El costo oculto del Banco del Bienestar
En lo que va del sexenio, el Gobierno ha extraído 28 mil millones de pesos (mmdp) de la banca de desarrollo para financiar la expansión del Banco del Bienestar, a costa de debilitar el financiamiento de la inversión productiva y de llevar a instituciones como Nafin y Bancomext a constantes déficits operativos.
La Secretaría de Hacienda tiene la facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo, y posteriormente recapitalizarlos (en teoría) mediante transferencias financieras. Ya en sexenios pasados la SHCP tenía la costumbre de cobrar más aprovechamientos que el monto que transfería a los bancos: una manera de ‘ganar’ recursos adicionales a lo presupuestado en el Paquete Económico. Por lo demás, tomar recursos de unas instituciones para dárselas a otras nunca dejó de ser práctica común.
Sin embargo, de 2019 a 2022 los efectos de tal facultad discrecional se agravaron: la extracción de recursos de la banca de desarrollo para el gasto corriente del Gobierno federal ascendió, en esos años, a 7.2 mmdp, superior a lo sustraído en todo el sexenio pasado. Asimismo, el traspaso de recursos entre bancos ha favorecido tan sólo al Banco del Bienestar, con 20.9 mmdp, a pesar de que esta institución (que tiene como antecesor al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros [Bansefi]) ya no es, en sentido estricto, un banco de desarrollo: ya no otorga préstamos, sino que se ha convertido en el dispersor de los programas sociales del Gobierno.
El costo de este proceder ha sido alto: los bancos dedicados a financiar a las pequeñas y medianas empresas (Pymes), y a las empresas vinculadas al comercio exterior u obras de infraestructura, se han debilitado. En lo que va del sexenio, Nafin ha sufrido una descapitalización neta por cobro de aprovechamientos de 7.5 mmdp; Banobras, de 12.1 mmdp; Bancomext, de 6.4 mmdp, y Banjército, de 2 mmdp.
Tal extracción de recursos ha orillado a los bancos de desarrollo a hilar tres años con pérdidas operativas, al tiempo que cargan con una rentabilidad negativa de los activos y una reducción de su capital contable. Este debilitamiento fiscal, aunado a la falta de certidumbre económica en los ámbitos nacional e internacional, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo. La extracción de recursos de la banca de desarrollo ha puesto en riesgo el objetivo mismo de estas instituciones: promover el crédito y la inversión.
Es lícito decir, entonces, que con este proceder se han priorizado a las instituciones de corte clientelar por encima de las orientadas al desarrollo económico.
Te explicamos a detalle este esquema y sus implicaciones…
Las bases de la extracción de recursos
La facultad de la Secretaría de Hacienda para cobrar de forma discrecional aprovechamientos a la banca de desarrollo está respaldada tanto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) como en las leyes de ingreso que se aprueban cada año:
- En el Artículo 26 de la LFPRH[1], se establece que “la Secretaría (de Hacienda) determinará el cálculo del aprovechamiento (sobre las entidades del sector público) con base en las disposiciones legales aplicables. El Ejecutivo determinará anualmente su reinversión en las entidades como aportación patrimonial o su entero al erario federal”. En otras palabras, la SHCP tiene la potestad de determinar discrecionalmente dichos cobros.
- En las leyes de ingreso (LIF) aprobadas cada año, en la sección “Facilidades Administrativas y Beneficios Fiscales”, generalmente en el artículo 10, se establece que “el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, queda autorizado para fijar o modificar los aprovechamientos que se cobrarán en el ejercicio fiscal”.
- En la misma LIF se establece que “cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público obtenga un aprovechamiento a cargo de las instituciones de banca de desarrollo (…) los recursos correspondientes se destinarán por la propia Secretaría prioritariamentea la capitalización de cualquiera de dichas entidades” (el énfasis es nuestro). Lo anterior significa que los cobros a los bancos de desarrollo no necesariamente se deben reinvertir en los mismos.
Al respecto de estas atribuciones, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en la revisión de la Cuenta Pública 2010[2] y 2013[3], aseguró que:
- La SHCP no ha dejado claro cuál es la intención de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente otorgarle transferencias.
- El cobro de aprovechamientos no ha obedecido a una necesidad intrínseca de las finanzas públicas. No hay reglas precisas para su determinación y cuantificación, ni se aplica esta facultad a todos los bancos de desarrollo.
- Si bien la SHCP está facultada para cobrar un aprovechamiento a los bancos de desarrollo, derivado de las ganancias obtenidas gracias a la garantía soberana que el Gobierno federal otorga a los pasivos contratados de los bancos, en la práctica la SHCP instruye el pago de aprovechamientos antes del final de cada ejercicio, cuando aún no se ha determinado si las instituciones han tenido ganancias.
- Los bancos de desarrollo no sólo generan ganancias debido a las garantías que el Gobierno federal les otorga, sino también de otros programas como el de Cadenas Productivas de Nafin. Sin embargo, la SHCP no hace distinción al momento de determinar los aprovechamientos a cobrar.
