Subsidios con Reglas de Operación: buenas noticias (a medias)

Esta historia se remonta al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020. En aquel entonces prendimos las alarmas porque advertimos que la mayor parte del gasto (64%) en subsidios y transferencias —las mayores herramientas de política social del Gobierno— se proponía dirigir a programas sin Reglas de Operación (ROP), es decir, que no están obligados a regular su diseño y que le abren la puerta, por tanto, a la discrecionalidad y al riesgo de corrupción.

Esta circunstancia llamó la atención del Congreso. En el dictamen del Presupuesto 2020 se estableció que 11 programas prioritarios de ‘otros subsidios’ (U) —que no es otra cosa que la forma de clasificar a los subsidios que no están sujetos a ROP— ‘siempre sí’ deberían contar con estas reglas^[1].

Así, en el PPEF 2021 estos 11 programas ya integran este cambio de modalidad y contribuyen a que el presupuesto total en programas de subsidios sujetos a ROP (clasificación S) sea mayor al de programas de ‘otros subsidios’.

Programas ganadores, perdedores y… problemáticos

Para 2021 se consideran 46 programas de subsidios sujetos a ROP, con un monto que asciende a 375.2 mmdp, lo que refleja un incremento de 0.4% (3.9 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020. Además, se asigna a 28 programas de ‘otros subsidios’ un presupuesto de 272.3 mmdp, monto que disminuye 5.8% (-16.8 mmdp) con respecto a lo aprobado y 14.7% (46.9 mmdp) con respecto a lo estimado al cierre de 2020^[2].

Sin duda es una buena noticia que se asigne un mayor presupuesto a los programas con ROP, ya que éstas permiten juzgar su desempeño, mejorar su diseño y exigir la rendición de cuentas. Vean en la siguiente gráfica cómo comienza a revertirse una preocupante tendencia transexenal.

No obstante, nos preocupa que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)^[3] encontrara deficiencias en el diseño, en los manuales de operación y las estructuras operativas de 17 programas prioritarios. En este grupo se incluyen los 11 programas que tuvieron el cambio de modalidad; algunos de ellos aumentarán su presupuesto en 2021.

Uno de estos programas es el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, el cual atiende con un mismo instrumento dos problemas y dos objetivos distintos, que se contraponen. La evaluación identifica que el doble objetivo general ocasiona que los recursos del programa se dispersen, lo que pone en riesgo su cumplimiento. No obstante, en 2021 el presupuesto de este programa será de 10,962 mdp: aumenta 25.8% (2,245 mdp) con respecto al cierre estimado de 2020.

De igual manera, el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente presenta deficiencias en su diseño, originadas principalmente, dice el Coneval, en la identificación parcial del problema a atender^[4], además de no contar con una línea base^[5]. En 2019 este programa sólo cubrió al 14.1% de su población objetivo. A pesar de estas observaciones, en 2021 tendrá un aumento de 5.4% (788 mdp) en su presupuesto, con respecto a lo estimado al cierre de 2020.

Pero ampliemos el cuadro. En la siguiente gráfica se pueden identificar algunos programas prioritarios de subsidios y ‘otros subsidios’ que se incluyen en el Anexo 26 del PPEF 2021 —es el anexo que agrupa a los principales programas de gobierno para 2021—. En conjunto su presupuesto asciende a 530,038 mdp, y representa el 82% del presupuesto total de estos programas. De los 29 programas, sólo cuatro no están sujetos a ROP y representan 34% del total del presupuesto de los programas prioritarios.

He aquí la lista de ganadores, es decir, los programas de subsidios que tienen mayores aumentos respecto al cierre estimado de 2020 son:

• La Escuela es Nuestra: 63.8% (4,783 mdp)
• Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior: 13.1% (3,834 mdp)
• Programa de Mejoramiento Urbano (PMU): 56.8% (3,029 mdp)
• Programa de Vivienda Social: 171.9% (2,623 mdp)
• Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos: 25.8% (2,245 mdp)
• Jóvenes Escribiendo el Futuro: 27.9% (2,218 mdp)
• Producción para el Bienestar: 19.5% (2,202 mdp)
• Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores: 1.2% (1,659 mdp)
• Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud: 1,614.9% (1,553 mdp).
• Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad: 14.9% (1,552 mdp)

Los perdedores —los programas de subsidios que tienen mayores recortes respecto al cierre estimado de 2020— son:

• Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares^[6]: -94.7 (-28,352 mdp)
• Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral: -8.7% (7,128 mdp)
• Jóvenes Construyendo el Futuro: -20.0% (-5,137 mpd)
• Subsidios a las Tarifas Eléctricas:  -3.3% (-2,380 mpd)
• Agua Potable, Drenaje y Tratamiento: -39.4% (-1,347 mdp)
• Programa Nacional de Reconstrucción: -49.2% (-1,098 mdp)
• Programa de Microcréditos para el Bienestar: -40.0% (-999 mdp)
• Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria: -22.6% (-943 mdp)
• Programa de Apoyo al Empleo (PAE): – 92.3% (-668 mdp)
• Subsidios por cáncer IMSS y ayudas a guarderías ABC: -93.4% (-482 mdp)

Recortes sensibles, a la vista de la pandemia

Dentro de los programas con recortes que se proponen para el Presupuesto 2021, se encuentran programas que en el contexto de la emergencia sanitaria por covid-19 están destinados a favorecer a la población en condiciones de vulnerabilidad, de acuerdo con el informe Consideraciones para el proceso presupuestario 2021 del Coneval. Destacan los siguientes:

1. El Programa de Apoyo al Empleo (PAE), que es relevante porque atiende a los grupos vulnerables en el contexto de la emergencia sanitaria. Este programa brinda apoyos para la inserción laboral y de capacitación, lo cual permite aumentar los ingresos de los beneficiarios. Además, hay evidencia que sugiere que este programa aumenta la probabilidad de que sus beneficiarios cuenten con un empleo formal con seguridad social. Un recorte en su presupuesto, cuando se pronostica que la crisis aumente la población ocupada en el mercado informal, afectaría más a este sector de la población.

2. Otro programa que presenta recortes es el programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Es importante porque contribuye a reducir la carencia por acceso a servicios básicos en las viviendas, a través de la construcción de infraestructura en los municipios, principalmente de agua potable y alcantarillado. Recordemos que la pandemia hace necesario que se tomen medidas de higiene, tales como el lavado de manos. Sin embargo, en el país se estima que 10.5 millones de familias no cuentan con agua potable diariamente.

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^[1] Los programas son: Microcréditos para el Bienestar, Pensión Para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Sembrando Vida, Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, Crédito Ganadero a la Palabra, Fertilizantes, Producción para el Bienestar, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Jóvenes Construyendo el Futuro y el Programa Nacional de Reconstrucción.

^[2] Al segundo semestre de 2020, de acuerdo con el Segundo Informe Trimestral de la SHCP al Congreso de la Unión, el presupuesto destinado a programas de “otros subsidios” incrementó 10% (30.1 mmdp) y el presupuesto anual pasó de 289.1 mmdp a 319.2 mmdp.

^[3] Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo a 17 Programas Prioritarios de Desarrollo Social 2019 – 2020

^[4] De acuerdo con el Análisis de los programas prioritarios al primer año de la Administración 2018 – 2024

^[5] La línea base de un programa permite contar con la información necesaria para evaluar el impacto del programa en el problema público que busca atender.

^[6] El Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares es un programa de crédito que buscar apoyar a micronegocios familiares y trabajadores por cuenta propia ante las afectaciones del COVID-19 que se crea en abril de 2020.