Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda
Desde hace ya varios años la Secretaría de Hacienda se ha caracterizado por ser muy optimista en estimados macroeconómicos como crecimiento del PIB y producción petrolera. Sin embargo, se acercan las elecciones de 2024. Para el Paquete Económico 2023 la autoridad fiscal está incrementado el número de “fichas” que está dispuesta a apostar para justificar un nivel de ingresos (y, por consiguiente, de gasto) que satisfaga a la mayor cantidad de actores políticos y sociales.
Por primera vez en 20 años sufrimos una alta inflación, que se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo para las finanzas públicas. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, en línea con los Paquetes Económicos inmediatamente anteriores, pero la encuesta del sector privado de Banxico (que, recordemos, abarca el análisis de 38 instituciones) anticipa una inflación de 4.6% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), los recursos podrían no alcanzar y, como consecuencia, podría haber necesidad de recortar gastos durante el año fiscal.
Como viene siendo costumbre, el crecimiento del PIB se estima mayor de lo esperado por la mayoría de los analistas: en 3%, casi el doble del consenso del mercado, mientras que la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017.
A partir de estos supuestos, la autoridad fiscal espera incrementos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) superiores al 10% frente a lo aprobado en 2022. Sin embargo, sorprende que frente al cierre anticipado de ingresos de 2022 el aumento esperado para ambos tributos sea menor al 2%. Sin duda, la “apuesta” para mantener los ingresos será un impulso a la fiscalización, como, de nuevo, se está haciendo costumbre.
Otra apuesta de riesgo es el aumento esperado del IEPS en 361 mmdp (433% más), frente al cierre negativo de 2022. Esta postura nos parece poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Dejar de dar estímulos a los combustibles sólo luciría posible si el precio del petróleo cae, lo cual tumbaría los ingresos petroleros ante la languideciente plataforma de producción.
Adelantamos una primera observación de Erario: como en el fondo Hacienda sabe que la inflación está incontrolable, que la plataforma petrolera es irreal y que sus supuestos de ingresos son demasiado optimistas, está planeando un ‘colchón’ financiero a costa de empeñar el discurso de la austeridad de forma oficial: el endeudamiento neto del Gobierno[1] previsto será de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014, mientras que se anticipa un balance público –ingresos presupuestarios menos gasto– de 3.6%, el peor como proporción del PIB desde 1990, que se tiene registro.
Con este endeudamiento, se pretende aumentar el Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP) hacia un 49.8% del PIB. Sin embargo, este dato también puede estar sobrestimado, al considerar un crecimiento irreal de 3%: si la economía creciera 1.3%, la misma deuda pesará más en una economía de menor tamaño, y superará el 51% del PIB.
Preparen su prenda de la suerte, un trébol de cuatro hojas y una pata de conejo porque en 2023 Hacienda va todo o nada. Les contamos.
El hándicap del crecimiento
Las expectativas de ingresos del Sector Público arrastran un hándicap, pues el crecimiento económico generalmente queda por debajo de lo estimado por Hacienda. De 2012 a 2021 sólo en dos ocasiones el crecimiento del PIB ha igualado o superado las expectativas. En el resto de los años ha sido menor. Sin contar 2020, en dicho periodo las perspectivas de Hacienda se han quedado 0.7 puntos por debajo de lo esperado y todo indica que en 2022 se repetirá la historia.
Para 2023 se estima un crecimiento del PIB de 3%, situación no observada desde 2015 (sin contar 2021, cuando el crecimiento fue de 5% por el efecto rebote tras la pandemia). La perspectiva de Hacienda es superior a la del resto de instituciones privadas y principales organismos internacionales. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), México crecerá sólo 1.2% en 2023, mientras que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) espera una expansión de 2.1%, y el Banco de México (Banxico) una de 2.4%.
Asimismo, el consenso del mercado reflejado en la encuesta de Banxico a 38 instituciones financieras en México muestra una expectativa de crecimiento de tan sólo 1.3%, menos de la mitad de lo esperado por Hacienda.
Si el crecimiento real del PIB en 2023 fuera de 2.5% –cercano al estimado más optimista–, la pérdida recaudatoria en ingresos tributarios sería de 23 mil millones de pesos (mmdp) según las sensibilidades de ingresos publicadas por la SHCP. Este monto es similar a todo el presupuesto anual del Instituto Nacional Electoral (INE) de 24.6 mmdp.
