Números de Erario: noviembre de 2020
Esto, más que austeridad, es una crisis de ingresos
Mensaje principal
En el mundo 2021 está llamado a ser el año del restablecimiento de la actividad económica, tras el desastre que nos ha dejado la pandemia. Sin embargo, en México las palancas para ejecutar la reactivación están muy debilitadas. En las cifras más recientes publicadas por Hacienda, las de noviembre de 2020, identificamos rezagos en ingresos tributarios y petroleros, y también (nada sorprendente) en el gasto neto.
Y es que ése es el principal problema del Gobierno: la disminución de sus ingresos. ¿Cómo va a aumentar el gasto en inversión física, por ejemplo (un muy buen motor para la economía), si sufre de liquidez?
Con todo, creemos que el Gobierno federal está identificando los escollos en los lugares incorrectos. Argumenta que los ramos autónomos son una carga demasiado pesada para el erario y, por tanto, debe procurarse su eliminación, en aras de la austeridad. Pero, como verán líneas abajo, en el acumulado enero-noviembre estos ramos gastaron sólo el 2% (110 mmdp) del presupuesto. Y el amenazado INAI, por cierto, no ejerció ni el 1.5% de este total. No, la solución no va por allí. Ustedes mismos lo podrán comprobar…
Resumen ejecutivo
Se debilitaron aún más los ingresos públicos. De enero a noviembre de 2020, los ingresos totales del Sector Público se ubicaron 5.7% (-287.3 mil millones de pesos, o mmdp) por debajo de los previstos en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). Esta pérdida fue mayor con respecto a los datos reportados en el tercer trimestre de este año (-235.8 mmdp).
Así, a noviembre de 2020 los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 4 billones 734.3 mmdp, reportando una disminución anual real de 5.4%. Sólo se ha observado una caída mayor, para periodos similares, en 2009, cuando alcanzó el 11.3%, debido a una menor recaudación en los ingresos petroleros, IVA e ISR, principalmente, resultado de la crisis financiera global de 2008.
Por componentes, los ingresos petroleros fueron los que más cayeron, disminuyeron 42.5%, mientras que los ingresos no petroleros se incrementaron 2.3% respecto al mismo periodo de 2019, apoyados por el crecimiento de los ingresos no tributarios (38.9%), ya que los tributarios prácticamente permanecieron iguales (0.1%).
La SHCP reportó que se obtuvieron 439.0 mmdp de ingresos totales sólo en el mes de noviembre. Comparados con los reportados en octubre aumentaron 8.1% (32.9 mmdp). La razón: los incrementos mensuales en los ingresos tributarios (2.3%) y no tributarios no petroleros (239.8%); en cambio, los ingresos petroleros disminuyeron 7.9% y los de IMSS, ISSSTE y CFE 17.2%.
El Balance Primario pasó de un superávit de 312.4 mmdp en el periodo de enero a noviembre de 2019 a uno de 153.5 mmdp en 2020; es decir, se redujo 50.8%. El Balance Público mostró un deterioro considerable respecto al mismo periodo del año anterior, al aumentar 130.8% a -399.3 mmdp. El costo financiero de la deuda fue de 557.1 mmdp, 7.9% superior al reportado en igual periodo de 2019.
El gasto neto del Sector Público, por su parte, ascendió a 5 billones 150 mmdp en el periodo de enero a noviembre. Eso representa el 84% del presupuesto aprobado anual. A pesar de que el gobierno utilizó ahorros (FEIP y FEIEF) y registró un crecimiento real en los ingresos tributarios, el gasto neto acumula un recorte de 6.5%, y equivale a no ejercer 356.7 mmdp del presupuesto aprobado hasta noviembre.
El recorte en el gasto no afectó a todos los ramos por igual. En los Ramos Autónomos, Generales, Pemex, CFE, el IMSS y el ISSSTE el recorte acumulado se generalizó en todos los ejecutores. En los Ramos Administrativos sólo 17 de los 26 ejecutores acumularon subejercicios.
La inversión física en el periodo fue de 545.3 mmdp; creció 4.0% con respecto a 2019. La inversión distinta de Pemex ascendió a 354.2 mmdp, y en comparación con la del año previo creció 7.3% (24.1 mmdp). El gasto en inversión física acumulada por la Secretaría de Economía, Turismo y el ISSSTE es lo que sostiene el alza; sin embargo, vale la pena destacar que tanto la Secretaría de Turismo como la de Economía ejercieron gran parte de estos recursos entre mayo y julio, y que en los últimos meses su dinamismo disminuyó. Además, recordemos que en Economía es un programa de subsidios el que apuntala el gasto en inversión —el Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares—, es decir, un destino que no apuntala la creación de capital.
El gasto programable, que concentra el gasto de los programas sociales y la inversión en infraestructura, reporta un subejercicio de 6.4% (259.5 mmdp). En el reporte mensual de la SHCP se indica que los subsidios y transferencias (que se ubican dentro del gasto programable) tuvieron incrementos anuales reales de 18.9% y 25.4% respectivamente, con el fin de mitigar los efectos de la pandemia. No obstante, hay que señalar que los programas de subsidios se diseñaron con anterioridad al contexto actual, y podrían no tener un impacto directo y significativo en la recuperación económica. Ya en el reporte del cuarto trimestre podremos observar el comportamiento del gasto en estos rubros, en relación con los planes anuales.
