Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Los ingresos propios de Pemex alcanzaron en septiembre los 587 mmdp, su mayor nivel desde que hay registro para los primeros nueve meses del año. Las razones: el aumento de los precios del petróleo, sumado a la ayuda que supone para la empresa una rebaja en el pago de impuestos y los apoyos que recibe del Gobierno, en forma de transferencias financieras. Con todo, su inversión física está en niveles de 2011 y la plataforma petrolera es la peor desde 1979.

El buen año en ingresos de la empresa no impidió que el Gobierno siguiera ‘tirando la casa por la ventana´ para apoyarla, y la muestra está justamente en la reducción de su carga tributaria. De 2019 a 2022 el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que se le cobra a Pemex, pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal. Al tercer trimestre de 2022, la pérdida es de alrededor de 116 mmdp. Estimamos que en 2021 la Federación dejó de recibir 165 mil millones de pesos (mmdp) por concepto del DUC, monto que pudo haber servido, por ejemplo, para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

La otra cara de la ‘generosidad’ son las transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener), que en lo que va de 2022 ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. En 2021 ascendieron a 316 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Educación (SEP). Además, el 85% (271 mmdp) de esos recursos extra no fue aprobado por el Congreso, como lo hemos detallado anteriormente.

Si sumamos estas transferencias a la pérdida del DUC, de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp. Pero ese apoyo en 2021 ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la Secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Debemos subrayar que este apoyo se ha entregado sin impulsar cambios en la empresa y sin compensar el presupuesto con otros ingresos, lo que deriva en recortes a programas y servicios para la población. Esto nos lleva a concluir que el manejo de la política fiscal no es sensato: urgen cambios para fortalecer la responsabilidad hacendaria del Gobierno federal.

Otra forma de ver la situación es que a partir de la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex, el Gobierno federal prácticamente ha renunciado a los ingresos petroleros, sin buscar fuentes alternas.

Además, los actuales precios del petróleo no durarán por siempre, y nada nos hace suponer que en el futuro próximo mejorarán. Cuando los precios bajen, la situación de la empresa se parecerá más a lo que vimos en 2021, cuando sobrevino un apoyo millonario por parte del Gobierno federal. Dejar de gastar en salud, educación o seguridad para apuntalar a la empresa estatal inhibe hoy mismo y de cara al futuro el cumplimiento de derechos y el desarrollo del país ahora, además de ser insostenible para las finanzas públicas del Gobierno federal.

En todo caso, el apoyo fiscal a Pemex debe condicionarse, en primer lugar, a la ejecución de cambios en la empresa, que se traduzcan en una mejora de sus indicadores productivos y financieros en el corto y mediano plazo. Y en segundo lugar, debido a que la mayor parte de las transferencias no fue prevista en el PEF, es necesario que el Gobierno obtenga fuentes de financiamiento alternas para evitar recortes en otras áreas. La reducción del DUC debe darse en un marco de garantías que aseguren un manejo responsable del presupuesto.

Te contamos esta historia de malos negocios y derroches…



El Derecho de Utilidad Compartida

El pago de impuestos federales de Pemex ha estado históricamente vinculado a una tasa sobre el valor de los hidrocarburos extraídos, de tal forma que los ingresos petroleros federales dependen del volumen y precio de los hidrocarburos, pero también de la tasa de impuestos que se le aplican. Ésta última ha venido cayendo aceleradamente en la última década.

Previo a la Reforma Energética de 2013, el principal impuesto que pagaba Pemex era el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, el cual se aplicaba a una tasa del 71.5% sobre valor anual del petróleo y gas natural extraídos en el año, menos las deducciones permitidas. También existían el Derecho sobre la Exploración y el Derecho para el Fondo de Estabilización, entre otros, pero con un menor peso en la recaudación.

A partir de la Reforma de 2013, el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos se convirtió en el Derecho sobre la Utilidad Compartida (DUC), el cual se cobra a todos los productores de hidrocarburos tanto privados como públicos, pero debido a la estructura productiva del país, el principal contribuyente es Pemex.

Para el cálculo de este derecho se suman el valor de comercialización del petróleo, de gas natural y condensados. A dicho monto se le restan las deducciones autorizadas y el Derecho de Extracción de Hidrocarburos pagado en las declaraciones mensuales, con lo que se obtiene una base gravable a la que se aplica una tasa de impuesto. 

En la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH)[1] de 2014, en los artículos 39 y 64 título VII, se estableció un periodo de transición en la aplicación del DUC, que pasaría de 70% en 2015 a 65% en 2019. Sin embargo, a finales de 2019, mediante decreto en el DOF[2], se modificó la LISH para reducir la tasa a 58%, para el ejercicio 2020. Lo mismo sucedió para 2021, cuando la tasa fue reducida a 54%, y para 2022 que la tasa cayó hasta 40%. En resumen, en ocho años el cobro sobre la producción y ventas de hidrocarburos a Pemex se ha reducido en 30%.

Vale aclarar que aunque las deducciones para reducir la base gravable del DUC han cambiado, en la práctica no han tenido un efecto importante en la reducción del pago de impuestos, como explicaremos más adelante. Las deducciones se dividen en dos: inversiones y costos de operación.

Los costos de operación se aplican sólo para la extracción de hidrocarburos distintos al gas natural no asociado. Para aquellos hidrocarburos en áreas terrestres y marítimas con tirante de agua inferior a 500 metros, antes se podía deducir el 11.5% del valor de los hidrocarburos, y a partir de 2019 el 35%. Para los condensados extraídos de campos de gas natural no asociado, antes se permitía el 80% de deducción, pero ahora se permite sólo el 40%. Es decir, los gastos deducibles de Pemex son limitados.

En cuanto a inversiones, no han cambiado las reglas. Se permite deducir el 100% de las inversiones en la exploración; el 25.0% de las inversiones en el desarrollo y extracción de yacimientos de petróleo o gas natural, y el 10.0% del monto original de las inversiones en infraestructura de almacenamiento y transporte.

Sin duda el DUC es un impuesto controversial, porque se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas (descontando algunas inversiones y costos, pero no todos) por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles.

A largo plazo, sería deseable que a Pemex se le tratara como una empresa, es decir, que aporte utilidades (impuestos) a sus accionistas (ciudadanos) cuando efectivamente tenga ganancias. Sólo entonces el Gobierno estaría preocupado por que la empresa sea eficiente. Actualmente, el Gobierno puede agarrar dinero de Pemex antes de tiempo, y si la empresa no es eficiente, puede recurrir al endeudamiento y el problema se ´patea ́ hacia las administraciones siguientes.

En otras palabras, el problema no es que se reduzca el DUC de Pemex, sino que esa reducción se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser una reforma fiscal.

Otra forma de verlo es que el Gobierno federal tiene una gran discrecionalidad a la hora de reducir los cobros a Pemex, sin rendir cuentas sobre el costo fiscal de dicha medida. Además, no se han  condicionado dichas reducciones a una mejora en los estándares operativos de Pemex, a un replanteamiento de sus modelo de negocios o a  un aumento de la inversión. Vamos por partes.

Ingresos por hidrocarburos y base gravable

El primer paso para entender el pago del DUC es analizar la evolución de producción de hidrocarburos sobre la cual se aplica el gravamen, además de las deducciones que reducen la base gravable. Les adelantamos dos conclusiones: el valor de los hidrocarburos se ha mantenido a causa del mejor precio de los mismos que se ha verificado en los últimos dos años, mientras que las deducciones se han mantenido estables. Es decir, los ingresos por ventas de hidrocarburos en 2021 y 2022 se han mantenido estables por una mejora de los precios del petróleo, a pesar de la caída de la plataforma petrolera. Veamos…

De 2015 a 2021 los ingresos por la comercialización de hidrocarburos promediaron 905 mmdp, si se descuenta el dato de 2020 (585 mmdp), cuando el precio del petróleo se desplomó ante la crisis económica por el covid-19. El mejor monto se obtuvo en 2018, con 1.04 billones de pesos en un contexto caracterizado por una plataforma rescatable de 1.8 millones de barriles diarios y por un precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) de 62 dólares por barril (dpb).

En 2015, todavía con una plataforma superior a los 2.2 millones de barriles diarios, y ante un precio de 44.2 dpb, se lograron ingresos por 895 mmdp. La situación fue diametralmente opuesta en 2021: la plataforma fue de sólo 1.66 millones de barriles, pero con un precio de 64 dpb, por lo que se obtuvieron ingresos por 940 mmdp. Al 3T de 2022 la plataforma sigue cayendo (1.62 millones de barriles), pero el precio promedio de 93 dpb ha permitido un repunte de las ventas.



Las deducciones para el cálculo del DUC también se han mantenido constantes. En conjunto, el total de deducciones promedió 245 mmdp de 2015 a 2021, sin contar el 2020[3]. Cabe destacar que en 2018 se lograron los mayores descuentos, por 285 mmdp; sin embargo, la base gravable fue la mayor, debido al gran valor de la producción. Asimismo, hay que notar que las deducciones en 2021 fueron de sólo 223 mmdp, por debajo del promedio, lo que facilitó tener la segunda mayor base gravable para el cobro del DUC, en línea con el valor de la producción. 

Aquí explicamos el detalle…

Los gastos de inversiones efectivamente deducidos, según los reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), promediaron 173 mmdp, sin contar 2020. El mayor monto de deducciones fue en 2016, con 196 mmdp, y el menor en 2015, con 135 mmdp. En 2021 sólo se dedujeron 141 mmdp, presumiblemente por una caída en la inversión de Pemex. 

Por el lado del Derecho de Extracción de Hidrocarburos efectivamente deducido, también ha habido cierta constancia. De 2015 a 2021 se promediaron deducciones por 71 mmdp, sin contar el 2020. El mayor descuento se dio en 2018, con 94 mmdp, y el menor en 2016, con 54 mmdp. En 2021 se dedujeron 82 mmdp, monto superior al promedio, pero no sirvió gran cosa para conseguir una mayor deducción, porque fue compensado por menores deducciones en inversiones.

Para decirlo de otro modo, las deducciones a la base gravable del DUC prácticamente no modifican la tendencia entre recaudación y valor de la producción. Si el valor de los hidrocarburos es alto, la base para calcular el pago del DUC es igualmente alta. O sea, el menor pago de impuestos observado recientemente recae en las reducciones de las tasas, y no en mayores deducciones.



El impacto fiscal de las reducciones al DUC

Como apuntamos anteriormente, la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos (LISH) de 2014 contemplaba una reducción de la tasa del DUC hasta de 65% para 2019. Las posteriores reducciones se llevaron a cabo con la llegada de la nueva administración federal.

En 2019 la base gravable de la producción de hidrocarburos fue de 577 mmdp, y al aplicarse la tasa de 65% del DUC el pago de este derecho fue de 379 mmdp. No obstante, para 2020 la tasa del DUC sufrió su primer gran recorte, y cayó hasta 58%, siete puntos porcentuales menos; esto provocó que el cobro por este derecho cayera a 157.9 mmdp, 58% (221 mmdp) menos que en 2019. Si bien es cierto que hubo una reducción en las ventas de hidrocarburos, estás sólo se redujeron en 30% (247 mmdp), mientras que la base gravable, una vez descontadas las deducciones, se redujo también 30% (170 mmdp). 

De haber mantenido la tasa de 65% de 2019 sobre la misma base gravable, el Gobierno federal habría cobrado 106 mmdp más de DUC en 2020. Es decir, los beneficios fiscales a Pemex se dieron en el peor momento, la pandemia, cuando el resto de los ingresos del Gobierno se desplomaron y se obligó a decenas de dependencias a emprender grandes medidas de austeridad.

En 2021 los ingresos por comercialización llegaron a 940 mmdp, el segundo mayor monto desde 2015, pero la tasa del DUC cayó cuatro puntos más, para llegar a 54%. Ese año el cobro del DUC ascendió a 301 mmdp, pero de haberse mantenido la tasa de 65% de 2019, la recaudación habría sido de 502 mmd; es decir, se dejaron de recaudar 165 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.



Al tercer trimestre de 2022 las ventas de hidrocarburos llegaron a 926 mmdp, un aumento de 31% (218 mmdp) frente al mismo periodo de 2021, o de 35% (238 mmdp) respecto del mismo lapso de 2019. Lo anterior, que se debe al aumento en el precio de los hidrocarburos a causa de los conflictos geopolíticos, ha permitido una recaudación de DUC de 309 mmdp en el periodo, un incremento de 55% (110 mmdp)[4] frente a 2021, pero una caída de 3% (8.7 mmdp) frente a 2019.

Con este resultado la tributación del DUC representó sólo el 32% de las ventas de hidrocarburos. De haberse mantenido la proporción de 2019 (46%), la tributación total habría sido de 425 mmdp en lo que va del año, es decir, 116 mmdp más[5], suficientes para cuadruplicar el presupuesto anual del IMSS-Bienestar (23.6 mmdp).

Encima de esta pérdida recaudatoria, durante 2022 el Gobierno decidió aplicar un sistema de control de precios de las gasolinas mediante subsidios, el cual tendrá un costo aproximado de 430 mmdp, según la Secretaría de Hacienda[6]. La dependencia ha asegurado que esa pérdida recaudatoria se cubriría con los excedentes petroleros, pero éstos no se han materializado. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal van 140.5 mmdp por encima del calendario (podrían ir mejor con un mayor DUC), pero el IEPS de combustible va 316 mmdp por debajo. O sea, hay una pérdida neta de 175.8 mmdp, exacerbada por el menor cobro de impuestos a Pemex

En el mismo periodo la Secretaría de Salud presenta un recorte de 21.3% (28.6 mmdp) frente a su presupuesto aprobado; Seguridad Pública y Protección Ciudadana, un recorte de 45% (27.6 mmdp), y los Ramos Autónomos 15.4% (16.1 mmdp). Las renuncias recaudatorias del Gobierno han tenido un alto precio.



Apoyo total a Pemex

La reducción de su carga fiscal no ha sido la única forma de apoyar a la petrolera. De hecho, el principal mecanismo han sido las transferencias financieras que la Secretaría de Energía le otorga, con bastante discrecionalidad y en, su mayoría, sin aprobación del Congreso, como lo hemos relatado anteriormente.

Vale la pena recordar que en 2021 las transferencias de la Sener a Pemex ascendieron a 316 mmdp,  85% (271 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados en el Paquete Económico. En lo que va de 2022, dichas transferencias ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. 

Al considerar estas transferencias, más la reducción de la carga fiscal a Pemex, podemos comprender mejor el costo de oportunidad de apoyar a la petrolera. En 2020, el apoyo fiscal total ascendió a 155 mmdp, 48.9 mmdp por aportaciones de la Sener y 106 mmdp por reducción de la carga fiscal. Estos recursos se pudieron haber utilizado para duplicar el gasto en medicamentos (93 mmdp), evitar la extinción de 109 fideicomisos (la mayoría dedicados a ciencia y tecnología), con un saldo de 68 mmdp en ese momento, o multiplicar por 30 el gasto en enfermedades catastróficas del Fonsabi

Para 2021, el apoyo fiscal a Pemex en 2021 ascendió a 481 mmdp, 316 mmdp por transferencias de la Sener y 165 mmdp por un menor cobro del DUC. Estos recursos pudieron haberse usado para evitar que la CFE tuviera su peor déficit fiscal en la historia (-60.5mmdp), evitar la desaparición del Fonden y multiplicar por 30 el gasto en reconstrucción infraestructura, entre otros usos. 



De enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal a Pemex ya asciende a 225 mmdp, 108 mmdp por transferencias de la Sener y 116 mmdp por reducción de la carga fiscal del DUC. Con estos recursos se podría haber evitado el subejercicio de los Órganos Autónomos, que al mes de septiembre acumulan un retraso de 16 mmdp, multiplicar por 25 la inversión física en salud al mes de septiembre (8 mmdp) o gastar 30 veces más en los 11 programas dedicados exclusivamente a mujeres.



