Menor crecimiento de los ingresos, mayor endeudamiento, militarización del gasto, deterioro de las empresas públicas, abandono de la salud: al quinto año de gestión, la herencia del Gobierno en materia de finanzas públicas parece clara.
Aunque en 2023 la recaudación tributaria tuvo una expansión destacable, el colapso de la renta petrolera contrarrestó las ganancias, provocando un boquete fiscal de 1.2% o 84 mmdp frente a la meta. Con este resultado, en los cinco años de gobierno los ingresos registran un aumento de sólo 6.7%, lo que apunta a ser el peor desempeño de las últimas cuatro administraciones.
El incumplimiento de las metas de recaudación desató recortes en diferentes áreas; el gasto en salud es una de las más afectadas. En particular, el Insabi sufrió un recorte de 59% o 63.3 mmdp, el cual no fue compensado por el gasto adicional del recién creado IMSS-Bienestar. En el primer año de operación del nuevo organismo, las personas sin seguridad social salieron perdiendo.
La austeridad selectiva y mala gestión también ha impactado en las principales empresas públicas y organismos descentralizados con funciones comerciales, los cuales han sufrido recortes en su inversión frente al sexenio pasado y, en varios casos, un deterioro financiero. Además de los casos bien conocidos –Pemex o CFE–, se observa un deterioro en el Servicio Postal Mexicano, Liconsa y Finabien (antes Telecomm), entre otras. El antecedente es preocupante si atendemos a la creación de último minuto de más empresas del Estado.
Los que no han perdido (muy al contrario) son entes militares como la Sedena, Mariana y Guardia Nacional. Al cierre de 2023, estos organismos ejercieron 239% más recursos que los ramos civiles dedicados a la seguridad, cuando en 2018 prácticamente no existía una brecha. Además, su control de ahorros públicos o fideicomisos se ha disparado en más de 1,000%
Los recortes discrecionales en varios sectores no han podido limitar el endeudamiento creciente. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, prácticamente el doble del endeudamiento observado al final del sexenio pasado (2.2% del PIB). El Gobierno sigue viviendo de préstamos, lo cual impactará más pronto que tarde con un creciente pago de intereses.
A continuación, las evidencias de una gestión de finanzas públicas que no garantiza derechos ni estabilidad.
1. Crecen ingresos, pero no lo que se necesitó
El estancamiento de la producción petrolera, la apreciación del peso y el ‘perdón’ de impuestos a Pemex tiraron los ingresos petroleros a uno de sus peores niveles en décadas. Aunque la recaudación tributaria tuvo un buen desempeño, no fue suficiente para compensar las pérdidas petroleras.
En 2023 los ingresos netos del Sector Público llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023, pero se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos fueron inferiores a lo planteado.
El faltante de los ingresos de 2023 (en relación con el programa establecido) se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas, ni por el resto de los ingresos tributarios.
En 2023, los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, cercanos a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp). El desplome de los ingresos petroleros es producto de una combinación de menor producción petrolera, caída del precio de crudo a nivel internacional y la apreciación del tipo de cambio, como lo hemos explicado anteriormente.
La caída de la renta petrolera fue asumida en mayor medida por el Gobierno federal, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). Se trata del principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual se ha reducido del 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas) en 2019 al 40% en 2023, y para 2024 es de 30%.
Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas. En total, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica que los ingresos del Gobierno federal se quedaran mucho más por debajo del calendario que los ingresos petroleros de Pemex: -30% (148.7 mmdp) vs. -11% (89.9 mmdp).
Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual es elevado, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta.
El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de su segunda mayor tasa de crecimiento en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. No obstante, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp).
Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).
En total, en 2023 los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, pero se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp) frente al programa. El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, las cuales llegaron a 1.2 billones de pesos, el segundo mayor monto del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior.
La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.
En 2023, la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero se alcanzaron sólo 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo. Nunca se había incumplido esta meta de ingresos, ni siquiera durante la pandemia de 2020: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp. El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros.
Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Al cierre del Gobierno de López Obrador difícilmente se alcanzará el crecimiento de 14.7% (847 mmdp) logrado por Peña Nieto, el de 20.3% (971 mmdp) de Calderón o el 45.7% (1.5 billones) de Fox.
La situación es aún menos prometedora si sólo se analizan los ingresos del Gobierno federal. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.
2. El endeudamiento imparable
Pese a la narrativa de la austeridad, la realidad es que el Gobierno federal está echando cada vez más mano de la deuda para solventar el gasto público. El mayor problema es que buena parte de este endeudamiento no se utiliza para fines productivos; además, el pago de intereses se está incrementando de forma acelerada.
Al cierre de 2023, el endeudamiento (o Requerimientos Financieros del Sector Público: RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos o 4.3% del PIB, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018. Es prácticamente el doble de endeudamiento que el observado al final del sexenio anterior (2.2% del PIB).