En el peor de los casos, si el crecimiento fuera de sólo 1.5% –cercano al consenso del mercado–, la pérdida recaudatoria sería de 69.2 mmdp, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para 2023, de 70.5 mmdp.
Como se puede apreciar, un ligero error en las expectativas de crecimiento tiene grandes implicaciones, pues puede orillar al Gobierno a realizar recortes en el gasto público, pues, recordemos, ya ‘desfondó’ los fondos de previsión.
Otro gran problema de pronosticar al alza el crecimiento es que, de incumplirse, la deuda como proporción del PIB en realidad sería más alta. Para 2023 se espera que ésta frente al PIB llegue a 49.4%, si se logra un crecimiento de la economía del 3%. Sin embargo, si el crecimiento es de 1.3%, la deuda cerrará en 51.1% del PIB.
El factor sorpresa: la inflación
Por casi dos décadas México gozó de una inflación relativamente estable, cercana a la meta de Banxico de 3%, por lo que no era un factor de preocupación para las finanzas públicas. Esta situación cambió drásticamente en 2021, con una inflación de 7.3%, y en 2022, de 8.7% hasta el mes de agosto.
Para 2023 la SHCP se aferró a la gloria del pasado y pronosticó una inflación de tan sólo 3.2%, en línea con las predicciones de anteriores paquetes económicos. Al igual que el estimado de crecimiento, la expectativa de inflación es muy diferente al consenso de otras organizaciones.
Las 38 instituciones del sector privado encuestadas por Banxico anticipan una inflación anual para 2023 de 4.6%, por arriba de Hacienda en más de un punto porcentual. De hecho, el sector privado espera que la inflación anual de 2024 sea de 3.9%, por lo que la expectativa de Hacienda para 2023 no se cumpliría sino hasta 2025.
La expectativa de inflación reducida de la SHCP implica una sobrestimación en los incrementos en el gasto de las diferentes dependencias y programas presupuestarios. Si se anticipara una inflación realista, muchas dependencias en realidad presentarían una disminución de recursos reales en 2023 frente a 2022.
Por ejemplo, ya con la inflación estimada por Hacienda, cuatro dependencias recibirán menos recursos en términos reales que en 2022 –CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi–, mientras que otras 13 apenas recibirán incrementos reales entre 0.1 a 1%: CNH, CRE, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Cultura, Economía, Energía, FGR, Función Pública, Oficina de la Presidencia de la República, Pemex, Relaciones Exteriores, Seguridad y Protección Ciudadana y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Si se proyectara una tasa de inflación más realista –un punto porcentual por arriba–, estas dependencias en realidad sufrirían un recorte de presupuestos.
La quiniela perdida
Ya es costumbre que Hacienda sobrestime la plataforma petrolera, desde 2007 que se publican estimados de producción. Sólo en dos ocasiones ha acertado o se ha superado la meta. Desde 2017 no ‘acierta’, pero a partir de 2019 la candidez se ha incrementado. Sin contar 2020, las estimaciones de la actual administración se han quedado cortas en 124 miles de barriles diarios (mbd) frente a lo aprobado. En el sexenio pasado se quedaron cortos en 68 mbd, en promedio.
En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2022 se pronosticó una plataforma de producción de 1,826 mbd, pero al mes de agosto el promedio de producción fue de sólo 1,699 mbd, incluso menor al promedio observado de 2021, de 1,749 mbd. A pesar de que en 2022 la plataforma petrolera presenta una clara disminución, para 2023 Hacienda anticipa (o sueña con) una plataforma de 1,872 mbd, superior a la estimada para este año y un volumen que no se ha visto desde 2017.
Si la plataforma de producción en 2023 se mantiene alrededor de 1,700 mbd como en 2022, la pérdida recaudatoria sería alrededor de 84.5 mmdp[2], superior a todo el presupuesto planteado para la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (77.4 mmdp) o de todo el Poder Judicial (79.9 mmdp).
A pesar de la menor producción de petróleo, lo que ha permitido que los ingresos petroleros crezcan este año es que los precios de la MME hasta agosto han promediado 96 dólares por barril (dpb), nivel no registrado desde 2013. Sin embargo, es posible que los precios comiencen a bajar, pues tan sólo en el mes de agosto el valor de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) fue de 89.9 dpb, inferior a los 106 dpb promediados en mayo, los 110 dpb de junio o los 103 dpb de julio.
