El Paquete Económico 2021 cobra relevancia por la
situación económica que embarga al país, resultado, en parte, de la crisis
sanitaria derivada del covid-19. Pérdida de empleos, cierre de empresas,
deterioro de las finanzas familiares: la calidad de vida de la población está
en riesgo. Y lo seguirá estando el próximo año, dadas las perspectivas. Pero afinemos la mirada: ¿en qué condiciones los gobiernos locales —que marcan la primera
‘línea de amortiguamiento’ del golpe— enfrentarán este panorama?
El optimismo en torno al escenario macroeconómico por
parte del Gobierno federal —que redunda en una sobrestimación de los ingresos
presupuestarios para el siguiente año—, no se ve reflejado en el gasto federalizado, es decir, en la
bolsa de recursos que el Gobierno envía a estados y municipios a través de
transferencias y otros conceptos. Al contrario: en el
PPEF 2021 recibe un impacto negativo en sus componentes.
El gasto federalizado se compone de los recursos que el
Gobierno federal transfiere a las entidades federativas y municipios por medio
de participaciones, aportaciones federales, subsidios y convenios. Dichos
recursos pretenden cubrir carencias en las haciendas locales. Se compone de
Participaciones Federales (Ramo 28), Aportaciones Federales (Ramo 33),
Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de
Adultos (Ramo 25 ), Provisiones Salariales y Económicas (Ramo 23) y Convenios
de Descentralización.
(En esta infografía puedes
conocer a detalle y de forma sencilla cómo funciona la distribución de dinero a
estados y municipios)
Pues bien, los recursos estimados para el gasto
federalizado, y que podrían ser ratificados por el Congreso, son 5.5% menores a los aprobados en 2020. Por componentes,
las mayores disminuciones se observan en el Ramo 23 (41.8%)
y en los Convenios de Descentralización (23.1%).
Por su parte, las Participaciones caen
6.4%, resultado de una Recaudación Federal
Participable (RFP) que es menor en 4.5% —la RFP es la ‘bolsa’
de recursos que recauda la Federación por concepto de impuestos federales,
derechos de minería y una parte de los ingresos petroleros, y que
nutre en gran medida a las Participaciones que reciben los gobiernos locales—.
Además, las Aportaciones Federales se
redujeron 1.0%, respecto al dato aprobado en 2020.
(Todos estos conceptos, ramos, fondos y
aportaciones, los explicamos un poco más adelante, en la sección que los
analiza por separado.)
Pongámoslo en pesos. La SHCP espera que los recursos
aprobados en 2021 para gasto federalizado asciendan a 1 billón 867.3 mmdp; en 2020 se aprobaron 1 billón
975.3 mmdp. Es decir, la reducción es de 107.9 mmdp,
de los cuales 62.4 mmdp se le disminuirán al Ramo 28 (Participaciones), 30.2
mmdp a los Convenios de Descentralización, 7.7 mmdp a las Aportaciones
Federales, 6.6 mmdp al Ramo 23 y 1.1 al Ramo 25 (Previsiones para los Sistemas
de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos).
Es un escenario muy comprometido. Es de
esperarse que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios deban
tomar medidas para cubrir esta pérdida de estos recursos, que se suma a las
pérdidas económicas por una caída en la recaudación de ingresos propios, propia
de esta temporada de emergencia.
Analicemos los componentes, uno por uno.
Las Participaciones Federales
(Ramo 28): el rubro con la mayor reducción en sus transferencias
El
Ramo 28 está integrado por recursos que se transfieren a las entidades federativas
y a los municipios de manera proporcional a su participación en la actividad
económica y en la recaudación[1].
Es decir, a mejor desempeño, más participaciones; por ello, es un instrumento
importante para ‘incentivar’ a los gobiernos locales.
Estos
recursos tiene otra característica reseñable: son de libre administración, es
decir, los estados y municipios son responsables de decidir en qué y cómo se
gastan, según sus marcos jurídicos y normativos. Sin embargo, su destino usual
es la cobertura de las necesidades de gasto corriente —servicios personales y
recursos materiales— de los gobiernos locales y, en menor medida, el pago de
deuda y de obra pública.
Pues bien, las Participaciones Federales son
el rubro más afectado del gasto federalizado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación 2021, por su disminución en términos absolutos respecto al dato
aprobado en 2020 (-64.4 mmdp), lo que equivale a una caída de 6.4% en términos
reales. ¿La razón? Como ya dijimos, una menor Recaudación Federal Participable
(RFP), principalmente.
