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Gasto en salud en el Presupuesto 2022: prometer no empobrece

Nuevamente el gasto en salud es el foco de atención en un Paquete Económico. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2022 el Gobierno propone un gasto funcional en salud de 704.0 mil millones de pesos, lo que supone un incremento anual de 15.2% (105.2 mmdp) con respecto al monto aprobado para 2021.

A primeras luces se trata del mayor incremento en el gasto de salud propuesto en los últimos años. Según la narrativa oficial, tiene como objetivo destinar recursos para enfrentar los estragos por la covid-19 y resarcir las deficiencias del sector en materia de infraestructura, equipamiento, personal y medicamentos, así como destinar recursos a la atención de las personas que no tienen servicios médicos a través de la seguridad social. Veamos en qué consiste.

Al analizar cómo se planean asignar los 105.2 mmdp ‘extra’ en salud a detalle descubrimos lo siguiente: 

  • 52% del incremento en el gasto se asignó a los programas de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS (19.7 mmdp) y la Secretaría de Salud y al programa (7.5 mmdp) de “Adeudos con el IMSS e ISSSTE y fortalecimiento del Modelo Atención Integral de Salud”. A pesar de que este último programa busca destinar recursos al Modelo de Atención Integral de Salud[1], no se especifica el monto que se ejercerá en dicho modelo.
  • 39% del aumento se realiza en programas relacionados con servicios médicos y atención a pacientes: “Programa de Vacunación de la SSA” (26.5 mmdp o 1,187% de aumento), “Programa IMSS-Bienestar” (9.6 mmdp o 68%) y el “Programa de Atención a la Salud” (5.2 mmdp o 11%).

Cabe señalar que vemos muy positivo que se proponga un ambicioso aumento al Programa de Vacunación (13 veces mayor), el cual había sido ‘recortado’ en los años anteriores. En 2021 el presupuesto del programa es de 2.2 mmdp; para 2022 se contempla un monto de 28.7 mmdp. Se celebra, claro, porque con este programa se planean desarrollar campañas de vacunación que eleven la cobertura de niños de un año. Hay que subrayar que de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2018-2019, en ese periodo el país reportó sus peores niveles de vacunación en los últimos 18 años, ya que sólo el 18.5% de los niños menores de un año cuentan con el esquema de vacunación completo.  

No obstante, encontramos ciertos matices en el incremento de recursos al programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS y la Secretaría de Salud, y de “Atención a la Salud”, también a cargo de esta última secretaría. Gran parte del alza en el presupuesto de estos programas se destinará al pago de sueldos, prestaciones y estímulos al personal médico, es una buena noticia que se fortalezcan los sistemas de salud pública de México con más personal y que este cuente con mejores condiciones laborales. México exhibe rezagos en el número médicos y enfermeras por pacientes. Pero, es importante señalar que notamos que habrá un incremento en las remuneraciones al personal eventual de la Secretaría de Salud, por lo que al parecer no se trata de un cambio permanente. Además, los esquemas de contratación temporal son repudiados por el Gobierno, mismo que ha creado políticas públicas para prohibirlos en el sector privado, llama la atención que en ese sentido promueva esos esquemas en su rol de empleador.

Hay que decir que los aumentos en el presupuesto a sueldos y remuneraciones también se observaron en el PEF 2021.

 Los detalles del alza en dichos programas en el PPEF 2022 son los siguientes:

  • Para el presupuesto del programa “Actividades de Apoyo Administrativo del IMSS” se propone un incremento de 19.7 mmdp. El 73% de este monto (14.4 mmdp) se dirigirá a partidas relacionadas con el pago, contratación y estímulos al personal. Basta con observar el incremento en la partida de “Remuneraciones por horas extraordinarias”, el cual, con respecto al PEF 2021, aumentará 969.7% (2.9 mmdp), o en la de “Sueldos base”, cuyo presupuesto acumula dos años consecutivos al alza (en 2021 aumentó 126% y en 2022 lo hará en 27.1%).
  • El 47% del alza en el presupuesto del programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” de la Secretaría de Salud se realizará en “Sueldos base” y “Otras prestaciones”; en conjunto estas partidas tendrán un incremento de 3.5 mmdp. De este aumento 98% se ejercerá en el Insabi. En el programa de “Atención a la Salud” vimos que la partida de “Remuneraciones al personal eventual” será 146 veces mayor que el monto aprobado en el PEF 2021. Del total de esta partida el Insabi ejercerá 83%. En lo que va de esta administración dicha partida ha tenido un crecimiento promedio anual de 652%: en 2019 su presupuesto fue de 27 mdp y ascenderá en 2022 a 11.6 mmdp. Por otro lado, en el alza de este programa también se benefician a las partidas de “Materiales, accesorios y suministros médicos” y “Medicinas y productos farmacéuticos”, cada una aumentará en más de 2 mil veces el presupuesto aprobado en 2021[2].

Otro aspecto positivo del presupuesto en salud para 2022 es el incremento real en el gasto per cápita del IMSS, el ISSSTE, el Insabi y el IMSS-Bienestar[3]. El mayor incremento per cápita lo tendrá éste último: por derechohabiente el gasto será de 2,039.5 pesos, lo que representa un aumento de 68% con respecto al gasto desembolsado este año (1,214.8 pesos por beneficiario). Le sigue el gasto del Insabi, que pasará de 1,347.5 pesos por beneficiario en 2021 a 1,559.7 pesos en 2022; es decir, se destinará 16% más recursos. En menor medida se incrementará el presupuesto per cápita del IMSS y el ISSSTE: 6% y 4%, respectivamente. El IMSS tendrá un presupuesto de 5,113.7 pesos por derechohabiente, mientras que el del ISSSTE será de 5,106.1 pesos.

Solamente en el IMSS y del IMSS-Bienestar, con el aumento del gasto per cápita previsto en 2022, se superarán los niveles históricos observados en cada institución. En el caso del ISSSTE, el gasto per cápita de 2022 es 9% menor al gasto máximo observado en 2020 (5,599.6 pesos). Y el incremento del gasto per cápita del Insabi (antes Seguro Popular) quedó 23% por debajo del gasto máximo de 2012 (2,031.1 pesos).

La posibilidad de ‘simular’ gasto sigue allí

Del gasto previsto para 2022 también nos llamó la atención su esquema de financiamiento, el cual no asegura una sostenibilidad del gasto en el mediano ni largo plazo. Tal y como ocurrió en 2020 y 2021, se plantea que parte del gasto en salud se financie con recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. Específicamente, en la iniciativa de la LIF 2022 se establece que durante el primer trimestre de 2022 el Insabi podrá disponer del remanente que exista en el Fondo de Salud para el Bienestar (FSB)[4]. Es decir, con la disponibilidad actual del FSB, que es de 66.5 mmdp (suponiendo que el saldo no se incrementa ni disminuye en lo que resta del año), y si descontamos la reserva que por Ley debe tener Fondo (que es del doble de los recursos aprobados en 2020 y equivale a 33.2 mmdp de 2022), el Insabi podría disponer de 32.9 mmdp durante el primer semestre de 2022. Los 32.9 mmdp que se podrán ejercer en 2022 corresponden al 51% de la disponibilidad actual del FSB; suponiendo que ésta no aumente y que los recursos retirados sí se ejerzan, el fondo no tendría remanentes y sería imposible financiar un aumento en el gasto en salud en 2023.

Por otra parte, se establece que los recursos obtenidos se utilizarán en la adquisición de vacunas, en requerimientos de gastos asociados con la covid-19 y en fortalecer al sistema de salud, pero no deja de preocupar la falta de transparencia que caracteriza a este fondo, ya que no se publican oportunamente sus estados financieros y no es posible conocer en cómo se gastarán esos recursos. De igual manera, preocupa la visión cortoplacista que se tiene del financiamiento del gasto en salud, ya que los recursos del FSB son finitos y no alcanzarán para financiar este gasto más allá de 2023.

Aunado a esto, nos preocupa que las transferencias del Insabi al FSB se lleguen a usar para simular gasto en salud. Para entender esta preocupación es necesario explicar lo sucedido en 2020. Durante varios meses del año de la pandemia se observó un gasto menor al del año anterior y/o con un ejercicio menor al programado. Sin embargo, al cierre del año se observó un aumento en el gasto y un monto ejercido que superaba al aprobado. Pero, se observó un gasto atípico en el mes de diciembre. El Insabi transfirió 47.9 mmdp al FSB, por lo que su disponibilidad al cierre del año fue 105.7 mmdp. Esos recursos, registrados como gasto, no fueron erogados en el momento álgido de la pandemia, incluso nos atrevemos a decir que muy posiblemente no fueron gastados en 2020. Recordemos que con solo transferir recursos fuera de la Tesofe el gasto se contabiliza como ‘ejercido’, aunque sólo se mantenga guardado en el FSB.

A julio de 2021 el Insabi ya ha transferido de nueva cuenta 15.3 mmdp al FSB, los cuales representan 37% del gasto de este instituto. Las reiteradas transferencias al Fondo y el hecho explícito de que el Insabi podrá disponer de su remanente, parecen sugerir un mecanismo de simulación: gracias a las aportaciones al Fondo no se reportó un recorte en el gasto en salud en 2020 y se ha mitigado el subejercicio de 17% del Insabi reportado hasta julio.

En suma, se anuncia un incremento en el gasto de salud con bombo y platillo, se habilita al Insabi para obtener recursos del FSB, pero también es posible que esos recursos se regresen al mismo FSB al cierre del año.