Para 2023 el precio de la MME se pronostica en 68.7 dpb, superior a lo observado entre 2015 y 2020. El precio del petróleo siempre es un factor impredecible, que depende del contexto internacional. No es imposible que los precios se desplomen de la noche a la mañana: de 2014 a 2015 la MME se depreció en más de 50%.
Explosión de los ingresos
Con todo y estimados más que optimistas, el incremento de los ingresos presupuestarios en 2023 no será tan grande frente al cierre esperado de 2022. Para el siguiente año, se estima obtener ingresos presupuestarios históricos, del orden de 7.12 billones de pesos, un incremento de 9.9% (644 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero sólo 0.8% (56 mmdp) más frente el cierre estimado de este año. Como sea, este nivel de recursos sería 8% (516 mmdp) superior al visto en 2018, último año del sexenio pasado.
Para 2022 las principales apuestas de ingresos fueron un crecimiento de 19% del IVA, impulsado por la recuperación de la economía, y uno de 4.8% de ISR. Ya en el análisis del PEF 2022 comentamos que tales expectativas eran poco realistas, por el mal desempeño de la economía mexicana. Al mes de julio el crecimiento del IVA es de tan sólo 4% (lo que nos dio la razón), compensado por un inesperado crecimiento del ISR: 15.3%. No obstante, dicho aumento no se ha debido del todo a una mejor recaudación primaria, sino a esfuerzos de fiscalización por parte del SAT.
Hacienda espera que la recaudación por ISR cierre este año en 2.48 billones, 16% (337 mmdp) por arriba de lo observado en 2021. Esto va en línea con lo sucedido hasta el mes de julio. No obstante, para el IVA se espera una tributación, al cierre de año, de 1.39 billones, 10% (123 mmdp) más que en 2021, deseo nada apegado a la realidad, difícil de cumplir en el poco tiempo que queda.
Pues bien, para 2023 Hacienda espera ingresos de ISR por 2.51 billones de pesos, 15% (335 mmdp) más de lo aprobado en 2022, pero sólo 1% (24.2 mmdp) más de lo estimado al cierre de año. Esta estimación parece mesurada y anticipa que la autoridad fiscal espera mantener un mínimo crecimiento de la recaudación primaria (por el bajo desempeño de la economía), e igualar sus elevados ingresos por fiscalización o incluso superarlos. La apuesta recaudatoria no recae en el ISR el próximo año.
Por el lado del IVA las expectativas son aún menos creíbles. Se espera una recaudación de 1.41 billones de pesos, 11.4% (145 mmdp) más de la aprobada para 2022 y 1.5% (21.5 mmdp) más de la estimada al cierre del año. Recordemos que este tributo no ha despegado en lo que va del año.
Asimismo, el IVA estará limitado por el deterioro de la confianza del consumidor en los últimos meses. Al mes de agosto, este indicador registró su peor nivel desde marzo de 2021, luego de cuatro meses de caídas consecutivas, al llegar a 40.9 unidades[3]. El declive de este indicador se ha dado principalmente en el indicador que mide las posibilidades de los hogares de comprar bienes durables como muebles, televisores y electrodomésticos, entre otros. Este menor nivel de consumo, indudablemente limitará la recaudación de IVA.
Dadas las limitadas expectativas de crecimiento de ISR e IVA, la peculiaridad de este Paquete Económico es la gran cantidad de ingresos adicionales que se espera obtener por financiamiento e IEPS. Para el primero se ha pedido a la Cámara de Diputados un endeudamiento de 1.17 billones de pesos, 22% (215 mmdp) más de lo aprobado en la LIF 2022 (lo desmenuzamos más adelante). Para el segundo se plantea un aumento de más de 400%, lo cual entraña eliminar las pérdidas recaudatorias por los estímulos a gasolinas, como expondremos a continuación.
El binomio imposible
La recaudación petrolera y el IEPS de gasolinas están estrechamente conectados. Hacienda puede dejar de cobrar el IEPS para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022) o puede cobrar más de dicho tributo y mantener los precios estables, cuando bajan los del petróleo. El problema es que Hacienda generalmente no cuida el equilibrio y sale perdiendo. Sin embargo, para 2023 se sueña con tener una ganancia en ambas fuentes de ingresos.
Para 2023 se estima una recaudación de IEPS de gasolinas de 278.4 mmdp, 16.6% (55.5 mmdp) menos de lo presupuestado para 2022, pero 433% (361 mmdp) más frente al cierre negativo que se espera en el año, de -83 mmdp. Lo anterior sólo sería posible con una caída en los precios del petróleo o el final de la política de estímulos a las gasolinas, lo cual es poco factible en el año anterior a las elecciones federales.
