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Inicia IMSS-Bienestar con menores recursos y transparencia: 1T 2024

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. Los recursos federales siguen debajo de los mejores niveles del sexenio pasado y el naciente IMSS-Bienestar ejerce con menos recursos y poca transparencia. 

El inicio de 2024 ha sido muy poco prometedor para el gasto en salud. No sólo los recursos federales para garantizar este derecho humano se mantienen por debajo de los mejores niveles del sexenio pasado, sino que el naciente IMSS-Bienestar registra un retroceso en el ejercicio de recursos y de su transparencia. 

El principal cambio en materia de gasto público —que detectamos con la transición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) al IMSS-Bienestar— es que una mayor cantidad de recursos está siendo triangulada a través de fideicomisos. Esto no sólo limita la transparencia en el manejo de ese capital, sino que presenta el riesgo de que el dinero para la salud acabe siendo ejercido en asuntos distintos.

En otro rubro, los recortes al gasto en salud de las personas sin seguridad social se asocian con una reducción en la atención frente a años previos. Las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud (SSA) cayeron 5% frente a 2023 y las nuevas consultas del IMSS-Bienestar no compensaron el retroceso. 

Un asunto prometedor es que el gasto en medicamentos e infraestructura registra un avance importante a inicios de 2023. Sin embargo, si desmenuzamos este gasto vemos que las mejoras se focalizan sólo en las personas aseguradas.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. 

Aumenta gasto total en salud, pero no suficiente

A inicios de 2024 el gasto público federal enfocado a la salud tuvo una ligera mejora frente al desplome que sufrió en 2023. No obstante, se mantiene por debajo de los mejores niveles alcanzados en otros años, por lo que de nuevo vemos difícil que se cumpla el gran gasto prometido para 2024, como lo analizamos en nuestra nota del Presupuesto en Salud 2024

En el primer trimestre de 2024 el gasto funcional en salud ascendió a 166.6 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 11.9% o 17.7 mmdp frente al primer trimestre de 2023. Aunque esta recuperación del gasto es positiva, aún nos encontramos muy por debajo de los 176 mmdp gastados al primer trimestre de 2022, y ya no digamos a los 179 mmdp de 2012. No podemos hablar de que los recursos para la sanidad pública se hayan recuperado.

Para 2018 se aprobó un gasto total en salud de 962 mmdp —el más alto registrado— pero al primer trimestre, lo realmente ejercido representa un avance de tan sólo 17%: el segundo peor desempeño del sexenio. Esto se debe a que se dejaron de ejercer 32.2 mmdp que se tenían aprobados al periodo, pues los ingresos del Gobierno Federal se quedaron 33.7 mmdp por debajo del programa, ante un mal desempeño de los ingresos petroleros y mayores apoyos a Pemex via transferencias, como lo explicamos en nuestro Erario al 1T de 2024. A este ritmo, si los ingresos públicos no logran recuperarse, es probable que se vuelva a incumplir el gasto anual en salud, como lo analizamos en nuestro Erario en Salud de 2023.

La mayoría de las dependencias y ramos encargados de ejercer el gasto en salud comenzaron este año con recortes presupuestarios o con un estancamiento en su gasto. Destaca la Secretaría de Salud, que ejerció 10.4 mmdp, una reducción de 63.7% (18 .2 mmdp) frente a 2023. Esta caída se debe a la eliminación del Insabi —que estaba registrado dentro de la SSA— y la creación del IMSS-Bienestar como órgano desconcentrado. Esta última institución gastó 22.7 mmdp y ello compensó la caída de la SSA en 2024, pero aún así mantiene el retroceso del gasto, como veremos más adelante. 

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) —por el cual se otorgan recursos en la materia para las entidades federativas—, se registró un gasto al primer trimestre de 31.6 mmdp, lo que equivale a 600 millones de pesos (mdp) o 1.8% menos que en 2023. Lo más preocupante es que frente a 2018, los recursos transferidos a salud en las entidades federativas se mantienen 1% por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. No ha habido avance en estas trasferencias en todo el sexenio. 

En cuanto al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), se registró un gasto sin pensiones de 19.9 mmdp1. Esto es 2.7% (560 mdp) menos que en 2023 o 29% (8 mmdp) menos que en 2018. Todo indica que el gasto de este instituto se mantendrá castigado hacia el cierre del sexenio, como lo explicamos en nuestra nota Anual de 2023. 

Por último, la única institución que registra un incremento destacable en su gasto es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al primer trimestre esta institución erogó 88.9 mmdp (sin contar el gasto en pensiones), lo que significa un incremento de 22.6% (16,4 mmdp) frente a 2023. Se trata del segundo mayor gasto en salud al primer trimestre del sexenio. Sin embargo, este gasto apenas es superior a los 87.1 mmdp logrados hace más de una década, en 2011.

La farsa del IMSS-Bienestar

Todo indica que el IMSS-Bienestar será una decepción en materia de gasto y atención en salud para las personas sin seguridad social, al igual que lo fue el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), sucesor del Seguro Popular. Al inicio de su primer año de operación, el IMSS-Bienestar arrastra los mismos problemas que su antecesor: recortes discrecionales al gasto aprobado y disminución de recursos frente al modelo que existía con el Seguro Popular. 

Para hacer esta afirmación analizamos el gasto de las distintas instituciones encargadas de atender a las personas sin seguridad social: la Secretaría de Salud, el Organismo IMSS-Bienestar, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) y el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (el cual no hay que confundir con el organismo que lleva su mismo nombre).

En primer lugar tenemos a la Secretaría de Salud, que tuvo un recorte de 66% (18 mmdp) frente a 2023 y sólo ejerció 9.48 mmdp2 en el primer trimestre de 2024. Gran parte de esta caída se debe a la eliminación del Insabi, pero también hay que notar que la dependencia dejó de ejercer 20% (2.4 mmdp) de lo que le fue aprobado en el periodo. Es decir, los organismos y hospitales que aún dependen de la SSA fueron castigados.

En segundo lugar, tenemos a Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, nombre formal del IMSS-Bienestar. Este organismo descentralizado de reciente creación gastó 22.7 mmdp en el primer trimestre. Si bien el mayor ejercicio de recursos que tuvo a inicios de 2024 compensa la caída de la SSA este mismo año, el gasto conjunto de estas dependencias (IMSS-Bienestar y SSA) se mantiene 12 mmdp por debajo de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular. 

Gran parte de este retroceso se debe a que el IMSS-Bienestar dejó de ejercer el 23% (9.5 mmdp) del presupuesto que tenía aprobado al periodo. Sin embargo, no nos sorprende que los recursos sigan por debajo de lo observado con el Seguro Popular, pues como lo dijimos en nuestro Análisis del Presupuesto en Salud 2024, el gasto aprobado para las personas sin seguridad social será menor a los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Esto se debe a que no se ha recuperado la presupuestación por usuario que existía con el Seguro Popular. 

También como parte del gasto en salud de las personas sin seguridad social tenemos al FASSA, el cual como dijimos anteriormente sigue 1% por debajo de lo alcanzado en 2018. El único componente del gasto en salud que tiene un incremento es el programa IMSS-Bienestar —creado desde 1979 como el IMSS-Coplamar— el cual ejerció 7.1 mmdp, su mayor nivel para un primer trimestre o 14% (1 mmdp) más que en 2023. 

En suma, el gasto en salud para las personas sin seguridad social al primer trimestre de 2024 llegó a 70.8 mmdp, una recuperación de 7% (5 mmdp) frente a lo visto en 2023, pero 13% (11 mmdp) por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. Gran parte del retroceso se debe a que se dejaron de gastar 12% (10 mmdp) del presupuesto aprobado, pero incluso si se hubiera cumplido el gasto al pie de la letra, no se hubiera igualado el gasto de 2018. La salud de las personas más vulnerables en México ya había sido abandonada en el presupuesto 2024, pero dicho abandono se está agravando por los subejercicios de las distintas entidades. 

Retroceso en transparencia con el IMSS-Bienestar 

Un tema que es interesante analizar son los cambios en los programas en salud entre el Insabi ya desaparecido y el IMSS-Bienestar. Destacamos que está disminuyendo la transparencia sobre el destino de los recursos. 

Cuando existía el Insabi, su principal programa presupuestario era “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”. Mediante este programa se transferían a las entidades federativas los recursos para la prestación gratuita de los servicios de salud y compra de insumos. Según los criterios de operación3 de este programa, el 40% de las transferencias debían gastarse en el pago de plantillas de personas autorizadas; 10% para contratación de nuevos médicos y enfermeras promotores de la salud; 32% para la adquisición y distribución de medicamentos y el 18% remanente para gastos de operación. 

Con la desaparición del Insabi, este programa pasó por completo al IMSS-Bienestar, pero con una normativa distinta. Según los lineamientos de operación4 apenas publicados en marzo de 2024, el 50% de los recursos del programa deben destinarse a pagar las plantillas del personal; 20% de los recursos deben destinarse a acciones como la prevención de enfermedades y la promoción de la salud; el 30% se debe destinar al gasto de operación. Finalmente, los gastos deben de ejercerse a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Los principales cambios en materia del destino de los recursos son: 1) Ya no existe un gasto mínimo para ser destinado a la compra y distribución de medicamentos, lo cual es negativo pues al no haber un piso mínimo de gasto, los recursos destinados a medicamentos se pueden reducir y agravar la escasez de los mismos. 2) Se establece un monto mínimo a ser destinado en actividades de prevención, lo cual es positivo, ya que se garantiza mayor supervivencia ante enfermedades y se disminuyen los costos de enfermedades agravadas. Hubiera sido deseable que se mantuviera un piso mínimo para medicamentos, a la par del establecimiento del piso para actividades de prevención.

Quizá el cambio más problemático no sea el destino de los recursos sino la forma de ejercerlos. Con la transición hacia el IMSS-Bienestar, los recursos del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos deben depositarse en el Fonsabi y posteriormente entregarse a las entidades federativas. Esto provoca que los recursos ejercidos se clasifiquen como transferencias a fideicomisos y la localización del gasto sea en la Ciudad de México, lo cual dificulta el seguimiento de los recursos y el análisis del gasto en salud por estado. Estas métricas importan para evaluar la justicia y equidad en el gasto entre las distintas entidades. 

La nueva forma de reportar la información de este programa ha provocado que al primer trimestre de 2024 el 98% de sus recursos se clasifiquen como gastados en la CDMX, cuando en promedio sólo el 31% se gastaba en esa entidad, cuando existía mayor transparencia. Si analizamos el total del gasto del IMSS-Bienestar, los cambios provocaron que 83% de su gasto se clasifique como ejercido en la CDMX. Anteriormente, sólo el 36% (en promedio) se reportaba como gastado en esa entidad durante la existencia del Insabi; y cuando existía el Seguro Popular, sólo era un 34%. En ambos casos, es menos de la mitad de lo que actualmente se maneja.

Cuando existía el Insabi, la Secretaría de Hacienda reportaba cuántos recursos mandaba a cada estado a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Ahora, Hacienda sólo reporta los pagos que hace al Fonsabi. El problema con esto es que, debido a la baja transparencia que hay sobre el ejercicio de fideicomisos en México, no podemos saber cuántos recursos le llegan a cada entidad. Además, existe el riesgo de que los recursos que llegan al Fonsabi, no vayan a las entidades, sino que regresen a la Tesorería de la Federación como explicamos en nuestro artículo “El Ocaso del Fonsabi”.

Este problema se agrava, ya que 23 entidades han firmado convenios de colaboración con el IMSS-Bienestar y deben regresar los recursos que reciben del FASSA hacia el Fonsabi, lo que incrementa el riesgo de opacidad y desvío de recursos públicos.

Otro programa que surge con la creación del IMSS-Bienestar es el de “Atención a la Salud para las Personas Sin Seguridad Social”. Lamentablemente este programa no cuenta con reglas ni lineamientos de operación publicados hasta la fecha. 

Sabemos por la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación 2024, que este programa tiene que financiar directamente la atención médica y hospitalaria en los distintos centros de salud. Se infiere que es una continuación del programa de “Atención a la Salud” de la Secretaría de Salud, debido a que cuenta con indicadores de resultados similares, como disminución de tasas de mortalidad por tipo de enfermedad y cobertura hospitalaria. 

El mencionado programa de la SSA pasó de 9 mmdp en el 1T de 2023 a 5 mmdp en 2024, mientras que el nuevo programa del IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, compensando la caída del primero. Este hecho refuerza la hipótesis de que el nuevo programa es una continuación del primero. 

La parte positiva del nuevo programa del IMSS-Bienestar es que sí cuenta con información de distribución geográfica, concepto del gasto y partida específica. Los datos al primer trimestre indican que más del 50% de este programa se utiliza en el pago de nómina del personal permanente y transitorio.

Se acelera el uso del Fonsabi 

Debido a que los recursos del Programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y del FASSA ahora deben de pasar por el Fondo de Salud Para el Bienestar (Fonsabi), el flujo de efectivo de este fideicomiso aumentó drásticamente al inicio de 2024. 

Al primer trimestre de este año, los ingresos del Fonsabi sumaron 14 mmdp, el mayor monto desde 2017 —cuando su nombre aún era Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud—  y el triple del promedio observado de 2019 a 2022 (5.7 mmdp) para un periodo similar. Según el informe de fideicomisos que reporta la Secretaría de Hacienda, de los 14 mmdp en ingresos del Fonsabi, 12.7 mmdp provinieron de aportaciones directas y 1.3 mmdp de rendimientos —es decir, de las ganancias por intereses al tener los recursos del fondo invertidos en instrumentos financieros. 

Nótese que hay discrepancia entre los pagos por transferencias a fideicomisos reportadas por el IMSS-Bienestar (13.4 mmdp) y los ingresos del Fonsabi (12.7 mmdp). Esta situación no solía ocurrir con anterioridad. Asimismo, por la dinámica de ingresos, no parece de momento que los recursos del FASSA se hayan depositado en el Fonsabi en el primer trimestre. De haberse depositado los recursos de las 23 entidades afiliadas, se habrían reportado alrededor de 25 mmdp más de ingresos y de gastos en el Fonsabi. 

Por el lado de los egresos, el Fonsabi reportó gastos por 15.8 mmdp, el segundo mayor para un primer trimestre desde 2010, luego del reportado en 2021. Lamentablemente, el informe de fideicomisos de la Secretaría de Hacienda no nos permite conocer el destino de los recursos del Fonsabi. Debido a que el monto de ingresos y egresos es muy similar, se puede inferir que sólo se trianguló el dinero al pasar del IMSS-Bienestar, luego al Fonsabi y posteriormente hacia gasto corriente o de inversión en los distintos centros y hospitales.

Otra posibilidad latente es que parte de los egresos del Fonsabi hayan sido transferidos a la Tesorería de la Federación, como lo permite la Ley General de Salud y la Ley de Ingresos de la Federación. Es decir, que los recursos no se hayan gastado en salud al primer trimestre. Sin embargo, dichas salidas a la Tesofe se han dado de forma histórica en el segundo y tercer trimestre del año por montos entre 37 y 66 mmdp, por lo se trata de una hipótesis de menor peso.

Ya que el Fonsabi tuvo ligeramente mayores gastos que ingresos al primer trimestre, el saldo neto del fideicomiso se colocó en 45.3 mmdp, 2.5% (1.1 mil millones) menos que al cierre de 2023 o 63% (75.6 mmdp) menos que al cierre del sexenio pasado, cuando se llamaba Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud y era gestionado por el Seguro Popular. Este saldo podría disminuir incluso más si se repite la estrategia de sacar recursos del Fonsabi hacia la tesorería de la Federación, como ha sucedido de 2020 a 2023.

Mejora a medias en institutos de salud

Con la desaparición del Insabi, la Secretaría de Salud mantuvo la responsabilidad de gestionar el gasto de 9 centros, 7 comisiones, 9 hospitales, 13 institutos enfocados a la salud pública. Incluso cuando existía el Insabi, dichos centros, comisiones, hospitales e institutos tenían un financiamiento separado. A inicios de 2024 tal fondeo presenta avances y retrocesos según cada institución. 

Por el lado de los centros de salud, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, encargado de promover la salud sexual, reportó un gasto de apenas 35 mdp. Es una ligera mejora frente a los 29 mdp gastados al primer trimestre de 2023, aunque se mantiene 97% (mil millones) debajo de lo erogado en 2018. Esta reducción afecta particularmente a las mujeres, quienes son las principales beneficiarias de los programas de salud reproductiva. 

El Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia registró un gasto de 1.4 mmdp, el segundo mayor monto registrado y un incremento de 645% (1.2 mmdp) frente al primer trimestre de 2023. Este centro es el encargado del Programa Nacional de Vacunación, y su mayor ejercicio de recursos refleja un aumento en el gasto en medicamentos, lo cual no necesariamente se refleja en que se tenga un mejor surtido, como explicaremos más adelante. 

Por el lado de los hospitales, el Hospital General Manuel Gea González ha tenido un incremento en gasto de 41% (107 mdp) frente a 2023, para alcanzar un monto de 371 mdp, el más elevado desde 2017. En el caso del Hospital General Eduardo Liceaga su gasto al primer trimestre es positivo: aunque se reporta un retroceso de 2% (21 mdp) el monto erogado de 971 mdp es el segundo de mayor valor desde 2017. 

Por el lado contrario, el Hospital Juárez de México reporta un gasto al primer trimestre de 364 muy por debajo de los 439 logrados en 2020. Asimismo, el Hospital infantil erogó 400 mdp, 18% (89 mdp) por debajo de lo gastado en 2018. 

Finalmente, se mantiene la preocupación por el bajo ejercicio de recursos del Instituto Nacional de Cancerología (Incan). Esta institución gastó 257 mdp en el primer trimestre del año, 4% (12 mdp) menos que en 2018. Debido a que esta institución ha comenzado a concentrar una mayor atención de los pacientes con cáncer, se esperaría que su ejercicio de recursos hubiese aumentado frente al sexenio pasado. 

Otro descalabro en la atención en salud

La eliminación del Insabi no impactó drásticamente el número de consultas otorgadas por la Secretaría de Salud. Tampoco hay mucho que celebrar, ya que el número de consultas reportadas estuvo muy lejos de recuperar los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Por otro lado, las nuevas consultas que reportó el IMSS-Bienestar son ínfimas comparadas con las otorgadas por el Insabi. Si no se trata de un tema de sub-reporte, los datos son alarmantes. 

En el primer trimestre de 2024 las consultas otorgadas por los centros, institutos, comisiones y hospitales de la SSA ascendieron a 12.5 millones, una caída de sólo 5% (649 mil consultas) frente al mismo periodo de 2023. Esta reducción es muy limitada, considerando la eliminación del Insabi, el cual era el instituto que reportaba previamente la mayor cantidad de consultas5. No obstante, el número de consultas de la SSA se quedó 58% (17.3 millones) por debajo de su mejor nivel alcanzado en 2014. 

¿Qué sucedió con las consultas otorgadas por el IMSS-Bienestar? Al primer trimestre del año sólo se reportaron 183 mil consultas, un retroceso de 96% (4.8 millones de consultas) frente a las otorgadas por el Insabi en el mismo periodo de 2023. Es posible que este monto tan bajo se deba a un sub-reporte de información debido al periodo de transición, pero si los datos fueran acertados, significaría que las consultas para atender a las personas sin seguridad social están en mínimos históricos. Vale la pena esperar a los datos consolidados sobre consultas para hacer esta evaluación. 

Crece gasto en medicamentos e inversión, pero…

Dos de los componentes más importantes para evaluar el desempeño del presupuesto en salud, son el gasto en medicamentos e inversión física. A primera vista, estos dos componentes parecieran indicar un avance esperanzador al primer trimestre de 2024, pero al desagregar las cifras vemos que la situación no es tan positiva. 

En primer lugar, el gasto en medicamentos de enero a marzo del presente año alcanzó un monto de 26.5 mmdp, el más elevado de los últimos años y un crecimiento de 67% (10.6 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Cabe decir que un mayor gasto en medicamentos no garantiza un mejor surtido: el porcentaje de surtimiento completo de recetas en 2022 fue de 65.6%; inferior al 69.9% de 20186, pese a que en ese año se hicieron grandes aumentos en el gasto en medicamentos. Por otro lado, el mayor gasto observado a inicios de año, se registra en los sistemas de salud para personas aseguradas.

El incremento del gasto en medicamentos al primer trimestre del año se debió principalmente a un gasto de 19.3 mmdp del IMSS, un aumento del 60% o 7.3 mmdp frente al mismo periodo de 2023. Asimismo, el ISSSTE gastó 4.9 mmdp en medicamentos, un aumento de 79% o 2.1 mmdp. Ambos alcanzaron su mayor gasto en el sexenio para un primer trimestre. Por su parte, el gasto conjunto del IMSS-Bienestar y de la SSA fue de 2.1 mmdp, un aumento considerable de 118% pero en términos absolutos de sólo 1.1 mmdp. Además, este gasto se mantuvo debajo del máximo de 2022. 

Otro punto destacable del gasto total en medicamentos, es que al primer trimestre se realizó un sobre gasto de recursos del 17% (3.7 mmdp) frente al gasto aprobado en el periodo. Todas las instituciones de Salud gastaron más de lo aprobado: la SSA un 224% (1.3 mmdp) más, IMSS un 3% (642 mdp) más e ISSSTE 44% (1.5 mmdp) más. El sobre ejercicio de recursos puede deberse a que se hayan adelantado las compras a inicios del año. Está por verse si se mantiene este ritmo en lo que resta de 2024.

El gasto de inversión física también es crucial para el desarrollo de infraestructura pública en salud. Los recursos erogados en la materia llegaron a 6.1 mmdp, el mayor monto para un primer trimestre desde 2015. Este desempeño podría parecer prometedor, no obstante, el 40% (2.4 mmdp) del gasto de inversión reportado de enero a marzo se debe a recursos transferidos por el IMSS-Bienestar al Fonsabi, clasificados como gasto de inversión. El problema es que actualmente se desconoce a ciencia cierta el destino de los gastos del Fonsabi.

Cuando existía el Seguro Popular, la Secretaría de Salud también clasificaba parte de los recursos que mandaba al Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud (el antecesor del Fonsabi) como gasto en inversión física. En aquella época, la clasificación era correcta, pues el Seguro Popular reportaba el monto y tipo de infraestructura que desarrollaba con los recursos que llegaban a su fideicomiso. A partir de la creación del Insabi los recursos que llegan al Fonsabi prácticamente ya no se usan para desarrollo de infraestructura, como lo exponemos en El ocaso del Fonsabi. 

En otras palabras, es posible que los recursos que llegaron al Fonsabi a principios de año no se utilicen para el desarrollo de inversión física, a pesar de que el IMSS-Bienestar los haya clasificado así. 

Gasto en salud para personas con seguridad social

Aunque el gasto en salud para las personas con seguridad social formal presenta una recuperación frente a lo observado a inicios de 2023, aún no recupera los mejores niveles de años previos. Al analizar por tipo de programas, identificamos que varios presentan retrocesos importantes, en especial aquellos enfocados a la prevención. 

En el caso del IMSS su programa más importante, Atención a la Salud, registra un gasto de 72.3 mmdp, el segundo mayor monto desde 2017, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. No obstante, hay dos programas que presentan graves recortes. En primer lugar, Atención a la Salud en el Trabajo registra un gasto de sólo 319 mdp, muy por debajo de los 410 mdp que registró en 2017. Más preocupante es el caso del programa de Prevención y Control de Enfermedades con un gasto de 1.2 mmdp, casi 100 mdp por debajo de los 1.3 mmdp gastados en 2018. En otras palabras, el presupuesto de programas importantes se ha mantenido estancado durante todo el sexenio. 

En el caso del ISSSTE, la historia es similar. Su segundo programa más importante, Suministro de Claves de Medicamento, reporta un gasto de 5 mmdp, el segundo mayor nivel después de lo observado en 2019. Es decir, no ha sufrido recortes, pero se mantiene estancado. A pesar de ello, el programa de mayor valía, Atención a la Salud, registra un gasto de 8.2 mmdp, un retroceso muy grave frente a los 11.1 mmdp que se llegaron a gastar en 2019. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades reporta un gasto de 1.3 mmdp, poco menos de lo reportado en 2018. 

En otras palabras, si bien los organismos de salud que atienden a las personas aseguradas no han sido tan castigados como los sistemas para las personas no aseguradas, su situación presupuestaria no es halagüeña. 


NOTAS:

  1. Se descuenta el gasto de pensiones del ISSSTE y del IMSS para tener una aproximado del gasto efectivo en salud con una serie histórica más grande. La desagregación del gasto mensual por funciones específicas del gasto está disponible a partir de 2017. ↩︎
  2. Se trata del gasto con clasificación funcional en salud. Este dato es distinto al gasto total de la Secretaría de Salud, la cual ejerce recursos con otras clasificaciones como Ciencia y Tecnología o Protección Social. ↩︎
  3. Criterios de operación Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  4. Lineamientos de Operación del Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  5. Cuando existía el Seguro Popular, las consultas de este organismo representaban en promedio el 77% del total de las consultas de la SSA. En tiempos del Insabi, sus consultas representaron el 46% del total de consultas de la SSA. ↩︎
  6. Quinto informe de Gobierno. Programa Sectorial de Salud 2020-2024. ↩︎

Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE: 

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior. 

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018). 

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE. 

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018. 

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE. 

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica. 

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

Aumenta el lastre fiscal de Pemex: Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2024

El panorama al inicio del primer trimestre del año revela de manera clara el inminente desenlace de esta administración: una costosa política de apoyo a Pemex que no ha dado resultados en materia productiva y de ingresos, castigo a gastos sociales como la salud, y una deuda fuera de control.

Nos encontramos al borde de una situación insostenible, arrastrados por los incansables esfuerzos del gobierno por mantener a Pemex a flote. Al primer trimestre del año, la petrolera inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años la paraestatal recibió más apoyo de los recursos que aportó a la Federación. Para ponerlo en perspectiva: por cada peso que Pemex aportó, el gobierno le tuvo que regresar 2.3 pesos para mantenerla a flote. 

La estrategia de reducir y postergar el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) a Pemex le salió bastante cara al gobierno federal. Al final, pasó factura sobre los principales ingresos del erario, ya que al primer trimestre los provenientes del petróleo cayeron 60.8% (51.3 mmdp) frente a 2023. Aunque si los comparamos frente a 2018, la caída es abismal al ser 80.3% (135 mmdp) inferiores a lo reportado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior.

La estrategia de Hacienda ante la crisis

Para tratar de contrarrestar esta estrepitosa caída de los ingresos petroleros, Hacienda buscó fortalecer las percepciones tributarias. Por un lado, buscó recursos entre los contribuyentes: al primer trimestre, las devoluciones que realiza el SAT a los pagadores de impuesto por concepto del IVA, fueron en términos reales 6.5% (15.6 mmdp) menores frente al año anterior por un monto de 223.5 mmdp. 

Por otro lado, menores estímulos a las gasolinas fortalecieron la recaudación por el IEPS: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS sumaron 13.9 mmdp: una caída de 58.9% (19.9 mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. Es la mayor disminución en devoluciones y compensaciones del IEPS en todo el sexenio para un primer trimestre.

El aumento en la recaudación tributaria no fue suficiente para financiar por completo el presupuesto de los Ramos Administrativos. El Gobierno tuvo que hacer recortes discrecionales en algunas dependencias para favorecer el adelanto de programas sociales por motivo de la ley electoral. Así, la Secretaría del Bienestar presenta un crecimiento anual de 79.4% (107.19 mmdp), y la SEP un aumento de 74.4% (67.99 mmdp) frente a marzo del año anterior. Por otro lado, el gasto de la Sener aumentó 301.2% (58.49 mmdp) debido a mayores transferencias a Pemex.

Un margen de maniobra insuficiente

En materia de sostenibilidad, al primer trimestre se observa un deterioro en el margen de maniobra del Gobierno. Si se consideran todos los gastos ineludibles que tiene la federación, como es el pago de intereses de la deuda, pensiones, los adeudos de ejercicios fiscales anteriores y las participaciones a los estados, el margen fiscal para hacer política pública al primer trimestre fue por 632 mmdp, el monto más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Ese menor espacio fiscal llevó a que el Gobierno federal incurriera en un déficit público por 505.7 mmdp, lo cual representó un crecimiento de 144.3% (298.7 mmdp), frente al primer trimestre del año anterior. Representa el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. 

En consecuencia, el saldo de la deuda pública ascendió a 15.4 billones de pesos, la cifra más elevada reportada para un primer trimestre en más de dos décadas. El incremento pudo ser mayor de no ser porque el tipo de cambio favorable al peso ha permitido ocultar estos grandes déficits públicos. Si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelará la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas.

 

Ingresos petroleros: Pemex deja de aportar al erario

Al primer trimestre del último año del actual sexenio, Pemex inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años, la petrolera recibió más apoyo de los recursos que aportó. Al mes de marzo, Pemex pagó 33 mmdp al Gobierno federal por concepto de ingresos petroleros. Sin embargo, el Gobierno le regresó a Pemex 77 mmdp vía transferencias presupuestarias. Es correcto: los ciudadanos estamos pagando ahora de nuestros impuestos los apoyos a la petrolera.

La tendencia es clara y es que el Gobierno federal cada vez se queda con menos ingresos petroleros. Al mes de marzo estos fueron 60.1% (51 mmdp) menores a lo que obtuvo al primer trimestre del año pasado, pero la caída es abismal: -80% (-135 mmdp), comparado frente al último año del sexenio anterior.

 

La reducción y postergación en el pago del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) a Pemex, es la principal razón por la que el Gobierno federal se ha quedado con menores ingresos petroleros. De acuerdo con datos del Fondo Méxicano del Petróleo (FMP), Pemex no había pagado este derecho desde octubre del año pasado hasta enero del presente año. Fueron 4 meses al hilo en que el gobierno federal brindó un respiro a la petrolera mediante la postergación de este pago. Hay que recordar que mediante un Decreto presidencial, se le permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año, como lo detectamos en nuestra nota de Erario Anual de 2023

Además de la postergación del pago del DUC, para este año se redujo la tasa aplicable para este derecho del 40% al 30%. Esto se reflejó en un menor pago en febrero, a pesar de que en este mes se hicieron los pagos retroactivos del DUC de octubre a enero. El pago reportado fue de sólo 14.9 mmdp: una caída de 35.4% (8.2 mmdp) frente a febrero de 2023, y un abismal desplome de 66.6% (29.8 mmdp) frente a febrero de 2018. De haberse mantenido la tasa de 65% que existía en 2019, Pemex habría pagado al mes de febrero 46 mmdp adicionales, similar al presupuesto de la Secretaría de Agricultura (34.8 mmdp) y la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (34.8 mmdp) en el primer trimestre del año. 