Con este resultado se engarzan cuatro años de incumplimiento de los objetivos de endeudamiento del Sector Público: en 2023 se planteó una meta anual de RFSP de 4.1% del PIB, pero lo observado al cierre de año fue de 4.3 puntos del PIB, por lo que se sobrepasó el objetivo en 0.2 puntos del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobreendeudamiento de 5.6%, o 71.8 mmdp frente al objetivo.
El hecho de que en el actual Gobierno se promedien RFSP de 3.8% del PIB, mientras que en el de Peña Nieto se recurriera en promedio a 3.1 puntos del PIB de endeudamiento, es señal de un deterioro de la capacidad fiscal. Asimismo, que en este sexenio se hayan superado en cuatro años las metas de endeudamiento, frente a dos ocasiones en el sexenio anterior, muestra un relajamiento de la disciplina fiscal.
El cada vez más escaso uso del endeudamiento para fines productivos es tema de igual preocupación. En 2023, el gasto en la inversión física llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022. Tal recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por el realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) producto de medidas de austeridad.
El incremento del endeudamiento y el recorte de la inversión provocaron, combinados, que se hilaran cuatro años consecutivos de incumplimiento de la regla de oro de la deuda, ésa que dicta que la inversión física debe ser mayor que el endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) a lo largo del año, sólo 65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión.
Finalmente, nos preocupa el incremento del pago de intereses y servicio de la deuda pública, el cual llegó a 1.04 billones de pesos o 3.3% del PIB, un máximo no visto desde la década de los 90.Para dar una idea de la magnitud del costo financiero de la deuda, en 2023 representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023 se destinó el equivalente a la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, esta obligación se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían destinarse a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada.
El Gobierno federal y la CFE pagaron las mayores facturas en este respecto. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico: 63 mmdp, un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la empresa no había hecho un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años.
En materia de presupuesto, lo que más importa es cuánto se paga en intereses y servicio de la deuda pública, ya que el pago de estos conceptos reduce los recursos disponibles para impulsar temas de mayor interés social, como el gasto en salud pública. Si bien la deuda pública en México está por debajo de la que se observa en otros países de la OCDE, el nuestro es el país que destina mayores recursos del presupuesto al pago de intereses de la deuda pública[1]. Esta proporción puede aumentar con el incremento del endeudamiento en 2023 y 2024, así como el incremento de la tasa de interés del Banco de México.
3. Militarización de los recursos públicos
La supuesta debilidad de los entes civiles ha servido como justificación para el uso del Ejército en la seguridad pública y otras actividades, como construcción de infraestructura. Sin embargo, el propio Gobierno federal es el que ha debilitado a los entes de seguridad y desarrollo de infraestructura civiles, al reducir su presupuesto, lo que apunta a perpetuar la militarización del país. Al quinto año de gobierno, la militarización se evidencia en el aumento del gasto de los órganos militares, así como su control sobre fideicomisos públicos.
El presente sexenio se perfila cerrar con la mayor brecha entre el presupuesto de estancias de seguridad civiles y militares, dejando en claro que la política de seguridad pública del sexenio ha sido una, y una sola: la militarización. Y es que al cierre de 2023 los recursos ejercidos por entes militares –Sedena, Semar y Guardia Nacional– alcanzaron los 210 mmdp, 239% (148 mmdp) mayores que los ejercidos por los entes de seguridad civil –FGR, Gobernación y la SSPC sin la Guardia Nacional–, los cuales ejercieron un presupuesto por 62 mmdp, el segundo monto más bajo del sexenio. Esto representa una fuerte ampliación de la brecha entre el presupuesto de estancias militares y civil. Ésta, en 2018, era de apenas 17% (22 mmdp) a favor de los entes militares.
En 2023, frente al cierre del sexenio pasado, los entes militares erogaron 41.5% (61.5 mmdp) más, pero los entes civiles lo hicieron en 50.9% (64 mmdp) menos. Una clara redistribución del gasto.
El órgano civil de seguridad más debilitado en los últimos años ha sido la Secretaría de Gobernación, con un recorte de 87% (91 mmdp) frente a 2018, debido a que perdió el control de la Policía Federal, la cual se convirtió en la Guardia Nacional (GN) y pasó a formar parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Consideramos a la GN como un ente militar, debido a que está bajo control castrense, como señala la evidencia. Por otro lado, el ente militar más beneficiado ha sido la Sedena, la que en 2023 ejerció 130 mmdp, 25.6% (26.4 mmdp) más que en 2018.
La militarización avanza no sólo a través del presupuesto directo que reciben las estancias como la Sedena, la Marina y la Guardia Nacional (hay que subrayarlo: a costa del abandono presupuestario de las entidades de seguridad ciudadana), sino también por la vía de los recursos públicos depositados en fideicomisos y mandatos que se encuentran a disposición de los militares.