Otros hallazgos preliminares

  • Por institución, el mayor incremento se observa en las Aportaciones a la Seguridad Social (176.5%). Le sigue la Secretaría de Salud, con un incremento de 27.2% (59.7 mmdp), la Secretaría de Marina (11.8% o 0.3 mmdp), la Secretaría de Defensa Nacional (9.5% o 0.6 mmdp), el IMSS (5.6% o 19.1 mmdp), el ISSSTE (3.9% o 2.6 mmdp) y el FASSA (3.5% o 4.0 mmdp).
  • El presupuesto del Insabi será de 103.4 mmdp, y aumentará 12% con respecto a lo aprobado en 2021. Pero el presupuesto de su programa insignia, el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, será similar al aprobado en el PEF 2021: 77.6 mmdp.
  • La inversión física crecerá escasamente. Se plantea un monto de inversión de 17.1 mmdp, aumentando 1.5% con respecto a lo aprobado en 2021. Con este presupuesto previsto, la inversión está lejos de recuperarse del desplome anual que se observó en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%). Es más, apenas y se acerca a los 18.3 mmdp ejercidos en 2018. Y más allá del casi nulo crecimiento, falta ver si la inversión de 2022 se caracterizará por subejercicios acumulados, tal y como ha sucedido este año. Por ejemplo, hasta julio se erogaron 3.8 mmdp en infraestructura en salud, monto 36% menor al aprobado en el periodo, y que es 56% menor que el ejercido en 2020. Una de las instituciones que más ha subejercicio en este rubro es el ISSSTE (-74%), pero que en el PPEF se planea que incremente su presupuesto en 16%. El IMSS también ha acumulado un gran subejercicio en lo que va del año (-71%), y en 2022 tiene previsto un recorte de 7% en este rubro, a pesar del incremento en el presupuesto al programa de Estudios de Preinversión (76% por arriba).

 

 

 

 

 


[1] Su objetivo, de acuerdo con el PND 2013- 2018, era contribuir a homogeneizar los servicios y prácticas del Sector Salud, así como optimizar la utilización de los recursos y la infraestructura en salud incentivando los mecanismos y procesos de la participación ciudadana democrática, para avanzar hacia el acceso efectivo y universal a la protección de la salud.

[2] El presupuesto de la partida de “Materiales, accesorios y suministros médicos” pasa de 0.5 mdp en 2021 a 1.7 mmdp en 2022 y el de “Medicinas y productos farmacéuticos” de 1.2 mdp a 2.8 mmdp en 2022.

[3] Para la estimación del gasto per cápita se consideraron las estadísticas del IMSS-Bienestar, los Anuarios Estadísticos del IMSS y el ISSSTE y el Primer Informe del Insabi.

[4] Con la reforma del 2020 a la Ley General de Salud se modificó la operación de los recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. La modificación al artículo 77 Bis 17 permite que el Insabi disponga, a través de reintegros a la Tesofe, del remanente que quede en el fondo una vez descontados los recursos acumulados en un monto superior a dos veces la suma aprobada para el ejercicio fiscal 2020.

¿Qué entidades ejecutarán el gasto (y cómo)?

La fotografía completa de todo Paquete Económico se obtiene al analizar el presupuesto aprobado y el ejercido por ramo presupuestario, es decir, por las entidades responsables de ejecutar el gasto público federal.

Vamos paso a paso. De acuerdo con la clasificación administrativa, los ejecutores del gasto se dividen en cinco grupos o ramos: administrativos, generales, autónomos, empresas productivas (Pemex y CFE) y entidades de control presupuestario directo (IMSS e ISSSTE).

Dentro de los ramos administrativos se cuentan las secretarías de Estado. En los ramos autónomos se agrupan aquellos ejecutores de gasto que cuentan con autonomía presupuestaria; por ejemplo, el Inegi, el INE, la CNDH, los poderes Legislativo y Judicial, entre varios otros.  

Por su parte, los ramos generales no representan a una institución u órgano en específico, sino que agrupan obligaciones de pago gubernamentales establecidas en las leyes. Estas erogaciones son asignadas por la Secretaría de Hacienda a algunos ejecutores de gasto, tales como gobiernos locales o entidades de control directo (IMSS e ISSSTE) para que cumplan con las obligaciones del pago en nombre del gobierno Federal.

Análisis del Presupuesto 2021 por ramos presupuestarios

Se planea un gasto neto total de 6 billones 257.1 mil millones de pesos (mmdp) en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF) de 2021. Este monto representa una reducción de 0.3% (19.67 mmdp) en relación con el presupuesto aprobado para este año.  

En el PPEF 2021 la Secretaría de Hacienda propone un incremento de 4.3% (52 mmdp) en los ramos administrativos. La Secretaría de Turismo tendrá el mayor aumento (641.8% o 186.3 mmdp), resultado del presupuesto destinado a la construcción del Tren Maya. Le sigue la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, al incrementarse 47% (5.3 mmdp), y en tercer lugar está la Secretaría de Defensa Nacional, con 15.8% (15.3 mmdp), al incluir el presupuesto para la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles.

Los ramos autónomos tendrán un incremento de 3.6% (4.49 mmdp) respecto a lo aprobado en 2020. Gran parte de este aumento se debe al INE, cuyo presupuesto estará 60.7% (10.4 mmdp) por arriba —recordemos que el siguiente año se llevarán a cabo elecciones para renovar la Cámara de Diputados y diversos cargos en todo el país—. En contraste, el Inegi sufrirá un recorte de 54.8% (9.3 mmdp); se entiende: este año su presupuesto fue mayor a causa  del censo económico realizado en el primer semestre. El gasto del Poder Judicial se incrementará 6.5% (0.9 mmdp), y la CNDH tendrá un recorte de 13.3% (0.2 mmdp).

Los ramos generales, que representan el 55% del gasto, tendrán un recorte de 1.5% (50.8 mmdp) en el PPEF 2021. En las Aportaciones y Participaciones Federales la reducción es más evidente: en conjunto tendrán un presupuesto menor en 4.0% (70.1 mmdp). El siguiente es el Ramo 23 o de Provisiones Salariales y Económicas, con una disminución de 6.2% (8.4 mmdp).

Invertir más, sí, pero sobre todo invertir mejor

El próximo año se planea invertir 707.7 mmdp en inversión física. Implica un incremento de 8% real —52.6 mmdp más— en relación con lo aprobado para este año. El monto incluye a Pemex y representará el 2.8% del PIB. Por su parte, el gasto en inversión sin Pemex se incrementará 14% (48.8 mmdp) también con respecto al PEF 2020, pero representará el 1.2% del PIB, una proporción que se coloca aún en los mínimos históricos.

Del total de inversión física, 14% se irá a los proyectos prioritarios del presidente. Tan sólo la inversión en el Tren Maya (36.2 mmdp) representa 98% de la inversión física total de la Secretaría de Turismo. De igual manera, el presupuesto para el Aeropuerto General Felipe Ángeles (21.3 mmdp) equivale a 73% de la inversión de la Secretaría de la Defensa Nacional.

También en el análisis de la distribución de la inversión por ramo presupuestario se identifica ese ‘sesgo’: aquéllos que tienen a su cargo proyectos prioritarios serán los más beneficiados. El presupuesto de la Secretaría de Turismo aumentará 33.6 mmdp (991%) con respecto a lo aprobado en 2020. Le sigue la Secretaría de la Defensa Nacional, con un incremento de 19.7 mmdp (213%) y el Ramo 23[1], con 4.7 mmdp (116%.)

Entre los ramos con disminuciones en el presupuesto, el más afectado será el de Aportaciones Federales, con un recorte de 4% (-8.9 mmdp). En el IMSS se espera un recorte en la inversión física de 34% (-4.4 mmdp). En la CFE el recorte a este gasto será de 3% (-1.4 mmdp).

En menor medida, también se reducirá la inversión física de la Secretaría de Salud: el presupuesto en 2021, de 5.3 mmdp, será 119 mdp menor que lo aprobado este año (un recorte del 2%). De las principales instituciones de salud, sólo el ISSSTE incrementará su inversión física en 7% (123 mdp), al contemplar un presupuesto de 2.0 mmdp. Una de las razones que explicarían este aumento es el objetivo de fortalecer la infraestructura y el equipamiento de los hospitales de esta institución para reducir la dependencia de servicios subrogados del sector privado.

La composición del gasto arroja que la inversión en sectores prioritarios —no confundir con los proyectos prioritarios del Ejecutivo— continúa estancada. Preocupa que aun con las deficiencias estructurales del sistema público de salud que salieron a la luz con la pandemia por covid-19, el 43% de la inversión física se realice en hidrocarburos, a través de Pemex. Tan sólo el 2% de la inversión física se pretende destinar en salud. La inversión física en otros rubros como la educación y seguridad nacional también tiene una baja participación en el gasto total.

Si comparamos el gasto en inversión física en salud para 2021 con la presupuestada este año, observamos que su participación en el gasto total disminuye de 3.2% a 2.3%, ya que se prevé un recorte de 22% (-4.6 mmdp) en esta función. Y lo mismo sucede en el caso de la inversión en educación, al pasar de 2.5% del total a 2.2% en 2021; el presupuesto planeado para esta función disminuirá 5% (-879 mdp) el siguiente año.

Por otra parte, la concentración de la inversión física beneficiará más a cinco entidades federativas: 67% de la inversión física se concentrará en Campeche, Tabasco, CDMX, Estado de México y Veracruz. En todos ellos se construirán al menos uno de los proyectos prioritarios de inversión del presidente.

El 33% restante se propone distribuir entre 27 entidades federativas. En 20 de ellas el monto de inversión se estima que sea menor al aprobado este año. Entre ellas destaca Coahuila, donde la Federación planea invertir 46.8% menos recursos que lo aprobado en 2020. Si el PPEF 2021 se aprueba sin cambios, la inversión en el estado se reduciría por tercer año consecutivo, siendo 2021 el año con un mayor recorte.

Otros estados en los que Federación destinará menos recursos de inversión serán: Puebla (-3.2 mmdp o -14.2%), Tamaulipas (-3.1 mmdp o -22.4%), Campeche (-1.8 mmdp o -1.0%), Jalisco (-1.5 mmdp o -14.5%) y Querétaro (-1.4 mmdp o -32.1%).

