de 257 guarderías del ISSSTE, donde se atendieron 35.5 mil niños en promedio anualmente. En el sexenio de Peña Nieto se dio una caída a 245 guarderías, aunque la atención fue ligeramente superior: 35.8 mil niños. Sin embargo, en el sexenio actual –2019 y 2021, sin contar 2020– las guarderías disponibles promediaron 230, y los niños atendidos 32.7 mil.

Se estima que 2022 cerrará con sólo 221 guarderías, la peor cifra que se tiene registro sin contar el 2020, y la atención de infantes será de sólo 24.7 mil, la peor cifra desde 2000, desde que hay registro. La gravedad de esta caída se aprecia más si consideramos que cada año hay más niños por el crecimiento poblacional con potencial de ser atendidos en dichas instancias. Es evidente que este sistema de cuidados necesita un mayor presupuesto para recuperar la infraestructura disponible y su nivel de atención.

Niños de primera y de segunda: gasto por infante

A pesar del estancamiento presupuestal en el IMSS y los recortes en el ISSSTE, al analizar los recursos destinados por infante detectamos una gran disparidad en relación con las personas sin seguridad social, beneficiarias del programa del Bienestar para Madres Trabajadoras, la cual se agrava año tras año.

Con 192 mil infantes en las guarderías del IMSS en 2022 y un presupuesto de 15.1 mmdp, el gasto por beneficiario es de 78.9 mil pesos anuales. Esta métrica ha mejorado en los últimos años, pero esto se debe a una caída en los niños atendidos. El gasto por infante sería de sólo 69.7 mil pesos por niño si se hubiera mantenido el récord de atención de 217 mil niños de 2019.

En el caso del ISSSTE para 2022, con un presupuesto de 2.7 mmdp y 24.7 mil niños, el gasto por infante es de 111 mil pesos. No obstante, si se mantuviera el récord de atención de 37 mil niños de 2018, el presupuesto por beneficiario sería de sólo 74.1 mil pesos anuales. Es decir, tanto en el IMSS como en el ISSSTE los recursos por niño han aumentado a causa de una caída en la atención, no por incrementos presupuestales.

La situación es completamente distinta para el sistema de cuidados de personas sin seguridad social, cuyos recursos han caído, se vea por donde se vea. En 2015 las instancias infantiles alcanzaron su récord de atención, con 330 mil niños (más que el IMSS e ISSSTE juntos); sin embargo, con un presupuesto de 5.8 mmdp, el gasto anual por infante fue de sólo 17.7 mil pesos (seis veces menor al del ISSSTE o cuatro veces menor al del IMSS). Desde entonces ya se notaba que había niños ‘de primera’ y ‘de segunda’ en cuanto al gasto que recibían para cuidados infantiles.

Con la desaparición de las Instancias Infantiles y la creación del programa de Bienestar para Madres Trabajadoras, la atención por infante se desplomó: el número de niños y niñas beneficiados cayó 36%, al pasar de 310 mil en 2018 a 197 mil en 2019. A la par, los recursos entre ambos programas cayeron de 4.9 mmdp a 2.5 mmdp, una reducción de 48%. Aunque el numerador (presupuesto) como el denominador (infantes) cayeron, el gasto por niño pasó de 16 mil pesos anuales a sólo 13 mil pesos. Dicho gasto por beneficiario fue seis veces menor que del ISSSTE o cinco veces menos que el IMSS.

Para 2022 se reporta una recuperación de los beneficiarios del programa del Bienestar, para llegar a 250 mil infantes, lo que ha generado que el gasto por infante sea de sólo 11.2 mil pesos: ahora sí se reflejan de forma evidente los recortes presupuestales. Dicho gasto por infante es 10 veces menor al del ISSSTE o siete veces menos que el del IMSS.

Para 2023 (si se mantiene el número de beneficiarios de cada programa) el gasto por infante en las guarderías del ISSSTE caerá 5%, a 106 mil pesos anuales, y en el IMSS bajará 3%, a 76 mil pesos. No obstante, el Apoyo del Bienestar a Madres Trabajadoras bajará 4%, a 10.7 mil pesos, y será 10 veces menor al del ISSSTE o nueve veces menor al del IMSS.

En todo esto hay que destacar que si se mantuviera el máximo número de beneficiarios alcanzados con las Instancias Infantiles –330 mil en 2015–, el apoyo del Bienestar para Madres Trabajadoras alcanzaría sólo 8.1 mil pesos anuales por niño (menos de la mitad de lo logrado el sexenio pasado), nueves veces menos que en el IMSSS y 13 veces menos que en el ISSSTE. En otras palabras, la distancia presupuestal para los sistemas de cuidados de personas con seguridad social formal y aquellas sin seguridad social se habrá más que duplicado de 2018 a 2023.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexo. Aportación de recursos de programas seleccionados al Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres (mdp de 2023)

Programa	promedio 15-23	Máximo	2018	2022	2023
*Enfocados sólo en mujeres*
Atención a Víctimas	7	11	10	8	8
Transversalidad de la Perspectiva de Género	437	632	427	398	400
Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres	537	848	511	496	504
Igualdad de género en el sector educativo	10	69	4	2	1
Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)	356	459	338	303	305
Estancias infantiles	2,388	5,855	4,975	na	na
Bienestar Madres Trabajadoras	1,444	2,818	na	2,818	2,692
Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género	201	482	na	441	444
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN	74	141	42	140	141
Atención y prevención de la violencia contra las mujeres	254	328	249	326	328
Monitorear Igualdad entre mujeres y hombres	34	48	48	31	33
Salud materna, sexual y reproductiva	1,869	2,821	2,696	2,208	2,116
Estancias infantiles ISSSTE	2,316	2,592	2,541	2,426	2,379
Servicios de Guardería IMSS	14,042	15,168	13,834	15,168	14,639
*Prioritarios*
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores	58,101	191,235	17,094	133,49	191,235
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez	6,555	18,777	na	18,106	18,777
Producción para el Bienestar	2,133	4,355	na	4,355	4,206
Jóvenes Construyendo el Futuro	5,447	14,604	na	11,252	11,144
Jóvenes Escribiendo el Futuro	1,796	5,581	na	5,555	5,581
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez	8,135	27,818	na	27,767	27,818
Sembrando Vida	4,497	11,884	na	9,971	11,884

^[1] ASF (1587-DS). Políticas de Igualdad de Género. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_1587_a.pdf

^[2] Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Vinculación del Presupuesto a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/556730/ANEXO_2_Vinculacion_del_Presupuesto_a_los_Objetivos_del__Desarrollo_Sostenible.pdf

Inversión pública 2023: beneficios disparejos

Escrito por México Evalúa en octubre 13, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023.

La inversión pública garantiza el desarrollo de un país si y sólo si: 1. se distribuye en múltiples proyectos, 2. de forma equitativa entre regiones, y 3. aumenta progresivamente. Es lamentable, pero México se aleja cada día más de estas premisas.

Para 2023 se promete una inversión de 1.1 billones de pesos, 21.7% (196 mmdp) más que en 2022. Es el monto más alto de la década. El asunto es que Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán acapararían el 55% de tal crecimiento. El resto de los estados tendrá aumentos mínimos. Además, frente al sexenio pasado, 17 entidades tendrán menos inversión: los principales perdedores son el Estado de México, Baja California Sur y Tamaulipas.

El sector más beneficiado será el de Transporte (por el Tren Maya), con un aumento de 55% o 73 mmdp. Por contra, la promoción de infraestructura para ciencia y tecnología, comunicaciones, educación, protección ambiental, seguridad y turismo sale mal parada frente al sexenio anterior.

Pero incluso dentro del sector Transporte habrá perdedores. Aunque en 2023 aumentará en 130 mmdp la inversión en ferrocarriles frente al sexenio pasado, aquélla dedicada al transporte aéreo, carretero y marítimo se desplomará.

Como es tradición, Pemex será el ramo con más inversión, con el 40% del total. La sorpresa es que Turismo tendrá el 13% de la inversión, su mayor proporción histórica, gracias al Tren Maya, y esto convive con el hecho de que la Secretaría de Comunicaciones Infraestructura y Transportes, dejada en el olvido, ejercerá sólo 6% del total, la mitad de lo observado el sexenio pasado.

El PEF 2023 contempla siete proyectos consentidos, con un presupuesto de 236.1 mmdp, 21.2% de la inversión física presupuestaria. Es decir, que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física será para ellos. Sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) respecto del aprobado en 2022.

Por otro lado, la refinería de Dos Bocas (que extrañamente no es considerado prioritario) tendrá sólo 47.2 mmdp, cifra ínfima frente a los 153.6 mmdp que se estima terminará gastando en 2022. No sería sorpresa que termine ejerciendo más de lo que se estimó, a costa de otros proyectos.

Encima de estos datos desconcertantes, en sí la promesa de inversión parece muy optimista, pues se sustenta en estimados de crecimiento económico endebles. En 2022 también se prometió la mejor inversión desde 2016, pero sigue estancada. Si los ingresos del gobierno son menores a los estimados, es probable que sectores de inversión no prioritarios sean aún más castigados, que durante esta administración en todos los años se han quedado cortos en el programa de infraestructura.

Por último, hay que apuntar que se sigue desperdiciando el potencial de las Asociaciones Público Privadas (APP). Para 2023 el monto presupuestado será de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022, y representará solamente el 1.1% de la inversión física del siguiente año.

Te contamos esta historia de consentidos y olvidados…

Prometer no cuesta nada

La inversión pública es una válvula de escape cuando las finanzas públicas del Gobierno van mal; es decir, se tiende a recortar el gasto en este sector para acomodar las cuentas. Para 2023 se espera un crecimiento económico muy optimista, una plataforma petrolera no vista desde 2017, una inflación no acorde con la tendencia actual y otros supuestos irreales, como lo hemos expuesto anteriormente. Si estos supuestos no se cumplen, la primera sacrificada será la infraestructura.

La inversión presupuestada para 2023, de 1.1 billones, será 21.7% (196 mmdp) mayor de lo aprobado en 2022 o 38% (303 mmdp) superior a 2018, último año de la administración pasada. Con todo, es sólo 5% (51 mmdp) superior al promedio observado en el sexenio pasado. Es decir, de cumplirse las metas de inversión, apenas se recuperaría el terreno perdido. Y no lo duden: sería toda una hazaña, pues implicaría un aumento de 40% (316 mmdp) frente a 2021, el último dato observado de esta administración.

En 2022 ya hemos visto que a la inversión se la rebaja en las prioridades a la menor provocación, sobre todo cuando coincide con tiempos políticos. Como detectamos en nuestro análisis trimestral, para 2022 se planeó la mayor inversión pública desde 2016, pero al mes de marzo acabó teniendo el peor registro desde 2011. Esto se debió a que el Gobierno ‘avanzó’ sólo el 11.3% del plan anual de la inversión física directa^{^[1]}, el menor ritmo para un primer trimestre desde 2013, en el contexto de la revocación de mandato y el adelanto del gasto en subsidios.

Al mes de junio el avance de la inversión física directa es de tan sólo 34%, el segundo peor ritmo después de 2019, mientras que la inversión acumulada sigue por debajo de lo observado en 2018. Es posible que en 2023, acercándose las elecciones presidenciales, se vuelva a dejar de lado la inversión. Por todo esto, hay que tomarnos la propuesta de inversión para 2023 con cautela.

Otro hecho para documentar el escepticismo es que la inversión física generalmente se queda corta frente a lo previsto. Entre 2019 y 2021 el subejercicio promedio fue de 7% o 55 mmdp. Esto difiere del sexenio pasado, cuando sólo en dos años (2015 y 2018) la inversión quedó por debajo de la meta, y en promedio el retraso fue de sólo 0.3% (5 mmdp). Otra forma de verlo es que el subejercicio de la administración actual es 10 veces superior al del Gobierno anterior.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque el año próximo es la pista de salida para las elecciones presidenciales. Si se mantiene la racha actual –retraso de 7% anual– la inversión en 2023 sería de 1.02 billones de pesos, y así no se superarían los niveles alcanzados entre 2013 y 2016.

Tren al sur: ganadores y perdedores

No hay duda de que existen entidades consentidas en cuanto a proyectos de infraestructura. De los 196 mmdp de inversión extra que habrá en 2023 frente a 2022, Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán obtendrán 109 mmp, el 55% de crecimiento.

La entidad más beneficiada el siguiente año será Yucatán, con 37.5 mmdp de inversión pública, 542% (31.6 mmdp) más que este año. Este incremento se debe, principalmente, a que recibirá 29.2 mmdp para la construcción del Tren Maya.

El incremento en inversión para los siguientes tres estados más beneficiados también será impulsado por dicha obra prioritaria del Ejecutivo: Quintana Roo obtendrá 37.8 mmdp, 152% (22.7 mmdp) más que en 2022; Chiapas recibirá 58.5 mmdp, 109% (30.5 mmdp) más, y posteriormente Tabasco tendrá 222.8 mmdp, 12% (23.9 mmdp) más. Hay que recordar que este último estado también es un gran receptor de inversiones de Pemex, lo cual también ayuda a explicar la cantidad de recursos que obtendrá.

La entidad con mayor crecimiento no relacionado con el Tren Maya será Ciudad de México. La capital recibirá 134.7 mmdp, 19% (21.4 mmdp) más, principalmente por la ampliación de proyectos de mantenimiento de carreteras y proyectos ferroviarios –tren suburbano al AIFA, otro proyecto prioritario–. Asimismo, recibirá un aumento sustancial de obras del ISSSTE.

Del resto de entidades sólo Campeche y Tlaxcala tendrán disminuciones en 6% (13.1 mmdp) y 1% (26 mdp), respectivamente. En el caso del estado del sureste, se deberá a una disminución de inversiones de Pemex; a pesar de ella, Campeche seguirá siendo la entidad con la mayor concentración de la inversión física, con 20.4% del total, seguida de Tabasco, con el 20.2%, ambas por la sólida presencia de la petrolera en la entidad.

La historia de la inversión pública es distinta si la contamos con la referencia de lo observado en el sexenio pasado^[2]. Frente al promedio de 2013 a 2018, en 2023 17 entidades recibirán en conjunto 117.5 mmdp menos inversión. El principal perdedor será el Estado de México, que recibirá 35.5 mmdp, 57% (47.7 mmdp) menos que lo promediado en la administración de Peña Nieto, a pesar de que dicha entidad es la más poblada del país. Si en algo se nota el cambio de régimen es en la inversión.

Otras entidades con sustanciales recortes son Baja California Sur, Colima y Tamaulipas, todas con reducciones superiores al 50%. También Aguascalientes, Baja California, Veracruz y Zacatecas tendrán recortes mayores al 30%.

Hay que destacar que, frente al sexenio pasado, los estados con mayor crecimiento en la inversión serán prácticamente entidades del sur del país. La más beneficiada será Quintana Roo, con 674% (32.9 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018. Yucatán crecerá 382% (29.7 mmdp) frente al promedio, Oaxaca 78% (15.9 mmdp) y Tabasco 75% (95.5 mmdp). Es positivo que se invierta más en el sur, que ha sido históricamente una región rezagada; lo cuestionable es que este aumento ha sido a costa de otras entidades.

Todos los huevos en pocas canastas

Así como con las entidades consentidas, también habrá en 2023 sectores favorecidos en cuanto al aumento de la inversión: de los 196 mmdp extra para infraestructura, Transporte se llevará 73 mmdp adicionales (37%), y Combustibles y Energía 37.6 mmdp (19%). Es decir, tan sólo dos sectores de 23 existentes se llevarán más del 50% del incremento.

El sector Transporte contará con 206 mmdp (18% de la inversión total), el mayor monto de la década. Este presupuesto estará impulsado principalmente por el subsector de Transporte por Ferrocarril (Tren Maya), el cual aumentará 90% (73 mmdp), así como el de Transporte Carretero, que crecerá 29% (11.1 mmdp). Sin embargo, el Transporte Aéreo caerá 89% (11.6) mmdp, ahora que “terminó” la fase de construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles. Además, por segundo año consecutivo no se presupuestan recursos para Transporte por Agua y Puertos.