Por otro lado, Pemex ha recibido apoyo fiscal mediante transferencias de recursos vía la Secretaría de Energía. Al mes de marzo ha otorgado a Pemex 77.2 mmdp, el mayor monto de todo el sexenio para un primer trimestre y 317% (58.7 mmdp) más de lo otorgado en el mismo periodo de 2023. Ya que los ingresos petroleros pagados al Gobierno federal (33 mmdp) fueron menores a las transferencias a Pemex, la diferencia tuvo que salir del cobro de impuestos y otros derechos. 

En suma, el total de apoyos fiscales que ha recibido la petrolera al primer trimestre del año, acumulan 123.2 mmdp, la mitad del presupuesto de la Secretaría del Bienestar al primer trimestre (258 mmdp). Estos apoyos significan un costo de oportunidad en el uso de recursos públicos que pudieron haberse destinado a salud, educación, seguridad, ciencia y tecnología, entre otros. 

 

A pesar de todos los apoyos fiscales que se le están otorgando a Pemex, no repuntan sus niveles de producción. Al primer trimestre del año se trabajó con el nivel de producción de petróleo crudo más bajo en los últimos 24 años, al producir solamente 1,542 miles de barriles diarios (mbd), esto es 6.7% menor a lo reportado en 2023.

Esta situación sugiere que el apoyo billonario que le está dando el gobierno federal a Pemex solo es para salir de su situación de alto endeudamiento, por lo que no se está viendo reflejado en una mayor capacidad productiva de la empresa y por ende en garantizar su autosuficiencia financiera. 

 

Los Ingresos tributarios blindan las finanzas públicas

Ante la caída anual de 5.3% (14.1 mmdp) en pesos de 2024 de los ingresos petroleros, los tributarios blindaron a las finanzas públicas, al reportar un crecimiento de 3.4% (40.6 mmdp) frente al año anterior, para ubicarse en 1,246 mmdp. Es una mejoría en el ritmo de crecimiento de la recaudación fiscal, pues se llevaban tres años consecutivos en que al primer trimestre del año ésta no repuntaba.

A pesar de su mejor ritmo de crecimiento, los ingresos tributarios se quedaron a solo 0.7% (9.2 mmdp) de cumplir con la meta para el primer trimestre, hilando tres años en que la recaudación fiscal se queda por debajo del calendario. Aún así, esto representa una mejora frente al primer trimestre de 2023, cuando las contribuciones se quedaron 3.5% (44.1 mmdp) por debajo del calendario.

 

Los menores estímulos a las gasolinas fortalecieron los ingresos fiscales en el primer trimestre del año: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS fueron por un monto de 13.9 mmdp, lo cual representa una caída por 58.9% (19.9mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. La caída responde a un efecto contable frente a principios de 2023 cuando las devoluciones y compensaciones del IEPS ascendieron a un monto récord por 33.8 mmdp, a causa de los grandes saldos a favor generados por la política de estímulos a las gasolinas de 2022, como lo explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023. Como en 2023 no existió esta política, este año no existen grandes saldos a favor en materia del IEPS.

Además, menores saldos a favor de contribuyentes fortalecieron la recaudación de impuestos en el primer trimestre. Al mes de marzo las devoluciones que realiza el SAT a los contribuyentes por concepto del IVA, fueron por 223.5 mmdp, lo cual implicó una reducción en términos reales de 6.5% (15.6 mmdp) frente al año anterior. Es la primera caída en las devoluciones del IVA del sexenio para un primer trimestre, después de haber sostenido un crecimiento por cinco años para un mismo periodo de comparación. 

 

Otro factor que explica la mejora en la recaudación fiscal, son las auditorías que realiza el SAT: al primer trimestre del año los ingresos por cobranza ascendieron a 232 mmdp, un crecimiento frente al año anterior de 24.5% (45.8 mmdp). No obstante, la recaudación primaria —que es aquella que se encuentra vinculada al dinamismo económico— cayó 0.5% (5.2 mmdp) para el mismo periodo de comparación. Es decir, los esfuerzos de fiscalización sobre los contribuyentes son la principal explicación del aumento de la recaudación. Sin embargo, no ha sido suficiente para compensar la menor renta petrolera, como veremos a continuación. 

 

Salen perdiendo los ingresos del gobierno federal 

Los esfuerzos de Hacienda para fortalecer los ingresos tributarios no alcanzaron para contrarrestar la caída de los ingresos del Gobierno federal. Vale recordar que estos ingresos son aquellos que no contemplan los recursos de Pemex, CFE, IMSS, e ISSSTE. Es decir, es el dinero que el Gobierno destina para fondear programas sociales y el gasto en salud y educación, entre otros.

Al primer trimestre del año, los ingresos del gobierno federal fueron 1,382.2 mmdp, una reducción en términos reales por 0.2% (3.3 mmdp) frente al año anterior y 2.4% (33.7 mmdp) por debajo del calendario. Como veremos más adelante, esto impactó en recortes en diferentes dependencias federales. 

 

En este primer trimestre del último año del sexenio, los ingresos del Gobierno federal presentan el desempeño más bajo en las últimas cuatro administraciones. Apenas han logrado crecer 5.0% frente al primer trimestre del último año del sexenio de EPN, cuando se había logrado aumentar los ingresos en 22.3% para el mismo periodo de comparación. Se debe, principalmente, a los apoyos fiscales que se le han otorgado a Pemex; que van desde la reducción de la tasa del DUC hasta la postergación del pago del mismo. Esto ha provocado que los ingresos petroleros del gobierno federal, al primer trimestre, sean 80.3% inferiores a los ingresos que obtuvo durante el primer trimestre del último año de gobierno de EPN.

 

Gasto neto total

Al cierre del primer trimestre del 2024, el gasto neto del Sector Público ascendió a un total de 2,319.6 mmdp, lo que equivale a un crecimiento con respecto al año anterior del 18.8% (366.9 mmdp). Pese a que ha sido el mayor incremento del gasto con respecto a años anteriores, quedó corto respecto al calendario en 122 mmdp, con lo que se registran cinco años en el sexenio en los cuales no se ha cumplido con el programa establecido al primer trimestre del año: 2024, 2023, 2021, 2020 y 2019.

Esta tendencia se observa desde los sexenios anteriores; no obstante, al cierre de Gobierno de Felipe Calderón se reportó un subejercicio de sólo 15.3 mmdp, mientras que en la administración de EPN se reportó un sobre ejercicio por un monto de 106.3 mmdp. En contraste, en la presente administración podemos observar un subejercicio de 122 mmdp, representando la mayor brecha observada en un cierre de sexenio en comparación con los últimos dos. 

 

En términos generales, dentro de los ramos administrativos se observa un incremento en el gasto programable del sector público con respecto al año anterior. La Sener destaca como la ganadora, con un aumento del 301.2% (58.49 mmdp) frente al año pasado, explicado por mayores transferencias a Pemex por parte de esta dependencia.

Además, es relevante mencionar el aumento en el gasto en programas sociales asociado al proceso electoral, ya que por Ley se obliga al Gobierno a adelantar programas sociales previo a las elecciones, así como el aumento de las pensiones del bienestar a 6 mil pesos bimestrales. Esto explica el considerable aumento del gasto de la Secretaría del Bienestar, la cual reporta un crecimiento anual del 79.4% (107.19 mmdp) frente a 2023. 

Por otro lado, los ramos de Defensa Nacional y Marina mostraron incrementos significativos, con un aumento del 42.4% (9.86 mmdp) y 20.4% (2.19 mmdp) respectivamente. Este fenómeno puede ser interpretado a la luz de nuestros trabajos anteriores sobre la concentración de poder a través del presupuesto, donde el actual gobierno busca la lealtad de los mandos castrenses al incrementar sus recursos, a costa de reducir el presupuesto de las entidades civiles de seguridad. 

Otro movimiento presupuestario destacable se observa en la Secretaría de Salud, con una caída del 63.7% (18.22 mmdp). Ésta se explica por la eliminación del INSABI en 2023 y la creación del IMSS-Bienestar, categorizado en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas. Éste nuevo instituto ejerció en el primer trimestre del año 22.6 mmdp, lo que compensó la reducción en el gasto de la Secretaría de Salud frente a 2023. No obstante, el gasto en atención en salud de las personas sin seguridad social sigue por debajo de sus mejores niveles como abordaremos en nuestra nota de Erario en Salud.

 

Frente al calendario, se puede observar un recorte al gasto en 12 de las 17 principales entidades de gobierno. Las instituciones de salud, como el ISSSTE, IMSS y Secretaría de Salud, presentan un subejercicio agregado de 39.53 mmdp. De forma contraria, en la Sener se observa un incremento del 85.1% (35.81 mmdp), frente al calendario debido a mayores transferencias a Pemex. 

La otra secretaría que mostró el mayor incremento frente al calendario fue Turismo, con un aumento del 2,246.5% (21.12 mmdp) respecto al año anterior, debido a mayores recursos para la construcción del Tren Maya. Hay que recordar que hasta 2023 esta dependencia era la encargada de ejercer los recursos para la construcción de dicha obra prioritaria, pero en 2024 se cambió la responsabilidad a la Sedena. El sobre ejercicio de la Sectur indica que la Sedena aún no ha tomado por completo la construcción del Tren Maya. 

 

Gasto en inversión física: recta final de proyectos prioritarios

La necesidad de terminar las obras de infraestructura insignia, así como la recuperación del gasto no ejercido el año pasado, ha incrementado el gasto de inversión en el primer trimestre de 2024. 

Como analizamos en nuestro Erario Anual de 2023, el año pasado el avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp. El desempeño de este gasto comenzó mal desde inicios de año, pues el avance al primer trimestre de 2023 era de sólo 15.7%. En 2024 se ha revertido la tendencia pues se observa un avance anual del 24.14% al primer trimestre, el mayor desde 2018. 

Destaca que el gasto en inversión al mes de marzo ha alcanzado su punto más alto durante todo el sexenio de AMLO por un monto de 225 mmdp, para un primer trimestre. Este aumento en la inversión se debe al incremento del gasto en proyectos prioritarios, tales como la finalización del Tren Suburbano-Aeropuerto o en la terminación del Tren Maya, lo cual se refleja en el crecimiento real de 58.2% (14.18 mmdp) en la inversión física destinada a la función transporte.

 

Aún así, no han superado a Peña. Pese a la recuperación en la inversión física total al mes de marzo, aún se mantiene por debajo del sexenio de EPN, ya que en promedio la inversión en ese periodo fue de 242 mmdp, mientras que en el actual gobierno la inversión física promedio es de 190 mmdp. Esto se traduce en un crecimiento promedio anual de 1.8% , que contrasta con el sexenio anterior. Con EPN el crecimiento de la inversión se mantuvo en 2.0%.

 

Módulo de sostenibilidad fiscal y endeudamiento

En los últimos años se ha observado un importante crecimiento en gastos comprometidos o ineludibles por parte del Gobierno federal, como es el gasto en pensiones, el pago de intereses de la deuda, las Participaciones Federales y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores. El aumento de estos gastos comprometidos dejan cada vez menor margen fiscal para realizar políticas públicas.

Si descontamos estos gastos ineludibles de los ingresos tributarios, al primer trimestre del año, el margen fiscal sobrante es de tan solo 11.7 mmdp: en otras palabras, de los ingresos tributarios sólo quedó esa cantidad para financiar políticas públicas. Es el menor margen para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Si tomamos en cuenta que el presupuesto programado de la Secretaría de Salud (SSA) al primer trimestre fue por 12.8 mmdp, entonces el margen fiscal sobrante de los ingresos tributarios podría financiar apenas el 92% del gasto de la SSA. Para decirlo claro, el actual margen fiscal de los ingresos tributarios es insuficiente para financiar políticas públicas. 

 

Si en lugar de considerar sólo los ingresos tributarios, tomamos en cuenta la totalidad de los ingresos públicos, vemos que los recursos disponibles para hacer política pública fueron de 632.9 mmdp —si se descuentan los gastos ineludibles—. De nuevo, es el margen fiscal de ingresos públicos más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. Es 24.9% (209 mmdp) inferior al observado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior (2018).

¿Estos 632 mmdp de ingresos disponibles alcanzan para hacer política pública? La respuesta corta es “no”. Ese margen fiscal es insuficiente para financiar los programas públicos y con ello garantizar los derechos sociales. Si consideramos que el gasto programable, sin incluir el gasto en pensiones, ascendió a 1085 mmdp al primer trimestre, entonces el margen fiscal disponible de los ingresos públicos financió el 58% del gasto programable, por lo que se requirieron financiar 452.3 mmdp mediante endeudamiento público para cubrir el restante del gasto programable. En otras palabras, al primer trimestre los ingresos no fueron suficientes para garantizar el cumplimiento de derechos sociales como la salud o la educación pública, por lo que el gobierno tuvo que recurrir a la deuda para cubrir el presupuesto. 

 

Claro que a estas alturas del sexenio ya no es sorpresa que el gobierno incurra en endeudamiento para financiar el presupuesto. Sin embargo, se están superando los límites en la cantidad de deuda en la cual puede incurrir el Gobierno. Cuando los hogares o las empresas adquieren una deuda bancaria, sólo pueden tener acceso al crédito que se pone a su disposición dada su capacidad de pago. Es decir, su espacio de endeudamiento está definido por el tamaño del crédito.

De igual manera, el gobierno cuenta con un espacio fiscal para endeudamiento, que está limitado por la cantidad de deuda pública que es consistente con la capacidad de pago del gobierno. En el caso particular de México y de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria, el gobierno puede endeudarse siempre y cuando el saldo de la deuda pública se mantenga constante como porcentaje del PIB. 

En este sentido, al primer trimestre del año, el gobierno no dispone de margen fiscal para endeudarse más. Para mantener estable la deuda pública, para final de año el gobierno necesita un balance primario superavitario equivalente al 1.1% del PIB, dadas las condiciones financieras y económicas previstas. Sin embargo, al cierre del primer trimestre, el balance primario registró un déficit de -0.7% del PIB, lo que implica que el gobierno está incurriendo en un déficit primario que pone en riesgo la capacidad de pago del país y que tendría que corregir para final de año. 

 

Para sumar a lo anterior, en este primer trimestre se presentó un déficit público (la diferencia entre ingresos totales y gastos totales) por 505.7 mmdp. Este déficit tuvo un crecimiento real de 144.3% (298.7 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Es el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. Si lo comparamos frente al déficit público registrado en el primer trimestre del último año del sexenio de EPN, este es 538.5% (426.5 mmdp) superior. Hay un claro deterioro de las finanzas públicas frente a sexenios anteriores. 

 

Aún con el mayor déficit registrado en más de una década, habrá quienes digan que la deuda pública no ha aumentado. Sin embargo, los datos nos cuentan otra historia y es que al primer trimestre de 2024, el saldo de la deuda pública total ascendió a 15.4 billones de pesos. Es el monto más elevado reportado para un primer trimestre en más de 10 años. 

En términos de crecimiento real, la deuda pública aumentó 15.3% (2049.5 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Por una parte, durante el transcurso del año anterior se adquirió más de un billón de pesos de endeudamiento que se suma al déficit público observado al primer trimestre de este año. 

El endeudamiento pudo ser mucho mayor, ya que sus cifras se ocultan detrás de la fortaleza del tipo de cambio. Durante ya más de una administración la estrategia de adquisición de deuda ha sido focalizada en el mercado interno. Es decir, cuando el gobierno requiere de financiamiento vía deuda, prefiere la emisión de bonos en moneda nacional, en lugar de recurrir a mercados internacionales y endeudarse en monedas extranjeras.

Esta estrategia ha beneficiado ampliamente al gobierno federal en los últimos 3 años, permitiendo diluir u ocultar los grandes déficits en los que ha incurrido. Al primer trimestre del año, el saldo de la deuda pública externa fue por 3.6 billones de pesos, esto fue 10.7% (434.1 mmdp) menor a lo reportado el año anterior.

El súper peso que llegó para “salvarnos” (casi)

Ojo, la caída de la deuda externa no se debe a que el gobierno la está pagando; ya que en realidad ha emitido más deuda en moneda extranjera. Al mes de marzo el saldo de la deuda externa fue por 222 mil millones de dólares, mientras que al cierre del año anterior era de 213 mil millones de dólares. 

El descenso de la deuda externa se explica simplemente por la fortaleza del tipo de cambio en los últimos años, lo que ha estado ayudando al gobierno federal a ocultar sus altos niveles de deuda. Al primer trimestre, el tipo de cambio fue por 16.7 pesos por dólar, mientras que en 2023 era de 18.11 pesos por dólar y en 2022, 19.9 pesos por dólar. La constante apreciación del tipo de cambio ha permitido mantener ficticiamente el saldo de la deuda pública, hasta el primer trimestre del año. 

El gran problema es que, como hemos observado, las finanzas públicas se encuentran en agonía: los ingresos no son suficientes para garantizar los derechos sociales por un margen fiscal insuficiente. Además, los apoyos millonarios a Pemex hacen que el gobierno federal se quede con menores ingresos y, por otra parte, aumenta cada vez más la presión de gastos ineludibles. En este escenario poco optimista, se encuentra el gobierno incurriendo en montos de endeudamiento históricos, esperando a que el tipo de cambio se mantenga apreciado. Sin embargo, si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelara la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas. 

 

En la peor sequía de los últimos años, el gobierno cierra la llave a Conagua

En la peor sequía de las últimas décadas, el gobierno de López Obrador decidió que la inversión en infraestructura de la Conagua fuera menor respecto a los dos sexenios anteriores. Esto ha significado, al año, 23.8 mil millones de pesos menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

23 de marzo, 2024

Por Carlos Vázquez (@Vazquezaviud) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

En plena sequía en el país, el Gobierno de López Obrador se encamina a ser el peor en cuanto a inversión en infraestructura hídrica en comparación con los dos Gobiernos anteriores.

El 70% del territorio mexicano padece la sequía más severa de las últimas décadas. Esto, según datos de la Conagua, que es la misma dependencia de gobierno que está bajo la sequía más profunda en inversión de los últimos sexenios.

En lo que va del actual sexenio (2019-2023), la inversión en infraestructura de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) cayó 22% con respecto al promedio de Calderón y es inferior en una tercera parte al promedio de Peña Nieto. Hablando en dinero: son, al año, 23.8 mil millones de pesos (mmdp) menos que con Calderón y 11.6 mmdp menos que con Peña Nieto.

Las consecuencias de esta desinversión son patentes y más adelante ofrecemos las cifras: hay una caída en el ritmo de crecimiento del tratamiento, desinfección y ofrecimiento de agua potable, un incremento en el número de viviendas con intermitencia en la dotación de agua, y un crecimiento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para recibir cada vez menos servicios.

En suma, la sequía en la inversión hídrica reduce las capacidades del Gobierno para garantizar el derecho al agua. Este se establece en el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se garantiza que  todas las personas en México tienen derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

En ese escenario, la Conagua tampoco ha fomentado el desarrollo de las Comisiones Estatales del Agua. Esto queda claro debido a que, en materia del gasto en subsidios, transferencias y aportaciones (donde se registran los apoyos que la Conagua otorga a entidades federativas), en el Gobierno de López Obrador se promedia un gasto de 631 mdp. Esto es 92% (7 mmdp) menos que Fox, 60% (953 mdp) menos que Calderón y 83% (3.1mmdp) menos que Peña.

La sequía en los recursos públicos de la principal entidad encargada de garantizar el acceso al agua potable es preocupante, y todo parece indicar que para este año se continuará cerrando la llave del presupuesto. De ser así, este sexenio quedará marcado como aquel que destinó menos recursos en inversión y subsidios para garantizar el acceso y saneamiento del agua de las últimas 4 administraciones.

Para añadir aridez a la sequía, en este año electoral, el presupuesto aprobado de la Conagua es por 62.7 mmdp, lo que representa un recorte de 13% (9.10 mmdp) frente al monto aprobado en 2023. Sin embargo, el gasto podría ser aún menor. Ya en 2023 se dio el mayor recorte en los últimos 10 años en el gasto de la Conagua, al quedarse 36% (25.5 mmdp) por debajo del monto aprobado.

El cierre en la llave presupuestaria de los recursos de la Conagua ha tenido consecuencias en el crecimiento de la infraestructura, así como en el manejo y tratamiento de los recursos hídricos para agua potable.

Al cierre de 2022, el crecimiento de la capacidad instalada de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales es el más bajo en los últimos 4 sexenios. La capacidad instalada ha aumentado sólo 8%. Esto es apenas 14,385  Litros por segundo (Lps)  frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña el incremento fue por  29% (41,010 Lps), con Calderón 40% (40,378 Lps), y con Fox 45% (30,794). 

Esta disminución en el ritmo de crecimiento de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se ve reflejada en que al cierre de 2022 se presenta igualmente el menor crecimiento en el agua tratada en las últimas cuatro administraciones. 

Sin embargo, el caso de la capacidad instalada para aguas residuales no es el único, puesto que también se presenta una derrumbe en el ritmo de crecimiento de las plantas potabilizadores que se encuentra en operación. Al cierre de 2022 se pusieron en operación solo 23 plantas potabilizadores adicionales en todo el sexenio.  En comparación, con Peña se habían puesto en operación 266 plantas adicionales, con Calderón 208 y con Fox 155. Esto evidentemente se termina viendo reflejado en una menor cantidad de agua potable adicional que se pone a disposición de los hogares.

Por último, en materia de infraestructura se encuentra la desecación del programa Agua Limpia de la Conagua. Este programa tiene como objetivo promover y respaldar acciones para mejorar la calidad del agua destinada al consumo humano. Entre sus funciones están ampliar la cobertura de agua potable, la desinfección y tratamiento de contaminantes, la protección de fuentes de abastecimiento y la capacitación de operadores en medidas de seguridad del agua.

La caída en el ritmo de procesamiento de agua desinfectada, se refleja en que el número de nuevas personas que se ven beneficiadas mediante este programa sea menor. Al cierre de 2022, solo se han añadido 2 millones de nuevos beneficiarios frente al cierre del sexenio anterior, mientras que con Peña se añadieron 7 millones respecto al cierre del sexenio anterior, y con Calderón fueron 13 millones. 

El deterioro mostrado en la infraestructura y capacidad para procesar y ofrecer servicios hídricos de manera adecuada tiene grandes implicaciones en las viviendas y el bolsillo de los hogares. Uno de los problemas mayormente identificados por la población que cuenta con viviendas con servicio de agua entubada, ha sido la disminución en la frecuencia con la cual “cae el agua” o “llega el agua». Entre 2022 y 2018, se ha incrementado la intermitencia en la dotación de agua en el país. En otras palabras: en más viviendas “cae el agua menos veces a la semana”. 

Al corte de 2022, habían 5.9 millones de viviendas donde el agua caía cada tercer día, un 17.8% (899,292 viviendas) más frente al número de viviendas en 2018.  Peor aún: en aquellas viviendas dondeel agua cae máximo una vez a la semana aumentó en 31% (711,712 viviendas), frente al mismo periodo de comparación.

Este incremento en el número de viviendas en donde se presenta una mayor intermitencia en la dotación de agua a la semana, se refleja en que en términos porcentuales sea menor el número de viviendas en las cuales el agua cae a diario; puesto que a pesar de que al cierre de 2022 las viviendas con dotación diaria de agua ascendió 3.2% (0.75 millones de viviendas) frente a 2018, en términos porcentuales pasó de 70% a 66% de las viviendas totales, lo cual es un indicio preocupante de la escasez de los servicios de agua para las viviendas en el país. 

La intermitencia en los servicios de agua potable en las viviendas está acompañada de un incremento en el gasto que desembolsan los hogares para cubrir con estas necesidades.Entre 2022 y 2018, el gasto trimestral de los hogares en servicios de agua aumentó 3% (12.5 pesos) en términos reales, afectando más a los hogares que pertenecen a la clase media; en otras palabras, en aquellos con ingresos iguales o mayores al promedio nacional.

Sin embargo el incremento pudiera ser mayor, ya que la intermitencia en los servicios de agua entubada muchas veces lleva que los hogares busquen medios alternativos para abastecerse como la contratación de pipas, captadores de agua, abastecimiento mediante pozos o ríos, así como el acarreo de otras viviendas. Estos conceptos no son cubiertos mediante la pregunta que cubre la ENIGH en el gasto de agua, al referirse únicamente al gasto de agua facturada.Tan es así que, entre 2022 y 2019, aumentó en 7.1% el número de viviendas sin acceso directo a agua potable entubada.  

Este problema de que los hogares deben desembolsar más dinero para cubrir con las tarifas del agua y aún así recibir menores servicios, es reflejo del deterioro presupuestario de la Conagua que se ha observado en los últimos años. Como se mencionó anteriormente, durante ese sexenio se ha cerrado en gran magnitud la llave del presupuesto en subsidios e inversión de la Conagua, lo que representa tanto menores servicios de agua a las viviendas, así como el incremento en el gasto que tienen que desembolsar los hogares para pagar por este servicio público. 

5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2023


Menor crecimiento de los ingresos, mayor endeudamiento, militarización del gasto, deterioro de las empresas públicas, abandono de la salud: al quinto año de gestión, la herencia del Gobierno en materia de finanzas públicas parece clara.

Aunque en 2023 la recaudación tributaria tuvo una expansión destacable, el colapso de la renta petrolera contrarrestó las ganancias, provocando un boquete fiscal de 1.2% o 84 mmdp frente a la meta. Con este resultado, en los cinco años de gobierno los ingresos registran un aumento de sólo 6.7%, lo que apunta a ser el peor desempeño de las últimas cuatro administraciones.

El incumplimiento de las metas de recaudación desató recortes en diferentes áreas; el gasto en salud es una de las más afectadas. En particular, el Insabi sufrió un recorte de 59% o 63.3 mmdp, el cual no fue compensado por el gasto adicional del recién creado IMSS-Bienestar. En el primer año de operación del nuevo organismo, las personas sin seguridad social salieron perdiendo.

La austeridad selectiva y mala gestión también ha impactado en las principales empresas públicas y organismos descentralizados con funciones comerciales, los cuales han sufrido recortes en su inversión frente al sexenio pasado y, en varios casos, un deterioro financiero. Además de los casos bien conocidos –Pemex o CFE–, se observa un deterioro en el Servicio Postal Mexicano, Liconsa y Finabien (antes Telecomm), entre otras. El antecedente es preocupante si atendemos a la creación de último minuto de más empresas del Estado. 

Los que no han perdido (muy al contrario) son entes militares como la Sedena, Mariana y Guardia Nacional. Al cierre de 2023, estos organismos ejercieron 239% más recursos que los ramos civiles dedicados a la seguridad, cuando en 2018 prácticamente no existía una brecha. Además, su control de ahorros públicos o fideicomisos se ha disparado en más de 1,000%

Los recortes discrecionales en varios sectores no han podido limitar el endeudamiento creciente. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, prácticamente el doble del endeudamiento observado al final del sexenio pasado (2.2% del PIB). El Gobierno sigue viviendo de préstamos, lo cual impactará más pronto que tarde con un creciente pago de intereses.

A continuación, las evidencias de una gestión de finanzas públicas que no garantiza derechos ni estabilidad.

1. Crecen ingresos, pero no lo que se necesitó

El estancamiento de la producción petrolera, la apreciación del peso y el ‘perdón’ de impuestos a Pemex tiraron los ingresos petroleros a uno de sus peores niveles en décadas. Aunque la recaudación tributaria tuvo un buen desempeño, no fue suficiente para compensar las pérdidas petroleras.

En 2023 los ingresos netos del Sector Público llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023, pero se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos fueron inferiores a lo planteado. 

El faltante de los ingresos de 2023 (en relación con el programa establecido) se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas, ni por el resto de los ingresos tributarios.

En 2023, los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, cercanos a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp). El desplome de los ingresos petroleros es producto de una combinación de menor producción petrolera, caída del precio de crudo a nivel internacional y la apreciación del tipo de cambio, como lo hemos explicado anteriormente.



La caída de la renta petrolera fue asumida en mayor medida por el Gobierno federal, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). Se trata del principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual se ha reducido del 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas) en 2019 al 40% en 2023, y para 2024 es de 30%.

Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas. En total, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica que los ingresos del Gobierno federal se quedaran mucho más por debajo del calendario que los ingresos petroleros de Pemex: -30% (148.7 mmdp) vs. -11% (89.9 mmdp).

Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual es elevado, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta

El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de su segunda mayor tasa de crecimiento en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. No obstante, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp).

Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).

En total, en 2023 los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, pero se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp) frente al programa. El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, las cuales llegaron a 1.2 billones de pesos, el segundo mayor monto del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior.

La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.

En 2023, la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero se alcanzaron sólo 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo. Nunca se había incumplido esta meta de ingresos, ni siquiera durante la pandemia de 2020: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp. El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros.

Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Al cierre del Gobierno de López Obrador difícilmente se alcanzará el crecimiento de 14.7% (847 mmdp) logrado por Peña Nieto, el de 20.3% (971 mmdp) de Calderón o el 45.7% (1.5 billones) de Fox.

La situación es aún menos prometedora si sólo se analizan los ingresos del Gobierno federal. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.



2. El endeudamiento imparable

Pese a la narrativa de la austeridad, la realidad es que el Gobierno federal está echando cada vez más mano de la deuda para solventar el gasto público. El mayor problema es que buena parte de este endeudamiento no se utiliza para fines productivos; además, el pago de intereses se está incrementando de forma acelerada.

Al cierre de 2023, el endeudamiento (o Requerimientos Financieros del Sector Público: RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018. Es prácticamente el doble de endeudamiento que el observado al final del sexenio anterior (2.2% del PIB).

Con este resultado se engarzan cuatro años de incumplimiento de los objetivos de endeudamiento del Sector Público: en 2023 se planteó una meta anual de RFSP de 4.1% del PIB, pero lo observado al cierre de año fue de 4.3 puntos del PIB, por lo que se sobrepasó el objetivo en 0.2 puntos del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobreendeudamiento de 5.6%, o 71.8 mmdp frente al objetivo.

El hecho de que en el actual Gobierno se promedien RFSP de 3.8% del PIB, mientras que en el de Peña Nieto se recurriera en promedio a 3.1 puntos del PIB de endeudamiento, es señal de un deterioro de la capacidad fiscal. Asimismo, que en este sexenio se hayan superado en cuatro años las metas de endeudamiento, frente a dos ocasiones en el sexenio anterior, muestra un relajamiento de la disciplina fiscal.