Finalmente, no cesa la preocupante caída de recursos transferidos a las Entidades Federativas y Municipios a través del Gasto Federalizado.
Análisis del ingreso
Enero – noviembre 2020 y noviembre 2020
¿A cuánto ascendieron los ingresos del Sector Público?
La SHCP reportó que de enero a noviembre de 2020 el Sector Público ingresó 4 billones 734.3 mmdp, lo que significa una disminución de 5.4% en términos reales (-276.5 mmdp) con respecto al mismo periodo de 2019, y un monto menor en 287.3 mmdp en relación con monto aprobado al inicio de año.
Los ingresos del Gobierno Federal se ubicaron en 3 billones 675.7 mmdp, 2.2% (-86.7 mmdp) menores que los observados de enero a noviembre de 2019. Dicha disminución se compensará con los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), de acuerdo con la normatividad aplicable, y la recuperación de activos financieros. De enero a noviembre de 2020 se han utilizado 156.7 mmdp del FEIP.
¿Qué sucedió al interior de los ingresos públicos?
De enero a noviembre de 2020 los ingresos petroleros —Gobierno federal y propios de Pemex— se ubicaron en 496.5 mmdp, monto inferior en 44.5% (-397.5 mmdp) respecto a lo aprobado en la LIF. Tal disminución se debió a la caída en la demanda de hidrocarburos y sus derivados, como consecuencia de las medidas globales de confinamiento. Este monto fue menor en 42.5% (-366.9 mmdp), en términos reales, respecto a lo observado en igual periodo de 2019. Este monto, cabe decir, es el más bajo observado en periodos similares entre 2000 y 2020. También representa la mayor caída en términos porcentuales, superior a la de 38.6% en enero-noviembre de 2009 (cuando se registró la mayor caída del precio del petróleo no vista en 30 años), y a la de enero-noviembre de 2015, de 36.6%.
En periodo similar de 2019, los ingresos petroleros (Gobierno Federal + Pemex) presentaron una caída de 9.1%; sin embargo, en igual periodo de 2018 se observa un crecimiento de los mismos de 12.6%, debido a los incrementos favorables tanto en los ingresos petroleros del Gobierno federal como de Pemex.
Los ingresos petroleros del Gobierno Federal se ubicaron en 198.0 mmdp; presentaron una caída de 51.9% respecto al mismo periodo de 2019. Los ingresos propios de Pemex, por su parte, ascendieron a 298.5 mmdp y disminuyeron 33.8%.
Los ingresos tributarios sumaron 3 billones 24.2 mmdp, 5.4% (-172.6 mmdp) por debajo de los datos aprobados a inicio de 2020. El monto observado fue 0.1% mayor, en términos reales, respecto a lo reportado durante enero-noviembre de 2019; es decir, permanecieron prácticamente igual. Por componentes, el IVA se incrementó 0.2% anual, mientras que el ISR creció 0.8%; este último resultado de una mayor fiscalización de las autoridades hacia los contribuyentes. El IEPS disminuyó 3.6%, debido a la menor actividad económica causada por el confinamiento. Los IEPS de gasolina y diésel se redujeron 2.8%, y los distintos de gasolina y diésel, 5.0%. Los impuestos a la importación cayeron 14.3% en términos anuales.
En igual periodo de 2019 los ingresos tributarios se incrementaron, en términos anuales, 0.9%, debido al crecimiento de 57.8% de los IEPS de gasolinas y diésel, a pesar de que la recaudación del IVA se redujo 3.7% y la de ISR 1.6%. Para períodos similares, el mejor año fue 2015, cuando los ingresos tributarios aumentaron 27.5% anual, debido al crecimiento de los IEPS en 232.1%, de impuestos a la importación en 27.5%, ISR en 23.4% e IVA en 2.9%.
Por otro lado, en los primeros 11 meses de 2020 los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) se ubicaron 201.0% (302.8 mmdp) por arriba de los aprobados en la LIF 2020, con un monto observado de 453.5 mmdp, lo que significa un incremento de 38.9% respecto al dato reportado en enero-noviembre de 2019. De este monto, 375.9 mmdp corresponden a aprovechamientos, los cuales aumentaron 60.6% anual, resultado de la recuperación de activos financieros del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por 156.7 mmdp; del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México por 21.6 mmdp; de otros fideicomisos por 33.6 mmdp y de entidades paraestatales por 8.8 mmdp. En el mismo periodo 2019, los ingresos NTNP aumentaron 18.6% y en 2018 se redujeron 53.1%.
Los ingresos de CFE ascendieron a 358.8 mmdp, 10.6% menores respecto a 2019, e inferiores en 5.2% (-19.6 mmdp), respecto al dato aprobado a inicio de 2020. La razón: menores ingresos por ventas.
Se registraron ingresos de los organismos de control directo (IMSS e ISSSTE) por 401.3 mmdp, 0.1% (-0.4 mmdp) por debajo del dato programado en LIF para los primeros 11 meses de 2020, y 1.7% superiores, en términos reales, al dato reportado en igual periodo de 2019.