El sector de Combustible y Energía contará con un presupuesto de 488 mmdp (el 44% del total), el mayor monto desde 2015. Su crecimiento se deberá a un aumento de 9% (36.9 mmdp) en la subfunción de Petróleo y Gas, y en mucho menor medida al crecimiento de 1% (709 mdp) en Electricidad. Es decir, se espera un fortalecimiento de Pemex, pero un estancamiento de la CFE, como veremos más adelante.

El otro sector con un aumento considerable será Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza, que llegará a 23.8 mmdp, un aumento de 301% (17.8 mmdp), y alcanzaría así su mayor presupuesto en la década. Por subfunción se puede observar que la totalidad del aumento se lo llevará la inversión Hidroagrícola de la Conagua.

Asimismo, el sector Salud tendrá una inversión de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) superior al de 2022. No obstante, como lo analizamos en nuestra investigación de gasto en salud para 2023, el aumento será empujado principalmente por la inversión en los institutos para personas con seguridad social, como IMSS e ISSSTE, y no en la Secretaría de Salud, que atiende a la gente sin seguridad formal, el grupo más vulnerable de la sociedad.

De igual forma, se destaca un aumento de 20% (41 mmdp) en el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, que llegará a 252 mmdp. Una parte se debe al incremento de 211% (14 mmdp) en la inversión para la subfunción de Abastecimiento de Agua, y otra al de 14% (27.5 mmdp) en Desarrollo Regional (Aportaciones a Entidades).

Finalmente, llama la atención un aumento del sector Otros Asuntos Económicos, que tendrá 17.4 mmdp, 79% (7.7 mmdp) extras, frente a 2022. Aquí se clasifican los recursos del Fonden, el cual ciertamente tendrá un incremento en recursos. Sin embargo, como lo hemos analizado, el gasto para atender desastres naturales ha visto reducida su función de reconstrucción en más de 80%, y se ha vuelto un programa de transferencias clientelares.

Endebles, los sectores seguridad civil, educación, ciencia…

A pesar de estos incrementos, la estructura de la inversión física se mantendrá prácticamente inalterada: de cada 100 pesos, 44 irán al sector de Combustibles y Energía (Pemex y CFE), mientras que el gasto en sectores relacionados con la educación, salud o protección ambiental se mantendrá bajo, comparativamente.

El gran perdedor frente a 2022 será el sector de Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior, que contará con 23.7 mmdp, 8% (2 mmdp) menos. Esto se debe a un recorte de la misma magnitud en el subsector de Policía, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Esto contrasta frente a los aumentos en 188% (9.2 mmdp) de la inversión en Seguridad Nacional (Sedena y Semar). Esto indica una tendencia a la militarización de la inversión, por lo menos de 2022 a 2023, como se precisa más adelante.

Frente al Presupuesto 2022 no se destacan otros grandes recortes, pero la cosa cambia frente al sexenio pasado. En 2023 habrá 15 sectores de 25 con menos presupuesto con respecto al gasto promedio de 2013 a 2018.

De hecho, bajo esa perspectiva el sector de Seguridad Nacional es el gran perdedor, con un recorte de 42% (10.3 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018, mientras que el de Asuntos de Orden Público tiene un incremento de 206% (15.9 mmdp). Esto podría considerarse como una señal de la intención de desmilitarizar al país; no obstante, hay que recordar que los recursos del subsector de Policía se clasifican dentro de la Guardia Nacional, un ente militar de facto, como lo hemos analizado.

El mayor perdedor en monto será el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, el cual tendrá un presupuesto de 13% o 38 mmdp por debajo del promedio del sexenio pasado. Este sector engloba principalmente a las Aportaciones federales, lo que significa que las transferencias etiquetadas para la inversión en las entidades serán las más afectadas, en cantidad.

El siguiente sector más afectado será el de Comunicaciones, que en 2023 contará con 197 mdp, similar al presupuesto de 2022, pero 95% (3.3 mmdp) menos que en el sexenio pasado. El mayor gasto en este sector se dio entre 2013 y 2016, con 5.5 mmdp en promedio, principalmente en comunicaciones satelitales; sin embargo, entre 2017 y 2018 el gasto promedió 1.3 mmdp. Desde entonces ha seguido cayendo.

Asimismo, la inversión pública en el sector de Ciencia y Tecnología tendrá en 2023 un presupuesto de 463 mdp, 5% más que en 2022, pero 94% (7.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Esto colabora a perpetuar la dependencia tecnológica que tiene México con respecto al resto del mundo, que limita el desarrollo del país.

De igual forma, el sector de Protección Ambiental tendrá en 2023 sólo 6.3 mmdp, un recorte de 64% (10.9 mmdp), principalmente por recortes en el subsector de ordenación de Aguas Residuales, Drenaje y Alcantarillado. Por un lado, como dijimos, habrá más inversión hidroagrícola, pero se reduce la orientada al manejo de aguas residuales, por lo que la gestión del agua estará incompleta.

Por su parte, el sector Justicia contará con 2.6 mmdp, 48% (2.4 mmdp) menos que el promedio. Esto se debe a un recorte de 36% (679 mdp) en el subsector de Reclusión y Readaptación Social, y a uno de 85% (2.5 mmdp) en Impartición de Justicia, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y el Poder Judicial, respectivamente. Esto impacta en el desarrollo de juzgados y en la capacidad por parte del sistema de justicia de enfrentar la congestión de casos.

Finalmente, y no menos importante, el sector de Educación, que contará con 20.4 mmdp para infraestructura, 15% (2.7 mmdp) más que en 2022, pero frente al promedio del sexenio pasado está 25% por debajo (6.8 mmdp). La principal reducción se dará en Educación Superior; luego en Educación Media Superior, compensada ligeramente por un aumento en Educación Básica. Además, por tercer año consecutivo no se presupuestan recursos para infraestructura en Educación para Adultos.

Sectur, la nueva SCT: inversión por ramo

La evolución de la inversión por ramo refleja más claramente las prioridades territoriales y sectoriales ya mencionadas, pero también las políticas. Mientras que la inversión por sector nos permite observar en qué se invierte, la inversión por Ramo refleja quién invierte, es decir la dependencia encargada. De los 196 mmdp extra de inversión para 2023 frente a 2022, 76 mmdp (39%) lo tendrá la Secretaría de Turismo (Sectur), 36.9 mmdp (18.7%) lo ganará Pemex y 31.5 (16%) la Secretaría del Medio Ambiente, a través de la Conagua. Esto refleja la apuesta por el sector Transporte, Energético e Hidroagrícola que ya mencionamos.

Al analizar por dependencia se puede constatar las prioridades detrás del incremento en la inversión salud. Se observa un aumento de 257% (6.4 mmdp) en la inversión del ISSSTE y de 62% (5.5 mmdp) para el IMSS, pero de sólo 9% (570 mdp) para la Secretaría de Salud.

Se resalta además un incremento de apenas 1% (708 mdp) para la CFE, que contará con 50.4 mmdp para inversión. Este monto es 0.4% (197 mdp) mayor al promedio del sexenio pasado; con él difícilmente se podrá solventar la obsolescencia de plantas eléctricas, los altos costos de producción y la dependencia de subsidios, como lo hemos comentado. Esto contrasta con el gran aumento en el sector de Combustibles y Energía, cuyo ganador es Pemex.

También es llamativa una caída de 36% (4.1 mmp) en la inversión de las Entidades No Sectorizadas, debida, en gran medida, a que el proyecto del Istmo de Tehuantepec contará con sólo 6.8 mmdp, 35% (3.9 mmdp) menos que en 2022. El resto de la caída se explica por la menor inversión en el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.

Lo más interesante al analizar la inversión por dependencia es que la Secretaría de Comunicaciones, Infraestructura y Transportes (SCT) tendrá un gasto de 63.2 mmdp, 14% (7.6 mmdp) más que en 2022, pero 52% (68.6 mmdp) menos que en el promedio de 2013 a 2018. El total de la inversión de la SCT representará sólo el 6% del total, mientras que en el sexenio pasado promedió el 15% del total.

Es evidente que la SCT dejó de ser la institución predilecta del Estado para el desarrollo de infraestructura de transporte, y su lugar fue tomado por la Sectur, lo que nos lleva a cuestionar si no se estarán desperdiciando las capacidades institucionales de la primera y si la segunda está preparada para asumir su nuevo rol (aparte de la menor inversión carretera y marítima que este cambio ha supuesto).

Los proyectos consentidos

Los proyectos prioritarios han sido tema de discusión desde los inicios de la actual administración, y este año, con los recursos que se les pretende asignar para el siguiente, se prolongará la conversación. El Paquete Económico 2023 contempla siete proyectos prioritarios –Tren Suburbano AIFA, Tren Interurbano México-Toluca, Obras hidráulicas de la Conagua, Tren Maya, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Espacio Cultural de Los Pinos y Proyectos Prioritarios SICT–, con un monto de 236.1 mmdp. Esto representa el 21.2% de la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, lo quiere decir que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física serán para los proyectos prioritarios del presidente.

Entre estos siete proyectos sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) con respecto al aprobado en 2022. El monto presupuestado para 2023 representa el 12.8% de toda la inversión física presupuestaria. Otra comparación: representa más del 68% de todo el presupuesto de la Secretaría de Salud.

El presupuesto aprobado total (2019-2022) del Tren Maya ha superado los 261 mmdp, y a junio de este año ya se ha ejercido más del 81% (53.9 mmdp) del presupuesto aprobado para 2022, lo que indica que existirá un sobregasto al cierre de 2022.

Por otro lado, para 2023 el Tren Interurbano México-Toluca mantiene, en términos nominales, los 7 mmdp presupuestados en 2022. Se prevé un avance de obra de 17 km, que añadidos a los 41 km ya construidos, completaría el 100% de los 57.87 km de la obra prevista. Sin embargo, aún no se proyecta una fecha de inauguración.

Respecto a los proyectos de construcción y conservación de la infraestructura hidráulica de la Conagua, no se detallan cuáles son todas las obras en que consisten. Sin embargo, el Paquete Económico menciona algunas de carácter vital: el sistema de abastecimiento de agua potable intermunicipal para comunidades yaqui tiene, por ejemplo, un presupuesto asignado de 1 mmdp; entretanto el proyecto más caro será Agua Saludable para la Laguna, con un presupuesto de 8.6 mmdp, destinado a abastecer de agua potable a zonas de Coahuila y Durango.

El aumento de más 177% (26.8 mmdp) en obras de la Conagua llega en el momento preciso en que México se enfrenta a una de las mayores crisis hídricas de la historia. Sin embargo, esta inversión prioritaria representa este año sólo el 10% del presupuesto ejercido de la refinería Dos Bocas en 2022.

Adicionalmente, el Tren Suburbano Lechería-Jaltocan-AIFA registró un avance de obra de 35% a junio de este año, algo preocupante, ya que se planea inaugurar a mediados de 2023. Hacienda reportó que la obra costará 17.9 mmdp y, a pesar de ello, sólo se presupuestaron 1.25 mmdp para la obra en 2023, una disminución del 28% (0.5 mmdp) comparado con 2022. En 2021 la obra ejerció 314 mdp, y a junio de este año sólo se han ejercido 100 mdp… En efecto, los planes para terminar la obra parecen muy optimistas por el momento.

A pesar del aumento en el monto aprobado de los proyectos prioritarios, existe un rezago importante en el avance real de la obra. Por ejemplo, el Espacio Cultural de los Pinos y Bosque de Chapultepec ha ejercido solamente el 0.3% (12.3 mdp) aprobado para 2022, mientras que en 2020 y 2021 ejerció el 5.8% (228 mdp) y 0%, respectivamente. De acuerdo al portal de Transparencia Presupuestaria, la infraestructura para la interconexión del complejo cultural Bosque de Chapultepec tiene un avance físico de 0%; los estudios de preinversión llevan un avance de 0% y el proyecto integral, que está a cargo de cinco unidades diferentes, lleva un avance de 5%, a pesar de que el proyecto ha sido catalogado como prioritario desde 2020.

Dentro de los proyectos mencionados como prioritarios en el Paquete Económico se excluyen varias obras consentidas de la actual administración. La principal de ellas es la refinería Dos Bocas, cuyo monto ejercido total será de 330.8 mmdp entre 2019 y el cierre de 2022, según la Exposición de Motivos del PEF 2023. Este monto es más del doble del presupuestado en un inicio, y sólo en este año se planean ejercer 153.6 mmdp, lo cual representa más del 14% de toda la inversión física presupuestaria estimada para 2022.

Estos 153.6 mmdp para la obra insignia son 106.4 mmdp superiores a lo que fue aprobado este año (47.2 mmdp). Un sobregasto de más de 100 mmdp no debe tomarse a la ligera, ya que para solventar los costos de la refinería se deben hacer recortes en otras áreas. La herramienta para generar estos recortes son las medidas de austeridad, las cuales ya han dejado en las penurias a varias instituciones y programas vitales del país.

Para 2023, el presupuesto propuesto para la refinería será de 47.2 mmdp (misma cifra que el aprobado para 2022), por lo que seguramente se quedará corto, ya que con las presiones políticas que genera el fin del sexenio se buscará finalizar la obra a toda costa. La pregunta es: ¿en dónde se harán los recortes que permitan concluir Dos Bocas?

Además de la refinería, otros proyectos de inversión importantes que no se contemplan como prioritarios en el Paquete Económico 2023 son: la construcción de las sucursales del Banco del Bienestar, la construcción de las Universidades para el Bienestar, el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el Parque Ecológico Lago de Texcoco, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México.

El Parque Ecológico Lago de Texcoco mantiene para 2023 el mismo presupuesto que se aprobó para 2022 (2.2 mmdp), a pesar de que sólo se han ejercido 89 mdp este año. Con un avance físico del 3%, según los datos de Transparencia Presupuestaria, la obra parece sólo una idea de último momento para hacer algo con el terreno del aeropuerto cancelado.

Por su parte, el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México, proyecto que busca solucionar las problemáticas de movilidad de la zona, tiene proyectado para 2023 un presupuesto 41% menor que el aprobado para 2022. Adicionalmente, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México tendrá un incremento del 105% (750 mdp) en su presupuesto para 2023, con el fin de mantener su capacidad de operación.

La construcción de las sucursales del Banco del Bienestar tomará un papel aún más relevante, ya que se planea alcanzar la meta de 2,744 nuevas sucursales a mediados del año siguiente. De acuerdo con comunicados recientes, hoy se han concluido 1,560 instalaciones, por lo que se tendrán que construir 1,184 nuevas sucursales en menos de un año, aproximadamente tres cada día.

Según declaraciones del Ejecutivo, la construcción y equipamiento de una sucursal del Banco del Bienestar cuesta aproximadamente 3.5 mdp, pero en Transparencia Presupuestaria se registra que una sucursal cuesta alrededor de 4.2 mdp. Es decir, los costos para su construcción serían mucho más altos de lo que se tenía planeado. Con estos datos, las 1,184 sucursales faltantes por inaugurar tendrán un costo aproximado de casi 5 mmdp.

El olvido de las APP

A pesar de ser detonantes de crecimiento económico, las Asociaciones Público Privadas (APP)^[3], han sido relegadas en la actual administración. Desde el Gobierno se ha difundido el estigma de que dichos esquemas generan daño al interés nacional, pues son buenos negocios para el sector privado pero malos para el público. Esta retórica se refleja en los datos, ya que de 14.9 mmdp presupuestados para 2022, sólo se terminarán ejerciendo 11.8 mmdp (20.8% menos).

Para 2023, el monto presupuestado en las APP es de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022. Esto representará solamente el 1.1% de toda la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, que será de 1,115 mmdp.

