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Sin una reforma fiscal que incremente los ingresos, la nueva presidenta no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público…

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano) y Carlos Vázquez (@VazquezAviud) | Programa de Gasto Público de México Evalúa

Así como hizo Javier Milei en Argentina, el Gobierno entrante de Claudia Sheinbaum plantea iniciar su mandato con un fuerte recorte del endeudamiento. Como rechaza la posibilidad de hacer una reforma fiscal que incremente los ingresos, no tendrá otra solución que dar motosierra al gasto público.

¿Hay tela de dónde cortar? ¿Se podrán salvar el gasto social y la inversión? ¿Se cumplirán las promesas de campaña? Acá te lo contamos…

Ya lo avisó… y sobre advertencia no hay engaño

En su reunión con el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) en junio pasado, la virtual presidenta incrementó la estimación del déficit fiscal para su primer año de Gobierno. Sheinbaum utilizó el concepto “déficit público” y comentó: “Nuestro objetivo es que el déficit en el 2025 llegue máximo a 3.5% del PIB. Este año estará cerrando más del 5%”.

Nosotros interpretamos que se refiere a los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que es un concepto que abarca toda la deuda del Gobierno y sus instituciones, o dicho en lenguaje técnico: la medida más amplia del endeudamiento. Con esa cifra aumentó el dato de la Secretaría de Hacienda, que anticipaba que los RFSP serían del 3.0%. En cualquier caso la meta sigue representando una gran hazaña para el siguiente Gobierno.

¿Cómo estamos ahora y hacia dónde vamos en 2025?

La situación no es sostenible. Pasadas las elecciones, y asegurado el triunfo del partido oficialista, al Gobierno de Sheinbaum le tocará sufrir la resaca del endeudamiento desmedido de AMLO. Para este año, el Gobierno actual todavía aprobó un endeudamiento total de 5.4% del PIB, el más alto que se tenga registro desde 2008 que hay medición. En marzo de este año, la Secretaría de Hacienda estimó incluso que el déficit podría subir hasta 5.9% del PIB. Esto es casi tres veces la deuda que contrajo Peña Nieto en su último año (2.1% del PIB). Sobra decir que el sexenio de Obrador apunta a ser el de mayor endeudamiento en décadas. 

Bajar en 2025 a una adquisición de deuda de sólo 3.5% del PIB, significaría bajar el uso de ese capital para complementar los ingresos en 1.9% del PIB o 672.9 mil millones de pesos (mmdp) frente lo aprobado en 2024; o incluso de 2.4 puntos (810.3 mmdp), que es la estimación más reciente de Hacienda para este año.

Claro está que el recorte al gasto no tendría que ser de tal magnitud, ya que en 2025 seguramente algo crecerán los ingresos públicos. Para 2025 la Secretaría de Hacienda anticipa un crecimiento de los ingresos totales de 2.1% o 158.9 mmdp. De materializarse este crecimiento, el recorte necesario al gasto para cumplir las metas de deudas tendría que ser menor. 

El riesgo que existe sobre las estimaciones de ingresos para 2025 es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando el Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. Es común que Hacienda fallé en sus estimaciones y que no se cumplan los ingresos que calculó.

¿De cuánto tendría que ser el recorte del gasto para lograr un endeudamiento de sólo 3.5% del PIB en 2025?

Supongamos que los ingresos públicos aumentan, como anticipa Hacienda. Estimamos que el gasto neto del sector público tendría que recortarse en 5.5% o 516.1 mmdp frente al aprobado en 2024, lo que equivale a cortar de tajo todo el presupuesto de la Secretaría del Bienestar. Si nos referimos al gasto programable (aquel que el Gobierno tiene mayor control de modificar) el recorte tendría que ser de 7% o 471.6 mmdp, similar al presupuesto de la SEP. 