Para el promedio del periodo enero-noviembre, y con respecto a periodos similares en el sexenio de EPN, en los dos años que van de la administración de AMLO se observa una caída de 37.5% en los ingresos petroleros y un incremento de 17.8% en la recaudación tributaria, lo cual se refleja en un incremento de tan sólo 2.6% del promedio de ingresos presupuestarios totales.
En términos mensuales, la SHCP reportó que en noviembre se obtuvieron 439.0 mmdp de ingresos totales, monto mayor en 8.1% (32.9 mmdp) al reportado en octubre (406.0 mmdp). Es importante desagregar sus componentes para identificar qué produjo dicho aumento.
Cabe destacar que el incremento mensual en los ingresos presupuestarios del Sector Público se explica, principalmente, por el crecimiento de los ingresos tributarios, petroleros y de organismos y entidades bajo control presupuestario directo.
A pesar de que el precio de la mezcla mexicana de exportación aumentó en noviembre respecto a octubre (2.3 dólares por barril, 6.2%), para ubicarse en 38.7 dólares por barril, los ingresos petroleros reportados en el undécimo mes de 2020 registraron 47.7 mmdp, 7.9% (-4.1 mmdp) por debajo del dato observado en octubre. Comparados contra los de junio, mes en el que se ha registrado el nivel más alto en lo que va de 2020 (63.8 mmdp), están 25.2% (-16.1 mmdp) por debajo. Respecto al mismo mes de 2019, presentan una caída de 38.2% en términos reales.
Los ingresos tributarios ascendieron en el mes a 262.6 mmdp, lo que representa un incremento de 2.3% (6.0 mmdp) respecto al dato reportado en octubre. Respecto a noviembre de 2019 aumentaron 7.6%, debido a aumentos en la recaudación del IVA (14.7%), ISR (5.7%) y IEPS (1.4%). Lo anterior se debe a diversas mejoras legales que aumentaron la eficiencia recaudatoria, sin incrementar ni crear nuevos impuestos.
¿Cuál fue la contribución de los distintos ingresos del Sector Público?
Los ingresos tributarios han pasado de representar 49.7% de los ingresos totales del Sector Público (periodo enero-noviembre de 2000), a 63.9% en el mismo lapso de 2020, el porcentaje más alto en estos 20 años. El ISR, seguido del IVA, son los rubros de mayor peso.
En cambio, los ingresos petroleros alcanzaron la proporción más baja desde 2000,: 10.5% de los ingresos totales.
La proporción de los ingresos del IMSS, ISSSTE y CFE ha sido constante en la estructura porcentual de los ingresos presupuestarios.
¿Cómo avanzaron los ingresos públicos?
Para el periodo enero-noviembre de 2020, los ingresos totales del Sector Público mostraron un avance de 85.7% con respecto a su meta anual en la Ley de Ingresos (LIF). En relación con la meta de cierre de ingreso establecida en los CGPE2021, llevan un avance de 88.0%. Como porcentaje de la estimación de cierre estimado por la SHCP en el informe trimestral del tercer semestre de 2020, presentan 90.1% de avance. Por componentes:
- Los ingresos petroleros registraron un avance en sus metas anuales de 50.3% respecto a lo aprobado en la LIF, y de 62.0% respecto a lo estimado por SHCP para el cierre del mismo año en los CGPE2021.
- Los ingresos tributarios exhibieron un avance de 86.3% respecto a la LIF2020, y de 93.6% respecto al cierre estimado en CGPE2021.
- Los ingresos no tributarios no petroleros presentaron un avance de 274.0% respecto al monto estimado al inicio de 2020, y de 90.5% respecto al cierre ajustado en los CGPE2021.
Al revisar los ingresos acumulados a noviembre de 2020 descubrimos que los ingresos totales del Sector Público no alcanzaron su meta inicial establecida en la LIF2020, debido a que exhibieron un rezago de 5.7% (-287.3 mmdp). En noviembre se quedaron por debajo de la meta mensual en 1.2% (-5.4 mmdp). La diferencia en el rezago acumulado aumentó.
En el acumulado, los ingresos tributarios se quedaron 5.4% por debajo de lo programado (-172.6 mmdp), en relación con su meta estimada en el calendario, por lo que, lejos de registrarse ingresos excedentes de este tipo, se observa una pérdida.
El IVA tuvo un rezago de 4.3% (-39.4 mmdp) en relación con la Ley de Ingresos. El ISR exhibió un rezago de 4.9% (-82.0 mmdp) en el mismo ámbito. Los IEPS observados estuvieron 11.0% por debajo de lo aprobado (-51.8 mmdp).
A noviembre de 2020, los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago de 44.5% en relación con lo que se esperaba para este periodo (-397.5 mmdp), que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros.
En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 201.0% su meta a noviembre. Sin embargo, como montos excedentes tampoco alcanzaron para compensar la pérdida observada en los petroleros y en la recaudación (302.8 mmdp vs. -570.1 mmdp).
En términos mensuales, en noviembre de 2020 los ingresos totales del Sector Público presentaron una disminución de 1.2% (-5.4 mmdp), con respecto al dato aprobado. Observamos rezagos en sus principales componentes: ingresos petroleros y tributarios.