En cuanto al destino específico de los recursos, la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes se llevará el 60% de los recursos para proyectos carreteros, un total de 7.5 mmdp (en 2022 fueron aprobados 5.1 mmdp).

Por otro lado, el IMSS y el ISSSTE tendrán una disminución de 134 mdp (-4.7%) y 59 mdp (-4.7%), respectivamente, comparado con lo presupuestado en 2022. El resto será para la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, con una disminución de 164 mdp (-12%) comparado con 2022.

De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2023, no se realizarán nuevos proyectos a través de APP. Los recursos presupuestados serán destinados para el cumplimiento de proyectos autorizados en ejercicios anteriores. Los proyectos son los que mostramos en la siguiente gráfica:

Entre estos proyectos se destaca el Complejo Penitenciario Federal de Papantla, cuya primera piedra fue colocada hace 20 años durante la administración de Vicente Fox, y que funciona como una APP con los mismos problemas de una cárcel pública.

Anexos

^[1] Inversión física directa se refiere a la inversión realizada por las entidades del sector público, sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto o transferencias a las entidades federativas. En otras palabras, es la inversión donde el Ejecutivo tiene más discrecionalidad en su gasto.

^[2] La inversión desagregada por entidad sólo puede obtenerse a través de información de la plataforma Transparencia Presupuestaria. Sin embargo, los datos de inversión de dicha plataforma son inferiores a aquéllos oficiales de las Estadísticas Oportunas y los Informes al Congreso en un margen promedio de 10%, entre 2013 y 2021. Por lo tanto, los recortes de la inversión frente al sexenio pasado son mayores.

^[3] Las Asociación Público-Privadas son acuerdos entre el sector público y el sector privado para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública. Hay que destacar que no son una privatización pues la rendición de cuentas por la prestación del servicio público la retiene el sector público, mientras que en una privatización, la responsabilidad pasa al sector privado.

El presupuesto unidimensional: subsidios en el PEF 2023

Escrito por México Evalúa en octubre 4, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023.

Se propone que en 2023 los programas de subsidios lleguen a 951 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 15% (124.9 mmdp) con respecto al PEF 2022. Se alcanzará así el mayor monto de la actual administración. No obstante, dicho monto sería apenas 2.2% (20 mmdp) mayor al promedio de 2013 a 2018, y no se superarían los récords alcanzados en 2014 y 2015. Pese al discurso, las transferencias del actual Gobierno no han sido superiores a las del sexenio pasado.

Lo que es en realidad diferente en esta administración es la concentración de recursos en algunos cuantos programas consentidos. Las Pensiones de Adultos Mayores –enfocada en transferencias directas a la población– acaparará el 35% del gasto. En 2018 el programa de mayor valía –subsidios para universidades estatales– sólo concentraba el 14% de los recursos.

De aprobarse el PPEF 2023, las Pensiones de Adultos Mayores ejercerán 335 mmdp, monto similar al total de recursos del 94% (67) de los programas con menor presupuesto, y habrán crecido 629% (289 mmdp) frente a 2018. En el mismo periodo, el gasto total de las transferencias aumentará sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se ha dado a costa de sacrificar otros programas, muchos con impacto social probado, lo que limita la posibilidad del gasto público de impactar en indicadores de desarrollo.

Si es que existe algún tipo de incremento de los programas de subsidios de este Gobierno, ocurre en la opacidad. Es un tema delicado: se trata del presupuesto del año anterior al de las elecciones. Aunque se ha incrementado la cantidad de recursos en programas con Reglas de Operación (ROP), en 2023 la proporción de recursos sin clasificación geográfica o localizados en la CDMX será de 87%, el mayor porcentaje de la década.

De hecho, los 15 programas de subsidios con más recursos para 2023 se clasifican sólo en la CDMX o no cuentan con distribución geográfica. Entretanto, de 71 programas de subsidios, sólo 14 tienen recursos clasificados en las 31 entidades, sin contar a la CDMX.

La apuesta para 2023 es clara: el gasto en subsidios busca concentrar cada vez más los recursos en programas asociados mediáticamente al partido en el poder, sacrificando instrumentos con verdadero impacto social en salud, seguridad, educación, equidad de género, etcétera. Además, el aumento de recursos sin clasificación geográfica permitirá un uso más discrecional para fines electorales. Bienvenidos a la carrera por la Presidencia 2024.

Recuento de la concentración

En menos de 10 años las prioridades del gasto de la política de transferencias han cambiado drásticamente, tanto en la cantidad de programas como en la concentración de recursos. En 2023 se plantean 71 programas de subsidios con un gasto de 951 mmdp, donde tan sólo 10 programas dispondrán del 82.4% (783 mmdp) de los recursos. Esta proporción es abismalmente distinta a la de 2015, el año de mayor gasto en subsidios, cuando existieron 184 programas, donde los 10 de mayor valor sólo agruparon el 61% del total.

Durante el sexenio pasado esa gran cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social verdadero; es decir, que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En la administración actual esta situación ha dado un giro de 180 grados. La concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.

En realidad, el proceso de concentración de recursos y desaparición de programas comenzó a mediados del sexenio pasado. De 2015 a 2016 se realizó el primer gran recorte, al pasar de 184 programas de subsidios a 127. Entonces desaparecieron programas como el Fondo de Pavimentación, las Escuelas Dignas, el Fondo de Infraestructura Deportiva, Programa Hábitat, Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento, Rescate de Espacios Públicos, Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora, entre otros.

Con todo y depuración, en 2016 los 10 principales programas acapararon sólo el 63% del gasto, similar a 2015. Es decir, los programas eliminados eran muy pequeños, por lo que la concentración de recursos no varió demasiado.

Hacia 2018, el último año del sexenio, la concentración de recursos ya era más evidente: hubo sólo 115 programas. El programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales de Educación– ejecutó el 13.9% del presupuesto, y los 10 programas principales el 73% del gasto. En aquel momento, las Pensiones de Adultos Mayores fue el sexto programa de mayor peso, con sólo el 5.5% (46 mmdp) del gasto.

El cambio de sexenio marcó un antes y un después en la política de subsidios. De la noche a la mañana las Pensiones de Adultos Mayores se convirtieron en el principal programa, al crecer 205% (94 mmdp) frente a 2018 y concentrar el 17.3% del gasto. Todo esto sucedió en un contexto en que los subsidios totales cayeron 3% (25 mmdp). Asimismo, los 10 principales programas acapararon el 74% del gasto, a causa de la inclusión de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Becas Benito Juárez para Educación Media Superior y Sembrando Vida, que acumularon en conjunto el 10.7% del gasto.

Al mismo tiempo, el número de programas pasó de 115 a sólo 105. Algunos de los sacrificados fueron el Programa de Apoyos a la Comercialización, que apoyaba la profesionalización de las ventas del sector agroalimentario, el Programa de Pueblos Mágicos, el Programa Nacional de Prevención del Delito, el de Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica, el de Inclusión Digital, el de Prevención y Gestión Integral de Residuos, y el Programa para el Rescate del Acapulco Tradicional, entre otros.

En 2020 el proceso de concentración avanzó a paso firme. Las Pensiones de Adultos Mayores crecieron 10% (13.5 mmdp) mientras que el total de subsidios creció sólo 8% (67 mmdp). Por su parte, los 10 principales programas pasaron a concentrar el 77% de los recursos.

En el primer Paquete Económico diseñado completamente por la actual administración, desaparecieron 29 programas y se crearon 25. Dentro de los programas que no encontraron reemplazo fueron las Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras, el Sistema Nacional de Investigación Agrícola, el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), el Programa de Apoyo para Infraestructura Carretera, Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; y Proyectos Estratégicos para la Atracción de Inversión Extranjera.

También se crearon programas con buen potencial, como el Subsidio por Cáncer del IMSS, Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales o Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral.

En 2021 las Pensiones para Adultos Mayores aumentaron 11% (16 mmdp) y concentraron el 20.5% de todos los recursos. De igual forma, los 10 principales programas acumularon el 79% del gasto público. Asimismo, el número de programas con gasto pasó de 101 a 76.

Algunos de los programas más significativos que desaparecieron el año pasado fueron las Escuelas de Tiempo Completo y los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg). De igual forma, desaparecieron programas dedicados a fomentar la infraestructura, como el Fondo Metropolitano, el Fondo Regional y el Fondo de Capitalidad. También desaparecieron algunos orientados a la ciencia, como el Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación y el Programa para el Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft).

En 2022 la concentración de recursos se aceleró. El presupuesto de las Pensiones de Adultos Mayores creció 47% (79.5 mmdp) frente a lo gastado en 2021 y actualmente concentra el 30% (249 mmdp) del total de recursos en subsidios. Este crecimiento es más contrastante si se considera que el presupuesto de programas para este año se redujo 1% (4.9 mmdp) frente al ejercido en 2021.

El aumento presupuestal de las mencionadas pensiones fue lo que impulsó también la concentración del 82% de los recursos en los 10 principales programas. Como expondremos más adelante, incluso otros programas consentidos, como las Becas Benito Juárez o Sembrando Vida, tuvieron recortes.

Asimismo, de 2021 a 2022 desaparecieron programas dedicados al manejo de agua como la Devolución de Aprovechamientos, que devolvía los ingresos de la explotación de aguas nacionales a los prestadores de servicios locales, a cambio de que desarrollaran obras de infraestructura. También desapareció el Apoyo a Municipios para Obras de Infraestructura y Seguridad de los Museos, Monumentos y Zonas Arqueológicas. Incluso lo hicieron programas creados en la actual administración, como el Programa de Microcréditos para el Bienestar, y el Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares.

En 2023 alcanzaremos un nuevo récord en la concentración de programas: las Pensiones de Adultos Mayores llegarán a 335 mmdp, un aumento de 34% (85 mmdp) frente a 2022, y acumularán el 35% del gasto total en transferencias. En contraparte, el total de programas sólo aumentará 15% (124 mmdp). Visto de otro modo, el 68% del incremento en subsidios se deberá al mayor presupuesto de las pensiones, insignia de la actual administración.

Nadie niega que las Pensiones de Adultos Mayores sean un programa relevante para la economía de muchas personas; sin embargo, no se focaliza en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo.

En 2023 no nos salvaremos de la eliminación de programas: desaparece el programa de Seguro de Vida para Jefas de Familia, el de Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre y el de Acciones Estratégicas para Enfrentar los Efectos Adversos del Cambio Climático. Además, el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género cambia de nombre a Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres.

El costo de los programas consentidos

De 2018 a 2023 las Pensiones de Adultos Mayores habrán crecido 629% (289 mmdp). Pero ¿a qué costo? En el mismo periodo el gasto total de programas de subsidios aumentó sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se dio a costa de sacrificar a otros programas.

Además de la desaparición de más de 40 programas de transferencias, aquéllos que han sobrevivido o que han sido creados en este sexenio se han estancado o acumulan un crecimiento mínimo frente a las pensiones.

Un gran ejemplo son los Subsidios a Organismos Descentralizados Estatales, que apoyan los servicios públicos de Educación Media Superior, Educación Superior y Formación para el Trabajo con gasto corriente y de operación. Durante el sexenio pasado éste fue siempre el programa de mayor ejecución de recursos, pero a partir de 2019 cayó al segundo lugar. No sólo eso, el presupuesto que tendrá en 2023 de 105.5 mmdp, un 10% (11.1 mmdp) que el recibido en 2018.

El otro gran perdedor ha sido el gasto federalizado en seguridad, como lo hemos expuesto a detalle. En 2018, apoyado con los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg), las transferencias llegaron a 34.4 mmdp. En 2023, ya sin este subsidio, el gasto será de sólo 31.5 mmdp, 8.4% (2.9 mmdp) menos que en 2018.

El sector salud también ha sido sacrificado para apuntalar programas consentidos. En conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar sumarán 127.8 mmdp en 2023, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio de Peña Nieto, como exponemos aquí. Sí, el Gobierno da más apoyos a personas de la tercera edad, pero les retira al mismo tiempo protección en salud.

Asimismo, el Sistema Nacional de Investigadores, que premia a las personas dedicadas a producir conocimiento científico y tecnológico, tendrá en 2023 un presupuesto de 8.1 mmdp, un aumento de 14% (1 mmdp) frente a 2018, pero un incremento modesto frente al incremento de otros programas. De igual forma, las becas de posgrado dispondrán de 13 mmdp el siguiente año, sólo 6% (693 mdp) más que en 2018. ¿Qué tanto se ha dejado de apoyar a la ciencia por concentrar recursos en algunos programas?

Finalmente, el programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) dispondrá de 305 mdp, un recorte de 14% (48 mdp) frente a 2018. Por su parte, el Programa de Cultura Física y Deporte acumulará un aumento de sólo 14% (224 mdp) frente a 2018.

Educación, seguridad, salud, ciencia, perspectiva de género y deporte han sido sacrificados o han visto su gasto estancado para favorecer programas prioritarios. Sin embargo, incluso los programas consentidos se han estancado en los últimos dos años.

Las Becas Benito Juárez para Educación Media alcanzaron su mejor nivel en 2020 con 38.2 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 37.6 mmdp. Por su parte, las Becas de Educación Básica alcanzaron su mayor nivel en 2021, con 35.6 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 34.9 mmdp. Jóvenes Construyendo el Futuro ejercieron 37.4 mmdp en 2019, pero en 2023 dispondrán de sólo 23 mmdp.

Las excepciones son la Escuela es Nuestra, que en 2023 tendrá 27 mmdp, 85% (12.4 mmdp) más que en 2022 y su mejor monto en el sexenio. También Sembrando Vida verá un aumento de 18% (5.7 mmdp) frente a 2022, para llegar a un presupuesto de 37 mmdp.

Teoría y práctica: subsidios vs. inversión

En 2023 se estima que la inversión física sea de 1.1 billones de pesos, 16% (150 mmdp) superior al gasto de subsidios. Esto es positivo, pues muestra que se mantiene la visión de desarrollo a largo plazo frente a la de corto plazo. Sin embargo, en la práctica de 2017 a 2021 los subsidios han sido superiores a la inversión.

Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social significa que existe prioridad en generar oportunidades de crecimiento económico y desarrollo personal por encima de satisfacer las necesidades presentes de la gente, mediante intervención estatal directa. La inversión genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno.

En la última década siempre la inversión física presupuestada ha sido superior a los subsidios aprobados. En el sexenio pasado fue en promedio 23% (204 mmdp) mayor. En esta administración (2019-2023) la inversión ha sido sólo 9% (77.8 mmdp) superior a los presupuestos aprobados. Se nota una apuesta rebajada por la inversión, pero por lo menos en el papel sigue siendo mayor a los subsidios. Para 2023 la inversión se pronostica 16% (150 mmdp) mayor.

Sin embargo, la inversión física efectiva generalmente se queda corta frente a lo previsto, y recientemente los subsidios son superiores a lo aprobado, lo que ha hecho que se invierta la proporción inversión-subsidios. O sea, en los hechos los subsidios ya son mayores a la inversión. En el sexenio pasado la inversión ejercida fue superior a los subsidios de 2013 a 2016, pero en 2017 y 2018 fue inferior. Esto permitió que en promedio la inversión fuera 12% (121 mmdp) superior, pero al cierre del sexenio ya se notaba el cambio de tendencia. En lo que va de la actual administración (2019-2021), la inversión ha sido 10% (83 mmdp) inferior a los subsidios reales. Se mantiene el escenario observado desde 2017.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque se trata del año anterior a las elecciones presidenciales, y que acabemos viendo que los subsidios, en particular los de transferencias directas, son mayores que la inversión.

Un hecho destacable es que a partir de 2020 aquellos programas sujetos a Reglas de Operación (ROP) han comenzado a sobrejercer recursos; esto no sucedía anteriormente: eran aquéllos sin ROP los que generaban el exceso de gasto.