Al cierre del quinto año de gobierno, se ha incrementado el control de los ‘ahorros públicos’ en manos de los ramos militares (Sedena y Marina). En 2018, los fideicomisos bajo control castrense sumaban recursos por 6.9 mmdp, lo que representaba 0.6% del total. Sin embargo, al cierre de 2023 los fideicomisos militares contaron con recursos que ascendieron a 81.2 mmdp, el 16.4% de los recursos totales en fideicomisos, y un aumento de 1,077% frente a 2018. Al cierre de 2023 solamente la SHCP controló más recursos, ya que están a su cargo fondos como el FEIP y el FEIEF.
Aquí se hace evidente el doble discurso sobre el uso de fideicomisos. Mientras que aquéllos controlados por entes militares se han incrementado, el saldo total depositado en estos instrumentos al cierre de 2023 cayó 4.0% (20.4 mmdp) frente a 2022, y 56.3% (638 mmdp) frente a 2018.
El aumento de los recursos de los fideicomisos en manos militares responde a una mayor asignación de proyectos de inversión en infraestructura y obra de capital a la Sedena. Y es que antes de que comenzarán a otorgarse proyectos de construcción de infraestructura civil al Ejército (2018), esta dependencia contaba con recursos en fideicomisos por 6.9 mmdp, mientras que al cierre de 2023 ya controla 77.3 mmdp, un incremento de 1,024% (70.4 mmdp) frente a 2018.
Se destacan los recursos del nuevo fideicomiso para el Tren Maya[2], el cual se creó a finales de 2023 y se puso a disposición de la Sedena, y al cierre del año pasado registró una disponibilidad de 8.0 mmdp. También llama la atención el fideicomiso para infraestructura y obra pública, el cual se creó en 2022 a cargo de la Dirección General de Ingenieros de la Sedena, y al cierre del año contaba con una disponibilidad de 40.5 mmdp. Este fideicomiso tiene la obligación de desarrollar la infraestructura aduanera y, como lo hemos explicado anteriormente, fue nutrido de recursos del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), administrado por el SAT.
Hay más. El segundo fideicomiso de la Sedena con mayores recursos al cierre de 2023 es el destinado para la administración y pago de equipo militar, el cual tiene el objetivo de administrar y cubrir los recursos para las adquisiciones de equipo militar y para la contratación de obra pública. Este fideicomiso cuenta con 28.5 mmdp al cierre de 2023, y ha sido privilegiado de manera importante durante el sexenio, pues en 2018 contaba únicamente con 6.5 mmdp, y al cierre de 2023 presenta un crecimiento real de 339% (22 mmdp).
El uso de fideicomisos para el desarrollo de infraestructura dificulta el seguimiento presupuestario de los recursos, ya que no existe la obligación de reportar a detalle cómo se gastan sus recursos, lo que puede abrir la puerta a actos de corrupción. Según la ASF[3], el fideicomiso para la administración y pago de equipo militar, que fue utilizado para la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, tuvo un manejo fue poco transparente, ya que careció de documentación comprobatoria sobre el uso de sus recursos.
Huelga decir que la concentración de los recursos de fideicomisos en manos de ramos militares se ha dado a costa de la disminución en otros ramos que tienen por objetivo la construcción o mantenimiento de infraestructura civil. Por ejemplo, los recursos de los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transporte exhiben, al cierre de 2023, una reducción de 99% (109.8 mmdp) frente a los recursos que tenía en 2018, por la eliminación del fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fideicomiso para la Infraestructura Portuaria.
En 2024 el traslado de responsabilidades desde los ramos encargados de la infraestructura civil hacia los ramos militares se traducirá en una mayor gestión de la inversión física por parte de éstos últimos. Esto ya lo vimos desde el cierre de 2023, cuando el gasto en inversión física de la Sedena y la Marina ascendió a 23.35 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 21% (4.2 mmdp) frente al gasto de inversión en 2018.
Sin embargo, será para 2024 cuando la inversión ejercida entes militares aumente 673% (136.5 mmdp) frente a 2018, debido a que para este año ambos ramos ejercerán el 17% de la inversión física total: un aumento significativo de 14 puntos porcentuales en comparación con su participación al finalizar 2023. Esto, debido a que oficialmente el Tren Maya será gestionado por la Sedena y no por la Secretaría de Turismo, como lo explicamos en nuestro análisis de la inversión física para 2024.
4. El Gobierno, ese mal empresario…
Durante todo el sexenio el Gobierno federal ha promovido la creación de nuevas empresas u organismos públicos, entre los cuales destacan el Tren Maya, LitioMX o la nueva Mexicana de Aviación. El panorama, sin embargo, no da motivos para el optimismo. Los resultados financieros de las principales empresas y organismos públicos con fines comerciales que existían desde Gobiernos pasados presentan retrocesos al cierre de 2023.
