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Recomendaciones del FMI para no echar en saco roto

La visita oficial del Fondo Monetario Internacional (FMI) 2019 a nuestro país concluyó recientemente. Después de reunirse con diversos actores, que van desde el secretario de Hacienda, Arturo Herrera, hasta la secretaria de Energía, Rocío Nahle, pasando por el gobernador de Banxico, Alejandro Díaz de León, publicó una serie de hallazgos y recomendaciones preliminares para nuestro país[1].  En México Evalúa estamos de acuerdo con varios de sus señalamientos. De hecho, hemos insistido en ellos desde hace tiempo. Éstas son las cinco recomendaciones que más llamaron nuestra atención:

1. La necesidad de contar con un Consejo Fiscal

Por quinto año consecutivo, el Fondo recomienda que México cuente con un Consejo Fiscal apartidista, que tenga como mandato la evaluación independiente de la política fiscal. Esperamos que en esta ocasión el llamado sea escuchado. En todo caso, el Consejo requiere de las atribuciones adecuadas para que realmente funcione. Debe contar con su propia ley y con autonomía técnica, de gestión y presupuestaria de verdad, sin simulaciones. Instituciones que no funcionan, de poco nos van a servir[2].  Diversos legisladores han presentado y otros están por presentar una iniciativa para crear un Consejo Fiscal en México. Incluso se presentó una reforma constitucional para darle ese rango al Consejo Fiscal. Todas las iniciativas deben de ser analizadas cuidadosamente y con responsabilidad, con el objetivo de incluir las mejores prácticas institucionales.

2. Hay que diversificar la inversión en infraestructura

El FMI señala la necesidad de aumentar la inversión pública en sectores diferentes al energético. Pero subraya que esto debe hacerse desde una posición fiscal sostenible y basándose en un plan de infraestructura que establezca las prioridades y las opciones de financiamiento.  Ante la presentación del Paquete Económico 2020, en México Evalúa hemos externado nuestra preocupación con la baja inversión en infraestructura[3] que se propone. Para 2020 se plantea que el gasto total del sector público en infraestructura, incluyendo a Pemex, sea de 2.4% del PIB. Si no incluimos a Pemex, este gasto será de 1.3% del PIB. Ambos porcentajes son muy bajos. Al analizar los datos, se puede ver que el gasto en infraestructura para la industria de los hidrocarburos tendrá un aumento del 25%, mientras que el dirigido al resto de los sectores sufrirá un recorte de 11%. Preocupa que para 2020 se proyectan caídas en inversión en infraestructura en sectores prioritarios como agua (-35%), transporte (-35%), seguridad nacional (-16%) y salud (-5%), todas en comparación con 2019.

El Fondo también insta a reiniciar las subastas de energía y los acuerdos de riesgo compartido entre Pemex y las empresas privadas. Hace un llamado a reconsiderar el plan de negocios de la petrolera, que se caracteriza por limitar la cooperación con firmas privadas en los contratos de servicios en exploración y producción de petróleo (upstream business), y por prever inversiones cuantiosas en negocios donde tiene pérdidas (downstream business[4]). El plan, además, tiene una debilidad elemental: no presenta medidas concretas para reducir los costos operativos.

3. Revisión a fondo del sistema tributario

Ante la debilidad de los ingresos públicos, México Evalúa ha venido señalado que la situación fiscal en nuestro país es complicada, con obligaciones de pago crecientes como el gasto en pensiones, que nos deja con menores recursos disponibles para realizar políticas públicas. Y, por otro lado, con los ingresos petroleros que han venido cayendo y los ingresos tributarios (IVA e ISR) afectados por la falta de crecimiento económico.  El Fondo, por su parte, hace un llamado al gobierno para que haga una revisión exhaustiva de nuestro sistema tributario, con miras a presentar planes para racionalizar los gastos fiscales y ampliar la base impositiva. Entre las medidas considera un incremento en la recaudación del IVA, la cual está muy debilitada. No podemos seguir aplazando la revisión a nuestro sistema tributario. Es realmente una urgencia. También señala  que debe tomarse en cuenta la necesidad de aumentar la recaudación de impuestos a nivel local. En específico se refiere a la tenencia y el predial. Estos hallazgos están en línea con análisis de México Evalúa y otros especialistas, que muestran cómo el actual sistema de coordinación fiscal debe revisarse y encaminarse para incluir incentivos que promuevan la generación de ingresos propios a nivel local, así como el logro de resultados. Los estados y municipios están por debajo de su potencial de recaudación de impuesto locales. Por ejemplo, en nuestro país la recaudación del predial es  de 0.2% del PIB mientras que el promedio de los países de América Latina es 0.4%, y para los países de la OCDE es de 1.1%[6] (OCDE 2016).