El cada vez más escaso uso del endeudamiento para fines productivos es tema de igual preocupación. En 2023, el gasto en la inversión física llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022. Tal recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por el realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) producto de medidas de austeridad.

El incremento del endeudamiento y el recorte de la inversión provocaron, combinados, que se hilaran cuatro años consecutivos de incumplimiento de la regla de oro de la deuda, ésa que dicta que la inversión física debe ser mayor que el endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) a lo largo del año, sólo 65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión.



Finalmente, nos preocupa el incremento del pago de intereses y servicio de la deuda pública, el cual llegó a 1.04 billones de pesos o 3.3% del PIB, un máximo no visto desde la década de los 90.Para dar una idea de la magnitud del costo financiero de la deuda, en 2023 representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023 se destinó el equivalente a la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, esta obligación se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían destinarse a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada. 

El Gobierno federal y la CFE pagaron las mayores facturas en este respecto. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico: 63 mmdp, un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la empresa no había hecho un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años. 

En materia de presupuesto, lo que más importa es cuánto se paga en intereses y servicio de la deuda pública, ya que el pago de estos conceptos reduce los recursos disponibles para impulsar temas de mayor interés social, como el gasto en salud pública. Si bien la deuda pública en México está por debajo de la que se observa en otros países de la OCDE, el nuestro es el país que destina mayores recursos del presupuesto al pago de intereses de la deuda pública[1]. Esta proporción puede aumentar con el incremento del endeudamiento en 2023 y 2024, así como el incremento de la tasa de interés del Banco de México.



3. Militarización de los recursos públicos

La supuesta debilidad de los entes civiles ha servido como justificación para el uso del Ejército en la seguridad pública y otras actividades, como construcción de infraestructura. Sin embargo, el propio Gobierno federal es el que ha debilitado a los entes de seguridad y desarrollo de infraestructura civiles, al reducir su presupuesto, lo que apunta a perpetuar la militarización del país. Al quinto año de gobierno, la militarización se evidencia en el aumento del gasto de los órganos militares, así como su control sobre fideicomisos públicos.

El presente sexenio se perfila cerrar con la mayor brecha entre el presupuesto de estancias de seguridad civiles y militares, dejando en claro que la política de seguridad pública del sexenio ha sido una, y una sola: la militarización. Y es que al cierre de 2023 los recursos ejercidos por entes militares –Sedena, Semar y Guardia Nacional– alcanzaron los 210 mmdp, 239% (148 mmdp) mayores que los ejercidos por los entes de seguridad civil –FGR, Gobernación y la SSPC sin la Guardia Nacional–, los cuales ejercieron un presupuesto por 62 mmdp, el segundo monto más bajo del sexenio. Esto representa una fuerte ampliación de la brecha entre el presupuesto de estancias militares y civil. Ésta, en 2018, era de apenas 17% (22 mmdp) a favor de los entes militares.

En 2023, frente al cierre del sexenio pasado, los entes militares erogaron 41.5% (61.5 mmdp) más, pero los entes civiles lo hicieron en 50.9% (64 mmdp) menos. Una clara redistribución del gasto.

El órgano civil de seguridad más debilitado en los últimos años ha sido la Secretaría de Gobernación, con un recorte de 87% (91 mmdp) frente a 2018, debido a que perdió el control de la Policía Federal, la cual se convirtió en la Guardia Nacional (GN) y pasó a formar parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Consideramos a la GN como un ente militar, debido a que está bajo control castrense, como señala la evidencia. Por otro lado, el ente militar más beneficiado ha sido la Sedena, la que en 2023 ejerció 130 mmdp, 25.6% (26.4 mmdp) más que en 2018.



La militarización avanza no sólo a través del presupuesto directo que reciben las estancias como la Sedena, la Marina y la Guardia Nacional (hay que subrayarlo: a costa del abandono presupuestario de las entidades de seguridad ciudadana), sino también por la vía de los recursos públicos depositados en fideicomisos y mandatos que se encuentran a disposición de los militares.

Al cierre del quinto año de gobierno, se ha incrementado el control de los ‘ahorros públicos’ en manos de los ramos militares (Sedena y Marina). En 2018, los fideicomisos bajo control castrense sumaban recursos por 6.9 mmdp, lo que representaba 0.6% del total. Sin embargo, al cierre de 2023 los fideicomisos militares contaron con recursos que ascendieron a 81.2 mmdp, el 16.4% de los recursos totales en fideicomisos, y un aumento de 1,077% frente a 2018. Al cierre de 2023 solamente la SHCP controló más recursos, ya que están a su cargo fondos como el FEIP y el FEIEF.

Aquí se hace evidente el doble discurso sobre el uso de fideicomisos. Mientras que aquéllos controlados por entes militares se han incrementado, el saldo total depositado en estos instrumentos al cierre de 2023 cayó 4.0% (20.4 mmdp) frente a 2022, y 56.3% (638 mmdp) frente a 2018.

El aumento de los recursos de los fideicomisos en manos militares responde a una mayor asignación de proyectos de inversión en infraestructura y obra de capital a la Sedena. Y es que antes de que comenzarán a otorgarse proyectos de construcción de infraestructura civil al Ejército (2018), esta dependencia contaba con recursos en fideicomisos por 6.9 mmdp, mientras que al cierre de 2023 ya controla 77.3 mmdp, un incremento de 1,024% (70.4 mmdp) frente a 2018.

Se destacan los recursos del nuevo fideicomiso para el Tren Maya[2], el cual se creó a finales de 2023 y se puso a disposición de la Sedena, y al cierre del año pasado registró una disponibilidad de 8.0 mmdp. También llama la atención el fideicomiso para infraestructura y obra pública, el cual se creó en 2022 a cargo de la Dirección General de Ingenieros de la Sedena, y al cierre del año contaba con una disponibilidad de 40.5 mmdp. Este fideicomiso tiene la obligación de desarrollar la infraestructura aduanera y, como lo hemos explicado anteriormente, fue nutrido de recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), administrado por el SAT.

Hay más. El segundo fideicomiso de la Sedena con mayores recursos al cierre de 2023 es el destinado para la administración y pago de equipo militar, el cual tiene el objetivo de administrar y cubrir los recursos para las adquisiciones de equipo militar y para la contratación de obra pública. Este fideicomiso cuenta con 28.5 mmdp al cierre de 2023, y ha sido privilegiado de manera importante durante el sexenio, pues en 2018 contaba únicamente con 6.5 mmdp, y al cierre de 2023 presenta un crecimiento real de 339% (22 mmdp).

El uso de fideicomisos para el desarrollo de infraestructura dificulta el seguimiento presupuestario de los recursos, ya que no existe la obligación de reportar a detalle cómo se gastan sus recursos, lo que puede abrir la puerta a actos de corrupción. Según la ASF[3], el fideicomiso para la administración y pago de equipo militar, que fue utilizado para la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, tuvo un manejo fue poco transparente, ya que careció de documentación comprobatoria sobre el uso de sus recursos.

Huelga decir que la concentración de los recursos de fideicomisos en manos de ramos militares se ha dado a costa de la disminución en otros ramos que tienen por objetivo la construcción o mantenimiento de infraestructura civil. Por ejemplo, los recursos de los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transporte exhiben, al cierre de 2023, una reducción de 99% (109.8 mmdp) frente a los recursos que tenía en 2018, por la eliminación del fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fideicomiso para la Infraestructura Portuaria.



En 2024 el traslado de responsabilidades desde los ramos encargados de la infraestructura civil hacia los ramos militares se traducirá en una mayor gestión de la inversión física por parte de éstos últimos. Esto ya lo vimos desde el cierre de 2023, cuando el gasto en inversión física de la Sedena y la Marina ascendió a 23.35 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 21% (4.2 mmdp) frente al gasto de inversión en 2018.

Sin embargo, será para 2024 cuando la inversión ejercida entes militares aumente 673% (136.5 mmdp) frente a 2018, debido a que para este año ambos ramos ejercerán el 17% de la inversión física total: un aumento significativo de 14 puntos porcentuales en comparación con su participación al finalizar 2023. Esto, debido a que oficialmente el Tren Maya será gestionado por la Sedena y no por la Secretaría de Turismo, como lo explicamos en nuestro análisis de la inversión física para 2024.



4. El Gobierno, ese mal empresario… 

Durante todo el sexenio el Gobierno federal ha promovido la creación de nuevas empresas u organismos públicos, entre los cuales destacan el Tren Maya, LitioMX o la nueva Mexicana de Aviación. El panorama, sin embargo, no da motivos para el optimismo. Los resultados financieros de las principales empresas y organismos públicos con fines comerciales que existían desde Gobiernos pasados presentan retrocesos al cierre de 2023.

En otros análisis mostramos el empobrecimiento que se ha presentado en las empresas públicas (Pemex y CFE) durante el sexenio. Esta mala administración también se refleja en empresas públicas de participación estatal, así como en organismos públicos descentralizados: en cuatro de los nueve entes que analizamos encontramos un deterioro directo en su balance financiero. El resto de organismos han mejorado sus resultados netos, pero ha sido a costa de reducir su gasto de inversión, lo que pone en riesgo su sostenibilidad futura.

En primer lugar están los entes que han tenido un deterioro general en su rentabilidad neta: tal es el caso de la Financiera para el Bienestar (Finabien) [antes Telecomm], Liconsa, CFE y el Servicio Postal Mexicano. En el caso de los tres primeros, el deterioro es de tal magnitud que durante el sexenio han operado en promedio con déficits financieros, es decir, sus ingresos, incluyendo subsidios, han sido inferiores a sus gastos.

Por ejemplo, Liconsa, encargada de procesar y distribuir leche, en el sexenio anterior operaba en terreno positivo, promediando un superávit financiero de 355.2 millones de pesos. Sin embargo, en los cinco años del actual sexenio sus ingresos han caído 24% (2,331 mdp) frente a lo que percibía durante el sexenio anterior. A pesar de costarle más recursos al erario (ya que han aumentado en 10.1% (486 mdp) los subsidios y transferencias que recibe del Gobierno federal), el organismo público ha caído en un déficit financiero por 353.6 millones de pesos en promedio.

Según la ASF[4], Liconsa tiene el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria y obtener ganancias por sus ventas, pero ha fallado en los últimos años. En 2021 la empresa tenía la meta de generar 1.5% de utilidad por la venta de leche, pero tuvo pérdidas por el incremento de costos fijos y reducción de las ventas. Ese año planeó vender 95 millones de litros de leche, pero vendió sólo 21.1 millones. Por esta razón, la ASF advirtió que si Liconsa no lograba aumentar sus ventas netas y disminuir los gastos de operación antes de recibir recursos fiscales por parte del Gobierno Federal, corría el riesgo de no cumplir con sus objetivos y metas institucionales.

En la recién creada Finabien[5] (anteriormente Telecomm) se observa el mismo deterioro. Con la modificación del organismo descentralizado se mantuvo la misión de proveer servicios de telecomunicación rural por satélite, internet satelital, servicios telegráficos y servicios de inclusión financiera. Sobre este último punto, hay que recordar que Telecomm ya estaba involucrado en el sector financiero, con programas de envío de remesas, pago de programas sociales y corresponsalía bancaria. Con Finabien se mantienen todos estos servicios, es decir, la transición entre organismos se trató más bien de un cambio de fachada. No obstante, un cambio real fue que a Finabien se le encargó el cobro de pasivos del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares de 2020 y 2021, anteriormente en manos de la Secretaría del Bienestar. Asimismo, luego del huracán Otis, Finabien anunció el otorgamiento de créditos para la reconstrucción[6].

Pese a los cambios, a lo largo del sexenio este ente público no ha podido combinar de manera eficiente los giros comerciales sobre los cuales opera. Tan sólo al cierre de 2023 sus ingresos cayeron 34.6% (459.9 mdp) en términos reales respecto del año anterior, promediando así un déficit financiero por 12.4 mdp durante el sexenio, lo que se compara negativamente con el superávit financiero con el que operaba durante el sexenio anterior, por 63.2 mdp. Pese al cambio, no se aprecia una mejora sustancial en la operación de este organismo, lo que pone en duda su rentabilidad presente y futura.

Vale la pena señalar que el desempeño de este organismo ha estado lejos de ser óptimo en los últimos sexenios. La ASF[7] señaló en 2017 que debido a la falta de estudios de mercado y mala calidad en el servicio, Telecomm había reducido su cuota de mercado. No existen evaluaciones recientes sobre el desempeño de este ente público, pero su deterioro financiero apunta a que no hay una mejora en su operación.

La historia del deterioro de los organismos descentralizados no acaba aquí, y ha permeado sobre otro de los organismos más utilizados por la población mexicana: el Servicio Postal Mexicano (Sepomex), el cual compite directamente contra empresas como DHL, FedEx o Estafeta. Sin embargo, durante los últimos años Correos de México se ha enfrentado a una caída de 46.5% (1,711 mdp) en sus ingresos, tendencia que difícilmente se revertirá en los próximos años.

De todas formas, se registra un aumento de 0.3% (9.26 mdp) en las transferencias y subsidios que Correos recibe del Gobierno federal para cubrir sus gastos operativos, subvenciones no han salvado al organismo de sufrir una caída del 53.3% (54.7 mdp) en su balance financiero. Con este deterioro financiero, es casi imposible que la compañía se sitúe como líder del sector, tal y como se establece en objetivo institucional.

Según la ASF[8], en 2018 los ingresos propios de Sepomex alcanzaron a cubrir el 49.4% de su operación, pero en 2022 este porcentaje cayó a 34.5%, señal de que no se ha avanzado en la modernización de la entidad. Además, no hubo gasto de inversión física en 2022.

La presencia de Sepomex se ha ido reduciendo desde hace más de una década. En 2008 llegó a contar con 30.9 mil puntos de servicio propios y manejó 885 millones de piezas[9], pero en 2023 contó con sólo 7,216 puntos y manejó sólo 272 millones de piezas, según el Quinto Informe de Gobierno. Pese a su menor participación en el mercado mexicano, el organismo no ha podido mejorar su situación financiera.

También se ha observado un deterioro en las finanzas de la CFE, la cual, en promedio, ha operado con un déficit de 15,443 mdp durante el sexenio, mientras que en el anterior sexenio tenía ganancias. Esto sin mencionar que se ha dado un proceso de achicamiento en la empresa, mediante la reducción de su patrimonio.



Por otro lado, tenemos a empresas y organismos que si bien no han sufrido un deterioro en su rentabilidad –balance financiero–, han sufrido reducciones en sus ingresos y gasto de inversión, lo que presagia una reducción de su rentabilidad futura. Tal es el caso de Pronósticos para la Asistencia Pública, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), Diconsa y Pemex.

En primer lugar, está Diconsa, una empresa con participación estatal mayoritaria, y que tiene por objetivo contribuir a mejorar la seguridad alimentaria de la población en localidades de alta o muy alta marginación, a través de tiendas comunitarias. Tan sólo en el primer año del presente Gobierno, los ingresos de la empresa se desplomaron un 25.1% (4,642 mdp) en términos reales, caída de la cual ya no se pudo recuperar, y al cierre de 2023 sus ingresos se encuentran 30.9% (6,875 mdp) por debajo de lo que percibía en el sexenio anterior. Esto ha cobrado factura al Gobierno federal, ya que ha tenido que aumentar sus subsidios y transferencias para subsanar la caída de los ingresos propios de la empresa. En promedio, durante el sexenio estas transferencias han aumentado 29% (842 mdp) frente al promedio transferido en el sexenio anterior.

La estrategia implementada para hacer frente a la disminución de los ingresos de la empresa ha sido reducir drásticamente la inversión física. Ésta cayó a niveles nulos en 2017, y no se ha recuperado a lo largo del sexenio. Como resultado, en promedio durante el sexenio, la inversión física es un 93% menor (364 mdp) en comparación con el nivel reportado en el anterior.

A pesar de su objetivo institucional (cubrir a los marginados, podemos resumir), Diconsa ha venido disminuyendo su cobertura desde finales del sexenio pasado, sin que se logre revertir la tendencia en el actual[10]. Por ejemplo, en 2016 se reportaron 26.8 mil tiendas Diconsa en 24.6 localidades, pero al cierre de 2018 el número bajó a 26.1 mil tiendas en 23.9 mil localidades. Para 2021 la cobertura cayó a 24.4 mil tiendas en 22.2 mil localidades. Al cierre de 2023, el Quinto Informe de Gobierno estima que habían 24.2 mil tiendas en 22.1 mil localidades. Es decir, la atención se mantiene por debajo de lo logrado el sexenio pasado, y el recorte en la inversión no permitirá que se revierta la situación.



En segundo lugar, está el caso de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)[11], un organismo público encargado de construir y conservar infraestructura aeroportuaria, así como de prestar servicios de suministro de combustible. Tiene presencia en 18 estados de la República Mexicana. Durante el último sexenio, se ha observado una reducción significativa tanto en sus ingresos como en sus gastos. En comparación con el sexenio anterior, sus ingresos han disminuido en un 9.1% (377 mdp), mientras que sus gastos han experimentado una caída abrupta del 23.5% (1,059 mdp). Por tanto, los presuntos resultados financieros positivos se han alcanzado a costa de importantes recortes en el gasto del organismo, y no como resultado del crecimiento de la empresa. Durante el sexenio, se ha aplicado un recorte en la inversión de 28% (177.6 mdp).

No existen evaluaciones recientes del desempeño de este organismo. En 2014, la ASF[12] identificó que 14 de los 18 aeropuertos gestionados por la ASA tuvieron operación deficitaria, aunque las ganancias en cuatro aeropuertos compensan las pérdidas en el resto. Por otro lado, detectó que las obras de conservación de la infraestructura eran adecuadas. Con base en los resultados observados hasta 2023, es posible que se mantengan las pérdidas en la mayoría de los aeropuertos, y que el grado de conservación de infraestructura esté decayendo, por el menor gasto de inversión.

Esta misma estrategia (llevar a cabo grandes recortes en la inversión para intentar generar balances positivos) también se evidencia en Pemex. Aunque sus ingresos han aumentado un 15% (93,331 mdp) durante el sexenio, este incremento no se debe directamente a una mejora en sus ventas, sino que responde a las reducciones del DUC que se han realizado para apoyar a Pemex, lo que implica que una mayor proporción de los ingresos petroleros se queden en manos de la empresa. Hay que tomar en cuenta, además, que Pemex registra las transferencias que recibe de la Secretaría de Energía como ingresos propios, bajo el concepto de “otros ingresos”. Pese a todo, los apoyos no han sido suficientes para mejorar la sostenibilidad de la empresa de forma permanente, pues se registran grandes recortes en su gasto de inversión: en promedio, la inversión física ha caído un 29% (116,676 mdp) en comparación con el sexenio anterior. Es como si Pemex estuviera conectada a un respirador artificial (transferencias del Gobierno).

Un tema aparte es el de la Lotería Nacional[13]. Debemos tener en cuenta que en 2022[14] se llevó a cabo la fusión con Pronósticos para la Asistencia Pública[15], por lo cual ahora se reporta sólo el desempeño financiero de éste último organismo público. Sin embargo, la fusión no ha sido del todo beneficiosa para las finanzas de estos organismos, pues en 2023, el primer año tras la operación, se registró una caída de 77% (1,305 mdp) en su balance financiero. Esto se debe a que al fusionar los recursos de ambas empresas se incrementaron los ingresos, pero los gastos lo hicieron en mayor medida.

Debemos recordar que Lotería Nacional arrastraba décadas de mal desempeño financiero, y no cumplió con su función de aportar recursos al Gobierno federal desde 2008 hasta 2021. Tanto, que la ASF recomendó su disolución[16]. En lugar de ello, el Gobierno decidió fusionar a Lotería con Pronósticos, el cual sí era rentable. Si bien esta fusión garantiza la subsistencia de la primera, puede ser a costa de reducir la rentabilidad de los segundos. Según la Cuenta Pública de 2022, las utilidades de Pronósticos pagadas a la Tesofe fueron de 358 mdp[17], una reducción de 57% (468 mdp) en términos reales, frente a lo observado en 2018[18].



Finalmente, hay que describir lo que ocurre en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM)[19], el cual no ha logrado recuperar sus niveles previos a la pandemia. De él no existe información expedita al cierre de año, por lo que presentamos los datos de la Cuenta Pública 2022: en promedio, durante el actual sexenio, el AICM ha generado un desahorro por 146.9 mdp. Esto se compara negativamente con los ahorros financieros que generó la empresa durante el sexenio pasado, por 428.1 mdp.



5. La pérdida que ha supuesto el IMSS-Bienestar

Las personas sin seguridad social salieron perdiendo en el primer año de operación del órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. En su último año de operación, el Insabi gastó 43.5 mmdp, una caída de 63.9% (77 mmdp) frente a 2022, o 59% (63.3 mmdp) menos de lo aprobado en 2023. Dicho recorte se debió al proceso de transición, pero el gasto adicional por 48 mmdp del nuevo IMSS-Bienestar no logró compensar la caída. Lo explicamos a detalle en nuestro análisis del gasto en salud de 2023.

El mayor recorte en el Insabi se centró en el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos: 33% (33.7 mmdp) frente a 2022, para alcanzar un gasto anual de 69.6 mmdp, el menor desde su creación en 2020. Asimismo, el programa de Atención a la Salud erogó 10 mmdp, 39% (6.2 mmdp) menos que en 2022, o 48% (9.2 mmdp) menos respecto del programa. Aunque su nombre es similar, el primero se enfocaba en cumplir las transferencias en salud para las entidades federativas, así como en nutrir al Fonsabi, y el segundo en atención médica directa.

Con la creación del IMSS-Bienestar se registró un nuevo programa en salud: Atención a la Salud para las Personas sin Seguridad Social, el cual erogó 9.2 mmdp, exactamente lo que no se gastó del programa de Atención a la Salud del Insabi. Sin embargo, no se compensó el presupuesto no gastado del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Cabe aclarar que el nuevo programa del IMSS-Bienestar suple a los dos mencionados del Insabi.

A diferencia de años anteriores, las transferencias a fideicomisos en 2023 se desplomaron. En conjunto, tan sólo se transfirieron 12.8 mmdp al Fonsabi, 72.6% (33.8 mmdp) menos que en 2022. Esta reducción rompe la tendencia observada desde 2020: la Secretaría de Salud disimulaba subejercicios al transferir miles de millones al Fonsabi, para luego mandar ese dinero a la Tesofe, como explicamos en nuestro artículo “El ocaso del Fonsabi”.

De 2020 a 2022, entre el 33% y el 42% del gasto ejercido por el Insabi y el Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 correspondió a transferencias a fideicomisos, los cuales promediaron 54.2 mmdp en esos tres años. Sin embargo, en 2023 sólo el 11% del gasto en salud de los entes mencionados, más el nuevo órgano IMSS-Bienestar, correspondió a tales transferencias. De haber cumplido con la tendencia anterior, el total gastado de los tres entes habría superado lo observado en 2022 (con el riesgo de simulación antes apuntado, claro está).



En realidad, el Fonsabi, que se encarga de financiar enfermedades de alto costo e infraestructura, también salió perdiendo con la transición al IMSS-Bienestar. Al término de 2023 el fideicomiso cerró con un saldo de 45.9 mmdp, el peor monto al cierre de un año desde 2010.

El mayor saldo del Fonsabi de la última década fue de 132.3 mmdp (pesos reales de 2023), y se logró en diciembre de 2019, antes de que se consumara la desaparición del Seguro Popular. A partir de 2020 entraron en vigor modificaciones a la Ley General de Salud, y se aprobaron leyes de ingreso de la Federación, que permitieron sacar recursos de este fideicomiso para transferirlos a la Tesofe.

A partir de 2020, el Fonsabi fue cerrando años con cada vez menos recursos. En 2020 terminó con 123 mmdp; en 2021, con 105 mmdp; 2022, con 74.9 mmdp, y 2023 con 49.9 mmdp, 65% (86 mmdp) menos frente al máximo de 2019. Detrás de estas constantes reducciones se escondía, reiteramos, un mecanismo de simulación del gasto a partir de grandes entradas y salidas de recursos.

De 2010 a 2018, las entradas de recursos al Fonsabi promediaron 6 mmdp trimestrales, y sus egresos 3.9 mmdp. Como los gastos eran menores a los ingresos, su saldo fue creciendo. De 2020, ya con el Insabi en operación, a 2022, las entradas al fideicomiso promediaron 15.3 mmdp, pero los egresos ascendieron a 26.5 mmdp, provocando una disminución constante de su saldo. La mayor parte de los egresos se debieron a transferencias a la Tesofe, como lo evidenciamos en nuestro análisis del gasto en salud anual de 2022.

Aunque el saldo del Fonsabi iba cayendo, hay que notar que al cierre de cada año se incrementaban las transferencias a él, para disimular subejercicios y dejar recursos suficientes para extraer al siguiente año. Esto cambió en 2023, pues las transferencias a fideicomisos disminuyeron súbitamente frente a lo observado de 2020 a 2022, lo cual no evitó que de todas formas la Secretaría de Hacienda extrajera recursos millonarios del fideicomiso.

En 2023 los gastos del Fonsabi (presumiblemente transferencias a la Tesofe, en su mayor parte) sumaron 56.2 mmdp, 36% por debajo de los 88 mmdp gastados en promedio de 2020 a 2022. Por su parte, los ingresos fueron sólo de 20.9 mmdp, 73% menores a los 77 mmdp promediados en las mismas fechas.



El recorte en el gasto del Insabi/IMSS-Bienestar fue la principal causa de que en 2023 el gasto total en salud se quedara por debajo de la meta. En 2023, el gasto funcional en salud ascendió a 808 mmdp, un recorte de 3.4% (28 mmdp) frente al ejercido en 2022, aunque superior en 11.1% (80 mmdp) frente a 2018. No obstante, se quedó por debajo del programa en 6.9% o 60 mmdp, de los 868.1 mmdp aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años, tanto en porcentaje como en magnitud total.

En sentido estricto, en lo que va del sexenio sólo en 2019 y 2023 se incumplió el gasto general en salud aprobado. Sin embargo, como lo explicamos en nuestro análisis anual del gasto en salud de 2022, en 2020, 2021 y 2022 también se subejerció el gasto en la materia, pero los recortes fueron disimulados mediante transferencias a fideicomisos.


Recomendaciones

En materia de ingresos

  • Fijar controles al Gobierno para que el Congreso le autorice al Ejecutivo renuncias recaudatorias que afectan los ingresos públicos (como la reducción del DUC a Pemex) a partir de cierto umbral.
  • Establecer medidas para compensar los ingresos y el Gasto Federalizado, cuando se realicen renuncias recaudatorias.
  • Condicionar los apoyos del Gobierno federal a favor de Pemex a una mejora en la gobernanza de la empresa, modelo de negocio y situación financiera.

En materia de gobernanza del gasto

  • Crear un Consejo Fiscal que evalúe la política fiscal, con capacidad para hacer estudios de impacto presupuestarios sobre las propuestas de políticas públicas o renuncias recaudatorias planteadas por el Ejecutivo o Legislativo, considerando en todo momento el contexto macroeconómico.
  • Mejorar los mecanismos de control para limitar los recortes discrecionales al gasto público aprobado por el Congreso. La LFPRH, en su artículo 21, establece el orden para hacer recortes al gasto cuando los ingresos se quedan cortos. En primer lugar, indica que se deben recortar los gastos de comunicación social[20] y posteriormente el gasto administrativo no vinculado a la atención de la población. Asimismo, permite “realizar ajustes a otros conceptos de gasto siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales”. Ante los grandes recortes en el sector salud, es evidente que se debe mejorar la legislación para garantizar la protección de los derechos de las personas.

En materia de deuda

  • Alinear correctamente el endeudamiento con la inversión productiva del Estado, para generar mayores ingresos públicos en el futuro, de forma tal que sea viable financieramente, es decir, que se garantice que incrementarán los ingresos en el futuro como estipula el artículo 73 de la Constitución.
  • Hacer público el Registro de Obligaciones Financieras aludido en la Ley Federal de Deuda Pública para rastrear el destino de la deuda pública en su forma particular.
  • Establecer techos de financiamientos de cada una de las Empresas Productivas del Estado y organismos federales, con base en los ingresos que obtengan y con su capacidad de pago.
  • Analizar, a través del CEFP, la solicitud de endeudamiento del Gobierno federal y sus organismos en la iniciativa de ley de ingresos para evaluar su sosteniblidad en el mediano y largo plazo y sus potenciales riesgos.

EXTRA: 10 riesgos para 2024 en adelante

  1. Un deterioro de la situación de Pemex tal, que obligue al Gobierno a aumentar transferencias y reducciones de impuestos. 
  2. Agravamiento de las renuncias recaudatorias, principalmente en IEPS y DUC, sin estrategias para compensar la menor recaudación, que lleve a más recortes presupuestarios.
  3. Caída de la inversión pública en proyectos no emblemáticos, en especial de mantenimiento, que disminuya el potencial de crecimiento del país y deteriore el estado de la infraestructura.
  4. Disminución de la inversión privada, en respuesta a la incertidumbre por el periodo electoral, que disminuya el crecimiento económico y la recaudación.
  5. Deterioro de las empresas públicas y aumento de subsidios a las mismas, a la par de una reducción en su atención social. Desempeño negativo de las empresas públicas de recién creación, que obligue al Gobierno a subsidiarlas.
  6. Recorte del gasto en salud para las personas sin seguridad social. Deterioro per cápita del gasto en salud en general.
  7. Un incremento sostenido del endeudamiento, que pueda volverse imparable.
  8. Depreciación del tipo de cambio, que incremente el saldo y los pagos de la deuda externa. 
  9. Prolongación de la postura monetaria contractiva, que se traslade en la presión del costo financiero de la deuda pública.
  10. La baja capacidad de respuesta del Gobierno a eventos imprevistos (internos y externos), debido a la caída en los fondos y ahorros públicos.

[1] World Bank, 2024. Interest payments (% of expense). https://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.INTP.ZS

[2] Nombre oficial: Fideicomiso del Artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos.