En otros análisis mostramos el empobrecimiento que se ha presentado en las empresas públicas (Pemex y CFE) durante el sexenio. Esta mala administración también se refleja en empresas públicas de participación estatal, así como en organismos públicos descentralizados: en cuatro de los nueve entes que analizamos encontramos un deterioro directo en su balance financiero. El resto de organismos han mejorado sus resultados netos, pero ha sido a costa de reducir su gasto de inversión, lo que pone en riesgo su sostenibilidad futura.
En primer lugar están los entes que han tenido un deterioro general en su rentabilidad neta: tal es el caso de la Financiera para el Bienestar (Finabien) [antes Telecomm], Liconsa, CFE y el Servicio Postal Mexicano. En el caso de los tres primeros, el deterioro es de tal magnitud que durante el sexenio han operado en promedio con déficits financieros, es decir, sus ingresos, incluyendo subsidios, han sido inferiores a sus gastos.
Por ejemplo, Liconsa, encargada de procesar y distribuir leche, en el sexenio anterior operaba en terreno positivo, promediando un superávit financiero de 355.2 millones de pesos. Sin embargo, en los cinco años del actual sexenio sus ingresos han caído 24% (2,331 mdp) frente a lo que percibía durante el sexenio anterior. A pesar de costarle más recursos al erario (ya que han aumentado en 10.1% (486 mdp) los subsidios y transferencias que recibe del Gobierno federal), el organismo público ha caído en un déficit financiero por 353.6 millones de pesos en promedio.
Según la ASF[4], Liconsa tiene el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria y obtener ganancias por sus ventas, pero ha fallado en los últimos años. En 2021 la empresa tenía la meta de generar 1.5% de utilidad por la venta de leche, pero tuvo pérdidas por el incremento de costos fijos y reducción de las ventas. Ese año planeó vender 95 millones de litros de leche, pero vendió sólo 21.1 millones. Por esta razón, la ASF advirtió que si Liconsa no lograba aumentar sus ventas netas y disminuir los gastos de operación antes de recibir recursos fiscales por parte del Gobierno Federal, corría el riesgo de no cumplir con sus objetivos y metas institucionales.
En la recién creada Finabien[5] (anteriormente Telecomm) se observa el mismo deterioro. Con la modificación del organismo descentralizado se mantuvo la misión de proveer servicios de telecomunicación rural por satélite, internet satelital, servicios telegráficos y servicios de inclusión financiera. Sobre este último punto, hay que recordar que Telecomm ya estaba involucrado en el sector financiero, con programas de envío de remesas, pago de programas sociales y corresponsalía bancaria. Con Finabien se mantienen todos estos servicios, es decir, la transición entre organismos se trató más bien de un cambio de fachada. No obstante, un cambio real fue que a Finabien se le encargó el cobro de pasivos del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares de 2020 y 2021, anteriormente en manos de la Secretaría del Bienestar. Asimismo, luego del huracán Otis, Finabien anunció el otorgamiento de créditos para la reconstrucción[6].
Pese a los cambios, a lo largo del sexenio este ente público no ha podido combinar de manera eficiente los giros comerciales sobre los cuales opera. Tan sólo al cierre de 2023 sus ingresos cayeron 34.6% (459.9 mdp) en términos reales respecto del año anterior, promediando así un déficit financiero por 12.4 mdp durante el sexenio, lo que se compara negativamente con el superávit financiero con el que operaba durante el sexenio anterior, por 63.2 mdp. Pese al cambio, no se aprecia una mejora sustancial en la operación de este organismo, lo que pone en duda su rentabilidad presente y futura.
Vale la pena señalar que el desempeño de este organismo ha estado lejos de ser óptimo en los últimos sexenios. La ASF[7] señaló en 2017 que debido a la falta de estudios de mercado y mala calidad en el servicio, Telecomm había reducido su cuota de mercado. No existen evaluaciones recientes sobre el desempeño de este ente público, pero su deterioro financiero apunta a que no hay una mejora en su operación.
La historia del deterioro de los organismos descentralizados no acaba aquí, y ha permeado sobre otro de los organismos más utilizados por la población mexicana: el Servicio Postal Mexicano (Sepomex), el cual compite directamente contra empresas como DHL, FedEx o Estafeta. Sin embargo, durante los últimos años Correos de México se ha enfrentado a una caída de 46.5% (1,711 mdp) en sus ingresos, tendencia que difícilmente se revertirá en los próximos años.
De todas formas, se registra un aumento de 0.3% (9.26 mdp) en las transferencias y subsidios que Correos recibe del Gobierno federal para cubrir sus gastos operativos, subvenciones no han salvado al organismo de sufrir una caída del 53.3% (54.7 mdp) en su balance financiero. Con este deterioro financiero, es casi imposible que la compañía se sitúe como líder del sector, tal y como se establece en objetivo institucional.
Según la ASF[8], en 2018 los ingresos propios de Sepomex alcanzaron a cubrir el 49.4% de su operación, pero en 2022 este porcentaje cayó a 34.5%, señal de que no se ha avanzado en la modernización de la entidad. Además, no hubo gasto de inversión física en 2022.