Una herramienta poderosa, desaprovechada

Preocupa que, a pesar del incremento en la inversión, ésta no tenga el efecto deseado debido a la composición del gasto. La inversión física que se planea para 2021 tiene el objetivo de reestablecer la economía en el corto plazo. Sin embargo, en el análisis a detalle observamos que se prioriza el sector de hidrocarburos y los proyectos prioritarios del presidente, cuya rentabilidad económica aún está en duda. Se deja a un lado la inversión en sectores históricamente rezagados, y que en el contexto actual son esenciales, como la salud y la educación. Aunado a esto, el sesgo geográfico de la inversión limita su impacto sólo a las regiones que recibirán mayor inversión.

La inversión física como porcentaje del PIB se encuentra en niveles históricamente bajos y prioriza sectores no tan esenciales. El propio Fondo Monetario Internacional, en su Declaración de la Consulta del Artículo IV, señala que los recursos destinados a Pemex desplazan recursos de sectores prioritarios; además, pone sobre la mesa la relevancia de incrementar la productividad a través de la inversión pública para mejorar la inclusión y cumplir con el Objetivo de Desarrollo Sostenible en Salud.

En otros estudios realizados en el contexto de la pandemia, el Fondo indica que la inversión pública es esencial para la recuperación económica, pues permite la creación de empleos en el corto plazo y sienta las bases de una economía más resiliente, si se invierte en actividades muy productivas. Enfatiza la importancia de invertir en proyectos rentables, de calidad y con impacto económico y social. De lo contrario, los proyectos sólo implican un alto costo para la sociedad.


[1] Ramo de Provisiones Salariales y Económicas, en el resumen de la clasificación económica del Ramo se considera como inversión física el presupuesto del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) y el Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN).

Subsidios con Reglas de Operación: buenas noticias (a medias)

Esta historia se remonta al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020. En aquel entonces prendimos las alarmas porque advertimos que la mayor parte del gasto (64%) en subsidios y transferencias —las mayores herramientas de política social del Gobierno— se proponía dirigir a programas sin Reglas de Operación (ROP), es decir, que no están obligados a regular su diseño y que le abren la puerta, por tanto, a la discrecionalidad y al riesgo de corrupción.

Esta circunstancia llamó la atención del Congreso. En el dictamen del Presupuesto 2020 se estableció que 11 programas prioritarios de ‘otros subsidios’ (U) —que no es otra cosa que la forma de clasificar a los subsidios que no están sujetos a ROP— ‘siempre sí’ deberían contar con estas reglas[1].

Así, en el PPEF 2021 estos 11 programas ya integran este cambio de modalidad y contribuyen a que el presupuesto total en programas de subsidios sujetos a ROP (clasificación S) sea mayor al de programas de ‘otros subsidios’.

Programas ganadores, perdedores y… problemáticos

Para 2021 se consideran 46 programas de subsidios sujetos a ROP, con un monto que asciende a 375.2 mmdp, lo que refleja un incremento de 0.4% (3.9 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020. Además, se asigna a 28 programas de ‘otros subsidios’ un presupuesto de 272.3 mmdp, monto que disminuye 5.8% (-16.8 mmdp) con respecto a lo aprobado y 14.7% (46.9 mmdp) con respecto a lo estimado al cierre de 2020[2].

Sin duda es una buena noticia que se asigne un mayor presupuesto a los programas con ROP, ya que éstas permiten juzgar su desempeño, mejorar su diseño y exigir la rendición de cuentas. Vean en la siguiente gráfica cómo comienza a revertirse una preocupante tendencia transexenal.

No obstante, nos preocupa que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)[3] encontrara deficiencias en el diseño, en los manuales de operación y las estructuras operativas de 17 programas prioritarios. En este grupo se incluyen los 11 programas que tuvieron el cambio de modalidad; algunos de ellos aumentarán su presupuesto en 2021.

Uno de estos programas es el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, el cual atiende con un mismo instrumento dos problemas y dos objetivos distintos, que se contraponen. La evaluación identifica que el doble objetivo general ocasiona que los recursos del programa se dispersen, lo que pone en riesgo su cumplimiento. No obstante, en 2021 el presupuesto de este programa será de 10,962 mdp: aumenta 25.8% (2,245 mdp) con respecto al cierre estimado de 2020.

De igual manera, el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente presenta deficiencias en su diseño, originadas principalmente, dice el Coneval, en la identificación parcial del problema a atender[4], además de no contar con una línea base[5]. En 2019 este programa sólo cubrió al 14.1% de su población objetivo. A pesar de estas observaciones, en 2021 tendrá un aumento de 5.4% (788 mdp) en su presupuesto, con respecto a lo estimado al cierre de 2020.

Pero ampliemos el cuadro. En la siguiente gráfica se pueden identificar algunos programas prioritarios de subsidios y ‘otros subsidios’ que se incluyen en el Anexo 26 del PPEF 2021 —es el anexo que agrupa a los principales programas de gobierno para 2021—. En conjunto su presupuesto asciende a 530,038 mdp, y representa el 82% del presupuesto total de estos programas. De los 29 programas, sólo cuatro no están sujetos a ROP y representan 34% del total del presupuesto de los programas prioritarios.

He aquí la lista de ganadores, es decir, los programas de subsidios que tienen mayores aumentos respecto al cierre estimado de 2020 son:

  • La Escuela es Nuestra: 63.8% (4,783 mdp)
  • Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior: 13.1% (3,834 mdp)
  • Programa de Mejoramiento Urbano (PMU): 56.8% (3,029 mdp)
  • Programa de Vivienda Social: 171.9% (2,623 mdp)
  • Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos: 25.8% (2,245 mdp)
  • Jóvenes Escribiendo el Futuro: 27.9% (2,218 mdp)
  • Producción para el Bienestar: 19.5% (2,202 mdp)
  • Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores: 1.2% (1,659 mdp)
  • Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud: 1,614.9% (1,553 mdp).
  • Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad: 14.9% (1,552 mdp)

Los perdedores —los programas de subsidios que tienen mayores recortes respecto al cierre estimado de 2020— son:

  • Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares[6]: -94.7 (-28,352 mdp)
  • Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral: -8.7% (7,128 mdp)
  • Jóvenes Construyendo el Futuro: -20.0% (-5,137 mpd)
  • Subsidios a las Tarifas Eléctricas:  -3.3% (-2,380 mpd)
  • Agua Potable, Drenaje y Tratamiento: -39.4% (-1,347 mdp)
  • Programa Nacional de Reconstrucción: -49.2% (-1,098 mdp)
  • Programa de Microcréditos para el Bienestar: -40.0% (-999 mdp)
  • Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria: -22.6% (-943 mdp)
  • Programa de Apoyo al Empleo (PAE): – 92.3% (-668 mdp)
  • Subsidios por cáncer IMSS y ayudas a guarderías ABC: -93.4% (-482 mdp)

Recortes sensibles, a la vista de la pandemia

Dentro de los programas con recortes que se proponen para el Presupuesto 2021, se encuentran programas que en el contexto de la emergencia sanitaria por covid-19 están destinados a favorecer a la población en condiciones de vulnerabilidad, de acuerdo con el informe Consideraciones para el proceso presupuestario 2021 del Coneval. Destacan los siguientes:

1. El Programa de Apoyo al Empleo (PAE), que es relevante porque atiende a los grupos vulnerables en el contexto de la emergencia sanitaria. Este programa brinda apoyos para la inserción laboral y de capacitación, lo cual permite aumentar los ingresos de los beneficiarios. Además, hay evidencia que sugiere que este programa aumenta la probabilidad de que sus beneficiarios cuenten con un empleo formal con seguridad social. Un recorte en su presupuesto, cuando se pronostica que la crisis aumente la población ocupada en el mercado informal, afectaría más a este sector de la población.

2. Otro programa que presenta recortes es el programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Es importante porque contribuye a reducir la carencia por acceso a servicios básicos en las viviendas, a través de la construcción de infraestructura en los municipios, principalmente de agua potable y alcantarillado. Recordemos que la pandemia hace necesario que se tomen medidas de higiene, tales como el lavado de manos. Sin embargo, en el país se estima que 10.5 millones de familias no cuentan con agua potable diariamente.


[1] Los programas son: Microcréditos para el Bienestar, Pensión Para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Sembrando Vida, Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, Crédito Ganadero a la Palabra, Fertilizantes, Producción para el Bienestar, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Jóvenes Construyendo el Futuro y el Programa Nacional de Reconstrucción.

[2] Al segundo semestre de 2020, de acuerdo con el Segundo Informe Trimestral de la SHCP al Congreso de la Unión, el presupuesto destinado a programas de “otros subsidios” incrementó 10% (30.1 mmdp) y el presupuesto anual pasó de 289.1 mmdp a 319.2 mmdp.

[3] Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo a 17 Programas Prioritarios de Desarrollo Social 2019 – 2020

[4] De acuerdo con el Análisis de los programas prioritarios al primer año de la Administración 2018 – 2024

[5] La línea base de un programa permite contar con la información necesaria para evaluar el impacto del programa en el problema público que busca atender.

[6] El Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares es un programa de crédito que buscar apoyar a micronegocios familiares y trabajadores por cuenta propia ante las afectaciones del COVID-19 que se crea en abril de 2020.