- A nivel macroeconómico, la práctica de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente hacerle transferencias, se refleja en una mayor recaudación de la realmente obtenida (es decir, e una recaudación artificial)y en un mayor gasto de inversión del Estado.
Como se aprecia, las dudas en torno a este ‘mecanismo’ están bien fundadas, y su opacidad es en sí un objeto de estudio.
Hacienda: la que da y quita
La facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo para reasignar recursos entre bancos, ya era una costumbre en el sexenio pasado, pero su uso se ha agravado en la actual administración.
Durante el sexenio de Peña Nieto, Hacienda realizó este tipo de cobros por 52.4 mmdp (8.7 mmdp en promedio cada año), y devolvió vía transferencias sólo 45.6 mmdp (7.6 mmdp en promedio). En suma, el anterior Gobierno extrajo de la banca de desarrollo 6.8 mmdp (1.1 mmdp en promedio) para financiar el gasto corriente.
El esquema de extracción se ha acelerado en este sexenio: de 2019 a 2022, el Gobierno ha cobrado 100 mmdp en aprovechamientos (el doble que en el sexenio pasado, y 25 mmdp en promedio cada año), y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp (23.2 mmdp en promedio). En suma se han extraído recursos de la banca de desarrollo por 7.2 mmdp en sólo cuatro años de gobierno (1.8 mmdp anualmente), monto superior a lo obtenido en todo el sexenio pasado.
Lo más cuestionable en el esquema de cobro de aprovechamientos y transferencias a los bancos de desarrollo es que sirve para traspasar recursos de una institución a otra, sin una justificación clara de política pública.
Si bien la Federación ha regresado a la banca de desarrollo 92.8 mmdp de los 100 mmdp cobrados por aprovechamientos, la devolución no ha sido equitativa: de 2019 a 2022 a Nafin le cobraron 30.7 mmdp en aprovechamientos, pero recibió en transferencias sólo 23.1 mmdp (como se muestra en la primera gráfica); a Banobras le cobraron 44.7 mmdp y recibió sólo 32.5 mmdp; a Bancomext le cobraron 22.1 mmdp y recibió sólo 15.6 mmdp; a Banjército le cobraron 2 mmdp y no recibió nada a cambio. Al considerar los menores recursos ‘regresados’ a los anteriores bancos frente a lo cobrado, se tiene que el Gobierno extrajo de ellos 28 mmdp. Por el contrario, al Banco del Bienestar le cobraron sólo 500 mdp pero recibió 21.4 mmdp en transferencias, provenientes de los 28 mmdp obtenidos de los otros bancos. Veamos a detalle.
En el caso de Nacional Financiera (Nafin), durante el gobierno de Peña Nieto se realizaron pagos por concepto de aprovechamientos al Gobierno federal por 6.7 mmdp en seis años, mientras que recibió capitalizaciones por 6.5 mmdp. En total, tuvo una pérdida neta de 222 mdp. Ya en el sexenio actual, de 2019 a 2022, ha pagado por aprovechamientos 30.7 mmdp, 354% (23.9 mmdp) más que el sexenio pasado, y ha recibido 23.1 mmdp de capitalización 254% (16.6 mmdp) más. En suma, este banco de desarrollo ha perdido 7.5 mmdp de capitalización en lo que va del sexenio, 33 veces más que en el pasado.
Vale la pena dejar en claro que de 2013 a 2022 sólo en tres ocasiones Hacienda ha otorgado la misma cantidad de recursos para la capitalización de Nafin que los aprovechamientos que le ha cobrado. Esta precisión es importante, pues la SHCP ha defendido este esquema de cobro al asegurar que la suma de aportaciones de capital, menos los aprovechamientos cobrados, resultan en un balance neutro. Para decirlo claro: es una verdad a medias que los bancos reciban la misma cantidad de dinero que les quitan.
En lo que toca al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), durante el sexenio pasado se realizaron pagos por aprovechamientos por 30.1 mmdp en seis años, y el banco recibió transferencias por 13.7 mmdp, lo que significa que sufrió una pérdida neta de capital por 16.4 mmdp. De 2019 a 2022, su pago de aprovechamientos se eleva a 44.7 mmdp, y las transferencias recibidas a 32.5 mmdp, lo que suma una pérdida financiera por 12.1 mmdp, todavía inferior a lo cometido el sexenio pasado. No obstante, hay que señalar que las salidas netas de Banobras con Peña Nieto promediaron 2.7 mmdp por año y con López Obrador promedian ya 3 mmdp: de seguir este ritmo, se superará la descapitalización infligida el sexenio pasado.
Hay que comentar también que durante el sexenio pasado sólo en 2018 los aprovechamientos cobrados fueron ‘neutralizados’ por un monto igual de transferencias financieras, mientras que en el resto de los años Banobras sufrió descapitalizaciones. En el sexenio actual, en tres años se ha tenido un balance neutro, pero en 2021 Banobras tuvo una salida neta de 12.2 mmdp, la más grande registrada. Esto significa que el actual Gobierno no tiene la ‘costumbre’ de extraer tantos recursos de Banobras como en el pasado inmediato; más bien ha recurrido a su facultad de recaudación de forma selecta. En 2023, con los ingresos presionados, es posible que se repita la descapitalización del banco, con el fin de absorber recursos para el gasto corriente.