La presencia de Sepomex se ha ido reduciendo desde hace más de una década. En 2008 llegó a contar con 30.9 mil puntos de servicio propios y manejó 885 millones de piezas[9], pero en 2023 contó con sólo 7,216 puntos y manejó sólo 272 millones de piezas, según el Quinto Informe de Gobierno. Pese a su menor participación en el mercado mexicano, el organismo no ha podido mejorar su situación financiera.
También se ha observado un deterioro en las finanzas de la CFE, la cual, en promedio, ha operado con un déficit de 15,443 mdp durante el sexenio, mientras que en el anterior sexenio tenía ganancias. Esto sin mencionar que se ha dado un proceso de achicamiento en la empresa, mediante la reducción de su patrimonio.
Por otro lado, tenemos a empresas y organismos que si bien no han sufrido un deterioro en su rentabilidad –balance financiero–, han sufrido reducciones en sus ingresos y gasto de inversión, lo que presagia una reducción de su rentabilidad futura. Tal es el caso de Pronósticos para la Asistencia Pública, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), Diconsa y Pemex.
En primer lugar, está Diconsa, una empresa con participación estatal mayoritaria, y que tiene por objetivo contribuir a mejorar la seguridad alimentaria de la población en localidades de alta o muy alta marginación, a través de tiendas comunitarias. Tan sólo en el primer año del presente Gobierno, los ingresos de la empresa se desplomaron un 25.1% (4,642 mdp) en términos reales, caída de la cual ya no se pudo recuperar, y al cierre de 2023 sus ingresos se encuentran 30.9% (6,875 mdp) por debajo de lo que percibía en el sexenio anterior. Esto ha cobrado factura al Gobierno federal, ya que ha tenido que aumentar sus subsidios y transferencias para subsanar la caída de los ingresos propios de la empresa. En promedio, durante el sexenio estas transferencias han aumentado 29% (842 mdp) frente al promedio transferido en el sexenio anterior.
La estrategia implementada para hacer frente a la disminución de los ingresos de la empresa ha sido reducir drásticamente la inversión física. Ésta cayó a niveles nulos en 2017, y no se ha recuperado a lo largo del sexenio. Como resultado, en promedio durante el sexenio, la inversión física es un 93% menor (364 mdp) en comparación con el nivel reportado en el anterior.
A pesar de su objetivo institucional (cubrir a los marginados, podemos resumir), Diconsa ha venido disminuyendo su cobertura desde finales del sexenio pasado, sin que se logre revertir la tendencia en el actual[10]. Por ejemplo, en 2016 se reportaron 26.8 mil tiendas Diconsa en 24.6 localidades, pero al cierre de 2018 el número bajó a 26.1 mil tiendas en 23.9 mil localidades. Para 2021 la cobertura cayó a 24.4 mil tiendas en 22.2 mil localidades. Al cierre de 2023, el Quinto Informe de Gobierno estima que habían 24.2 mil tiendas en 22.1 mil localidades. Es decir, la atención se mantiene por debajo de lo logrado el sexenio pasado, y el recorte en la inversión no permitirá que se revierta la situación.
En segundo lugar, está el caso de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)[11], un organismo público encargado de construir y conservar infraestructura aeroportuaria, así como de prestar servicios de suministro de combustible. Tiene presencia en 18 estados de la República Mexicana. Durante el último sexenio, se ha observado una reducción significativa tanto en sus ingresos como en sus gastos. En comparación con el sexenio anterior, sus ingresos han disminuido en un 9.1% (377 mdp), mientras que sus gastos han experimentado una caída abrupta del 23.5% (1,059 mdp). Por tanto, los presuntos resultados financieros positivos se han alcanzado a costa de importantes recortes en el gasto del organismo, y no como resultado del crecimiento de la empresa. Durante el sexenio, se ha aplicado un recorte en la inversión de 28% (177.6 mdp).
No existen evaluaciones recientes del desempeño de este organismo. En 2014, la ASF[12] identificó que 14 de los 18 aeropuertos gestionados por la ASA tuvieron operación deficitaria, aunque las ganancias en cuatro aeropuertos compensan las pérdidas en el resto. Por otro lado, detectó que las obras de conservación de la infraestructura eran adecuadas. Con base en los resultados observados hasta 2023, es posible que se mantengan las pérdidas en la mayoría de los aeropuertos, y que el grado de conservación de infraestructura esté decayendo, por el menor gasto de inversión.