4. Crisis en los servicios de cuidado infantil

El equipo del Fondo manifestó su preocupación con la cancelación de los subsidios para los servicios de cuidado infantil y el hecho de que éstos se sustituyeron con transferencias directas. Efectivamente, los recortes al programa Apoyos para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, que antes se llamaba Programa de Estancias Infantiles, han sido significativos.  En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 el total del programa tuvo un recorte en su presupuesto de 54% con respecto al aprobado en 2018. Ahora en el PPEF 2020 se propone otro recorte de 7% al presupuesto total del programa con respecto a 2019[7]. Nos preocupa que se recorten los recursos para un programa que tenía buenas evaluaciones y que apoya a madres que trabajan, buscan empleo o estudian, así como a los padres solos o tutores con niños bajo su cuidado en iguales circunstancias. Además, se ha observado una disminución del 40% en los niños atendidos de este programa en 2019, respecto a 2018. Las evaluaciones del programa documentaban buenos resultados en el acceso de las madres al mercado laboral. Más que poner trabas, hay que eliminar los obstáculos que impiden a las mujeres tener acceso a un empleo, especialmente en México, donde la brecha de género en el mercado laboral es de las más grandes de América Latina[8]. El propio secretario Arturo Herrera señaló recientemente la importancia que tiene para México atender la brecha de participación laboral de las mujeres.

5. Subir estándares en los programas de protección social

El FMI menciona que es necesario mejorar la focalización de los diversos programas de protección social y reducir los errores de inclusión y exclusión, duplicaciones de programas y de beneficiarios.  En México Evalúa hemos subrayado que en el Paquete Económico 2020 se propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios que no están obligados a contar con reglas de operación, lo cual es preocupante, pues sin ROP no es posible garantizar el trato justo y equitativo y no discriminatorio a los beneficiarios; la perspectiva de género y regional, el registro de sus beneficiarios y operación; su auditoría y rendición de cuentas, así como la mejora continua para fortalecer su efectividad y orientación a resultados, entre otros factores. Además, un programa sin reglas de operación es más susceptible de ser usado de forma discrecional o política, por encima del bienestar social.

Las recomendaciones del FMI contienen insumos importantes para mejorar el manejo de nuestras finanzas públicas y con ello, la eficiencia y eficacia del gasto público. Algunas de ellas parecen más viables que otras y han ido caminando, como la creación de un Consejo Fiscal apartidista. Otras se vislumbran más complicadas, como la que apunta a diversificar la inversión pública, un asunto realmente prioritario. Esperamos que estas recomendaciones sean escuchadas, y que no se aplique el “después de ahogado el niño, tapan el pozo”. Ojalá reaccionemos a tiempo, y no demasiado tarde en términos de crecimiento económico, bienestar y provisión de servicios para los ciudadanos.

Publicado en Arena Pública

[1] Posteriormente el FMI preparará un informe sobre México. Conocido como Artículo IV.
[2] http://www.consejofiscal.org/
[3] Lo que se conoce como Inversión Física Pública
[4] El sector downstream se refiere comúnmente a las tareas de refinamiento del petróleo crudo y al procesamiento y purificación del gas natural, ​así como también la comercialización y distribución de productos derivados del petróleo crudo y gas natural.
[5] Debe establecerse un órgano autónomo, técnico y especializado que concentre la información sobre la infraestructura existente y su mantenimiento; realice y publique diagnósticos sobre las diferentes necesidades de infraestructura en cada nivel de gobierno, a corto, mediano y largo plazo; y elabore una cartera de proyectos de inversión, con un orden de prioridad, para responder a estas necesidades. La información generada por este órgano debería ser el único sustento válido para justificar la realización de un proyecto de inversión y el diseño de sus procedimientos de contratación.
[6] Informe de la Cuenta Pública 2017. ASF.
[7] El componente operado por la Secretaría de Salud desaparece por completo en este PPEF 2020. Y la operación queda a cargo de la Secretaría de Bienestar.
[8] David Kaplan y Claudia Piras (2019) indican que la diferencia entre la tasa de participación de los hombres y la tasa de participación de las mujeres es la segunda más grande de la región, solo menor que Guatemala. Mientras que la tasa de participación de las mujeres es la cuarta más baja de la región, se encuentra por encima de Guatemala, el Salvador y Honduras.