Por su parte, durante el sexenio pasado se realizaron pagos de aprovechamientos por 15.4 mmdp en seis años provenientes del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext), mientras que el banco recibió capitalizaciones por 18.7 mmdp. Es decir, esta institución tuvo una ganancia fiscal de 3.2 mmdp. La situación cambió con el Gobierno actual: de 2019 a 2022, Bancomext ha pagado aportaciones a la Federación por 22.1 mmdp, y recibido sólo 15.6 mmdp por concepto de capitalizaciones: una pérdida fiscal de 6.4 mmdp en tan sólo cuatro años. Éste puede ser uno de los factores que revelan el cambio de postura del actual Gobierno respecto a la promoción del comercio exterior. En el sexenio pasado, en tres años Bancomext tuvo incrementos netos de capital, mientras que en el actual en todos los años ha sufrido pérdidas.
¿A dónde fueron a parar los recursos obtenidos de Nafin, Bancomext y Banobras? En su mayoría, al Banco del Bienestar.
Durante el sexenio pasado, el antes llamado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) también era la institución de la banca de desarrollo más favorecida, pues recibió en seis años 6.6 mmdp, y no sufrió ningún cobro de aprovechamiento. Es importante destacar que dichas transferencias se realizaron conforme al presupuesto aprobado por el Congreso; de hecho, Hacienda pagó en promedio 33 mdp menos en transferencias a Bansefi de lo aprobado.
En el sexenio actual, el ahora llamado Banco del Bienestar ha recibido apoyos financieros por 21.4 mmdp, 222% (14.8 mmdp) más que en el Gobierno pasado. Además, el 92% (19.7 mmdp) de esos apoyos rebasaron lo aprobado por el Congreso, lo que equivale a un sobrejercicio por parte de Hacienda de 4.9 mmdp en promedio cada año, en concepto de apoyos a ese banco. Si consideramos que en 2022 el Banco del Bienestar realizó un pago de aprovechamientos por 550 mdp por primera vez desde 2013, la ganancia de capital neto en el sexenio acumula 20.9 mmdp.
Como veremos a continuación, la estrategia de descapitalizar a bancos de desarrollo y beneficiar a una institución que se encarga de dispersar los recursos de programas sociales ha tenido impactos negativos en el otorgamiento de créditos y la rentabilidad del resto de las instituciones.
La caída del financiamiento, a detalle
El debilitamiento fiscal de la banca de desarrollo, aunado a la falta de certidumbre económica a nivel nacional e internacional y a la falta de estrategias de promoción del crédito, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo.
En 2022 los créditos otorgados por la banca de desarrollo ascendieron a 789.9 mmdo, 12% (105 mmdp) inferiores a los de 2018. Bancomext fue el banco con mayor retroceso en el financiamiento al sector privado y público: -21% (-58 mmdp) frente a 2018, seguido de la SHF, en -66% (-21.1 mmdp), Banobras -13% (17.5mmdp) y Nafin en -2% (9.4 mmdp). Asimismo, como ya se ha adelantado, el Banco del Bienestar dejó de dar créditos en 2021, cuando en 2018 llegó a dar 1.3 mmdp.
El único banco que presenta incrementos en su otorgamiento de créditos es Banjército: logró 56.5 mmdp en 2022, un incremento de 27% (12.8 mmdp). En efecto, la banca de desarrollo es otro sector en el que el Ejército ha ganado participación, como en el gasto en seguridad y fideicomisos, como lo hemos documentado.
Los resultados generales de otorgamiento de crédito en este sexenio demuestran que la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión[4] de promover el desarrollo económico a través de la inclusión financiera y el acceso al crédito en sectores y grupos que enfrentan mayores limitaciones, como las pymes o la población rural.
¿Qué tanto de la reducción del otorgamiento de créditos por parte de la banca de desarrollo se debe a situaciones coyunturales del mercado (como la crisis del covid-19), y qué tanto a la administración de la propia banca? Esta pregunta es difícil de contestar, pero un punto de partida es reconocer que el financiamiento neto al sector privado en 2022 sufrió una reducción de 2.5% o 2.1 billones de pesos. Esto significa que, en general, las empresas han recurrido menos al crédito que en años anteriores. No obstante, hay que destacar que en este periodo la contracción de la banca de desarrollo ha sido de 5.7% o 121 mmdp, superior a la caída de la banca comercial, que fue de sólo 0.4% o 87 mmdp.
Por otra parte, la banca de desarrollo tiene el potencial de perseguir una política contracíclica, es decir, en contra del ciclo decreciente del otorgamiento de créditos en la economía. Esto lo puede hacer porque disminuye su riesgo apoyándose en las garantías financieras del Gobierno federal, mientras que la banca comercial asume mayor riesgo en tiempos de crisis.