Esta misma estrategia (llevar a cabo grandes recortes en la inversión para intentar generar balances positivos) también se evidencia en Pemex. Aunque sus ingresos han aumentado un 15% (93,331 mdp) durante el sexenio, este incremento no se debe directamente a una mejora en sus ventas, sino que responde a las reducciones del DUC que se han realizado para apoyar a Pemex, lo que implica que una mayor proporción de los ingresos petroleros se queden en manos de la empresa. Hay que tomar en cuenta, además, que Pemex registra las transferencias que recibe de la Secretaría de Energía como ingresos propios, bajo el concepto de “otros ingresos”. Pese a todo, los apoyos no han sido suficientes para mejorar la sostenibilidad de la empresa de forma permanente, pues se registran grandes recortes en su gasto de inversión: en promedio, la inversión física ha caído un 29% (116,676 mdp) en comparación con el sexenio anterior. Es como si Pemex estuviera conectada a un respirador artificial (transferencias del Gobierno).
Un tema aparte es el de la Lotería Nacional[13]. Debemos tener en cuenta que en 2022[14] se llevó a cabo la fusión con Pronósticos para la Asistencia Pública[15], por lo cual ahora se reporta sólo el desempeño financiero de éste último organismo público. Sin embargo, la fusión no ha sido del todo beneficiosa para las finanzas de estos organismos, pues en 2023, el primer año tras la operación, se registró una caída de 77% (1,305 mdp) en su balance financiero. Esto se debe a que al fusionar los recursos de ambas empresas se incrementaron los ingresos, pero los gastos lo hicieron en mayor medida.
Debemos recordar que Lotería Nacional arrastraba décadas de mal desempeño financiero, y no cumplió con su función de aportar recursos al Gobierno federal desde 2008 hasta 2021. Tanto, que la ASF recomendó su disolución[16]. En lugar de ello, el Gobierno decidió fusionar a Lotería con Pronósticos, el cual sí era rentable. Si bien esta fusión garantiza la subsistencia de la primera, puede ser a costa de reducir la rentabilidad de los segundos. Según la Cuenta Pública de 2022, las utilidades de Pronósticos pagadas a la Tesofe fueron de 358 mdp[17], una reducción de 57% (468 mdp) en términos reales, frente a lo observado en 2018[18].
Finalmente, hay que describir lo que ocurre en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM)[19], el cual no ha logrado recuperar sus niveles previos a la pandemia. De él no existe información expedita al cierre de año, por lo que presentamos los datos de la Cuenta Pública 2022: en promedio, durante el actual sexenio, el AICM ha generado un desahorro por 146.9 mdp. Esto se compara negativamente con los ahorros financieros que generó la empresa durante el sexenio pasado, por 428.1 mdp.
5. La pérdida que ha supuesto el IMSS-Bienestar
Las personas sin seguridad social salieron perdiendo en el primer año de operación del órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. En su último año de operación, el Insabi gastó 43.5 mmdp, una caída de 63.9% (77 mmdp) frente a 2022, o 59% (63.3 mmdp) menos de lo aprobado en 2023. Dicho recorte se debió al proceso de transición, pero el gasto adicional por 48 mmdp del nuevo IMSS-Bienestar no logró compensar la caída. Lo explicamos a detalle en nuestro análisis del gasto en salud de 2023.
El mayor recorte en el Insabi se centró en el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos: 33% (33.7 mmdp) frente a 2022, para alcanzar un gasto anual de 69.6 mmdp, el menor desde su creación en 2020. Asimismo, el programa de Atención a la Salud erogó 10 mmdp, 39% (6.2 mmdp) menos que en 2022, o 48% (9.2 mmdp) menos respecto del programa. Aunque su nombre es similar, el primero se enfocaba en cumplir las transferencias en salud para las entidades federativas, así como en nutrir al Fonsabi, y el segundo en atención médica directa.
Con la creación del IMSS-Bienestar se registró un nuevo programa en salud: Atención a la Salud para las Personas sin Seguridad Social, el cual erogó 9.2 mmdp, exactamente lo que no se gastó del programa de Atención a la Salud del Insabi. Sin embargo, no se compensó el presupuesto no gastado del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Cabe aclarar que el nuevo programa del IMSS-Bienestar suple a los dos mencionados del Insabi.
A diferencia de años anteriores, las transferencias a fideicomisos en 2023 se desplomaron. En conjunto, tan sólo se transfirieron 12.8 mmdp al Fonsabi, 72.6% (33.8 mmdp) menos que en 2022. Esta reducción rompe la tendencia observada desde 2020: la Secretaría de Salud disimulaba subejercicios al transferir miles de millones al Fonsabi, para luego mandar ese dinero a la Tesofe, como explicamos en nuestro artículo “El ocaso del Fonsabi”.
De 2020 a 2022, entre el 33% y el 42% del gasto ejercido por el Insabi y el Programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 correspondió a transferencias a fideicomisos, los cuales promediaron 54.2 mmdp en esos tres años. Sin embargo, en 2023 sólo el 11% del gasto en salud de los entes mencionados, más el nuevo órgano IMSS-Bienestar, correspondió a tales transferencias. De haber cumplido con la tendencia anterior, el total gastado de los tres entes habría superado lo observado en 2022 (con el riesgo de simulación antes apuntado, claro está).