Gasto federalizado: la pérdida de recursos

El Paquete Económico 2021 cobra relevancia por la situación económica que embarga al país, resultado, en parte, de la crisis sanitaria derivada del covid-19. Pérdida de empleos, cierre de empresas, deterioro de las finanzas familiares: la calidad de vida de la población está en riesgo. Y lo seguirá estando el próximo año, dadas las perspectivas. Pero afinemos la mirada: ¿en qué condiciones los gobiernos locales —que marcan la primera ‘línea de amortiguamiento’ del golpe— enfrentarán este panorama

El optimismo en torno al escenario macroeconómico por parte del Gobierno federal —que redunda en una sobrestimación de los ingresos presupuestarios para el siguiente año—, no se ve reflejado en el gasto federalizado, es decir, en la bolsa de recursos que el Gobierno envía a estados y municipios a través de transferencias y otros conceptos. Al contrario: en el PPEF 2021 recibe un impacto negativo en sus componentes

El gasto federalizado se compone de los recursos que el Gobierno federal transfiere a las entidades federativas y municipios por medio de participacionesaportaciones federalessubsidios y convenios. Dichos recursos pretenden cubrir carencias en las haciendas locales. Se compone de Participaciones Federales (Ramo 28), Aportaciones Federales (Ramo 33), Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo 25 ), Provisiones Salariales y Económicas (Ramo 23) y Convenios de Descentralización.

(En esta infografía puedes conocer a detalle y de forma sencilla cómo funciona la distribución de dinero a estados y municipios)

Pues bien, los recursos estimados para el gasto federalizado, y que podrían ser ratificados por el Congreso, son 5.5% menores a los aprobados en 2020. Por componentes, las mayores disminuciones se observan en el Ramo 23 (41.8%) y en los Convenios de Descentralización (23.1%).

Por su parte, las Participaciones caen 6.4%, resultado de una Recaudación Federal Participable (RFP) que es menor en 4.5% —la RFP es la ‘bolsa’ de recursos que recauda la Federación por concepto de impuestos federales, derechos de minería y una parte de los ingresos petroleros, y que nutre en gran medida a las Participaciones que reciben los gobiernos locales—. Además, las Aportaciones Federales se redujeron 1.0%, respecto al dato aprobado en 2020.

(Todos estos conceptos, ramos, fondos y aportaciones, los explicamos un poco más adelante, en la sección que los analiza por separado.)

Pongámoslo en pesos. La SHCP espera que los recursos aprobados en 2021 para gasto federalizado asciendan a 1 billón 867.3 mmdp; en 2020 se aprobaron 1 billón 975.3 mmdp. Es decir, la reducción es de 107.9 mmdp, de los cuales 62.4 mmdp se le disminuirán al Ramo 28 (Participaciones), 30.2 mmdp a los Convenios de Descentralización, 7.7 mmdp a las Aportaciones Federales, 6.6 mmdp al Ramo 23 y 1.1 al Ramo 25 (Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos).

Es un escenario muy comprometido. Es de esperarse que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios deban tomar medidas para cubrir esta pérdida de estos recursos, que se suma a las pérdidas económicas por una caída en la recaudación de ingresos propios, propia de esta temporada de emergencia.  

Analicemos los componentes, uno por uno.


Las Participaciones Federales (Ramo 28): el rubro con la mayor reducción en sus transferencias

El Ramo 28 está integrado por recursos que se transfieren a las entidades federativas y a los municipios de manera proporcional a su participación en la actividad económica y en la recaudación[1]. Es decir, a mejor desempeño, más participaciones; por ello, es un instrumento importante para ‘incentivar’ a los gobiernos locales.

Estos recursos tiene otra característica reseñable: son de libre administración, es decir, los estados y municipios son responsables de decidir en qué y cómo se gastan, según sus marcos jurídicos y normativos. Sin embargo, su destino usual es la cobertura de las necesidades de gasto corriente —servicios personales y recursos materiales— de los gobiernos locales y, en menor medida, el pago de deuda y de obra pública.

Pues bien, las Participaciones Federales son el rubro más afectado del gasto federalizado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021, por su disminución en términos absolutos respecto al dato aprobado en 2020 (-64.4 mmdp), lo que equivale a una caída de 6.4% en términos reales. ¿La razón? Como ya dijimos, una menor Recaudación Federal Participable (RFP), principalmente.

A partir de la sobrestimación en el crecimiento económico —que se revela al comparar la proyección de SHCP para 2021 (4.6%), con la del Fondo Monetario Internacional (3.3%)—, en México Evalúa estimamos una caída en la RFP y en el Ramo 28 de aproximadamente 40.1 mmdp y 11.2 mmdp, respectivamente. Es decir, los recursos recibidos vía Participaciones en 2021 alcanzarían los 910.2 mmdp: serían 1.3% menores a los estimados en los CGPE 2021 (921.4 mmdp). Por su parte, la RFP ‘quedaría’ en 3 billones 052.3 mmdp.

Para 2020, con una caída del PIB de dos puntos porcentuales mayor a la estimada por la SHCP (-8.0% vs. -10.5%), las participaciones podrían cerrar el año en 788.1 mmdp, en lugar de los 865.2 estimados por la SHCP.

Si se compara el dato aprobado contra el observado, desde 2013 no se presentaban menores transferencias al cierre.

El Ramo 28 se compone de 11 fondos. Veamos qué sucede con los principales. En términos absolutos, la mayor caída en las Participaciones se observa en el Fondo General[2], con 31.0 mmdp menos respecto al dato aprobado en 2020, quedando en 672 mmdp. Le siguen, en orden descendente, las caídas de los Incentivos Económicos[3] por 16.7 mmdp e ISAN y Fondo de Compensación del ISAN[4] por 3.6 mmdp, entre los más significativos. 

En términos de variación porcentual, las mayores caídas se observan en el ISAN y Fondo de Compensación del ISAN (26.0%); Fondo de Extracción de Hidrocarburos[5] (21.5%); Participaciones para municipios exportadores de hidrocarburos[6] (19.6%) e Incentivos Específicos del IEPS[7] (17.9%).

Los recursos del Ramo General 28, como hemos dicho, no están etiquetados, es decir, no tienen un destino específico en el gasto de los gobiernos locales. Su carácter principal es el resarcimiento o la compensación. Entonces, si los recursos asignados para este Ramo son proporcionales a la participación de las entidades en la actividad económica y la recaudación, la afectación para ellas será directa, dada la crisis actual.

La clave para las entidades federativas y municipios, en el tema de las Participaciones, está en la generación de incentivos para incrementar su esfuerzo recaudatorio local. Un punto esencial es el impulso a la recaudación coordinada del impuesto predial, con la finalidad de incrementar la eficacia en su cobro.


Para 2021, las Aportaciones Federales (Ramo 33), presentan una caída de 1.0% respecto a los recursos aprobados en 2020

Las Aportaciones Federales están ligadas a la ejecución de las actividades relacionadas con áreas prioritarias para el desarrollo nacional, como la educación básica y normal, salud, combate a la pobreza, asistencia social, infraestructura educativa, fortalecimiento de las entidades federativas y, para los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos. Su objetivo, para simplificar, es fortalecer la capacidad de respuesta de los gobiernos locales y municipales en los rubros mencionados.

En el Presupuesto de Egresos 2021 se propone un monto total de 777.8 mmdp para el Ramo 33, 7.7 mmdp por debajo del monto aprobado en 2020 (785.6 mmdp), lo que se traduce en una caída de 1.0% en términos reales. ¿La explicación? A cada uno de estos fondos se les asignó un 4.5% menos de recursos: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun)[8], de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)[9], de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)[10] y de Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)[11]. Para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)[12] hay una caída de 0.02%. 

En contraposición, las transferencias al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)[13] se incrementaron 2.4%; las del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)[14] lo hicieron en 2.4% y las del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto de Operación (FONE)[15] en 0.3%, todo con respecto al monto aprobado en 2020.

La reducción en el Fortamun, FAIS y FAFEF equivale a 10.2 mmdp, e implica menos recursos para desarrollo regional, esto es: saneamiento, registros públicos y sistemas de recaudación, así como el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social.

En materia de Seguridad Pública prácticamente no hubo cambio en los recursos (-0.02%).

Llama la atención el caso del FASSA, en materia de salud. Este fondo tiene el objetivo de fortalecer medidas que puedan traducirse en bienestar para toda la población sin seguridad social, y que implican el acceso a atención médica de profesionales de la salud y medicamentos gratuitos. Pues bien, con todo y la pandemia que estamos viviendo, un incremento de tan sólo 2.6 mmdp (2.4%), en comparación con el presupuesto aprobado en 2020, luce insuficiente.

Finalmente, las acciones del Ramo 33 en materia de Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos se complementan con el Ramo 25[16], el cual vio reducidos sus recursos en 1.8% (-1.1 mmdp con respecto al dato aprobado en 2020).


Se propone una disminución de 41.8% real en los Fondos del Ramo 23

El Ramo General 23 es un instrumento de política presupuestaria que permite atender las obligaciones del Gobierno federal, y cuyas asignaciones de recursos no corresponden al gasto directo de las dependencias ni de las entidades. Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y económicas para el cumplimiento del balance presupuestario; del control de las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en ingresos; de la operación de mecanismos de control y cierre presupuestario y de otorgar provisiones económicas a través de fondos específicos a entidades federativas y municipios.

Para 2021 los recursos de este Ramo se destinarán a provisiones salariales y económicas. En 2021 presentan una disminución de 41.8% respecto al monto aprobado en 2020, al pasar de 15.7 mmdp a 9.1 mmdp. Los recursos se destinarán principalmente al Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos (6.9 mmdp), al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (2.2 mmdp) y a la Provisión para la Armonización Contable (0.05 mmdp).


Menores recursos vía Convenios de Descentralización

¿En qué consisten estos convenios, que no deberían desestimarse? De acuerdo con lo establecido en el Presupuesto, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal transfieren recursos a las entidades federativas por medio de convenios de coordinación con cargo a sus presupuestos, con el fin de descentralizar funciones o reasignar los recursos correspondientes a programas federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

Pues bien, los recursos para estos Convenios de Descentralización se redujeron en 30.2 mmdp, al pasar de los 130.9 mmdp aprobados en 2020 a 100.7 mmdp en la propuesta de 2021, lo que representa una caída de 23.1% en términos reales.