(Nota para el lector especializado: hacemos nuestros estimados con el gasto aprobado para 2024, para contar con el desglose exacto por ramo, función, capítulo o programa del gasto. En el caso del gasto estimado al cierre de 2024 no se cuenta con ese nivel de detalle, pero si tomáramos ese estimado como base, para cumplir con un déficit de 3.5% en 2025, el recorte al gasto neto en 2025 tendría que ser de 6.8% (642.2 mmdp) y, en el caso del gasto programable, de 9.4% (642.9 mmdp).

En ambos escenarios, es un recorte inferior a lo observado en 2017. Además, al mes de abril el gasto va por debajo del calendario, por lo cual es más probable que las erogaciones se parezcan más a lo aprobado en septiembre de 2023 y no al estimado al cierre de marzo de 2024.)

¿Es posible realizar estos recortes al gasto público en sólo un año?

Totalmente: de 2016 a 2017 cuando se aplicaron medidas de austeridad durante el final del sexenio de Peña Nieto, el recorte total al gasto fue de 8.6% y al gasto programable fue de 13%, mucho mayor a lo que tendría que aplicar Sheinbaum. 

¿Es posible hacer esos recortes sin afectar la inversión, el gasto social y cumplir con las propuestas de campaña?

¡Imposible! De 2016 a 2017 cuando se aplicaron las medidas de austeridad, los principales conceptos sacrificados fueron la inversión y los subsidios. El primer concepto fue recortado en 26% de un año a otro. Los subsidios y transferencias sufrieron una disminución de 12%. Los salarios de los funcionarios prácticamente no cayeron, pues en realidad es muy difícil reducir las prestaciones laborales. 

¿Cómo se vería un ajuste del gasto público en 2025 cortando en primer lugar la inversión y luego los subsidios?

Si en 2025 la inversión pública se recortara en 26% (como sucedió en 2017) tendríamos un gasto de 689.9 mmdp o 1.9% del PIB, el peor nivel desde 2002 respecto al tamaño de la economía. Un ajuste de esta magnitud en el gasto productivo tendría graves efectos en el crecimiento económico, generación de empleo y en las perspectivas de desarrollo del país. Asimismo, reduciría la capacidad de cobro de impuestos en el mediano plazo.

A pesar de estos efectos dañinos, políticamente es menos costoso recortar la inversión, que los programas sociales, ya que la inversión federal se concentra fuertemente sólo en algunos estados (Ej. Tabasco, Yucatán, etc.), mientras que los programas sociales se reparten generalmente de forma homogénea en todo el país. Una baja de la inversión la ven pocos, pero los recortes a los subsidios lo notan todos, aunque no los reciban directamente.

El recorte a la inversión física de 26% sólo lograría un ahorro por 278.7 mmdp por lo cual se necesitaría dar machete a otros rubros para lograr un recorte adicional de 192.8 mmdp, para lograr los ajustes en el gasto programable.

¿Qué más se puede recortar? 

El total de recursos faltantes se podrían obtener si se dejara de apoyar con transferencias financieras a Pemex. En 2024 se aprobó un presupuesto para este fin por 198.3 mmdp para apoyar a Pemex a través de la Secretaría de Energía. En lo que va del sexenio, el monto máximo de transferencias que se le ha otorgado a la petrolera alcanzó los 361 mmdp en 2021 y el mínimo fue de 55.6 mmdp en 2020 durante la pandemia.

Sin embargo, es casi imposible que el Gobierno deje de apoyar a la petrolera puesto que ésta no ha mejorado su situación productiva, como explicamos en nuestra investigación “El empobrecimiento de las empresas públicas”. Sin el apoyo del Gobierno, simplemente podría caer en impagos a sus acreedores y afectar a todo el sistema financiero.

No obstante, puede ser factible reducir al mínimo los apoyos: digamos unos 55 mmdp como sucedió en 2020. De esta manera se podrían ahorrar unos 143.4 mmdp el siguiente año. Nótese que en 2017 el Gobierno de Peña bajó los apoyos a Pemex a cero, lo cual facilitó el ajuste fiscal: esa opción ahora es casi imposible.