De 2013 a 2018 los llamados ‘otros subsidios’ (sin ROP) fueron superiores a su monto aprobado en 26% (97.8 mmdp), en promedio. Este sobrecosto se acrecentó en 2017 y 2018 cuando el sobrejercicio fue de 42% respectivamente, o 149 y 141 mmdp. También en el sexenio pasado se usaban los recursos con prioridades electorales. De 2019 a 2021 el sobrecosto de los ‘otros subsidios’ ha sido de 15% (55 mmdp). Es decir, la actual administración ha sido más respetuosa de los presupuestos de este tipo de subsidios. Pero…

De 2009 a 2019 los subsidios sujetos a ROP jamás superaron sus presupuestos aprobados, situación que cambió en 2020 y 2021. En promedio en esos años el gasto acabó siendo 18% (53 mmdp superior a lo aprobado). En conjunto todos los programas de subsidios fueron 113% (198 mmdp superiores a lo aprobado en esos dos años, similar en porcentaje, pero más del doble en cantidad, frente al sexenio pasado, cuando se sobrejercieron los subsidios en 110% (80 mmdp).

Luz y sombra: ROP y distribución geográfica

En efecto, desde 2019 el gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP), pero lo ha perdido respecto a su clasificación geográfica. Necesitamos mejoría en ambas direcciones, no ‘unas por otras’.

En el primer año de la actual administración tan sólo el 35% (284 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera.

Aquel año los principales programas sin ROP fueron de reciente creación, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.

Desde entonces, se ha venido mejorando en el andamiaje institucional de los programas, y para el 2023 el 69% de los recursos de subsidios a erogarse contarán con Reglas de Operación, la mayor proporción desde 2008. No es propiamente una mejora, sino que se ha recuperado el terreno perdido en el sexenio pasado, lo cual es positivo. Aún así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas y Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos (Insabi) y otros 23 programas más.

Pese a la mejora de los programas con ROP, se ha ‘avanzado’ consistentemente en la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción.

La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.

En 2019, los recursos aprobados en programas de transferencias sin distribución geográfica o localizados en CDMX representaron el 82% del total, la mayor proporción hasta esa fecha. Para 2023 el 87% (825 mmdp) de los recursos propuestos adolecerán de precisión geográfica, un nuevo récord, que no hay que celebrar.

Es cierto que, durante el año, la Secretaría de Hacienda comienza a reportar de mejor manera el destino de los recursos. Por ejemplo, en 2021 el 83% de los recursos presupuestados no tuvieron clasificación geográfica o fueron destinados a CDMX, pero el monto ejercido de esta forma acabó siendo de 58%. Esto no evade la necesidad de presupuestar ex-ante los recursos de forma precisa, pues lo que aprueba el Congreso (es decir, sobre lo que ejerce un escrutinio democrático) son recursos presupuestados.

Para 2023 la cantidad de recursos no distribuibles geográficamente será de 207 mmdp, 11% (26 mmdp) menos que en 2018, pero aquéllos clasificados en CDMX serán 618 mmdp, 45% (257 mmdp) más que lo aprobado en 2018. Para ponerlo en perspectiva: CDMX cuenta con sólo el 7.3% de la población nacional, según el Inegi, pero se propone clasificar ahí el 65% del total de los recursos en programas de transferencias para el siguiente año, situación claramente discordante.

Cabe resaltar que para 2023 los 15 programas más cuantiosos en recursos tendrán la totalidad de ellos clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica, lo cual incrementa las preocupaciones sobre el uso discrecional del presupuesto.

Se destacan las Pensiones de Adultos Mayores, las cuales tendrán el 99% (331 mmdp) de sus recursos asignados en CDMX. También los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Becas de Educación Media y Básica, IMSS-Bienestar y Jóvenes Inscribiendo el Futuro tendrán la totalidad de sus recursos designados en tal entidad. Otros programas, como Producción para el Bienestar, Fertilizantes y Precios de Garantía, tendrán la totalidad de recursos clasificados como ‘no distribuibles geográficamente’.

Preocupa que la mayor parte de los programas mencionados consten de transferencias directas, lo que aunado a la falta de transparencia sobre la distribución geográfica, podría dar pie al uso electoral de los recursos.

Por el lado contrario, tan sólo 14 de 71 programas de subsidios tienen sus recursos clasificados con una distribución geográfica distinta a CDMX. Se destacan los Subsidios para Organismos Descentralizados, con el 97% de sus recursos localizados en entidades, salvo la capital. Aunque este programa no cuenta con ROP, por lo menos especifica bien su destino territorial.

Se destaca también el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento, con 96% de sus recursos clasificados en las entidades; el Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola, con 96%; el Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres, con 96%; el de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), con 91%, o Atención de Planteles Públicos de Educación Media Superior con estudiantes con discapacidad (PAPPEMS), con 92% de sus recursos clasificados de tal manera. Queda claro que cuando se quiere, es posible precisar el destino de los recursos.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexos

Gasto en salud en el PEF 2023: en el fondo, una triste historia

Escrito por México Evalúa en septiembre 28, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023. 1 comentario en Gasto en salud en el PEF 2023: en el fondo, una triste historia

Las apariencias engañan. Una lectura superficial del presupuesto en salud para 2023 mostraría un incremento del gasto de 3.9% o 33 mil millones de pesos (mmdp) para alcanzar los 874 mmdp, el mayor monto de la historia. Nosotros no nos vamos con la finta. Al desagregar el análisis de este gasto, confirmamos lo más temido: la debacle en salud no deja de agravarse, especialmente para las personas sin seguridad social.

Para entenderlo pronto: los recursos en salud que en verdad favorecen a las personas son aquéllos destinados a medicinas, subsidios, inversión, salarios de profesionales médicos y gasto operativo. Y si del monto propuesto descontamos los recursos cuyo destino desconocemos –aportaciones a fideicomisos– o la inversión financiera, el aumento del gasto en salud para 2023 es de apenas 0.8% (6.8 mmdp).

Con esta consideración, para el siguiente año, entre las instituciones de salud, sólo el IMSS y Aportaciones Estatales tienen aumentos en su presupuesto; Sedena y Marina pierden con el presupuesto oficial y la Secretaría de Salud (SSA) e ISSSTE caen, si se descuentan las inversiones financieras.

Lo más grave es el desplome de 10% (18.9 mmdp) de la SSA, en relación con lo aprobado en 2022, pues es esta institución la que alcanza a las personas más vulnerables en México. Al interior de esta dependencia, es notorio el abandono del Insabi: su presupuesto caerá 1.2% frente a lo aprobado en 2022, pero la caída es de 6.8% (7.9 mmdp) si se compara con el promedio del sexenio pasado, cuando era Seguro Popular. Además, al desagregar este gasto, notamos que los subsidios para la salud serán 14% (11.8 mmdp) inferiores al promedio de 2013 a 2018. En efecto, los recursos para la atención de las personas sin seguridad social seguirán muy limitados.

Esta caída no será compensada por un aumento en el presupuesto del IMSS-Bienestar (como podría suponerse), pues su gasto sufrirá un recorte de 17% (4.2 mmdp) frente a 2022. No hay esperanzas de que se reconduzca la transición del Insabi al IMSS-Bienestar.

Encima de esto, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes a la Tesofe en el primer semestre de 2023. Con esto el Gobierno habrá consumado la apropiación de los 110 mmdp que había en 2018, sin ofrecer una alternativa a la atención de enfermedades catastróficas.

El resto de hospitales y centros de la Secretaría de Salud no luce mejor. Aunque la mayoría muestran una mejora en el presupuesto asignado respecto de 2022, sus recursos seguirán siendo inferiores a los vistos en administraciones pasadas. Además, se destacan por lo negativo el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) o el Hospital Infantil, que tendrán un peor presupuesto que el ejercido hace 10 años.

Como si lo anterior no fuera suficiente, para 2023 el gasto en medicamentos caerá 15% (19 mmdp), a causa de los recortes en el programa de vacunación de la SSA y en la adquisición de medicamentos en el ISSSTE. En conjunto, el gasto en medicamentos será el segundo peor de esta administración, lo que dificulta solucionar el problema del desabasto.

Si en algo podemos tener optimismo en el gasto en salud, es que para 2023 se plantea una inversión física de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Esto sin duda es positivo, aunque se enfocará principalmente en el IMSS y el ISSSTE, dejando de lado, de nuevo, a la infraestructura para atender a las personas sin seguridad social.

Acompáñenos a leer esta triste historia…

Muerte anunciada del Fonsabi

El Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), encargado de financiar el tratamiento de enfermedades de alto costo e impulsar la construcción de infraestructura, ha sufrido desde 2019 modificaciones institucionales y descalabros financieros que lo han dejado en agonía. Para 2023, el Poder Ejecutivo le solicitó al Congreso la prerrogativa de liquidar el fondo a mitad del año fiscal. Todo apunta a que su destrucción será consumada sin la certeza de que habrá un sustituto.

El décimo cuarto artículo transitorio de la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) establece que “el Instituto de Salud para el Bienestar instruirá a la institución fiduciaria del Fondo de Salud para el Bienestar para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesorería de la Federación el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso a que se refiere el artículo 77 bis 17 de la Ley General de Salud, salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo”.

Éste será el tercer año en que mediante artículos transitorios en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF) se instruye a desfondar al Fonsabi, como mostramos en la siguiente tabla. En 2022 también existió la posibilidad de que el total de los recursos del Fonsabi pasarán a la Tesofe, salvo que Hacienda instruyera lo contrario. Aunque no se agotó el fondo, sí se perdieron más de la mitad de los recursos.

Artículos en las leyes de Ingresos que han desfondado al Fonsabi
LIF 2021. Décimo Quinto transitorio^[1]	El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, a más tardar el 1 de abril de 2021, concentre en Tesofe la cantidad de hasta treinta y tres mil millones de pesos.
LIF 2022 Décimo Cuarto transitorio^[2]	El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.
ILIF 2023 Décimo Cuarto transitorio^[3]	El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2023, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.

Al segundo trimestre de 2022, el Fonsabi contaba con tan sólo 37.8 mmdp, menos de los 96 mmdp que tenía al cierre de 2021, y el saldo más bajo desde marzo de 2010. Es posible que los recursos de este fondo aumenten a finales del año, pues existe la costumbre de realizar aportaciones a este instrumento (que se contabilizan como gasto) para, de nuevo, enmascarar el subejercicio a lo largo del periodo. Esto sólo sería una estrategia contable, pues los recursos regresarán a la Tesofe a principios de 2023.

Si se cumple la orden estipulada en la ILIF 2023, la presente administración habrá consumado la apropiación de 110 mmdp que tenía el fondo a finales de 2018, y la eliminación del principal mecanismo para atender enfermedades de alto costo, como el cáncer y VIH/sida, capaces de ‘desfondar’ por completo las finanzas de una familia que tiene que enfrentarlas por sí misma. De paso, desaparecerá el mecanismo destinado a promover inversión física en municipios de alto grado de marginación, el cual promedió 3 mmdp anuales en obras el sexenio pasado.

Como hemos mencionado en otras investigaciones, desde que el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS) del Seguro Popular se convirtió en el Fonsabi, redujo su financiamiento a la atención de enfermedades y la construcción de infraestructura. Además, la rendición de cuentas prácticamente desapareció pues en 2020 ya no se informó el número de pacientes atendidos yen 2021 ni siquiera se publicó el gasto dedicado a enfermedades de alto costo.

En 2020, el gasto total del Fonsabi destinado a atender gastos catastróficos fue de 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018, o 44% (4.7 mmdp) menos que en 2016, el año de mayores erogaciones. Para 2021 ya no se publicó este gasto. En el caso del financiamiento de infraestructura, en 2020 registró 4.4 mmdp, un recorte de 36% (2.5 mmdp) frente a 2015, y en 2021 sumó sólo 296 millones de pesos, un recorte de 93% (4.1 mmdp) frente a 2020.

Con la actual administración el Fonsabi se convirtió más bien en una caja chica y un esquema de simulación del gasto. Para 2020 se estableció la posibilidad de que el Fonsabi regresara recursos a la Tesofe, y desde entonces se dispararon las entradas y salidas del fondo, facilitando la simulación del gasto y arriesgando el financiamiento para pacientes sin seguridad social y con enfermedades crónicas.

En 2021 dicho instrumento tuvo ingresos por 99 mmdp, 92% (47.4 mmdp) más que en 2020, o 458% (81 mmdp) más que en 2019. Por otro lado, los egresos de fideicomisos en 2021 sumaron 114 mmdp, 81% (51 mmdp) más que en 2020 o 830% (102 mmdp) más que en 2019. Este aumento se dio sin que crecieran las erogaciones para atender enfermedades altamente costosas ni gasto en infraestructura.

A pesar de este mal uso reciente del Fonsabi, si desaparece por completo, las personas sin seguridad social formal ya no contarán con un esquema que garantice el financiamiento de enfermedades de alto costo, y dependerán de recursos presupuestarios que pueden ser recortados en cualquier momento.

Existe la posibilidad de que se abra un fideicomiso similar en el IMSS-Bienestar. En el decreto^[4] por el que se crea el organismo público descentralizado, denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, se plantea la posibilidad de la creación de un fideicomiso para garantizar la solvencia presupuestal de la institución.

Sin embargo, no existen lineamientos para que este instrumento cuente con gobernanza y transparencia suficiente para evitar que la historia del Fonsabi se repita. Además, se desconoce si el fideicomiso financiará enfermedades de alto costo e infraestructura -como el Fonsabi- o si sólo servirá de ‘guardadito’ del IMSS-Bienestar.

Transición en el Insabi: abandonen toda esperanza

Tan sólo dos años y tres meses después de la desaparición del Seguro Popular y la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), el Gobierno federal reviró su estrategia para atender a las personas sin seguridad social, para apostar por el modelo del IMSS-Bienestar. A pesar del cambio de dirección, sigue sin haber un rumbo claro.

Tanto en nuestro análisis en salud al 1T de este año como al 2T, identificamos que la transición comenzó con el pie izquierdo, presupuestalmente hablando, pues sus recursos conjuntos no se han incrementado frente a los del sexenio pasado. Para 2023 la transición apunta a tener, más que un tropiezo, una caída abrupta, ya que ambas instituciones reportan recortes presupuestales.

El próximo año el Insabi contará con un presupuesto de 107 mmdp, 1.2% (1.2 mmdp) menos que en 2022 o 6.8% (7.8 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar tendrá (irónicamente, en un contexto de transición) 20.6 mmdp, 17% (4.2 mmdp) menos que en 2022, aunque 38.4% (5.7 mmdp) más que en el sexenio pasado.

El recorte de recursos del IMSS-Bienestar frente a 2022 no deja de ser un enigma, si tenemos en cuenta los cambios que se avecinan. Al 30 de junio de 2022 Nayarit, Tlaxcala y Colima han transferido 534 unidades médicas que antes formaban parte del esquema del Insabi para ser administradas por el IMSS-Bienestar, según el Cuarto Informe de Gobierno. Además, hay otros 13^[5] estados que están próximos a unirse a este esquema el siguiente año.

Ambas instituciones (Insabi e IMSS-Bienestar) sumarán 127.8 mmdp, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio anterior. El recuento es más grave si sólo se contabilizan los subsidios para la prestación de servicios de salud, aquéllos destinados a garantizar la gratuidad de dichos servicios. El presupuesto 2023 de ambas sumará 94.9 mmdp, 4% (3.8 mmdp) menos que este año y 6.2% (6 mmdp) menos que el promedio. Hay pocas esperanzas de una transición exitosa.

Hay que apuntar que este recorte presupuestal es el escenario menos pesimista para ambos sistemas de salud, pues el Gobierno federal tiene la costumbre de subejercer recursos del Insabi durante el año y disimularlo a final del año con transferencias a fideicomisos mayores a las aprobadas. En 2021, sin tales transferencias, el gasto del instituto se habría quedado 33% por debajo del programa. Al segundo trimestre de este año, el Insabi iba 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios y es probable que el retraso se ‘subsane’ con el mismo esquema al final de año.