La mayor brecha entre el monto observado y el estimado la siguen mostrando los ingresos petroleros: reportaron un faltante de 44.3% (-38.0 mmdp), que aumenta si no se consideran las mencionadas transferencias del Gobierno federal a Pemex.
De igual forma, los ingresos tributarios se rezagaron 4.9% (-13.4 mmdp), con respecto a su meta estimada en el calendario en el mismo periodo. Al desagregarse por tipo, observamos para noviembre ingresos excedentes de IVA por 3.9% (3.1 mmdp). El ISR tuvo, en cambio, un rezago de 7.3% (-10.3 mmdp).
Los ingresos NTNP se excedieron en 513.6% (52.9 mmdp).
En términos anuales, en noviembre de 2020 los ingresos totales del Sector Público presentaron una caída de 10.5% (-55.1 mmdp), respecto al dato de noviembre de 2019. Sin embargo, el componente tributario aumentó 7.4% (18.1 mmdp), mientras que el petrolero se redujo en 38.3% (-29.7 mmdp) y el NTNP en 30.7% (-27.9 mmdp).
Análisis del gasto
Enero – noviembre 2020
¿Cuánto se gastó en los últimos 11 meses del año?
A noviembre, el gasto neto acumulado del Sector Público fue de 5 billones 150 mmdp. El gasto programable del SP fue de 3 billones 799 millones de pesos, lo que representa el 74% del gasto neto total; el porcentaje restante corresponde al gasto no programable, el cual ascendió a 1 billón 351 mmdp.
El costo financiero, un gasto no programable, representó 11% (557.1 mmdp) del total del gasto observado en el periodo enero-noviembre de 2020. Como hemos señalado en los últimos meses, su participación en el total se ha mantenido en línea con lo observado en la trayectoria reciente. Desde 2014, esta obligación del Gobierno ha ido en aumento. El aumento del costo financiero reduce el espacio fiscal, por lo que el Gobierno tiene menos recursos disponibles para proveer bienes y servicios a la población.
A la par del incremento del costo financiero, la inversión física (un gasto programable esencial para detonar la actividad económica en el contexto actual) ha disminuido su participación en el gasto neto total desde 2014. Entre enero y noviembre, este gasto fue de 545.3 mmdp, lo que representa el 11% del gasto neto total; con relación a 2019 creció 4.0%. La inversión distinta de Pemex fue de 354.2 mmdp; creció 7.3% (24.1 mmdp) con respecto al mismo periodo de 2019 y equivale a 65% del gasto en inversión física del Sector Público en el periodo. La inversión en Pemex disminuyó 1.5% (2.9 mmdp), respecto al año previo.
El incremento en la inversión física distinta de Pemex se sostiene por la inversión realizada por la Secretaría de Economía, la Secretaría de Turismo y el ISSSTE. Hasta noviembre, estas secretarías han gastado más de lo aprobado para el año y más de lo observado en el año previo, lo que explica que este tipo de inversión creciera hasta 7.3%.
El gasto acumulado del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares (que tuvo un mayor flujo de recursos en mayo y junio) impulsó la inversión física de la Secretaría de Economía. Hasta noviembre esta dependencia acumula 34.4 mmdp, monto que es 12 veces mayor que el realizado en 2019. Recordemos que este programa tiene como objetivo apoyar, a través de préstamos, a familias y empresas afectadas por la pandemia. Dado que no impulsa la creación de capital, no debería registrarse como inversión física.
La inversión física de la Secretaría de Turismo asciende a 4.8 mmdp, monto 10 veces mayor que el observado en 2019. El incremento de 928% con relación al año previo se debe a los recursos destinados en la construcción del Tren Maya, que incluye estudios de preinversión para la construcción de las vías ferroviarias y la ejecución del proyecto como tal.
El ISSSTE ha ejercido en el periodo nueve veces más recursos en inversión física que en 2019. Sus 2.6 mmdp gastados sostienen el repunte de la inversión física distinta de Pemex. Como documentamos en los Números de Erario que analizan el gasto en salud, este súbito incremento es el resultado de destinar más recursos a la compra insumos médicos, mantenimiento y construcción de hospitales, entre otros rubros, los cuales se registran como inversión. Hasta noviembre ejerció 58% (1 mmdp) más que lo planeado en el año y 831% (9.3 mmdp) más que lo ejercido en 2019.
¿Cómo se distribuye el gasto público por tipo de ejecutor?
El 55% (2,842 mmdp) del gasto total se ejerció a través de los Ramos Generales; con el gasto ejercido en estos ramos el Gobierno federal cumple sus obligaciones financieras o mandatos legales. Son ‘cajones’ de gasto que ejecuta o distribuye Hacienda directamente, por lo que recortar su presupuesto es complicado (para hacerlo puede ser necesario hacer reformas o refinanciamientos). De ahí su relevancia.
El gasto de las secretarías corresponde a los Ramos Administrativos, que ejercieron el 21% (1,079 mmdp) del gasto neto total.
Los Ramos Autónomos gastaron sólo el 2% (110 mmdp) del presupuesto. En estos ramos se aplican las medidas de austeridad, a pesar de que su participación tiene poco peso en el gasto total. Aplicar estas medidas sólo merma su operación y el cumplimiento de sus objetivos, sin garantizar un efecto significativo en el tamaño o composición del gasto.
¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno de enero a noviembre de 2020?
En el periodo, el avance del gasto neto total ejercido con respecto a la meta anual aprobada es de 84%, y de 87% en relación con la meta estimada por la SHCP en la actualización de las finanzas públicas en el reporte de noviembre. Sin tomar en cuenta las transferencias a Pemex, el avance es menor: de 83% de la meta anual aprobada en el PEF.
El avance del gasto programable del SP con respecto a la meta anual es de 86%, y de 87% en relación con la última actualización realizada por la SHCP.
En el gasto no programable el avance es menor al observado en las otras clasificaciones de gasto; respecto a la meta aprobada avanzó 79%, y respecto a la meta estimada el avance fue de 87%.
La inversión física pública del SP registró un avance de 83% respecto a la meta aprobada, mientras que el avance del costo financiero fue de 77% respecto a la meta aprobada, y de 80% si se compara con la meta actualizada.
Por ejecutor, los Ramos Administrativos y el IMSS e ISSSTE registraron un avance mayor al 90%. Por su parte, los Ramos Autónomos, Generales y Pemex y CFE reportaron un avance entre 80% y 84%.
El subejercicio acumulado en el periodo por el gasto neto del Sector Público es de 6.5%. Equivale a no ejercer 356.7 mmdp, ya aprobados para el periodo.
En el análisis por ramo, observamos lo siguiente…
Hay un gasto mayor al aprobado, es decir, un sobrejercicio, en los siguientes ramos:
- Economía: 558% (31.5 mmdp)
- Energía: 5% (2.55 mmdp)
- Turismo: 52% (2.5 mmdp)
- Gobernación: 47% (2.2 mmdp)
- Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano: 14% (1.4 mmdp)
- Relaciones Exteriores: 6% (0.5 mmdp)
- Comisión Nacional de Hidrocarburos: 91% (0.1 mmdp)
- Comisión Reguladora de Energía: 33% (0.07 mmdp)
Los ramos que gastaron por debajo del presupuesto aprobado, es decir, que subejercieron, son:
- Participaciones a Entidades Federativas y Municipios: 11% (-96.7 mmdp)
- Petróleos Mexicanos: 13% (-76.7 mmdp)
- Comisión Federal de Electricidad: 11% (-48.3 mmdp)
- Provisiones Salariales y Económicas: 21% (-28.7 mmdp)
- Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: 34% (-18.3 mmdp)
- ISSSTE: 4% (-14.3 mmdp)
- Aportaciones a la Seguridad Social: 1% (-12.1 mmdp)
- Salud: 9% (-11.9 mmdp)
- Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios: 1% (-10.8 mmdp)
- Deuda Pública: 2% (-10.7 mmdp)
Por tipo de ejecutor, el desempeño del gasto fue el siguiente:
- EPE (Pemex y CFE): subejercicio de 12.2% (-125.1 mmdp)
- Ramos Generales: subejercicio de 6.0% (-182.4 mmdp)
- Ramos Autónomos: subejercicio de 12.3% (-15.5 mmdp)
- Ramos Administrativos: subejercicio de 0.6% (6.2 mmdp)
- ECPD (IMSS e ISSSTE): subejercicio de 2.1% (-22.8 mmdp)
En todos los ejecutores de gasto de los Ramos Autónomos y Generales el subejercicio es generalizado. Entre los Ramos Autónomos, la CNDH es la entidad con el mayor recorte: 33.6%. De los Ramos Generales, el Ramo 25 o Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos evidenció el mayor subejercicio respecto a la meta del periodo: 35%.
Hasta noviembre, 17 de los 26 ejecutores de gasto que conforman los Ramos Administrativos reportaron un subejercicio. Es la Oficina de Presidencia quien exhibe el mayor recorte: 43.6%. En contraste, la Secretaría de Economía reporta un gasto 558.5% mayor a lo previsto.
Las Empresas Productivas del Estado también exhiben un recorte en el gasto: el subejercicio de Pemex fue de 13% y el de la CFE de 11%.
¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno sólo en noviembre 2020?
En noviembre, el gasto neto total fue de 507 mmdp. Se tenía calendarizado que en el mes se ejercieran 494 mmdp; es decir, se observó un sobrejercicio de 2.7% (13.3 mmdp). Desde abril los recortes en el gasto fueron frecuentes. Éste es el primer sobrejercicio observado en siete meses.
Sin embargo, el gasto programable en noviembre fue de 392.1 mmdp: el monto no ejercido fue 1.7% (-6.7 mmdp) menor que el gasto aprobado (398.8 mmdp). La inversión física, que se incluye en el gasto programable, también exhibe un recorte en relación con el gasto aprobado: 13.1% (-4.9 mmdp). Se tenía previsto un gasto en inversión física de 37.8 mmdp, pero se ejercieron sólo 32.8 mmdp. Con noviembre se hilan ya seis meses consecutivos de recortes en este rubro.
El gasto no programable, en cambio, creció en comparación con lo presupuestado en el mes: el excedente reportado fue 21% mayor (19.9 mmdp). El incremento es el resultado de un mayor costo financiero del Sector Público: alcanzó los 48.4 mmdp, 133% por arriba (-27.6 mmdp) de lo planeado.