5 recomendaciones destacadas del Art IV del FMI a México

El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.

Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:

Consejo Fiscal

1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?

Gasto Público

2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.

Deuda Pública:

3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente,  se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.

4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.

Corrupción:

5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.

Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.

Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:

Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report

 

Para contener el crecimiento de la deuda y no morir en el intento

Contener el crecimiento de la deuda pública no solamente es necesario sino que es posible.

Para ello, como lo veremos a continuación, se debe plantear un nuevo mapa de pesos y contrapesos, introducir nuevos mecanismos de control de endeudamiento e incorporar estimulos a la discusión sobre la toma de decisión fiscal.

Y es urgente hacerlo. Tan sólo en esta administración, la deuda creció 14 puntos del PIB, al pasar de 36.4% en 2012 a 50.2% en 2016. Y de manera sistemática el gobierno incumple sus promesas de consolidación fiscal, pues no disminuye el ritmo de endeudamiento.

Crecimiento de la deuda 2012-2016

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas (apartado SHRFSP) e INEGI para PIB Series desestacionalizadas y tendencia-ciclo, promedio anual.

En contraste, en el mismo periodo, la inversión física ha decrecido y ha alcanzado  niveles históricamente bajos.

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas y los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP.
Notas: Gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable del gobierno federal.

Es evidente que el Congreso, que es el único facultado para autorizar el techo de endeudamiento federal, no está desempeñando sus funciones. En efecto, no está analizando, evaluando y dándole seguimiento a la situación macroeconómica, financiera y presupuestaria del gobierno federal y de los gobiernos locales, pues no tiene la capacidad técnica ni el interés político para hacerlo.

Usualmente autoriza lo que el ejecutivo propone, sin revisarlo adecuadamente, incluso cuando no se encuentra bien justificado. Sin división de poderes, ni contrapesos, el riesgo de sobrendeudamiento es alto.

También es cierto que si bien la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece las causales bajo las cuales el Congreso puede autorizar endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales.

Es necesario, entonces, mejorar el diseño de nuestra política fiscal bajo el supuesto de que no contamos con un Congreso activo en este ámbito.

Cambios normativos

Ante los retos mencionados anteriormente, para controlar y disminuir efectivamente el déficit público, es necesario establecer en la ley un límite prestablecido y explícito del endeudamiento anual permitido al gobierno federal.

Además, deben definirse cuáles son los casos específicos en los que se podría autorizar el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. Esto permitiría reducir la discrecionalidad con la que hoy se solicita, autoriza y aumenta el endeudamiento federal.

En la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), ya se definen las causales por las que un gobierno local puede endeudarse.

 

  1. Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.

 

  1. Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y

 

  1. Cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos (ej. disminución de plazas, reducción de pago de renta por inmuebles, entre otros) que en el corto plazo deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado pero en el largo plazo representen un ahorro. Un ejemplo de esto puede ser una reingeniería de procesos internos en una dependencia o entidad pública.

 

Para el caso federal pueden utilizarse causales similares.

En su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1], el Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo todas estas recomendaciones al gobierno federal.

Adicionalmente, debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con el endeudamiento que va a adquirirse. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.

  • Cambios institucionales

El control del endeudamiento también requiere de cambios institucionales para que la SHCP diseñe el presupuesto con base en supuestos macroeconómicos apegados a la realidad y proponga niveles de endeudamiento acordes con dichos supuestos. También se debe obligar a las autoridades a cumplir con los compromisos que asumen en materia de endeudamiento.

  • Deuda y crecimiento económico.

El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sin revisión de un equipo técnico externo.

Desde 2013, la estimación oficial del crecimiento económico ha resultado muy optimista, pues suele ser superior al PIB que realmente se termina observando en la economía. Así, el saldo de la deuda resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado.