Por otra parte, con la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros. Por ejemplo, en 2021 estos ingresos ascendieron a 365 mmdp, pero si se le descuentan las transferencias a Pemex vía la Sener, los ingresos fueron de sólo 48 mmdp, 27 veces menos que en 2012, cuando ascendieron a 1.3 billones.



¿Recursos desperdiciados?

La reducción de la carga fiscal a Pemex, así como las transferencias financieras y el aumento de los precios del petróleo en los últimos dos años, han catapultado los ingresos propios de Pemex, pero la petrolera no ha aprovechado este apoyo para mejorar sus indicadores operativos.

Al mes de septiembre, los ingresos petroleros, tanto de Pemex como del Gobierno federal, ascendieron a 1 billón de pesos, el mejor nivel para un periodo similar desde 2014. Por su parte, los ingresos propios de Pemex fueron de 587 mmdp, el mejor monto que se tiene registro desde 1990. Esto se debe a que en 2022 Pemex se quedó con el 58% de todos los ingresos petroleros, cuando en la década de 1990 se quedaba con 43% en promedio, en la década del 2000 con 35% y del 2010 con 42% promedio. Es decir, más que nunca el petróleo es de Pemex, y no tanto de los mexicanos.

A pesar de este beneficio, la plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluso con los precios del petróleo alcanzando niveles no vistos en varios años, la producción de Pemex no ha podido repuntar, lo que a su vez implica más pérdidas en recaudación para el país.

Lamentablemente esta tendencia tiene pocas posibilidades de revertirse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles de 2009 a 2016. Ante el agotamiento de los campos petroleros como Cantarell y la mayor dificultad de extraer petróleo en aguas profundas, es imperativo que Pemex aumente su inversión para recuperar sus niveles de producción petrolera.

También es imperativo que la reducción de la carga impositiva y las transferencias financieras se asocien con incentivos al interior de la empresa. En otras palabras, la empresa petrolera debería mejorar su inversión física o replantear su modelo de negocios en la misma medida en que recibe apoyo del Gobierno federal, para que vuelva a ser una empresa rentable.



Preguntas sin responder: los ‘otros ingresos’ de Pemex

El cálculo de los ingresos propios de Pemex está marcado por la opacidad, pues se contabilizan “otros ingresos”, de procedencia incierta. Al tercer trimestre de 2022, este concepto corresponde a 290 mmdp o 49% de los ingresos fiscales de la petrolera.

Vamos por partes. La contabilidad fiscal de los ingresos de Pemex contempla: 1. Las ventas internas 2. Las ventas externas. 3. Los Derechos y Enteros y 4. Otros ingresos.

Las ventas internas son, como su nombre lo dice, la comercialización de bienes y servicios en el país. No obstante, las ventas externas son más complicadas de analizar, pues contemplan un balance entre exportaciones de hidrocarburos e importaciones. Es por esta razón que en algunos años, como en 2022, las ventas externas sean negativas, pues Pemex pierde más al importar combustibles de lo que gana al venderlos. En 2022 las ventas internas ascienden a 841 mmdp, pero las externas son negativas en 104 mmdp, dando un neto de 736 mmdp.

Al monto anterior se le deben descontar los Derechos y Enteros. No existe una clara definición de qué contiene este concepto, pero parece que se refiere a las transferencias de Pemex al Fondo Mexicano del Petróleo, es decir, las aportaciones al Gobierno federal a través del Derecho de Utilidad Compartida, Derecho de Extracción de Hidrocarburos, Derecho de Exploración y otros más. No obstante, las cifras no coinciden del todo, pero siguen la misma tendencia. En 2022 este concepto es de 439 mmdp, por lo que las ventas netas de Pemex se reducen hasta 297 mmdp.

Posteriormente, se le suman los mencionados “otros ingresos”. Para este año este concepto acumula 290 mmdp, al mayor monto desde 2018. Todo parece indicar que las transferencias a Pemex de la Sener se contabilizan en este apartado, lo que infla los ingresos petroleros y los ingresos en general. Para tenerlo muy claro: si las transferencias a Pemex se pagan con recursos fiscales, no deberían de contarse como ingresos.

Además, según los informes del auditor externo[7] de la Cuenta Pública (CP), Pemex también recibe como “otros ingresos” conceptos como aportaciones no recuperables del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), pagos de seguros y fianzas, u “otros servicios”. En los propios informes de Pemex no existe explicación alguna sobre dichos “otros ingresos”.

En la CP 2021, en la Nota de Estados Financieros[8], se informa que al mes de enero de 2022 Pemex recibió 23 mmdp del Fonadin para solventar los compromisos financieros derivados de la adquisición de la participación mantenida por Shell en Deer Park. Este hecho también explica el gran incremento de los ingresos de Pemex en lo que va de 2022.

Finalmente, es posible que las devoluciones de IEPS a Pemex, por la política de estímulos a las gasolinas de este año, también se estén contabilizando. En lo que va del año, el SAT le ha devuelto a la petrolera 124 mmdp, por mucho el mayor nivel desde que hay registro. Con este resultado, el IEPS de Pemex es negativo en 85.7 mmdp, es decir, el Gobierno le ha pagado a Pemex esa cantidad.

Con todo y las transferencias a Pemex, Fonadin y devoluciones de IEPS, se podrían alcanzar 230 mmdp de “otros ingresos”, pero nos quedarían por explicar todavía 60 mmdp. Se mantiene el misterio.



Nuestras recomendaciones

El costo de reducir el DUC a Pemex y de apoyarla mediante transferencias financieras del PEF ha sido dejar de garantizar derechos humanos, sin que haya una mejora en la operación de Pemex, lo cual es insostenible. No se puede seguir postergando el desarrollo de México y, encima, no cambiar las condiciones de la empresa. Por esa razón proponemos:

1. El Gobierno federal debe comenzar cuanto antes a prever fuentes alternativas de financiamiento del gasto público, y a apoyar fiscalmente a Pemex sólo bajo la condición de que ejecute cambios en su gobernanza, modelo de negocios, estructura y operación.

2. En particular, se debe de regular en la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria las condiciones bajo la cuales el Gobierno federal puede reducir el DUC.

3. Incluir en dicha ley que el Gobierno debe establecer las fuentes de financiamiento con las cuales compensará la pérdida de ingresos petroleros, y acompañar su propuesta con un estudio de impacto presupuestario.

4. La tasa del DUC debe considerar el rango de variación de los ingresos de Pemex, acorde a los precios del petróleo observados. Si los precios son bajos, se puede considerar reducir más el cobro a Pemex para fortalecerla; pero si los precios son altos, debe aportar mayor DUC para el Gobierno federal. Esto cobra mayor importancia si consideramos que el Gobierno federal además renuncia a recaudar el IEPS de gasolinas.

5. Se deben condicionar las reducciones del DUC a mejoras de los estándares operativos de Pemex:

  • Se deben de establecer una metodología clara para la reducción del DUC, que puede incluir condicionar cada punto porcentual de reducción del DUC a un aumento proporcional en la inversión de Pemex y la producción de la plataforma petrolera.
  • Asimismo, Pemex debe dedicar un porcentaje mínimo a inversión física de todas las transferencias financieras que recibe de la Sener. Un 50% debería dedicarse a inversión y otro 50% a pagar deuda u otros gastos.
  • Pemex debe generar un estudio donde plantee distintos escenarios con diferentes modelos de negocios, y elegir el más rentable a corto y mediano plazo.
  • Finalmente, la empresa debe transparentar en sus informes trimestrales la composición de los “otros ingresos”, para dar certeza de su situación financiera.

Por Mariana Campos y Jorge Cano


Anexo


[1] LISH. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5355983&fecha=11/08/2014#gsc.tab=0

[2] DOF. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lih/LIH_ref02_09dic19.pdf

[3] Los cálculos de la base gravable se basaron en la auditoría 508-DE de la Auditoría Superior de la Federación de 2015. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_0508_a.pdf

[4] El mayor incremento porcentual del DUC respecto del incremento en las ventas de hidrocarburos, se debe a la base de comparación, puesto que en 2021 mediante decreto en el DOF se permitió a Pemex una prórroga de sus pagos mensuales del DUC que fueron finiquitados a finales de año.

[5] Utilizamos esta metodología puesto que en las declaraciones mensuales no existen datos de deducciones definitivas para calcular la base gravable del DUC. No obstante, este método arroja datos casi idénticos al cálculo anual usando las deducciones definitivas.

[6]El Financiero, 30 de agosto de 2022. Subsidios a gasolinas costaron una ‘lanota’ a Hacienda

https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/08/30/subsidios-a-gasolinas-costaron-una-lanota-a-hacienda-se-perdieron-229-mil-mdp-en-impuestos/

[7] Cuenta Pública 2021. Informe del Auditor Externo de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[8] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf

Se estrecha el cerco fiscal al INE: 3T 2022

La marginación presupuestal del Instituto Nacional Electoral comenzó años atrás. Tampoco es novedad que las ampliaciones del gasto se las lleven los Ramos Administrativos, que rinden cuenta directamente al Ejecutivo. Todo pareciera seguir una lógica política: la disciplina fiscal es para los autónomos, que no siguen órdenes, mientras que el despilfarro se permite en las dependencias, cuyo gasto es discrecional. Esto nos sugiere que la autonomía presupuestaria en la práctica no existe.

A pesar de que el INE tiene un gasto que representa el 0.2% del presupuesto total y su presupuesto por votante ha caído, la marginación presupuestal del INE en este sexenio se ha agudizado de manera preocupante. Ha puesto en riesgo su desempeño y todo indica que ese es justo el propósito detrás. Veamos: durante el sexenio de Peña Nieto al INE le fueron aprobados en el Presupuesto de Egresos (PEF), en promedio, 1.7% (519 mdp) menos recursos de los que solicitó; sin embargo, durante el actual sexenio se le ha ‘negado’ el 8.7% (2.1 mmdp) de los recursos y, de aprobarse el PEF 2023 en lo particular, con las reducciones planteadas en comisiones (lo que, desgraciadamente, damos por hecho), el recorte promediará 10.6% (2.6 mmdp). Es decir, las habituales restricciones presupuestales contra el órgano electoral se han cuadruplicado en esta administración.

En contraparte, al conjunto de los Ramos Administrativos (dependientes directos del Poder Ejecutivo) siempre les aprueban en el PEF más recursos de lo originalmente propuesto por la Secretaría de Hacienda en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF). Encima de esto, a lo largo del año reciben ampliaciones presupuestales. En el actual sexenio dichos aumentos han sido en promedio de 21%, en comparación con lo aprobado cada año, o 296 mmdp, suficiente para fondear al INE 10 veces. Sí hay dinero, pero no para los entes autónomos y no para el INE.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que lo colocaría como el 28° ramo con más presupuesto. Si se descuentan los 6.2 mmdp para partidos políticos, sería el 30° ramo, de un total de 48. Visto de otro modo, si desapareciera y se tomaran todos sus recursos, apenas se podría aumentar el presupuesto de la Secretaría del Bienestar previsto para 2023 en un 6%, la cual tendrá 408 mmdp. El INE no es caro, visto en perspectiva.

De hecho, frente a programas consentidos del Gobierno, el presupuesto del INE para 2023 es mínimo: está 14.5 veces por debajo de las transferencias a Pemex que la Sener hizo sin autorización del Congreso en 2021, o 17 veces menor que los estímulos a las gasolinas de 2022 (los cuales, por cierto, benefician a los más ricos).

Hablando de excesos, tan sólo en 2021 y 2022 la refinería de Dos Bocas tendrá un sobrecosto de 184.2 mmdp, con lo que se podría costear 7.4 veces el presupuesto solicitado por el INE. Pero desde el Gobierno federal no se cuestiona ese gasto. Asimismo,  el Tren Maya dispondrá en 2023 de 143 mmdp, su mayor monto desde 2019, 5.7 veces más que el órgano electoral.

 Nótese que ambos proyectos transcurren sin haber probado el  beneficio que darán a la sociedad, mientras que el INE claramente nos ha permitido contar con un árbitro electoral que ha hecho posible la democracia en México después de décadas con un partido de estado; ahora los ciudadanos eligen a sus autoridades. La mejor prueba de que el organismo funciona bien es que Morena, partido de oposición, ganó la elección presidencial en 2018 y muchas otras más en fecha posterior.

Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE. Los verdaderos despilfarros y presiones fiscales están en otros lados.

Además, el gasto del INE ha estado contenido a lo largo de los años. Es cierto, en 2023 será 26% (5.1 mmdp) superior al de 2017 (año con la misma cantidad de elecciones estatales), ya que el INE pidió  como precaución 4 mmdp para una posible consulta popular. De no realizarse esta consulta, se puede regresar el dinero a la Tesorería de la Federación, pero si no se presupuesta el recurso y se inventan una consulta para 2023, el INE tendrá que recortar de otros programas para tal ejercicio.

 Por otro lado, los programas del Instituto que no varían cuando hay elecciones, como 1) el costo de la actualización del padrón electoral o 2) la gestión administrativa, serán más baratos ahora que en el sexenio pasado. Lo mismo pasa con el total de remuneraciones de los consejeros electorales y sus asesores, que sólo se llevan el 1.1% del presupuesto del INE.

Aquí te contamos con datos y evidencia todo sobre el costo del INE…



Evidencias del presidencialismo fiscal

La planeación y ejecución del gasto público en México han estado supeditados a los intereses de la Presidencia de la República. En primer lugar, el Congreso le aprueba al Ejecutivo el presupuesto que solicita sin grandes reparos, y en él se limitan los recursos para los órganos autónomos, como el INE. En segundo lugar, luego de aprobado el PEF, el Ejecutivo amplía a su favor el gasto (sin intervención del Congreso), pero para favorecer a “sus dependencias”, olvidando a los autónomos, entre otros.

En cuatro años del sexenio de Peña Nieto el presupuesto aprobado por el Congreso al INE fue inferior a lo solicitado por el órgano autónomo. En promedio, le fueron aprobados 23.1 mmdp, cuando solicitó 23.6 mmdp, un 1.7% (409 mdp) menos cada año. Por su parte, el conjunto de los entes autónomos pidió 151.7 mmdp, pero recibió 145.7 mmdp, un 3.7% (6 mmdp) menos. El Gobierno ya metía en cintura a los autónomos.

En el sexenio actual, este presidencialismo fiscal se ha agravado al grado de poner en riesgo a algunas instituciones; las restricciones presupuestales se han cuadruplicado para el INE. El instituto ha solicitado 24.7 mmdp en promedio, pero ha recibido sólo 22.6 mmdp, 8.7% (2.1 mmdp) menos. La mayor limitación se dio en 2022, cuando el INE solicitó 24.6 mmdp, pero obtuvo sólo 19.7 mmdp, un 19.9% (4.9 mmdp) menos, acto que fue declarado inválido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación[1]. Pero incluso descontando dicho año, la negación de recursos por parte del Congreso hacia el INE promedia 5% (1.1 mmdp), más del doble que en el sexenio pasado. Está claro el asedio.

Para 2023 todo apunta a una nueva andanada. A la par de la discusión de la Reforma al INE que busca desaparecer al instituto,  la Comisión de Cuenta Pública de la Cámara de Diputados aprobó una reducción del 18% (4.4 mmdp) al presupuesto solicitado por el INE, para colocarse en 20.2 mmdp. El pleno del Congreso ya aprobó en lo general el PEF y si nos atenemos a la tendencia histórica, todo apunta a que se sostendrá el recorte cuando se apruebe el PEF en lo particular.

Es importante señalar que en general los entes autónomos están siendo castigados, pero el verdadero endurecimiento fiscal se ha concentrado en el INE.  Los órganos autónomos en su conjunto han solicitado 154.6 mmdp, pero les han aprobado sólo 149.3, un 3.5% (5.3 mmdp) menos, nivel similar al del sexenio pasado. El porcentaje de “castigo” ha sido mayor en el caso del INE frente al promedio de los autónomos.