El peso de la realidad del IMSS-Bienestar

El Gobierno ha aceptado de forma implícita el fracaso del Insabi, pero la solución que ofrece, el IMSS-Bienestar, tampoco ha exhibido un desempeño positivo en los últimos años en materia de consultas o infraestructura disponible. Se ofrecen harapos por andrajos, como lo hemos mencionado.

Tradicionalmente la atención del IMSS-Bienestar ha sido muy limitada. En marzo de este año, cuando se anunció la transición de los sistemas de salud, sólo tenía presencia en 19 estados, operaba en 4,067 unidades médicas y venía de otorgar poco más de 14 millones de consultas en los últimos tres años.

Frente al Insabi estas cifras palidecen. El Instituto, heredero del Seguro Popular, ha estado presente de 2019 a 2021 en 14,504 unidades médicas de la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud en las 32 entidades, y promediado 38 millones de consultas al año. A causa de estas diferencias en las capacidades de atención, el cambio en el modelo de salud ya se veía muy complicado.

Según estimaciones del Cuarto Informe de Gobierno, en 2022 el IMSS-Bienestar registrará 17.5 millones de consultas, el mejor nivel de la actual administración, pero inferior a las 17.9 millones de 2018. La distancia es aún mayor si se considera que en el sexenio pasado esta institución promedió 21 millones de consultas por año. Es decir, el impulso de la transición no fue suficiente ni siquiera para recuperar la atención del peor año de Peña Nieto.

En todo caso, el nivel de atención en el Insabi se ha desplomado estrepitosa y casi súbitamente, como si fuera preparando el ‘trasvase’ al IMSS-Bienestar, que al final, como vimos, no se dio peso sobre peso. Con cifras consolidadas, el Insabi cerró 2021 con una atención de 22.6 millones de consultas, 72% menos frente a las 79 millones de consultas de 2018 (Seguro Popular) o 77% menos frente a su mejor año de atención, en 2014, cuando ofreció 97 millones. Otra forma de verlo es que en 2020 con todo y pandemia ofreció 21 millones de consultas, es decir, en 2021 prácticamente no se recuperó la atención médica. Y la tendencia no se ha corregido: al mes de agosto^[6] de este año, acumula 10.5 millones de consultas, 29% (4.2 millones) menos que en el mismo periodo de 2021.

El mensaje clave es que ambas instituciones han venido a la baja desde 2014, cuando en conjunto otorgaron más de 117 millones de consultas. Para suplir la atención del Insabi en 2021, el IMSS-Bienestar tendría que llegar a 40 millones de consultas, más del doble de lo que se espera tendrá en 2022. Sin embargo, si pretende recuperar el mejor nivel de atención de 2012, tendría que ofrecer 100 millones de consultas más que en 2022. Todo un reto por delante, que no está respaldado por un presupuesto suficiente.

En materia de infraestructura hospitalaria el reto también es mayúsculo. En 2022 se estima que el IMSS-Bienestar terminará con 4,105 unidades médicas, 38 más que al cierre de 2021, pero 250 unidades menos que en 2018. A esta institución le falta mucho, incluso para recuperar las capacidades que tenía en el sexenio pasado.

Por su parte, la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud, donde opera el Insabi, cerrarán el 2022 con 14,380 unidades, 124 centros menos que en 2021 o 728 unidades menos que en 2018. Ni la Secretaría de Salud ni los informes de Gobierno explican la razón de la disminución de estas unidades médicas. Es posible que su baja sea administrativa, es decir, que algunos centros dejen de recibir apoyos federales o incluso que por la falta de mantenimiento queden inoperantes.

Lo que es un hecho es que las cifras oficiales muestran una caída del total de las unidades de salud del Insabi, que no serán ‘remontadas’ por el incremento en los centros del IMSS-Bienestar en 2022. Es cierto que en 2023 aumentará la inversión en Salud, pero ésta se centrará en el IMSS e ISSSTE, como expondremos más adelante.

Grandes centros y hospitales de especialidad, en el estancamiento

Las reducciones presupuestales que sufrirán el Insabi y el IMSS-Bienestar no serán compensadas por incrementos sustanciales en otros hospitales y centros de la Secretaría de Salud. De 37 centros, hospitales e institutos, sólo 15 recibirán incrementos superiores al 3%, mientras que siete tendrán reducciones reales en su presupuesto, y el resto prácticamente tendrán los mismos recursos que este año.

El estancamiento presupuestal o los ligeros incrementos provocarán que algunos de los centros y hospitales de especialidad más importantes de México mantengan recursos inferiores de los que disponían en el sexenio pasado.

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) tendrá un presupuesto de 2.1 mmdp, 9.5% (183 mdp) más que en 2022. Sin embargo, este presupuesto será 29% (852 mdp) inferior al promedio anual de 2013 a 2018. Esto es sumamente preocupante, pues se suma al golpe de que las personas sin seguridad social podrían ya no contar con el Fonsabi para financiar enfermedades de alto costo como el cáncer.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género, que entre varias funciones favorece la detección temprana del cáncer de la mujer, contará tan sólo con 2.02 mmdp, un aumento de 1% (11 mdp) frente a este año, pero 37% (1.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Estos recortes presupuestales limitarán las capacidades del centro de diagnosticar oportunamente el cáncer de la mujer y de salvar vidas.

También se destaca negativamente el Hospital Infantil de México Federico Gómez, el cual cuenta con unidades de oncología, nefrología, infectología, medicina interna, terapia intensiva y cardiología, entre otras, con un enfoque pediátrico. El hospital contará con 2.06 mmdp, 1% (11 mdp) más que en 2022, pero 15% (365) mdp menos del promedio del sexenio pasado.

Finalmente, el Hospital General Dr. Manuel Gea González y el Hospital General Dr. Eduardo Liceaga también mantendrán presupuestos inferiores a los ejercidos en el pasado. El primero contará con 1.7 mmdp, 7% (121 mdp) menos que el promedio del sexenio anterior, mientras que el segundo tendrá 4.9 mmdp, 6% (287 mdp) menos.

Por otro lado, algunas de las instituciones con mayores incrementos frente al sexenio anterior serán el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA) y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Hay que recordar que el primero es el encargado de manejar el Programa de Vacunación Universal (PVU), el cual tuvo un gran impulso este año, con una asignación de 30 mmdp en 2022, nueve veces más que el promedio. Sin embargo, al mes de junio se registró un retraso en la ejecución de recursos de 72% o 5.1 mmdp. Luego de este subejercicio, en 2023 el CeNSIA contará con sólo 14 mmdp, un recorte de 56% (17.7 mmdp) frente a este año, aunque dicho presupuesto será todavía 312% (10.6 mmdp) superior a lo promediado el sexenio pasado. Del recorte en el presupuesto de medicamentos hablaremos más adelante.

Por último, el DIF tendrá un presupuesto de 4.06 mmdp, apenas 0.3% más que este año, pero 22% (722 mdp) más del promedio del sexenio pasado. Una de las pocas buenas noticias en el presupuesto.

Nuevas fintas para incrementar el gasto

Siempre han existido mecanismos para inflar el gasto efectivo en salud, aunque en los dos últimos años el Gobierno ha incorporado nuevas estrategias.

El mecanismo tradicional para simular un mayor gasto (o disimular subejercicios) son las transferencias a fideicomisos. Éstas generalmente se dan en los últimos meses del año, para aparentar que se cumple con el presupuesto programado. Debido a la opacidad que caracteriza a estos instrumentos en México, cuando se les transfiere dinero se contabiliza como gasto, aunque no haya registro público de cuándo se gasta o en qué.

La demostración: de 2013 a 2018, el gasto en salud se quedó 7.7 mmdp por debajo de lo presupuestado, si se descuentan las aportaciones a fideicomisos. Y de 2019 a 2021 el subejercicio fue mayor, de 14.9 mmdp, al descontar estas transferencias. Tan sólo en 2021 se hicieron aportaciones a fideicomisos por 62 mmdp, cuando sólo estaban aprobados 19 mmdp, lo que permitió cerrar el año con números positivos.

Pues bien, identificamos otro mecanismo para inflar el presupuesto de salud: se trata de la asignación de recursos en el capítulo 7000 de “Inversiones Financieras”. Ésta es toda una innovación, pues desde 2010 a 2021 no se registraba este tipo de gastos en la función salud. En 2022 se presupuestaron 34.9 mmdp y en 2023 se identifican 69.9 mmdp para este tipo de gasto, el doble que el año pasado.

Una parte (supuestamente) estará destinada a pagar deudas pendientes que involucran a institutos de seguridad social –IMSS e ISSSTE– por 30.5 mmdp, dentro del Ramo de Aportaciones a la Seguridad Social. Otra parte de este gasto está prevista para el ISSSTE, en el programa de Provisiones para el Fortalecimiento del instituto, donde se proponen 8 mmdp. Pero en el programa de Atención a la Salud de la SSA hay 31.3 mmdp, un monto bastante considerable, pero que con la información disponible no queda claro en qué intervención se gastará. Preocupa que se pueda ir a Fonsabi y de ahí a la Tesofe, y a otros fines distintos a la salud. Recordemos que en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes en la Tesofe, en el primer semestre de 2023.

Otra hipótesis es que los recursos de la liquidación del Fonsabi llegarán a la Tesofe y de ahí se clasifiquen como inversiones financieras y se paguen al IMSS-Bienestar, el cual ya es un órgano descentralizado. Esta será una forma de impulsar la nueva estrategia de salud, sin verdaderamente hacer un esfuerzo fiscal: utilizando otro fondo, en caso de que la economía y la recaudación vayan mal.

También es posible que estas transferencias vayan a Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México (Birmex), la empresa del Estado dedicada a la producción de vacunas y recientemente encargada de la distribución de medicamentos. Las inversiones financieras generalmente van a empresas públicas como Pemex o CFE, así que es posible que estos recursos se usen para fortalecer a Birmex en su misión de combatir el desabasto de medicinas.

Al igual que las transferencias a fideicomisos, las inversiones financieras son opacas y es difícil conocer su impacto en la prestación de servicios públicos. Estos recursos pueden ser usados para la adquisición de bonos o transferencias a entidades públicas, como la capitalización de Pemex o la construcción del Banco del Bienestar. Para 2023 este gasto en salud está clasificado en la partida específica de “Otras Erogaciones Especiales”, cuya “(…) asignación se afectará una vez ubicada en las partidas correspondientes”. O sea, son recursos que serán aprobados por el Congreso sin un fin preciso y serán usados de manera discrecional por el Ejecutivo a lo largo del año. Para ponerlo en blanco y negro, con este mecanismo el Gobierno afianza una bolsa de gasto discrecional un año antes de las elecciones, pero supuestamente bajo el paraguas de la salud.

Una vez explicado este asunto se puede entender la verdadera evolución del gasto en salud para 2023. Oficialmente los recursos serán 874 mmdp, 3.9% o 33 mmdp mayores a 2022 o 17% (127 mmdp) superiores al promedio del sexenio pasado. Sin embargo, si descontamos las transferencias financieras, el gasto es de sólo 823 mmdp, 0.8% (6.8 mmdp) más que en 2022 o 14% (100 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018.

Tanto el presupuesto gastado en 2020 como el 2021 fueron ampliamente superiores al promedio del sexenio pasado, pero descontando las transferencias a fideicomisos quedaron ambos montos 12 mmdp por debajo de lo aprobado.

Con las transferencias, el gasto en salud quedó arriba en más de 20 mmdp en ambos años. Anteriormente las brechas en el gasto aprobado frente al modificado con y sin fideicomisos no divergían. ¿Qué significa esto? Que en 2020 y 2021 hubo un claro uso de estas transferencias para disimular el gasto, como se ve en la siguiente gráfica.

Sin contar dichas transferencias, el gasto en salud acumuló 739 mmdp en 2020 y 729 mmdp en 2021, y no se logró superar a 2015, el mejor año en gasto en salud, cuando se ejercieron 746 mmdp efectivos.

Al segundo trimestre de 2022, el gasto neto en salud va 6.7% (22.5 mmdp) por debajo del calendario, y si se descuentan las transferencias a fideicomisos excedentes, el retraso es de 7.6% (25.4 mmdp). Con esta medida, el gasto funcional en salud sigue siendo menor al de 2015.

Para decirlo más claro: el gasto en salud presupuestado para 2023 no es tan buena promesa si se descuentan los rubros que inflan el gasto.

Presupuesto por institución: sólo el IMSS la libra

Al hacer un análisis por institución se puede apreciar que los incrementos en salud no son tan prometedores: hay claros recortes en aquellas dependientes del Poder Ejecutivo (SSA, ISSSTE, Semar, Sedena y Aportaciones a la Seguridad Social), mientras que instituciones más independientes, como el IMSS y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) de las entidades federativas, son las únicas que tienen ganancias efectivas. Esto nos sugiere que entre más injerencia tenga el Ejecutivo en los presupuestos de las instancias de salud, hay más castigo en sus respectivos presupuestos, lo cual no favorece a los pacientes.

Para 2023, la Secretaría de Salud contará con un presupuesto de 202 mmdp, 3.1% (6 mmdp) más que en 2022 o 16% (27.7 mmdp) más que en el sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, el gasto de esta dependencia está inflado por 31.3 mmdp de inversiones financieras, 18.9 mmdp más que en 2022. Si descontamos estos recursos, el presupuesto efectivo de la secretaría será de sólo 171 mmdp, 10% (18.9 mmdp) menor al de 2022 o 2.1% (3.6 mmdp) inferior al promedio del sexenio pasado. Visto de esta forma, se entiende por qué la dependencia no se da abasto.

La otra dependencia con gasto inflado es el ISSSTE. Esta institución tendrá un presupuesto destinado a la salud^[7] de 80 mmdp, 10.4% (7.5 mmdp) mayor al de 2022. Sin embargo, para 2023 tendrá un gasto de inversiones financieras por 8 mmdp. Sin estos recursos su presupuesto real será 0.6% (458 mdp) menor al de 2022, o 4.8% (3.6 mmdp) inferior al promedio.

La Sedena y la Semar (instituciones, por lo demás, favorecidas en este sexenio) tampoco se salvan. La primera tendrá 7.3 mmdp para su sistema de salud, 22% (2 mmdp) menos que el sexenio pasado, y la segunda 2.9 mmdp, 5% (153 mdp) menos que el promedio.

El IMSS es la única institución con incrementos relevantes. Tendrá un presupuesto destinado a la salud de 395 mmdp, 5.7% (21 mmdp) más que en 2022, o 16% (53 mmdp) más que el promedio. Por su parte, el FASSA dispondrá de 125 mmdp, 1.8% (2 mmdp) más que en 2022, o 4% (4.8 mmdp) más del promedio de 2013 a 2018. La primera tiene mayor independencia presupuestal del Ejecutivo, y la otra depende de variables como población y crecimiento económico.

Tijera a vacunas y medicamentos

El presupuesto de vacunas y medicamentos del sector salud sufrirá un recorte importante en 2023, aunque se mantendrá por encima del promediado en el sexenio anterior. No obstante, habrá algunas dependencias más favorecidas que otras. En total las instituciones dedicadas a la salud contarán con 107 mmdp, 15% (19 mmdp) menos que en 2022, pero 7.6% (7.5 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018.

La principal variable de cambio será el Programa de Vacunación Universal (PVU), dentro de la SSA, el cual será recortado en 56% (17.7 mmdp). Como se expuso anteriormente, el aumento de programa fue una de las principales razones del incremento del gasto en medicamentos en 2022; sin embargo, al mes de junio reportaba un subejercicio de más de 70%. Con la reducción que sufrirá en 2023, el presupuesto total de la SSA de vacunas y medicamentos será de 20 mmdp, 47% (17.7 mmdp) menor que este año, aunque 104% (10 mmdp) mayor al promedio del sexenio pasado.