El hecho de que la banca comercial en México haya tenido un mejor desempeño que la de desarrollo, la cual goza del apoyo del Estado, indica que los bancos de fomento carecieron de estrategias para sobreponerse al contexto económico nacional e internacional y promover de mejor manera el crédito. Además, evidencia que no se aplicaron estrategias anticíclicas para evitar la contracción de la economía, a través de mayores créditos por parte de los bancos de desarrollo. En otras palabras, además de verse envueltos en una inercia de menor colocación de créditos, los bancos de desarrollo resultaron afectados por sus propias omisiones.
Al respecto de la falta de estrategias para la promoción del crédito, la ASF ha identificado que, en lo general, los bancos de desarrollo presentan las siguientes carencias:
- Falta de diagnóstico sobre la población objetivo y sus necesidades de financiamiento.
- Falta de métricas para evaluar el impacto en el desarrollo económico de los créditos otorgados.
- Falta de estrategias para diversificar los créditos de la población no atendida.
Finalmente, como comparación internacional, un estudio de la Cepal[5] indica que en el contexto de la pandemia de covid-19, entre enero de 2020 y febrero de 2021, los bancos de desarrollo en México otorgaron financiamiento para el desarrollo por 1% del PIB, mientras que a nivel Latinoamérica el financiamiento ascendió a 2.2%, y en América del Sur a 2.7%. Se destacan países como Perú y Brasil, que otorgaron apoyos a través de su banca de desarrollo por 9.6% y 3% del PIB, respectivamente. Esta información muestra que los bancos de desarrollo en México se rezagaron durante la crisis de 2020 frente a otros países, y que no existió un verdadero esfuerzo contracíclico para atender los efectos de la pandemia.
Fondos de fomento
En el caso de los fondos y organismos de fomento, la caída del otorgamiento de créditos ha sido aún más grave. Éstos no están constituidos legalmente como bancos de desarrollo, pero persiguen el mismo objetivo: facilitar el crédito en sectores prioritarios.
Hacienda divide los fondos de fomento en cinco: el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI), los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA), el Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) y el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Infonacot). Además, considera a Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) como organismo descentralizado de fomento.
Al cierre de 2022, cinco fondos de fomento y la FND sumaron un otorgamiento de créditos de 236.8 mmdp, una caída de 31% o 122.9 mmdp frente al cierre de 2018. Al igual que los bancos de desarrollo, desde el sexenio de Fox se había mantenido un crecimiento constante en el otorgamiento de créditos.
La caída del financiamiento se debe, principalmente, a una contracción de 25% (66.5 mmdp) de los créditos de los FIRA, frente al cierre de 2018 y a una caída de 66% o 60 mmdp de la FND. Esto es una mala noticia para el campo. En mayo de 2023 se hizo oficial el proceso de desaparición de la FND. Ante reclamos de productores del campo, el Gobierno ha asegurado que los FIRA asumirán el papel de promoción del crédito. Sin embargo, como lo muestran los datos, tanto FIRA como FND presentan un debilitamiento en esta tarea. Difícilmente una institución logrará suplir a la otra.
Nueva era para la banca de desarrollo
En una perspectiva histórica, el desempeño de la banca de desarrollo en este sexenio ha roto con la tendencia creciente en el otorgamiento de crédito, observada desde el sexenio de Fox. El factor determinante ha sido el enfoque extractivo que se ha aplicado a los bancos.
Como lo apunta la ASF, entre 1981 a 1994 la Banca de Desarrollo fue descapitalizada por la crisis económica de la década de 1980, lo que redujo el otorgamiento de créditos. A partir de esa época, los bancos de desarrollo se volvieron más bien un acompañante de los bancos comerciales, al adoptar estrategias de préstamos con esquemas de segundo piso, es decir, sin trato directo con los usuarios de los créditos, sino a través de las instituciones financieras privadas. Este periodo también se vio marcado por falta de controles en el otorgamiento de créditos, lo que llevó a una gran acumulación de cartera vencida y a la necesidad del Gobierno federal de rescatar a la banca en 1994.
En 1994 se publicaron reglas de requerimientos de capitalización de las instituciones de la banca de desarrollo. También se reformó la Ley de Instituciones de Crédito, para normar el otorgamiento de crédito bajo criterios de mercado. De tal forma, de 1995 al 2006 el accionar de la banca de desarrollo se enfocó en un saneamiento financiero, quedando en segundo término el apoyo a sectores productivos, lo que redujo el financiamiento.
En 2007 se inicia una estrategia de expansión del financiamiento de forma controlada, al definirse la población objetivo de Nafin, Bancomext, Banobras, Bansefi, Banjército y SHF: las pymes, empresas dedicadas al comercio exterior, estados y municipios, personas de bajos ingresos, miembros de las Fuerzas Armadas y desarrolladores inmobiliarios. La diferencia más significativa entre los crecimientos a partir de 2007 y los anteriores radica en su sustentabilidad, producto de la aplicación de prácticas prudenciales y estrictos análisis de riesgo que redujeron los índices de cartera vencida a un promedio de 7.8% anual. Con todo, el otorgamiento de crédito como proporción del PIB se mantuvo en niveles inferiores al 3%.