Para 2021 se eliminaron recursos para los convenios con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Lo mismo sucede con los recursos federalizados asignados a la Protección Social en Salud (Seguro Popular).

También se redujeron recursos a las Secretarías de Educación (-15.5%) y Salud (-48.9%), respecto a los aprobados en 2020.


Nuestras conclusiones

1. El gasto federalizado es una herramienta muy poderosa. Las entidades federativas cuentan con ella para hacer frente a sus carencias. Sin embargo, y a la vista de las cifras que expusimos, éstas necesitan esforzarse más en su recaudación local.

2. La afectación para la recaudación federal participable será mayor en los próximos años, en especial si se considera la sobrestimación en las cifras de la SHCP, por un escenario económico optimista. 

3. En el caso de las Participaciones, al considerarse en la fórmula del Fondo General la recaudación de impuestos y derechos locales contenida en la última cuenta pública oficial, la caída se reflejará en mayor medida en 2022, a pesar de que en los supuestos de finanzas públicas de mediano plazo de los CGPE 2021 se estima que las participaciones aumentan en forma proporcional a la recaudación.

4. La reducción en las aportaciones federales, o Ramo 33, disminuirá la capacidad de los estados y municipios de atender y dar respuesta a las demandas de los habitantes en los rubros de educación, salud, educación, infraestructura básica, fortalecimiento financiero y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social, e infraestructura educativa.

5. Si en la discusión del Paquete Económico 2021 se realizan ajustes a la baja en los montos de impuestos tributarios y petroleros, se afectaría de manera directa a los recursos del Ramo 28. En el caso del Ramo 33, la afectación caería en los fondos relacionados con el desarrollo regional.

6. Es necesario llamar la atención hacia la caída de recursos para educación y salud, a partir de los Convenios de Descentralización. 


[1] Conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

[2] El Fondo General de Participaciones es el componente con más proporción en el Ramo 28, se integra con el 20% de la Recaudación Federal Participable (RFP), y se distribuye a través de criterios de contribución económica y recaudatorios, ponderados por población.

[3] Los incentivos Económicos se componen de dos fondos: a. El Fondo de Compensación del Régimen de Pequeños Contribuyentes y del Régimen de Intermedios: actualización por inflación de la recaudación de 2013 por este rubro; b. El Fondo ISR: las entidades federativas participan al 100% de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre la renta, correspondiente al salario del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en las dependencias de la entidad federativa, del municipio o demarcación territorial de la Ciudad de México, así como en sus respectivos organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales, siempre que el salario sea efectivamente pagado por los entes mencionados con cargo a sus participaciones u otros ingresos locales.

[4] El Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) se creó a partir del ejercicio fiscal 2006, con el objetivo de resarcir a las entidades federativas la disminución de ingresos derivada de la ampliación de la exención de dicho impuesto. Las aportaciones para dicho Fondo se determinan y actualizan anualmente en el respectivo Presupuesto de Egresos de la Federación.

[5] El Fondo de Extracción de Hidrocarburos está conformado por los recursos que le transfiera el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y se distribuye entre las entidades federativas que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas, definida en el último censo económico realizado por el Inegi.

[6] Las Participaciones para municipios exportadores de hidrocarburos corresponden a la transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, destinada a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidrocarburos.

[7] Incentivos Específicos del IEPS: las entidades federativas participan del 20% de la recaudación que se obtenga por la venta de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas, y del 8 % de la recaudación en el caso de tabacos labrados.

[8] Las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun) se destinarán al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

[9] El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) tiene como principal objetivo contribuir al bienestar social, mediante el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social. Cuenta con recursos equivalentes al 2.5294% RFP, distribuido en dos: el Fondo para la Infraestructura Social de las Entidades (FISE) y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF). La distribución de los Recursos del FAIS se lleva a cabo con base en variables y fuentes de información que se extraen del Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, así como de los informes de pobreza multidimensional vigentes a nivel de entidad federativa, publicados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

[10] Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) que se transfieran a las entidades federativas se destinan a la inversión en infraestructura física; saneamiento financiero a través de la amortización de la deuda pública, apoyar el saneamiento de pensiones y reservas actuariales; modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio y de los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos; fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; sistemas de protección civil en los estados y la Ciudad de México; así como a la educación pública y a fondos constituidos por los estados y la Ciudad de México para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.

[11] El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) se divide en dos partes: a. Asistencia Social: busca mediante el ejercicio eficiente de los recursos, el mejoramiento de la capacidad y calidad de los servicios de asistencia social en materia de alimentación y salud para favorecer la disminución de las brechas de desigualdad de las personas en condiciones de vulnerabilidad, además del fomento a la salud y bienestar comunitario; b. Infraestructura Educativa: los recursos de este Fondo se destinan a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior según las necesidades de cada nivel.

[12] Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se destinan a atender las prioridades nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia, de Secretarios de Seguridad Pública, del Sistema Penitenciario y de Seguridad Pública Municipal.

[13] Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) fortalece las acciones que permiten mejorar la salud de la población sin seguridad social. Es en este sentido que los recursos que reciben los Servicios Estatales de Salud de las 32 entidades federativas a través del FASSA, lo destinan para acciones de prevención, promoción, detección y tratamiento en todos los niveles de atención; atención a la comunidad y a la persona. Para 2021, debido a la emergencia sanitaria por la covid-19 se reforzarán las medidas para el cuidado de la salud de la población.

[14] A través del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) los estados reciben apoyos económicos complementarios para transferir recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de servicios de educación tecnológica y de adultos.

[15] El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) apoya a los estados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones en materia de educación básica y normal. Los recursos del FONE son destinados para cubrir el pago de los servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, así como los convenios formalizados con los estados y que se encuentran registrados en el Sistema de Información y Gestión Educativa.

[16] La estructura programática del Ramo 25, para el ejercicio fiscal 2021, se encuentra alineada al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Contribuirá a alcanzar mayores niveles de bienestar social e igualdad en servicios de educación básica y educación normal  en la Ciudad de México.


Las evidencias en torno al Paquete Económico 2021

Por Mariana Campos, Xhail Balam y Lía Álvarez

El Paquete Económico 2021 que la Secretaría de Hacienda presentó a la Cámara de Diputados refleja los estragos de la crisis económica. Al mismo tiempo, presenta estimaciones muy optimistas en torno al crecimiento de la economía, la plataforma de producción de crudo y el precio de la mezcla mexicana de exportación, lo que se traduce en una sobreestimación de ingresos del Sector Público, con una propuesta sobria en el gasto —menor gasto programable y no programable, respecto al cierre estimado de 2020— y mayores niveles de deuda y déficit público.

La siguiente gráfica, que muestra el ‘histórico’ de ingresos y gastos, es la mejor fotografía instantánea del Paquete Económico…

…Sin embargo, a manera de introducción a nuestro análisis segmentado del Paquete Económico 2021, desarrollaremos nuestras principales preocupaciones en 13 incisos: 

1. No hay nuevos impuestos: se ha desechado la política fiscal

No hay rastros de la tan anhelada reforma fiscal. Es decir, el Gobierno no plantea cambios a los impuestos: no propone un mayor esfuerzo para incrementar los ingresos fiscales.

2. Se estira la liga del crecimiento (Hacienda vs. FMI)

Los datos de crecimiento económico de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE2021) son muy optimistas, en comparación con el análisis generalizado de los observadores nacionales e internacionales. Para 2021, Hacienda estima un crecimiento de la economía de 4.6%; el consenso entre los analistas del Banco de México —en la encuesta publicada el 1 de septiembre— pronostica un incremento promedio de 3.0%, y el Fondo Monetario Internacional estima un 3.3%. Para 2020, Hacienda estima una caída del PIB de 8.0%; los especialistas de Banxico, de 9.97%, y el FMI de 10.5%. Se tienen tres puntos porcentuales de diferencia entre pronósticos de crecimiento —dos puntos este año y un punto en 2021—.

3. Si se cumple el escenario optimista de crecimiento, tendríamos ingresos para mantener el gasto estable, pero a costa de haber renunciado a la política de gasto contracíclico.

Sin embargo, si sucede el escenario previsto por el FMI, es razonable imaginar un boquete de 100 mmdp en ingresos. De éstos, 68 mmdp se originarían en la subestimación de la caída en 2020. En 2021 serían casi 31 mmdp. Es decir, la mayor parte de la caída se observaría este año.

4. Menor plataforma de producción petrolera respecto a la aprobada en 2020

Son 1,857 miles de barriles diarios (mbd) para 2021 vs. los 1,951 mbd aprobados para este año… Sin embargo, la estimación es mayor a la de 1,744 mbd para el cierre de 2020. Con todo, si la producción petrolera se mantiene en niveles similares al cierre estimado para este año —lo que podría ser más realista—, el Gobierno estaría sobreestimando los ingresos públicos.

5. Menor precio promedio estimado de la mezcla mexicana de exportación

Son 49.0 dólares por barril (dpb) aprobado en 2020 vs. 42.1 dpb en 2021.

6. Menores ingresos del Sector Público Presupuestario

Para 2021 se estiman ingresos por 5 billones 538.9 mmdp. Son inferiores en 174.0 mmdp a los aprobados en 2020 (-3.0% real), y están 27.4 mmdp por debajo de los pronosticados al cierre de este año (-0.5% real). Esta reducción se explica por la caída de ingresos petroleros —debido a la menor producción y precio del petróleo—, y por los menores ingresos no petroleros, asociados a la desaceleración de la actividad económica.

  • Los ingresos petroleros (Pemex y Gobierno Federal) se estiman en 936 mmdp, y presentan una caída de 8.3% con respecto a lo aprobado en 2020. Sin embargo, respecto a los ingresos estimados al cierre aumentarán 13.0%.
  • Se espera una caída de 2.6% en los ingresos tributarios en relación con los aprobados en 2021, para quedar en 3 billones 532.9 mmdp.
  • Los ingresos no tributarios serán de 204.1 mmdp, es decir, 19.3% más que lo aprobado para 2020.