En realidad, el Fonsabi, que se encarga de financiar enfermedades de alto costo e infraestructura, también salió perdiendo con la transición al IMSS-Bienestar. Al término de 2023 el fideicomiso cerró con un saldo de 45.9 mmdp, el peor monto al cierre de un año desde 2010.
El mayor saldo del Fonsabi de la última década fue de 132.3 mmdp (pesos reales de 2023), y se logró en diciembre de 2019, antes de que se consumara la desaparición del Seguro Popular. A partir de 2020 entraron en vigor modificaciones a la Ley General de Salud, y se aprobaron leyes de ingreso de la Federación, que permitieron sacar recursos de este fideicomiso para transferirlos a la Tesofe.
A partir de 2020, el Fonsabi fue cerrando años con cada vez menos recursos. En 2020 terminó con 123 mmdp; en 2021, con 105 mmdp; 2022, con 74.9 mmdp, y 2023 con 49.9 mmdp, 65% (86 mmdp) menos frente al máximo de 2019. Detrás de estas constantes reducciones se escondía, reiteramos, un mecanismo de simulación del gasto a partir de grandes entradas y salidas de recursos.
De 2010 a 2018, las entradas de recursos al Fonsabi promediaron 6 mmdp trimestrales, y sus egresos 3.9 mmdp. Como los gastos eran menores a los ingresos, su saldo fue creciendo. De 2020, ya con el Insabi en operación, a 2022, las entradas al fideicomiso promediaron 15.3 mmdp, pero los egresos ascendieron a 26.5 mmdp, provocando una disminución constante de su saldo. La mayor parte de los egresos se debieron a transferencias a la Tesofe, como lo evidenciamos en nuestro análisis del gasto en salud anual de 2022.
Aunque el saldo del Fonsabi iba cayendo, hay que notar que al cierre de cada año se incrementaban las transferencias a él, para disimular subejercicios y dejar recursos suficientes para extraer al siguiente año. Esto cambió en 2023, pues las transferencias a fideicomisos disminuyeron súbitamente frente a lo observado de 2020 a 2022, lo cual no evitó que de todas formas la Secretaría de Hacienda extrajera recursos millonarios del fideicomiso.
En 2023 los gastos del Fonsabi (presumiblemente transferencias a la Tesofe, en su mayor parte) sumaron 56.2 mmdp, 36% por debajo de los 88 mmdp gastados en promedio de 2020 a 2022. Por su parte, los ingresos fueron sólo de 20.9 mmdp, 73% menores a los 77 mmdp promediados en las mismas fechas.
El recorte en el gasto del Insabi/IMSS-Bienestar fue la principal causa de que en 2023 el gasto total en salud se quedara por debajo de la meta. En 2023, el gasto funcional en salud ascendió a 808 mmdp, un recorte de 3.4% (28 mmdp) frente al ejercido en 2022, aunque superior en 11.1% (80 mmdp) frente a 2018. No obstante, se quedó por debajo del programa en 6.9% o 60 mmdp, de los 868.1 mmdp aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años, tanto en porcentaje como en magnitud total.
En sentido estricto, en lo que va del sexenio sólo en 2019 y 2023 se incumplió el gasto general en salud aprobado. Sin embargo, como lo explicamos en nuestro análisis anual del gasto en salud de 2022, en 2020, 2021 y 2022 también se subejerció el gasto en la materia, pero los recortes fueron disimulados mediante transferencias a fideicomisos.
Recomendaciones
En materia de ingresos
- Fijar controles al Gobierno para que el Congreso le autorice al Ejecutivo renuncias recaudatorias que afectan los ingresos públicos (como la reducción del DUC a Pemex) a partir de cierto umbral.
- Establecer medidas para compensar los ingresos y el Gasto Federalizado, cuando se realicen renuncias recaudatorias.
- Condicionar los apoyos del Gobierno federal a favor de Pemex a una mejora en la gobernanza de la empresa, modelo de negocio y situación financiera.
En materia de gobernanza del gasto
- Crear un Consejo Fiscal que evalúe la política fiscal, con capacidad para hacer estudios de impacto presupuestarios sobre las propuestas de políticas públicas o renuncias recaudatorias planteadas por el Ejecutivo o Legislativo, considerando en todo momento el contexto macroeconómico.
- Mejorar los mecanismos de control para limitar los recortes discrecionales al gasto público aprobado por el Congreso. La LFPRH, en su artículo 21, establece el orden para hacer recortes al gasto cuando los ingresos se quedan cortos. En primer lugar, indica que se deben recortar los gastos de comunicación social[20] y posteriormente el gasto administrativo no vinculado a la atención de la población. Asimismo, permite “realizar ajustes a otros conceptos de gasto siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales”. Ante los grandes recortes en el sector salud, es evidente que se debe mejorar la legislación para garantizar la protección de los derechos de las personas.