Sólo en noviembre, los Ramos Autónomos ejercieron 52% (6.3 mmdp) más de lo aprobado en el mes (12 mmdp). Por ejecutor, el Poder Judicial gastó 70% más recursos que los presupuestados; el Inegi y el Poder Legislativo también tuvieron un gasto mayor que su meta mensual, 52% cada ramo. Sin embargo, el INAI no ejerció 32.1% de su presupuesto aprobado; le siguió la CDNH (que en el mes anterior reportó un sobrejercicio), con 22.6% y la COFECE con 16%.
Las Empresas Productivas del Estado en conjunto tuvieron un recorte en el gasto mensual de 6% (-4.8 mmdp). El recorte de Pemex, con respecto al monto aprobado, fue de 10% (-3.4 mmdp), y el de la CFE de 3% (-1.3 mmdp).
El gasto total de los Ramos Administrativos en el mes se ubicó 5% (-5.4 mmdp) por debajo del gasto mensual aprobado. No obstante, 11 ramos exhibieron un sobrejercicio; quienes más gastaron en relación con su meta mensual fueron: la CNH (586%), la CRE (273%) y Gobernación (100%). Y en 15 ramos se observó un subejercicio; la SHCP tuvo el mayor recorte, 89%, le siguió la Secretaría de Turismo con 75% y la Secretaría de Salud, al no ejercer 61% del gasto aprobado.
Los Ramos Generales gastaron 7% por arriba en el mes (15 mmdp). El Ramo de la Deuda Pública presentó el mayor excedente en el gasto: 241% (28.6 mmdp); esto es, hay un incremento en el costo financiero para este mes. Mientras que el Ramo 23 exhibió un recorte de 46% (-1.5 mmdp) en relación con su meta mensual.
En conjunto, el IMSS y el ISSSTE reportaron un sobrejercicio de 2% (2.9 mmdp).
Recaudación Federal Participable
De enero a noviembre de 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP)[1] sumó 2 billones 850.0 mmdp, lo que representó una disminución de 7.0% (-213.3 mmdp), respecto a igual periodo de 2019. Esto es resultado de una caída de ingresos en los componentes tributarios (-1.7%) y petroleros (-50.9%). Desde el mismo periodo de 2009 (en el que se registró una caída de 14.3% anual), no se observaba una variación negativa tan significativa en la RFP. En 2015, la RFP se redujo 1.4% para un periodo similar; posteriormente, entre 2016 y 2019 presentó crecimientos. El más alto fue el de 2016 (6.2%).
La reducción en la RFP, durante los primeros 11 meses de 2020, es consecuencia de las variaciones anuales negativas en…
Ingresos tributarios (-1.7%):
- Automóviles nuevos (-19.4%)
- Comercio exterior (-14.7%)
- Derechos a la minería (-6.4%)
- Producción y servicios (-4.7%)
- Tenencia (-2.8%)
- IVA (-1.7%)
- ISR (-0.8%)
Ingresos petroleros (-50.9%)
- Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (-50.9%)
- Derecho ordinario sobre hidrocarburos (-91.9%)
Durante noviembre de 2020, la RFP fue de 241.7 mmdp, menor en 3.9% a la reportada en igual mes de 2019. Esto se explica por los recursos disminuidos del Fondo Mexicano del Petróleo (-50.8%). Sin embargo, su componente tributario se incrementó 2.0%, debido principalmente al crecimiento en la recaudación de IVA (8.4%) e ISR (1.7%).
Gasto Federalizado
El gasto federalizado (es decir, las transferencias que realiza el Gobierno federal a los estados y municipios) sumó 1 billón 634.8 mmdp, lo que se tradujo en una disminución de 7.5% (-133.1 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019, en el que se registraron 1 billón 767.9 mmdp y una caída de 4.6%. Con ello suman dos periodos comparables, consecutivos, con reducciones anuales.
La caída anual en el gasto federalizado en el periodo enero-noviembre de 2020 fue resultado de una disminución en cuatro de sus componentes:
- Convenios de Reasignación[2] para el cumplimiento de programas federales (-60.3%),
- Subsidios[3] (-9.7%) por una disminución en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (-23.3%), y
- Participaciones-Ramo 28[4] (-7.4%) debido a una menor RFP.
- Convenios de descentralización (-2.0%).
Por su parte, las Aportaciones Federales o Ramo 33 sólo aumentaron 0.3% real, respecto al mismo periodo de 2019.
El nivel observado del gasto en el periodo enero-noviembre de 2020 es similar a los niveles en 2012; es decir, identificamos un retroceso de ocho años. A corto plazo no se vislumbra una recuperación de las transferencias del gasto federalizado, debido a la caída en el crecimiento económico que ha impactado en gran medida a la RFP.
Sólo en noviembre de 2020, los recursos de gasto federalizado fueron de 138.9 mmdp, lo que representa una disminución de 9.7% con respecto a noviembre de 2019, debido a la disminución de todos sus componentes: convenios de reasignación (-80.0%), convenios de descentralización (-32.4%), subsidios (-12.3%), Ramo 28 (-11.0%), Ramo 33 (-1.3%).