7. Aunque el tamaño del gasto no cambia mucho en pesos constantes, se propone un crecimiento modesto en el gasto en salud y de inversión física

Esto ya lo esperábamos y deseábamos. Ojalá se cumpla, porque los subejercicios en estos gastos son muy frecuentes. Pero analicemos comparativamente el gasto neto para el año que viene: se estima en 6 billones 257.1 mmdp. Con respecto al PEF 2020 disminuye en 0.3% (-21.5 mmdp), y con respecto al gasto estimado al cierre de este año se incrementa en 0.1%. El gasto programable asciende a 4 billones 579.7 mmdp, aumentando 1.3% (59.7 mmdp) con respecto al PEF 2020 y disminuyendo 1% con respecto a lo estimado al cierre. Por su parte, el gasto no programable suma un billón 677.4 mmdp, descendiendo 4.6% (-81.3 mmdp) en comparación con lo aprobado durante 2020 y aumentando 3.20% con respecto al gasto estimado al cierre.

8. Se sigue apostando a los mismos programas sociales, a pesar de que no se diseñaron para la crisis actual

Recientemente el Coneval reportó que 47% de los programas prioritarios del presidente no tienen claridad en el problema público que buscan resolver. Y ocho de los 17 programas evaluados no alcanzaron a cubrir al menos el 50% de su población objetivo o en su defecto no reportaron información de la cobertura. Entre ellos, se encuentra el programa Sembrando Vida, el cual alcanzó una cobertura de 9.6% de la población objetivo en 2019. Sin embargo, en el PPEF 2021 se le asigna un presupuesto de 28.9 mmdp. Otro programa con inconsistencias con respecto a su cobertura es el de Fertilizantes de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual tendrá un presupuesto de 1.9 mmdp, pero en la evaluación no reportó información de su cobertura en 2019. 

A la vista de estas inconsistencias, y al tratarse de programas ejes de la política de gasto, Hacienda debería explicar cómo se promoverá la buena gobernanza del gasto a través de ellos.

9. Ligera recuperación del gasto en infraestructura como proporción del gasto neto total

Otro de los pilares del PPEF2021 es el impulso al gasto en infraestructura: se planea un gasto en inversión física —incluyendo subsidios a entidades federativas por 14.4 mmdp— de 722.1 mmdp. Con respecto a lo aprobado en 2020, aumenta 8% (52.4 mmdp).

10. Hay un aumento en la inversión física, pero la salud y educación siguen recibiendo poco

¿Cuánto? De cada 100 pesos para este rubro, dos irán a la salud y dos a la educación. Por cada 100 pesos del gasto en inversión física que se planean gastar en 2021, 51 pesos se ejercerán en combustibles y energía, principalmente a través de Pemex y CFE. En salud y educación, sectores esenciales y que presentan retos importantes de carácter histórico y estructural a causa de la pandemia, se ejercerán sólo dos pesos cada uno del total de la inversión física.

11. A pesar de que el gasto en salud se incrementa, habría que esperar a que se cumplan los planes de gasto y no se observen subejercicios en el sector…

Con respecto al gasto funcional en salud, se planea un gasto de 664.6 mmdp, equivalente a 11% del gasto total del Sector Público. El objetivo del gasto es fortalecer los recursos humanos y físicos del sistema de salud para atender la emergencia sanitaria. Por ejecutor, la Secretaría de Salud tendrá un gasto de 145.4 mmdp; aumentará su gasto en 9.1% (12.2%) en relación a lo aprobado en 2020. Con respecto al IMSS y ISSSTE, se espera que en conjunto aumenten su gasto en salud 5.0%, con un gasto de 325.5 mmdp y 64.2 mmdp respectivamente.

12. Mayor déficit presupuestario del Sector Público

En 2021, la SHCP estima un déficit público de 718.2 mmdp; es mayor respecto al déficit aprobado y al estimado para cierre de 2020 en 152.3 mmdp y 28.6 mmp, respectivamente. El déficit público de 2021 equivale a 2.9% del PIB, similar al porcentaje estimado para el cierre de 2020. Es el mayor porcentaje respecto al PIB observado desde 2015, cuando se registró un déficit de 3.4 puntos porcentuales del PIB. 

13. Mayor deuda como proporción del PIB

El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público para 2021 se estima en 53.7% del PIB, y para el cierre de 2020 en 54.7% del PIB. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída estimada del PIB de -8.0%, lo que redujo su valor en términos absolutos.

Gasto en salud: el presupuesto real

¿Aumenta o no el gasto en salud en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)? A la vista de la forma en que la pandemia por covid-19 ha golpeado las condiciones de vida de la población, ésta es una de las preguntas más relevantes que debemos hacernos al analizar el Paquete Económico 2021. En el papel, es así; pero es necesario mirar detalladamente la forma en que se ha ejercido el gasto funcional en este rubro en 2020, para establecer una comparación en verdad objetiva.


Las deficiencias estructurales en el sistema público de salud salieron a relucir dramáticamente con la pandemia por covid-19. Por ello, era prácticamente inconcebible que en el PPEF 2021 no se definiera al gasto en salud como uno de los ejes prioritarios. Y, en efecto, así lo define: para el próximo año, el presupuesto asignado a salud estará enfocado a fortalecer los recursos humanos y físicos. Pero veamos si realmente hay un incremento en este renglón. Y quizás más importante: revisemos cómo se distribuirá el gasto.

El gasto funcional en salud[1] —es decir, aquel que se destina sólo a la prestación de servicios de salud— se estima para 2021 en 670.4 mmdp. El monto se distribuirá entre el IMSS, el ISSSTE, el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Social (FASSA), las Aportaciones a la Seguridad Social, la Secretaría de Marina y la Secretaría de la Defensa y, claro, la Secretaría de Salud. En el presupuesto de ésta última se incluyen 33 mmdp que se retirarán del Fondo de Salud para el Bienestar (FSB), un recurso que no se suele contemplar lo suficiente y del que hablaremos líneas adelante.

Si lo que queremos es tener un panorama completo del gasto en salud, hay que agregar al gasto funcional el gasto de los servicios médicos de Pemex, nada despreciable. Al sumarlo, el presupuesto en 2021 alcanza los 687.8 mmdp.

En el papel, estos 687.8 mmdp que se planean ejercer en las instituciones de salud el siguiente año representan un incremento real de 1.9% (13.1 mmdp), con respecto al gasto aprobado para 2020.

Pero, ¿en verdad es así? Recordemos que en 2020, para financiar al recién creado Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), se contempló retirar 40 mmdp del ya mencionado FSB[2], provenientes de la liquidación del fideicomiso del antiguo Seguro Popular. Es decir, son 40 mmdp que se deben sumar, aunque no se contemplaran en la Ley de Ingresos y en el PPEF 2020. Así, el presupuesto total en salud para 2020 es de 716.1 mmdp.

Tomando la cifra que acabamos de obtener, en realidad no se ve un aumento en el gasto en salud para 2021. Al contrario: hay un recorte de 4% (-28.3 mmdp). La siguiente gráfica lo muestra…

Entonces, ¿en 2021 será o no prioritario el gasto en salud para atender la emergencia sanitaria? No al grado que debería, creemos. Y a esta duda habría que sumar la expectativa de que los planes de gasto en verdad se cumplan y no se observen subejercicios en el sector, como los verificados en 2019 y en lo que va de 2020, como mostramos en la siguiente gráfica…

Ahora veamos cómo se proyecta este gasto por institución.

Secretaría de Salud

En 2021 el presupuesto de la Secretaría de Salud será de 140.9 mmdp; incluye, como ya estipulamos, los 33 mmdp que se retirarán del FSB y se destinarán al Insabi. En el PPEF 2021 se propone un aumento de 9% (12.3 mmdp) con respecto a los 128.6 mmdp aprobados en 2020. Pero, de nuevo, aquí entra el dato de la ampliación del presupuesto por 40 mmdp para financiar al Insabi. Esto aumentó el presupuesto de la Secretaría de Salud para 2020 de 128.6 mmdp a 170 mmdp. Entonces, para 2021 no hay un aumento en el presupuesto para esta Secretaría, sino un recorte de 17.1% (-29.1 mmdp).

En todo caso, la sostenibilidad del gasto de esta Secretaría sigue asentándose en recursos extraordinarios. Los aumentos realizados y prometidos hasta ahora del gasto de la institución podrían ser sostenibles sólo hasta 2022, porque provienen de los recursos extraordinarios del FSB.

Veamos. Hasta junio de este año, dicho Fondo contaba con disponibilidades de 100.4 mmdp. Se han retirado ya recursos por 19.7 mmdp —aunque no hay claridad sobre su destino—. Si tomamos en cuenta que este año el Gobierno federal planeó retirar los ya relatados 40 mmdp para el Insabi, entonces en los siguientes tres meses se retirarán 21.5 mmdp —aceptemos, aunque no sabemos con certeza, que se utilizarán para el propósito de la salud—. Además, en la Ley de Ingresos 2021 se planea utilizar 33 mmdp del FSB. Por todo lo anterior, el saldo disponible estimado al cierre de 2021 sería sólo de… 45.8 mmdp —esto sin contar que se retiren más recursos para la compra de la futura vacuna covid-19 y el fondo tenga ingresos en el transcurso del año—.

Los programas presupuestarios

El gasto del que se dispondrá tendrá tres prioridades expresas: 1) La gratuidad de los servicios de salud; 2) La creación de plazas en todos los niveles y 3) El Programa Nacional de Reconstrucción.