Habrá que ver cómo cierra el PVU este año. Es posible que en 2023 se sigan subejerciendo recursos de este programa, sin que se logre mejorar la cantidad de niñas y niños de un año con el esquema de vacunación completo: en 2021 fue del 88.4% inferior al 89.8% de 2018 y menor al 96.7% alcanzado en 2015, según el Cuarto Informe de Gobierno.

El IMSS tendrá un presupuesto para medicamentos de 68.5 mmdp, 7% (4.3 mmdp) más que este año, pero sólo 1.9% (1.2 mmdp) mayor que el del sexenio pasado, lo que difícilmente hará la diferencia para combatir el desabasto en la institución. Hasta ahí las relativamente buenas noticias… El resto de instituciones sufrirá recortes.

El ISSSTE contará sólo con 14.8 mmdp, 26% (5.2 mmdp) menos que en 2022 o 19% (3.4 mmdp) menos que en la administración anterior. La Semar tendrá peor suerte: dispondrá de 190 mdp, 34% (98 mdp) menos que este año o 42% (137 mdp) menos que el sexenio pasado. Finalmente, la Sedena sufrirá el peor recorte: contará sólo con 281 mdp, 57% (369 mdp) menos que en 2022 o 42% (211 mdp) menos que de 2013 a 2018.

Para evitar un desabasto de medicamentos con un menor presupuesto, se tendrá que mejorar sustancialmente la política de compras públicas. De lo contrario, los usuarios se verán gravemente afectados.

Lo único prometedor: inversión

Como hemos visto, el Presupuesto 2023 no genera grandes expectativas en términos de las instituciones dedicadas a atender a las personas sin seguridad social, fondos de previsión o gasto en medicamentos. No obstante, la inversión física presupuestada sería la mayor en una década: se plantean recursos por 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más que en 2022 o 74% (17.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Lamentablemente, no todos los mexicanos serán beneficiados en la misma magnitud: los incrementos se darán principalmente en el IMSS y el ISSSTE, mientras que la SSA tendrá un incremento marginal.

El IMSS contará con un presupuesto de 14 mmdp para inversión física, 64% (5.5 mmdp) superior a 2022, mientras que el ISSSTE contará con 9 mmdp, 257% (6.5 mmdp) más que este año. Los trabajadores del Gobierno son los que mayor expectativas de mejora pueden tener para 2023 en materia de infraestructura hospitalaria.

Según la cartera de inversión, el mayor proyecto del IMSS será el Programa de Inversión en Adquisiciones para la Sustitución de 105,000 artículos médicos en 1,039 unidades médicas. Dicho proyecto dispondrá de 4.2 mmdp el siguiente año. El segundo proyecto de mayor monto será la Sustitución del Hospital General en Puebla capital, por un monto de 1.2 mmdp.

En el caso del ISSSTE, la cartera de inversión para 2023 sólo contempla proyectos por mil millones de pesos, lo que difiere enormemente de la inversión física propuesta. De los tres proyectos con montos asignados, el mayor será la sustitución de equipo médico de segundo nivel, por 500 mdp.

Por su parte, la SSA, que atiende a las personas sin seguridad social, tendrá 6.8 mmdp para inversión física, apenas un 9% (593 mdp) más que este año. Por lo menos tendrá un ligero incremento, pues la Semar y la Sedena simplemente no contarán con inversión física presupuestada en materia de salud. Los beneficios no serán parejos el siguiente año.

De igual forma, al revisar la cartera de inversión de la SSA se observa un monto de apenas 35 mdp, que no corresponde a la inversión física, lo que podría indicar que aún no se determinan los proyectos precisos hacia donde se enfocará el gasto.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

^[1] Ley de Ingresos de la Federación 2021. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2021.pdf

^[2] Ley de Ingresos de la Federación 2022. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2022.pdf

^[3] Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación 2023. Recuperado de: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/8uLX2rB7/PPEF2023/mo2h2PK/paquete/ingresos/LIF_2023.pdf

^[4] DOF. 31 de agosto de 2022. DECRETO por el que se crea el organismo público descentralizado denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-BIENESTAR).https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5663064&fecha=31/08/2022#gsc.tab=0

^[5] Baja California Sur, Campeche, Ciudad de México, Durango, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

^[6] De mayo a septiembre de este año la plataforma de la Secretaría de Salud para analizar la atención del Insabi estuvo inoperante, pero a mediados de septiembre volvió a funcionar.

^[7] Sin contar gasto en pensiones

Se impulsa el presupuesto militar, y a las policías civiles se les abandona

Escrito por México Evalúa en septiembre 21, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023.

El financiamiento para las policías civiles debe ser prioritario, suficiente y sostenible. Sólo si se refuerzan las capacidades de estos cuerpos podemos aspirar a una seguridad duradera, construida desde la base. Sin embargo, nuestro triste destino ya nos alcanzó, y en estos momentos el Poder Legislativo lo quiere inscribir en piedra. Y es que formalizar la militarización con la Guardia Nacional como Caballo de Troya, prolongando la permanencia de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, en la práctica deja a los cuerpos civiles a su propia suerte.

Esta realidad no es sólo política; también es presupuestal. Hoy simplemente no es sostenible el financiamiento de las policías civiles, desde los gobiernos locales. Para empezar, el cobro de predial a nivel municipal es muy inefectivo. Con datos del Inegi, sabemos que el 90% de la recaudación del impuesto predial se obtiene en 5% de los municipios a nivel nacional; esto, a pesar de que 50% de los municipios cobra predial. Es sólo una muestra de que faltan políticas públicas que se enfoquen en encontrar soluciones para superar el pecado original de emprender un país sin asegurar las principales fuentes de financiamiento de las policías.

¿Otra muestra de esta falta de visión? El Paquete Económico 2023. Veamos.

En el PPEF 2023, el gasto federal en seguridad pública no es prioridad

Increíble, pero cierto. El gasto federal en seguridad pública^[1] no se ha adaptado a la dinámica de los fenómenos delictivos que vive nuestro país. No es una prioridad en el presupuesto. Si se aprueba el Paquete Económico sin modificaciones, de 2012 a 2023, el gasto en seguridad pública habrá aumentado, en promedio, 0.5% cada año. Dentro del periodo, los homicidios dolosos crecieron cinco veces más[2] de lo que creció este gasto (5.5% anual), y la población creció 1% cada año, en promedio. Al mismo tiempo, la economía se ha expandido poco, pero más que el gasto en seguridad: 0.9% en promedio cada año, lo que indica que sí ha habido espacio para reforzar el gasto en seguridad pública, pero se ha optado, más bien, por no hacerlo.

Para el PEF 2023, el Ejecutivo propone un gasto para seguridad pública de 357,352 millones de pesos (mdp), y un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado. A pesar del esfuerzo de gasto, el monto aún está por debajo del monto promedio observado entre 2012 y 2022. De aprobarse la propuesta, el gasto en seguridad representará 4.3% del gasto neto total, el menor porcentaje de los últimos 11 años, y por debajo del promedio de 5% entre 2012 y 2022. El principal componente del gasto en seguridad pública es el de la función de Seguridad Nacional, que tendrá un presupuesto de 138,550 mdp en 2023, lo que implica un crecimiento de 13.5% real respecto a 2022. Su participación promedio en el gasto federal de seguridad pública, de 2012 a 2022, fue de 41.5%, pero para 2023 el gasto de esta función se mantendrá en 39% del total de recursos para seguridad, ligeramente abajo del promedio analizado.

Para la función de Justicia se propone un presupuesto de 135,182 mdp; implica un crecimiento estimado de 2.1% real para 2023, lo que la posicionará con 38% del gasto en seguridad, por debajo de su participación promedio de 39.5%, analizada entre 2012 y 2022.

Finalmente, la función de Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior tendrá un presupuesto de 82 mmdp, lo que refleja un crecimiento de 3.5% frente al aprobado de 2022. Esta función, de hecho, aumentará su participación en el gasto federal para seguridad pública en relación con la participación promedio: pasará de 19% a 23.1%. Este impulso se debe, en parte, al presupuesto creciente de la Guardia Nacional (GN). Y es que dentro del gasto en esta función se destaca un aumento de 46.2% al presupuesto de la GN (frente al modificado en 2022), y que será dirigido al programa de Provisiones para Infraestructura de Seguridad.

Crece la brecha entre el gasto en instancias militares vs. civiles

Desde 2018, el Gobierno federal comenzó a privilegiar a las instancias militares con presupuesto, y ha dejado desprotegidas a las instancias civiles^[3]. El gasto destinado para los militares, que incluye a la Sedena y la Semar, comenzó a ganar terreno entre 2017 y 2018. En ese último año su participación conjunta en el gasto total de las instancias de seguridad[4] ascendió a 51%^{^[5]}. Si consideramos a la Guardia Nacional como una instancia militar, pues tres de cada cuatro miembros son militares[6], para 2019 la participación de las instancias militares en el gasto total ascendió a 57%. Para 2023, si la GN se adhiere formalmente a Sedena, las instancias militares se llevarán 73.3% del total; se trata del segundo mayor porcentaje de diferencia observado.

Otra manera de verlo es que la suma del presupuesto de las instancias militares (221.6 mmdp) representará 2.7 veces el presupuesto de las instancias civiles (80.7 mmdp), que en 2014 tenían un presupuesto mayor que las militares. Además, para 2023 las instancias civiles mostrarían una recuperación casi insignificante tras cuatro años consecutivos con caídas en su presupuesto.

El presupuesto de la Marina, por su parte, aumentará 8.1% frente al aprobado para 2022, y el de la Sedena tendrá un aumento de 2.4% en la misma comparación^[7], dirigido para el programa de Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional. Sin embargo, si Sedena absorbe a la Guardia, sería la cuarta secretaría con mayor presupuesto en el PPEF 2023, con un aumento de 60.6%. De ser aprobado, tendría un presupuesto de 179 mmdp, 111.9 (Sedena) + 67.8 (Guardia Nacional): sería el presupuesto más alto del periodo de 2012 a 2023.

Nota: el gasto de Sedena no incluye los recursos de la Guardia Nacional, tal como se presentó en el PPEF 2023.

Con todo, la militarización del presupuesto va más allá de financiar las funciones de la milicia y la seguridad pública en las que se involucra la Guardia Nacional. El presupuesto para instancias militares incluye funciones adicionales a su mandato, encomendadas a la Sedena. ¿Ejemplo? La administración de la infraestructura aeroportuaria en Santa Lucía. En 2022 se aprobaron 339 mdp para este programa, pero el gasto se modificó a 1.3 mmdp, un aumento de 226% en el mismo año. Para 2023 se proyecta un presupuesto de 836 mdp, que representa un aumento de 109% con respecto a lo aprobado, pero es previsible que Sedena de nuevo modifique al alza el gasto de este programa. En el caso de Semar se cuenta la administración de las aduanas, una labor tradicionalmente civil. En 2022 la Marina tenía recursos aprobados para este propósito de 858 mdp, monto que se modificó a la baja con 691 mdp para el mismo año. El PPEF2023 proyecta 969 mdp para la administración aduanera, un aumento de 12.9% frente a lo aprobado, y de 40.2% frente a lo modificado hasta el segundo trimestre del 2022.

Dado que la Sedena en la historia reciente ha ejercido más gasto del que tiene aprobado, en 2023 podría gastar más de lo aprobado en el decreto. De 2012 a 2018, la Sedena presentó un sobrejercicio promedio de 4.2 mmdp. Esta práctica se intensificó en años más recientes: la diferencia entre montos aprobados y ejercidos entre 2019 y 2021 fue de 29.4 mmdp por encima de la asignación original, en promedio.

Entretanto, el gasto federalizado en seguridad pública sigue siendo ínfimo

La crisis de seguridad[8] coincide con reducciones en los montos de las transferencias federales y número de fondos de gasto federalizado disponibles para financiar la seguridad pública local. Hay que reconocer que para el PEF 2023 el Gobierno está proponiendo un aumento al gasto federalizado en seguridad pública^[9] de 11% en relación con el aprobado el año anterior. Pero de todos modos habrá una disminución de 13.5% en comparación con el promedio de gasto federalizado en seguridad pública de 2012 a 2022; y una caída de 24.7% frente a 2012, lo que equivale a recortar 10.3 mmdp.

Por donde se vea, el gasto federalizado en seguridad pública ha perdido terreno frente al gasto federal en seguridad pública; representaba 12.5% en 2012 y para 2023 sería 8.9% de las erogaciones federales en esta materia, el tercer porcentaje más bajo de los últimos 11 años. Además, el número de fondos de ayuda federal para seguridad pública disminuyeron de cinco a dos, limitando la capacidad de los gobiernos locales para operar y fortalecer a sus policías.

Es importante subrayar que ya desde el PPEF 2021 los presupuestos federales no cumplen con el ordenamiento del artículo 21, inciso e de la Constitución, en el que se establece que “(…) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional, serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines“[10]. Esto, debido a la ausencia de un fondo exclusivo para seguridad pública a nivel municipal.

El Fortaseg era el único fondo que iba dirigido a gobiernos municipales y que de forma exclusiva debía ser destinado a financiar programas de seguridad pública, con metas específicas. Aunque con un menor presupuesto, sustituyó al Subsemun desde 2016; lamentablemente fue un fondo que desde su creación sufrió recortes cada año.El Fortaseg fue eliminado en el PEF de 2021, y desde entonces el presupuesto federal no cuenta con un fondo de gasto para municipios en las funciones de seguridad pública. Con la eliminación de este fondo se dejó de proteger a los cerca de 300 municipios más violentos del país, pues en sus territorios sucedía el 90% de los delitos de alto impacto[11].

Nota: el promedio del Fortaseg considera los recursos del Subsemun.

Los dos fondos que se mantienen vigentes son el FASP y el Fortamun, pero ambos tienen limitaciones que dificultan el logro de resultados concretos en materia de seguridad. En el caso del FASP, los recortes sistemáticos a su presupuesto han generado incertidumbre para los tomadores de decisiones en los estados, condicionando su capacidad para planear, crear herramientas y operar estrategias consistentes, que les permitan mejorar la seguridad en sus territorios.

A pesar de que para el PEF 2023 el Ejecutivo propone por primera vez en una década un aumento considerable para el FASP –4.8% en términos reales frente al presupuesto modificado de 2022–, la realidad es que el presupuesto propuesto para este fondo se encuentra por debajo del promedio observado entre 2012 y 2022. Incluso, de ser aprobado, registraría una caída de 28.5%, si consideramos lo que gastó en 2012. Es decir, que el aumento propuesto para 2023 no compensará más de 10 años de caídas frecuentes: con el paso del tiempo se ha reducido la capacidad para financiar a los gobiernos estatales y brindarles certeza en este sentido.

Por su lado, el Fortamun creció 34.7% en la última década, pero sus recursos no están etiquetados en el rubro de seguridad pública ni están asociados al cumplimiento de metas en materia de seguridad pública. Pese a su tendencia creciente, la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto del PEF prevén que se destine sólo un 20% de los recursos del Fortamun para seguridad pública^[12], pero el recurso que reciben los municipios no está ni siquiera clasificado en las funciones de seguridad pública del presupuesto federal. Por ello, a fin de cuentas, no es un financiamiento condicionado al cumplimiento de metas para abatir indicadores de inseguridad^[13], una pieza clave para garantizar resultados en este ámbito, ya que permite asociar la entrega de los fondos de ayuda federal con metas concretas. Para 2023, el PPEF tiene proyectado un crecimiento de 13.6% para el Fortamun pero, insistimos, nada garantiza que esos recursos adicionales serán utilizados para seguridad pública. La Auditoría Superior de la Federación y el mismo Consejo Nacional de Seguridad Pública señalan que hay municipios que no destinan ningún porcentaje del Fortamun para tareas de seguridad[14], lo que evidencia la falta de cumplimiento de la normativa del fondo y de los acuerdos del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Para las policías municipales, precarización laboral

En 2021 se destinaron 60.05 mmdp para las instituciones de seguridad pública a nivel municipal[15] (recordemos que las policías municipales son las principales responsables de la seguridad en este nivel). Este monto incluye el gasto que es financiado con recursos propios de los gobiernos municipales, las transferencias federales como el Fortamun y otras transferencias. Además, representa un gasto anual per cápita de 465 pesos al año (22.5 dólares), cifra que representa el 6% de lo que se destina en países como Estados Unidos, donde se ejercen 7,800 pesos (388 dólares) al año por persona[16] en estos cuerpos policiales.