[3] ASF 2020. Recursos destinado para la construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

[4] ASF (2021) Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa-Comercialización. Cuenta Pública 2021. Auditoría número 184. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0184_a.pdf

[5] En octubre de 2022 se publicó en el DOF el decreto para convertir a Telecomunicaciones de México en la Financiera para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5669253&fecha=21/10/2022#gsc.tab=0

[6] Gobierno de México entrega créditos a la palabra a hoteles y restaurantes de Acapulco y Coyuca

https://www.gob.mx/finabien/articulos/gobierno-de-mexico-entrega-creditos-a-la-palabra-a-hoteles-y-restaurantes-de-acapulco-y-coyuca?idiom=es

[7] ASF. (2017) Competitividad de los Servicios Telegráficos en el Mercado de Transferencia de Fondos. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0103_a.pdf

[8] ASF (2022). Desempeño del Servicios Postal Mexicano. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2022_0373_a.pdf

[9] ASF (2011) Operaciones del Servicio Postal Mexicano. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0303_a.pdf

[10]  ASF (2022) Programa de abasto rural a cargo de Diconsa-Comercialización. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0103_a.pdf

[11] Organismo Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado por Decreto Presidencial el 10 de junio de 1965

[12] ASF (2014). Operación de los Aeropuertos de la Red ASA. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_0413_a.pdf

[13] Lotería Nacional es un Organismo Público Descentralizado creado por decreto presidencial el  16 de agosto de 1920 y fusionado a Pronósticos para la Asistencia Pública en 2022.

[14] Concreta Lotería Nacional proceso de fusión. Recuperado de: https://www.gob.mx/lotenal/articulos/concreta-loteria-nacional-proceso-de-fusion

[15] Pronósticos para la Asistencia Pública fue un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios; creado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1978.

[16] ASF (2019) Gestión Financiera de Lotería Nacional para la Asistencia Pública. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018b/Documentos/Auditorias/2018_0063_a.pdf

[17] Cuenta Pública 2022. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VII/MAT_Print.6HJY.02.NEF.pdf

[18] Cuenta Pública 2018. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2020/tomo/VII/Print.HJY.02.NEF.pdf

[19] Entidad de participación estatal mayoritaria, subsidiaria de Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.

[20] Por este concepto de gasto en 2023 sólo se identificaron recursos aprobados por 2.5 mmdp, por lo que su recorte difícilmente sirve para amortiguar reducciones al presupuesto. Al cierre del año, este concepto de gasto sólo fue recortado 14% menos en porcentaje de lo aplicado a la función salud del gasto.

El costo del ajuste fiscal en 2023: recortes a la salud

Como explicamos en nuestro Erario Anual de 2023, la combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron que por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaran por debajo de la meta en 2.5% o 133.8 mmdp. Para paliar el déficit, lo usual es realizar ajustes presupuestales. A lo largo del año pasado, esos ajustes se hicieron con una arbitrariedad sin límites, al grado de recortar el gasto en salud como nunca se había hecho, poniendo en riesgo el cumplimiento de este derecho humano.

En efecto, distintas dependencias sufrieron a causa de la austeridad selectiva, pero ningún recorte preocupa más como el sufrido por la Secretaría de Salud: fue de 51.1% (102.5 mmdp) respecto de su gasto aprobado para el año. Aunque la Secretaría de Hacienda argumentó que el ajuste se debió a la transición hacia el IMSS-Bienestar, el gasto adicional asignado a este nuevo instituto no compensa ni de cerca la caída del Insabi.

Aunque las otras dependencias, como IMSS e ISSSTE, cumplieron sus metas presupuestales e incluso tuvieron incrementos, el gasto funcional en salud quedó, en su conjunto, 6.9% o 60 mmdp por debajo de la meta, el mayor recorte registrado en los últimos 20 años. Los efectos se sintieron en el gasto en medicamentos e inversión física, especialmente.

Además, dados el aumento del gasto en salud para las personas con seguridad social y la reducción para los no asegurados, la desigualdad entre sistemas se exacerbó: en 2023 los recursos para las personas aseguradas fueron 79% mayores que los destinados a los que no tienen seguridad formal, la mayor brecha desde 2006. Estos resultados son señales perentorias de la necesidad de mejorar la gobernanza del gasto en salud, para evitar nuevamente recortes discrecionales.

Te relatamos otro difícil capítulo del gasto en salud.

Recorte histórico en salud

En 2023 se prometió el gasto en salud más elevado de la historia, pero a cambio el país obtuvo recortes producto de la austeridad selectiva. Tan así, que tiraron estos recursos al tercer peor nivel del sexenio. En nuestro análisis del Paquete Económico 2023 habíamos advertido que los incrementos aprobados se concentraban principalmente en los sistemas de salud para personas con seguridad social formal. Por ello, la promesa de incremento no lucía del todo atractiva. Pues bien, al cierre del año la realidad fue mucho peor: los recortes se concentraron en los sistemas que atienden a las personas más vulnerables del país.          

El gasto funcional en salud en 2023 ascendió a 808 mmdp, un recorte de 3.4% (28 mmdp) frente al ejercido en 2022, aunque superior en 11.1% (80 mmdp) frente a 2018. Con este resultado se rompió la tendencia de incrementos anuales de los últimos tres años: en 2020 se registró un aumento de 8.9%; en 2021, de 2.8%, y en 2022, de 3.2%.

La razón del retroceso radica en que los distintos sistemas del Sector Público federal dejaron de gastar, en su conjunto, 6.9% o 60 mmdp de los 868.1 mmdp aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años, tanto en porcentaje como en magnitud total. El segundo recorte de mayor importancia en las últimas dos décadas fue en 2014, cuando se dejaron de gastar 2.9% (21.2 mmdp). Para ponerlo en perspectiva: el ‘tijeretazo’ presupuestal de 2023 fue más del doble del máximo registrado anteriormente. 

En sentido estricto, en lo que va del sexenio sólo en 2019 y 2023 se incumplió el gasto general en salud aprobado. Sin embargo, como lo explicamos en nuestro análisis anual del gasto en salud de 2022, en 2020, 2021 y 2022 también se subejerció el gasto en la materia, pero los recortes fueron disimulados mediante transferencias a fideicomisos. Lo extraño es que en 2023 la Secretaría de Hacienda omitió esta estrategia, como explicaremos más adelante.

Por dependencia, los recortes se concentraron principalmente en la Secretaría de Salud. En 2023 esta Secretaría ejerció 98 mmdp en recursos clasificados en la función salud, 46.9% (86.8 mmdp) menos que en 2022 o 34.5% (51.6 mmdp) menos que en 2018. La razón es que se dejaron de erogar 51.1% (102.5 mmdp) de los recursos anuales aprobados para el año. Según el Informe de Finanzas Públicas de la Secretaría de Hacienda, este recorte se debió a la “resectorización” de recursos del Insabi hacia el IMSS-Bienestar. No obstante, el nuevo órgano descentralizado gastó sólo 48.1 mmdp, lo que es menos de la mitad del subejercicio de la SSA. Profundizaremos sobre la transición del Insabi al IMSS-Bienestar más adelante.

En segundo lugar, el ISSSTE tuvo una ligera caída de 3.7% (3 mmdp), al ejercer 80 mmdp de recursos enfocados a la salud. Esta reducción ya estaba presupuestada, pues la institución encargada de dar atención médica a los trabajadores del Estado cumplió con el gasto aprobado para el año.

Se destaca también una caída en el Ramo 19 –Aportaciones para la Seguridad Social–, el cual ejerció 29 mmdp, 5.4% (1.6 mmdp) menos que en 2022 o 51.8% (31 mmdp) menos respecto del programa. Este recorte se debió a que dejó de gastar por completo recursos que tenía por concepto de inversiones financieras, como explicaremos en breve. Asimismo, la Sedena gastó 8 mmdp, 12.8% (1.1 mmdp) menos que en 2022, pero cumplió con su calendario aprobado.

Entre los ramos ganadores, el IMSS ejerció 418 mmdp, 3.4% (13.8 mmdp) más que en 2022, y alcanzó un nuevo máximo histórico, lo cual es positivo para la población asegurada. Asimismo, frente al programa anual tuvo un superávit de 5.6% (22.2 mmdp). Finalmente, se destacan transferencias por 123 mmdp al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), 1.8% (2 mmdp) más que en 2022 o 2.9% (3.4 mmdp) más que en 2018. Aunque este fondo presenta un desempeño positivo en el sexenio, hay que notar que difícilmente igualará el aumento de 9.9% en el sexenio de Peña Nieto o 26.3% de Calderón.



Como adelantamos, un hecho destacable, y que explica el subejercicio en salud de 2023, es que por segundo año consecutivo se dejaron de gastar recursos etiquetados como inversiones financieras. En nuestro análisis del Presupuesto en Salud 2023 y 2024 advertimos que la Secretaría de Hacienda había comenzado a inflar el presupuesto en salud mediante estas partidas opacas con destino incierto.

¿Y qué es peor que hacer pasar estas partidas por gasto en salud? No usarlas para nada. En 2022 se aprobaron 35.1 mmdp por concepto de transferencias financieras, pero no se ejercieron recursos. En 2023 se aprobaron 69.9 mmdp en estas partidas para el Ramo 19, la SSA y el ISSSTE, pero tampoco se ejercieron. De hecho, el 50% del gasto del Ramo 19 en Salud aprobado provenía de transferencias financieras. Para 2024 identificamos el mismo esquema, pues se aprobaron 63.6 mmdp, por lo que es probable que tengamos en puerta un nuevo subejercicio.



Como porcentaje del PIB, el gasto en salud de 2023 representó sólo 2.5%, un nivel similar al de 2010 y muy por debajo del 6% que recomienda la Organización Mundial de la Salud (OMS). Asimismo, como porcentaje del gasto total, el de salud abarcó el 9.9%, el segundo nivel más bajo del sexenio junto al de 2019, y similar a lo logrado en 2007 (9.2%). Estos dos indicadores demuestran que el gasto en salud en el actual gobierno ha perdido importancia.



Personas con y sin seguridad social

Como decimos, el retroceso en el gasto en salud de 2023 se concentró en los sistemas que atienden a la población sin seguridad social formal, lo que nos hace inferir que la gobernanza de dichos sistemas es poco eficiente.

Conviene recordar nuestra clasificación del gasto en salud entre diferentes sistemas:

  • El gasto para las personas sin seguridad social se refiere a los recursos de la Secretaría de Salud, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (antes IMSS-Prospera) y los recursos del órgano descentralizado IMSS-Bienestar dentro del Ramo 47.
  • El gasto de personas con seguridad social se refiere a los recursos del IMSS, ISSSTE, Sedena, Marina y el Ramo 19, sin contar el programa IMSS-Bienestar. De forma oficial, el gasto de Pemex no se contabiliza, pues su programa de Servicios Médicos no está catalogado como gasto en salud, pero debe considerarse.

En 2023 el gasto conjunto en salud para personas sin seguridad social ascendió a 289 mmdp, 11.4% (37 mmdp) menos que en 2022 o 2% (4 mmdp) mayor que el de 2018, pero 3.3% (10 mmdp) menos al promedio del sexenio pasado. Para decirlo claro: el gasto en salud para la población no asegurada no ha mejorado en décadas.

El retroceso en estos sistemas significa una caída histórica, pues en los últimos 20 años la única ocasión en que se observó una reducción anual sustancial en esta clasificación fue de 2017 a 2018, por 6.3% o 19 mmdp. Como explicamos anteriormente, la reducción de 2022 a 2023 se debió al desplome del gasto de la SSA por 86.8 mmdp, el cual no fue compensado por el ejercicio adicional del organismo IMSS-Bienestar (+48 mmdp) y las transferencias al FASSA (+2-2 mmdp).

Una forma más dramática de verlo: en 2023 se aprobaron 342 mmdp para los sistemas que atienden a las personas no aseguradas, el mayor presupuesto de la historia, pero se dejaron de gastar el 15% (53 mmdp), el mayor recorte en 20 años. Los recortes nos alertan de tres problemas: 1. el Gobierno está dispuesto a empeñar el gasto en salud con tal de equilibrar los balances presupuestarios; 2 la gobernanza del gasto en salud dependiente del Poder Ejecutivo es muy débil, y no existen contrapesos institucionales en el Congreso ante recortes, y 3. la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar no garantiza una mejora en el monto y ejercicio de los recursos en salud. 



En la clasificación del gasto para personas con seguridad social formal se alcanzaron los 519 mmdp, un incremento de 1.8% (9 mmdp) frente a 2022, o de 16% (74 mmdp) frente a 2018. Como mencionamos anteriormente, este crecimiento se debió a una expansión del gasto del IMSS por 13.8 mmdp frente a 2022 y de la Semar por 0.3 mmdp, lo que compensó la caída de 3 mmdp del ISSSTE y de 1.1 mmdp de la Sedena.



Hay que notar que desde el último año del sexenio pasado se ha mantenido un crecimiento constante en los recursos en salud para las personas aseguradas. Con el desempeño logrado hasta la fecha, ya se superó sobradamente el crecimiento acumulado logrado en el sexenio de Peña Nieto (5%), pero será difícil que se  iguale el crecimiento logrado en el de Calderón (26%), o la expansión de 28% lograda en tiempos de Fox, ya que en la última década nunca se ha registrado un incremento anual de más de 6%. De forma contrastante, el gasto para personas no aseguradas reporta un aumento en el sexenio de sólo 2%, muy inferior a lo logrado con Fox (+80%) o Calderón (+68%). Peña Nieto heredó una caída del 6% en su mandato.

La mejora constante del gasto conjunto en salud para las personas aseguradas se debe claramente a la gobernanza de los sistemas de seguridad social, versus la de los programas para personas sin seguridad social, las más marginadas. En el caso de los primeros, el Poder Ejecutivo no tiene el control absoluto de su presupuesto (de entrada, el financiamiento es tripartito: empleador, empleado y Gobierno). En el segundo caso sí tiene el control, porque estos programas dependen de la Secretaría de Salud de las entidades no sectorizadas (IMSS-Bienestar), las cuales son parte de la administración centralizada, y Hacienda tiene control presupuestario directo de su presupuesto. Esta gobernanza le permite al Ejecutivo hacer recortes con mayor facilidad, a pesar de que van en contra de lo que establece la Constitución, pues la Cámara de Diputados es la única instancia facultada para aprobar modificaciones al gasto.



El incremento en el gasto en salud para las personas con seguridad social y la reducción para las no aseguradas no hicieron más que exacerbar la desigualdad entre sistemas: en 2023 los recursos para las primeras fueron 79% superiores, la mayor brecha desde 2006. Esto no es sólo un dato: es el camino por el que se estrecha el acceso a la salud en sectores de por sí marginados, orillados a asumir mayores gastos de bolsillo en atención médica, lo que acentúa su pobreza. En suma, es un retroceso para la justicia e igualdad social.

Hay que notar que el ensanchamiento de la brecha entre sistemas no es un fenómeno del actual sexenio: en 2013 el gasto en salud para las personas aseguradas fue sólo 34% mayor al de las no aseguradas, la menor distancia registrada. No obstante, en el sexenio de Peña Nieto se aplicaron medidas de austeridad que tiraron el gasto en salud de la SSA, mientras que el IMSS e ISSSTE siguieron con aumentos presupuestales. En el actual Gobierno simplemente se ha agravado la tendencia.



La ampliación de la brecha ha tenido otro efecto: que el gasto por persona se deteriore aún más. En 2023, la población objetivo del Insabi/IMSS-Bienestar ascendió a 71 millones de personas, por lo que su gasto per cápita llegó a 1,581 pesos, 26% (561 pesos) menos que en 2022, y el peor monto de los últimos 10 años. El retroceso frente a 2013 es incluso mayor, de 35% (840 pesos), ya que en aquel año los afiliados del Seguro Popular fueron 55.6 millones. O sea, había más presupuesto para menos personas. Como hemos señalado, con la transición del Seguro Popular al Insabi, se perdió la presupuestación basada en el número de afiliados, lo que redujo el gasto per cápita.

Pese al incremento presupuestal constante en los sistemas de salud para personas con seguridad social, su gasto per cápita se ha venido reduciendo, pues el número de derechohabientes ha crecido con mayor ritmo. El IMSS pasó de 54.9 millones de derechohabientes en 2011 a 75.5 millones en 2023, un aumento de 38% (20 millones de personas). En el mismo periodo, el presupuesto aumentó en 34% (105 mmdp). Como consecuencia, el presupuesto per cápita pasó de 5,694 pesos a 5,533, una caída de 3% (161 pesos). De todas formas, dicho gasto por persona es 250% mayor al del Insabi/IMSS-Bienestar.

Por su parte, los derechohabientes del ISSSTE pasaron de 12.2 millones en 2011 a 13.7 millones en 2023, un aumento de 13% (1.5 millones), pero su presupuesto cayó 2% (1.7 mmdp) en dicho periodo. Así, su presupuesto per cápita se deterioró de 6,709 pesos a 5,837 pesos, una caída de 13% (872 pesos).

Hay que decirlo claro: si bien hemos subrayado que la mejor gobernanza del gasto en los sistemas para personas aseguradas ha propiciado un aumento constante en su gasto, dicho incremento no ha sido suficiente para aumentar o incluso mantener el presupuesto por derechohabiente, lo que limita las mejoras en la atención de estos institutos. También existe una tarea pendiente en este sector, presupuestalmente hablando. 



Nuevo tropiezo en la transición del Insabi al IMSS-Bienestar

La entrada en operación en 2023 del órgano desconcentrado IMSS-Bienestar sumó una dificultad más en el cumplimiento de la promesa de garantizar el derecho humano a la salud. En su último año de operación, el Insabi gastó 43.5 mmdp, una caída de 63.9% (77 mmdp) frente a 2022, o 59% (63.3 mmdp) menos de lo aprobado en 2023. Dicho recorte se debió al proceso de transición, pero el gasto adicional por 48 mmdp del nuevo órgano desconcentrado IMSS-Bienestar no logró compensar la caída, por lo que los usuarios salieron perdiendo.

La larga fila de tropiezos va diluyendo la esperanza de que el IMSS-Bienestar mejore la atención en salud respecto de lo logrado por el Insabi. Vale la pena hacer un breve repaso:

En marzo de 2022, tan sólo dos años después de la desaparición del Seguro Popular, el Gobierno federal anunció la desaparición del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar. Desde ese mismo mes advertimos que las capacidades del programa IMSS-Bienestar eran mínimas, a causa de años de estancamiento presupuestal, por lo que la transición requería más que una simple ‘pintura de fachada’: necesitaría un incremento sustancial del gasto y una mejora de la gobernanza.

Posteriormente, en nuestro análisis del Presupuesto en Salud 2023, alertamos que no se estaban contemplando recursos para la creación de un nuevo ente llamado IMSS-Bienestar, además de que había pocas posibilidades de una transición exitosa entre sistemas, debido a la reducción conjunta del presupuesto del Insabi y del Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19.

Ya en abril de 2023, cuando la Cámara de Diputados modificó la Ley General de Salud (LGS) para crear el nuevo órgano descentralizado llamado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar), identificamos que en materia presupuestal la nueva legislación no era prometedora, debido a que no se recuperaba la vinculación per cápita del presupuesto del Seguro Popular. El 29 de mayo de ese año se publicó en el DOF[1] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud al IMSS-Bienestar o a la Secretaría de Salud; es decir, que tuvimos que esperar hasta finales de agosto para ver las luces del nuevo proyecto.  

En nuestro análisis del gasto en salud al segundo trimestre de 2023 (antes del inicio oficial del órgano IMSS-Bienestar) advertimos una caída de más de 15% del gasto del Insabi, lo que anticipaba una caída anual del gasto, salvo que el nuevo órgano desconcentrado acelerara su ejecución de recursos una vez entrado en operaciones. Posteriormente, al 3T de 2023, cuando se comenzaron a registrar gastos del órgano descentralizado IMSS-Bienestar, identificamos que esos nuevos recursos no habían compensado los recortes al Insabi, pues el gasto conjunto de estos institutos era 14% (10.3 mmdp) menor al programado a septiembre.

Al cierre del año la situación prácticamente no mejoró: el gasto del Insabi, del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 y del nuevo órgano IMSS-Bienestar sumó 112.3 mmdp, una caída de 20.9% (29.7 mmdp) frente a 2022 o 10.7% (13.3 mmdp) frente a 2018, cuando existía el Seguro Popular. Además, con todo y los recursos adicionales erogados por el órgano IMSS-Bienestar, se dejaron de gastar 12% (15.2 mmdp) aprobados por la Cámara de Diputados.

Para este año (2024) se aprobó un presupuesto de 127 mmdp para el IMSS-Bienestar, un 13.7% (15 mmdp) más que el Insabi en 2023, pero inferior a lo logrado por el Seguro Popular en 2013. Como dicta la tendencia, este presupuesto podría incumplirse, además de que se mantiene la posibilidad de simular el gasto, como explicamos en nuestro análisis del Presupuesto en Salud 2024.  



De vuelta a lo ocurrido en 2023, el mayor recorte en el Insabi se centró en el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos: 33% (33.7 mmdp) frente a 2022, para alcanzar un gasto anual de 69.6 mmdp, el menor desde su creación en 2020. Asimismo, el programa de Atención a la Salud erogó 10 mmdp, 39% (6.2 mmdp) menos que en 2022, o 48% (9.2 mmdp) menos respecto del programa. Aunque su nombre es similar, el primero se enfocaba en cumplir las transferencias en salud para las entidades federativas, así como nutrir al Fonsabi y el segundo en atención médica directa.

En contraparte, con la creación del IMSS-Bienestar se registró un nuevo programa en salud: Atención a la Salud para las Personas sin Seguridad Social, el cual erogó 9.2 mmdp, exactamente lo que no se gastó del programa de Atención a la Salud del Insabi. Sin embargo, no se compensó el presupuesto no gastado del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Cabe aclarar que el nuevo programa del IMSS-Bienestar suple a los dos mencionados del Insabi.

Una última consideración sobre el ejercicio de recursos del Insabi y del órgano IMSS-Bienestar: las transferencias a fideicomisos en 2023 se desplomaron respecto de los últimos años. En conjunto, tan sólo se transfirieron 12.8 mmdp al Fonsabi, 72.6% (33.8 mmdp) menos que en 2022. Esta reducción rompe la tendencia observada desde 2020: la Secretaría de Salud disimulaba subejercicios al transferir miles de millones al Fonsabi, para luego mandar ese dinero a la Tesofe, como explicamos en nuestro artículo ”El ocaso del Fonsabi”.

De 2020 a 2022 entre el 33% y el 42% del gasto ejercido por el Insabi y el Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 correspondió a transferencias a fideicomisos, los cuales promediaron 54.2 mmdp en esos tres años. Sin embargo, en 2023 sólo el 11% del gasto en salud de los entes mencionados, más el nuevo órgano IMSS-Bienestar, correspondió a tales transferencias. De haber cumplido con la tendencia pasada, el total gastado de los tres entes habría superado lo observado en 2022 (con el riesgo de simulación del mencionado, claro está).

¿Por qué la Secretaría de Hacienda en conjunto con la Secretaría de Salud y el IMSS-Bienestar dejaron pasar esta ‘oportunidad’ de simular el subejercicio en salud? ¿Tuvo algo que ver el hallazgo y la denuncia del hecho? Quizá la Secretaría de Hacienda simplemente no quiso desembolsar más recursos en 2023 (aunque los podría recuperar luego en 2024, con transferencias del Fonsabi a la Tesofe) para limitar el deterioro del déficit público. Ya sea para evitar el oprobio social o las alertas por parte del sector financiero, su falta de transparencia es palmaria.



El deterioro en el resto de la SSA

La eliminación del Insabi no es el único factor que explica el colapso del gasto de la Secretaría de Salud en 2023; buena parte de sus centros y hospitales presentaron graves reducciones frente a años recientes o recortes respecto de lo aprobado.

El caso más destacable es el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia. Este centro es el encargado de gestionar el Programa Nacional de Vacunación, el cual tenía recursos aprobados en 2023 por 14 mmdp, de los cuales se gastaron sólo 2.9 mmdp, un subejercicio de 79% o 11 mmdp. No es la primera vez que se incumple gravemente el gasto asignado al programa, pues en 2022 se dejó de ejecutar el 75% (24 mmdp) de los 32 mmdp aprobados. Para 2024 se aprobaron 14 mmdp (un monto similar a lo aprobado en 2023), por lo que posiblemente veremos nuevos subejercicios. Este resultado empujó al gasto del Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia a los 3 mmdp, 63% (5 mmdp) menos que en 2022, y el peor monto desde 2014.

También llama la atención lo que sucedió en el Instituto Nacional de Cancerología (Incan), el cual erogó 2 mmdp, una reducción de 16% (297 mdp) frente a 2022, o un recorte de 10% (222 mdp) frente al presupuesto aprobado. De esta forma, el gasto del Incan retrocedió a niveles no observados desde 2011.

Por su parte, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (CNEGSR) agudizó su desplome presupuestal, observado desde 2019. El objetivo de este centro es promover la planificación familiar y el uso de anticonceptivos para mejorar la salud sexual y reproductiva, así como realizar campañas de prevención contra el cáncer cérvico uterino y el cáncer de mama. Su gasto en 2023 fue de sólo 498 mdp, un recorte de 62% (806 mdp) frente a 2022 y su peor monto desde 2004.

Preocupa que dos instituciones enfocadas a combatir y prevenir el cáncer –Incan y el CNEGSR– tengan reducciones presupuestales. Este retroceso puede perjudicar la detección oportuna y la esperanza de sobrevivencia al cáncer en México. Esta reducción se relaciona claramente con la disminución de consultas para atender el cáncer de la mujer, como veremos más adelante.

Finalmente, se destacan recortes en el Hospital General Eduardo Liceaga, que gastó 5.3 mmdp, una reducción de 4% (226 mdp) frente a 2022; en el Hospital Juárez de México, con 2 mmdp, 14% (341 mdp) menos; en el Hospital Nacional de Pediatría, que erogó 2.5 mmdp, 6% (176 mdp) menos frente a 2022, y en el Hospital Nacional de Perinatología, que gastó 1.2 mmdp, 6% (79 mdp) menos.



Cierra Fonsabi en mínimos históricos

Con la desaparición del Insabi, el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), que se encarga de financiar enfermedades de alto costo e infraestructura, cambió de propietario: el recién creado IMSS-Bienestar. Con la transición los usuarios salieron perdiendo, pues el fideicomiso cerró 2023 con un saldo de 45.9 mmdp, el peor monto al cierre de un año desde 2010.

El mayor saldo del Fonsabi de la última década fue de 132.3 mmdp (pesos reales de 2023), y se logró en diciembre de 2019, antes de que se consumara la desaparición del Seguro Popular. A partir de 2020 entraron en vigor modificaciones a la Ley General de Salud, y se aprobaron leyes de ingreso de la Federación, que permitieron sacar recursos de este fideicomiso para transferirlos a la Tesofe. Lo explicamos a detalle en nuestra investigación “El ocaso del Fonsabi”.

A partir de 2020, el Fonsabi fue cerrando cada año con cada vez menos recursos. En 2020 terminó con 123 mmdp; en 2021, con 105 mmdp; 2022, con 74.9 mmdp, y 2023 con 49.9 mmdp, 65% (86 mmdp) menos frente al máximo de 2019. Detrás de estas constantes reducciones se escondía un mecanismo de simulación del gasto a partir de grandes entradas y salidas de recursos.



De 2010 a 2018, las entradas de recursos al Fonsabi promediaron 6 mmdp trimestrales, y sus egresos 3.9 mmdp. Como los gastos eran menores a los ingresos, su saldo fue creciendo. De 2020, ya con el Insabi en operación, a 2022, las entradas al fideicomiso promediaron 15.3 mmdp, pero los egresos ascendieron a 26.5 mmdp, provocando una disminución constante de su saldo. La mayor parte de los egresos se debieron a transferencias a la Tesofe, como lo evidenciamos en nuestro análisis Anual en Salud de 2022.

Aunque el saldo del Fonsabi iba cayendo, hay que notar que al cierre de cada año se incrementaban las transferencias a él, para disimular subejercicios y dejar recursos suficientes para extraer al siguiente año. Esto cambió en 2023, pues las transferencias a fideicomisos disminuyeron súbitamente frente a lo observado de 2020 a 2022, lo cual no evitó que de todas formas la Secretaría de Hacienda extrajera recursos millonarios del fideicomiso.

En 2023 los gastos del Fonsabi (presumiblemente transferencias a la Tesofe, en su mayor parte) sumaron 56.2 mmdp, 36% por debajo de los 88 mmdp gastados en promedio de 2020 a 2022. Por su parte, los ingresos fueron sólo de 20.9 mmdp, 73% menores a los 77 mmdp promediados en las mismas fechas.

Para decirlo en términos llanos: entre 2020 y 2022 el Fonsabi sirvió de caja chica y mecanismo de simulación del gasto. En 2023 sólo sirvió de caja chica. 



Las consultas médicas siguen sin repuntar

En el último año de operación, las consultas médicas otorgadas por el Insabi no estuvieron ni cerca de regresar a los niveles de cuando existía el Seguro Popular. Como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2023, la caída en las consultas se relaciona estrechamente con el aumento de personas con carencia de acceso a la salud.

En 2023, el insabi otorgó 18.9 millones de consultas, 6.1% (1 millón) más que en 2022, pero se quedó 74% (53.7 millones) por debajo de lo observado en 2018. Lamentablemente no existen datos expeditos sobre la atención del IMSS-Bienestar, que nos permitan saber si el nuevo órgano descentralizado incrementó la atención para las personas sin seguridad social. Sólo sabemos que en el Quinto Informe de Gobierno se estimó una atención del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 en 2023 de 14.5 millones, 2% (300 mil) consultas menos que en 2022.

Por tipo de consulta, el Insabi otorgó 3.3 millones para casos de enfermedades transmisibles, 10% (296 mil) más que en 2022, pero 64% (5.9 millones) menos que en 2018. Para enfermedades crónico-degenerativas se dieron 4.8 millones de consultas, 19% (763 mil) más que en 2022, pero 62% (8 millones) más que en 2018. Las que simplemente no tuvieron un repunte fueron las consultas de prevención o para pacientes sanos, las cuales sumaron 3.1 millones, 11% (387 mil) menos que en 2022, o 85% (18.5 millones) menos que en 2018.



Las consultas de la Secretaría de Salud en su conjunto –Insabi más el resto de los centros y hospitales– tampoco tuvieron un repunte destacable. En 2023 se reportaron 51.5 millones de consultas, 4% (1.7 millones) más que en 2022, pero 46% (44 millones) menos que en 2018. Por tipo de consultas, las relacionadas con enfermedades transmisibles sumaron 9.1 millones, 12% (975 mil) más que en 2022, pero 17% (1.8 millones) menos que en 2018. Las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas sumaron 11.8 millones, 15% (1.5 millones) más que en 2022, pero 19% (2.7 millones) menos que en 2018. Finalmente, las consultas para gente sana o de prevención fueron de sólo 8.6 millones, 7% (667 mil) menos que en 2022 o 72% (22.2 millones) menos que en 2018.