En contraparte, los Ramos Administrativos pidieron el sexenio pasado, a través de la Secretaría de Hacienda, 1,553 mmdp en promedio, pero luego de la discusión presupuestaria obtuvieron 1,576 mmdp, una ampliación de 1.6% (22.6 mmdp) más. Por su parte, en este sexenio (2019-2022) han solicitado 1,433 mmdp en promedio y les han aprobado 1,449 mmdp, un 1.1% (15.9 mmdp) más. O sea, el Congreso sigue consintiendo los presupuestos de Hacienda, pero en menor medida. Para 2023, las comisiones de Diputados ya anticipan un incremento de 6.4 mmdp a las dependencias federales, en particular a la Secretaría del Bienestar.

Este favoritismo hacia las dependencias del Ejecutivo se acentúa a la hora de ejecutar el presupuesto, pues Hacienda hace ampliaciones, ante el silencio del Congreso. En contraparte, el INE y los autónomos sí respetan su plan anual de gasto.

Es más: de 2013 a 2018, el INE tuvo subejercicios en cuatro años, con un promedio de 1.6% (363 mdp) menos de lo aprobado. De 2019 a 2021 el promedio de subejercicio es de 1% (231 mmdp), una ligera mejoría. Es decir, el INE no derrocha en su gasto. Para el conjunto de los órganos autónomos, durante el sexenio pasado hubo un subejercicio promedio de 1.3% (3.4 mmdp), y en este sexenio se acumula más bien un sobregasto de 2.2% (2.6 mmdp).

La historia es completamente diferente cuando se trata de los Ramos Administrativos: en el sexenio pasado obtuvieron 13% o 204 mmdp por encima de lo aprobado, en promedio, cada año, mientras que en este sexenio las ampliaciones promedian 21% o 296 mmdp. Para ponerlo en perspectiva, con dichos sobregastos se podría fondear al INE 10 veces. El derroche y el exceso no está en el INE y en los autónomos, sino en el Ejecutivo.

Para sintetizar: el INE tiene que regatear cada año su presupuesto ante el Legislativo, que siempre lo castiga. Por su parte, el Legislativo siempre le aprueba a Hacienda lo que pide para los ramos dependientes del Ejecutivo, y durante el año la misma Hacienda se hace incrementos multimillonarios mientras el Legislativo calla. ¡Es claro el favoritismo! 

El presupuesto del INE, en perspectiva

Cuando se habla de finanzas públicas, generalmente se manejan montos de miles de millones de pesos, lo que genera que se pierda la proporción sobre si un presupuesto es grande o pequeño. Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que puede parecer mucho, pero tomemos en cuenta que el gasto neto del Sector Público en 2023 se estima en 8.2 billones de pesos. Es decir, el costo del órgano electoral será de sólo 0.2% del gasto público. Esto significa que su presupuesto no tiene el tamaño para generar ningún riesgo fiscal.

Comparado con otros ramos, el INE se coloca como la 28° dependencia con más presupuesto. El ramo con mayor gasto serán las Aportaciones a la Seguridad Social, que complementa el pago de pensiones y nómina del IMSS, ISSSTE, así como el programa IMSS-Bienestar. Dicho ramo de Aportaciones  contempla un gasto de 1.2 billones de pesos en 2023, o el 15% del presupuesto.

Otro ramo significativo es Pemex, cuyo presupuesto asciende a 826 mmdp, o el 10% del gasto, mientras que el Ramo 5, es decir, el Costo Financiero de la Deuda Federal asciende a 840 mmdp, un 10.2% del gasto total. Por su parte, la Secretaría del Bienestar contempla un presupuesto de 408 mmdp, el 4.9% del gasto. Comparado con estos montos, el gasto del INE es insignificante.

Frente a proyectos y programas de la actual administración, el presupuesto del INE también se achica. Por ejemplo, se estima que los subsidios a las gasolinas en 2022 costarán 430 mmdp, es decir, 17.4 veces el presupuesto del INE en 2023.

La refinería de Dos Bocas, tan sólo en 2022, costará 6.2 veces más que el INE, mientras que el Tren Maya dispondrá de 143 mmdp, 5.7 veces más que el órgano electoral. Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE.



La efectividad de los anteriores programas y proyectos es cuestionable, pero de cualquier forma el Ejecutivo y el Legislativo no tienen reparos en afrontar las claras pérdidas fiscales. Por ejemplo, de 2019 a 2021 se hicieron transferencias a Pemex, sin aprobación del Congreso, por 428 mmdp. Con dicho gasto se pudo haber fondeado al INE 34 veces. La cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) tuvo un costo, según las estimaciones iniciales de la ASF, de 347 mmdp a precios de 2023, 14 veces el presupuesto del INE. La estimación oficial aceptada por el Ejecutivo es que la cancelación del NAIM fue de 118 mmdp, 4.7 veces más que el INE.

Otra forma de verlo es que de 2019 a 2021 la deuda pública aumentó 1,237 mmdp reales, 50 veces más que el costo del INE. De 2019 a 2022 se agotaron 291 mmdp del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestario (FEIP), suficientes para fondear al órgano electoral 11 veces. Al mismo tiempo, el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) perdió 80 mmdp, tres veces el presupuesto del INE.

Finalmente, el ‘elefante en la habitación’, hablando de presiones fiscales, es el costo de las pensiones contributivas –IMSS, ISSSTE, Pemex, CFE y Aportaciones a la Seguridad Social–, que en 2022 ascenderá a 2 billones de pesos, el 25% del gasto público y 83.9 veces el presupuesto del INE. Este problema se ha acumulado a lo largo de las décadas, pero el actual Gobierno evitó una reforma fiscal para hacerle frente.

En suma, el INE no es un problema fiscal. Los retos, presiones y errores fiscales están en otro lugar y en gran parte son responsabilidad del Poder Ejecutivo.



Evolución del gasto del INE

A diferencia de la mayoría de las dependencias federales, el presupuesto del INE aumenta o disminuye según la cantidad de comicios en un año determinado. Sin embargo, al analizar los programas y unidades administrativas dentro del órgano electoral, identificamos que los rubros no vinculados a las elecciones han mejorado en algunos aspectos, desde el punto de vista de la eficiencia presupuestal.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, un 19% (3.9 mmdp) superior al de 2022 o 26% (5.1 mmdp) mayor al de 2017 –año previo a las elecciones presidenciales y con el mismo número de comicios estatales–. Sin embargo, hay que notar que la cantidad de ejercicios democráticos en este sexenio es mayor a la del anterior, debido a las consultas populares. De hecho, para 2023 el INE pide un presupuesto precautorio[2] de 4 mmdp para una posible consulta. Tal anticipación parece justificada, luego de que tuvo que organizar la consulta de revocación de mandato que no fue presupuestada y en adición al imprevisto sufrió un recorte presupuestal en 2022, algo que a todas luces no es racional, se nota la saña.



Otra forma de verlo es que, sin contar las prerrogativas a partidos políticos en 2023 (6.2 mmdp)[3], el presupuesto del INE es de 18.4 mmdp. Este monto representará el 75% del total, lo mismo que en 2017. Incluso, si descontamos los 4 mmdp para la posible consulta popular, el presupuesto del órgano electoral sería de 14.4 mmdp, inferior en 400 mdp al de 2017.



La mejora en la eficiencia del INE es clara cuando se analiza su gasto por programa. El principal programa con un presupuesto constante es el de Actualización del Padrón Electoral y Expedición de la Credencial para Votar, el cual ejercerá en 2023 4.2 mmdp, 4.3% (177 mdp) más que en 2022 pero 2.4% (106 mdp) menos que en 2017, año similar. El monto de 2023 es incluso menor si se compara con el promedio de 2015 a 2018, cuando se ejercieron más de 5.2 mmdp en este programa.

Asimismo, conviene ponderar el gasto del INE según el número de votantes, pues a mayor cantidad de electores, mayores son las responsabilidades. Tan sólo de 2014 a 2022 la lista nominal pasó de 80.4 millones de electores a 92.4 millones, y para 2023 se estima que llegue a 95.8 millones. Así, el gasto del programa de Actualización del Padrón Electoral costó 49.8 pesos por cada votante en 2017, pero en 2023 costará 44.5 pesos, un 10.5% (5.2 pesos) de ahorro.

El otro programa o gasto constante del INE es el de Gestión Administrativa, el cual costará 3 mmdp, 17.8% (464 mdp) más que en 2022, pues el año pasado este programa tuvo un presupuesto bajo, porque sufrió un recorte en el Congreso, y respecto de 2017 será sólo 2% (67 mdp) mayor. Sin embargo, frente al promedio del sexenio pasado, cuando se gastó 3.4 mmdp, lo solicitado por el INE se traduce en un ahorro. Si se mide en términos de gasto por elector, este programa costará en 2023 sólo 32 pesos, cuando el promedio en el sexenio pasado fue de 40 pesos.



La situación es distinta si consideramos programas con variaciones abruptas, como el programa de  Prerrogativas a Partidos Políticos y su Fiscalización. Para 2023 se contemplan 7.1 mmdp, 2.7% (187 mdp) más que en 2022 o 24.9% (1.4 mmdp) más que en 2017. Es decir, el gasto de los partidos políticos explica en gran medida el incremento del presupuesto del INE.

De igual forma, el programa de Organización Electoral Nacional, que varía abruptamente según el número de comicios, costará en 2023 unos 2.7 mmdp, 161% (1.6 mmdp) más que en 2022 o 111% (1.4 mmdp) más que en 2017. También, el programa de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, que implica la capacitación de los funcionarios de casilla, presupuesta 3.1 mmdp en 2023, 54% (1.1 mmdp) más que en 2022 o 99% (1.5 mmdp) más que en 2017. El gran incremento de ambos programas se debe a que se anticipan más recursos por la posible consulta popular.

Además, vale la pena rescatar algunas consideraciones importantes en torno a los recursos ejercidos por el INE. El costo de la gestión administrativa por elector en 2014 (sin elecciones federales) es mayor a lo proyectado en 2023 (con una posible consulta), a pesar de que la reforma electoral de 2014 implicó 74 nuevas atribuciones para el INE; es decir, el INE está haciendo más con menos.

Lo mismo sucede con el padrón electoral. Por ejemplo, en mayo de 2015, el padrón electoral era de 87,233,921 de ciudadanos. Seis años después, éste aumentó 7.4%, para quedar en 93,676,029. Sin embargo, los recursos ejercidos para esta función en 2021 son menores a los ejercidos en 2015. Para dimensionar el tamaño de nuestro padrón electoral, la Unión Interamericana de Organismos Electorales reportó, en su el informe de observación para la elección federal de 2018, que “quedaron habilitados 89,332,031 electores”, equivalente a un incremento de casi 10 millones con respecto a los comicios de 2012, y que sólo este aumento es mayor al conjunto de electores empadronados de 10 países latinoamericanos, “dato suficiente para dar cuenta de la complejidad logística y técnica del proceso electoral”.

Por último, hay que subrayar que el INE lleva a cabo la función de emitir el documento de identidad de la ciudadanía mexicana. Nuestra credencial para votar es reconocida por las instituciones públicas y privadas como documento que demuestra quiénes somos, una tarea que en otros países suele ser realizada por otras instituciones, y una parte de los recursos del INE se destinan a materializar el derecho a la identidad de millones de mexicanos, incluso para aquéllos que estén en el extranjero y quienes tengan suspendidos sus derechos político-electorales.

El costo de los consejeros electorales

Una de las críticas principales sobre el costo del INE es que sus consejeros reciben remuneraciones más elevadas que la del presidente. El salario del presidente de la República es de 162 mil pesos mensuales brutos, mientras que el de los consejeros electorales asciende a 262 mil pesos mensuales[4]. La diferencia parece grande, pero el problema está en que la comparación no es adecuada porque este monto de la remuneración del presidente no incluye todo lo que su investidura nos cuesta.  El salario del presidente no incluye las prestaciones por habitar en Palacio Nacional, comidas, electricidad, etcétera. De cualquier forma, la remuneración de cada persona debe de ser proporcional a su contribución y eso es algo que queda a la subjetividad. Lo que sí es obvio es que pocas instituciones públicas consiguen materializar su mandato y el INE está en esa lista.

Lo que es cierto es que el costo anual de los consejeros electorales y de sus ayudantes será de 265 mdp en 2023 o 1.1% del presupuesto del instituto. Por Unidad Responsable, las juntas distritales (que gestionan el gasto del padrón electoral, organización electoral o capacitación democrática) son las que tienen más recursos: manejarán 9.2 mmdp en 2023, o 37.3% del presupuesto del INE.

Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos administrará 6.5 mmdp en 2023, es decir, el 26.6% del presupuesto. Es decir, los recursos que se llevan los partidos son 24.8 veces mayores a los del Consejo Electoral.



Hay que tomar en cuenta, además, que el costo del Consejo Electoral se ha reducido en los últimos años. En 2015 llegó a un máximo de 305 millones de pesos, y hacia finales del sexenio pasado, en 2018, ascendió a 273 millones. La cifra estimada para 2023 será la mayor del actual sexenio, pero inferior a la mayoría de los años pasados.

La austeridad, no obstante, también ha pegado en unidades cuyo gasto no debería reducirse. El Servicio Profesional Electoral Nacional recibirá sólo 148 mdp en 2023, muy por debajo de los 193 mdp que obtuvo en 2017. De igual manera, la Unidad Técnica de Fiscalización obtendrá el siguiente año 441 mdp, menos que en 2022 y 2021. Las reducciones o estancamiento de ambas unidades implican el riesgo de deterioro en las capacidades institucionales del órgano electoral.



Modificaciones al gasto al tercer trimestre

En lo que va de 2022 se mantiene la tendencia de derroche presupuestal para el conjunto de dependencias del Poder Ejecutivo, y también la disciplina fiscal hacia los órganos autónomos. Los mayores recortes se han dado en el Poder Legislativo y Judicial, además de la Fiscalía General de la República. Por el contrario, el exceso de gasto está en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex).

Al mes de septiembre, nueve de los 10 entes autónomos tienen retrasos en su asignación de recursos por 16.1 mmdp o 15% de lo aprobado al periodo. En una perspectiva histórica, este retraso al tercer trimestre es el menor desde 2015, pues anteriormente los subejercicios oscilaron entre 16 a 21% del gasto aprobado. Aun así, el retraso del gasto es delicado.

En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp. En el Poder Legislativo, el retraso es de 20% (2.3 mmdp), en el Judicial de 16% (8.5 mmdp) y en la FGR de 20% (2.6 mmdp). A pesar de los amplios retrasos en el gasto, el subejercicio es menor frente a años anteriores para dichas dependencias.



Los Ramos Administrativos exhiben, por el contrario, un sobregasto, que asciende a 5% o 53 mmdp, el segundo mayor después de 2021, cuando fue de 12% o 107 mmdp. Al interior, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. En primer lugar, la Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), por un mayor gasto en el Tren Maya.

Sin embargo, también destacan subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21% o 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto. En otras palabras, en 2022 se ha dejado de gastar en salud y seguridad para abonar a entidades consentidas, como Pemex y el Tren Maya.

El INE ante un menor presupuesto

A pesar de que al INE en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó, al tercer trimestre presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios.

En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debía de haber ejercido 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio en porcentaje es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo o poner en peligro sus sistemas informáticos.

El único programa con un sobregasto es el de Organización Electoral Nacional, que tenía planeados 787 mdp al periodo, pero ejerció 996 mdp, un aumento de 27% (208 mdp). Este incremento puede estar relacionado con la consulta de revocación de mandato, realizada a principios de año.