Ya con los recortes a la inversión física (278.7 mmdp) y los apoyos a Pemex (143.4 mmdp) aún restaría obtener 50 mmdp para alcanzar la meta de ajuste fiscal del gasto programable para 2025. 

¿Para no castigar el gasto en subsidios, se pueden hacer recortes en otros lados?

Difícilmente, pero aún es posible. Los servicios personales (salarios) no se pueden reducir fácilmente porque están protegidos por leyes laborales. Incluso, despedir funcionarios aumenta los costos en el corto plazo por indemnizaciones. Desde el año 2000, el mayor recorte a este concepto de forma anual se logró en 2019 con la llegada de AMLO, y fue de -3.2%.

Actualmente, el gasto de este capítulo sigue por debajo de lo visto en 2018, lo que aumenta la dificultad de recortarlo. Pero si suponemos que en 2025 se logra hacer un ahorro del 3%, se obtendrían 37.5 mmdp. Sobra decir que esto afectaría la operación del Gobierno y su capacidad de atraer y retener a los mejores funcionarios. 

Por otro lado, es muy complicado bajar los servicios generales (gastos de operación como agua, luz, papelería, viáticos, entre otros) porque hacen inoperables las funciones del Gobierno. Basta decir que incluso con las medidas de austeridad aplicadas en la pandemia, estos gastos no cayeron. Por lo tanto, descontamos que se logre un ahorro por este capítulo en 2025.

En el caso del gasto en Participaciones y Aportaciones; Pensiones y Jubilaciones y Deuda Pública, es prácticamente imposible hacer recortes, puesto que estos conceptos están blindados por ley o existen compromisos legales para su pago.

El viejo truco de no ajustar por inflación

En el escenario planteado, el Gobierno de Sheinbaum tendría que encontrar otros 12 mmdp de dónde cortar. En otras palabras, no sólo no habrán recursos para nuevos programas sociales sino que difícilmente los actuales se librarán de recortes. En 2024 se aprobó un monto de 1.1 billón de pesos en subsidios, de los cuales el 41% (483.1 mmdp) corresponde sólo al programa de Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

Descartamos que este programa tenga posibilidad de ser recortado en 2025 ya que está blindado por el artículo cuarto constitucional y se ha manifestado la intención de incrementarlo conforme la inflación. Encima de todo, es el programa de mayor rentabilidad política del Gobierno. De esta forma, tendría sólo 686 mmdp en subsidios de dónde cortar en realidad.

En esta situación, se podría optar por un truco contable: no ajustar por inflación la mayoría de los programas, es decir, presupuestar lo mismo en 2025 que lo aprobado en 2024. Así podría argumentarse que se mantiene el gasto social, aunque en términos reales caiga, al valer menos el dinero.

Si al cierre de 2024 se materializa una inflación de 3.8%, al mantener con el mismo presupuesto los programas sociales que en 2024, se tendría un ahorro del mismo porcentaje o 26 mmdp, suficiente para completar los recortes al gasto. Algunos programas prioritarios podrían actualizarse por inflación y otros no.

Aunque esta situación no parece grave de inicio, hay que considerar que, en los últimos años, el monto total de subsidios ha crecido sólo por el aumento de las pensiones de adultos mayores. Los subsidios enfocados a la salud, educación, ciencia y tecnología, agricultura, cultura entre otros, están por debajo de lo observado en el sexenio anterior, como explicamos en nuestra nota del Paquete Económico 2024. Mantener la estructura de 2024 significaría seguir relegando dichas áreas prioritarias para el desarrollo.

¿Qué pasa con las promesas de campaña? 

Antes de ser electa presidente, Claudia Sheinbaum prometió una pensión para las mujeres de entre 60 a 64 años, una beca universal a estudiantes de primaria y secundaria, ampliar las becas a estudiantes de media superior, programa para madres embarazadas, un sistema nacional de cuidados, entre muchas otras promesas. En la situación descrita anteriormente, no habría posibilidad de cumplir estas promesas, a menos de que se sacrifiquen programas sociales existentes. 

¿Estos recortes son suficientes para controlar el crecimiento de la deuda pública?