Es preocupante la caída generalizada de las consultas de prevención, ya que se pierde la oportunidad de detectar enfermedades como el cáncer de forma oportuna, así como evitar el empeoramiento de las enfermedades existentes. El efecto a largo plazo de este déficit es el incremento de la carga para el sistema de salud.



Pasó algo similar con las consultas para tratar el cáncer de la mujer. Damos seguimiento especial a este tipo de consultas ya que son de los pocos datos sobre atención al cáncer que son revelados de forma oportuna. En 2023 se sumaron 158 mil consultas de este tipo, 56% (57 mil) más que en 2022, e incluso 56% (56 mil) más que en 2018, pero se mantuvieron 36% (89 mil) por debajo de lo logrado en 2016. Se registraron 140 mil consultas contra el cáncer cervicouterino, 10% (13 mil) más que en 2022, pero 42% (101 mil) menos que en 2018 o 59% (197 mil) menos que en 2016.

Es positiva la recuperación de las consultas para atender al cáncer de mama, con respecto del cierre del sexenio pasado, aunque aún falta mucho para recuperar los mejores niveles de atención. El problema de las consultas para el cáncer cervicouterino es aún más preocupante, porque no existen atisbos de una mejora sustancial.



Inversión y medicamentos: deterioro para no asegurados

En 2023 dos componentes principales del gasto en salud, inversión física y medicamentos, sufrieron reveses considerables para las personas sin seguridad social formal. La reducción en estas áreas evidencia que la caída en el gasto en salud de 2023 no fue inconsecuente.

En 2023 se identificó un gasto en medicamentos[2] de 122.2 mmdp, un incremento de 6% (7.1 mmdp) frente a 2022, o 24.8% (24.2 mmdp) más que en 2018. En general, el incremento del gasto en medicamentos es positivo, ya que ayuda a impulsar su compra y distribución, lo que a su vez puede reducir la probabilidad de desabasto. Sin embargo, otros factores, como problemas en la cadena de suministro, interrupciones en la producción, problemas logísticos o falta de materias primas, pueden contribuir al desabasto independientemente del nivel de gasto. Según el Quinto Informe de Gobierno, en 2022 el porcentaje de surtimiento completo de recetas fue del 65.6%, mientras que en 2018 fue de 69.9%. Aún no hay cifras disponibles para 2023.

Por otro lado, el incremento en general del gasto en medicamentos en 2023 se observa únicamente en aquellas dependencias que atienden a la población formal. En efecto, el principal crecimiento se dio en el IMSS, el cual gastó 19% (13.4 mmdp) más que en 2022. Por su parte, el ISSSTE registra un incremento de 6% (900 mdp) para llegar a 15.7 mmdp. Sin embargo, la Secretaría de Salud erogó 17.7 mmdp, un sustancial recorte de 25% (5.9 mmdp) frente a 2022. De nuevo, esta caída no fue compensada por los 61.9 mdp que el IMSS-Bienestar gastó en su primer año de operación.



Por lo que toca a la inversión en infraestructura en salud, el gasto total del Sector Público federal sufrió un retroceso, impulsado por recortes en la Secretaría de Salud. Al cierre del año la inversión física llegó a 24.8 mmdp. 11% (3 mmdp) menos que en 2022, aunque 20% (4.1 mmdp) más respecto del promedio del sexenio pasado.

Por dependencia, se destaca una inversión de 2.9 mmdp de parte de la Secretaría de Salud, 73.1% (8.1 mmdp) menos que en 2022, y su peor monto registrado en una década. El IMSS-Bienestar solamente reportó una inversión de 958 mdp, por lo que no hizo nada por compensar la caída de la SSA.

En el caso de las instituciones que atienden a la población asegurada, se reportó un incremento de la inversión, aunque insuficiente para compensar el retroceso de la SSA. El IMSS erogó 11.6 mmdp, un aumento de 45% (3.6 mmdp) frente a 2022, alcanzando su mayor nivel desde 2018. Por su parte, el ISSSTE invirtió 8.6 mmdp, 6% (489 mdp) más que en 2022, logrando su mayor nivel en una década.

En otras palabras: en 2023 se apostó por mejorar las capacidades de atención en salud, pero sólo para las personas aseguradas, lo que puede incrementar la brecha de acceso a la salud entre los ciudadanos en México.



[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5690282&fecha=29/05/2023#gsc.tab=0

[2] Para identificar el gasto en medicamentos consideramos tres partidas específicas del gasto: 1. Medicamentos, accesorios y suministros médicos 2. Materiales, accesorios y suministros de laboratorio y 3. Medicinas y productos farmacéuticos.

Dos de cal por tres de arena: análisis anual 2023

El desempeño de las finanzas públicas a lo largo de 2023 estuvo marcado por la ambivalencia y la aparente contradicción: aunque se logró el mayor incremento de la recaudación tributaria en un lustro, y se redujo el saldo de la deuda, al mismo tiempo se incumplieron las metas de ingreso, lo que obligó al Gobierno a aplicar recortes al gasto de forma discrecional, que de todas formas no evitaron que se superara el endeudamiento anual proyectado.

El contexto macroeconómico trajo consigo efectos tanto favorables como desfavorables para las autoridades hacendarias. Por un lado, el crecimiento de la economía fue mayor que lo anticipado, lo que impulsó los ingresos tributarios. Asimismo, el fortalecimiento del tipo de cambio redujo el saldo de la deuda en moneda extranjera. Por el otro, la reducción del precio del petróleo y ese mismo peso fortalecido tiraron los ingresos petroleros a su segundo peor nivel en décadas

No todos los resultados fueron ajenos a las decisiones del Gobierno: los faltantes de ingresos también fueron provocados por la reducción y postergación de impuestos a Pemex, el incumplimiento de las metas de producción de petróleo y las pérdidas recaudatorias arrastradas desde 2022, provocadas por los estímulos complementarios a las gasolinas.

El resultado final fue que los ingresos netos del Sector Público quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Ante la menor recaudación, el Gobierno reaccionó profundizando aún más el recorte: de 2.2% o 180.8 mmdp respecto del programa. Así acumuló tres años de incumplir las metas de gasto, y afectó áreas clave como el gasto en salud o la inversión en infraestructura. 

Pese a todo, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1 billón 363 mmdp, un crecimiento anual modesto de 1.2% (16.2 mmdp) frente a 2022, pero de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento de 2018. Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo ceñirse a la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB, hilando cuatro años seguidos de incumplimiento.

Te explicaremos los factores que dan como resultado una compleja realidad.



Ingresos quedan a deber

Lo habíamos advertido en nuestro análisis del Paquete Económico 2023: las expectativas de ingresos del Sector Público por parte de la Secretaría de Hacienda eran muy optimistas. La apuesta incluía una mezcla ambiciosa de incrementos en la recaudación del ISR, IVA, IEPS e ingresos petroleros. Aunque algunas fuentes de ingresos tuvieron buenos desempeños, otros tuvieron descalabros que evitaron la consecución de las metas.

Para 2023 se esperaba que los ingresos totales llegaran a 7.1 billones de pesos, un aumento de 9.4% (610 mmdp) frente a lo aprobado en la Ley de Ingresos (LIF) de 2022, o 2.2% (156 mmdp) por arriba en comparación con el cierre de 2022. En efecto, los ingresos crecieron, pero no lo suficiente: al cierre del año los ingresos llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 8.1% (525 mmdp) frente a la LIF 2022, o de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023.

Lo anterior significa que los ingresos netos del Sector Público se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. De hecho, en los últimos 20 años, sólo en 2020, en el contexto de la pandemia de covid-19, los ingresos totales se habían quedado por debajo del objetivo en 3.3% (221 mmdp). Aquí una paradoja: aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos salieron reprobados, como si hubiera habido una crisis.



Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Podemos augurar que el sexenio de López Obrador será el peor de los últimos cuatro en cuanto a crecimiento de los recursos públicos: en el sexenio de Peña Nieto los ingresos aumentaron 14.7% (847 mmdp), con Calderón 20.3% (971 mmdp) y con Fox 45.7% (1.5 billones).

Por su parte, el crecimiento de los ingresos tributarios ha sido notable, pero insuficiente para contrarrestar la caída en los ingresos petroleros. De 2018 a 2023 los ingresos tributarios acumulan un aumento de 14.4% (568 mmdp), mismo nivel logrado en el sexenio de Calderón (14.4% o 271 mmdp) y similar a aquel de Fox (16.1% o 261 mmdp). En otras palabras, todo indica que en este sexenio se superará el aumento de la recaudación visto en esos sexenios, lo cual es positivo. Sin embargo, el aumento quedará muy por debajo del 83.6% (1.7 billones) de incremento logrado en la gestión de Peña Nieto, en la que se realizó una reforma fiscal.

La parte preocupante, que abordaremos a detalle a continuación, es el desplome de los ingresos petroleros en los últimos dos gobiernos. En lo que va del sexenio se acumula una caída de 14.5% (183 mmdp), que se suma a la caída de 44.4% (1 billón) en el sexenio de Peña Nieto. De esta forma, las finanzas públicas se han ‘despretrolizado’ aceleradamente: al cierre del sexenio de Fox el 40% de los ingresos provenían del petróleo; al término de la gestión de Calderón la proporción era de 39%, con Peña Nieto de 19% y en 2023 los petroleros aportaron sólo el 15% del total de ingresos.



La pérdida agraviada: petróleo más IEPS de gasolinas

La cortedad de los ingresos de 2023 respecto del programa establecido se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas.

Como evidenciamos en nuestro Análisis Anual de 2022, la Secretaría de Hacienda aplica una estrategia informal de control de precios de los combustibles mediante el IEPS: deja de cobrar este tributo para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022), o bien aumenta su cobro manteniendo los precios de las gasolinas estables, cuando bajan los del petróleo (como en 2023). El problema es que siempre sale perdiendo y el año pasado no fue la excepción.

En 2023 los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. El choque interanual no fue menor: desde inicio de siglo sólo en 2009, 2015 y 2020 los ingresos petroleros han sufrido contracciones mayores al 30%. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, equivalentes a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp).



Las extremas variaciones en la renta petrolera en los últimos años han estado estrechamente ligadas al precio del petróleo. En 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación se cotizó en promedio en 89.4 dólares por barril, 38% (24.5 dpb) más que en 2021. Incluso en algunos meses el barril de petróleo se cotizó por encima de los 100 dólares, situación que no se había visto desde 2014. Sin embargo, en 2023 el precio promedio se desplomó en 20% (18.2 dpb), hacia los 71.2 dpb. Cabe aclarar que este promedio fue ligeramente superior a los 68.7 dpb que la SHCP había pronosticado para el año. Entonces ¿cuál fue el problema?

El factor adicional con el cual no contaban las autoridades hacendarias fue el tipo de cambio. La Secretaría de Hacienda anticipaba que el dólar se cotizaría en 20.6 pesos en promedio durante el año, pero la realidad fue muy distinta: mientras que en 2022 el dólar se valuó en 20.1 pesos en promedio, en 2023 llegó hasta 17.7 pesos por dólar, una apreciación del 12%. En los últimos 15 años no se había dado un movimiento a favor del peso de semejante magnitud.

Aunque un peso fuerte beneficia a los ciudadanos en materia de importaciones o viajes al extranjero, para el Gobierno es un dolor de cabeza, pues hace que las exportaciones de crudo valgan menos. De hecho, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2023, el principal enemigo de la renta petrolera es un peso fuerte.

Con base en datos de Hacienda, al 2T de 2023 estimamos una pérdida potencial de la renta petrolera de 263 mmdp, 46% (122 mmdp) causada por la apreciación del peso, 39.5% (104 mmdp) por la menor renta petrolera y 14% (36.7 mmdp) por la reducción del valor del petróleo. Al final del año, la pérdida real frente al calendario fue de 238.6 mmdp; nuestra estimación no fue tan lejana.



Un último factor a destacar es que la producción de crudo sigue sin despegar. En 2023 se estimó una plataforma petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero se promediaron sólo 1,652 mbd. Aunque la producción tuvo un ligero repunte de 1.8% (29 mbd), se mantiene en uno de sus peores niveles en décadas.

Hay que recordar que las cifras de producción de Pemex incluyen la de condensados: hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Como mencionamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2024, para el presente año la producción de condensados se contempla dentro de la meta de producción petrolera, pero en años previos no era así.



Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. Recordemos que en junio de 2022, en el apogeo de los precios del petróleo, Hacienda llegó a otorgar 11.2 pesos por litro de gasolina como estímulo, lo que representó un 211% de la cuota potencial de aquel momento. ¿Cómo es esto? Pues otorgó 5.3 pesos por litro para neutralizar las cuotas regulares de IEPS a las gasolinas, y además otorgó otros 5.8 pesos mediante estímulos complementarios, los cuales ya hemos explicado.

Conforme los precios internacionales de los combustibles se fueron reduciendo, Hacienda fue disminuyendo los estímulos al IEPS. Para diciembre de 2022 se eliminaron por completo los estímulos complementarios, y en todo 2023 no se volvieron a otorgar; es decir, se retomó el cobro de este tributo durante todo el año pasado. Mientras que en enero de 2023 el estímulo ascendió al 62% de la cuota potencial, en mayo cayó hasta 10%. Posteriormente, en los meses de agosto a septiembre, tuvo un ligero repunte a más del 30% de la cuota potencial, pero hacia el cierre de 2023 los estímulos llegaron a cero por ciento.



El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual pueda ‘apantallar’, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta.

Como mencionamos anteriormente, los faltantes de la renta petrolera fueron de 18% (238 mmdp), pero si consideramos el déficit del IEPS de gasolinas, el boquete fiscal por ingresos relacionados a energéticos llega hasta los 287 mmdp. El IEPS de gasolinas no sólo no compensó la menor renta petrolera (como se supone que es su función), sino, como ha sido constante en la última década, agravó los faltantes de recursos. El fracaso de este mecanismo de compensación queda del todo claro.

Este boquete presupuestal era previsible, como lo advertimos en nuestro Análisis del Paquete Económico 2023, pues la Secretaría de Hacienda aprobó una recaudación petrolera más IEPS de gasolinas de 1.5 billones de pesos, 7.6% (113 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Como comentamos en su momento, la única forma de lograr tal objetivo era contar con precios bajos del crudo a nivel internacional (para dejar de dar estímulos a las gasolinas) e incrementar la plataforma petrolera (para compensar los menores precios del petróleo). Lo dicho: al contar con metas ficticias de producción petrolera, el faltante de ingresos se veía venir.

Posdata: la apreciación del peso, como el factor inesperado que le jugó en contra a Hacienda, no se puede soslayar. En teoría, una apreciación del peso abarata las exportaciones de crudo y permite mayores ventas, al mismo tiempo de que reduce el precio de las importaciones de gasolina, lo que permite cobrar por completo el IEPS. El problema es que no se puede exportar más crudo, porque no hay más producción. Ni tampoco existe la capacidad de refinación ni de almacenamiento. Por otro lado, como veremos más adelante, el fortalecimiento del tipo de cambio permitió a Hacienda disminuir el saldo de la deuda, al reducirse el valor de la deuda externa. Unas por otras en esta interrelación de factores estructurales de la economía mexicana.



Apoyo fiscal a Pemex, a costa del Gobierno federal

El apoyo del Gobierno federal a Pemex es indiscutible: en un contexto caracterizado por el estancamiento de la producción de crudo, la caída de los precios internacionales y la apreciación del tipo de cambio, se le ha reducido a la empresa el cobro del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), e incluso se ha postergado su cobro en algunos meses. Veamos.

El DUC es el principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual ha venido reduciéndose desde inicio del sexenio actual, como hemos explicado. En 2019 este derecho ascendía al 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas), y desde entonces se ha venido reduciendo. En 2023 la tasa del DUC oficial fue del 40%, y para 2024 es de 30%.

La reducción de la tasa aplicable al DUC ha provocado que cada año una mayor parte de la renta petrolera se la quede Pemex y una parte menguada llegue el Gobierno federal, sin que el faltante se compense con nuevas formas de ingresos. En 2019 el DUC cobrado a Pemex y entregado a la Federación ascendía al 46% de las ventas por comercialización de hidrocarburos, pero en 2023 representó sólo el 28%. En términos de la distribución de la renta petrolera (ingresos por comercialización de hidrocarburos), esto significó que de 1.07 billones de pesos generados en 2023, sólo el 32% (342.4 mmdp) fueran para el Gobierno federal (por el cobro del DUC, Derecho de Exploración de Hidrocarburos y Derecho de Extracción de Hidrocarburos), y el 68% (736.6 mmdp) se los quedara Pemex, la mayor proporción jamás registrada, en favor de la petrolera.



Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC (que ha afectado varias áreas, como el Gasto federalizado) no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas[1], sin consultar al Congreso o aplicar mecanismos para subsanar los menores ingresos de las entidades federativas. Por ejemplo, el 25 de abril de 2023, a través de una resolución miscelánea, se permitió que Pemex pagara el DUC de febrero a más tardar el 28 de abril (en efecto, una vez pasado el mes de pago se permitió su postergación). Luego, el 26 de junio se permitió que el DUC de abril fuera pagado hasta el 29 de junio, y así subsecuentemente. La última información oficial es que, mediante un Decreto[2], se permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año. En otras palabras, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica en parte la caída de los ingresos petroleros del Gobierno federal.

La postergación del DUC se refleja en la distancia entre la recaudación petrolera de Pemex y la del Gobierno federal a lo largo del año. En 2023, en cinco meses –enero, abril, agosto, septiembre y noviembre– los ingresos de Pemex fueron más de 10 veces superiores a los del Gobierno federal, situación inédita. Esto sólo puede explicarse por la postergación del DUC a Pemex, ya que en teoría la renta petrolera se comparte de forma balanceada entre ambas partes.

Aunque este año (de nuevo, en teoría) se recuperarán esos pagos atrasados, la postergación de impuestos evitó que se cumpliera el calendario de ingresos y de pagos de muchas dependencias y de las participaciones federales, como expondremos más adelante. Además, ‘repartió’ de forma inequitativa el colapso de la renta petrolera: mientras que los ingresos petroleros de Pemex quedaron 11% (89.9 mmdp) por debajo del calendario, los del Gobierno federal acabaron 30% (148.7 mmdp) por debajo del programa.



Por último, cabe mencionar que se mantuvo la política de transferir recursos a Pemex a través de la Secretaría de Energía: en 2023 Pemex recibió 176.6 mmdp, una reducción de 11% (22.5 mmdp) frente a lo otorgado en 2022. Sin embargo, y como de costumbre, esto fue 274% (129 mmdp) superior a lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico. 

Si a las transferencias financieras le sumamos los ingresos adicionales por los recortes al DUC (136 mmdp)[3], estimamos que Pemex recibió beneficios fiscales por 313 mmdp, equivalentes al presupuesto de la Secretaría de Salud (209 mmdp) más el de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (100 mmdp) para 2023.

Otra forma de verlo: si descontamos las transferencias a Pemex a través de la Sener a los ingresos petroleros del Gobierno federal, tenemos que los ingresos petroleros netos que obtuvo la Federación fueron de 165 mmdp, 65% (310 mmdp), menores a los de 2022. Esos ingresos no son suficientes ni para pagar la mitad del presupuesto de la Secretaría de Educación (402 mmdp).



Ingresos tributarios: triunfo y decepción

En 2023 se alcanzó la mayor tasa de crecimiento de los ingresos tributarios en el sexenio, lo cual es de aplaudirse, pero al mismo tiempo se trata de una decepción, pues no se cumplieron las metas anuales. Ser soñador podrá ser positivo en muchas áreas, pero no en finanzas públicas, en las que incumplir las metas ingresos significa fallar en las promesas de gasto.

Al cierre del año los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, o de 14% (568 mmdp) respecto de 2018. Desde 2017 la tasa de crecimiento anual de estos ingresos no superaba el 2.5%, pero en año pasado se superó este ritmo con creces. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda había estimado una recaudación de 4.6 billones de pesos… por lo que los ingresos se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp).

Hay que decirlo: el gran optimismo sobre los ingresos tributarios ha sido una constante en este sexenio, como lo ha sido el incumplimiento de metas. De 2019 a 2023, sólo en 2021 se han cumplido y superado las metas de tributación. Por el contrario, en el sexenio pasado, en cinco años se superaron con creces las metas, lo cual, también hay que comentarlo, se prestó a abusos por la falta de reglas en torno a cómo usar los excedentes de ingresos.

En 2023 el tributo con el mejor desempeño fue IEPS, el cual llegó a 445 mmdp, un aumento de 258% (321 mmdp) frente a 2022. En otras palabras, el 66% del incremento de los ingresos tributarios se explica por la mejora de este impuesto, la cual fue impulsado, como recién explicamos, por el hecho de que en 2022 no se cobró el IEPS de gasolinas. Para decirlo más claro: el gran aumento de los ingresos tributarios se debe en gran medida a la baja base de comparación del IEPS. Por otro lado, pese al gran incremento de este tributo, se incumplió la meta en 8.4% (41.1 mmdp).

El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de la segunda mayor tasa de crecimiento de este tributo en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. Ya se lo imaginarán: pese a eso, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp)

Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).



El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, luego de que en 2022 se otorgaran estímulos complementarios a las gasolinas. Como explicamos en nuestro análisis del segundo trimestre de 2023, esta política generó saldos a favor que se podían pedir en devolución o compensación a lo largo de un año, luego de ser otorgado el estímulo.

El decreto del 4 de marzo de 2022[4] estipuló que los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. El decreto mencionado estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente.

Como ya explicamos, de marzo a agosto de 2022 el Gobierno no sólo no cobro el IEPS, sino que aplicó estímulos complementarios de uno a seis pesos por litro, mientras que de septiembre a noviembre el estímulo fue menor a un peso por litro. Dicho de otra forma, la mayor cantidad de saldos a favor fue generada hasta agosto de 2022, con la posibilidad de ser solicitada al fisco hasta agosto de 2023. Esto se refleja claramente en la evolución tributaria durante el año: al primer trimestre de 2023, la suma de devoluciones y compensaciones frente a 2022 era 11% (33 mdp) superior, al segundo trimestre lo era en 22% (149 mmdp), al tercer trimestre sólo en 3% (34 mmdp), y para el cierre del año fue 27% (280 mmdp) mayor a la de 2022.

En cualquier caso, el monto de devoluciones y compensaciones obtenido por los contribuyentes fue el segundo mayor del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior, lo cual evidencia la pérdida recaudatoria interanual que provocó la política de control de precios de 2022. 


 


Tormenta perfecta sobre los ingresos del Gobierno federal

La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.

En 2023 la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero lo conseguido fue de 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo de lo planeado. Ni siquiera durante la pandemia de 2020 se había incumplido esta meta de ingresos: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp.

El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros. Como veremos más adelante, distintas dependencias sufrieron recortes a su gasto programado debido a este fracaso en los ingresos.

Asimismo, se observa un incremento sustancial en el déficit público del Gobierno federal. Aunque las Empresas Productivas del Estado, Pemex y CFE, lograron tener un superávit financiero, el Gobierno acumula su peor resultado en décadas. Esto anticipa que la deuda a pagar en el futuro seguirá incrementándose y restando recursos para otras áreas prioritarias.



Por descontado, el desempeño de los ingresos del Gobierno federal es uno de los más pobres de los últimos sexenios. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido en sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.

El problema no es sólo que los ingresos tributarios han crecido sólo 14.4% –ritmo inferior a lo visto en las últimas décadas–, sino también que los ingresos petroleros del Gobierno federal se han desplomado. De 2018 a 2023 esta fuente de ingresos presenta una caída de 51%, lo cual, en efecto, es menos pronunciada que la vista en el sexenio anterior (-53.7%), pero el caso es que la renta petrolera sigue en declive y financia menos derechos que en el pasado.



Tijera al gasto

Como reacción a la menor recaudación respecto de lo anticipado, el Gobierno recortó el gasto programado. Al cierre de diciembre de 2023 el gasto neto del Sector Público llegó a 8.1 billones de pesos, un incremento de 1.8% (147 mmdp) frente a 2022, o de s13% (911 mmdp) respecto de 2018, pero se quedó corta respecto del calendario en 2.2% (180.8 mmdp). Con este resultado, se acumulan tres años del sexenio en los que no se ha cumplido con el programa de gasto: 2019, 2020 y 2023.

El incumplimiento del programa general de gasto ha sido una particularidad del actual Gobierno. De 2005 a 2019 nunca se dejó de gastar el monto neto aprobado por el Congreso. Incluso en 2009, en medio de la crisis financiera internacional, se logró cumplir con el programa. En un contexto de menores ingresos, es comprensible que el Gobierno busque reducir el gasto para limitar el endeudamiento; el problema es que no existen lineamientos para decidir qué áreas del gasto se deben recortar antes que otras, lo que ha provocado que funciones vitales sean diezmadas, como veremos a continuación.



Como es costumbre, las medidas de austeridad no han sido aplicadas de forma pareja entre las distintas dependencias. En primer lugar, de los 10 Ramos Autónomos, siete cerraron 2023 con recortes en su gasto aprobado. En porcentaje, el mayor recorte se dio en la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual erogó 1.5 mmdp, 11.3% (203 mdp) menos de lo aprobado. En montos absolutos, el Poder Judicial fue el de mayor recorte, al gastar 74.6 mmdp, 3.7% (2.8 mmdp) menos. En suma, los Ramos Autónomos debían gastar 147.2 mmdp, pero quedaron por debajo de la meta en 2.4% (3.6 mmdp).

Con el resultado de 2023, se cumplen ocho años consecutivos que los Ramos Autónomos presentan recortes en su gasto anual conjunto. En otras palabras, el castigo presupuestario a los organismos autónomos no es un fenómeno nuevo de este sexenio. Durante el Gobierno de Peña Nieto, los Ramos Autónomos sufrieron recortes a su gasto conjunto de 5% (8 mmdp) en promedio, mientras que en cinco años de López Obrador se promedia un recorte de 4% (6 mmdp).

Los menores recortes a los Ramos Autónomos en el sexenio actual no reflejan en realidad una mejora en la gobernanza del gasto, si consideramos lo que ha sucedido en los Ramos Administrativos. En 2023, el conjunto de dependencias controladas directamente por el Poder Ejecutivo erogaron 1.9 billones de pesos, 6% (108 mmdp) más de los aprobados. En realidad, se trata del menor sobregasto del sexenio: de 2019 a 2023 se promedia un superávit de los Ramos Administrativos de 19% (276 mmdp), superior al 13% (202 mmdp) de sobregasto promediado en el sexenio pasado, o al 7% (94 mmdp) promediado en el sexenio de Calderón.

Pese a que en términos generales los Ramos Administrativos superaron su gasto aprobado, al interior de las diferentes dependencias hubo claros ganadores y perdedores.

Se destaca la Secretaría de Hacienda, que erogó 105.8 mmdp, 319% (80.5 mmdp) más de lo aprobado. Este sobregasto se explica por mayores transferencias a la Banca de Desarrollo y aportaciones a los fideicomisos, un comportamiento habitual, como hemos analizado anteriormente.

Asimismo, se destaca un sobregasto en la Secretaría de Energía de 263% (129.9 mmdp), para llegar a un monto total de 179.4 mmdp. El exceso de gasto se debe a mayores trasferencias a Pemex de las aprobadas por el Congreso. Finalmente, llama la atención un gasto en la CFE de 480 mmdp, 9.3% (41 mmdp) más de lo aprobado.

Del lado perdedor, se destaca un recorte de 49.5% (103.8 mmdp) para la Secretaría de Salud, la cual erogó 103 mmdp. Si bien este recorte está relacionado con la transición del Insabi al IMSS-Bienestar, el gasto adicional de esta nueva institución de salud fue de 48.2 mmdp, el cual no subsanó ni la mitad del recorte de la SSA. Si consideramos el gasto adicional del IMSS-Bienestar, el faltante de gasto en salud para las personas sin seguridad social fue de 27% (55.5 mmdp).

Otra dependencia castigada fue Pemex, la cual debía gastar 678.4 mmdp, pero se quedó en 15% de ese monto (102 mmdp). La mayoría de los recortes se deben a una reducción de la inversión física programada. Asimismo, sobresalen las Participaciones Federales, las cuales llegaron a 1.1 billones de pesos, 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.



Vale la pena detenernos un momento para hablar de las Participaciones Federales y del Gasto Federalizado. Como expusimos en nuestro estudio “Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal”, el actual sexenio será el primero que a su término registre una caída en los recursos transferidos de la Federación a las entidades.

Al cierre de 2023 se mantiene este horizonte: el Gasto Federalizado sumó 2.4 billones de pesos, 2.2% (52 mmdp) más que en 2022, pero 2.8% (69 mmdp) menos que en 2018. La caída frente al cierre del sexenio anterior se explica por una reducción del 87.4% (134 mmdp) del Ramo 23, 14% (26.5 mmdp) menos recursos provenientes de los Convenios de Descentralización y 20.3% (17.6 mmdp) menos de recursos para la Protección Social en Salud.

Las Aportaciones y Participaciones no han sido suficientes para compensar la reducción del resto de los fondos del Gasto Federalizado. Las Aportaciones en 2023 sumaron 997.3 mmdp, 5.4% (51.3 mmdp) más que en 2018, y se quedaron 2.8% (25.7 mmdp) por arriba de lo calendarizado. No obstante, las Participaciones fueron 1.1 billones, 5.5% (60.2 mmdp) más que en 2018, pero se quedaron 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.

El retraso de las Participaciones se debe a que, como vimos, se incumplieron las metas de recaudación tributaria y petrolera, lo que a su vez tiró la Recaudación Federal Participable (RFP), la bolsa usada para calcular las Participaciones entregadas a las entidades. En efecto, estos retrasos tuvieron algunos componentes fuera de control del Gobierno federal, como la evolución del tipo de cambio, pero otros fueron provocados por una mala planeación –IEPS de gasolinas + ingresos petroleros, como ejemplo evidente–, así como decisiones discrecionales –postergación de impuestos a Pemex–.

De haber cumplido con el programa de Participaciones, el Gasto Federalizado habría llegado a 2.47 billones de pesos, 0.1% (2 mmdp) más que en 2018. No se habría subsanado la falta de crecimiento del Gasto Federalizado, pero por lo menos no habría una reducción.