Por el lado del petróleo, se esperan ingresos de 1.31 billones de pesos, 15.5% (176 mmdp) más de lo aprobado para 2022, pero 15.5 (241 mmdp) menos de lo estimado al cierre del año. Es decir, aunque Hacienda anticipa una menor bonanza que en 2022 (cuando los ingresos petroleros en julio han acumulado un incremento de 39% frente a 2021), espera mejores ingresos que los pronosticados hace un año.
Aquí debemos detenernos un momento. Que el IEPS de combustibles y la recaudación petrolera aumenten a la par sólo podría conseguirse si se cumple un hecho ya casi imposible: que crezca la plataforma de producción de petróleo, como lo plantea Hacienda. Es decir, tendría que haber precios bajos del crudo a nivel internacional para dejar de dar estímulos a las gasolinas y al mismo tiempo tener grandes ingresos petroleros. No obstante, si sucede como en 2022, cuando los ingresos petroleros aumentaron por mayores precios de crudo a nivel internacional, invariablemente se perderá en la recaudación del IEPS, pues como ya mencionamos el Gobierno prefiere perder recursos que permitir un aumento de las gasolinas.
En conjunto, del IEPS de combustible y de los ingresos petroleros se espera obtener 1.59 billones de pesos, monto no alcanzado desde 2015, 8.2% (121 mmdp) más de lo estimado para 2022 o 14% (195 mmdp) más de lo anticipado al cierre de este año. Esto es un augurio de que veremos pérdidas recaudatorias, ya sea por el lado del IEPS o del petróleo.
El as bajo la manga: NTNP
Así como tradicionalmente se presupuestan al alza la producción petrolera y el crecimiento económico, generalmente se estiman a la baja los ingresos no tributarios, no petroleros (NTNP). Encima de esto, más del 70% de los recursos presupuestados se clasifica como “otros”, por lo que es imposible evaluar la factibilidad de las estimaciones por estos ingresos[4].
En el sexenio pasado, el total de los NTNP fueron superiores en 331 mmdp a los calendarizados, monto suficiente para financiar el gasto propuesto para la Secretaría de Salud en 2023 (209 mmdp) y de la Defensa Nacional (111 mmdp). En lo que va de este sexenio (2019-2021), han sido superiores en 315 mmdp a lo estimado, similar a lo observado en la administración pasada. Podría parecer positivo que al Gobierno le caiga seguido un “dinerito” extra, pero en realidad esto implica que se han institucionalizado las predicciones incongruentes con la realidad, además de que dichos recursos extra se acaban gastando con mayor discrecionalidad, sin pasar por la discusión democrática del Congreso.
Para 2023 la SHCP estima obtener 237 mmdp por contribuciones y mejoras, derechos, productos y aprovechamientos. Para dimensionar, desde 2006 no se han registrado ingresos tan bajos, por lo que es muy factible que se supere tal objetivo. Esto podría generar un alivio para las finanzas públicas si otros ingresos se quedan cortos, pero no disculpa de la falta de transparencia.
Otro factor opaco relacionado con este tipo de ingresos es que, en general, la mayor parte de los pronósticos de ingresos no se explican. De los 237 mmdp esperados para 2023, el 70% (167 mmdp) están clasificados dentro de los aprovechamientos como “otros” ingresos; es decir, no se aclara cómo se obtendrá la mayor parte de estos recursos. Simplemente la rendición de cuentas sobre los mismos está pendiente.
Esta opacidad ha venido creciendo con los años. Entre 2000 a 2007 menos del 25% de los NTNP se estimaban como “otros”. Desde entonces más del 50% de estos ingresos se ha clasificado de tal manera, institucionalizando la opacidad.
Se juegan la austeridad
La austeridad ha quedado en el pasado para la administración actual. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Esta cifra representará 4.1% del PIB, la mayor proporción desde lo observado en 2014.
Además, el balance público –ingresos menos gastos presupuestarios, sin contar necesidades de financiamiento fuera del presupuesto[5]– cumplirá 16 años en déficit. No sólo eso, el saldo negativo será de 1.13 billones de pesos o 3.6% del PIB, la mayor proporción que se tenga registro desde 1990. Para dimensionarlo mejor, en el sexenio pasado se promedió un déficit público de 2.4% del PIB, y en los primeros tres años de esta administración el promedio fue, tal cual, de 2.4 puntos. Es decir, para 2023 se plantea aumentar el déficit en más de un punto del PIB. Junto con la austeridad, el no endeudamiento ha quedado en el pasado.