Habiendo expuesto lo anterior, la evolución de los créditos cobra más sentido: durante la Presidencia de Salinas de Gortari, los créditos otorgados aumentaron en 60% (412 mmdp), en el contexto de un otorgamiento sin grandes controles. En contraparte, con Zedillo el otorgamiento se redujo en 62% (685 mmdp) debido al periodo de saneamiento financiero luego de la crisis de 1994. Con Fox, la colocación de créditos apenas logró un crecimiento de 5% o 21 mmdp frente al cierre del sexenio de Salinas, y no fue sino hasta la administración de Calderón que se logró un aumento del 83% (359 mmdp). Con Peña Nieto, el crecimiento se mantuvo, pero con un menor ritmo, de 13% o 102 mmdp por encima del cierre del sexenio de Calderón.
Como vemos, desde el sexenio de Fox se había instaurado un proceso de crecimiento continuo en la colocación de crédito de la banca de desarrollo, pero la llegada de López Obrador ha significado un punto de quiebre, con un nuevo proceso de contracción: el otorgamiento de créditos acumula una caída de 12 o 105 mmdp frente al cierre del sexenio anterior, y no parece que hacia 2024 se pueda recuperar. Como hemos argumentado, gran parte del problema ha sido la descapitalización de los bancos, a través del cobro de aprovechamientos.
El impacto negativo de la sustracción de recursos
Los recursos fiscales extraídos de la banca de desarrollo han supuesto un deterioro en sus indicadores operativos: desde 2020 el resultado neto de operación de los seis bancos que la integran ha sido negativo. Asimismo, los pasivos han aumentado más que los activos, afectando el capital contable de las instituciones, con el resultado de que la cartera de crédito se ha reducido. Vayamos por partes.
El caso que ayuda a entender de mejor forma el retroceso de los bancos de desarrollo es el de Nafin. Este banco ha registrado pérdidas operativas desde 2019, debido a la sustracción de recursos que ha sufrido por parte del Gobierno federal.
Durante el sexenio de Peña Nieto, el resultado neto de operación –es decir, los ingresos totales menos los gastos totales– promediaron ganancias por 2.2 mmdp, cada año. De 2019 a 2022 esta institución ha finalizado con pérdidas operativas por 5.5 mmdp en promedio cada año. Hay que destacar que el deterioro comenzó con la llegada del Gobierno actual, y se ha ido agravando: en 2018 Nafin terminó con ganancias por 3 mmdp, el mayor monto desde 2011 que hay datos disponibles, pero en 2019 terminó con pérdidas por 2.6 mmdp; luego en 2020 perdió 4.7 mmdp; en 2021, 7 mmdp, y en 2022 su balance fue negativo en 7.5 mmdp. La institución va en caída libre.
Según el análisis de la Cuenta Pública 2021 por parte de la ASF[6], Nafin hubiera tenido resultados de operación positivos en los ejercicios 2019 a 2021, si no hubiera realizado pagos de aprovechamientos al Gobierno federal. Las pérdidas operativas de Nafin han provocado también un deterioro en su capital contable, apunta la ASF –es decir el balance entre activos y pasivos–.
En 2022 los activos de Nafin sumaron 539 mmdp, 24% (172.9 mmdp) menos frente al cierre de 2018, mientras que sus pasivos cayeron 24% o 163.2 mmdp. Nótese que, en magnitud, la caída de los activos fue mayor. Lo anterior provocó que el capital contable de la institución cerrara en 2022 en 35.6 mmdp, 21% (9.7 mmdp) menos que en 2018, el peor nivel desde 2015. En otras palabras, el patrimonio de Nafin ha sufrido un retroceso de siete años.
La reducción de capital, sobra decirlo, es uno de varios factores que limita el otorgamiento de créditos. Y sí: la cartera de créditos de Nafin ha venido sufriendo una contracción desde 2019, lo que está relacionado con el menor otorgamiento de créditos, lo cual explicaremos en la siguiente sección. En 2022, la cartera de créditos de Nafin sumó sólo 211 mmdp, 33% (105 mmdp) menos que en 2018, y el peor monto desde 2014.
La siguiente institución que ha sido gravemente afectada de esta forma es Bancomext. De 2013 a 2018 promedió un resultado neto de operaciones de 999 mdp, pero de 2019 a 2022 promedia pérdidas de 2.3 mmdp. Hay que notar que el margen operativo de este banco ya venía cayendo desde el sexenio pasado: en 2018 cerró con una ganancia de apenas 57 mdp, muy inferior a los 1.8 mmdp logrados en 2014, pero en 2019 cayó a un déficit de 1.3 mmdp; en 2020 de 2.2 mmdp; en 2021 de 2.6 mmdp y en 2022 con una pérdida de 2.9 mmdp. Este banco también va en caída libre.