El último punto destacable del gasto es la inversión física. Ésta llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022, aunque 11.3% (90 mmdp) más que en 2018. El recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por aquél realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) por medidas de austeridad.

Parece obvio que el recorte a la inversión fue una medida para limitar el elevado endeudamiento durante el año. El avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp, que de haberse erogado habrían provocado que el Gobierno incumpliera con creces sus metas financieras.



Endeudamiento en 2023

El panorama macroeconómico le ha pintado buena cara al Gobierno, al facilitar las condiciones para estabilizar el saldo de la deuda pública al cierre de 2023. El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de la deuda pública en México, cerró 2023 en 14.86 billones de pesos: creció sólo 0.2% (23 mmdp) en términos reales, respecto del año anterior. El ligero incremento se explica por el hecho de que la apreciación del tipo de cambio contribuyó a una reducción de 18.2% (794 mmdp) en el valor de la deuda externa, contrarrestando así el incremento de 7.8% (817 mmdp) en la deuda contratada en moneda nacional. 

Sin embargo, aun con esta reducción, no se ha logrado bajar el nivel de deuda pública que se le ‘entregó’ a la presente administración: el SHRFSP se encuentra 9.3% (1,260 mmdp) por arriba de lo registrado al cierre de 2018, y podría ser aún mayor si no fuera por la apreciación cambiaria. Al cierre de 2023, el saldo de la deuda contraída en moneda nacional supera en un 31% (2,673 mmdp) la cifra registrada al final del sexenio anterior. Por lo que, si no fuera por la apreciación cambiaria (que contribuyó a que el saldo de la deuda externa cerrará un 28.4% (1,413 mmdp) por debajo de los niveles de 2018), la deuda pública se encontraría en un nivel aún mayor frente a dicho año.

Vemos la misma historia cuando analizamos el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB: las condiciones macroeconómicas han contribuido a ocultar el endeudamiento desenfrenado del Gobierno federal. Para el cierre de 2023, el saldo de la deuda pública en relación con el PIB presentó una disminución de 1.0 puntos porcentuales, pasando del 47.8% registrado en 2022 al 46.8% en 2023. Este descenso se atribuye a dos factores principales: 1. la proverbial apreciación del tipo de cambio en un 12.8%, que contribuyó a reducir en 1.4 puntos porcentuales del PIB el saldo de la deuda externa, y 2. una tasa de crecimiento económico anual del 3.9%, la cual contribuyó a disminuir el saldo de la deuda en 1.3 puntos porcentuales del PIB.

Así, el endeudamiento público no está bajo control gracias a los esfuerzos del Gobierno; simplemente se oculta bajo las condiciones macroeconómicas vigentes, las cuales no serán permanentes. Además, se encuentran dos factores que están presionando al alza la deuda pública y que inciden directamente sobre las finanzas del Gobierno. Por un lado, tenemos las tasas de interés, las cuales meten presión sobre el presupuesto y la acumulación de deuda pública y, por otro lado, tenemos la presión del déficit primario, que al cierre de 2023 ha hilado tres años consecutivos de déficit, siendo uno de los indicadores más relevantes de la postura fiscal del Gobierno. 



Una vez revelado el ‘truco’ de la presunta estabilización de la deuda pública, hablemos del problema fundamental que se oculta detrás: el endeudamiento público. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018: prácticamente el doble de endeudamiento que al final del sexenio anterior.

Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo cumplir la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB. Su meta era que para final de año el endeudamiento ascendiera a 4.1 puntos del PIB; sin embargo, con el billón de pesos en endeudamiento observado, éste ascendió a 4.3%, sobrepasando así la meta de endeudamiento en 0.2 décimas del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobrendeudamiento de 5.6% o 71.8 mmdp. Con este resultado, se engarzan cuatro años de incumplimiento de las metas de endeudamiento público. 



En términos prácticos, el endeudamiento público puede provenir del Gobierno federal, de las empresas públicas como Pemex y CFE o de otros pasivos contingentes. Así, al analizar sólo el endeudamiento de las entidades presupuestarias, podemos ver que la fuente del endeudamiento excesivo proviene del Gobierno federal, que a final de año presentó un déficit público por 1.2 billones de pesos, lo que supuso un crecimiento anual de 30.8% (275 mmdp) en términos reales. El incremento es abismal si lo comparamos frente a 2018, al ascender a 92.4% (561 mmdp). 

Para ponerlo en otras palabras, en 2023 el Gobierno federal se endeudó casi el doble de lo que se endeudó el Gobierno de Peña Nieto en su último año de gestión. Aun considerando el crecimiento de la economía, el aumento es el mismo, puesto que el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 3.8% del PIB al cierre de 2023 (un máximo histórico en los últimos 24 años), mientras que al final del sexenio anterior el déficit público del Gobierno federal fue por 2 puntos del PIB. 

El endeudamiento excesivo no es sólo frente al sexenio anterior, sino también frente a las metas anuales de endeudamiento, ya que al cierre de 2023, el Gobierno federal rebasó su objetivo de déficit público (establecido en los Criterios Generales de Política Económica) en 4.5% (53 mmdp), hilando así también cuatro años en que no alcanza sus metas de endeudamiento. Este mayor endeudamiento es consistente con las renuncias fiscales que ha hecho el Gobierno federal a favor de Pemex y su apoyo continuo a las empresas productivas del estado. Veamos.  

El balance público pudo haber registrado un mayor déficit si no fuera por los ‘milagrosos’ superávits de las empresas públicas. Después de dos años consecutivos de operar en terreno negativo, la CFE registró de nuevo un pequeño superávit financiero por 13.7 mmdp, superando así su meta de balance cero para final de año. El mismo fenómeno se aprecia en Pemex: al cierre de 2023 logró mantener tres años consecutivos de cerrar en terreno positivo, pues reportó un superávit financiero por 56.6 mmdp, lo que es equivalente a 0.2% del PIB.  

Sin embargo, éstas no son buenas noticias del todo, puesto que reportar estos balances positivos en las empresas públicas ha costado fuertes recortes a la inversión: al cierre de 2023, la inversión de Pemex tuvo un recorte de 9.8% (34.4 mmdp) frente a la inversión del año anterior. Al considerar también a la CFE, la inversión en combustibles y energía tuvo una caída anual de 7.6% (29.9 mmdp) en términos reales. 

Los recortes en el gasto de las empresas públicas no afectan sólo a la inversión. Si consideramos la totalidad del gasto programable de la CFE y Pemex, los recortes aumentan de manera exponencial: el gasto programable de Pemex presentó un recorte anual de 18.6% (131.7 mmdp), mientras que el de la CFE reporta un recorte por 13.8% (77 mmdp). Son los dos ramos administrativos con mayor recorte frente a 2022. Esto puede deberse a la reducción de los precios de los hidrocarburos frente a 2022 o a mejoras administrativas, pero también a reducción en gastos necesarios de operación. 

Finalmente, hay que mencionar que el Gobierno federal ha ‘inducido’ los superávits de las empresas públicas mediante transferencias, subsidios y renuncias recaudatorias. Como dijimos, en 2023 la Sener transfirió a Pemex 176.6 mmdp, 274% (129 mmdp) por arriba de lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico, además de perdonarle el cobro del DUC. A la CFE le aportó mediante subsidios 76.6 mmdp, un retroceso de 12% (10 mmdp) frente a 2022, pero un monto significativo al fin. En otras palabras, es evidente que favorecer el superávit de las empresas públicas ha supuesto que la Federación asuma el mayor endeudamiento. 

Así pues, le ha salido caro a las empresas públicas y a la Federación reportar estos balances positivos, pues son resultado de fuertes recortes en su gasto programable y no de una mayor rentabilidad o de mayores ingresos que permitan un crecimiento sostenible de las empresas.


 


El panorama del balance público nos permite ver que la tijera de la austeridad ha afectado sólo a las empresas públicas, mientras que el Gobierno federal ha relajado su postura fiscal: éste reportó al cierre de 2023 un déficit primario por 342.6 mmdp, lo que es equivalente a 1.1% del PIB. Así, se hilan tres años en que el sector central mantiene un déficit primario de esta magnitud. 

El balance primario es un indicador de los esfuerzos del Gobierno por mantener las finanzas públicas equilibradas. Cuando se reporta un déficit primario se está mostrando la holgura fiscal por parte del Gobierno, la cual puede provenir de incrementar el gasto durante periodos en que la economía lo requiere o, como es el caso actual, cuando los ingresos no son suficientes para seguir el ritmo de crecimiento del gasto público. 

Hay importantes consideraciones de economía política detrás del déficit primario reportado al cierre de 2023, principalmente en torno al motivo del incremento del gasto. El Gobierno federal incurrió en un déficit primario no por un incremento de la inversión, sino por las presiones del gasto corriente, como las pensiones no contributivas. Si se analiza el gasto programable por clasificación funcional, se observa que al cierre de 2023 la función de desarrollo social es la única que presenta un crecimiento por 5.8% (211 mmdp) frente al año anterior, mientras que las demás presentan recortes. 



En este contexto de mayor gasto corriente y recorte a la inversión pública, con 2023 se hilan cuatro años consecutivos en que se incumple la regla de oro de la deuda: que la inversión física sea mayor al endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) contratados durante el año, sólo 0.65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión. 

Sin embargo, desde 2019 esta regla no se ha cumplido, y para el cierre del año pasado se reporta el mayor financiamiento hacia gasto corriente. Incluso si consideramos como inversión aquellas erogaciones que se destinan a fideicomisos u otras erogaciones financieras, tenemos el mismo resultado: de cada peso de endeudamiento, 85 centavos fueron para gasto en inversión.

Esto no sorprende si consideramos que el gasto en inversión física tuvo el segundo peor recorte del sexenio, solamente superado por el reportado en 2019: el gasto en inversión física del Sector Público se contrajo 10.2% (100 mmdp) frente al año anterior, lo cual se debió a una caída de 10.4% (66.5 mmdp) en la inversión del Gobierno federal.



Como mencionamos en el inicio, uno de los factores que presionan el incremento de la deuda pública son las tasas de interés, que al cierre de 2023 cobraron una factura muy alta al erario: el pago de intereses y servicio de la deuda pública rompe el techo del billón de pesos y llega a un máximo no visto desde la década de los 90, al representar 3.3% del PIB

Para dar una idea de la magnitud con la que cerró el costo financiero de la deuda en 2023, éste representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023, se tuvo que haber destinado prácticamente la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían ser destinados a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada. 

El mayor incremento en el costo financiero se dio en el pago de intereses y servicio de la deuda contratada en moneda nacional, el cual se incrementó en 0.5 décimas del PIB entre 2022 y 2023. Por otro lado, la apreciación del tipo de cambio no fue suficiente para frenar el pago de intereses de la deuda externa, puesto que al cierre del año el costo financiero de ésta se incrementó en 0.1 décimas del PIB.

Las tasas de interés le cobraron la mayor factura al Gobierno federal y a la CFE. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico de 63 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la CFE no había hecho nunca un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años. 



Como hemos visto, detrás del aparente buen desempeño financiero del Gobierno se esconde una terrible realidad: no existe ni estabilidad fiscal ni garantía de derechos. Aunque la recaudación tributaria ha llegado a máximos históricos, no ha sido suficiente para compensar las pérdidas en los ingresos petroleros, por lo que se han hecho recortes discrecionales a sectores vitales como la salud pública. Con todo, no se ha podido limitar el endeudamiento creciente: una bola de nieve que tarde o temprano puede volverse imparable.


[1] Resoluciones Misceláneas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril, 25 de mayo, 26 de junio, 13 de julio, 28 de septiembre, 18 de octubre, 23 de noviembre, 5 y 28 de diciembre de 2023.

[2] DOF. 24 de enero de 2024. Decreto por el que se otorgan beneficios fiscales a los contribuyentes que se indican. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5715125&fecha=24/01/2024#gsc.tab=0

[3] Monto estimado con la información más reciente disponible al mes de octubre de 2023.

[4] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). “Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices”. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T de 2023

La debilidad de los ingresos públicos que se arrastra al tercer trimestre de 2023 impacta negativamente en la mayoría de sectores del gasto. En esta edición de “5 evidencias de finanzas públicas” ponemos la lupa en el IMSS-Bienestar, Pemex, el Gasto Federalizado, la atención a desastres naturales y la Conade, como muestra de las adversidades que enfrentan las finanzas públicas hacia el cierre del año.

A septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia, como hemos detallado anteriormente.

Uno de los sectores sacrificados en vista del mal desempeño recaudatorio es el gasto en salud para las personas sin seguridad social, como ha sido costumbre en el sexenio. Pese al arranque oficial del IMSS-Bienestar, el gasto en salud para la población no asegurada sufrió un recorte de 14% frente al programa a septiembre, quedando muy lejos de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular.

La mala situación fiscal también se manifiesta en empresas públicas como Pemex, quien reporta un retroceso de 26.6% en sus ingresos, a causa de una menor producción y de la apreciación del peso. Lo anterior ha llevado a la petrolera a registrar su segundo peor balance operativo del sexenio, y sólo la reducción de impuestos pagados ha evitado que su resultado neto caiga en números rojos.

Otro sector gravemente afectado es el gasto para la atención a desastres naturales. Antes del impacto del huracán Otis (octubre), este gasto registraba a septiembre su peor nivel en el sexenio. Peor aun: el presupuesto anual para atención a desastres fue recortado en 33%, limitando los recursos disponibles para atender emergencias hacia el cierre de 2023.

Asimismo, el Gasto Federalizado, los recursos que la Federación transfiere a los estados, se mantiene 2.9% o 53.2 mmdp por debajo de lo logrado en 2018. Además de recortes discrecionales a fondos como el Ramo 23, la caída de estos recursos se debe al mal desempeño de los ingresos tributarios en lo que va del año, y al ‘perdón’ de impuestos a Pemex.

No menos importante, el gasto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) se mantiene 3.4% por debajo de lo pagado en el mismo periodo de 2018, lo cual ha tenido implicaciones en los indicadores de alta competencia deportiva o las becas otorgadas a los atletas.

Aquí un panorama de las finanzas públicas hacia el cierre del año.

1. Se inicia IMSS-Bienestar sin mejoras presupuestales

El inicio de operaciones del IMSS-Bienestar en agosto de 2023 no ha podido frenar la caída en picada que arrastraba el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) en este año, presupuestalmente hablando. Al tercer trimestre de 2023 el gasto en conjunto de estas dos entidades aún está 24% por debajo de lo logrado con el Seguro Popular, extinto en 2019.

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, para ser sustituido por por el órgano desconcentrado llamado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). ¡Ojo! No confundir con el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el cual es continuación del programa IMSS-Prospera, antes IMSS-Oportunidades. 

El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[1] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud del Insabi al órgano IMSS-Bienestar. Es decir, hacia finales de agosto de este año se extinguió oficialmente el Insabi, y comenzó a operar el IMSS-Bienestar.

Los primeros meses de transición no son esperanzadores. Al tercer trimestre de este año el órgano IMSS-Bienestar erogó 22.7 mmdp que no estaban previstos en el Presupuesto 2023, pero estos recursos no lograron compensar el retraso en el gasto que arrastraba el Insabi a septiembre, por 33 mmdp o 44% del gasto aprobado a la fecha. Como resultado, el gasto conjunto del Insabi y del órgano IMSS-Bienestar fue de 65.5 mmdp, 14% (10.3 mmdp) inferior al programado para el Insabi a septiembre.

Como hemos analizado anteriormente, al tercer trimestre de 2023 los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. Los programas para garantizar la salud de las personas sin seguridad social no se han salvado de estos recortes.



La transición al IMSS-Bienestar no ha parado el declive en el gasto en salud, si lo miramos con la perspectiva de años anteriores. Al tercer trimestre de 2023, el gasto del Insabi fue de 42.8 mmdp, un retroceso de 35% (22.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Por su parte, los Servicios de Salud del IMSS-Bienestar erogaron 22.7 mmdp, compensando así casi todo el recorte del Insabi. No obstante, en conjunto estos programas ejercieron 65.5 mmdp, una caída de 0.3% (165 mdp) frente a 2022 o 24% (20 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018, cuando existía el Seguro Popular. La nueva apuesta en salud del Gobierno federal ha iniciado con el pie izquierdo.

Si consideramos el gasto del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el retroceso del gasto federal en salud para las personas sin seguridad social luce más grave. Hay que recordar que este programa, que data de 1979 con el IMSS-Coplamar, fue la inspiración para crear el órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. Pues bien, el gasto de este programa a septiembre de 2023 fue de 13.4 mmdp, 16.3% (2.6 mmdp) por debajo de 2022. Para decirlo claro: con el nacimiento del órgano IMSS-Bienestar se recortó el programa IMSS-Bienestar.

En conjunto, el gasto federal para atender la salud de las personas sin seguridad social al tercer trimestre de 2023 (Insabi, órgano IMSS-Bienestar y programa IMSS-Bienestar del Ramo 19) fue de 78.9 mmdp, un retroceso de 3.4% (3 mmdp) frente 2022 o 11% (4 mmdp) menos que en 2018. Frente al promedio del sexenio pasado, estimamos[2] una caída de 19% (18.2 mmdp).

Para 2024 no se prevé una mejora, pues como lo explicamos en el análisis del Paquete Económico 2024 en salud, los recursos del IMSS-Bienestar serán menores a los del Seguro Popular. 



El otro gran tema en torno a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es la situación del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). En tiempos del Seguro Popular, este fondo se llamaba Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, mejor conocido como el Fondo de Gastos Catastróficos. Al cierre del sexenio pasado este fondo contaba con 117 mmdp, y al cierre de 2019 (cuando pasó a manos del Insabi) llegó a contar con 130 mmdp, su mayor cifra registrada.

Sin embargo, en 2020 se modificó la Ley General de Salud de modo que se permitieron salidas del Fonsabi a la Tesofe, lo que ha reducido los ingresos del Fondo, como lo explicamos a detalle en nuestra investigación “El ocaso del Fonsabi”. En septiembre de 2023 este fideicomiso cambió de manos, oficialmente, al IMSS-Bienestar, con sólo 41 mmdp, 65% (76 mmdp) por debajo de lo que tenía al cierre de 2018, o 68% (89 mmdp) menos de lo que llegó a contar antes del cierre del Seguro Popular. Es decir, el Insabi agotó más de la mitad de los recursos que le dejó el Seguro Popular, y heredó un Fondo gravemente diezmado al IMSS-Bienestar.

La cantidad menguada de recursos que recibe el IMSS-Bienestar por parte del Insabi limitará su capacidad de garantizar la cobertura de enfermedades de alto costo, así como el desarrollo de infraestructura médica en zonas marginadas. Además, como se mantiene la posibilidad de transferir recursos del Fonsabi hacia la Tesofe, este fideicomiso se seguirá usando para inflar el gasto.



2. El deterioro disimulado de Pemex

Al mes de septiembre Pemex presentó el segundo peor resultado operativo del sexenio; sin embargo, la disminución en su pago de impuestos, y el menor costo financiero de la deuda (también por apoyo del Gobierno federal) han amortiguado el impacto en su resultado financiero. 

Al tercer trimestre Pemex reporta una contracción de 26.4% (549 mmdp) en sus ingresos totales, frente al mismo periodo del año anterior. La caída se debe a un desplome de 22.8% (402 mmdp) en las ventas de la petrolera, lo cual puede atribuirse principalmente al superpeso, el cual reduce el valor de las exportaciones. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el retroceso de los ingresos alcanza el 20.4% (391 mmdp), mientras que la disminución de las ventas totales de la empresa llega al 27.9% (527 mmdp), frente a 2018.

El segundo concepto con mayor caída son ‘otros ingresos’, donde se reportan las devoluciones del IEPS y las transferencias del Gobierno. Éste cae 48.7% (150 mmdp) en términos anuales. Sin embargo, frente a 2018 los otros ingresos presentan un crecimiento de 488% (131 mmdp). Es decir, Pemex está recibiendo menos apoyo que en otros años de este sexenio, pero más que con Peña Nieto. 

Hay que recordar que en 2022, ante el aumento de los precios del petróleo, se implementó una política de estímulos complementarios a las gasolinas, mediante la cual Pemex recupera la diferencia entre el precio de referencia internacional de gasolina y el precio al que se comercializa en el mercado nacional. Según la Cuenta Pública 2022[3], Pemex recibió por estos incentivos 111.8 mmdp. Sin embargo, este año no se han otorgado estímulos complementarios, lo que ha reducido los otros ingresos. Finalmente, al mes de septiembre, Pemex ha recibido transferencias de la Sener por 109.4 mmdp, una reducción de 4% (4.9 mmdp) respecto de 2022.

La caída en los ingresos lleva a un fuerte recorte en los gastos de la paraestatal: 26.5% (549 mmdp) frente a 2022. En efecto, el recorte es exactamente de la misma magnitud que la reducción de ingresos, previsiblemente para tratar de mantener el balance neto, como veremos a continuación.

Una de las mayores reducciones se observa en el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos por parte de la empresa: 27.7% (199 mmdp) frente a lo pagado a septiembre de 2022. Como primera observación, el pago de impuestos cae por la menor base gravable por la reducción de las ventas generales. En segunda instancia, puede deberse a la postergación en el pago del DUC, ya que el pago de impuestos por Pemex cayó 98% en términos anuales en el mes de septiembre, situación que sólo puede explicarse por beneficios fiscales. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el pago de impuestos es 41.9% (375 mmdp) inferior, y se coloca en el mínimo histórico de los últimos 24 años.

El otro concepto destacado por la reducción sufrida son los gastos para la recompra de mercancía, los cuales tuvieron una caída anual de 38% (277 mmdp). Estos gastos están relacionados con la compra de productos que realiza Pemex en el extranjero para suplir la demanda interna. La disminución observada al tercer trimestre se relaciona con la caída en los precios internacionales de los productos para reventa al interior del país[4], causada por la apreciación del peso en el año.

En efecto, Pemex gastó menos en pago de impuestos y en importaciones, y también ha recortado su inversión en 17.6% (59 mmdp) respecto a septiembre del año anterior. En otras palabras, se está sacrificando la mejora en la productividad futura, para equilibrar las cuentas en el presente.

Finalmente, el pago de intereses de la deuda disminuyó en 15.4% (19 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, una reducción relacionada con la monetización de bonos gubernamentales por parte de Pemex, lo cual permite que la tasa de interés que paga Pemex en su deuda sea inferior a la cual pagaría de emitir bonos por su cuenta; esto se ve reflejado en la caída del costo financiero de su deuda.



Por el lado productivo, al mes de septiembre se reporta un crecimiento de 5.8% o 103.8 miles de barriles diarios (mbd) en la producción de crudo. Este crecimiento, sin embargo, luce inflado debido al registro de condensados[5] en la producción a partir de 2018. Sin embargo, aun con este registro, la producción no recupera los niveles de años anteriores. Si comparamos frente al promedio de lo producido en el mismo periodo del sexenio anterior, se observa que la petrolera está operando 20.2% (445.8 mbd) por debajo.

El volumen de ventas internas de gasolinas, por su parte, cayó 3.6% (24.4 mbd) frente al tercer trimestre del año anterior. Al compararlo frente a las ventas logradas a septiembre de 2018, la caída asciende a 16.1% (124.1 mbd); de esta forma, las ventas de Pemex en promedio se encuentren 19.5% (153 mbd) por debajo de lo que se vendía en el sexenio anterior.

Por último, se reporta un incremento anual de 8.6% (83.3 mbd) en el volumen de exportación de crudo. Aun con este aumento, la cantidad de petróleo exportado se encuentra 13.3% (161 mbd) por debajo de lo registrado a septiembre de 2018. Esto hace que, en promedio, al tercer trimestre la exportación de crudo se encuentre 9.2% (106.4 mbd) por debajo de lo que se exportaba en el sexenio anterior.

Los datos operativos de la paraestatal explican la caída en los ingresos por ventas que está experimentando la empresa al tercer trimestre, que es el principal motivo del deterioro de sus ingresos totales: si bien hay un aumento en la producción de crudo y el volumen de exportación frente al año pasado, hay una caída en el volumen de las ventas internas, así como el precio de exportación, lo cual reduce el efecto positivo del incremento en las exportaciones, al abaratar las ventas externas.



Ante la caída de las ventas de la petrolera, el balance operativo[6] reporta un resultado de 904 mmdp al tercer trimestre, 24% (280 mmdp) por debajo de lo reportado en el año anterior. Se trata del segundo resultado operativo más bajo desde 2003, solamente superado por el observado durante la pandemia. En otras palabras, la empresa no registra una mejora en su rentabilidad ni en su flujo de operaciones; más bien, sufre un grave retroceso.

Al considerar el gasto de inversión, el balance primario –balance operativo menos gasto de inversión, sin considerar pago de impuestos– cae 26% (220.7 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, y si lo comparamos con 2018, el balance primario se encuentra 31.5% (288.9 mmdp) por debajo. Frente a 2021, ese balance se encuentra ligeramente en mejor situación, debido a que se ha recortado el gasto de inversión.

A pesar del grave deterioro del balance operativo y primario, el balance financiero –balance primario menos costo de la deuda y pago de impuestos–[7] prácticamente no se ha visto afectado en 2023. ¿Por qué? El resultado financiero se está viendo protegido por la disminución en el pago de impuestos. Este balance reporta un leve superávit por 12.7 mmdp, el cual aun así es 4% (0.5 mmdp) inferior al observado el año anterior.

El segundo factor que está ayudando a Pemex es la disminución en el costo financiero de su deuda: al tercer trimestre se pagaron 107 mmdp en pago de intereses de la deuda, lo cual representó una caída anual de 15.4% (19 mmdp) frente a 2022, o de 22.1% (30 mmdp) frente a 2018. De hecho, el costo financiero de la deuda de Pemex en 2023 se encuentra en el nivel más bajo del sexenio, para un mismo periodo de comparación.

Esta caída en el costo financiero de la deuda puede ser atribuida a la monetización de deuda gubernamental por parte de Pemex[8], lo cual se refleja en que las tasas de interés que debe de pagar la empresa son menores a las que tendría que pagar de levantar los recursos por sí misma.



Al mes de agosto[9], estimamos que Pemex ha recibido un apoyo fiscal de 105 mmdp, por la reducción del cobro del DUC de 65% en 2019 a 40% en 2023, así como la prórroga en el pago de este impuesto. El estimado considera la disminución en las ventas netas de la petrolera, ya que se calcula a partir de los ingresos totales por comercialización que reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Sin este apoyo, el balance primario después de impuestos de Pemex pasaría de los 108.9 mmdp reportados, a sólo 3.9 mmdp, el segundo peor del sexenio. Asimismo, al considerar el pago de intereses de la deuda, el balance financiero reportaría un déficit por 92.3 mmdp, estando al nivel del reportado en 2021.



3. El gasto en el deporte no recupera el fuelle

Una buena noticia y dos malas: al tercer trimestre de 2023, el gasto de la Comisión de Cultura Física y Deporte se ha recuperado frente a 2022; sin embargo, aún se encuentra lejos de alcanzar los niveles del sexenio anterior, y los indicadores deportivos reportan mayores retrocesos en la entrega de becas y apoyos para nuevos prospectos deportivos.

Al mes de septiembre se observa que el gasto ejercido por la Conade asciende a 2.03 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 31.9% (492.8 mdp) frente a lo pagado en 2022. El programa que se vio mayormente beneficiado con este incremento fue el de Cultura Física y Deporte, el cual subió 46.5% (471.9 mdp) frente al año anterior. El programa de Atención al Deporte presenta un aumento real de 4% (21.2 mdp) frente al mismo periodo de comparación.

Si bien éstas son buenas noticias para el deporte, lo cierto es que aun con este incremento no se recuperan los niveles observados antes de la pandemia. Y si comparamos el gasto ejercido respecto a 2018, en realidad éste se encuentra 3.4% (72.2 mdp) por debajo de lo pagado para el mismo periodo de comparación.

El mayor recorte, bajo esta comparación, se localiza en el programa de Atención al Deporte, el cual presenta una caída de 19.5% (131.5 mdp) frente a lo que se pagó a septiembre de 2018. Entretanto, el programa de Cultura Física y Deporte tiene un incremento de 5.5% (77.1 mdp).



Todo indica que la recuperación del gasto para deporte al tercer trimestre se debe a que se ha acelerado el ejercicio del gasto anual. Al tercer trimestre se reporta un avance del 81.1% en su calendario, el segundo mayor avance para este periodo en el sexenio, solamente superado por el observado en 2019, cuando el avance reportado fue de 91%.

Con este nivel de avance en el gasto, la brecha entre el presupuesto aprobado anual y el pagado a septiembre es de apenas el 19%, lo cual implica que para el último trimestre del año sólo resta el ejercicio de 475 mdp. Este avance es positivo, ya que de forma sistemática la Conade ha subejercido recursos cada año, como veremos más adelante.



Este adelanto del gasto, desgraciadamente, no se traduce en una recuperación en los indicadores de alta competencia deportiva; incluso se ha reportado un retroceso en algunos de ellos. Por ejemplo, para el caso de las becas económicas para el deporte convencional, se observa un descenso de 35%, o 700 becas menos otorgadas respecto a 2022. Si comparamos frente al promedio otorgado en 2018, la caída es de 43.9%, o 1,016 becas menos.

En el caso de las becas para deporte adaptado, se reporta un incremento de 5.1%, o 23 becas más otorgadas frente a 2022, hilando así dos años de recuperación, después de haber caído al mínimo histórico de 271 becas otorgadas en 2021. Sin embargo, no es suficiente para recuperar los niveles observados en años anteriores. De hecho, se encuentra 12.3% o 67 becas menos respecto del máximo histórico de becas otorgadas en 2017.

Por otro lado, no es posible saber si se han atendido nuevos prospectos deportivos. En el Quinto Informe de Gobierno se reporta que durante 2022 y al mes de junio de 2023 no se ha otorgado ningún apoyo por parte del Programa de Seguimiento a Deportistas en Formación y Desarrollo hacia el Alto Rendimiento (PRODEFAR), el programa que vino a suplir las Academias Deportivas Nacionales.

Según el Informe, no se reportan avances para este indicador, ya que no se otorgó ningún apoyo directo por la Conade, pues a partir de 2022 los Órganos Estatales de Cultura Física y Deporte son los encargados de dar seguimiento a deportistas para su iniciación y desarrollo hacia el alto rendimiento. Hay que notar que esta transferencia de responsabilidades a los estados no ha venido acompañada de mayores recursos asignados a las entidades.