Con todos los recortes expuestos anteriormente, ¿el ajuste que propone Sheinbaum es suficiente para estabilizar la deuda pública y así cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)?

La respuesta corta es no, no es suficiente. A pesar de lograr significativos recortes en el gasto, el próximo sexenio comenzará con un aumento en el saldo de la deuda pública respecto del PIB, y mantendría la presión sobre la capacidad de pago del Gobierno. En otras palabras, para 2025, se necesitarían recortes en el gasto público aún más drásticos que los mencionados en esta nota para cumplir con la responsabilidad fiscal.

El tamaño del recorte en el gasto depende de qué tan pesada sea la deuda pública respecto al tamaño de la economía al cierre de este año. Se espera que la deuda pública cierre el 2024 en 17 billones de pesos, lo que representa 50.2% del PIB estimado para el cierre del año.

Para mantener este nivel de endeudamiento se tendría que fijar un techo en el déficit público por 3.0% del PIB, lo cual implica un recorte de 2.9 puntos del PIB en el gasto para 2025, lo que equivale a 836.2 mmdp. Frente al estimado al cierre, la meta de endeudamiento de Sheinbaum supondría sólo un recorte de 2.4 puntos del PIB.

Sin embargo, todo dependerá de cómo evolucione la economía mexicana, en particular el crecimiento económico, la inflación y la depreciación del tipo de cambio. El riesgo que existe sobre las estimaciones de la deuda es que se basan en un crecimiento de la economía de 2.5% del PIB, cuando del Banco de México espera un crecimiento de 1.5% y el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1.4%. 

En un escenario de crecimiento de 2.0% de la economía en 2025, para mantener estable la deuda pública y cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sería necesario que el déficit público no supere el 2.5% del PIB. Esto implicaría un recorte del gasto público del 3.4% del PIB, lo que equivale a alrededor de 1.2 billones de pesos. Este ajuste sería política y socialmente inviable.

Este escenario muestra lo complicado que será para la próxima administración mantener unas finanzas públicas sostenibles, lo cual parece casi imposible en términos técnicos.

Así pues, el techo del déficit del 3.5% del PIB que ha prometido Claudia no es compatible con la Ley de responsabilidad fiscal, dado el escenario económico y el nivel de deuda pública que dejará el Gobierno actual. Para que este déficit sea responsable, se necesitaría una tasa de crecimiento económico del 3.5% para mantener la deuda pública estable.

De lo contrario, con este déficit, la deuda pública subiría al 51.0% del PIB para 2025, comenzando su mandato con un aumento significativo en el endeudamiento del país, llegando a un máximo histórico no visto en los últimos 25 años. 

Riesgos:

• Si Hacienda modifica durante 2025 el presupuesto para darle más apoyos a Pemex, tendría que recortar de otro lado, como en programas sociales.
• Hacienda espera que el Costo Financiero disminuya, pero si la incertidumbre política se mantiene por las reformas constitucionales, este costo incluso puede aumentar. Sin mencionar, que la depreciación del tipo de cambio puede aumentar el costo del pago de la deuda en moneda extranjera. En esta situación se tendrían que hacer recortes de otros lados.
• Con el control político de ambas cámaras y de la mayoría de los estados de la República, el Gobierno federal podría negociar cambios en la Ley de Coordinación Fiscal para “incluir” a las entidades federativas en las medidas de austeridad. Es decir, reducir sus Aportaciones y Participaciones. Esto concentraría más el poder en la Federación.

Oportunidades:

• En 2017 los ingresos públicos cayeron por reducción del precio del petróleo y la incertidumbre económica por Trump y menor remanente del Banco de México. Si el dólar cierra alto en 2024, puede haber un remanente de operación de Banxico que dé más ingresos al Gobierno. 
• Una reducción de la tasa del Banco de México podría reducir el costo financiero de la deuda y liberar recursos para el Gobierno. 
• Mayores ingresos por fiscalización a grandes empresas, podrían dar más solvencia al Gobierno y limitar los recortes.