Tan sólo en la presente administración, la mitad del crecimiento de la deuda como proporción del PIB no estaba originalmente prevista en las estimaciones de la SHCP. Por ejemplo, en la aprobación del presupuesto de 2015, las autoridades hacendarias plantearon que la economía crecería 3.7% durante ese año. Con el techo de endeudamiento que propusieron, se esperaba que el saldo total de la deuda alcanzara 43.2% del PIB. Sin embargo, en 2015 la economía sólo creció 2.2%. Por lo que el mismo saldo de la deuda, que no fue ajustado a la nueva realidad económica, alcanzó 45.7% del PIB, 2.5 puntos del PIB más de lo contemplado en la aprobación de la deuda.

 

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas, Criterios Generales de Política Económica para los años respectivos e Inegi para PIB.
Notas: Los CGPE corresponde a la estimación y política aprobada para el endeudamiento del sector público presupuestario

Y aquí reside el problema: el techo del endeudamiento federal no se ajusta cuando el crecimiento del PIB resulta distinto al estimado, lo que genera incentivos para realizar estimaciones de crecimiento económico demasiado optimistas.

Si de manera sistemática el crecimiento de la economía es menor al esperado, es pertinente cuestionar si el gobierno debería endeudarse en la misma magnitud que  consideró hacerlo cuando esperaba un crecimiento mayor.

Por lo anterior, se requiere una estimación más objetiva de los supuestos macroeconómicos. Una buena señal en este sentido sería que que el Congreso aprobará la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto o Consejo Fiscal que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso cuente con capacidad técnica para sostener una discusión fiscal seria al respecto.

Si bien es cierto que no es deseable ajustar continuamente el techo de endeudamiento, ya que genera incertidumbre sobre el marco financiero del gobierno, también lo es que la posibilidad del ajuste podría promover la elaboración de un marco macroeconómico más realista.

De lo contrario, no se puede garantizar que la deuda pública sea consistente con el nivel de ingreso de nuestra economía.

  •  Ingresos del gobierno federal

 De manera sistemática, el gobierno federal recibe ingresos excedentes, adicionales a los que le fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite disponer de un presupuesto adicional que asigna durante el año fiscal, con una buena dosis de discrecionalidad. Lamentablemente, no rinde cuentas sobre la asignación y el ejercicio de ese presupuesto “suplementario”, tal como lo recomienda la OCDE en su manual sobre transparencia presupuestaria.

En la práctica, se observa que el techo del endeudamiento federal tampoco se reduce cuando los ingresos recibidos son superiores a los previstos. Una manera de eliminar el incentivo a subestimar los ingresos públicos para gastarlos discrecionalmente consistiría en ajustar el techo de endeudamiento cuando se reciban ingresos excedentes. Otra manera sería destinar de manera automática los recursos excedentes a la amortización del saldo de la deuda pública.

  •  Tipo de cambio

 El techo de endeudamiento federal se determina en parte por el monto de deuda externa que puede contratar el gobierno. A su vez, el monto de deuda externa autorizado depende del tipo de cambio vigente el último viernes del año para el cual ha sido autorizado ese techo de deuda.

Sugerimos en cambio que el monto autorizado de deuda externa se determine durante el proceso de autorización de la Ley de Ingresos Federal. Para calcularlo, debería utilizarse el tipo de cambio que la SHCP estableció en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). Este esquema ofrece dos ventajas: (1) se podría autorizar un monto específico de techo de endeudamiento, ya que actualmente ese monto no se puede calcular hasta el cierre del año y (2) promovería que la SHCP establezca un monto de tipo de cambio más realista.

Como se puede observar, en nuestro país todavía existe un gran margen de maniobra institucional y legal para incorporar buenas prácticas en la aprobación, control y manejo de la deuda pública federal. Es fundamental seguir trabajando para generar mayor transparencia en lo que se refiere a la deuda y establecer mejores límites al crecimiento de la misma. Sólo así se podrá propiciar sostenibilidad y realismo en nuestras finanzas públicas.

[1] Article IV of the IMF’s Articles of Agreement, 2016 Mexico.

México Evalúa es un centro de pensamiento y análisis que se enfoca en la evaluación y el monitoreo de la operación gubernamental para elevar la calidad de sus resultados. Apoyamos los procesos de mejora de las políticas públicas a nivel federal, estatal y local mediante la generación y/o revisión de evidencia y la formulación de recomendaciones.

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