De hecho, se ha visto una mayor centralización de los recursos ejercidos por la Conade: en el sexenio pasado el 59% del gasto de la Comisión se ejerció en la Ciudad de México, pero de 2019 a 2022 lo ha hecho el 80%. En otras palabras, el desarrollo de prospectos de alto rendimiento ha sido efectivamente abandonado por la Federación.



¿Qué podemos esperar para el siguiente año? La respuesta corta es: en el mejor de los casos, los mismos resultados. Es decir, que aún no se recuperen los niveles alcanzados en el sexenio anterior. Con la aprobación del PEF 2024 no se presentaron cambios en el presupuesto de la Conade; se aprobó un presupuesto por 2.6 mmdp, lo que representa un crecimiento real de apenas 0.1% (2.8 mdp) frente al monto aprobado para este año.

Si comparamos con el gasto ejercido en promedio de 2013 a 2018, el presupuesto aprobado tiene un fuerte recorte de 51.7% (2.8 mmdp). El programa con mayor recorte es el de Cultura Física y Deporte, el cual tiene una caída de 41% (1.3 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, mientras que la atención al deporte presenta un recorte de 35% (348.2 mdp).



En el peor de los casos, podríamos estar viendo recortes a la Conade durante el transcurso de 2024. No sería raro: entre 2022 y 2020 se reportaron recortes por 18% o (547 mdp) en su presupuesto, esto sin considerar las recientes demandas de recursos para la recuperación de Acapulco, el proceso electoral, o la necesidad de no superar el endeudamiento aprobado, lo cual podría meter presión a rubros del presupuesto como el de la Conade.



4. Gasto contra desastres, antes de Otis

Antes del impacto de Otis en octubre de 2023, los recursos dedicados a la reconstrucción de infraestructura ya habían sido azotados por recortes presupuestarios: al tercer trimestre el gasto fue de sólo 5.7 mmdp, el más bajo registrado en el sexenio. El retroceso institucional y presupuestario ya era un hecho cuando llegó el huracán a Guerrero.

Pese a que en 2023 el presupuesto para atender desastres consecuencia de fenómenos naturales dentro del Ramo 23 fue de 17.3 mmdp, 79% (7.5 mmdp) superior al aprobado en 2022, al tercer trimestre sólo se había ejercido el 33% de estos recursos. Como lo explicamos en “Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos”, la mala recaudación del Gobierno provocó un recorte de 24% (4.1 mmdp) de los recursos para atención de desastres, frente al presupuesto aprobado. Con todo que el presupuesto modificado para 2023 (13.2 mmdp) sigue siendo mayor al de 2022, simplemente no hay mejoras en el gasto.

A septiembre, el gasto para atender desastres fue de 5.7 mmdp, 4% (246 mdp) menor al observado en el mismo periodo de 2022, y 74% (16.6 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado. A pesar del recorte total, el gasto enfocado a la reconstrucción de infraestructura llegó a 4.5 mmdp, 103% (2.3 mmdp) superior al observado en 2022. Esta aparente contrariedad se debe a que en 2022 el gasto para atender este tipo de desastres fue impulsado por el ejercicio de 2.6 mmdp para la compra de enseres domésticos para la población afectada por fenómenos naturales. En 2023 no se reporta este tipo de gastos.

Es positivo que dentro del gasto para atender este tipo de desastres se le esté dando mayor prioridad a la reconstrucción de infraestructura, ya que ésta favorece la recuperación sostenible de las comunidades afectadas, además de que su uso clientelar se complica. Además, es destacable que la proporción del gasto en reconstrucción en 2023 representó el 80% del total, cuando en el  sexenio pasado promedió 72%. No obstante, en términos absolutos el gasto en reconstrucción al mes de septiembre fue 72% (11.4 mmdp), inferior al observado en el sexenio pasado.



El menor gasto en reconstrucción de infraestructura ha afectado a unos sectores más que a otros: de 18 sectores económicos que de forma recurrente recibían recursos para la reconstrucción, sólo seis recibieron recursos en 2023; es decir, 12 no obtuvieron financiamiento. Se destaca el sector educativo, que en el sexenio pasado recibió 1.6 mmdp en promedio al tercer trimestre y que este año no recibió recursos, o el sector hidráulico, que antes recibió 4.1 mmdp, pero este año está olvidado. Asimismo, se destaca negativamente el sector salud, que no ha recibido recursos en 2023, pero que en el sexenio pasado recibía 54 mdp en promedio al tercer trimestre.

Incluso los sectores que siguen recibiendo presupuesto para la reconstrucción este año se han visto mermados con recortes. El sector carretero tiene un recorte de 71% (5 mmdp) frente al promedio, y el de vivienda de 99% (971 mdp). Los pocos sectores beneficiados son el de cultura, que este año ha recibido 1.9 mmdp, más de 14 veces lo que obtuvo en el sexenio pasado por acciones de reconstrucción de monumentos arqueológicos. De igual forma, el sector naval ha recibido 301 mdp, 10% (28 mdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Finalmente, hay que destacar que luego de la desaparición del Fonden en 2021, se perdió la transparencia en cuanto al reporte de gasto por entidad federativa. Tanto en 2022 como en 2023 la Secretaría de Hacienda no ha reportado dónde ejerce los recursos de atención a desastres naturales, por lo que no es posible evaluar cuáles son los estados ganadores y perdedores durante esta transición.



5. Las finanzas estatales, asediadas por subejercicios

Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia y del inicio del sexenio, debido a decisiones discrecionales por parte del Gobierno federal y al retraso de los ingresos tributarios. Los impactos más graves se han sorteado al contratar 50 mmdp en deuda a través de fideicomisos, postergando la resaca financiera para el futuro.

Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp, o 15.2%. 

De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña Nietio los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.



Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).

De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en Participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio de 136.4 mmdp o 15.2%, uno de los más altos del sexenio. 



Por otro lado, los recursos para protección social en salud que transfiere la Federación a los estados cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo, el segundo nivel más bajo del sexenio, debido a un recorte discrecional por parte del Gobierno federal.

En conjunto, el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, este gasto, como decimos, aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, porque los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación. 



El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020). 

Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio. 



Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es, 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.

Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484.

El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales. 

Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.

El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.

La falta de transparencia en torno a los recursos del fideicomiso es un problema adicional en este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado, y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco. 


 


[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar.

[2] Previo a 2016 no se cuenta con datos trimestrales del programa IMSS-Prospera del Ramo 19, por lo que el promedio sexenal se construye con datos de 2016 a 2018.

[3] Cuenta Pública 2022. Informe del Auditor externo. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[4] Resultado al tercer trimestre, Pemex 2023. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Reporte%20de%20Resultados%20no%20Dictaminados/Reporte%203T23.pdf

[5] Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera de la SHCP y los reportados por Pemex ya no son comparables con años anteriores.

[6] De acuerdo con el balance presupuestal de Pemex, el balance operativo es ingreso corriente menos gasto de operación, operaciones ajenas (netas) y mercancía para reventa. No confundir con el Balance de Operación, que son los ingresos propios menos el gasto programable. El balance primario es igual al balance operativo menos el gasto de inversión.

[7] El balance financiero, considera los ingresos totales, menos los gastos totales, incluyendo el pago de servicios de la deuda y de impuestos.

[8]Para más información puede consultarse nuestro análisis “El empobrecimiento de las empresas públicas”, disponible en: https://numerosdeerario.mexicoevalua.org/2023/07/14/el-empobrecimiento-de-las-empresas-publicas/

[9] Los datos del Fondo Mexicano del Petróleo se publican con un mes de retraso respecto de los datos de Hacienda.

Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos

Tres años después de la desaparición del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), queda de manifiesto el gran error que fue eliminarlo. Los recursos restantes para atender las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales en 2023, con todo y el bono y seguro catastróficos, difícilmente alcanzarán para reconstruir Acapulco y zonas aledañas tras el huracán Otis. El retraso de los ingresos a lo largo de este año plantea un nudo tremendo: es imperante amparar a las personas afectadas… ¿Cómo hacerlo? ¿Se tendrán que recortar otros gastos?

En los últimos 20 años, los huracanes más potentes en México dejaron daños de entre 32 y 43.4 mmdp, según la Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred)[1]. Si del huracán Otis se desprende un costo similar, los 7.5 mmdp restantes en 2023 para desastres de este tipo y los 13.7 mmdp que podrían recibirse de bonos y seguros[2] serán insuficientes.

Los recursos de 2023 no alcanzarán, y más: se heredará la presión financiera al siguiente año. Para 2024 se proyectan en el Presupuesto 17.9 mmdp para atender emergencias derivadas de fenómenos naturales, los cuales se tendrían que gastar en su totalidad para reconstruir Guerrero (con el riesgo incluso de ser insuficientes). La consecuencia: careceríamos de recursos para atender otros fenómenos potenciales el siguiente año.

Es inevitable pensar en lo que hubiera pasado de no desaparecer el Fonden. Estimamos que el Fondo habría contado con 36 mmdp en 2023, el doble de lo que la SHCP aprobó para atención de desastres este año. Y si se hubieran mantenido las reglas de asignación de recursos para desastres, el saldo del Fondo y los recursos presupuestarios al tercer trimestre llegarían a 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo aprobado en 2023. Con esta ‘bolsa’, más los recursos aprobados en 2023 y los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.

Pero la realidad es otra: sin el Fonden el Gobierno está en la disyuntiva de incrementar el presupuesto aprobado para este tipo de fenómenos, con el costo de hacer recortes en otras áreas. El problema es que al tercer trimestre del año los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. En otras palabras: el huracán Otis, la desaparición del Fonden y el retraso en los ingresos son la tormenta fiscal perfecta.

Les contamos los detalles de la historia de un desastre que no era prevenible, pero sí previsible.


 


Retroceso institucional

La fuerza de un huracán como Otis es ineludible, pero contar con los recursos para hacer frente a lo dejado por su estela era perfectamente posible. Por más de 20 años, de 1999 al cierre de 2020, el Gobierno federal contó con un mecanismo de ahorro para atender las consecuencias catastróficas de fenómenos naturales: el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). En noviembre de 2020 se decretó su eliminación y, aunque a la fecha sigue en proceso de extinción, ya no es operativo.

La virtud institucional del Fonden es que tenía reglas que favorecían su capitalización año con año. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 37[3], se estipulaba que el Gobierno aportara al Fondo por lo menos el 0.4% del gasto programable. Antes del establecimiento de esta disposición, en 2015, no se habían logrado aportaciones en esa medida (en 2009, 2012, 2013 y 2014, queremos decir). No obstante, de 2015 a 2018 sí se cumplió la regla, e incluso hubo años en que se aportaron más recursos de los obligados; así, de 2008 a 2018 se aportó, en promedio, el 0.5% del gasto programable.

Junto con el Fonden se fue su regla de capitalización, sin que se creara una nueva norma que estableciera un piso mínimo para el presupuesto en atención a desastres. Mientras que en 2020 se aportó al Fondo el 0.6% del gasto programable, en 2021 y 2022 sólo se gastó el 0.2% en atención a desastres, en 2023 se aprobó el 0.3% y para 2024 se proyecta sólo el 0.3% del gasto programable. De aprobarse el Proyecto de Egresos 2024 sin cambios, el gasto promedio sexenal en atención a desastres será de sólo 0.3% del gasto programable: un claro deterioro institucional.

En 2021 y 2022 se gastaron en atención a este tipo de fenómenos naturales 16.6 mmdp y 8.2 mmdp, respectivamente. Sin embargo, de haberse mantenido la regla de la LFPRH, se habrían tenido que gastar (o habrían tenido que ‘entrar’) 4.3 mmdp adicionales en 2021, y 13.9 mmdp más en 2022. Para 2023 se tendrían que haber presupuestado 23.7 mmdp, y no los 17.1 mmdp aprobados, y para 2024 ‘corresponderían’ 25.8 mmdp, pero se proponen sólo 17.9 mmdp.

Un último punto: si bien el Fonden era nutrido por rendimientos financieros, seguros y bonos catastróficos, el 86% (253 mmdp) de las entradas acumuladas que recibió de 2008 a 2018 fueron aportaciones del Gobierno. Es decir, se trataba de un mecanismo que no dejaba el financiamiento de las emergencias a la suerte.



Los recursos disponibles 

Llegamos a 2023 desprotegidos ante las consecuencias desastrosas de los fenómenos naturales. Para este año se aprobaron sólo 17.3 mmdp en el Ramo 23 para la atención de esta posibilidad, pero el presupuesto modificado a septiembre era de sólo 13.2 mmdp, un recorte de 24% (4.1 mmdp). Este recorte puede deberse a la lenta evolución de los ingresos en lo que va del año, como explicaremos más adelante. De estos recursos, al tercer trimestre de 2023 se han gastado 5.7 mmdp, por lo que quedan 7.5 mmdp de recursos presupuestarios para la atención y reconstrucción del litoral de Guerrero, luego del huracán Otis.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda tiene contratada una póliza de seguro para catástrofes con una suma asegurada de 5 mmdp, y un bono para catástrofes que ofrece una cobertura de hasta 485 millones de dólares[4]. En suma, de estos mecanismos de coberturas financieras se pueden obtener 13.7 mmdp. Si el Gobierno no modifica al alza su presupuesto contra desastres, contaría con sólo 21.2 mmdp entre recursos presupuestarios y coberturas, lo cual es insuficiente, como expondremos más adelante.

Esto es lo que provocó el fin del Fonden: al cierre de 2020, antes de ejecutarse el decreto de extinción, el Fondo contaba con 33 mmdp (reales de 2023), pero una vez iniciado el proceso de eliminación, el Gobierno federal retiró 32 mmdp, dejando sólo recursos para el proceso de extinción. De haberse mantenido el fideicomiso, en 2023 el Fonden contaría con 36 mmdp ahorrados pues se habrían generado ahorros pues sus salidas (gasto en atención a desastres naturales) habrían sido inferiores a sus entradas (presupuesto corriente aprobado en el Ramo 23). Si bien en 2021[5] se gastó exactamente lo aprobado y no se habrían generado ahorros,  en 2022 se habrían obtenido 1.3 mmdp[6] por subejercicios de recursos.  Además, se habrían sumado  1.4 mmdp[7] de rendimientos financieros entre 2021 y 2023. En total, con los recursos aprobados para 2023, el Fonden y  las coberturas financieras, los recursos habrían llegado a 57.3 mmdp. 

Y más: de no haberse modificado a la baja el presupuesto 2023, se contaría con 11.6 mmdp, más los seguros financieros potenciales (13.7 mmdp) y los recursos que se podrían haber tenido del Fonden (36 mmdp), los recursos disponibles para atender la emergencia por el huracán Otis llegarían hasta 61.4 mmdp, el triple de lo disponible actualmente.

La disponibilidad incluso podría haber sido mayor si lo estipulado en la LFPRH –destinar el 0.4% del gasto programable a la atención de estas emergencias– estuviera vigente. En 2021 y 2022 se habrían tenido que presupuestar 20.9 mmdp y 22.1 mmdp, respectivamente. Ya que en 2021 se gastaron sólo 16.6 mmdp en atención a desastres y 8.2 mmdp en 2022, en esos dos años se habrían ahorrado 18.2 mmdp en el Fondo, por subejercicios. O sea, al cierre de 2022 el Fonden habría contado con 53.7 mmdp.

Asimismo, en 2023 se habrían tenido que presupuestar 23.7 mmdp, en lugar de los 17.3 mmdp. Si descontamos los 5.7 mmdp gastados a septiembre, quedarían 17.9 mmdp para el último trimestre. Como resultado, los recursos acumulados en el Fonden, más el restante de 2023, serían de 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo presupuestado oficialmente para este año o 9.6 veces más de los recursos presupuestarios sobrantes de 2023 (7.5 mmdp). Ya con los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.



Lo que cuesta atender estos desastres

Dada la magnitud del huracán Otis, los recursos presupuestarios restantes en 2023 y los proyectados para 2024 difícilmente alcanzarán para la reconstrucción de Acapulco y aledaños.

Según datos de la Comisión Nacional de Prevención de Desastres Naturales (Cenapred), los huracanes son de los fenómenos meteorológicos potencialmente más destructivos, y cuyas consecuencias provocan costos más abultados. La Comisión refiere que los mayores desastres, hasta ahora, fueron los provocados por los huracanes Karl y Matthew, que azotaron Veracruz en septiembre de 2010, con sólo 10 días de diferencia, afectando a casi 90 mil viviendas, 129 escuelas, 10 hospitales y nueve mil comercios, con un costo total de 43.4 mmdp (a precios de 2023).

El segundo huracán más devastador fue Wilma, que golpeó la península de Yucatán en 2005, dejando un saldo de 22.7 mil viviendas dañadas, 358 escuelas y 14 hospitales, con un costo de 39.9 mmdp. Le sigue el huracán Alex, en el verano de 2010, que afectó principalmente a Nuevo León y causó daños por 37.8 mmdp.

Más recientemente, en 2013 los huracanes Ingrid y Manuel azotaron las costas de Guerrero, dejando 10.4 mil viviendas, 510 escuelas, 35 hospitales y 12.3 comercios dañados, con un saldo de 36.9 mmdp. Asimismo, en 2014 el huracán Odile afectó a cinco mil viviendas, 923 escuelas, 14 hospitales y 5.9 mil comercios, con un daño por 36.5 mmdp.

De momento se desconoce la magnitud del daño que el huracán Otis dejó en Guerrero. No obstante, se sabe que ha sido el huracán más fuerte que ha tocado tierra en este estado. Si, como hemos visto, el costo de las consecuencias de este fenómeno meteorológico ha oscilado en últimas fechas entre los 36.5 y los 43.4 mmdp, los 7.5 mmdp que le restan al Gobierno para atención a desastres y los seguros financieros (13.7 mmdp) no serán suficientes para amparar en lo inmediato a los afectados y para arrancar la reconstrucción de una ciudad que es el motor económico de Guerrero, con la amplia mayoría de sus edificios destruidos o dañados.

Si bien es cierto los gastos en reconstrucción se realizan en varios años, hay que notar, que ante el potencial costo del huracán Otis, los 17.9 mmdp proyectados para el siguiente año podrían no bastar para encaminar la reanimación de Acapulco. Es necesario un incremento del presupuesto 2024, para atender a Guerrero y a otros fenómenos que pudiesen ocurrir.



La reconstrucción anunciada

El 1 de noviembre de 2023, el Gobierno anunció el Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población Afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez, con un monto estimado de 61.3 mmdp[8]. Este plan consiste principalmente en apoyos directos a la población, exención de pago de impuestos y, en menor medida, de apoyos financieros y reconstrucción de infraestructura.

La principal acción en materia de apoyos directos consiste en pagos de entre 8 mil a 65 mil pesos por vivienda para limpieza y pintura, por un valor estimado de 10.4 mmdp o 17.1% del total. No consideramos este gasto como reconstrucción de infraestructura, sobre todo porque los apoyos de monto reducido difícilmente servirán para reponer estructuras como techos, ventanas o puertas dañados por el huracán. Además, como lo indica la acción, su enfoque va dirigido a limpieza y pintura, lo cual propiamente no es infraestructura.

Otras acciones de apoyos directos son el pago para compra de enseres domésticos dañados por 4 mmdp, otorgamiento de canasta básica a 250 mil familias por 3.2 mmdp, apoyos a locales comerciales (hasta 45 mil pesos por local) con un costo total de 1.9 mmdp y adelanto de distintos programas del Bienestar por un valor de 2.9 mmdp. En suma, los apoyos directos ascienden a 22 mmdp, o 36% del total del monto del Plan General.

En segundo lugar se colocan los apoyos por exención de pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social por 19.4 mmdp o 31.7% del total. Destaca la exención de IVA e ISR de octubre a febrero, por 9.1 mmdp (14.9% del total del Plan) y la prórroga del pago al IMSS, Infonavit y Fovissste por 9 mmdp, o 14.7% del total. Asimismo, se condonará el pago de luz a la CFE con un costo de 1.3 mmdp o 2.2% del total.

En materia de reconstrucción, sólo se anunciaron programas por 12.5 mmdp o 20.5% del total. Serán 10 mmdp (16,3% del total) para la reconstrucción de infraestructura urbana: líneas redistribución de agua, drenaje, arreglo de calles, alumbrado, hospitales, escuelas, dos aeropuertos y otros servicios. Además, 218 mdp para rehabilitar la autopista Acapulco-Chilpancingo, y 2.3 mmdp para reparación de infraestructura de la CFE.

¡Ojo! Los 12.5 mmdp anunciados para reconstrucción son menores que los 21.2 mmdp que se podrían acabar dedicando (7.5 mmdp restantes del Presupuesto 2023 y los 13.7 mmdp que potencialmente se recibirán por bonos y seguros), lo que podría significar que una buena parte de los recursos disponibles para atención de desastres y coberturas de riesgo terminen más bien financiando los otros tipos de apoyo, provocando que se mantenga la baja prioridad en las acciones de reconstrucción que se han observado desde la desaparición del Fonden. Queda por verse si en los siguientes días se hacen nuevos anuncios de reconstrucción.

Finalmente, como apoyos financieros se prevén 7.2 mmdp (11.8% del total) para el pago de la mitad de intereses por créditos de la banca comercial a hoteles, con un costo de 5 mmdp; créditos sin intereses de Nafin por 1.7 mmdp, y créditos a la palabra por 500 mdp.

Si bien era indispensable y ugente el lanzamiento de un plan integral, identificamos deficiencias o indeterminaciones, en cuatro aspectos: 1. no queda claro cuánto de los recursos anunciados son adicionales o son reasignaciones de programas que estaban planeados gastarse en otros estados; 2. no hay un anuncio de cómo se compensarán las renuncias recaudatorias por aplazar contribuciones a la seguridad social o postergar el pago impuestos; 3. la inversión en infraestructura parece insuficiente, si se consideran los costos que han provocado otros huracanes de magnitud incluso menor (y, encima, no se especifica de dónde provendrán esos recursos); 4. no existe una clara estrategia para apoyar en el copago de seguros por parte de los negocios.

De lo anterior se desprende la observación de cuatro riesgos inminentes: 1. que los apoyos a través de programas sociales se den a costa de reasignar recursos que se pensaban gastar en otros estados; 2. que entidades como IMSS, ISSSTE y CFE tengan pérdidas o tengan que hacer recortes en sus programas (y que haya más recortes en otras áreas del gasto, al limitarse los ingresos tributarios). 3. que gran parte de las necesidades de reconstrucción sean tan grandes que el Gobierno federal claudique y cargue la responsabilidad al Gobierno estatal y al sector privado. Hay que recordar que a inicios de octubre el Presidente López Obrador mandó una iniciativa[9] a la Cámara de Diputados, para obligar a las entidades a prever sus propios fondos y seguros para la reconstrucción de desastres; 4. que los hoteles y negocios no puedan cobrar sus seguros por falta de recursos para pagar deducibles.



La reconstrucción olvidada

Detengámonos en un riesgo particularmente crítico. La experiencia de los últimos dos años nos dice la reconstrucción de infraestructura, en general, ha sido relegada. Como identificamos en artículos anteriores, luego de la desaparición del Fonden los recursos presupuestados para la atención de este tipo de desastres se han utilizado en mayor medida para programas de atención directa (con posibles fines clientelares), en detrimento de las acciones de reconstrucción. De 2013 a 2020, el 76% de las erogaciones del Fonden fueron destinados al levantamiento de infraestructura, pero en 2021 y 2022 sólo se dedicó a este fin el 28% de los gastos clasificados como atención a las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales.

El desglose por destino específico del gasto del Fonden comenzó en 2013. De esta forma, podemos saber que en 2013 se destinaron 32 mmdp para obras de reconstrucción tras fenómenos ocurridos ese año y en periodos anteriores. Por ejemplo, se destinaron recursos para la reconstrucción en Veracruz por el huracán Matthew, así como recursos en Oaxaca y Guerrero por los huracanes Ingrid y Manuel.

No obstante, 2014 fue el año con el mayor gasto en reconstrucción con recursos provenientes del Fonden, con un monto de 40.7 mmdp. Se dio tanto para obras de reconstrucción del huracán Odile de 2014 como para fenómenos pasados como los huracanes Manuel, Ingrid, Bárbara y Raymond de 2013, entre otros.

Ya para 2022 el gasto en reconstrucción fue de sólo 3.4 mmdp, 87% (23.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Con la desaparición del Fonden se perdió también la profundidad en los informes del gasto en reconstrucción. Sólo se sabe que los recursos fueron destinados a atender obras dañadas por eventos sucedidos entre 2020 a 2022.

En lo que resta de 2023, es posible que se anuncien otros programas de reconstrucción, pero dependerán de la disponibilidad presupuestaria. Según los nuevos lineamientos de operación para atender daños por fenómenos naturales[10], las dependencias o entidades deben pedir por escrito a la SHCP recursos para los programas de reconstrucción. En caso de no haber suficiencia presupuestaria, la autorización quedará sujeta a futuras previsiones de recursos. Debido a la escasez de recursos este año, lo más probable que sólo se anuncien nuevas obras de reconstrucción de 2024 hacia adelante.



Presión de los ingresos

El desastre tras el huracán Otis llega en el peor momento para las finanzas públicas: los ingresos del Gobierno federal registran a noviembre su peor retraso en décadas y no hay un fondo para contingencias.

Los ingresos del Sector Público se pueden dividir en dos categorías principales: 1. los ingresos totales, incluyen los ingresos petroleros tanto de Pemex como del Gobierno federal; los ingresos tributarios; los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP), y los ingresos de empresas y entidades públicas como IMSS, ISSSTE y CFE. 2. los ingresos del Gobierno federal, que incluyen sólo recursos administrados directamente por el Poder Ejecutivo, como los ingresos tributarios, transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) y los NTNP.

Al mes de septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia.

Los ingresos totales presentan un menor retraso respecto de los ingresos del Gobierno federal, debido a que los ingresos de CFE, IMSS e ISSSTE en 2023 van por encima del calendario en 99 mmdp en conjunto, lo que compensa en parte los otros faltantes. Durante la pandemia, en el mismo periodo dichas instituciones tenían un retraso de sus ingresos de 22 mmdp.

Asimismo, los faltantes en la renta petrolera se concentran en mayor medida en los ingresos petroleros del Gobierno, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) y su postergación. Por ejemplo, en septiembre de 2020, de 370 mmdp faltantes de ingresos petroleros,  el 45% ‘lo asumía’ el Gobierno federal y el 55% Pemex. Para 2023, de 216 mmdp faltantes, el 64% era déficit del Gobierno federal y sólo el 36% de Pemex. La Federación está absorbiendo el mayor golpe de las pérdidas recaudatorias.

Los ingresos tributarios registran un retraso de 3.3% (116 mmdp), el segundo mayor desde la pandemia. Las exenciones del pago de IVA e ISR para apoyar a Guerrero profundizarán este déficit tributario.

Finalmente, los ingresos del Gobierno federal presentan un retraso mayor al de 2020, debido al agotamiento de instrumentos como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Las transferencias de estos fondos a la Federación se registran como ‘aprovechamientos’, dentro de los ingresos NTNP. En 2020 al 3T el Gobierno recibió 189% (292 mmdp) más de ingresos NTNP frente a lo calendarizado, pero este año ha recibido sólo 42% (76 mmdp) adicionales al programa, lo que ha compensado en menor medida los faltantes.

En suma, el fondeo de acciones de reconstrucción por el huracán Otis deberá provenir de los ingresos del Gobierno federal, los cuales, como hemos visto, están en su peor momento histórico en cuanto a faltantes. 



La falta de ingresos ha provocado agudas medidas de austeridad. De enero a septiembre de 2023, nueve de 10 Ramos Autónomos tienen retraso en su gasto frente al calendario, y también 13 de los 26 Ramos Administrativos.

En monto, los peores subejercicios se ubican en la Secretaría Salud, la cual erogó a septiembre sólo 81.8 mmdp, 32% o 39.5 mmdp por debajo de su programa. Este retraso puede deberse al proceso de eliminación del Insabi y su transición hacia el IMSS-Bienestar.

Asimismo, la Secretaría de Turismo, encargada todavía este año de construir el Tren Maya, ejerció sólo 77.7 mmdp, 39.6% o 50.9 mmdp menos. Esto significa que ante los retrasos en los ingresos se ha reducido el ritmo de construcción de la principal obra de infraestructura de la actual administración. Por su parte, Pemex gastó 437 mmdp, 19% o 101 mmdp menos que el presupuesto aprobado al periodo, lo que se relaciona con menores gastos operativos, pero también con una reducción de 2.4% de su inversión.

Estos datos sirven para evidenciar la grave situación por la que pasan las finanzas públicas en 2023. Ante lo desencadenado por el huracán Otis, el Gobierno no tiene muchas opciones: se verá obligado a agudizar los recortes para disponer de recursos para la atención de la emergencia, limitará el gasto en reconstrucción o pedirá más deuda. Éstas son las consecuencias de no contar con instrumentos como el Fonden.



Recomendaciones

En el corto plazo es necesario garantizar el acceso pronto, eficiente y transparente a los apoyos gubernamentales. Para esto proponemos:

  • Anunciar de manera clara los mecanismos para acceder a los recursos para la reconstrucción, apoyos directos, financieros o postergación de pagos, para dar certidumbre a las personas afectadas por el huracán Otis. Es necesario evitar que estos apoyos se condicionen de manera que puedan ser usados con fines electorales.
  • Se debe especificar en los anexos trimestrales de Hacienda de dónde provendrán los recursos para la atención del desastre (por ejemplo, de los ingresos corrientes, de la partida presupuestaria del Ramo 23 o de coberturas financieras). En caso de hacer reasignaciones de gastos entre programas, se debe aclarar cuáles son los programas que sufrirán reducciones.
  • Es necesario establecer un porcentaje de gasto en infraestructura, respecto del monto total de atención a desastres naturales financiado con recursos del Ramo 23 o de las coberturas de riesgo. Esto limitará el uso discrecional y electoral de los recursos.  Además, se deben precisar los montos, sectores económicos y obras específicas que reciban apoyo en los informes trimestrales de Hacienda.
  • El Gobierno debe instalar un programa de copago de pólizas de seguros, para facilitar que las personas y negocios afectados puedan hacer válido el cobro de sus seguros financieros y acelerar la reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez.