Impacto presupuestario de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Poder Ejecutivo

El artículo 18 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) indica que el Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas que presente al Congreso de la Unión. En la iniciativa de reforma electoral presentada por el presidente López Obrador se estipula que “no implica un impacto presupuestario adicional en el gasto de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, toda vez que considera un rediseño institucional del actual INE para sustituirlo por el INEC”. Sin embargo, la argumentación es incorrecta. La iniciativa debe demostrar si en efecto el INEC costará lo mismo que el INE. Para confirmar ese argumento se debe incluir el costo del INEC. De no hacerlo, incumpliría con el régimen federal de responsabilidad hacendaria.

Además, creemos que el enfoque del análisis no debe centrarse únicamente en el costo; también debe mirarse el beneficio, de nada nos sirve un INEC más barato si su implementación implica perder la democracia electoral. De todos modos, está por verse si el INEC sería más barato. La reforma que se propone busca federalizar las elecciones, eliminar a los organismos públicos electorales locales (OPLES) y a los tribunales federales locales, y se asume (porque no se presentó un estudio de impacto presupuestario) que esto implica un menor gasto, pero de entrada no es así. Aquí te explicamos por qué.

El INEC absorbería las funciones que ahora desempeñan los institutos electorales locales, por lo que parece que los recursos que no gastarán los OPLES los gastará el INEC. De hecho, el transitorio quinto de la iniciativa señala que se respetarán los derechos laborales de las personas trabajadores adscritas a cada uno los OPLES, las que, de formar parte del Servicio Profesional Electoral, podrán ser transferidas al INEC. De ocurrir esto, luce difícil que el gasto en servicios personales del INEC no aumente en relación al del INE. Y aquellos trabajadores de los OPLES que no puedan sumarse al INEC, probablemente los gobiernos locales tendrán que desembolsar recursos para pagar la rescisión de sus contratos o de los posibles laudos que surjan.

La iniciativa también pretende extinguir los tribunales electorales locales para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sea quien resuelva las impugnaciones que se deriven de las elecciones federales y locales. Difícilmente el Tribunal podrá alcanzar objetivos más amplios con los mismos recursos, por lo que éste necesitará más recursos. En este caso, no se especifica si las personas trabajadoras de los tribunales electorales locales puedan formar parte del TEPJF, por lo que en caso de que no, los estados tendrán que sufragar los gastos que se deriven en materia de derechos laborales.

Por otro lado, la propuesta del Ejecutivo retira el proceso de la formación del padrón electoral y lo acota a “la integración de la lista nominal de electores”. No se especifica en quién va a recaer esta función, aunque algunos analistas apuntan a la Secretaría de Gobernación. Con independencia de lo inconveniente que esto sea, administrar la lista de electores también requerirá el uso de recursos humanos, materiales y financieros para la dependencia que los asuma, que se traducirá un costo financieros, que hoy desconocemos. Nada garantiza que este sea menor al costo de la actual “formación del padrón electoral”.

No hay evidencia para afirmar que se reducirá el presupuesto destinado a la materia electoral, por lo que el argumento de ninguna manera debe ser utilizado para promover la reforma electoral. Si queremos mantener la organización e impartición electoral con los estándares de calidad vigentes, el INEC y el TEPJF (con sus nuevas funciones relacionadas con las resoluciones de las elecciones locales) no pueden tener menos recursos que en la actualidad.


[1] SCJN 2022.Comunicado de prensa.  https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6928

[2] INE. Anteproyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2023. Recuperado de: https://centralelectoral.ine.mx/2022/08/22/aprueba-ine-anteproyecto-de-presupuesto-para-el-ejercicio-fiscal-2023/

[3] Las prerrogativas o transferencias del INE a partidos políticos en 2023 suman 6.2 mmdp, según la actividad institucional del gasto. Sin embargo, el programa presupuestario suma 7.1 mmdp porque incluye recursos para la fiscalización de las prerrogativas y la evaluación de la publicidad en radio y televisión.

[4] INE. Tabulador de remuneraciones 2022. https://sidj.ine.mx/restWSsidj-nc/app/doc/1539/20/1

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.



El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.



Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.



Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.



Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).


 

 


Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.



Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.



Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.



Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.



Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.



Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.



El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.


 


A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.



Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.



El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.


[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.

Se profundiza la austeridad a conveniencia: abril 2022

El frenesí del gasto público observado en marzo de 2022 (previo a la revocación de mandato) llegó a su fin en abril. Hemos regresado a la ‘austeridad selectiva’, que cada vez tiene más perdedores y menos ganadores.

Por el monto total gastado a abril, la sobriedad en el gasto ha sido la constante este año, con una notoria salvedad: al mes de febrero se acumulaba un retraso en el gasto calendarizado de 104 mmdp, pero al tercer mes del año, en el contexto electoral, el Gobierno pisó el acelerador y las erogaciones mensuales superaron lo aprobado en 101 mil millones de pesos, con lo que el subejercicio prácticamente fue solventado. Claramente, la revocación de mandato, proyecto personalísimo del presidente, aceleró las erogaciones de la Tesorería. En cambio, para el mes de abril se agravó de nuevo la austeridad. El retraso del gasto frente al calendario fue de 97.5 mmdp, el segundo mayor del sexenio.

El Gobierno está tratando de equilibrar sus finanzas. Aunque los ingresos crecieron 5.9% (126 mmdp) frente a 2021, apenas llegaron a 2.27 billones de pesos, cifra preocupante porque se quedó por debajo del gasto total, el cual sumó 2.29 billones. Lo que está detrás de este déficit es la pérdida recaudatoria por los estímulos del IEPS a combustibles.

El problema es que esta búsqueda de equilibrio no ha sido pareja (recordemos que al corte de abril aún estaban pendientes los comicios para gubernaturas en varios estados). La Secretaría del Bienestar, Turismo y Energía presentan niveles récord de gasto, mientras que Salud, Educación, Seguridad, los entes autónomos y la inversión pública tienen recortes. Te contamos.



Un ISR de récord convive con un IEPS negativo

A pesar de que los ingresos públicos han crecido en relación con el año anterior y van ligeramente arriba de lo estimado, no están libres de ‘asegunes’… Nos referimos a las pérdidas recaudatorias por los estímulos al IEPS y la agresiva fiscalización que está detrás de las subida del ISR.

Al mes de abril los ingresos del Sector Público llegaron 2.27 billones de pesos, un aumento del 5.9% (126 mmdp), el mayor ritmo de crecimiento en lo que va del sexenio y superior al crecimiento promedio del 2.7% entre 2010 y 2021. El telón de fondo es un aumento del 4.5% (62.7 mmdp) de ingresos tributarios, el mejor crecimiento en lo que va de administración federal, aunque inferior al 6% promediado entre 2010 y 2021. Asimismo, los ingresos petroleros han aumentado 42.7% (124 mmdp) a 416 mmdp, un monto que de todas formas sigue por debajo de lo visto en 2014.

En suma, los ingresos presupuestarios del Sector Público al mes de abril representan un avance del 36.8% conforme a calendario: el mejor ritmo de crecimiento del sexenio, aunque por poco. El año pasado a estas alturas del año se llevaba un avance del 36.1% de la programación anual.



La parte negativa es que al mes de marzo la recaudación de IEPS de combustibles sumó apenas 20.8 mmdp, 70% (50 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021. Lo destacable es que en el mes de abril el IEPS de combustibles cayó a términos negativos por primera vez desde 2014: -543 mdp.

Antes de 2015, cuando el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto, el Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex –transporte, almacenamiento, distribución y comercialización–, la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

En otras palabras, cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. Estas disposiciones se establecían en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF).

En la LIF 2022 obviamente no se incluye la posibilidad de un IEPS negativo, pues esa política ya había sido superada. Aun así, parece que Pemex está recibiendo parte de los estímulos complementarios a las gasolinas. Hay que recordar que dichos estímulos complementarios permiten a los vendedores de gasolinas disminuir sus impuestos a cargo de ISR e IVA si venden la gasolina por debajo de su precio de compra. En el decreto que estableció dicha medida no se mencionaba que Pemex[1] podría beneficiarse de esto, pero todo indica que es así. De cualquier forma, convendría que el SAT y Hacienda aclararan esta situación.

El caso es que los ingresos del IEPS[2] –tanto de combustibles como de otros bienes– van 44% (68.4 mmdp) por debajo de lo programado. Este monto es superior al proveniente de los ingresos adicionales de la recaudación petrolera, los cuales van sólo 12% (44.9 mmdp) por arriba del programa.

Podemos manejar como hipótesis de trabajo que esta pérdida recaudatoria ha empujado al SAT a incrementar su fiscalización y limitar su déficit presupuestario. Al mes de abril, la recaudación de ISR suma un aumento récord de 17.7 % (135 mmdp) frente a 2021, o de 14% (112 mmdp) frente al calendario. En otros Erarios identificamos que este crecimiento se ha dado principalmente por una mayor recaudación secundaria (por fiscalización), pues al mes de marzo la recaudación primaria (vinculada al crecimiento económico) estaba estancada, con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021.

No obstante, podría haber una ligera recuperación económica, pues en abril la recaudación del IVA presentó una caída de sólo 3.8% (15 mmdp), cuando a marzo el retroceso era de 9.3% (29.9 mmdp).



Las estrategias de una fiscalización agresiva

En el primer trimestre de 2022 se alcanzaron los mayores niveles de recaudación mediante cobranza sin necesidad de judicialización, con 139.9 mmdp, como expusimos en nuestro análisis especial. Como su nombre lo indica, estas acciones no implican una auditoría formal que derive en el fincamiento de un crédito fiscal, que pueda ser impugnado judicialmente. No obstante, son una forma de presionar al contribuyente para ‘autocorregir’ su pago de impuestos.

En entrevista con los Números de Erario, Domingo Ruiz López, presidente de la Comisión Fiscal de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), nos explica que estas estrategias consisten en enviar cartas invitación y citar al contribuyente a entrevistas de verificación profunda, donde se presentan las inconsistencias, a juicio de la autoridad fiscal.

“En este tipo de entrevistas puede haber errores que sí cometió el contribuyente o señalamientos de la autoridad (con los que) el contribuyente no está de acuerdo, pero por miedo el contribuyente decide pagar, incluso cuando no le corresponde”, detalló.

De enero a abril, las acciones de vigilancia de cumplimiento de obligaciones fiscales aumentaron en 2% (402 mil actos), para llegar a 19.7 millones. Estas acciones se inician cuando el contribuyente omite presentar una declaración anual o simplemente no paga impuestos provisionales. Este tipo de omisiones claras son fácilmente ganadas por el SAT en tribunales; resulta más conveniente y barato para el contribuyente ‘autocorregirse’.

Sin embargo, la vigilancia motivada por caídas recaudatorias –la de vigilancia profunda que menciona Ruiz López–. aumentó en 3,384% (844 mil actos) en ese mismo periodo, para llegar a un total de 869 mil acciones, el más alto registrado. Este acto se detona cuando hay variaciones sustanciales en los pagos de los contribuyentes, o a discrecionalidad del SAT. En estas revisiones –que siguen siendo informales, pues no se inicia una auditoría ni se determina un crédito fiscal–, la autoridad invita a los contribuyentes a sus oficinas, argumenta que los pagos provisionales realizados son menores a los que la autoridad fiscal determina correctos e invita a la mencionada ‘autocorrección’. Aquí las supuestas omisiones son menos sólidas y, de judicializarse, serían menos fáciles de ganar por el SAT, No obstante, algunos contribuyentes de igual manera prefieren ‘compensar’ al SAT para evitar las auditorías y luego los juicios.

Para Ruiz López, el enorme incremento de dichos actos de fiscalización informal se deben a que la economía no está creciendo lo suficiente como para incentivar la recaudación primaria, y a que existe un boquete fiscal por el estímulo del IEPS a gasolinas. Por ello, “la única salida que tiene el SAT es fiscalizar a los contribuyentes más grandes, los formales y localizados”.



Con todo, “cuando la política fiscal tiene como principal objetivo la fiscalización, no es sostenible”, asegura nuestro entrevistado, lo cual tiene que ver con el hecho de que esta estrategia fiscal es otra más de las políticas económicas que acrecientan la incertidumbre sobre los retornos a la inversión y, como consecuencia, la mantienen deprimida. El camino sostenible es el de un marco tributario que respetan tanto los contribuyentes como el Gobierno, mientras éste último procura reducir los costos de transacción al contribuyente.

Una muestra de los efectos del camino reciente que el Gobierno ha decidido tomar es que México ha perdido desde 2016 varios lugares en el índice de facilidad del pago de impuestos, elaborado por Price Waterhouse Coopers (PWC) y el Banco Mundial. Ha pasado del lugar 91 en 2016 al 120 en 2020.

Estos ‘ingresos forzados’ acentuaron las pautas del gasto en abril…

El control ‘a discreción’ de la llave del gasto

La austeridad no sólo queda en el discurso del Gobierno: es una realidad constante. En los 40 meses que lleva esta administración gestionando las finanzas públicas, en 25 de ellos el gasto neto del sector público ha quedado por debajo de lo presupuestado. Sin embargo, en todos los meses de diciembre aumenta el gasto (muchas veces hacia fideicomisos) para menguar el subejercicio, como se observa en la siguiente gráfica. Un mecanismo genial, porque permite ‘disimular’ los recortes al gasto y guardar ese dinero para los siguientes años. Por eso, entre otras medidas, es indispensable mejorar el formato de la cuenta pública para desincentivar esta práctica. ¿De qué forma? Un buen inicio sería que, en adición a lo que ya se publica, el Ejecutivo publicara el monto gastado por la Tesofe sin el monto que transfirió a fideicomisos durante el ejercicio fiscal.

En 2021, en el contexto de las elecciones intermedias, la tendencia había cambiado un poco: ocho de los 12 meses acabaron con sobregastos. No obstante, 2022 se parece más a 2019 y a 2020, pues tres de cuatro meses han quedado por debajo del calendario del gasto, con lo que se acumula un subejercicio de 100 mmdp.

De hecho, en abril el recorte fue de 97.5 mmdp frente al calendario, el segundo más grande del sexenio (el más grande se dio en enero de 2021, por 137 mmdp, luego de que en diciembre de 2020 se hiciera un sobregasto de 266 mmdp). Este año parece que el Gobierno también quiere equilibrar el despilfarro de diciembre de 2021, cuando sobregastó 394 mmdp: cerró el año con un gasto de 456 mmdp por arriba del programa.



Ahora, a pesar de los constantes recortes en el gasto programado, el Gobierno no logra limitar los déficits presupuestarios –ingresos menos gastos totales del Sector Público–. pues los ingresos no suben a la par del gasto. Esto puede deberse a que generalmente se estima un gasto por arriba del que la recaudación puede fondear para “quedar bien” en la discusión presupuestaria de cada septiembre.

De 40 meses de gestión, en 30 se ha cerrado en números rojos y la tendencia se ha agravado recientemente. En diciembre el déficit fue de 309 mmdp, el más amplio para cualquier mes desde 2019. Esto llevó a que el déficit acumulado de 2021 fuera de 774 mmdp, 11.9% mayor que al cierre de 2020 y el más grande del sexenio.

El inicio de 2022 siguió con la tendencia del año previo, pues en los meses de enero y febrero el déficit fue de 56 y 122 mmdp, respectivamente. No obstante, para marzo y en abril se logró un superávit de 92 y 64 mmdp, respectivamente. Ésta es la primera vez en lo que va de esta administración que se hilan dos meses con mayores ingresos que gastos. Así, de enero a abril el déficit es de sólo 19.6 mmdp, el menor desde 2019 para un mismo periodo. Lo anterior muestra que el Gobierno está dispuesto a “abrir o cerrar” el gasto a conveniencia, pero que seguirá manteniendo su compromiso de equilibrio fiscal.