En materia de deuda
- Alinear correctamente el endeudamiento con la inversión productiva del Estado, para generar mayores ingresos públicos en el futuro, de forma tal que sea viable financieramente, es decir, que se garantice que incrementarán los ingresos en el futuro como estipula el artículo 73 de la Constitución.
- Hacer público el Registro de Obligaciones Financieras aludido en la Ley Federal de Deuda Pública para rastrear el destino de la deuda pública en su forma particular.
- Establecer techos de financiamientos de cada una de las Empresas Productivas del Estado y organismos federales, con base en los ingresos que obtengan y con su capacidad de pago.
- Analizar, a través del CEFP, la solicitud de endeudamiento del Gobierno federal y sus organismos en la iniciativa de ley de ingresos para evaluar su sosteniblidad en el mediano y largo plazo y sus potenciales riesgos.
EXTRA: 10 riesgos para 2024 en adelante
- Un deterioro de la situación de Pemex tal, que obligue al Gobierno a aumentar transferencias y reducciones de impuestos.
- Agravamiento de las renuncias recaudatorias, principalmente en IEPS y DUC, sin estrategias para compensar la menor recaudación, que lleve a más recortes presupuestarios.
- Caída de la inversión pública en proyectos no emblemáticos, en especial de mantenimiento, que disminuya el potencial de crecimiento del país y deteriore el estado de la infraestructura.
- Disminución de la inversión privada, en respuesta a la incertidumbre por el periodo electoral, que disminuya el crecimiento económico y la recaudación.
- Deterioro de las empresas públicas y aumento de subsidios a las mismas, a la par de una reducción en su atención social. Desempeño negativo de las empresas públicas de recién creación, que obligue al Gobierno a subsidiarlas.
- Recorte del gasto en salud para las personas sin seguridad social. Deterioro per cápita del gasto en salud en general.
- Un incremento sostenido del endeudamiento, que pueda volverse imparable.
- Depreciación del tipo de cambio, que incremente el saldo y los pagos de la deuda externa.
- Prolongación de la postura monetaria contractiva, que se traslade en la presión del costo financiero de la deuda pública.
- La baja capacidad de respuesta del Gobierno a eventos imprevistos (internos y externos), debido a la caída en los fondos y ahorros públicos.
[1] World Bank, 2024. Interest payments (% of expense). https://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.INTP.ZS
[2] Nombre oficial: Fideicomiso del Artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos.
[3] ASF 2020. Recursos destinado para la construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf
[4] ASF (2021) Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa-Comercialización. Cuenta Pública 2021. Auditoría número 184. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0184_a.pdf
[5] En octubre de 2022 se publicó en el DOF el decreto para convertir a Telecomunicaciones de México en la Financiera para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5669253&fecha=21/10/2022#gsc.tab=0
[6] Gobierno de México entrega créditos a la palabra a hoteles y restaurantes de Acapulco y Coyuca
https://www.gob.mx/finabien/articulos/gobierno-de-mexico-entrega-creditos-a-la-palabra-a-hoteles-y-restaurantes-de-acapulco-y-coyuca?idiom=es
[7] ASF. (2017) Competitividad de los Servicios Telegráficos en el Mercado de Transferencia de Fondos. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0103_a.pdf
[8] ASF (2022). Desempeño del Servicios Postal Mexicano. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2022_0373_a.pdf
[9] ASF (2011) Operaciones del Servicio Postal Mexicano. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0303_a.pdf
[10] ASF (2022) Programa de abasto rural a cargo de Diconsa-Comercialización. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021c/Documentos/Auditorias/2021_0103_a.pdf
[11] Organismo Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado por Decreto Presidencial el 10 de junio de 1965
[12] ASF (2014). Operación de los Aeropuertos de la Red ASA. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_0413_a.pdf
[13] Lotería Nacional es un Organismo Público Descentralizado creado por decreto presidencial el 16 de agosto de 1920 y fusionado a Pronósticos para la Asistencia Pública en 2022.
[14] Concreta Lotería Nacional proceso de fusión. Recuperado de: https://www.gob.mx/lotenal/articulos/concreta-loteria-nacional-proceso-de-fusion
[15] Pronósticos para la Asistencia Pública fue un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios; creado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1978.
[16] ASF (2019) Gestión Financiera de Lotería Nacional para la Asistencia Pública. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018b/Documentos/Auditorias/2018_0063_a.pdf
[17] Cuenta Pública 2022. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VII/MAT_Print.6HJY.02.NEF.pdf
[18] Cuenta Pública 2018. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2020/tomo/VII/Print.HJY.02.NEF.pdf
[19] Entidad de participación estatal mayoritaria, subsidiaria de Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.
[20] Por este concepto de gasto en 2023 sólo se identificaron recursos aprobados por 2.5 mmdp, por lo que su recorte difícilmente sirve para amortiguar reducciones al presupuesto. Al cierre del año, este concepto de gasto sólo fue recortado 14% menos en porcentaje de lo aplicado a la función salud del gasto.