Hace falta examinar los programas presupuestarios de la Secretaría de Salud para ver si los programas atienden a estos objetivos. Esto observamos:

1. Nos preocupa que 63% del presupuesto se ejerza a través del Insabi, aun cuando éste no tiene claridad en su forma de operar. Y es que sus reglas de operación aún no se encuentran disponibles, a pesar de que debieron publicarse en junio. Estas reglas son importantes porque obligan al programa a evaluar resultados, además de promover un trato justo a los beneficiarios e impulsar la transparencia y rendición de cuentas de los recursos que se le destinan. Hasta la fecha, sólo se ha publicado la Estructura Orgánica que define las atribuciones y funciones del Instituto, así como sus niveles jerárquicos y grados de autoridad.

2. El presupuesto planeado para el Insabi en 2021 asciende a 89.3 mmdp, y se planea ejercer a través de tres programas presupuestarios:

  • El programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un presupuesto de 74.8 mmdp, equivale a 53% del presupuesto de la Secretaría de Salud. Su presupuesto aumenta 990% (67.9 mmdp) con respecto a lo aprobado en 202,0 pero disminuye 8.7% (-7.1 mmdp) en relación con lo modificado para el mismo año.
  • El Insabi también ejercerá 31% (14.0 mmdp) del presupuesto del programa de Atención a la Salud. Este programa financia la atención especializada en hospitales de segundo y tercer nivel. En 2021 se espera que el Instituto financie las atenciones médicas del listado de intervenciones de Gastos Catastróficos, y que en el largo plazo incluya también las definidas por el Consejo de Salubridad General.
  • Además, recibirá 468 mmdp del programa de Actividades de Apoyo Administrativo.

3. El programa de Atención a la Salud, con un presupuesto de 44.8 mmdp, aumenta 85.9% (20.7 mmdp) en relación a lo aprobado en 2020. Este aumento es el resultado de la adhesión del Insabi al programa. Hasta este año financiaba la atención especializada que brindan Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad.

4. ¡La salud no se reduce sólo a la atención de la covid-19! Hay otros aspectos que se atienden a través de diversos programas, y que vemos que se están descuidando desde el presupuesto. Por ejemplo, el Programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tendrá un presupuesto de 2.0 mmdp de 2021, menor en 19.5% (-0.5 mmdp) al aprobado en 2020. Este programa es clave en la atención de la mujer, al incluir servicios de anticoncepción, atención prenatal, del parto, atención a la violencia familiar, entre otros. Hay otros programas con recortes: el de Atención de VIH/SIDA y otras ITS (0.3% o -1.3 mmdp); el de Vacunación (0.3% o -6.8 mmdp) y el de Prevención y atención contra las adicciones (1.4% o -20.3 mmdp), por mencionar algunos.

5. Es una intención expresa en el PPEF la atención de las deficiencias del sector… Sin embargo, el programa de Mantenimiento de Infraestructura tiene un recorte de 34.9% (-0.02 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020.

6. En el PPEF 2021 se eliminan los programas del Seguro Popular, Seguro Médico Siglo XXI y de Proyectos de Infraestructura social de salud.

IMSS

El presupuesto del IMSS en la función salud es de 325.5 mmdp. En el PPEF se alude a un incremento de 5.7%, pero éste corresponde al presupuesto total de la institución: 901.7 mmdp, el cual incluye el gasto en pensiones. El presupuesto sólo de la función salud disminuye 1.4% y 1.5%, con respecto a lo aprobado en el PEF 2020 y lo estimado al cierre, respectivamente. Es decir, hay un menor presupuesto en la atención de personas para los servicios de salud de esta institución.

Al programa de Atención a la Salud se le asignaron 251.7 mmdp; esto representa un aumento de 2.5% (6.1 mmdp) con respecto al gasto aprobado en 2020, pero disminuye 0.8% (-1.5 mmdp) en relación con lo estimado al cierre. Es el único programa con un incremento sustancial, el cual brinda atención médica a los derechohabientes.

Con respecto a los programas que sufrieron recortes, destaca el programa de Actividades de Apoyo Administrativo. Su presupuesto es de 60.2 mmdp, menor en 9.3% (-6.2 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020. El programa de adquisiciones también tendrá un recorte: el presupuesto de 60.2 mmdp es 32.4% menor en relación con aprobado este año. A través de este programa se realiza la compra de equipamiento necesario para la atención en salud de los usuarios.

En el PPEF se establece que los programas K025 Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas) y K027 Mantenimiento de Infraestructura no cuentan con presupuesto asignado; su presupuesto quedará a demanda de los ejecutores de gasto en el transcurso del año. Cabe mencionar que en el PEF 2020 tampoco tuvieron recursos asignados, pero al primer semestre del año ya reportaban gasto ejercido.

ISSSTE

El presupuesto total del ISSSTE es de 373.5 mmdp —incluye el gasto en pensiones—. Aumenta 3.3% en relación con lo aprobado en 2020. Pero si analizamos sólo el presupuesto de la función salud, éste es de 64.2 mmdp, y exhibe una disminución de 2% (-1.1 mmdp) en relación con el PEF 2020, pero aumenta 6.7% con respecto a lo estimado al cierre de 2020.

El programa con mayor presupuesto será el de Atención a la Salud; se le asignarán 23.9 mmdp, el cual de todas formas es menor en 15.3% (-4.3 mmdp) a lo aprobado en 2020 y 16.0% (-4.6 mmdp) a lo estimado al cierre. Éste es el programa que tiene el mayor recorte y mediante el cual se atienden los servicios médicos de los derechohabientes.

En 2021, el ISSSTE buscará fortalecer la infraestructura y equipamiento de sus hospitales, con el fin de reducir la dependencia de servicios subrogados. Se espera la reducción de costos de atención. Sin embargo, el programa de Proyectos de Infraestructura Social —muy importante, pues a través de él se construyen y modernizan las unidades médicas— tiene un fuerte recorte. A este programa se le asigna un presupuesto de 0.8 mmdp; disminuye 56.3% (-1.1 mmdp) con respecto al gasto aprobado en 2020 y 36.8% (-0.5 mmdp) en relación con lo estimado al cierre de año.

Pemex, Sedena y Semar

Los servicios médicos de Pemex tienen un gasto asignado de 17.4 mmdp, el cual aumentaría 35.6% (4.6 mmdp) en relación con lo aprobado en 2020 y 3.9% (0.7 mmdp) si se compara con lo estimado al cierre.

El presupuesto de las Secretarías de Defensa Nacional y Marina exhibieron recortes en su presupuesto de gasto en salud. La Sedena, con un presupuesto de 6.5 mmdp, tiene un recorte de 6.4% en relación con lo aprobado y 0.8% con respecto a lo estimado para 2020. Mientras que el presupuesto de la Secretaría de Marina, de 2.5 mmdp, disminuye 8.5% y 13.5% en relación a lo aprobado y estimado al cierre de 2020.


Una última pregunta: ¿en 2021 se comienza a cerrar la brecha del gasto en salud en población con y sin seguridad social?

Veamos. El presupuesto en población sin seguridad social en el PPEF 2021 es de 273.0 mmdp. Con respecto a lo aprobado en 2020, disminuye 9.1% y 8.8% en relación con lo estimado al cierre —recordemos que la ampliación de presupuesto por 40 mmdp del FSB provocó que este año el gasto total en salud aumentara para este sector de la población—. 

Entretanto, el gasto en instituciones de seguridad social como el IMSS, el ISSSTE, Pemex y Aportaciones a la Seguridad Social[3] tendrá un presupuesto de 414.8 mmdp, el cual disminuye 0.3% en relación con PEF 2020 y 0.1% si se compara con lo estimado al cierre.

En 2020 la diferencia entre el gasto para la población con y sin seguridad social se redujo. Sin embargo, a pesar de que en 2021 se planea el retiro de 33 mmdp del FSB, la participación del gasto en población sin seguridad social del total se reducirá dos puntos porcentuales, al pasar de 42% a 40%. Por su parte, el porcentaje del gasto en salud asignado a la población con seguridad social aumentará de 58% en 2020 a 60% en 2021. Es decir, a pesar de que los objetivos del sexenio es brindar atención médica gratuita a la población sin seguridad social, las brechas en el gasto con respecto a la población con seguridad social aún persisten.  


[1] El gasto funcional en salud comprende los programas, actividades y proyectos relacionados con la prestación de servicios colectivos y personales de salud. (Ver el Acuerdo por el que se emite la Clasificación Funcional del Gasto).

[2] En noviembre de 2019 se reformó la Ley General de Salud (LGS) para la creación del Insabi (antes Seguro Popular). Entre los principales cambios se estipuló el retiro de 40 mmdp del Fideicomiso de Salud para el Bienestar (antes Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud), para gastarse en lo que considerara necesario esta institución. De acuerdo con la comparecencia del titular de la Secretaría de Salud el 30 de septiembre de 2019 en el Senado, los 40 mmdp se consideraron, sin dar más detalle, como una ampliación al presupuesto de esta Secretaría.

[3] En el presupuesto del Ramo de Aportaciones a la Seguridad Social se excluye el presupuesto del IMSS – Bienestar. Éste se considera dentro del gasto en población sin seguridad social.

Un panorama económico fuera de la realidad

El Paquete Económico 2021 se elaboró bajo una expectativa de optimismo que, creemos, no pasará la prueba del ácido de la realidad. Y es que, de entrada, estima un crecimiento económico de 4.6% real, el cual se encuentra por encima de lo estimado por diversos analistas externos al Gobierno. Sin embargo, el panorama de este año bastaría para matizar este optimismo, por decir lo menos.

Para 2020, los datos económicos estimados por la SHCP para el cierre, aunque subestimados, indican una acentuada crisis económica (-8.0%). En la Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado, publicada por el Banco de México el 1 de septiembre, se estima una caída de la economía de -9.97% para 2020 y un crecimiento de 3.01% para 2021. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en un ajuste de sus cifras del World Economic Outlook de junio de 2020, estima una disminución en el crecimiento de la economía mexicana de -10.5% para este año y un aumento de 3.3% para 2021. Finalmente, Citibanamex, en su nota oportuna del 9 de septiembre, estimó una caída de la economía de 11.20% para 2020 y un incremento de 4.1% para 2021.