Esta contención del gasto, lamentablemente, se está realizando en dependencias y funciones vitales…

Más perdedores que ganadores

Al mes de marzo la austeridad generalizada y el despilfarro selectivo habían dejado a los 10 entes autónomos con retrasos en su gasto programado y a 17 de 26 dependencias federales con recortes. Para el mes de abril se ha agravado la situación: son ya 19 las dependencias con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos.



Al tercer mes del año habíamos identificado un sobregasto de las dependencias y secretarías federales de 20% (76.6 mmdp), impulsado principalmente por un gasto clientelar previo a la revocación de mandato. Entonces la Secretaría del Bienestar –por las Pensiones a los Adultos Mayores– presentaba un sobregasto del 40% (38.4 mmdp), Educación –por las Becas Benito Juárez– un exceso de 16.9% (12.6 mmdp), Energía –por transferencias a Pemex– de 96% (33.8 mmdp) y Turismo –por el Tren Maya– de 36.7% (5.9 mmdp) adicionales.

Al mes de abril se ha impuesto la realidad del déficit presupuestario y algunas dependencias ganadoras un mes antes han sido recortadas, en específico, Bienestar y Educación. La primera sólo gastó 1.7 mmdp en abril y acumuló al cuarto mes un gasto de 134 mmdp, 4% (6 mmdp) por debajo del programa. La segunda gastó 9.6 mmdp –la mitad que en abril de 2021–, y llevó su gasto acumulado a 112 mmdp, 5% (5.6 mmdp) por debajo del programa. El impulsó sólo duró hasta la revocación de mandato, aunque podría verse reactivado en mayo, previo a las elecciones estatales a principios de junio. Ya veremos.

La Secretaría de Energía es otra historia: al cuarto mes aún mantiene un inaceptable sobregasto de 72% (29.2 mmdp) por mayores transferencias a Pemex, aunque el exceso es menor que el registrado en marzo.

A fin de cuentas, la única dependencia que el Poder Ejecutivo se ha permitido “consentir” para continuar con el sobregasto, incluso más que durante el primer trimestre, ha sido Turismo: su sobregasto se triplicó a 15.6 mmdp o 72% más de lo que debía haber gastado al periodo. Todo indica que se buscaba avanzar lo más posible en el Tren Maya antes de que se hicieran efectivas las suspensiones de construcción por falta de evaluaciones de impacto ambiental.

También hubo dependencias que, ya castigadas en marzo, empeoraron su situación en abril. La que más preocupa es Salud. Esta secretaría acumulaba en marzo un subejercicio de 12% (4.4 mmdp), con todo y que realizó grandes transferencias a fideicomisos que disimularon su demora en el gasto. Para el cuarto mes del año, el retraso se agravó todavía más, y acumuló 31% (18.7 mmdp) por debajo del programa.

Asimismo, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, que acumulaba un recorte de 23% (2.5 mmdp), en marzo cayó en un retraso de 33% (5.3 mmdp), con todo y violencia desatada en el país.

De igual forma, destaca negativamente el retraso de las entidades no sectorizadas, como el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, entre otros, los cuales registraban programas clave en ceros. Al mes de marzo, en conjunto estas dependencias acumulaban un retraso de 19% (650 mdp), pero al mes de abril el retraso se agravó y llegó a 36% (1.7 mmdp).



En relación con los entes autónomos, su retraso frente al calendario prácticamente se mantiene sin cambios. Al mes de marzo el subejercicio era del 34% (12.4 mmdp), y para abril es de 24% (12 mmdp). Las reducciones del déficit se dieron en el Poder Judicial, que pasó de subejercer 36% (6.5 mmdp) a 23% (5.5 mmdp), y el INE, que pasó de un retraso de 19% (1 mmdp) a 8% (600 mdp).  No obstante, el Inegi pasó de un retraso de 21% (400 mdp) a uno de 27% (800 mdp), mientras que la FGR pasó de 36% (1.4 mmdp) a 28% (1.7 mmdp) de retraso.

Años perdidos

La austeridad selectiva ha llevado muchas secretarías clave a registrar al mes de abril un gasto ínfimo y preocupante respecto a su nivel histórico.

El gasto de la Secretaría de Educación registró de enero a abril 111 mmdp, una caída real de 23.6% (34 mmdp) frente al mismo lapso de 2021, con lo que regresó a niveles de gasto similares a los de 2011. Por su parte, la Secretaría de Salud registró 41 mmdp, 16% (7.9 mmdp) menos que en 2021, y cayó a niveles de 2012. También preocupa el gasto de la Fiscalía General de la República (FGR), el cual fue de 4.4 mmdp, 13% (518 mdp) más que en 2021, pero 19% (mil mmdp) por debajo de 2019, su primer año de existencia como organismo autónomo.

En contraparte, hay dos dependencias que registran niveles de gasto récord: Bienestar y Turismo. Con todo y que en abril la Secretaría del Bienestar prácticamente no ejerció recursos, acumuló un gasto de 134 mmdp (44.8%) (41.7 mmdp) más que en 2021 o 300% (90 mmdp) más que en el mismo periodo de 2018, último año del sexenio pasado. Asimismo, la Secretaría de Turismo gastó 37.5 mmdp al mes de abril, 2,017% (25 mmdp) más que en 2021 o 1,280% (34.5 mmdp) más que en 2018.

Queda claro que los programas insignia como las Pensiones de Adultos Mayores, dentro de la Secretaría del Bienestar, y la construcción del Tren Maya, dentro de Turismo, son prioridad. La tragedia está instalada, más bien, en las dependencias clave encargadas de la salud, educación y seguridad.



[1] DOF. 4 de marzo del 2022. DECRETO por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[2] Cabe señalar que el calendario de IEPS de combustibles sólo se publica de forma trimestral.

Finanzas públicas al 1T 2022: descubriendo el presupuesto real


El Presupuesto 2022 aprobado en septiembre del año pasado ya quedó… muy en el pasado. En tan sólo tres meses la realidad de las finanzas públicas es completamente diferente a lo que se anticipó, tanto en ingresos como en gastos, programas sociales o inversión. Lamentablemente, para mal.

Por el lado de los ingresos, el crecimiento económico inferior a 4.1% que estimaba la Secretaría de Hacienda ha ‘tumbado’ la recaudación del IVA, especialmente por la debilidad que se observa en el consumo. Esto ha llevado al SAT a agudizar su fiscalización a costa de extraer más recursos de los contribuyentes. También el precio del petróleo ha mejorado los ingresos, pero al final se terminó perdiendo a causa de los mayores estímulos al IEPS, que en la práctica se trata de una renuncia recaudatoria de tamaño considerable. En el agregado los ingresos se acumulan 1.71 billones, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y van 1.2% (20.7 mmdp) arriba del calendario.

Por su parte, el gasto neto del sector público acumuló 1.79 billones, lo que representa un  incremento de 0.8% (14.9 mmdp) frente al mismo periodo, aunque se quedó 3.1% por debajo del programa (3.1 mmdp). Es decir, el Gobierno está poniendo un freno al gasto, a pesar de que las expectativas generales de ingresos se han cumplido. Con todo, sigue habiendo ganadores y perdedores en el gasto aprobado.

De 514 programas presupuestarios, 493 tenían presupuesto aprobado; 21 no tenían presupuesto aprobado pero recibieron gasto. De los que tenían presupuesto aprobado, 13% (60) tuvieron aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo. En contraparte, 39% enfrentaron recortes o de plano no recibieron recursos; es decir, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 no recibieron recursos en lo que va del año. 

Hay evidencia para sospechar que estas modificaciones se han realizado para asegurar que algunos programas hayan transferido más recursos de los aprobados a sus “clientes” previo a la revocación de mandato y las elecciones estatales, a costa del presupuesto para programas de salud, vivienda, educación, género, entre otros. Asimismo, se sigue empeñando el futuro de México al recortar la inversión (excepto para las obras insignia), pese a las promesas de incrementarla este año. No sólo nos preocupa que el bajo gasto en inversión siga limitando el desarrollo de proyectos de nueva infraestructura pública, sino también la obsolescencia de la existente, por la falta de mantenimiento.

En temas específicos, el IMSS-Bienestar se ha revelado como una estrategia para maquillar el fracaso del Insabi en su misión de brindar servicios de salud a las personas más más vulnerables, sin acceso a la Seguridad Social. También se ha utilizado al presupuesto de forma evidente para debilitar a los órganos autónomos, como el INE. Pemex sigue recibiendo transferencias millonarias fuera del presupuesto –sin comprometer cambios en la empresa que impulsen una mejoría en su operación–, y la CFE simplemente no sale del hoyo operativo.

Es importante destacar que los mecanismos de rendición de cuentas sobre las adecuaciones al presupuesto son prácticamente inexistentes. De tal manera que los ciudadanos no hemos recibido una explicación sobre las razones que sustentan estos cambios. Esto enciende focos rojos, confirma la falta de institucionalización del financiamiento público y su manejo, sugiere que seguimos atrasados y el presupuesto está expuestos a riesgos significativos de captura política. El ciclo presupuestario carece de contrapesos efectivos para instaurar una gobernanza del presupuesto que logre priorizar el financiamiento de los programas y proyectos que garantizan los derechos de los ciudadanos ante los intereses políticos. Los cuáles deben ser controlados de manera efectiva para evitar que gobiernen las asignaciones del gasto público.

Veamos tema por tema…

Ingresos por fiscalización, no por crecimiento

A pesar de que la economía mexicana no ha recuperado su nivel prepandemia, los ingresos totales del Sector Público se han colocado en mejores niveles que en 2019. Los ingresos petroleros han revivido a causa del aumento de precios del crudo; no obstante, los estímulos al IEPS de gasolinas han limitado esta ganancia. Asimismo, el desplome de los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) prácticamente igualan las ganancias en la recaudación petrolera. En otras palabras, lo que ha permitido un crecimiento en la recaudación es el aumento del ISR, y esto se ha dado principalmente por más fiscalización, no por mayor dinamismo en la economía.

Al tercer trimestre de 2021 los ingresos totales del Sector Público sumaron 1.71 billones de pesos, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp). Detrás de esta cifra se encuentra un aumento de los ingresos petroleros, que llegaron a 289 mmdp, 31.7% (69.6) mmdp superiores a los de 2021, debido a los mejores precios del petróleo a nivel internacional. No obstante, estos ingresos se han visto mermados por una caída del IEPS de combustibles del 70% (50 mmdp) ante los mayores estímulos a las gasolinas, como lo explicamos un poco más adelante.

Asimismo, se destaca una caída del 39.4% (59.4 mmdp) en los ingresos NTNP, los cuales sumaron sólo 91 mmdp, su peor nivel desde 2019 al primer trimestre de un año. Esto se debe principalmente a una caída brutal (65%) de los aprovechamientos (69.3 mmdp), lo que se explica a su vez por menores ingresos originados en la extinción de fideicomisos y menores ingresos de la caja negra, los aprovechamientos “otros otros”.



Hay que recordar que en el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 17.2 mmdp provenientes de los 109 fideicomisos cuya extinción se decretó. A diciembre de 2021 prácticamente el 99% de los 68 mmdp ‘colocados’ originalmente en esos instrumentos se había agotado, por lo que en el primer trimestre de 2022 ya no había recursos de los cuales disponer. En otras palabras, la estrategia de recaudación a través de consumir ahorros cada vez está más limitada.

Por otro lado, los aprovechamientos, “otros otros”, la caja negra[1], también se redujeron. En el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 44.2 mmdp, pero para el mismo lapso de 2022 los ingresos fueron de 27.8 mmdp, su peor nivel desde 2019. Parece que esta estrategia también está llegando a su límite.

Lo que parece seguir rindiendo frutos es la recaudación a través de una mayor fiscalización, principalmente frente a grandes contribuyentes. El total de los ingresos tributarios en el primer trimestre de 2022 llegó a 1.12 billones de pesos, un incremento de 1.9% (21.1 mmdp): una mejora frente a la caída de 2% en el primer trimestre de 2021, pero muy por debajo de la expansión del 13,3% de 2020 en las mismas fechas. En realidad, este monto hubiera sido más grande si no se hubieran perdido tantos recursos por los estímulos del IEPS. Del monto anterior, 981 mmdp se debieron a recaudación primaria y 139 mmdp a recaudación secundaria, es decir, fiscalización o lo anteriormente conocido como ‘recaudación mediante auditorías’.

Tan sólo para dimensionar: la recaudación primaria creció 0.3% (3 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, mientras que la secundaria[2] aumentó 16% (19.4 mmdp), y alcanzó su mayor nivel registrado. Sabemos que este incremento se dio principalmente en el ISR, el cual llegó a 702 mmdp, 13.5% más (83 mmdp), mientras que el IVA se contrajo en 9.3% (29 mmdp), a 291 mmdp, en el primer trimestre. Por cierto, Hacienda esperaba que el IVA aumentara 19% este año frente a lo aprobado el año anterior, que vendría a ser un aumento de 2% (26 mmdp) frente a lo recaudado al cierre de 2021.


 

 


Hay que enfatizar: el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 109 puntos en febrero de 2022, por debajo de los 113 puntos alcanzados en febrero de 2011, previo a la pandemia. Pese a esto, el ISR exhibe aumentos, es decir, se están extrayendo más recursos de los contribuyentes. Por el contrario, el IVA cayó, lo que era de esperarse ante la menor actividad económica.

Al interior del ISR sabemos que el mayor incremento se ha dado en las personas morales y en las industrias manufactureras.

Por tipo de contribuyente, la recaudación del ISR de personas morales llegó a 400 mmdp en el primer trimestre del año, un 23% (75 mmdp) más, mientras que las retenciones por salarios llegaron a 263 mmdp, un 5% (11.9 mmdp) más. Por el contrario, la aportación de las personas físicas fue de 15.6 mmdp, 29% (6.4 mmdp) menos. Es evidente el éxito de la fiscalización de empresas y grandes contribuyentes del SAT; no obstante, hay nulo avance en la recaudación de personas físicas, lo que constituye un fracaso del nuevo Régimen Simplificado de Confianza



Por sector económico, las industrias manufactureras –que se compone generalmente de grandes contribuyentes– aportó 152 mmdp de ISR (la mayor aportación de cualquier sector) lo que representó un crecimiento de 37% (41 mmdp). Es de igual forma la mayor contribución neta al aumento de este gravamen.

Le sigue el Comercio al por mayor, con un aumento de 47% (23 mmdp) e Información en medios masivos de comunicación, con 145% (16 mmdp) más que el primer trimestre del año pasado. Por el contrario, el sector de Servicios de apoyo a los negocios y de Manejo de desechos y servicios de remediación contrajeron su aportación en 44.5% (26 mmdp). Finalmente, hay que destacar que el sector de Servicios profesionales, científicos y técnicos, que ‘contiene’ a la mayor cantidad de personas físicas, registró un retroceso de 6.1% (2.8 mmdp). Una hipótesis: puede deberse al recorte de servicios por la desaparición del outsourcing.



Política antes que finanzas: IEPS a combustibles

En 2022, los precios del petróleo han reportado un máximo en nueve años, pero este incremento ha sido opacado por la pérdida de ingresos derivados del petróleo y del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) de combustibles, ya que registraron una pérdida de 40 mmdp frente a lo estimado al primer trimestre. Vamos por partes.

En marzo de 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación registró un precio promedio de 104 dpb, el mejor nivel desde 2013. Lo anterior impulsó los ingresos petroleros en 31.7% (69 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, y además se logró el mejor nivel desde 2014. A pesar de este gran incremento, los ingresos petroleros apenas acumulan 289.3 mmdp y van 1% (3.4 mmdp) por arriba del calendario.

Por el lado de la producción de crudo hay malas noticias. La realidad es que las expectativas en cuanto a recaudación petrolera fueron muy optimistas en todo el PEF 2022, en parte porque el Ejecutivo sobreestimó la plataforma de producción petrolera. Basta decir que a marzo la plataforma de producción registró su peor nivel (1,625 mbd[3]) desde agosto de 2021, 201 mbd por debajo de lo estimado para 2022 (1,826 mbd). A pesar de que el precio de la Mezcla es alto, la baja producción ha evitado que veamos ingresos petroleros por arriba de los 400 mmdp en el primer trimestre, como sucedió de 2012 a 2014.