A partir de la sobrestimación en el crecimiento económico
—que se revela al comparar la proyección de SHCP para 2021 (4.6%),
con la del Fondo Monetario Internacional (3.3%)—, en México Evalúa estimamos una caída en la RFP y en el Ramo 28 de
aproximadamente 40.1 mmdp y 11.2 mmdp, respectivamente. Es decir,
los recursos recibidos vía Participaciones en 2021 alcanzarían los 910.2 mmdp:
serían 1.3% menores a los estimados en los CGPE 2021 (921.4 mmdp). Por su
parte, la RFP ‘quedaría’ en 3 billones 052.3 mmdp.
Para 2020, con una caída del PIB de dos puntos
porcentuales mayor a la estimada por la SHCP (-8.0% vs. -10.5%), las participaciones podrían cerrar el año
en 788.1 mmdp, en lugar de los 865.2 estimados por la SHCP.
Si se compara el dato aprobado contra el observado, desde 2013 no
se presentaban menores transferencias al cierre.
El Ramo 28 se compone de 11 fondos. Veamos
qué sucede con los principales. En términos absolutos, la mayor caída en las
Participaciones se observa en el Fondo General[2], con
31.0 mmdp menos respecto al dato aprobado en 2020, quedando en 672 mmdp. Le
siguen, en orden descendente, las caídas de los Incentivos Económicos[3] por
16.7 mmdp e ISAN y Fondo de Compensación del ISAN[4] por
3.6 mmdp, entre los más significativos.
En términos de variación porcentual, las
mayores caídas se observan en el ISAN y Fondo de Compensación del ISAN (26.0%);
Fondo de Extracción de Hidrocarburos[5]
(21.5%); Participaciones para municipios exportadores de hidrocarburos[6]
(19.6%) e Incentivos Específicos del IEPS[7]
(17.9%).
Los recursos del Ramo General 28, como hemos dicho, no
están etiquetados, es decir, no tienen un destino específico en el gasto de los
gobiernos locales. Su carácter principal
es el resarcimiento o la compensación. Entonces, si los recursos asignados
para este Ramo son proporcionales a la participación de las entidades en la
actividad económica y la recaudación, la afectación para ellas será directa,
dada la crisis actual.
La clave para las entidades federativas y municipios, en
el tema de las Participaciones, está en la generación de incentivos para
incrementar su esfuerzo recaudatorio local. Un punto esencial es el impulso
a la recaudación coordinada
del impuesto predial, con la finalidad de
incrementar la eficacia en su cobro.
Para 2021, las Aportaciones
Federales (Ramo 33), presentan una caída de 1.0% respecto a los recursos
aprobados en 2020
Las Aportaciones Federales
están ligadas a la ejecución de las actividades relacionadas con áreas
prioritarias para el desarrollo
nacional, como la educación básica y normal, salud, combate a la
pobreza, asistencia social, infraestructura educativa, fortalecimiento de las
entidades federativas y, para los municipios y demarcaciones territoriales de
la Ciudad de México, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos. Su
objetivo, para simplificar, es fortalecer la capacidad de respuesta de los
gobiernos locales y municipales en los rubros mencionados.
En el Presupuesto de Egresos 2021 se propone un monto total de
777.8 mmdp para el Ramo 33, 7.7 mmdp por debajo del
monto aprobado en 2020 (785.6 mmdp), lo que se traduce en una caída de 1.0% en términos reales. ¿La explicación?
A cada uno de estos fondos se les asignó un 4.5% menos de recursos: Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun)[8], de
Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)[9], de
Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)[10] y de
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)[11].
Para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)[12] hay
una caída de 0.02%.
En contraposición, las transferencias al
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)[13] se
incrementaron 2.4%; las del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos (FAETA)[14] lo
hicieron en 2.4% y las del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y
Gasto de Operación (FONE)[15] en
0.3%, todo con respecto al monto aprobado en 2020.
La reducción en el Fortamun, FAIS y FAFEF equivale a 10.2 mmdp, e
implica menos recursos para desarrollo regional, esto es: saneamiento, registros públicos y sistemas de
recaudación, así como el financiamiento de obras y acciones en materia de
infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social.
En materia de Seguridad Pública
prácticamente no hubo cambio en los recursos (-0.02%).
Llama la atención el caso del FASSA, en
materia de salud. Este fondo tiene el objetivo de fortalecer medidas que puedan
traducirse en bienestar para toda la población sin seguridad social, y que
implican el acceso a atención médica de profesionales de la salud y
medicamentos gratuitos. Pues bien, con todo y la pandemia que estamos viviendo,
un incremento de tan sólo 2.6 mmdp (2.4%), en comparación con el presupuesto
aprobado en 2020, luce insuficiente.