Con este presupuesto tan bajo, no sorprende que no se han cumplido las condiciones laborales que establecen el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC) y la legislación vigente^[17] a nivel nacional para los policías[18]. Con el PEF 2023 estamos aún lejos de alcanzarlas.

La falta de presupuesto y de condiciones laborales adecuadas para los cuerpos de seguridad municipal tiene consecuencias en la calidad de los servicios prestados, y por ende, en la percepción de inseguridad^{^[19]}de la población, misma que ha aumentado. También ha implicado un desgaste de los elementos que conforman las policías locales, que muchas veces trabajan con jornadas extendidas, sin días de descanso y sin el equipo adecuado[20].

De hecho, parece que nunca se ha invertido lo suficiente en esta materia, o al menos eso muestran los datos del Inegi en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. A pesar de que la Dignificación Policial es un subprograma contemplado en los Ejes Estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2020 sólo cuatro municipios ejercieron recursos para ese propósito^[21]. El mismo MNPJC advierte que el esquema de financiamiento actual impide que se cuente con el entrenamiento y equipo necesario para contar con mejores cuerpos policiales[22].

Los policías tienen derecho a recibir prestaciones laborales que, en la práctica, no reciben, como la seguridad social, un retiro digno, licencias de maternidad y paternidad, entre otras. Menos de una cuarta parte de los policías municipales tiene acceso a apoyos para la vivienda, gastos funerales o fondos de ahorro para el retiro[23]. Y eso que, en teoría, cuentan con 25 prestaciones laborales; 12 de éstas^[24] forman parte de las condiciones laborales establecidas en el MNPJC, por lo que deberían recibir financiamiento. De hecho, 10 de ellas las recibe menos del 20% de los policías municipales a nivel nacional. Esto conduce irremediablemente a relegar a los policías, a mantenerlos en pobreza patrimonial.

En términos relativos, las mujeres policías de los municipios tienen mayor acceso a prestaciones que los hombres policías. Tienen una mayor cobertura en cuanto a la prima vacacional y sobre las licencias de maternidad, prestación que, sin embargo, sólo recibe una de cada cuatro mujeres policías. También tienen mayor acceso a guarderías que los hombres, pero se mantiene en un porcentaje bajo: 7.2%[25].

Nota: las prestaciones laborales consideradas en el MNPJC están sombreadas.

Mientras que los elementos civiles no gozan de las prestaciones mínimas de ley, los elementos de las Fuerzas Armadas cuentan con un catálogo de 27 prestaciones laborales. Se destacan cuatro prestaciones relacionadas con la vivienda, con las que pueden ocupar departamentos, comprar viviendas a un precio por debajo del mercado y tener acceso a créditos hipotecarios y apoyos para la remodelación o construcción de vivienda[26].

Para concluir

La inseguridad forma parte de la terrible normalidad en todo el territorio nacional. Sin embargo, no ha habido una solución fiscal proporcional y adecuada para ella. El Gobierno federal no ha podido acompañar sus estrategias con un presupuesto de tamaño proporcional al desafío que enfrenta nuestro país en materia de criminalidad; dicho presupuesto tampoco cuenta con la calidad necesaria para ayudar a resolver el problema. No brinda certeza en el mediano plazo para impulsar acciones y estrategias que reduzcan consistentemente los indicadores delictivos, en parte porque sus ‘aportaciones’ a los gobiernos estatales y municipales son inconstantes y su presupuesto estrecho se dispersa en distintos cuerpos de seguridad.

La construcción de la Guardia Nacional no debería implicar el abandono de las policías civiles. Simplemente no tiene sentido que el Gobierno mantenga bajo su presupuesto mientras aumenta el gasto militar. Se puede dotar de presupuesto a ambas instancias. Se puede construir una Guardia Nacional y al mismo tiempo darle vida al Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. ¿No es la militarización de la seguridad una estrategia temporal?

Además, se requiere un indicador oficial a nivel nacional de cuánto gastan efectivamente los distintos niveles de gobierno en sus policías. Sería útil para evaluar si el financiamiento que han recibido es suficiente para que los cuerpos de seguridad ofrezcan el servicio que el país reclama. Esta falta de información estratégica no permite entender si han tenido o no los recursos necesarios para desempeñarse adecuadamente. Todo indica que se desechó la opción de las policías civiles sin evaluarlas de manera integral, a la luz de sus presupuestos.

Creemos que mejorar los presupuestos de las policías civiles es una parte fundamental de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Y en ello el Consejo Nacional de Seguridad Pública debería tener verdaderas atribuciones; es decir, debería trabajar en conjunto con la Secretaría de Hacienda y los municipios del país para diseñar presupuestos adecuados. Todo esto, sin olvidar la importancia del financiamiento federal exclusivo para financiar el cumplimiento de objetivos y metas específicas en materia de seguridad pública para este nivel de gobierno.

Finalmente, algo está claro: el PPEF 2023 no hace otra cosa que ratificar el privilegio que se le ha dado en los últimos años al gasto en instancias militares, por encima de las civiles. Además, de consumarse el cambio de la Guardia Nacional a Sedena sin fortalecer decididamente a las policías civiles, los legisladores aprobarán la mayor brecha histórica entre las instancias militares y las civiles.

–Por Mariana Campos y Alberto Pérez

^[1] Es la medida de observación más amplia del gasto en seguridad pública. Considera el gasto de la función Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior, Justicia, y Seguridad Nacional. A lo largo del documento haremos referencia al gasto en seguridad como el correspondiente a la función de Asuntos de Orden Público.

[2] UNOCD, Base de datos sobre víctimas de homicidio doloso. https://dataunodc.un.org/dp-intentional-homicide-victims

^[3] Las instancias militares son la Semar, la Sedena y la Guardia Nacional. Las instancias civiles son la FGR, la Secretaría de Gobernación y la SSPC sin los recursos de la Guardia Nacional.

[4] Contempla a las secretarías de Sedena, Semar y SSPC; al presupuesto de la Guardia Nacional como unidad responsable; y los recursos destinados para seguridad pública del Fortamun, correspondiente al 20% según el PEF.

^[5] Considera el gasto de las Secretarías al frente de la seguridad pública.

[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2022). Informe Anual de Actividades de la Guardia Nacional 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/701450/informe_gn_2021_.pdf

^[7] Cabe destacar que la Sedena tendría una disminución de 7.1% frente al monto modificado de 2022, y la Marina una caída de 1.9%. Sin embargo, el presupuesto se modificó y creció 10.3% según el monto aprobado para Sedena y 7.7% para Marina, razón por la que se observaría una caída en su presupuesto para 2023.

[8] En la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) se lee que en 2021 se reportaron un millón de víctimas del delito más que en el año anterior.

^[9] Consiste en todas las transferencias federales que sean reconocidas como fondos de ayuda federal para seguridad pública o cuyo fin último sea financiar actividades de seguridad. En el caso del Fortamun, únicamente se toma el monto equivalente al 20% del total del fondo, tal como lo establece el PEF.

[10] Congreso de la Unión. (2021, última modificación). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

[11] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2021). Informe Anual de Evaluación del Desempeño FORTASEG 2020. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/665397/IAEDFORTASEG2020.pdf

^[12] El Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó el acuerdo 04/XIV/19 en el que busca aumentar el porcentaje del Fortamun a 50%; los recursos adicionales irían destinados para mejorar las condiciones de los policías. No obstante, según el propio CNSP, la SHCP no ha implementado el cambio por lo que se mantuvo el 20%.

^[13] El CNSP reconoce que los municipios que recibieron el Fortaseg en 2020 destinaron un porcentaje mayor al 20% del Fortamun para seguridad pública.

[14] SESNSP (2021). Informe de Actividades del Consejo Nacional de Seguridad Pública 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/691357/VF_INFORME_ACTIVADES_CNSP_XLVII.pdf; y
ASF (2020). Informes individuales de auditorías, MR -FORTAMUN – DF. Disponible en https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/MR-FORTAMUN-DF_a.pdf

[15] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[16] US Census Bureau (2020). Government Finance. Disponible en https://www.census.gov/programs-surveys/gov-finances/data/datasets.html

^[17] Para más información consultar los Artículos 7º, 45º y 84º de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

[18] Congreso de la Unión. (2022, última modificación). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf; y

SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

^[19] 61.2% de las personas mayores de 18 años creen consideran a la inseguridad como el mayor tema de preocupación (INEGI, 2022).

[20] Friedrich Ebert Stiftung (FES). (2010). Condiciones sociolaborales de los cuerpos policiales y seguridad pública. ISBN: 978-607-7833-

^[21] Morelia, Michoacán; Tequisquiapan, Querétaro; Guaymas, Sonora; y Apizaco, Tlaxcala.

[22] SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

[23] sólo 8.6% de los elementos municipales tiene acceso a créditos a la vivienda, y sólo 0.1% a créditos automotrices.

^[24] Seguro de vida, vales de despensa, atención médica, seguro de gastos médicos menores, gastos funerarios, apoyo económico a viudas, fondo de retiro, apoyo educativo, apoyo a la vivienda, fondo de ahorro, becas y seguro de gastos médicos mayores.

[25] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[26] Congreso de la Unión. (2019, última modificación). Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/84_070519.pdf

Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Escrito por México Evalúa en septiembre 14, 2022. Publicado en Paquete Económico 2023. 3 comentarios en Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Desde hace ya varios años la Secretaría de Hacienda se ha caracterizado por ser muy optimista en estimados macroeconómicos como crecimiento del PIB y producción petrolera. Sin embargo, se acercan las elecciones de 2024. Para el Paquete Económico 2023 la autoridad fiscal está incrementado el número de “fichas” que está dispuesta a apostar para justificar un nivel de ingresos (y, por consiguiente, de gasto) que satisfaga a la mayor cantidad de actores políticos y sociales.

Por primera vez en 20 años sufrimos una alta inflación, que se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo para las finanzas públicas. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, en línea con los Paquetes Económicos inmediatamente anteriores, pero la encuesta del sector privado de Banxico (que, recordemos, abarca el análisis de 38 instituciones) anticipa una inflación de 4.6% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), los recursos podrían no alcanzar y, como consecuencia, podría haber necesidad de recortar gastos durante el año fiscal.

Como viene siendo costumbre, el crecimiento del PIB se estima mayor de lo esperado por la mayoría de los analistas: en 3%, casi el doble del consenso del mercado, mientras que la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017.

A partir de estos supuestos, la autoridad fiscal espera incrementos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) superiores al 10% frente a lo aprobado en 2022. Sin embargo, sorprende que frente al cierre anticipado de ingresos de 2022 el aumento esperado para ambos tributos sea menor al 2%. Sin duda, la “apuesta” para mantener los ingresos será un impulso a la fiscalización, como, de nuevo, se está haciendo costumbre.

Otra apuesta de riesgo es el aumento esperado del IEPS en 361 mmdp (433% más), frente al cierre negativo de 2022. Esta postura nos parece poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Dejar de dar estímulos a los combustibles sólo luciría posible si el precio del petróleo cae, lo cual tumbaría los ingresos petroleros ante la languideciente plataforma de producción.

Adelantamos una primera observación de Erario: como en el fondo Hacienda sabe que la inflación está incontrolable, que la plataforma petrolera es irreal y que sus supuestos de ingresos son demasiado optimistas, está planeando un ‘colchón’ financiero a costa de empeñar el discurso de la austeridad de forma oficial: el endeudamiento neto del Gobierno^{^[1]} previsto será de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014, mientras que se anticipa un balance público –ingresos presupuestarios menos gasto– de 3.6%, el peor como proporción del PIB desde 1990, que se tiene registro.

Con este endeudamiento, se pretende aumentar el Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP) hacia un 49.8% del PIB. Sin embargo, este dato también puede estar sobrestimado, al considerar un crecimiento irreal de 3%: si la economía creciera 1.3%, la misma deuda pesará más en una economía de menor tamaño, y superará el 51% del PIB.

Preparen su prenda de la suerte, un trébol de cuatro hojas y una pata de conejo porque en 2023 Hacienda va todo o nada. Les contamos.

El hándicap del crecimiento

Las expectativas de ingresos del Sector Público arrastran un hándicap, pues el crecimiento económico generalmente queda por debajo de lo estimado por Hacienda. De 2012 a 2021 sólo en dos ocasiones el crecimiento del PIB ha igualado o superado las expectativas. En el resto de los años ha sido menor. Sin contar 2020, en dicho periodo las perspectivas de Hacienda se han quedado 0.7 puntos por debajo de lo esperado y todo indica que en 2022 se repetirá la historia.

Para 2023 se estima un crecimiento del PIB de 3%, situación no observada desde 2015 (sin contar 2021, cuando el crecimiento fue de 5% por el efecto rebote tras la pandemia). La perspectiva de Hacienda es superior a la del resto de instituciones privadas y principales organismos internacionales. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), México crecerá sólo 1.2% en 2023, mientras que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) espera una expansión de 2.1%, y el Banco de México (Banxico) una de 2.4%.

Asimismo, el consenso del mercado reflejado en la encuesta de Banxico a 38 instituciones financieras en México muestra una expectativa de crecimiento de tan sólo 1.3%, menos de la mitad de lo esperado por Hacienda.

Si el crecimiento real del PIB en 2023 fuera de 2.5% –cercano al estimado más optimista–, la pérdida recaudatoria en ingresos tributarios sería de 23 mil millones de pesos (mmdp) según las sensibilidades de ingresos publicadas por la SHCP. Este monto es similar a todo el presupuesto anual del Instituto Nacional Electoral (INE) de 24.6 mmdp.

En el peor de los casos, si el crecimiento fuera de sólo 1.5% –cercano al consenso del mercado–, la pérdida recaudatoria sería de 69.2 mmdp, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para 2023, de 70.5 mmdp.

Como se puede apreciar, un ligero error en las expectativas de crecimiento tiene grandes implicaciones, pues puede orillar al Gobierno a realizar recortes en el gasto público, pues, recordemos, ya ‘desfondó’ los fondos de previsión.

Otro gran problema de pronosticar al alza el crecimiento es que, de incumplirse, la deuda como proporción del PIB en realidad sería más alta. Para 2023 se espera que ésta frente al PIB llegue a 49.4%, si se logra un crecimiento de la economía del 3%. Sin embargo, si el crecimiento es de 1.3%, la deuda cerrará en 51.1% del PIB.

El factor sorpresa: la inflación

Por casi dos décadas México gozó de una inflación relativamente estable, cercana a la meta de Banxico de 3%, por lo que no era un factor de preocupación para las finanzas públicas. Esta situación cambió drásticamente en 2021, con una inflación de 7.3%, y en 2022, de 8.7% hasta el mes de agosto.

Para 2023 la SHCP se aferró a la gloria del pasado y pronosticó una inflación de tan sólo 3.2%, en línea con las predicciones de anteriores paquetes económicos. Al igual que el estimado de crecimiento, la expectativa de inflación es muy diferente al consenso de otras organizaciones.