Encima de esto, el Gobierno ha ‘echado la casa por la ventana’ con estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles. La recaudación por este gravamen fue de sólo 20.8 mmdp, una caída del 70.7% (50 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y el peor monto que se tenga registro desde 2015, cuando el nuevo sistema del cobro del IEPS entró en vigor. Al primer trimestre de 2022 se debían de haber recaudado 64 mmdp, es decir hubo un retraso de 67.6% (43.5 mmdp) 


 


Como lo hemos mencionado anteriormente, la política de estímulos a los combustibles beneficia más a la gente de mayores ingresos del país[4], por lo que su aplicación tiene un fin más de corte político/electoral que de desarrollo social. Una hipótesis es que el Gobierno busca recuperar el apoyo de la clase media, la cual perdió en gran medida, por ejemplo, en Ciudad de México. Además, hemos destacado que esta estrategia es incompleta para combatir la inflación, pues actualmente el aumento de precios se genera por muchas otras variables económicas, como el precio del gas y de la luz. Éste último se incrementa en la misma proporción en que lo hace la inflación. De recaudar más ingresos del IEPS, se podrían focalizar los esfuerzos en intervenciones sociales bien diseñadas y temporales, a través de las cuales se subsiden los precios de algunos bienes, como los alimentos. De esta manera es posible compensar el mayor gasto en alimentación en quienes realmente lo necesitan, en lugar de perdonar el impuesto IEPS a personas de altos ingresos, lo que deriva en recortes a programas como el Insabi o refugios de mujeres, sólo por mencionar algunos.

Al considerar los ingresos petroleros y el IEPS de combustibles, se tiene una recaudación en conjunto de 310 mmdp, un aumento de 6.7% (19.5 mmdp) frente a 2021, la mejor cifra del sexenio, pero inferior a los 325 mmdp obtenidos en el primer trimestre de 2018, cuando el petróleo era barato. Es decir, la recaudación por hidrocarburos simplemente no despega en este sexenio, incluso con el boom de precios del petróleo. Ahora, frente al calendario se esperaba recaudar 350 mmdp en el primer trimestre por estos dos conceptos; no obstante, se lleva un retraso o una pérdida de 40 mmdp, por la política de subsidios.

Para decirlo claro: el Gobierno no está saliendo ‘tablas’ con mayores ingresos petroleros, como lo estimó la jefa del SAT, Raquel Buenrostro[5].

Esta comparación es justa, porque en teoría la SHCP puede aplicar los estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles y compensar esta pérdida recaudatoria con mayores ingresos petroleros. No obstante, la SHCP no ha podido o no ha querido equilibrar este mecanismo. Se ha priorizado el control de precios por encima de las metas fiscales, generando pérdidas que han obligado al recorte de programas clave.

Al ritmo que se observa, el primer trimestre de 2022 podría empujar la pérdida neta de recaudación a por lo menos 160 mmdp. Esta estimación no es exagerada. En 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo 20% por arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 1% (21 mmdp) superiores a lo programado, similar a 2022. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2012 se anticipó un IEPS negativo[6] de 37.6 mmdp; la realidad fue de -291 mmdp, ocho veces más. En total, ese año se quedó por debajo en 233 mmdp en el calendario de recaudación petrolera y del IEPS.

La pérdida recaudatoria de 2022 en realidad será mayor si se consideran los estímulos complementarios a los combustibles aplicados a partir de marzo, los cuales han hecho que el estímulo por litro llegara a 7.6 pesos para la gasolina Magna, 6.2 para la Premium y 11.9 pesos para el diésel. El estímulo adicional permite la acreditación de dicha cantidad contra los pagos de ISR de los vendedores de combustibles y, posteriormente, si hay saldo a favor, la acreditación del IVA. Habrá que ver cómo evolucionan dichos tributos.



Acaparan gasto programas clientelares 

Ante la revocación de mandato y las elecciones a gubernaturas, a inicio de 2022 los programas sociales insignia del Ejecutivo fueron inflados a toda costa… Incluso sobre otros programas sociales vitales.

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos Mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se señala al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo, como lo hemos explicado en nuestro Erario Trimestral


 


Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP, con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo.



En contraparte, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos (y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables), el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Y lo que ya es directamente trágico es que se haya dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la Atención Médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA).



Sacrifican inversión

Ya lo habíamos anticipado: el plan inversión anual por 874 mmdp, el mayor desde 2016, era irreal para las capacidades del Erario. En tan sólo tres meses de 2022 nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad, pues al mes de marzo la inversión cayó 8% (13 mmdp), alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década.

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa, el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. En otras palabras: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que ya hemos hablado.



¿En dónde se ha invertido y dejado de invertir? Si se analiza la cartera de inversión, de 16 dependencias con gasto aprobado tan sólo 12 ejercieron recursos en el primer trimestre del año. Destaca Turismo (Tren Maya), con un gasto de 29.8 mmdp o un avance del 46.5% del programa anual original. En contraparte, Pemex sólo ha realizado 13.7% de su inversión anual de cartera; no obstante, esto representa 27 mmdp, el segundo mayor monto por ramo.

Las entidades no sectorizadas, donde se clasifican los recursos del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, también destacan por un avance del 128% (999 mdp). Esto se debe a que la obra insignia del Ejecutivo no tenía recursos aprobados en la cartera de inversión 2022, pero al mes de marzo lleva gastados 694 mdp.



Hay un riesgo inminente para mantener la infraestructura de los servicios de atención de la salud y desarrollar nueva, pues las tres principales entidades de salud (SSA, IMSS e ISSSTE) prácticamente no han avanzado financieramente sus proyectos de inversión. Es claro que se está sacrificando la salud de los mexicanos por favorecer los proyectos “insignia” a costa de la salud de los mexicanos. Nos preocupa de manera especial la falta de inversión en la infraestructura para la atención de la salud en un contexto en el opera una supuesta transición del INSABI al IMSS-Bienestar que demandará una inversión en este ámbito para este último programa.



Maquillan el fracaso en salud

La promesa de renovación del sistema de salud a través del IMSS-Bienestar no sólo ha sido un fracaso, sino también una simulación. Es cierto: se están incrementando los recursos para el reemplazo del Insabi, pero el desfalco de éste último ha tirado al gasto real en salud a sus peores niveles registrados, como lo desarrollamos a profundidad en nuestro análisis trimestral del gasto en salud.

El programa del IMSS-Bienestar se reporta dentro del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social, y está catalogado como un programa de subsidios a la prestación de servicios públicos. Estos subsidios se pagan al IMSS para que éste dé servicios de salud a las personas no aseguradas, de la misma forma en el Insabi otorga subsidios a los centros de la Secretaría de Salud federal o de los estados para garantizar la atención de los no asegurados. En otras palabras, si obtenemos el total de estos subsidios de ambas instituciones y los subsidios a los estados de la SSA, podemos conocer el apoyo real que se otorga a las personas menos favorecidas del país.

De enero a marzo de 2022 el programa del IMSS-Bienestar reporta un gasto total de 5.5 mmdp, un incremento de 21% (962 mdp) frente al mismo periodo de 2021, el mayor nivel desde 2017, desde que hay registro trimestral. No obstante, la contracción del Insabi ha sido mucho mayor que ese impulso. El otorgamiento de subsidios de este instituto al primer trimestre fue de 8.9 mmdp, una contracción del 30% (3.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2021. En otras palabras, los primeros pasos de transición al IMSS-Bienestar han significado, un retroceso pues la reducción de subsidios del Insabi fue casi cuatro veces superior al aumento de su sustituto.

A todo esto hay que sumar los subsidios a los estados por parte de la SSA. Éstos acumularon 466 mdp en el primer trimestre, una recuperación frente a los 76 mdp otorgados en 2021. No obstante, se quedaron muy por debajo de los 3.2 mmdp transferidos en 2020 o los 2.4 mmdp otorgados en 2017. O sea, los menores apoyos del Insabi no se tradujeron en mayores apoyos a los estados.



En suma, los subsidios federales para otorgar atención en salud registraron 15.1 mmdp, una caída de 14% (2.4 mmdp) frente a 2021, con todo y el plan de transición hacia el IMSS-Bienestar. Frente a 2018, último año del sexenio pasado, la caída es de 47% (13.2 mmdp). Hay un abandono de las personas sin seguridad social en este sexenio, con todo y promesas de renovación. Visto de otra forma, para que el IMSS-Bienestar pudiera por lo menos recuperar el nivel de apoyo visto en el último año del sexenio pasado, tendría que aumentar su gasto por 2.3 veces.

En todo esto hay que advertir una simulación en el gasto en salud. Al mes de febrero el gasto del Insabi registraba 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto había dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año. Para el tercer mes, como por arte de magia, el gasto llegó a 19.8 mmdp, un incremento de más de 11 veces frente a lo registrado a febrero. Con esto el Insabi prácticamente igualó su gasto de 2021, aunque siguió por debajo del calendario en 7.5% (1.5 mmdp).

El punto determinante es que en marzo se transfirieron al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) 8.6 mmdp, 55% (3 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y el mayor monto registrado desde 2017. Hay que recordar que las transferencias a fideicomisos se clasifican como un gasto de las dependencias, lo que ayuda a enmascarar subejercicios, además de que generalmente no se puede rastrear el destino final de estos recursos. Como de costumbre, el destino de los recursos del Fonsabi no se reportan en su informe trimestral de 2022.

Al descontar la transferencia de fideicomisos al Fonsabi, tenemos que el gasto operativo y de subsidios fue de sólo 11.2 mmdp, una caída de 21.8% (3.1 mmdp) frente a 2021 y el peor monto para un primer trimestre, desde 2017 que hay registro. Frente a 2018, cuando aún existía el Seguro Popular, la caída es de 49% (10.5 mmdp).



Castigo al INE y autónomos

A pesar de representar un pedazo pequeño en el presupuesto, los organismos autónomos están siendo castigados. En el primer trimestre, tres dependencias –Bienestar, Energía y Turismo– concentran un sobregasto frente al calendario por 78 mmdp por mayores subsidios clientelares, aportaciones fuera de lo previsto para Pemex y aumentos para el Tren Maya. En contraparte, los 10 organismos autónomos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o la Fiscalía General de la República (FGR), acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.



El recorte no ha sido poca cosa. Las reducciones frente al calendario van desde el 18 al 49%, lo que ha implicado que algunas instituciones presenten recortes en todos sus programas presupuestarios, como lo detallamos en Los Números de Erario a marzo 2022. La narrativa de desprecio hacia los organismo autónomos no se queda en palabras, sí se materializa en una política presupuestaria que busca limitar su operación en la práctica. El propósito es claro: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

Algunos de los casos que nos parecen más preocupantes son los recortes a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Fiscalía General de la República (FGR) y el Instituto Nacional Electoral (INE).

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave (tanto en porcentaje como en magnitud) fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte preocupa, a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral.



Finalmente, el Instituto Nacional Electoral (INE), que recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022. Luego, en el primer trimestre de 2022 tuvo un recorte adicional de 19% (990 mdp) por un retraso de su gasto aprobado. Esto significa que en frente al primer trimestre  de 2021 el INE gastó 39% (2,739 mmdp) menos.

De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

Conviene además revisar las implicaciones del recorte y retraso presupuestal. En su momento se argumentó que las reducciones serían para limitar las dietas de los consejeros electorales, por ganar más que el presidente. Si bien al primer trimestre dicho concepto se redujo en 57% (77 mdp), preocupa la caída de otros rubros.

En primer lugar, los estímulos a la productividad del personal civil se redujeron en 100% (302 mdp), así como el gasto para el trabajo de campo en áreas rurales, que se redujo en 65% (251 mdp). Otros conceptos, como las cuotas a organismos internacionales, apoyos a la investigación científica y tecnológica, compra de bienes informáticos o monitoreo de medios masivos, fueron recortados al 100%



Pemex: transferencias financieras y opacidad

En el primer trimestre de 2022 Pemex recibió transferencias financieras de la Secretaría de Energía por 67.9 mmdp, la mayor cantidad registrada, e incluso superior en 200 mdp a la otorgada en el mismo periodo de 2021. A pesar de que estos apoyos representan un gran esfuerzo financiero por parte del Gobierno, Pemex mantiene la peor calificación crediticia en comparación con sus pares regionales como Ecopetrol de Colombia y Petrobras de Brasil. Claramente las transferencias no son suficientes para mejorar la situación financiera de la empresa estatal y su perspectiva crediticia. Sin embargo el Gobierno federal se niega a hacer más; nueva visión y gobernanza de la empresa, cambios en su enfoque de negocios y una reingeniería o reestructuración de la misma.

Cabe recordar que en 2021 Energía acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. El punto destacable es que este año el sobregasto en transferencias es del 98% es decir, al periodo sólo estaban aprobados 34.3 mmdp de apoyo a Pemex.

Como ya hemos señalado, ante un estancamiento de los ingresos, el mayor gasto para Pemex ha implicado recortes de programas sociales clave y de proyectos de inversión (incluso del propio Pemex). Sin estos cuantiosos apoyos la empresa pública del Estado hubiera registrado una pérdida operativa[7]

En la contabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Pemex logró un balance operativo –ingresos propios-gasto programable– de 18.5 mmdp, el primer resultado positivo para un primer trimestre desde 2018. No obstante, en esta contabilidad las transferencias a Pemex y otros ingresos financieros se consideran como ingresos propios de la petrolera.

Este rubro de ingresos financieros denominado como “otros” en la contabilidad presupuestaria, llegó a 102 mmdp a marzo, 37% (27.5 mmdp) más que en el primer trimestre de 2021. Sabemos que una parte de este monto son las transferencias que realiza la Sener a Pemex; no obstante, el restante no se precisa. Estos apoyos deberían de registrarse en el rubro de subsidios y transferencias, como sucede con los subsidios para las tarifas eléctricas para CFE. Al no hacerlo, se inflan los ingresos propios de la empresa.

Si se descuentan los ingresos financieros, es decir, si sólo se consideran las ventas netas de la petrolera menos el costo programables (o sea, sin contar el costo de la deuda), el balance operativo de la empresa sería negativo en 84 mmdp, una mejora frente a los -108 mmdp del primer trimestre de 2021, pero déficit al fin.  



CFE, sin salir del hoyo

En 2021 la SHCP se quedó sin recursos para apoyar a la CFE, la cual tuvo un año de terror, al acumular su peor déficit con transferencias desde 1990 –año a partir del cual se tiene registro–, por 60.5 mmdp. En lo que va de 2022, aunque el déficit se ha reducido, sigue sin salir del hoyo fiscal. Además, los costos de la deuda comienzan a presionar como nunca antes.

En los tres primeros meses del año, el balance de operación de la CFE –es decir los ingresos propios menos el gasto programable– fue de -30.5 mmdp, una mejoría frente a los -63.6 mmdp que acumulaba en 2021 en el mismo lapso. No obstante, la meta al periodo definida tanto por la CFE como Hacienda era de sólo -15.4 mmdp. En pocas palabras, al momento el déficit es del doble de lo que se esperaba.

La “mejoría” frente al año pasado, en un contexto de aumento de los precios de los combustibles, puede deberse a que la empresa productiva del Estado por fin comenzó, en octubre de 2021, con un programa de Coberturas de Combustibles para el 20% del consumo anual de gas de la CFE[8]. Hay que recordar que a partir de febrero del año pasado, cuando se congelaron los ductos del gas en Texas, los costos de producción de electricidad se dispararon y no se contaba con coberturas.