Finalmente, las acciones del Ramo 33 en
materia de Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,
Tecnológica y de Adultos se complementan con el Ramo 25[16], el
cual vio reducidos sus recursos en 1.8% (-1.1 mmdp con respecto al dato
aprobado en 2020).
Se propone una disminución de
41.8% real en los Fondos del Ramo 23
El Ramo General 23 es un instrumento de política
presupuestaria que permite atender las obligaciones del Gobierno federal, y
cuyas asignaciones de recursos no corresponden al gasto directo de las dependencias
ni de las entidades. Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales
y económicas para el cumplimiento del balance presupuestario; del control de
las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones
en ingresos; de la operación de mecanismos de control y cierre presupuestario y
de otorgar provisiones económicas a través de fondos específicos a entidades
federativas y municipios.
Para 2021 los recursos de este Ramo se destinarán a
provisiones salariales y económicas. En 2021 presentan una
disminución de 41.8% respecto al monto aprobado en 2020, al pasar de 15.7 mmdp
a 9.1 mmdp. Los recursos se destinarán principalmente al Fondo para
Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos (6.9 mmdp), al
Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (2.2 mmdp)
y a la Provisión para la Armonización Contable (0.05 mmdp).
Menores recursos vía Convenios
de Descentralización
¿En qué consisten estos convenios, que no
deberían desestimarse? De acuerdo con lo establecido en el Presupuesto, las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal transfieren
recursos a las entidades federativas por medio de convenios de coordinación con
cargo a sus presupuestos, con el fin de descentralizar funciones o reasignar
los recursos correspondientes a programas federales y, en su caso, recursos
humanos y materiales.
Pues bien, los recursos para estos Convenios de
Descentralización se redujeron en 30.2 mmdp, al pasar de los 130.9 mmdp
aprobados en 2020 a 100.7 mmdp en la propuesta de 2021, lo que representa una caída de 23.1% en términos reales.
Para 2021 se eliminaron recursos para los
convenios con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y la
Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Lo mismo sucede con los
recursos federalizados asignados a la Protección Social en Salud (Seguro
Popular).
También se redujeron recursos a las Secretarías
de Educación (-15.5%) y Salud (-48.9%), respecto a los aprobados en 2020.
Nuestras conclusiones
1. El gasto federalizado es una herramienta muy poderosa.
Las entidades federativas cuentan con ella para hacer frente a sus carencias.
Sin embargo, y a la vista de las cifras que expusimos, éstas necesitan esforzarse más en su recaudación local.
2. La afectación para la
recaudación federal participable será mayor en los próximos años, en
especial si se considera la sobrestimación en las cifras de la SHCP, por un
escenario económico optimista.
3. En el caso de las Participaciones, al considerarse en
la fórmula del Fondo General la recaudación de impuestos y derechos locales
contenida en la última cuenta pública oficial, la caída
se reflejará en mayor medida en 2022, a pesar de que en los
supuestos de finanzas públicas de mediano plazo de los CGPE 2021 se estima que
las participaciones aumentan en forma proporcional a la recaudación.
4. La reducción en las aportaciones federales, o Ramo
33, disminuirá la capacidad de los estados y municipios de atender y
dar respuesta a las demandas de los habitantes en los rubros de
educación, salud, educación, infraestructura básica, fortalecimiento financiero
y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social, e
infraestructura educativa.
5. Si en la discusión del Paquete Económico
2021 se realizan ajustes a la baja en los montos de impuestos tributarios y
petroleros, se afectaría de manera directa a los recursos del Ramo 28. En el
caso del Ramo 33, la afectación caería en los fondos relacionados con el
desarrollo regional.
6. Es necesario llamar la atención hacia la caída de recursos para educación y salud, a partir
de los Convenios de Descentralización.
[1] Conforme a lo
establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, los Convenios de Adhesión al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Convenios de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal.
[2] El Fondo General de Participaciones es el componente con
más proporción en el Ramo 28, se integra con el 20% de la Recaudación Federal
Participable (RFP), y se distribuye a través de criterios de contribución
económica y recaudatorios, ponderados por población.
[3] Los incentivos Económicos se componen de dos fondos: a.
El Fondo de Compensación del Régimen de Pequeños Contribuyentes y del Régimen
de Intermedios: actualización por inflación de la recaudación de 2013 por este
rubro; b. El Fondo ISR: las entidades federativas participan al 100% de la
recaudación que se obtenga del impuesto sobre la renta, correspondiente al
salario del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en
las dependencias de la entidad federativa, del municipio o demarcación
territorial de la Ciudad de México, así como en sus respectivos organismos
autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales, siempre que el salario
sea efectivamente pagado por los entes mencionados con cargo a sus
participaciones u otros ingresos locales.