Participaciones – Ramo 28
De enero a noviembre de 2020, las Participaciones a entidades federativas se ubicaron en 777.9 mmdp, lo que significó una caída de 7.4% (-62.6 mmdp) por debajo de los recursos recibidos en el mismo periodo de 2019 (840.5 mmdp), resultado de una menor recaudación. Esto último se ha compensado con recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que hasta noviembre sumaron 60.1 mmdp. Con este mecanismo de compensación la SHCP garantiza que al cierre del ejercicio fiscal las participaciones federales referenciadas sean del orden de 760 mmdp, la misma cantidad que fue programada al inicio del año, a pesar de los efectos económicos de la pandemia[5].
Desde la caída de 17.4% en igual periodo de 2009, no se observaban variaciones negativas en el Ramo 28.
En términos mensuales, en noviembre de 2020 las participaciones disminuyeron 11.0%, respecto al mismo mes de 2019, al ubicarse en 65.4 mmdp.
La disminución en términos anuales de los recursos que reciben las entidades federativas vía Participaciones Federales se reflejó en menores crecimientos en 29 de ellas. Las más afectadas fueron: Campeche (-15.4%), Nayarit (-12.9%) e Hidalgo (-11.3%). Sólo tres entidades federativas recibieron mayores recursos, respecto al mismo periodo del año anterior: Chiapas (3.8%), Baja California (3.2%) y Colima (3.0%).
Aportaciones – Ramo 33
Durante los primeros 11 meses de 2020, las aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 705.9 mmdp, lo que significó un incremento anual de tan sólo 0.3% (1.6 mmdp), el cual se explica por los crecimientos en tres de sus fondos: el de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos-FAETA (2.7%), el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (2.0%), y el de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo-FONE (0.2%). Llama la atención que el FASSA, dadas las condiciones actuales de mayor demanda en infraestructura y servicios salud, haya incrementado sus recursos en tan sólo 1.8 mmdp.
Los fondos cuyos recursos están destinados al desarrollo regional —Infraestructura social y fortalecimiento de entidades— siguen sufriendo disminuciones en sus transferencias.
Durante el periodo, las tres entidades federativas con los mayores crecimientos en sus recursos recibidos a través de las Aportaciones Federales fueron Tabasco, Chiapas y Ciudad de México. Por su parte, las entidades con las mayores disminuciones fueron Baja California Sur, Guanajuato e Hidalgo.
(Nuestra recomendación)
El Gobierno federal debe incentivar el esfuerzo recaudatorio en los estados y municipios, ya que la merma de los presupuestos locales elevará el riesgo de quiebra, especialmente a nivel municipal, lo que impondría una carga fiscal al erario federal.
Para reducir la dependencia de las transferencias federales en el mediano plazo, se debe replantear el diseño del Sistema de Coordinación Fiscal. El objetivo: compensar y resarcir a los gobiernos locales de manera equitativa. En este rediseño se debe analizar la inclusión de elementos como el crecimiento económico, la equidad, la vinculación al costo de provisión de servicios e incentivos a la recaudación para la construcción de capacidades institucionales locales, transparencia y rendición de cuentas.
Análisis del Balance del Sector Público
¿Cómo avanzó el Balance Público durante enero-noviembre de 2020?
El Balance Primario[6] se ubicó por arriba de su meta calendarizada, ya que presentó un superávit de 153.5 mmdp; el programado era un superávit de 71.2 mmdp.
La posición del Balance Público[7] mejoró en comparación con la observada en meses anteriores. Se encontró por debajo de lo calendarizado. Para el periodo enero-noviembre de 2020 fue de -399.3 mmdp, cuando se tenía calendarizado un déficit de -481.3 mmdp. En el mismo periodo de 2019, se registró un déficit de -167.2 mmdp.
Por otra parte, la medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP[8], fue de -678.2 mmdp a noviembre de 2020, o -2.9% del PIB. Esto indica que el Sector Público necesitó endeudarse en noviembre. En el mismo mes de 2019 se reportaron RFSP por -300.0 mmdp (-1.2% del PIB). La diferencia de este incremento anual se dio por el lado de las adecuaciones a los registros presupuestarios, la cual incluye el componente inflacionario de la deuda interna, la ganancia neta por colocación sobre par de valores gubernamentales y el ajuste por la adquisición neta de pasivos y activos financieros. Un punto a destacar en los RFSP es la disminución en las necesidades de financiamiento, respecto a noviembre de 2019, de IPAB (-90.9%), PIDIREGAS (-12.1%) y Banca de desarrollo y fondos de fomento (-2.8%).
Para el cierre del año Hacienda estima que los RFSP serán de -4.7% del PIB, lo que significa que hay espacio de 1.8 puntos del PIB para el resto del año.
El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) o deuda neta total, sumó 11 billones 716 mmdp de pesos al mes de noviembre. Es decir, se incrementó 5.3% o 585 mmdp respecto a noviembre de 2019. Sin embargo, disminuyó por segundo mes consecutivo. Poco más del 28% de la variación respecto al cierre de 2019 se debe a un aumento del tipo de cambio del peso respecto al dólar.
Según lo publicado por Hacienda, el SHRFSP representó el 50.7% del PIB a noviembre de 2020, un incremento de 6.7 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año previo. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la contracción del PIB, lo que redujo su valor en términos absolutos.