Respecto al balance financiero o con transferencias, al mes de marzo se acumula un déficit de -20 mmdp, menos de la mitad de los -46 mmdp del mismo periodo de 2021.  Por su parte, los subsidios para las tarifas eléctricas registran 21.9 mmdp, frente a 22.8 mmdp de 2021.

Es cierto, el déficit con transferencias de la CFE es menor que el del año pasado. Aun así, la SHCP estimó que para estas fechas sólo sería de -1.7 mmdp. Es decir, el Gobierno sigue sin poder cumplir su parte para que la CFE otorgue tarifas de electricidad más baratas al costo de su producción. Claro, está de más decir que la CFE no hace mucho para mejorar sus precios. Basta ver que su inversión física fue de 4.3 mmdp al periodo, la segunda más baja desde 1995.

Esto es grave, pues de 394 proyectos de inversión con presupuesto aprobado para 2022, la mitad (200) no han ejercido un solo peso, situación que no ayuda a aumentar la capacidad de producción de la empresa o a renovar su planta obsoleta.



Si bien los balances de la CFE parecen tener una mejoría, el factor de preocupación es el costo del pago de la deuda que se registra a la fecha. De enero a marzo, la CFE gastó 11.5 mmdp, 102% (5.8 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y la mayor cifra registrada desde 1990 para el mismo lapso. Esto puede deberse al aumento de las tasas de interés o a pagos atrasados a proveedores que debían saldarse en los primeros meses del año, pero la CFE no explica en sus informes la razón del aumento.

Conclusiones

Ingresos

Una golondrina no hace verano. La política de ingresos es inconsistente en relación con el pago de impuestos. El poco crecimiento de la recaudación tributaria sí está impulsado por un aumento de la recaudación secundaria (fiscalización y no por dinamismo económico) de ISR, que proviene de la fiscalización a grandes contribuyentes, pero este esfuerzo no es uniforme. En contraste la recaudación de asalariados creció poco y cayó la recaudación de personas físicas, lo que anticipa el fracaso del Régimen Simplificado de Confianza aprobado el año pasado para impulsar el pago del ISR de personas físicas.

Este impulso muy específico sucede al mismo tiempo que la renuncia a cobrar el IEPS de combustibles, la cual favorece a quienes más tienen. Por lo que la narrativa de que “las élites por fin están pagando impuestos” no es completamente cierta. Además, esta renuncia recaudatoria es de tamaño considerable. Sobra evidencia de que perdonar el impuesto a IEPS de combustibles beneficia más a los que más tienen. Pero no es el único efecto, también implica que el Gobierno ingrese menos recursos y recorte el gasto de programas y proyectos relevantes para el cumplimiento de los derechos, como es el caso del financiamiento a la atención de la salud, especialmente para personas sin acceso a la Seguridad Social.

El crecimiento en la recaudación total es positivo, pero mínimo e insuficiente para financiar aumentos al gasto de algunos programas del presupuesto consentidos del presidente.

Por su parte, el desplome de la recaudación del IVA confirma la debilidad tributaria en la recaudación primaria; sugiere que la debilidad económica, que ha debilitado el consumo interno, ha contagiado al erario, pero que el Gobierno no hace el esfuerzo suficiente respecto para cambiar esta situación. 

Hay un claro riesgo en el financiamiento público; la tributación pende de un hilo: de la recaudación secundaria, es decir de la fiscalización de los grandes contribuyentes. La recaudación primaria está debilitada al igual que la economía, el gobierno no puede darse el lujo de seguir renunciando a cobrar el IEPS. Debe cuidar mucho sus renuncias tributarias.

Gastos

Lo que diga mi “dedito”. Al igual que el ingreso, la política de gasto público también exhibe contradicciones, hay holgura para los programas, proyectos o iniciativas prioritarias para el presidente, pero existe una austeridad férrea para programas de salud, vivienda e infraestructura distinta de Pemex y el Tren Maya, así como para los organismos autónomos que siguen recibiendo recortes. Esto último nos lleva a cuestionar la efectividad de la “autonomía presupuestaria” de la que supuestamente gozan estos organismos. 

El gasto público total aumentó poco en relación con año pasado, pero a diferencia del ingreso, no cumplió con la meta de gasto aprobada para el primer trimestre de este año. Esto significa que en el agregado se observó un subejercicio. Pero para entender las asignaciones de gasto con mayor detalle es importante desagregar el gasto a nivel programa. Los aumentos al gasto se concentraron en pocos programas presupuestarios; sólo 13% excedieron su presupuesto, contra el 39% que sufrieron recortes o de plano no recibieron recursos. Los gastos que excedieron su presupuesto están directamente relacionados con la agenda del presidente: transferencias a Pemex, algunos programas sociales (Pensión para adultos mayores y Becas para el Bienestar), el Tren Maya y, en menor medida, el Corredor Interoceánico.

El carácter universal de los programas sociales no es deseable en un contexto de recursos escasos en el que debe priorizarse a los hogares que más requieren de dichas transferencias. La evidencia señala que los programas del bienestar acapararon presupuesto ante la inminente revocación de mandato y las próximas elecciones para gobernador, pero tienen fuertes áreas de oportunidad. Las pensiones son regresivas, reciben más los hogares que más tienen. En el caso de las becas, los programas son apenas progresivos; francamente podrían beneficiar mucho más a los que menos tienen. Además con los altos niveles de inflación observados este año, se reducirá el poder adquisitivo de las “transferencias” que reciben los hogares por la vía de estos programas sociales, lo cual hará que pierdan su supuesta efectividad para mejorar las condiciones económicas de los hogares que las reciben.

La salud no es prioridad para el gobierno de la 4T. Uno de los derechos que más ha perdido financiamiento es el derecho a la salud. En el agregado ha caído el presupuesto para financiar los subsidios a la atención de la salud para las personas sin seguridad social, ya sea por el Insabi o IMSS-Bienestar. La transición del Insabi al IMSS-Bienestar no tiene el financiamiento necesario como para convertirse en una realidad tangible, lo que anuncia un nuevo fracaso. El aumento en el gasto del IMSS-Bienestar no pudo compensar el desplome observado en el período del gasto del Insabi. Además, la opacidad del Fonsabi no permite saber en qué se gastan los recursos del programa que se transfieren a dicho fideicomiso. Por su parte, la inversión física para la salud no tuvo avance presupuestario durante este primer trimestre del año.

Recomendaciones

  1. Urge que el Gobierno diseñe una estrategia para controlar el riesgo que hay en la recaudación tributaria: debe diversificar su recaudación para que su crecimiento no dependa de una sola apuesta, que es la fiscalización de los grandes contribuyentes. Esto requiere, entre otros, dejar de impulsar una agenda sin sentido económico o en contra de la inversión privada.
  2. No se puede seguir renunciando a cobrar el IEPS. Recomendamos financiar, con los recursos de su cobro, un programa de subsidios a los precios de los alimentos para los hogares más vulnerables.
  3. Focalizar adecuadamente los programas sociales, que además deben mejorar su progresividad, pues varios no son progresivos o apenas lo son.
  4. Urge impulsar desde la sociedad civil mecanismos de contrapeso y rendición de cuentas para que las autoridades puedan hacer adecuaciones al presupuesto durante su ejercicio; ya sea para cambiar o reducir su financiamiento o para cambiar las asignaciones presupuestarias entre ramos, pero sin comprometer el financiamiento a los programas y proyectos que garantizan derechos.
  5. El Gobierno debe renunciar a financiar programas disfuncionales; al hacerlo, se puede liberar presupuesto para el mantenimiento y desarrollo de la inversión física. Sin embargo, esto no será suficiente y se debe complementar ese presupuesto con recursos privados. 

[1] Lo llamamos “caja negra” porque estos ingresos en muchos casos no queda claro su origen y al haber excedentes, se ejercen de manera discrecional.

[2] Recaudación primaria es aquella obtenida a través del cumplimiento voluntario de los contribuyentes, mientras que la secundaria se logra a través de la intervención de la autoridad fiscal  ya sea a través de fomentar la autorregularización o directamente con cobranza coactiva.

[3] Miles de barriles diarios

[4] Según la SHCP el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% de los estímulos al IEPS de combustibles, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.

[5] La Jornada. Costará 330 mil mdp subsidiar las gasolinas este año: SAT. Recuperado de: https://www.jornada.com.mx/notas/2022/04/21/economia/costara-330-mil-mdp-subsidiar-las-gasolinas-este-ano-sat/

[6] Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

[7] Los reportes financieros que realiza Pemex donde en el 1T de 2022 se presenta una ganancia, están basados en la Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), mientras que el seguimiento presupuestal está definido por la SHCP.

[8] Reporte trimestral CFE 1T 2022. Recuperado de https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Documents/2022/1er%20Trimestre%202022.pdf

Un presupuesto autoritario y no republicano: 1T 2022


Desde México Evalúa hemos evidenciado a lo largo de los años que el gasto público carece de mecanismos de institucionalidad básica, indispensables para una ‘buena’ asignación del presupuesto. Nuestro trabajo ha puesto en la opinión pública pruebas de la falta de mecanismos efectivos de contrapeso al Poder Ejecutivo, especialmente desde el Congreso.

En comparación con los pesos y contrapesos que enfrenta esta soberanía en otros países democráticos –de la OCDE y de América Latina–, el Poder Ejecutivo en México goza de amplísimas facultades para modificar el presupuesto aprobado sin rendir cuentas. En su momento nos preocupaba la discrecionalidad con la que se ‘producían’ ingresos excedentes y asignaban dichos ingresos a programas del Ramo 23, con el fin de apoyar a gobiernos subnacionales de aliados políticos. Pero había límites sobreentendidos, y estas prácticas estaban acotadas hasta cierto punto: se respetaba, por ejemplo, el financiamiento a servicios y programas públicos fundamentales (que, desde luego, tenía deficiencias). 

Hoy estamos pagando muy caras las fallas de la transición a la democracia. En especial, dos: haber mantenido instituciones con diseño a modo, discrecionales, y la resistencia a los cambios que la institucionalización de protocolos –establecidos en las mejores prácticas internacionales– exigía, y que hubieran permitido encuadrar al presupuesto en mecanismos adecuados de rendición de cuentas. Por ejemplo, en otras latitudes es pecado que el Ejecutivo recorte presupuesto a la Secretaría de Salud para darle a la de Bienestar o Turismo, sin pedir autorización al Congreso.  Además, en un mundo con contrapesos la aprobación del Congreso es suficiente para que la Secretaría de Salud, por decir, gaste sus recursos sin tener que ‘revalidar’ esa autorización con la Secretaría de Hacienda. Pero en México cambiar presupuesto de una Secretaría a otra es el pan de cada día…

Y es que el régimen legal actual no contempla los límites que el Poder Ejecutivo debe tener en el contexto de un presupuesto republicano, democrático. Hoy los límites a esa discrecionalidad dependen prácticamente del criterio o mesura de las personas a cargo. El resultado es grave: un presupuesto que garantiza cada vez menos financiamiento a los programas y servicios asociados al cumplimiento de los derechos humanos, y cada vez más al servicio del grupo en el poder.

Antes de continuar, veamos el #Semáforo de Ingresos.



Las víctimas presupuestales del proselitismo del Gobierno

La estrategia de aumentar el gasto en transferencias directas (más fáciles de utilizar de forma clientelar) ha costado que la inversión pública registre el mínimo en una década, y que la mayoría de los programas de subsidios enfocados a la salud, vivienda, urbanización o atención focalizada en mujeres tengan serios recortes.

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2022, al primer trimestre del año, no se ha ejercido como se aprobó. De 493 programas presupuestarios, 60 tienen aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo, y 21 recibieron gasto, a pesar de que no se les aprobó. En contraparte, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 ni siquiera han recibido un solo peso en el año. Obvio, los ganadores son los programas consentidos del sexenio.

Estos cambios no responden a ‘factores sorpresa’ sino a cálculos políticos: en el agregado, tanto los ingresos como el gasto público en el primer trimestre del año van casi conforme el programa, pero al interior queda un gasto muy distinto a aquél aprobado democráticamente en el PEF 2022. Vamos desmenuzando.



Dar y quitar

Al primer trimestre de 2022 el gasto total del Sector Público fue de 1.79 billones de pesos, apenas 0.8% (14.9 mmdp) superior al del mismo periodo de 2021. Frente al calendario, este gasto fue 0.2% (3.1 mmdp) inferior al programado. No hay duda de que el Gobierno está comprometido a mantener los balances fiscales, pero al mismo tiempo encuentra formas para inflar sus programas preferidos. La estrategia ha sido quitar recursos a unos programas para pasárselos a otros.

Las secretarías o dependencias federales[1] (que controla el Ejecutivo) acumulan 457.6 mmdp gastados de enero a marzo de este año, un 20% (76.6 mmdp) más de lo que se tenía programado. No obstante, sólo ocho de 26 dependencias o secretarías concentran los aumentos; el resto han sido castigadas.

Como ya se ha hecho costumbre, la Secretaría de Energía acumula un sobregasto del 96.5% (33.8 mmdp), causado por las mayores aportaciones a Pemex. Cabe recordar que en 2021 esta secretaría acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. 



El IMSS presenta un gasto de 225 mmdp, es decir, 7.5% o 15.8 mmdp por arriba del programa. Al interior de esta dependencia, hay un sobregasto de 18% (8.9 mmdp) en el capítulo de Servicios Personales y 48% (4.4 mmdp) en Materiales y Suministros. Dentro de dichos capítulos las partidas con más aumentos son las de prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo y la compra de medicinas. Por su parte, el capítulo de Transferencias, Subsidios y Otras Ayudas va conforme a lo planeado. Todo esto quiere decir que los aumentos en el presupuesto de la institución están relacionados con mayores costos operativos, y no con el fortalecimiento al IMSS-Bienestar.

Otra dependencia que concentra la mayor parte del sobregasto es la Secretaría de Bienestar, que ha erogado 133 mmdp, 40.5% (38.3 mmdp) más de lo aprobado al periodo. Esto significa que el aumento real de su gasto es de 46.9%, o 42 mmdp, frente al mismo periodo del año anterior. La causa principal ha sido la asignación de más recursos para las Pensiones de Adultos Mayores.

También destaca la Secretaría de Turismo, con un gasto de 22.1 mmdp, 36.7% (5.9 mmdp) más que el programa o 91% (10.5 mmdp) más que en 2021. Prácticamente todo su sobregasto se debe a las mayores erogaciones para la construcción del Tren Maya, pues la partida de Transporte Masivo de Pasajeros registra erogaciones del 40% (6.1 mmdp) por encima del calendario. Para lograr el aumento al proyecto insignia del presidente, incluso dentro de la secretaría se han recortado programas como Fomento y Promoción de la Inversión en el Sector Turístico o el Programa de Calidad y Atención al Turismo, entre otras.

En cambio, hay secretarías cuyo gasto ha sido muy castigado. La Secretaría de Salud va 12% (4.3 mmdp) por debajo de su programa, con todo y que transfirió 8.6 mmdp a fideicomisos comprometidos dentro del programa de Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos que maneja el Insabi. Sin dicha transferencia (que se contabiliza como gasto) habría quedado 36% por debajo del calendario. Otros grandes recortes se dieron en el programa de Atención a la Salud o Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud.

La Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SPyPC), por su parte, ostenta un retraso del 23% (2.5 mmdp), causado por un menor gasto en la Administración del Sistema Penitenciario, menores provisiones para la infraestructura en seguridad e, incluso, menos servicios de inteligencia para la seguridad nacional, programas cuyos recortes son más que cuestionables, dada la situación de inseguridad del país.

De igual forma, la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano (Sedatu) finalizó el trimestre con un recorte del 50% (3.7 mmdp), principalmente por una reducción de gasto en el Programa de Vivienda Social y el Programa de Mejoramiento Urbano. Dichos programas tienen gran impacto en el bienestar de la población, pero toman tiempo y planeación, además de que no son capitalizables políticamente en el corto plazo, como lo son las transferencias en efectivo.