Asimismo, para 2023 se espera un costo financiero de la deuda de 1.07 billones, 13.6% (129.2 mmdp) mayor en términos reales que el estimado al cierre en 2022. Como porcentaje del PIB representará 3.4%, la mayor proporción desde inicios del milenio. Esta situación empujará el Balance Primario -Ingresos menos gasto, menos costo financiero- a números negativos(-0.2% del PIB); es decir, se tendrá que recurrir a deuda para pagar la deuda pasada, lo cual no es sostenible.
Hay que decirlo claro: la administración actual no ha representado un cambio en la estructura fiscal del país frente a los sexenios anteriores. Con todo y la fiscalización y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se logró cambiar la estructura deficitaria de las finanzas públicas frente a pasadas administraciones.
Otra forma de ver el panorama 2023 es que por primera vez en esta administración se plantea un incremento del Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de endeudamiento. Según la Secretaría de Hacienda, la deuda total del Gobierno cerrará 2022 en 48.9% del PIB, y en 2023 se plantea llevar la deuda hasta un 49.4% del PIB, medio punto adicional. En los siguientes cinco años mantendrá ese nivel. Vemos por qué…
Cada año, cuando se hace el presupuesto, Hacienda se compromete a no exceder el techo de endeudamiento del siguiente año y además publica una trayectoria de la deuda a cinco años, la cual no está obligada a cumplir. Digamos que es sólo un propósito. De 2012 a 2016, si bien se cumplieron los montos de endeudamiento aprobados para el primer año, se incumplieron las trayectorias de endeudamiento a mediano plazo.
A partir de 2017, se iniciaron realmente las medidas de austeridad y la deuda comenzó a caer incluso por debajo de las metas planteadas, hasta la crisis de 2020, que fue en año atípico. En 2021 se logró un desendeudamiento y en 2022 se estima cerrar en 48.9 % del PIB (2.1 puntos menos de lo aprobado), lo que significa que las medidas de austeridad han sido más efectivas de lo esperado para reducir la deuda. Sin embargo, en 2023 se plantea revertir la austeridad, al tiempo que se lleva a la deuda pública nuevamente a niveles cercanos al 50% de la economía, y en la trayectoria a cinco años ni siquiera se promete un desendeudamiento.
Esta expectativa podría estar subestimada. Si la economía no crece 3%, como lo anticipa Hacienda, en realidad la deuda como porcentaje del PIB podría incluso superar el 50% de la economía.
La deuda no es buena ni mala, depende de en qué se use. La ‘regla de oro’ de un financiamiento sostenible es que la deuda pública sea por lo menos del mismo nivel que la inversión física, lo que significa que si se incurre en deuda es para favorecer el crecimiento económico, el cual a su vez permite pagar la deuda en el futuro. Lamentablemente desde 2019 esta regla se ha roto sistemáticamente, y 2023 no será la excepción.
Entre 2012 y 2018 la razón entre inversión y endeudamiento fue de 1.34 o 34% superior. Es decir, por cada peso de endeudamiento (RFSP) se destinaron 1.34 pesos a inversión física. Sin embargo, de 2019 al estimado al cierre de 2022 la razón inversión/endeudamiento cayó a 0.8. Esto significa que sólo se gastan 80 centavos en inversión por cada peso de endeudamiento. El resto del financiamiento va a pagar gasto corriente, lo cual no es sostenible.
Como ya mencionamos, para 2023 se anticipan unos RFSP del orden de 1.29 billones, pero la inversión física será de sólo 1.1 billones, 15% (190 mmdp) inferior. Si no se revierte esta situación, el crecimiento será cada vez más limitado, haciendo impagable la deuda.
–Por Mariana Campos y Jorge Cano
[1] Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)
[2] Según las sensibilidades de ingresos de la SHCP para 2023 por cada 50 mbd de extracción menos de petróleo. se pierden 24,583 millones de pesos.
[3] INEI. Confianza del Consumidor. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/confianza/
[4] En los informes trimestrales se publica información sobre los “otros” aprovechamientos, pero esa rendición de cuentas es “ex post”
[5] Requerimientos por Pidiregas, IPAB, Fonadin, apoyo a deudores, Banca de Desarrollo y adecuaciones a registros presupuestarios.
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