Según la ASF[7], si Bancomext no hubiera realizado el pago de aprovechamientos en 2020, habría tenido una utilidad neta de 3 mmdp. Además, la Auditoría resalta que la rentabilidad sobre los activos (ROA) negativa se debió al pago de aprovechamientos y no a una mala gestión operativa. El ROA –que se obtiene de dividir el resultado neto entre los activos– promedió 0.3 puntos en el sexenio pasado, pero en lo que va del actual promedia -0.4 puntos.
En 2022, los activos de Bancomex cerraron en 450 mmdp, 8% (41 mmdp) menos que en 2018, y sus pasivos cayeron 8% (37.6 mmdp). Lo anterior provocó una caída del capital contable de 9% o 3.4 mmdp, hacia un nivel de 34.3 mmdp, el menor desde 2016. La cartera de crédito de este banco cerró 2022 en 219 mmdp, un retroceso de 22% (61.8 mmdp), el peor nivel desde 2015.
En el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) también se nota un deterioro en los resultados de operación, aunque aún no ha caído en déficits. Durante el sexenio de Peña Nieto el banco promedió resultados de gestión positivos por 3.8 mmdp, pero en lo que va del actual sexenio el promedio es de 2.3 mmdp: una reducción de 64% (1.6 mmdp). El deterioro de esta institución comenzó en 2020, cuando cerró con un resultado neto de 753 mdp; en 2021 tuvo una mejora hacia los 2.5 mmdp, pero en 2022 cerró en 933 mmdp, su peor resultado desde 2011, que hay datos disponibles.
Según la ASF[8], el pago de aprovechamientos al Gobierno federal en 2020 fue el principal factor detrás del deterioro del resultado de operación de ese año. Sin dicho pago, Banobras habría cerrado con una utilidad neta de 12.1 mmdp.
A pesar del deterioro en la gestión del banco, el hecho de no haber caído en pérdidas ha permitido que el capital contable de la institución registre un incremento de 24% (15.9 mmdp). Sin embargo, hay que notar que este capital alcanzó un máximo de 85.5 mmdp, en 2021 y en 2022 cayó a 83.1 mmdp.
En cuanto a la cartera de crédito, el banco mantiene un crecimiento, pero con un ritmo limitado. En lo que va del sexenio se registra un aumento de 5% (27.3 mmdp); no obstante, durante el sexenio anterior la cartera de crédito logró una expansión de 50%, o 177.4 mmdp.
El caso del Banco del Bienestar es paradójico: a pesar de las constantes transferencias de recursos otorgadas por el Gobierno federal, mantuvo balances de operación negativos de 2019 a 2021. Esto puede deberse a los grandes gastos que supuso la ampliación del número de sucursales en todo el país. En el sexenio pasado este banco (su antecesor Bansefi, pues) promedió un resultado neto de apenas 129 mdp, y en lo que va del actual Gobierno el promedio es de 37 mdp. No obstante, hay que notar que en 2022 el resultado fue positivo por 1 mmdp.
Lo que sí se destaca es el incremento del capital contable del banco. En 2022 este patrimonio llegó a 18.1 mmdp, un aumento de 511% (15.1 mmdp). En otras palabras, el banco ha crecido seis veces frente al cierre del sexenio pasado.
Lo irónico de este crecimiento es que en 2022 el Banco del Bienestar dejó de registrar recursos en su cartera de crédito. Es decir, el patrimonio del Banco no ha crecido a punta de favorecer el acceso al crédito de las personas, sino por sus nueva infraestructura e inversiones financieras.
Los déficits operativos de Nafin y Bancomext, aunados a un deterioro de Banobras, han llevado a la banca de desarrollo a acumular tres años de pérdidas netas, a pesar de las mejoras del Banco del Bienestar.
En el sexenio pasado los seis bancos de desarrollo obtuvieron un resultado neto positivo por 8.9 mmdp en promedio, pero en lo que va del actual promedian un déficit de 207 mdp. Si bien en 2019 se registró una ganancia por 5.1 mmdp, para 2020 se cayó en un déficit de 2 mmdp, en 2021 de 1.4 mmdp y en 2022 de 2.5 mmdp, el peor que se tenga registro. Estas pérdidas, en efecto, fueron causadas principalmente por la extracción de recursos de parte del Gobierno federal, como lo corrobora la ASF.
Las caídas en el capital contable de Bancomext y de Nafin han sido parcialmente compensadas por incrementos en Banobras, Banco del Bienestar y Banjército, pero el ritmo de crecimiento ha sido menor que en el pasado inmediato. En lo que va del sexenio, el capital contable –el patrimonio– de la banca de desarrollo acumula un crecimiento de 13% (27.3 mmdp), pero en el sexenio pasado registró un incremento de 52% (70 mmdp).