[4] El Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles
Nuevos (ISAN) se creó a partir del ejercicio fiscal 2006, con el objetivo de
resarcir a las entidades federativas la disminución de ingresos derivada de la
ampliación de la exención de dicho impuesto. Las aportaciones para dicho Fondo
se determinan y actualizan anualmente en el respectivo Presupuesto de Egresos
de la Federación.
[5] El Fondo de Extracción de Hidrocarburos está conformado
por los recursos que le transfiera el Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo y se distribuye entre las entidades federativas
que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas, definida
en el último censo económico realizado por el Inegi.
[6] Las Participaciones para municipios exportadores de
hidrocarburos corresponden a la transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo
para la Estabilización y el Desarrollo, destinada a los municipios colindantes
con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del
país de los hidrocarburos.
[7] Incentivos Específicos del IEPS: las entidades
federativas participan del 20% de la recaudación que se obtenga por la venta de
cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y
bebidas alcohólicas, y del 8 % de la recaudación en el caso de tabacos
labrados.
[8] Las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (Fortamun) se destinarán al pago de derechos y
aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la
modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de
infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con
la seguridad pública de sus habitantes.
[9] El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) tiene como principal objetivo contribuir al bienestar social, mediante
el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden
a combatir la pobreza extrema y el rezago social. Cuenta con recursos
equivalentes al 2.5294% RFP, distribuido en dos: el Fondo para la
Infraestructura Social de las Entidades (FISE) y el Fondo para la
Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FISMDF). La distribución de los Recursos del FAIS se lleva a
cabo con base en variables y fuentes de información que se extraen del
Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, así como de los informes de
pobreza multidimensional vigentes a nivel de entidad federativa, publicados por
el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
[10] Los recursos del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) que se transfieran a las
entidades federativas se destinan a la inversión en infraestructura física;
saneamiento financiero a través de la amortización de la deuda pública, apoyar
el saneamiento de pensiones y reservas actuariales; modernización de los
registros públicos de la propiedad y del comercio y de los sistemas de
recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos; fortalecimiento
de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; sistemas
de protección civil en los estados y la Ciudad de México; así como a la
educación pública y a fondos constituidos por los estados y la Ciudad de México
para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se
combinen recursos públicos y privados.
[11] El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) se divide en
dos partes: a. Asistencia Social:
busca mediante el ejercicio eficiente de los recursos, el mejoramiento de la
capacidad y calidad de los servicios de asistencia social en materia de
alimentación y salud para favorecer la disminución de las brechas de
desigualdad de las personas en condiciones de vulnerabilidad, además del
fomento a la salud y bienestar comunitario;
b. Infraestructura Educativa: los recursos de este Fondo se destinan a la
construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los
niveles de educación básica, media superior y superior según las necesidades de
cada nivel.
[12] Los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se destinan a
atender las prioridades nacionales determinadas por el Consejo Nacional de
Seguridad Pública, las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia, de
Secretarios de Seguridad Pública, del Sistema Penitenciario y de Seguridad
Pública Municipal.
[13] Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
(FASSA) fortalece las acciones que permiten mejorar la salud de la población
sin seguridad social. Es en este sentido que los recursos que reciben los
Servicios Estatales de Salud de las 32 entidades federativas a través del
FASSA, lo destinan para acciones de prevención, promoción, detección y
tratamiento en todos los niveles de atención; atención a la comunidad y a la
persona. Para 2021, debido a la emergencia sanitaria por la covid-19 se
reforzarán las medidas para el cuidado de la salud de la población.
[14] A través del Fondo de Aportaciones para la Educación
Tecnológica y de Adultos (FAETA) los estados reciben apoyos económicos
complementarios para transferir recursos humanos, materiales y financieros
necesarios para la prestación de servicios de educación tecnológica y de
adultos.
[15] El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto
Operativo (FONE) apoya a los estados con recursos económicos complementarios
para ejercer las atribuciones en materia de educación básica y normal. Los
recursos del FONE son destinados para cubrir el pago de los servicios personales
correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados en
el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, así
como los convenios formalizados con los estados y que se encuentran registrados
en el Sistema de Información y Gestión Educativa.
[16] La estructura programática del Ramo 25, para el ejercicio
fiscal 2021, se encuentra alineada al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Contribuirá
a alcanzar mayores niveles de bienestar social e igualdad en servicios de
educación básica y educación normal en la Ciudad de México.