A mediano plazo es necesario contar con mecanismos de previsión para hacer frente a las consecuencias de fenómenos meteorológicos sin el riesgo de tener que recortar otros programas. Para esto proponemos:

  • Instalar un mecanismo de ahorro para atender estos fenómenos, gracias al cual año con año se vayan acumulando recursos. Se deberá determinar un saldo mínimo anual. En caso de que un Gobierno utilice los recursos para atender estas contingencias, deberá incrementar sus aportaciones al Fondo para recapitalizarse en el corto plazo.
  • Restablecer la normativa en la LFPRH para capitalizar año con año los fondos contra desastres por un mínimo de 0.4% del gasto programable.

Anexo


Fonden vs. Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales

Mecanismo anteriorMecanismo actual
El Fondo de Desastres Naturales es un mecanismo que permitía dar acceso a los recursos para atender los daños sufridos por un fenómeno naturales perturbador. Tenía por objeto dar acceso a los recursos del Fondo de Desastres Naturales. Se integraba por los siguientes instrumentos: Fondo Revolvente Fonden: proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y de desastre, para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población, generadas ante la inminencia, la alta probabilidad u ocurrencia de un fenómeno natural perturbador.Programa Fondo de Desastres Naturales del Ramo General 23 «Provisiones Salariales y Económicas» del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales.Los recursos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales se proporcionan de manera complementaria y coordinada con las entidades federativas, y las entidades y dependencias federales que intervengan en los procesos de atención de las emergencias, cuando haya mediado una Declaratoria de Emergencia. Con la declaratoria, la Coordinación Nacional de Protección Civil podrá autorizar la adquisición de insumos con el fin de responder de forma inmediata a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de las personas.   Los insumos y servicios proporcionados dependerán del presupuesto asignado para cada Ejercicio Fiscal.
Las dependencias federales podían solicitar apoyos del Fonden cuando los recursos de sus programas se encontraban ejercidos en su totalidad o resulten insuficientes.  La CNPC debe gestionar ante la SHCP la disponibilidad o suficiencia presupuestal, misma que deberá ir actualizando durante el ejercicio para poder garantizar el suministro de insumos y acceso a servicios que se requieran ante las Declaratorias de Emergencia. Cuando los recursos del Programa se encuentren ejercidos o devengados en su totalidad o cuando resulten insuficientes para la atención de las Declaratorias de Emergencia, la CNPC deberá gestionar ante la SHCP las ampliaciones presupuestarias.
Las dependencias y entidades federales, así como las entidades federativas, podían solicitar Apoyos Parciales Inmediatos con cargo al Fonden. Para efectos de fortalecer la capacidad de respuesta inmediata en el proceso de evaluación y cuantificación de daños, las dependencias y entidades federales responsables de cada sector afectado podían solicitar recursos con cargo al patrimonio del Fideicomiso Fonden.Las dependencias y entidades federales únicamente podrán solicitar recursos con cargo al Programa para los Apoyos Parciales Inmediatos para la atención de Fenómenos Naturales Perturbadores que se encuentren corroborados por la Instancia Técnica Facultada correspondiente y que cuenten con la Declaratoria de Desastre Natural respectiva. El otorgamiento de los recursos estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del Programa.
La reconstrucción de la infraestructura federal estaba a cargo de la dependencia o entidad federal correspondiente y los recursos para atender la misma eran otorgados en su totalidad por el Fonden. La SHCP analizaba las mejoras y adiciones presentadas por las dependencias y entidades Federales, así como las entidades federativas, para lo cual podrá solicitar la opinión y análisis técnico y determinaba la procedencia de las mismas conforme a las disponibilidades financieras existentes.Mediante el Programa del Ramo General 23 sólo se podrán financiar, de manera total o parcial, programas de reconstrucción que deriven de las obras y acciones que se encuentren previstas en los Diagnóstico de Obras y Acciones Preliminares, los cuales son elaborados por las dependencias y entidades federales.

[1] Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred). Recuperado de: https://www.cenapred.unam.mx/PublicacionesWebGobMX/buscar_buscaSubcategoria

[2] Secretaría de Hacienda (2023). Nota informativa Programa de Fondo de Desastres Naturales: https://www.gob.mx/shcp/prensa/nota-informativa-349793?idiom=es

[3] En noviembre de 2014 se modificó el Artículo 37 de la LFPRH estableciendo que: En el proyecto de Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para el Fondo para la Prevención de Desastres así como para el Fondo de Desastres, y el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, con el propósito de constituir reservas para, respectivamente, llevar a cabo acciones preventivas o atender oportunamente los daños ocasionados por fenómenos naturales. Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.

[4] Este monto equivale a 8.7 mmdp con un tipo de cambio de 18.1 pesos por dólar

[5] En 2021 el gasto  para atender desastres naturales fue igual presupuestado en el Ramo 23, si no consideramos que ese año se gastaron 5.6 mmdp para el programa de vacunación.

[6] En 2022 se aprobaron 9.5 mmdp para la atención de desastres naturales vía el Ramo 23, pero se gastaron sólo 8.2 mmdp, repartidos en varias secretarías.

[7] Calculado a partir de rendimiento financiero obtenido a principios de 2021, previó a la extinción del fideicomiso.

[8] lopezobrador.org (2023). Gobierno de México invertirá 61 mil 313 millones de pesos en reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez; presidente presenta Plan general de apoyo. Recuperado de: https://lopezobrador.org.mx/2023/11/01/gobierno-de-mexico-invertira-61-mil-313-millones-de-pesos-en-reconstruccion-de-acapulco-y-coyuca-de-benitez-presidente-presenta-plan-general-de-apoyo/

[9] El Financiero 2023. AMLO propone que estados pongan de su ‘bolsillo’ para atender desastres naturales. Recuperado de: https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/2023/10/05/amlo-propone-que-estados-pongan-de-su-bolsillo-para-atender-desastres-naturales/

[10] DOF (2021) ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5626531

5 riesgos de finanzas públicas al 2T de 2023

Las medidas de austeridad en 2023, vinculadas con el desplome de los ingresos públicos, han limitado la capacidad del Estado de garantizar el cumplimiento de derechos humanos como salud y educación, además de restringir la inversión pública y las acciones de saneamiento de las Empresas Productivas del Estado (EPE).

A mitad del año los ingresos totales del Sector Público registraron un faltante de 5.2% o 189.5 mmdp, el peor de la historia reciente, si no contamos los registrados en los años de crisis económicas de 2009 y 2020. Como consecuencia (y aunado a la falta de fondos de estabilización), el Gobierno ha impulsado recortes al gasto de 6.7% (279 mmdp) en relación con el presupuesto aprobado, los mayores en términos absolutos en 20 años.

El gasto en educación se mantiene 3.4% por debajo de lo logrado en 2018. Y aunque el gasto en subsidios a través de programas prioritarios ha crecido, se han hecho recortes importantes en transferencias federales, obra pública y evaluación educativa, entre otros.

Por el lado del gasto enfocado en salud, el presupuesto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), en sus últimos meses de operación, presenta un recorte de 36% frente a 2018, el cual no ha sido compensado por su sustituto, el IMSS-Bienestar. La transición entre instituciones se ha vuelto más complicada.

La política de desarrollo económico también ha sido gravemente afectada: aunque la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% frente a 2022, aún se encuentra 21% por debajo de la observada en el sexenio anterior. Esto se debe a que el avance del programa anual de inversión ha sido de sólo 40%, el peor del sexenio.

Finalmente, el deterioro de las empresas públicas sigue sin freno. Tanto la CFE como Pemex han mejorado sus balances de operación, pero lo han hecho gracias a ingresos obtenidos de forma artificial. Detrás de las cifras generales, las empresas públicas mantienen una inversión muy por debajo de lo logrado en sexenios anteriores, lo que augura que volverán a caer en números rojos, y difícilmente serán rentables por sí solas.

Vamos al detalle: he aquí cinco evidencias del riesgo en el que se mueven las finanzas públicas.

1. Las consecuencias de una caída de ingresos casi inédita

A pesar de que no estamos viviendo una depresión económica como tal, las finanzas públicas en 2023 se han comportado de forma muy similar a lo visto en 2020. Los ingresos públicos registran retrasos frente al calendario, lo cual ha detonado medidas de austeridad que de todas formas no han sido suficientes como para limitar el endeudamiento.

En los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Frente al calendario, se registró un faltante de ingresos de 5.2% o 189.5 mmdp. En los últimos 20 años sólo en dos ocasiones (2009 y 2020) se habían registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp, como lo explicamos en nuestro análisis dedicado al 2T de 2023.

Gran parte del problema es que el superpeso ha disminuido el valor de las exportaciones petroleras, lo que, aunado a la menor producción de Pemex, ha tumbado los ingresos públicos derivados del petróleo. De enero a junio, estos ingresos alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020.

Por el lado de la recaudación tributaria, la situación tampoco es favorable: aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos –un incremento anual de 4.1% (90 mmdp)–, frente al calendario se registró, a junio, un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012; incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).

El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar. Estimamos que los estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 es la política que ha impulsado todo tipo de devoluciones y compensaciones en 2023.



Los menores ingresos han impulsado severas medidas de austeridad. De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, los recortes que se dieron al gasto a mediados de 2020 sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Y si el Gobierno federal ha tenido que recortar más que en 2020 es porque ya no cuenta con un fondo de estabilización que le permita obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas. 

Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp) debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda. 

Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar: de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).



Con todo y medidas de austeridad, el endeudamiento ha estado incontenible. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es incluso mayor que el registrado durante la pandemia.

Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que también viene más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio al primer semestre, luego de lo observado en 2021.

El mayor endeudamiento de 2023 frente a 2020 se debe a que en el año de la pandemia se contaba con fondos de estabilización, los cuales se agotaron ese añopara evitar en aquel momento el costo político. Ahora que no hay fondos, los menores ingresos frente al calendario han empujado al Gobierno a tomar más deuda. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor.



2. Gasto educativo, reprobado

En cinco años de la actual Administración el gasto enfocado en la educación no sólo no ha crecido, sino que también se mantiene por debajo de lo logrado en 2018. Todo indica que las prioridades han estado en otro lado: en los subisidios, que han crecido a través de programas prioritarios, a costa de recortes importantes en transferencias federales, obra pública, evaluación educativa, entre otros. Es muy probable que este descuido fiscal sea el causante de que el número de docentes y escuelas públicas esté estancado y que el número de alumnos se haya reducido.

De enero a junio de 2023, el gasto dedicado a la educación pública ascendió a 419 mmdp, un aumento de 10.7% (41 mmdp) frente a 2022, pero inferior en 3.4% (15 mmdp) frente a 2018 o 10.7% (50 mmdp) menor frente al máximo de 2015. No ha habido un avance en este gasto en todo el sexenio.

El descuido del gasto educativo se ha venido arrastrando desde el sexenio pasado. Al 2T de 2018 el gasto enfocado a educación fue 5% (23 mmdp) menor al de 2012, último año de Calderón. Es decir, con Peña Nieto hubo un avance nulo fiscalmente hablando en educación. Por la tendencia observada, es posible que tampoco se logre un avance en la actual gestión.



Hay que aclarar que el gasto enfocado en la educación se distribuye en varios Ramos Administrativos, como la Secretaría de Educación Pública (SEP), las Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, Defensa Nacional, Marina, Previsiones para la Educación Básica, Normal y de Adultos, entre otros.  Sin embargo, la mayor parte del gasto educativo se concentra en dos ramos: las Aportaciones Federales, con un 52% del gasto educativo en promedio, y la SEP, con 42%. Es en estas dos dependencias donde se concentran las mayores variaciones del gasto en lo que va del sexenio.

Al 2T de 2023 las Aportaciones Federales en materia educativa reportan un gasto de 220.6 mmdp, 3% (5.4 mmdp) más que en 2022, pero 6% (13.7 mmdp) menos que en el 2T de 2018. Por el contrario, la SEP reporta un gasto de 191 mmdp, 22% (34.1 mmdp) más que en 2022, pero sólo 3% (4.8 mmdp) por arriba de 2018.



El incremento de la SEP y del gasto funcional en educación se ha dado principalmente en subsidios. Al 2T de 2023, este tipo de gasto ascendió a 125.6 mmdp, 6.3% (7.4 mmdp) superior a lo observado al 2T de 2018. A su vez, este aumento se debe a la expansión de los programas de becas para educación básica y media Benito Juárez, así como el programa de Becas Elisa Acuña o Jóvenes Construyendo el Futuro. En conjunto, estos cuatro programas acumularon 48.2 mmdp en lo que va de 2023, el 38% del total del gasto en subsidios. Además, registran un aumento de 165% (30 mmdp) frente a 2019, año en que fueron creados.

Por contra, otros programas han sufrido recortes: los Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación acumularon un gasto de 3.6 mmdp al 2T de 2023, 60% (5.4 mmdp) menos frente a 2018, y a los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales) se les asignaron 56.8 mmdp, 6% (3.3 mmdp) menos que al cierre del sexenio de Peña Nieto. No podemos olvidar, además, la desaparición de las Escuelas de Tiempo Completo.

Otras modalidades del gasto en educación que han sido ‘sacrificadas’ han sido las orientadas a inversión, evaluación y mejora a la eficiencia. Los proyectos de inversión han sufrido un recorte de 90% (409 mmdp) frente al cierre del sexenio; el gasto para evaluación de políticas públicas, de 56% (1.2 mmdp) y el gasto para mejorar la eficiencia, 10% (1.1 mmdp).



Vale la pena hacer un acercamiento al Gasto Federalizado en educación, ya que ha sido el más castigado en el sexenio. Dentro de las Aportaciones federales que hace el Gobierno a los estados, el instrumento más importante para garantizar este derecho constitucional es el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual acumula el 94% de las Aportaciones en educación o el 50% del gasto educativo del Sector Público federal.

La principal función del FONE es pagar la nómina de los maestros de educación pública. Hay que recordar que en 1992 se cedió a las entidades la responsabilidad de administrar las plazas de los docentes –la llamada ‘federalización de la nómina educativa’–, pero la Federación mantuvo la obligación de hacer los pagos[1]. Para esto se creó el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el cual fue cuestionado a causa de sus fórmulas de distribución del presupuesto, que generaban, supuestamente, desigualdades entre regiones. De tal forma, en 2013 el FAEB fue reformado y se convirtió en el FONE. 

Una particularidad del FONE es que sus recursos se determinan por tres variables principales: 1.  las plazas registradas de cada estado, 2. las ampliaciones presupuestarias aprobadas por la SEP para incrementos salariales, y 3. la creación de plazas autorizadas por la SEP. Como se ve, la Federación tiene un gran control en la operación de la educación a nivel nacional. De hecho, el FONE financia a 31 de 32 entidades, pues la nómina de los docentes de la Ciudad de México se paga a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.

Al primer semestre de 2023 las Aportaciones pagadas a los estados a través del FONE sumaron 206.9 mmdp, un aumento de 2.2% (4.4 mmdp) frente a 2022, pero se mantuvieron por debajo en 7% o 15.1 mmdp frente a 2018. En otras palabras, el 95% en la reducción del gasto educativo frente al cierre del sexenio se concentra en este fondo. En efecto, los principales recortes se han hecho en los recursos para el pago de nóminas. Esta situación no responde sólo a la mala situación económica de 2023; más bien, tiene que ver con recortes aprobados ya desde el Congreso: al 2T de 2023 el gasto del FONE presenta un retraso del 4% (7.8 mmdp) frente al calendario, pero al mismo tiempo el presupuesto anual es 4% (19.8 mmdp) menor al aprobado de 2018.

Si bien en términos nominales o corrientes el FONE se ha incrementado, en términos reales –es decir, descontando la inflación– este fondo no ha crecido. Esto se debe a que sólo una parte del FONE está indexado a la inflación: el FONE Fondo de Compensación[2]. Los otros tres componentes del FONE –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.

Por lo que toca a los otros instrumentos del gasto federalizado, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) presenta una disminución de 3% (119 mdp) frente al 2022, aunque el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente educativo, registra un aumento de 18% (1.5 mmdp).



La reducción del gasto educativo, en particular aquél dedicado a la nómina de docentes e inversión física, ha tenido un claro impacto en el desarrollo de capacidades educativas. Se estima que en 2022 el número de docentes en el Sistema Educativo Público Ascendió a 1.62 millones, el mismo nivel al cierre del sexenio pasado. Por su parte, el número de escuelas en 2022 se estima que cerró en 216 mil, el mismo nivel de 2018[3]. No obstante, el número de estudiantes cayó a 29.9 millones, cuando al cierre del sexenio pasado el número de inscritos fue de 31.5 millones.

Para decirlo claro: la apuesta por favorecer programas de subsidios de transferencias directas no se ha traducido en un incremento en el número de estudiantes en el país, pero sí ha significado un retroceso en la dotación de recursos destinados al pago de profesores, construcción de infraestructura, evaluación y mejora continua.



3. Pemex y CFE: lo que está detrás del optimismo

Por primera vez desde 2017 la CFE tuvo un balance de operación positivo en el periodo de enero a junio, mientras que Pemex registró su segundo año al hilo con balance positivo, además de lograr el segundo mayor nivel de ingresos del sexenio. La situación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) parece, entonces, estar mejorando, pero detrás de las cifras generales la situación sigue siendo desalentadora.

En el caso de la CFE un factor inusitado está ‘distorsionando’ las estadísticas operativas de la empresa: se trata de ingresos por inversiones financieras de 43 mmdp, el mayor monto jamás registrado por la empresa, tanto para un primer semestre como para un año fiscal completo. Para dimensionarlo mejor, basta decir que el segundo mejor ingreso por este concepto se logró en 2021, por 7.6 mmdp, por lo que la cifra de 2022 es 5.6 veces mayor. Son estos ingresos los que han sacado de números rojos a la CFE de forma artificial.

Según los Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias de la CFE[4], dentro del concepto de inversiones financieras se pueden agrupar gastos como la adquisición de valores, aportaciones a fideicomisos o concesiones de créditos (el gasto se registra con signo positivo) o erogaciones recuperables (gastos negativos, es decir, ingresos). Dentro de dichas erogaciones recuperables se abre un abanico de posibles ingresos no relacionados directamente con la venta de electricidad, como cobro de intereses por créditos otorgados a trabajadores, cobro por el transporte de gas en gasoductos de la empresa, ingresos por coberturas financieras, entre otros.  El punto clave es que estos ingresos son esporádicos y no representan una mejora en la gestión de la CFE[5].

Si consideramos los ingresos por inversiones financieras, al 2T de 2023 los ingresos totales de CFE llegaron a 263 mmdp, 38% (72 mmdp) mayores que los de 2022, y el mayor nivel que se tenga registro desde 1990. No obstante, los ingresos por venta de bienes –venta de electricidad– quedaron en 208 mmdp, sólo 2% (44 mmdp) más que en 2022, y 3% (6.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Es decir, detrás de las cifras no existe una mejora que pueda ser duradera en los ingresos de la energética.



En 2021 y 2022 la CFE cerró con balances operativos negativos de más de 100 mmdp, los cuales no fueron remediados suficientemente vía subsidios por parte de la SHCP, lo que las llevó, a su vez, a tener pérdidas financieras netas, como lo describimos en las 5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2022. Esta mala gestión ha provocado una pérdida del patrimonio neto de la empresa de 188 mmdp en lo que va del sexenio, según lo explicamos en el artículo de “El empobrecimiento de las empresas públicas”.

Con los ingresos por inversiones financieras la tendencia negativa de la CFE parece haberse revertido: al 2T el Balance Operativo de la CFE –que mide si la empresa es rentable sin apoyos del Gobierno– logró una ganancia de 34 mmdp, situación no vista desde 2014 para un periodo similar. Sin embargo, si descontamos estos ingresos esporádicos, el balance operativo de la CFE se sitúa en una pérdida de 8.7 mmdp, menos grave que la pérdida de 43 mmdp de 2022, pero números rojos al fin.

Es necesario que la CFE y la SHCP precisen la procedencia de los ingresos por inversiones financieras, para determinar qué tan probable es que se repitan en los siguientes meses y en los siguientes años. No obstante, por la magnitud de los mismos, no parece probable que sean una constante para la empresa.



Al revisar cifras específicas de inversión, gasto en pensiones y costo financiero de la deuda, queda de manifiesto que la situación de la CFE no tiene mejoría.

Al 2T de 2023 la inversión financiera de la energética registró un nivel de 13.9 mmdp, una mejora de 18% (2.1 mmdp) frente a 2022, pero se quedó 34% (7 mmdp) por debajo del promedio logrado el sexenio pasado. La baja inversión de la empresa es el principal factor que explica la incapacidad de revertir la obsolescencia de sus plantas de generación de electricidad, mejorar la infraestructura de transmisión y volverse rentable sin subsidios del Gobierno.

En el caso del gasto en pensiones, al 2T de 2023 se registra un monto de 25.8 mmdp, 12% (2.8 mmdp) más que en 2022, y el monto más elevado del que se tenga registro. Si bien el incremento del gasto en pensiones es una constante en todo el Sector Público, como lo hemos identificado, el aumento de la CFE está influenciado por el restablecimiento de privilegios sindicales en 2020, esto es, la disminución de los años de trabajo para acceder a una jubilación, como lo describimos en su momento.

Finalmente, la CFE está enfrentando su peor momento en cuanto al pago de la deuda se refiere. En lo que va del año, tal costo asciende a 40.7 mmdp, 427% (33 mmdp) más que en 2022, y el mayor monto registrado desde 1990. De hecho, existe el riesgo de que este costo se coma los ingresos extraordinarios por inversiones financieras, y empuje a la CFE a un tercer año consecutivo con pérdidas al cierre de 2023.



La situación de Pemex también está marcada por una mejora operativa artificial. En el primer semestre de 2023, los ingresos netos por venta de petróleo (luego de descontar el pago de derechos a la Federación) llegaron a 257.1 mmdp, un aumento de 36% (68.6 mmdp): el mayor monto desde 2010. Pareciera que la petrolera está sobreponiéndose incluso a un contexto con bajos precios del petróleo, y un tipo de cambio desfavorecedor para las exportaciones. Pero no es el caso. Resulta, en realidad, que el pago de derechos por parte de la empresa a la Federación en lo que va del año asciende sólo a 145.4 mmdp, 49% (137.8 mmdp) menos que en 2022 y el segundo peor monto registrado desde 1990, después del visto en 2020 durante la pandemia.

Es decir, que si Pemex está contando con grandes ingresos, ha sido a costa de pagar menos recursos a la Federación, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). En efecto, se le están ‘perdonando’ obligaciones tributarias a Pemex. Y esto tiene un costo: la reducción de recursos federales que bien podrían utilizarse para fondear el gasto de salud, educación, seguridad  entre otros.

Gracias al menor pago de impuestos de Pemex, la petrolera registra un balance operativo positivo de 20.6 mmdp, por segundo año consecutivo. Sin embargo, el balance financiero (que considera el costo del pago de la deuda) registra una pérdida de 32.3 mmdp, como ha sido la constante desde 2013. Es decir, no hay una mejora agregada en la situación financiera de la empresa.



¿Qué ha hecho Pemex con el generoso incremento de recursos y por qué no logra mejorar sus indicadores financieros de forma definitiva? La respuesta, nuevamente, es que su inversión física no ha mejorado.

Al 2T de 2023, la inversión física de Pemex fue de 172 mmdp, 3% (5.6 mmdp) más que en 2022, pero se mantiene 18% (38.6 mmdp) debajo del promedio de lo observado con Peña Nieto. En otras palabras, pese a que Pemex cuenta con los mayores ingresos desde 2010 (ya que le han perdonado impuestos), no ha utilizado estos recursos para mejorar su capacidad productiva. Bajo este panorama no hay manera de que Pemex vuelva a ser un motor de desarrollo para el país.

En realidad, lo que ha hecho Pemex es aplicar medidas de austeridad de forma generalizada. Al 2T de 2023 su gasto programable fue de 300.2 mmdp, un recorte de 11.2% (38 mmdp) frente a 2022 o de 11% (37.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Esto está relacionado con la mala situación fiscal que vive la Federación durante este año, lo que ha llevado a Pemex a retrasar su gasto en 75 mmdp o 20% frente al presupuesto aprobado al periodo.

Frente al sexenio pasado, Pemex ha gastado en 2023 17% (9.4 mmdp) menos en servicios personales, 7% (0.4 mmdp) en materiales y suministros, 49% (14.1 mmdp) en servicios generales. Si bien algunos de estos recortes podrían ser favorables (si es que fueron logrados gracias a una mayor eficiencia en sus procesos), lo cuestionable es que los recortes también hayan alcanzado al gasto de inversión. Sería deseable que la petrolera aprovechara los mayores ingresos con los que ahora cuenta para mejorar su planta productiva.



4. Inversión física: mucho camino por recorrer

Al segundo trimestre del año la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% (36 mmdp) respecto al año anterior. Con éste ya son tres años seguidos en los que la inversión se incrementa para un mismo periodo. Sin embargo, aun con este incremento, el gasto promedio en inversión se encuentra 21% (102.5 mmdp) por debajo del observado en el sexenio anterior. A continuación explicamos más detalladamente este comportamiento.



La inversión pública es una variable fundamental para el crecimiento económico, es decir, para mejorar las condiciones físicas de una sociedad. Algunas formas de inversión pública son el alumbrado público, las autopistas que conectan las regiones o las grandes presas hidráulicas que permiten la generación de electricidad. Este gasto, al igual que otros rubros presupuestarios, se ve frenado por la falta de ingresos y de ahorro público.

Pues bien, si analizamos el avance anual del programa de inversión, vemos al primer semestre el avance es el más bajo en lo que va del sexenio: 40%. Esto no sorprende si tomamos en cuenta que los ingresos públicos se quedaron 5.2% (189 mmdp) por debajo de la meta al primer semestre.

Pero esto no debería ser así. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y la Constitución Política, el Gobierno puede incurrir en endeudamiento para blindar el gasto en inversión ante una caída de los ingresos públicos, política que no aprovecha del todo, o sea, que el endeudamiento no siempre blinda el gasto de inversión. De hecho, desde 2010 lo más común ha sido que el endeudamiento del Gobierno federal supere al gasto en inversión física.

Sin embargo, al segundo trimestre del año esta diferencia llegó a un máximo histórico no visto en los últimos 14 años, cuando el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 573 mmdp, mientras que su gasto en inversión física ascendió a 257 mmdp, una diferencia de 316 mmdp. Es más, sólo el endeudamiento del Gobierno federal es 131.6 mmdp mayor a todo el gasto en inversión física realizada por el Sector Público, es decir, incluyendo la inversión que realiza Pemex y CFE.



Una de las preguntas clave ante el comportamiento de la inversión es: ¿en qué está invirtiendo el Gobierno? En términos de la clasificación funcional, la cual muestra el gasto en inversión de acuerdo con sus propósitos socioeconómicos, vemos que el aumento de la inversión se explica en gran medida por el gasto destinado a la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad, la cual tuvo un crecimiento de 15.2% (17.69 mmdp) en términos reales. Sin embargo, esto no significa que la mayor parte de recursos vayan para esta función, ya que el principal destino del gasto de inversión física es la función de combustibles y energía. Al primer semestre del año, el 43% del gasto en inversión física se destinó a esta última función, en la cual se encuentran, principalmente, los proyectos energéticos del Gobierno.



El incremento del gasto en inversión de la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad se explica por mayores recursos para los municipios, e infraestructura hidráulica. En primer lugar, el Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social (FAIS) municipal y de la CDMX, el cual tiene el objetivo de financiar obras e inversiones en zonas de alto rezago social, presentó un incremento real de 12% (6.24 mmdp) respecto a 2022. En segundo lugar, el incremento se debió a mayores recursos para la infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, la cual es importante, principalmente, durante esta temporada del año. El gasto en infraestructura de agua potable se incrementó 300% en términos reales, al pasar de 1.4 mmdp en 2022, a 5.8 mmdp a junio de 2023. En tercer lugar,  el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), el cual tiene el objetivo de financiar, principalmente, acciones de seguridad pública de los municipios, presentó un incremento de 12% (3.0 mmdp) respecto al mismo periodo del 2022.

Hay que resaltar que el Gobierno está obligado a cumplir con el presupuesto prometido a las entidades federativas. Es decir, la Federación puede recortar fácilmente la inversión de los proyectos a su cargo como el Tren Maya, gestionado por la Secretaría de Turismo, o la inversión de las Empresas Públicas, pero no puede recortar la inversión federal realizada a través de las entidades. El hecho de que el gasto federalizado sea la razón detrás del impulso de la inversión en 2023, habla más bien de una virtud institucional y no de un esfuerzo de la Federación.



5. La despedida anticlimática del Insabi

Los últimos meses del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no han sido decorosos. En lugar de buscar un resarcimiento en cuanto al retroceso operativo y presupuestal de 2022 y 2021, el instituto ha profundizado su declive en 2023.

De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018.

Como explicamos en nuestra nota de Erario en Salud al 2T de 2023, la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar se ‘programaron’ para finales de agosto. Esto implica que en la primera mitad del año el Insabi ha mantenido la obligación de garantizar el acceso a la salud de las personas sin seguridad social, lo que hace injustificable su contracción presupuestal.

Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomó la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. De momento, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal. 

Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. 



El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular. 

Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018. 

Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención. Es imprescindible que en la segunda mitad de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar compense las caídas que ha sufrido el Insabi. Además, es vital que se ofrezcan datos expeditos sobre su operación para poder evaluar su desempeño.



[1] ASF 2020. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/MR-FONE_a.pdf

[2] Indetec 2022. Aspectos básicos de los Fondos de Aportaciones del Ramo 33. Recuperado de: https://www.indetec.gob.mx/delivery?srv=0&sl=3&path=/biblioteca/Especiales/Aspectos-basicos-de-los-Fondos-de-Aportaciones-Federales-del-Ramo-33.pdf

[3] Cuarto informe de gobierno. Recuperado de: https://www.gob.mx/cuartoinforme

[4] CFE. Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias. Recuperado de: https://app.cfe.mx/normateca/VerDocumento.ashx?id=36323#:~:text=Los%20Criterios%20de%20Aplicaci%C3%B3n%20de,establezcan%20en%20el%20Presupuesto%20de

[5] En todo 2022 la CFE tuvo un gasto de inversión financiera negativa (es decir, un ingreso) por 35.8 mmdp. Según la Cuenta Pública, esto se debió a logística de combustibles, recuperación de IVA pagado e inversiones temporales a Fideicomisos.  Sin embargo, no se explica más a detalle la cifra. Cuenta Pública 2022. Comisión Federal de Electricidad Consolidado.  Dictamen del auditor externo. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/53TVV.05.DAR.pdf