Lo más preocupante es la evolución de la cartera crediticia. La caída de Bancomext y Nafin no ha podido ser compensada por Banobras, y mucho menos por el Banco del Bienestar que, como hemos visto, dejó de dar créditos. El resultado es que esta cartera conjunta cerró en 1.09 billones de pesos en 2022, una caída de 15% o 200 mmdp, frente al cierre de 2018. Lo anterior significa que la participación de la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión de impulsar al sector privado y social.
Capitalización del Bienestar
Un último indicador operativo es el Índice de Capitalización (ICAP). Éste representa la fortaleza financiera de una institución para soportar pérdidas no esperadas, en función de su perfil de riesgo. Este indicador se calcula como la proporción del capital neto de la institución respecto de la suma de activos ponderados sujetos a los riesgos de crédito, de mercado y operacional. Además de revelar la salud financiera de una institución, el ICAP sirve para evaluar el potencial de otorgamiento de créditos. A mayor ICAP, mayor potencial para otorgar préstamos, que para concertarse depende de la demanda del mercado y de las facilidades de los bancos.
Del cierre de 2018 a 2022, el ICAP ponderado de la banca de desarrollo pasó de 17.5 a 23.2 puntos, un aumento de 5.7 puntos. Como comparación, en el sexenio pasado, el ICAP de los seis bancos de desarrollo aumentó sólo 2.6 puntos. Según la ASF[9], el incremento del ICAP en el sexenio pasado se debió al aumento en los requerimientos de capital por riesgo de crédito, establecidos a partir de la Reforma Financiera de 2014. Asimismo, el aumento del capital neto fue un factor. En el caso del actual Gobierno, el aumento del ICAP podría estar más relacionado con una reducción de los activos en riesgo de crédito en 19% (167 mmdp), según el Informe de Estabilidad Financiera de Banxico.
Se destaca que el banco que más ha incrementado su ICAP ha sido el Banco del Bienestar, al pasar de 24.5 puntos en 2018 a 85.6 al cierre de 2022. Los demás bancos no han sido tan beneficiados: Banjército pasó de 23.1 puntos a 38 puntos en el mismo periodo; Banobras de 18.3 a 21.6; Nafin de 14.5 a 16.9, y Bancomext incluso sufrió una reducción, al pasar de 18.8 puntos a 18.1 puntos. Parece claro que las transferencias fiscales al Banco del Bienestar son la respuesta detrás de este dispar incremento.
¿Por qué otros bancos han aumentado su ICAP a pesar de la extracción de recursos a través de aprovechamientos? Según la calificadora HR Ratings[10], el ICAP de Nafin ha aumentado (a pesar de su reducción en su capital neto ) por la reducción de sus activos sujetos a riesgo.
En entrevista para México Evalúa, Ángel García, director ejecutivo de Instituciones Financieras/ABS de HR Ratings, explicó que los activos sujetos a riesgo de Nafin han disminuido por la baja en la cartera de crédito, debido a prepagos de empresas por exceso de liquidez, además de menores otorgamientos de créditos a través de intermediarios financieros, los cuales, luego de la pandemia, contaban con mayores recursos propios para realizar financiamiento, no disponiendo de las líneas de crédito de Nafin.
Nosotros lo decimos así: la solidez financiera de los bancos de desarrollo se mantiene a base de dar menos crédito al sector público y privado; es decir, yendo en contra de su razón de existir.
Simulación contable
A nivel finanzas públicas, la facultad de la Secretaría de Hacienda de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo ha servido para inflar ingresos y gastos y, por descontado, para financiar el gasto corriente del Gobierno.
Como mencionamos anteriormente, el gobierno ha cobrado cobrado 100 mmdp en aprovechamientos y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp. El mayor cobro a los bancos de desarrollo ha servido para ‘aliviar’ la caída de la recaudación en general.
Durante el sexenio de Peña el cobro de aprovechamientos total[11] (no sólo a la banca de desarrollo) promedió 448 mmdp anuales, y en el actual sexenio promedia 348 mmdp, 22% (100 mmdp) menos. Si descontamos los aprovechamientos cobrados a la banca de desarrollo, ese promedio cobrado es todavía menor, de 322 mmdo, 27% (117 mmdp) menos. Hay que notar que durante el sexenio pasado se recibieron 781 mmdp (precios de 2022) por Remanentes de Operación del Banco de México, mientras que en este sexenio se han obtenido 442 mmdp por extinción de fideicomisos. Aislando ambos factores, el cobro de aprovechamientos en el sexenio pasado promedió 309 mmdp, y en el presente promedia 212 mmdp, 31% (97 mmdp) menos. Es decir, los ingresos por este concepto se han deteriorado en la actual administración.
Por otra parte, el mayor pago por concepto de capitalización a los bancos de desarrollo es uno de los factores que ayudan a explicar el mayor sobregasto del presupuesto aprobado de la Secretaría de Hacienda durante el actual sexenio.[12] Durante el gobierno de Peña Nieto, Hacienda sobrejerció 36% o 12.6 mmdp cada año, en promedio. En el gobierno actual, se ha gastado en exceso 201% o 47.8 mmdp por encima de su presupuesto aprobado, es decir, 3.8 veces más que en el periodo anterior, como ya lo habíamos identificado y explicado en un artículo anterior.