Las 38 instituciones del sector privado encuestadas por Banxico anticipan una inflación anual para 2023 de 4.6%, por arriba de Hacienda en más de un punto porcentual. De hecho, el sector privado espera que la inflación anual de 2024 sea de 3.9%, por lo que la expectativa de Hacienda para 2023 no se cumpliría sino hasta 2025.

La expectativa de inflación reducida de la SHCP implica una sobrestimación en los incrementos en el gasto de las diferentes dependencias y programas presupuestarios. Si se anticipara una inflación realista, muchas dependencias en realidad presentarían una disminución de recursos reales en 2023 frente a 2022.

Por ejemplo, ya con la inflación estimada por Hacienda, cuatro dependencias recibirán menos recursos en términos reales que en 2022 –CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi–, mientras que otras 13 apenas recibirán incrementos reales entre 0.1 a 1%: CNH, CRE, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Cultura, Economía, Energía, FGR, Función Pública, Oficina de la Presidencia de la República, Pemex, Relaciones Exteriores, Seguridad y Protección Ciudadana y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Si se proyectara una tasa de inflación más realista –un punto porcentual por arriba–, estas dependencias en realidad sufrirían un recorte de presupuestos.

La quiniela perdida

Ya es costumbre que Hacienda sobrestime la plataforma petrolera, desde 2007 que se publican estimados de producción. Sólo en dos ocasiones ha acertado o se ha superado la meta. Desde 2017 no ‘acierta’, pero a partir de 2019 la candidez se ha incrementado. Sin contar 2020, las estimaciones de la actual administración se han quedado cortas en 124 miles de barriles diarios (mbd) frente a lo aprobado. En el sexenio pasado se quedaron cortos en 68 mbd, en promedio.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2022 se pronosticó una plataforma de producción de 1,826 mbd, pero al mes de agosto el promedio de producción fue de sólo 1,699 mbd, incluso menor al promedio observado de 2021, de 1,749 mbd. A pesar de que en 2022 la plataforma petrolera presenta una clara disminución, para 2023 Hacienda anticipa (o sueña con) una plataforma de 1,872 mbd, superior a la estimada para este año y un volumen que no se ha visto desde 2017.

Si la plataforma de producción en 2023 se mantiene alrededor de 1,700 mbd como en 2022, la pérdida recaudatoria sería alrededor de 84.5 mmdp^[2], superior a todo el presupuesto planteado para la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (77.4 mmdp) o de todo el Poder Judicial (79.9 mmdp).

A pesar de la menor producción de petróleo, lo que ha permitido que los ingresos petroleros crezcan este año es que los precios de la MME hasta agosto han promediado 96 dólares por barril (dpb), nivel no registrado desde 2013. Sin embargo, es posible que los precios comiencen a bajar, pues tan sólo en el mes de agosto el valor de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) fue de 89.9 dpb, inferior a los 106 dpb promediados en mayo, los 110 dpb de junio o los 103 dpb de julio.

Para 2023 el precio de la MME se pronostica en 68.7 dpb, superior a lo observado entre 2015 y 2020. El precio del petróleo siempre es un factor impredecible, que depende del contexto internacional. No es imposible que los precios se desplomen de la noche a la mañana: de 2014 a 2015 la MME se depreció en más de 50%.

Explosión de los ingresos

Con todo y estimados más que optimistas, el incremento de los ingresos presupuestarios en 2023 no será tan grande frente al cierre esperado de 2022. Para el siguiente año, se estima obtener ingresos presupuestarios históricos, del orden de 7.12 billones de pesos, un incremento de 9.9% (644 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero sólo 0.8% (56 mmdp) más frente el cierre estimado de este año. Como sea, este nivel de recursos sería 8% (516 mmdp) superior al visto en 2018, último año del sexenio pasado.

Para 2022 las principales apuestas de ingresos fueron un crecimiento de 19% del IVA, impulsado por la recuperación de la economía, y uno de 4.8% de ISR. Ya en el análisis del PEF 2022 comentamos que tales expectativas eran poco realistas, por el mal desempeño de la economía mexicana. Al mes de julio el crecimiento del IVA es de tan sólo 4% (lo que nos dio la razón), compensado por un inesperado crecimiento del ISR: 15.3%. No obstante, dicho aumento no se ha debido del todo a una mejor recaudación primaria, sino a esfuerzos de fiscalización por parte del SAT.

Hacienda espera que la recaudación por ISR cierre este año en 2.48 billones, 16% (337 mmdp) por arriba de lo observado en 2021. Esto va en línea con lo sucedido hasta el mes de julio. No obstante, para el IVA se espera una tributación, al cierre de año, de 1.39 billones, 10% (123 mmdp) más que en 2021, deseo nada apegado a la realidad, difícil de cumplir en el poco tiempo que queda.

Pues bien, para 2023 Hacienda espera ingresos de ISR por 2.51 billones de pesos, 15% (335 mmdp) más de lo aprobado en 2022, pero sólo 1% (24.2 mmdp) más de lo estimado al cierre de año. Esta estimación parece mesurada y anticipa que la autoridad fiscal espera mantener un mínimo crecimiento de la recaudación primaria (por el bajo desempeño de la economía), e igualar sus elevados ingresos por fiscalización o incluso superarlos. La apuesta recaudatoria no recae en el ISR el próximo año.

Por el lado del IVA las expectativas son aún menos creíbles. Se espera una recaudación de 1.41 billones de pesos, 11.4% (145 mmdp) más de la aprobada para 2022 y 1.5% (21.5 mmdp) más de la estimada al cierre del año. Recordemos que este tributo no ha despegado en lo que va del año.

Asimismo, el IVA estará limitado por el deterioro de la confianza del consumidor en los últimos meses. Al mes de agosto, este indicador registró su peor nivel desde marzo de 2021, luego de cuatro meses de caídas consecutivas, al llegar a 40.9 unidades^[3]. El declive de este indicador se ha dado principalmente en el indicador que mide las posibilidades de los hogares de comprar bienes durables como muebles, televisores y electrodomésticos, entre otros. Este menor nivel de consumo, indudablemente limitará la recaudación de IVA.

Dadas las limitadas expectativas de crecimiento de ISR e IVA, la peculiaridad de este Paquete Económico es la gran cantidad de ingresos adicionales que se espera obtener por financiamiento e IEPS. Para el primero se ha pedido a la Cámara de Diputados un endeudamiento de 1.17 billones de pesos, 22% (215 mmdp) más de lo aprobado en la LIF 2022 (lo desmenuzamos más adelante). Para el segundo se plantea un aumento de más de 400%, lo cual entraña eliminar las pérdidas recaudatorias por los estímulos a gasolinas, como expondremos a continuación.

El binomio imposible

La recaudación petrolera y el IEPS de gasolinas están estrechamente conectados. Hacienda puede dejar de cobrar el IEPS para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022) o puede cobrar más de dicho tributo y mantener los precios estables, cuando bajan los del petróleo. El problema es que Hacienda generalmente no cuida el equilibrio y sale perdiendo. Sin embargo, para 2023 se sueña con tener una ganancia en ambas fuentes de ingresos.

Para 2023 se estima una recaudación de IEPS de gasolinas de 278.4 mmdp, 16.6% (55.5 mmdp) menos de lo presupuestado para 2022, pero 433% (361 mmdp) más frente al cierre negativo que se espera en el año, de -83 mmdp. Lo anterior sólo sería posible con una caída en los precios del petróleo o el final de la política de estímulos a las gasolinas, lo cual es poco factible en el año anterior a las elecciones federales.

Por el lado del petróleo, se esperan ingresos de 1.31 billones de pesos, 15.5% (176 mmdp) más de lo aprobado para 2022, pero 15.5 (241 mmdp) menos de lo estimado al cierre del año. Es decir, aunque Hacienda anticipa una menor bonanza que en 2022 (cuando los ingresos petroleros en julio han acumulado un incremento de 39% frente a 2021), espera mejores ingresos que los pronosticados hace un año.

Aquí debemos detenernos un momento. Que el IEPS de combustibles y la recaudación petrolera aumenten a la par sólo podría conseguirse si se cumple un hecho ya casi imposible: que crezca la plataforma de producción de petróleo, como lo plantea Hacienda. Es decir, tendría que haber precios bajos del crudo a nivel internacional para dejar de dar estímulos a las gasolinas y al mismo tiempo tener grandes ingresos petroleros. No obstante, si sucede como en 2022, cuando los ingresos petroleros aumentaron por mayores precios de crudo a nivel internacional, invariablemente se perderá en la recaudación del IEPS, pues como ya mencionamos el Gobierno prefiere perder recursos que permitir un aumento de las gasolinas.

En conjunto, del IEPS de combustible y de los ingresos petroleros se espera obtener 1.59 billones de pesos, monto no alcanzado desde 2015, 8.2% (121 mmdp) más de lo estimado para 2022 o 14% (195 mmdp) más de lo anticipado al cierre de este año. Esto es un augurio de que veremos pérdidas recaudatorias, ya sea por el lado del IEPS o del petróleo.

El as bajo la manga: NTNP

Así como tradicionalmente se presupuestan al alza la producción petrolera y el crecimiento económico, generalmente se estiman a la baja los ingresos no tributarios, no petroleros (NTNP). Encima de esto, más del 70% de los recursos presupuestados se clasifica como “otros”, por lo que es imposible evaluar la factibilidad de las estimaciones por estos ingresos^[4].

En el sexenio pasado, el total de los NTNP fueron superiores en 331 mmdp a los calendarizados, monto suficiente para financiar el gasto propuesto para la Secretaría de Salud en 2023 (209 mmdp) y de la Defensa Nacional (111 mmdp). En lo que va de este sexenio (2019-2021), han sido superiores en 315 mmdp a lo estimado, similar a lo observado en la administración pasada. Podría parecer positivo que al Gobierno le caiga seguido un “dinerito” extra, pero en realidad esto implica que se han institucionalizado las predicciones incongruentes con la realidad, además de que dichos recursos extra se acaban gastando con mayor discrecionalidad, sin pasar por la discusión democrática del Congreso.

Para 2023 la SHCP estima obtener 237 mmdp por contribuciones y mejoras, derechos, productos y aprovechamientos. Para dimensionar, desde 2006 no se han registrado ingresos tan bajos, por lo que es muy factible que se supere tal objetivo. Esto podría generar un alivio para las finanzas públicas si otros ingresos se quedan cortos, pero no disculpa de la falta de transparencia.

Otro factor opaco relacionado con este tipo de ingresos es que, en general, la mayor parte de los pronósticos de ingresos no se explican. De los 237 mmdp esperados para 2023, el 70% (167 mmdp) están clasificados dentro de los aprovechamientos como “otros” ingresos; es decir, no se aclara cómo se obtendrá la mayor parte de estos recursos. Simplemente la rendición de cuentas sobre los mismos está pendiente.

Esta opacidad ha venido creciendo con los años. Entre 2000 a 2007 menos del 25% de los NTNP se estimaban como “otros”. Desde entonces más del 50% de estos ingresos se ha clasificado de tal manera, institucionalizando la opacidad.

Se juegan la austeridad

La austeridad ha quedado en el pasado para la administración actual. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Esta cifra representará 4.1% del PIB, la mayor proporción desde lo observado en 2014.

Además, el balance público –ingresos menos gastos presupuestarios, sin contar necesidades de financiamiento fuera del presupuesto^[5]– cumplirá 16 años en déficit. No sólo eso, el saldo negativo será de 1.13 billones de pesos o 3.6% del PIB, la mayor proporción que se tenga registro desde 1990. Para dimensionarlo mejor, en el sexenio pasado se promedió un déficit público de 2.4% del PIB, y en los primeros tres años de esta administración el promedio fue, tal cual, de 2.4 puntos. Es decir, para 2023 se plantea aumentar el déficit en más de un punto del PIB. Junto con la austeridad, el no endeudamiento ha quedado en el pasado.

Asimismo, para 2023 se espera un costo financiero de la deuda de 1.07 billones, 13.6% (129.2 mmdp) mayor en términos reales que el estimado al cierre en 2022. Como porcentaje del PIB representará 3.4%, la mayor proporción desde inicios del milenio. Esta situación empujará el Balance Primario -Ingresos menos gasto, menos costo financiero- a números negativos(-0.2% del PIB); es decir, se tendrá que recurrir a deuda para pagar la deuda pasada, lo cual no es sostenible.

Hay que decirlo claro: la administración actual no ha representado un cambio en la estructura fiscal del país frente a los sexenios anteriores. Con todo y la fiscalización y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se logró cambiar la estructura deficitaria de las finanzas públicas frente a pasadas administraciones.

Otra forma de ver el panorama 2023 es que por primera vez en esta administración se plantea un incremento del Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de endeudamiento. Según la Secretaría de Hacienda, la deuda total del Gobierno cerrará 2022 en 48.9% del PIB, y en 2023 se plantea llevar la deuda hasta un 49.4% del PIB, medio punto adicional. En los siguientes cinco años mantendrá ese nivel. Vemos por qué…

Cada año, cuando se hace el presupuesto, Hacienda se compromete a no exceder el techo de endeudamiento del siguiente año y además publica una trayectoria de la deuda a cinco años, la cual no está obligada a cumplir. Digamos que es sólo un propósito. De 2012 a 2016, si bien se cumplieron los montos de endeudamiento aprobados para el primer año, se incumplieron las trayectorias de endeudamiento a mediano plazo.

A partir de 2017, se iniciaron realmente las medidas de austeridad y la deuda comenzó a caer incluso por debajo de las metas planteadas, hasta la crisis de 2020, que fue en año atípico. En 2021 se logró un desendeudamiento y en 2022 se estima cerrar en 48.9 % del PIB (2.1 puntos menos de lo aprobado), lo que significa que las medidas de austeridad han sido más efectivas de lo esperado para reducir la deuda. Sin embargo, en 2023 se plantea revertir la austeridad, al tiempo que se lleva a la deuda pública nuevamente a niveles cercanos al 50% de la economía, y en la trayectoria a cinco años ni siquiera se promete un desendeudamiento.

Esta expectativa podría estar subestimada. Si la economía no crece 3%, como lo anticipa Hacienda, en realidad la deuda como porcentaje del PIB podría incluso superar el 50% de la economía.

La deuda no es buena ni mala, depende de en qué se use. La ‘regla de oro’ de un financiamiento sostenible es que la deuda pública sea por lo menos del mismo nivel que la inversión física, lo que significa que si se incurre en deuda es para favorecer el crecimiento económico, el cual a su vez permite pagar la deuda en el futuro. Lamentablemente desde 2019 esta regla se ha roto sistemáticamente, y 2023 no será la excepción.

Entre 2012 y 2018 la razón entre inversión y endeudamiento fue de 1.34 o 34% superior. Es decir, por cada peso de endeudamiento (RFSP) se destinaron 1.34 pesos a inversión física. Sin embargo, de 2019 al estimado al cierre de 2022 la razón inversión/endeudamiento cayó a 0.8. Esto significa que sólo se gastan 80 centavos en inversión por cada peso de endeudamiento. El resto del financiamiento va a pagar gasto corriente, lo cual no es sostenible.

Como ya mencionamos, para 2023 se anticipan unos RFSP del orden de 1.29 billones, pero la inversión física será de sólo 1.1 billones, 15% (190 mmdp) inferior. Si no se revierte esta situación, el crecimiento será cada vez más limitado, haciendo impagable la deuda.

–Por Mariana Campos y Jorge Cano

^[1] Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)

^[2] Según las sensibilidades de ingresos de la SHCP para 2023 por cada 50 mbd de extracción menos de petróleo. se pierden 24,583 millones de pesos.

^[3] INEI. Confianza del Consumidor. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/confianza/

^[4] En los informes trimestrales se publica información sobre los “otros” aprovechamientos, pero esa rendición de cuentas es “ex post”

^[5] Requerimientos por Pidiregas, IPAB, Fonadin, apoyo a deudores, Banca de Desarrollo y adecuaciones a registros presupuestarios.