Las autoridades esperan cerrar 2020 con un SHRFSP en 54.7% del PIB (12 billones 632 mmdp). No obstante, los analistas esperan una caída mayor del PIB, lo que podría afectar la recaudación y elevar la necesidad de financiamiento.
Variables de contexto
Aquí presentamos un análisis de la evolución de ciertas variables, que ayudan a entender mejor el comportamiento del presupuesto.
Crecimiento económico
Hacienda estimó en los CGPE2021 una caída de 8.0% del PIB para 2020, la cual confirmó en su informe del tercer trimestre de 2020. Por su parte, distintas instituciones financieras (FMI y analistas financieros) prevén escenarios de una mayor contracción económica, los cuales han sido ajustados con una perspectiva ligeramente más optimista: entre -8.9% y -9.0% para 2020. Esta situación puede redundar en una mayor caída de ingresos, en relación con lo esperado por las autoridades para cierre de año.
Conforme a cifras publicadas por el Inegi, al tercer trimestre de 2020 el PIB presentó una caída de 8.6% respecto al mismo trimestre de 2019, debido a un crecimiento negativo en sus actividades secundarias y terciarias. Respecto al segundo trimestre de 2020 creció 12.1% real, resultado del crecimiento de 8.0% de las actividades primarias, de 21.7% de las actividades secundarias y de 8.8% de las actividades terciarias.
Producción de petróleo
En noviembre de 2020 la producción nacional de petróleo crudo se ubicó en 1,633 miles de barriles diarios (mbd), lo que significó una reducción de 4.2% (-71 mbd) con respecto al mismo mes del año anterior. La producción promedio de enero a noviembre (1,666 mbd) fue 14.6% (-285 mbd) menor a la aprobada en el presupuesto 2020 (1,951 mbd). Respecto a la meta actualizada en los CGPE2021 (1,744 mbd), el promedio de enero a noviembre se encuentra -78 mbd por debajo (-4.5%).
Precio del petróleo
De enero a noviembre de 2020 el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación promedió 34.9 dólares por barril[9]. Ésta se ubicó 0.9% por debajo (-0.3 dólares) del precio de cierre estimado en CGPE2021 para 2020, que es de 34.6 dólares por barril. Este escenario de menor producción, menor demanda y caída de precios impone condiciones preocupantes para Pemex en un plazo inmediato.
IEPS a gasolinas y diésel
Los impuestos especiales a las gasolinas y diésel federales se mantuvieron sin reducciones en noviembre, y promediando los impuestos por litro más altos en los últimos tres años.
Valor de la inversión física pública
A noviembre de 2020 el gasto en inversión física pública tuvo un incremento de 4.0% (20.8 mmdp) en relación con mismo periodo del año anterior.
El gasto en inversión física pública distinta de Pemex creció 7.2% real (23.9 mmdp) respecto al mismo periodo del año anterior; ésta representó el 65.0% del gasto en inversión física del Sector Público. Por su parte, la inversión física pública en Pemex disminuyó 1.6% (-3.1 mmdp) respecto al año previo.
El valor de la construcción pública continuó con una
trayectoria decreciente. Dicho valor (UDM[10]) al mes
de octubre de 2020 fue de los más bajos desde 2006, incluso menor al observado
en la crisis de 2009.
[1] La recaudación federal participable (RFP) es el conjunto de recursos que percibe la Federación por concepto de impuestos federales, derechos de minería y una parte de los ingresos petroleros provenientes del Fondo Mexicano del Petróleo.
[2] Son acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las entidades federativas con el propósito de reasignarles recursos de las dependencias y entidades públicas, para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales.
[3] Incluyen recursos que son entregados a las entidades federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el PEF de cada año.
[4] Forman parte del gasto no programable y derivan del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que es un mecanismo por medio del cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de gobierno que componen un Estado. Son un mecanismo de compensación a los gobiernos locales, dependiendo de la Recaudación Federal Participable (RFP).
[5] Comunicado 086 SHCP: “Secretaría de Hacienda y Crédito Público compensa la totalidad de las participaciones federales referenciadas a la Recaudación Federal Participable”. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/589158/Comunicado_participaciones_federales__1_.pdf
[6] Balance Primario: muestra la postura fiscal (ingresos menos gasto) sin incluir el costo financiero de la deuda pública y los pasivos garantizados por el Gobierno Federal.
[7] Balance Público: se obtiene a partir de restar el gasto neto total del sector público presupuestario a los ingresos presupuestarios. Este balance incluye al gobierno federal y el sector paraestatal (Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE).
[8] Los RFSP se miden como la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o de las entidades públicas, en línea con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con las guías internacionales, Esta medida incluye además del balance tradicional, las necesidades de financiamiento del IPAB, Fonadin, bancos de desarrollo y fondos de fomento, programas de apoyo a deudores y PIDIREGAS de CFE y un ajuste por los ingresos derivados de la venta neta de activos financieros y por la adquisición neta de pasivos distintos a la deuda pública. En los RFSP y el resultado primario el signo negativo (-) significa déficit o requerimiento de recursos y el signo positivo (+) superávit.
[9] Fuente: promedio de las cifras reportadas en https://hidrocarburos.gob.mx/estadisticas/
[10] Últimos 12 meses.