Eso sí: en ningún año, de 2013 a 2022, los aprovechamientos cobrados han sido iguales a las transferencias otorgadas a la banca de desarrollo. Esta precisión es necesaria, porque algunos analistas desestiman los sobregastos de la Secretaría de Hacienda, como una situación contable sin repercusiones. En realidad, detrás de esto hay reasignación de recursos entre bancos, extracción de dinero para el gasto corriente y simulación de ingresos y gastos.
Por todo lo anterior, es necesario mejorar las regulaciones establecidas en la LFPRH y en la LIF para limitar la discrecionalidad de Hacienda a la hora de realizar los cobros de aprovechamientos. Asimismo, se debe modificar la contabilidad de los aprovechamientos cobrados a los bancos de desarrollo y las transferencias pagadas, con el fin de que no inflen los indicadores de ingresos y gastos.
Nuestras recomendaciones
Se deben establecer criterios específicos para el cobro de aprovechamientos a la banca de desarrollo, con el fin de limitar la discrecionalidad de Hacienda:
- El cobro de aprovechamiento debe de estar basado en las ganancias de los bancos por la garantía soberana del Gobierno federal. Es decir, debe diferenciar entre las ganancias logradas a través de dichas garantías y ganancias por programas que no se benefician de tales garantías.
- El pago del aprovechamiento debe realizarse al término del año, una vez que se tiene el resultado final de operaciones.
- Se debe contemplar la prohibición de cobrar aprovechamientos, cuando éstos provoquen una descapitalización del banco de fomento en cuestión.
Se debe evitar que el cobro de aprovechamientos a los bancos de desarrollo y el posterior pago a los mismos para capitalizarlos infle de forma artificial los indicadores de recaudación y gasto.
- La SHCP debe especificar en la Ley de Ingresos los aprovechamientos que cobrará a los bancos de desarrollo, así como los pagos por capitalización que realizará durante el año.
- En la contabilidad gubernamental los cobros por aprovechamientos que se conviertan posteriormente en pagos por capitalización no se deberían considerar como ingresos y gastos.
Se deben establecer mecanismos para fomentar el otorgamiento de créditos de los bancos de desarrollo:
- Es necesario que los bancos de desarrollo realicen un mapeo de la población potencial que puede beneficiarse de un crédito.
- Se deben realizar estrategias específicas para la difusión de las oportunidades de crédito en la población objetivo identificada.
- Se debe contar con indicadores claros y medibles respecto de los esfuerzos realizados para la promoción del crédito.
- Se deben establecer estrategias específicas por regiones prioritarias, para favorecer la inversión en las zonas de mayor marginación.
- Los bancos deben establecer metodologías de impacto social, si los créditos pretenden favorecer el desarrollo económico de las regiones y sectores donde se otorgan.
* Por Jorge Cano
[1] Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf
[2] ASF. Cuenta Pública 2010. Auditoría GB-035. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0735_a.pdf
[3] ASF. Cuenta Pública 2013. Auditoría GB-046. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0018_a.pdf
[4] Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2020-2024. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/pronafide/pronafide2020.pdf
[5] G. Cipoletta Tomassian y T. Abdo, “Financiamiento de la banca de desarrollo en el marco de la crisis del COVID-19 en América Latina y el Caribe”, serie Financiamiento para el Desarrollo, N° 272 (LC/TS.2021/165), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47531/1/S2100767_es.pdf
[6] ASF. Cuenta Pública 2021. Núm. de Auditoría: 190. Desempeño de Nacional Financiera, S.N.C. en el Otorgamiento de Apoyos Financieros a las
MIPYMES. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0190_a.pdf
[7] ASF. Cuenta Pública 2020. Auditoría número 58:GB. Financiamiento al Comercio exterior. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0058_a.pdf
[8] ASF. Cuenta pública 2020. Financiamiento a Proyectos de Infraestructura. Auditoría 59-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0059_a.pdf
[9] ASF. Cuenta Pública 2016. Política Pública de la Banca de Desarrollo. Evaluación número 1784-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/Documentos/Auditorias/2016_1784_a.pdf
[10] HR. 2022. HR Ratings ratificó la calificación de HR AAA con perspectiva Estable y de HR+1 para Nafin. Recuperado de: https://www.hrratings.com/pdf/NafinBanco_Comunicado_2022.pdf
[11] Los ingresos por aprovechamientos incluyen multas, cargos a concesionarios de vías de comunicación, ingresos por sorteos, cobros a los bancos de desarrollo, remanentes de operación del Banco de México, entre otros.
[12] Si bien hay otras herramientas de relevancia que ayudan a inflar el gasto, como las transferencias a fideicomisos en el caso de la Secretaría de Salud, las aportaciones a los bancos de desarrollo son el principal factor para explicar los sobregastos de la Secretaría de Hacienda.