Y el dato acaso más contundente: respecto a las principales economías de América Latina, el FMI estima que México será el país con la caída más pronunciada en 2020 y el menor crecimiento en 2021, siguiendo siempre la tendencia del crecimiento de Estados Unidos. 

Como vimos en nuestro análisis introductorio de evidencias al Paquete Económico, este “optimismo fiscal” también abarca la plataforma de producción de crudo y el precio de la mezcla mexicana de exportación. ¿Cuál es el principal inconveniente de estas previsiones no realistas? Que podrían no obtenerse los ingresos esperados, claro, pero también se distorsionan los gastos proyectados para 2021.

En última instancia, mantener estas pautas de comportamiento hacendario provocan la apertura de espacios de discrecionalidad en el ejercicio del gasto, pues son previsibles modificaciones, recortes o reasignaciones que no pasan por mecanismos de control presupuestal efectivos.

Veamos a detalle los principales datos.

Un precio de la mezcla mexicana de exportación a la baja y por debajo del dato aprobado

Para 2021 se estima un precio promedio de la mezcla mexicana de 42.1 dólares por barril, 6.9 dólares por debajo del aprobado en 2020, pero 7.5 dólares por arriba del precio estimado de cierre para 2020 (34.6 dpb). En el Paquete Económico de 2020, el dato aprobado para la mezcla mexicana fue de 49.0 dólares por barril, el cual quedó muy por arriba del cierre actual estimado. Lo anterior hace evidente el gran desafío de esta administración: enfrentarse, por segundo año consecutivo, a ingresos menores a los estimados, derivados de los escenarios optimistas en épocas de desaceleración (2019) y recesión (2020) económica.

Una menor producción de petróleo

Otro punto que nos llama la atención en los Criterios Generales de Política Económica 2021 —otro de los componentes del Paquete Económico— es la menor estimación en la plataforma de producción, tanto para el cierre de 2020 respecto al aprobado (1,744 miles de barriles diarios vs. 1,951 mbd), como para 2021 (1,857 mbd) en relación con el dato aprobado en 2020. 

El meollo aquí es que si la producción petrolera se mantiene en niveles similares al cierre estimado para este año, el Gobierno estaría sobrestimando los ingresos públicos. En general, la brecha entre la producción aprobada y la reportada se ha hecho más evidente desde 2014, ya que la producción de petróleo ha venido cayendo desde 2004, como pueden ver en la siguiente gráfica. 

Concluyamos con una alerta: en el proceso de discusión presupuestal que se lleva a cabo en el Congreso no es recomendable seguir estirando la liga del “optimismo fiscal”. Insistamos: se corre el riesgo de incrementar virtualmente la bolsa de ingresos para buscar asignaciones de gasto adicionales a las planteadas por la SHCP.


Balances y deuda: mayor déficit presupuestario

Para 2021, se estima un déficit público de 718.2 mmdp. Con respecto al déficit aprobado y estimado para el cierre de 2020, es mayor en 152.3 mmdp y 28.6 mmdp, respectivamente. 

El déficit público de 2021 equivale a 2.9% del PIB; esto es similar al porcentaje estimado para cierre de 2020, y es el mayor porcentaje respecto al PIB observado desde 2015, en el que se registró un déficit de 3.4 puntos porcentuales.

El superávit primario estimado para el cierre de 2020 es de 0.2% del PIB, menor al aprobado, que es de 0.8% del PIB. Pues bien, para 2021 el balance primario se estima en cero. El costo financiero se reduce de 3.1% en 2020 a 2.9% en 2021. Si lo comparamos con los ingresos presupuestarios, en 2021 por cada peso ingresado se destinarán 13 centavos al pago de intereses, comisiones y costo de la deuda.

Mayor deuda como proporción del PIB

Para 2021, el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) —un indicador muy útil, pues es la medida más amplia del saldo de la deuda pública— se estima en 53.7% del PIB, y para el cierre de 2020 en 54.7% del PIB. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída del PIB de 8.0% estimada por Hacienda, lo que redujo su valor en términos absolutos.


Panorama fiscal: menores ingresos del Sector Público

Para 2021 se estiman ingresos por 5 billones 538.9 mmdp, inferiores en 174.0 mmdp a los aprobados en 2020 (-3.0%) y 27.4 mmdp por debajo de los pronosticados al cierre de este año (-0.5% real).

En términos de proporción del PIB, los ingresos del Sector Público se han reducido en dos puntos porcentuales, al pasar de 24% en la Ley de Ingresos de la Federación 2020 (LIF) a 22% en el proyecto de LIF2021.

Otra forma de ponerlo en perspectiva: los ingresos presupuestarios del Sector Público que se destinarán por habitante en 2021 ascienden a 42,947 pesos. Están 3.9% por debajo de los aprobados para 2020: 44,690 pesos.

Veamos en la siguiente gráfica la trayectoria histórica de esta diferencia entre los ingresos aprobados y los observados…


¿A qué se debió el ‘agujero’ en este año? En los Números de Erario lo hemos comprobado con el paso de los meses: los menores ingresos presupuestarios en relación con los aprobados en 2020 se explican por la caída de ingresos petroleros, debido a la menor producción y a la caída del precio del petróleo, y también por los menores ingresos tributarios asociados a la reducción de la actividad económica. Veámoslo a detalle, de cara al año que viene:

  • Los ingresos petroleros (Pemex y Gobierno federal) se estiman, para 2021, en 936.8 mmdp, y presentan una caída de 8.3% con respecto a lo aprobado en 2020. Sin embargo, respecto a los ingresos estimados al cierre de este año, aumentarán 13.0%, debido a la estimación optimista de un mayor precio y plataforma de producción de petróleo para 2021.
  • Se espera una caída de 2.6% en los ingresos tributarios en relación con los aprobados en 2021, para quedar en 3 billones 532.9 mmdp. Esto debido, principalmente, a una caída de 6.1% en la recaudación del IVA, de 4.3% en los IEPS y de 0.4% en el ISR. Sin embargo, respecto al ingresos tributarios estimados al cierre de 2020, presentan un incremento de 5.7%, dado el comportamiento esperado en 2021 de las referencias internacionales de las gasolinas y el diésel, respecto a lo observado en 2020.
  • En el caso del IEPS de gasolinas, en 2021 el Gobierno Federal busca aplicar una cuota complementaria cuando su precio sea bajo; de esta forma, la SHCP busca aprovechar ese margen para recaudar más. Sin embargo, no se tiene cuantificado ese escenario en los CGPE 2021.
  • Los ingresos no tributarios no petroleros se espera que asciendan a 204.1 mmdp; es decir, 19.3% más que lo aprobado para 2020, pero 60.6% por debajo de la estimación de cierre de este año.
  • Los ingresos de Organismos y Empresas (IMSS, ISSSTE y CFE) en 2021 se estiman en 865.1 mmdp, 3.3% menores a los aprobados en 2020 y 1.3% debajo de la estimación de cierre.

Sensibilidad fiscal

Ahora bien, ¿cómo afecta a las finanzas públicas el optimismo en los pronósticos macroeconómicos?

Si se cumple el escenario de crecimiento estimado por la SHCP —caída del PIB de 8.0% en 2020 e incremento de 4.6% en 2021—, la SHCP tendría ingresos para mantener el gasto estable, renunciando a la política de gasto expansiva para estimular el crecimiento. Si bien la política actual del Gobierno se centra en reforzar la inversión pública en las obras de infraestructura y en los programas de desarrollo social, las transferencias consideradas son insuficientes para reactivar la economía.

En su análisis de sensibilidad, la SHCP estima que, por cada medio punto porcentual real de crecimiento económico, los ingresos tributarios aumentan 15.4 mmdp, lo que se traduce en mayores ingresos públicos debido a una mayor recaudación de impuestos (IVA, ISR y otros). En caso contrario, se reducen -15.4 mmdp. 

Si sucede el escenario de crecimiento económico previsto por el FMI —caída de la economía de 10.5% en 2020 y crecimiento de 3.3% para 2021—, se tiene una diferencia de 2.5% menos de crecimiento para 2020 y 1.3% menos para 2021, lo que resulta en un total de 3.8 puntos porcentuales del PIB por debajo, los que originaría un faltante en ingresos tributarios de 77 mmdp en 2020 y 40 mmdp en 2021 (-117 mmdp). En el escenario de Banxico, el boquete faltante de ingresos tributarios para los dos años sería de 61 mmdp y 49 mmdp (-110 mmdp), y en el de la Encuesta Banamex de 99 mmdp y 15 mmdp (-114 mmdp). (Anexo 1)

A lo anterior se suma una caída en la producción de petróleo crudo de 50 mil barriles diarios, lo que equivaldría a una reducción en los ingresos petroleros de 15.1 mmdp. Si la producción de petróleo crudo para 2021 se mantiene en los niveles estimados de cierre para 2020 —es decir, si en lugar de llegar a los 1,857 mbd se quedara en 1,744 mbd—, se perderían 34.2 mmdp de ingresos petroleros. 

Considerando la pérdida en ingresos tributarios bajo el escenario de crecimiento estimado por el FMI en 2021, y suponiendo que la plataforma de producción de crudo se mantuviera en los niveles esperados de cierre de 2020, la pérdida en ingresos totales del Sector Público para el próximo año sería de 74.2 mmdp, para quedar en 5,465 mmdp. Lo anterior implicaría extinguir los recursos disponibles en los fondos de ahorro: el FEIP (Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios) y el FEIEF (Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas).


 

ANEXO
Sensibilidad de ingresos tributarios 2021

Miles de millones de pesos de 2021

Estimación de México Evalúa con información de las “Sensibilidades de ingresos y egresos en 2021”, CGPE2021, pág. 63.

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