Finalmente, 10 organismos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Poder Judicial, acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.


Subsidios con cálculo político

La entrega directa de recursos del actual Gobierno obedece menos a causas nobles que a intereses políticos. Sólo hace falta ver la cantidad de programas de subsidios que han sido sacrificados para ‘inflar’ los programas insignia del presidente. 

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se asocia al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal. Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos[2]; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo (por lo demás, cabe mencionar que el sector más rico también es el que acapara la mayor parte de las pensiones contributivas del IMSS, ISSSTE, Sedena, etcétera).



Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo. Por lo que toca al programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro, el 20% más pobre recibe sólo el 10.6% de sus recursos, mientras que el 20% más rico recibe el 22.5%: un programa altamente regresivo.

Otros programas con grandes sobregastos son Producción para el Bienestar (Sader), Pensiones para Discapacidad Permanente (Bienestar) y Jóvenes Construyendo el Futuro (STPS), que priorizan la entrega de dinero directamente, además del Programa de Fertilizantes, que otorga los recursos en especie.

Por otro lado, mientras que 10 programas ‘consentidos’ concentran el 99% (59 mmdp) del sobregasto en subsidios, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

Le sigue, con un recorte del 82% (3.1 mmdp) frente al calendario, el Programa de Vivienda Social. Este esquema de la Comisión Nacional de Vivienda, dentro de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, consta de un subsidio en la toma de un crédito inmobiliario para las personas más pobres, para permitirles comprar o remodelar una casa.



De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Otros programas con grandes y sensibles recortes son el de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes; Programa de Cultura Física y Deporte; Estímulos a la Creación Artística, Reconocimientos a las Trayectorias y Apoyo al Desarrollo de Proyectos Culturales, por mencionar sólo algunos. Es decir, prevención en salud, deporte y arte son los recortados.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables, el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Como si el Gobierno tratara deliberadamente de empeorar los servicios de salud de los mexicanos, ha dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la atención médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA). No sorprende que los indicadores en la materia vayan en retroceso, como lo hemos documentado en nuestro análisis de los Números de Erario del Gasto en Salud.



Otros programas que parecen estar lejos de las prioridades del Gobierno son aquéllos dedicados específicamente a mujeres, o con perspectiva de género. Al primer trimestre cuatro programas están en ceros, a pesar de sólo representar 238 mdp (0.62% de lo gastado en las Pensiones de Adultos Mayores): el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (Bienestar); el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género (Inmujeres); Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar); Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos (Bienestar). La ironía es grande si se considera que tres de estos programas pertenecen a la Secretaría del Bienestar, aquélla con más sobregasto.

Otros programas notoriamente abandonados son el Programa Nacional de Inglés; Fomento al Cine Mexicano; Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales; Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable; Educación Física de Excelencia; Agua Potable, Drenaje y Tratamiento; Expansión de la Educación Inicial, etcétera. De nuevo, que no le hablen al Gobierno de arte, medio ambiente o deporte…


Infraestructura: promesa vacía

Para 2022 se planeó una inversión anual de 874 mmdp, el mayor monto programado desde 2016. La realidad es que la inversión cayó 8% (13 mmdp) en el periodo de enero a marzo, alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década. En su momento, estimamos que este plan de inversión del gobierno era muy ambicioso, al igual que sus expectativas de ingresos. En tan sólo tres meses de 2022, nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad. 

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa[3], el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. Para decirlo claro: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que hemos hablado.

¿Qué tanto dejó de gastar? Veámoslo así: si hubiera querido mantener el promedio de los últimos años, el Gobierno habría invertido 46% (54 mmdp) más de lo que hizo en el periodo. Esta cifra es muy parecida a lo que se sobregastó en subsidios.



Más claro, imposible: para el primer trimestre del año, la Secretaría de Hacienda reporta un gasto de 299.8 mmdp en subsidios, transferencias y aportaciones, un avance de 32.8% en el programa anual. En comparación, de 2012 a 2021 el avance de estos rubros promedió sólo 25.3% en el primer trimestre.

Si sólo observamos los subsidios, se registra un gasto de 196.1 mmdp, un avance del 39% anual, cuando el ritmo promedio de gasto para el primer trimestre fue de 24%. Esto significó un gasto adicional de 49 mmdp, similar a lo que se dejó de gastar en infraestructura física directa. En otras palabras, este año se está gastando de forma más acelerada en estos conceptos, fenómeno que hemos observado desde 2020.



¿En dónde se ha dejado de invertir?

Si analizamos el capítulo de inversión pública de las diferentes dependencias del Sector Público, podremos constatar un hecho similar al que se exponía previamente: hay un retraso de 52% en el gasto (74 mmdp), el mayor desde 2019, cuando se empezó a publicar la calendarización trimestral.

La dependencia que más dejó de gastar en este capítulo es Pemex, que debía de haber erogado 125.5 mmdp en el primer trimestre, pero gastó sólo 51.3 mmdp, un retraso de 59% (74.2 mmdp). Prácticamente todo el retraso se focalizó en el programa de Proyectos de Infraestructura Económica de Hidrocarburos, con presencia en Campeche, Chiapas, CDMX, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Esta situación sorprende, si recordamos que la plataforma petrolera del país no ha crecido.



Destaca también la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con un retraso en su inversión de 43% (1.08 mmdp). Nos preocupa, pues el principal programa en el que se ha dejado de gastar es Infraestructura de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Asimismo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presenta un retraso de 43% (1.4 mmdp), principalmente por una disminución del gasto en la conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras.

En el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), hay un retraso del 18% (413 mdp), principalmente por una disminución en el mantenimiento de su infraestructura y en los proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto no es positivo, pues la energética se destaca por tener centrales eléctricas antiguas, que requieren de mucho mantenimiento.

Otro sector de inversión que ha sido sacrificado es el de salud. El ISSSTE presenta un retraso de 79% (144 mdp), mientras que el IMSS ha dejado de gastar 80% (62 mdp) de lo planeado a la fecha. Que sean montos pequeños no evitó que se hayan recortado, lo que agrava el desarrollo de nuevos centros de salud, los cuales se han estancado o han caído, como lo hemos atestiguado.


Recortes a autónomos: todo por el poder

No es sorpresa que los Ramos Autónomos, a pesar de representar un trozo pequeño en el presupuesto, sean de los más castigados. Muchos de ellos han visto en el primer trimestre del año recortes en todos sus programas presupuestarios. La intención parece clara: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

La Cofece gastó de enero a marzo 117 mdp, un 26% (41 mdp) menos de lo calendarizado. Llama la atención que los cuatro programas presupuestarios de la Cofece hayan sufrido recortes: del 25 al 47%. Su programa de mayor peso, Prevención y Eliminación de Prácticas y Concentraciones Monopólicas, que tenía programados 124.5 mdp al primer trimestre, cerró con un recorte de 25% (30.9 mdp). Aunque el monto subejercido sea poco, los impactos del recorte no son poca cosa, ya que se disminuye la vigilancia y la promoción de la competencia en toda la economía de México.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave –tanto en porcentaje como en magnitud– fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte es grave a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral. ¿Qué prioridades se muestran aquí?

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) tuvo un recorte de 21% (414 mdp) en el periodo. De cinco programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. El más grave fue aquél sobre Producción y Difusión de Información Estadística, por 17% (294 mdp), seguido de un recorte de 83% (54 mdp) del Censo Agropecuario. Esperemos que esto no afecte la calidad de la investigación del instituto, que es esencial para evaluar el desempeño de la actividad económica, del Gobierno y de otros sectores. Si algo no se puede medir, no se puede mejorar…

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) sufrió un recorte de 26% (90 mdp) en el periodo. De seis programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. La disminución más grave se dio en el programa de Regulación y Supervisión de Redes e Infraestructura en Telecomunicaciones, de 23% (26.9 mdp), así como en Fortalecimiento e Innovación Institucional para el Desarrollo de los Sectores de Telecomunicaciones, por 16% (12 mdp). Así como a la Cofece, castigar a este regulador puede deteriorar los servicios que se proveen a la ciudadanía. Por cierto, este instituto ya ha sido atacado públicamente desde el Gobierno y sus nuevos comisionados no han sido nombrados, lo que limita aún más su operación.

Para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) el recorte fue de 27% (63.8 mdp). De siete programas presupuestarios, todos tuvieron recortes; el mayor fue el de Coordinación del Sistema Nacional de Transparencia, por 58% (26 mdp), seguido de Promoción de los Derechos de Acceso a la Información Pública, por 31% (12.6 mdp). Esto no hace más que afectar la rendición de cuentas del Gobierno y la capacidad de la sociedad civil para evaluarlo.

Por lo que concierne al Instituto Nacional Electoral (INE), quien recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022, acabó el primer trimestre con un recorte adicional de 19% (990 mdp). De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) tuvo un recorte de 36% (268 mdp). De tres programas presupuestarios, todos tuvieron disminuciones. Destaca un recorte del 100% (9.5 mdp) en Proyectos de Inmuebles, y de 36% (254 mdp) en la Impartición de Justicia Fiscal. Esto no es positivo. Sólo imaginemos: cuando los contribuyentes quieren defenderse de posibles abusos del SAT, recurren a esta institución.

Para el Poder Legislativo, el recorte fue de 50% (2.5 mmdp). De los cinco programas presupuestarios, todos tuvieron bajas. La más grave fue de 97% (178 mdp) en Mantenimiento de Infraestructura, seguido de 52% (2.3 mmdp) en el programa de Actividades Derivadas del Trabajo Legislativo. Sorprendentemente, hay recortes en el capítulo de Servicios Personales, de 43% (1.3 mmdp). Ya veremos en diciembre, con los bonos y aguinaldos…

Finalmente, para el Poder Judicial federal sólo se reporta un programa presupuestario (Otras Actividades). No obstante, al analizar por capítulo se observa una reducción de 32% (5 mmdp) en Servicios Personales, lo que es grave, si comprobamos la falta de personal en el sistema de impartición de justicia. También destaca un 85% (52 mdp) de recorte en el capítulo de Inversión Física.



Un presupuesto político-electoral

El gasto público en los tres primeros meses de 2022 no es el que el país necesita; ni siquiera el que se prometió. Para mantener los balances presupuestales y al mismo tiempo liberar recursos para el gasto proselitista previo al proceso de ratificación de mandato, se han cortado importantes programas sociales y de obra pública.

Ni Urzúa, ni Herrera ni Ramírez de la O han podido contener los intereses políticos de este Gobierno, que avanzan a costa de ejecutar una ‘austeridad brutal’ en diversas áreas del presupuesto. Por no poder, no han podido ni garantizar presupuesto a servicios públicos de primera necesidad, como el de la salud para personas sin seguridad social. Es grave que uno de los sectores castigados sea el de salud. La lógica política-electoral tiene más importancia para este Gobierno que la vida de los mexicanos. Así lo reflejan las prioridades del gasto público.

En el corto plazo lo lamentable es que se hayan recortado programas específicos para mujeres, artistas, deportistas, a pesar de representar una tajada mínima del pastel presupuestario. Todo para aumentar los programas de transferencias directas consentidos del presidente, a pesar de que, sin aumentos, ya representaban los mayores programas de subsidios. El bajo gasto en inversión tendrá en el mediano plazo implicaciones claras: menor crecimiento y recaudación.

Hoy se sigue ejerciendo un presupuesto distinto al aprobado, sin que se expliquen las razones de sus cambios. La política fiscal tiene sed de perfiles más profesionales, un Congreso que la entienda, que tenga incentivos para evaluarla y cuestionarla, y otros mecanismos de gobernanza que permitan mejorar el erario.


Anexo

Programas presupuestarios con aumentos o recortes de más de 20% frente al calendario (enero a marzo) (miles de millones de pesos)


MAYORES INCREMENTOS

ProgramaAprobadoPagadoDif.Var %
Comercialización de energía eléctrica y productos asociados10.3470.3259.98580%
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores79.02117.6838.6649%
Coordinación de la política energética en hidrocarburos (Sener)34.3867.9633.5898%
Atención a la Salud66.5281.2814.7622%
Compra de acciones o inversiones diversas para Pemex34.8345.8611.0332%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios8.168.16100%
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez6.7513.636.88102%
Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros15.4321.606.1640%
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez6.5712.6006.0392%
Administración de los contratos de producción independiente de energía CFE Generación V20.4325.785.3426%
Coberturas0.033.833.8012,555%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas2.372.37100%
Jóvenes Escribiendo el Futuro2.103.971.8789%
Proyectos Ferroviarios para Transporte de Carga y Pasajeros1.651.65100%
Fertilizantes1.501.50100%
Programa de vacunación0.101.601.501,465%
Pago de subsidios a los asegurados5.126.391.2825%
Operación y desarrollo de los cuerpos de seguridad de las Fuerzas Armadas4.535.791.2628%
Operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos3.344.110.7623%
Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional0.740.74100%
Fondo de Ahorro Capitalizable (FONAC)0.660.66100%
Mejora en la conectividad municipal a través de caminos rurales y carreteras alimentadoras0.590.59100%
Política y servicios migratorios0.370.960.59158%
Fortalecimiento de las capacidades de auxilio a la población civil mediante el Plan DN-III-E0.060.600.54913%
Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado0.200.690.48235%
Atención, protección, servicios y asistencia consulares0.320.780.46145%
Investigación y Desarrollo Tecnológico en Materia Petrolera0.360.36100%
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras0.931.280.3538%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad0.330.680.35104%
Estudios de preinversión0.070.360.30457%
Proyectos de construcción de puertos0.270.27100%
Servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de personas, bienes e instalaciones0.440.710.2760%
Programas de adquisiciones0.560.730.1629%
Reconstrucción y Conservación de Carreteras0.520.670.1529%
Funciones en relación con Estrategias de Negocios Comerciales, así como potenciales nuevos negocios0.010.130.12967%
Administración de la Infraestructura Aeroportuaria en Santa Lucía, Edo. Méx.0.110.220.11105%
Pagos de Funeral0.290.380.1034%
Servicios Integrales a Pensionados0.000.090.0910193%
Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola0.090.09100%
Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable0.000.090.094294%
Prestación de servicios en materia petrolera0.080.08100%
Programa de mantenimiento e infraestructura física educativa0.060.130.08140%
Seguridad física en las instalaciones de electricidad0.320.390.0723%
Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo0.230.280.0521%
Investigación en materia petrolera0.040.04100%
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)0.010.060.04320%
Optimización de los inmuebles federales y valuación de los bienes nacionales0.030.070.04155%
Proyectos de infraestructura gubernamental de procuración de justicia0.040.04100%
Protección Contra Riesgos Sanitarios0.120.150.0323%
Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura0.020.02100%
Detección y prevención de ilícitos financieros0.030.050.0288%
Proyectos de construcción de aeropuertos0.010.030.02200%
Producción y Difusión de Materiales Audiovisuales0.040.060.0256%
Regulación y supervisión del Sistema de Ahorro para el Retiro0.030.050.0253%
Conservación de infraestructura marítimo-portuaria0.020.02100%
Regulación y supervisión del sector asegurador y afianzador0.050.070.0129%
Administración, restauración y difusión del acervo patrimonial y documental de la SHCP0.020.030.0181%
Producción de árboles en viveros forestales militares0.010.01100%
Registro e Identificación de Población0.030.040.0150%
Instrumentar la normatividad en materia de comunicación social y coordinar la relación con los medios de comunicación del Gobierno Federal0.030.040.0140%
Pensión ISSSTE0.040.050.0133%
Prevención y atención de VIH/SIDA y otras ITS0.020.030.0153%
Regulación, Gestión y Supervisión del Sector Hidrocarburos0.040.050.0120%
Atención de emergencias y desastres naturales0.000.010.01248%
Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible0.010.020.0149%
Investigación y desarrollo militar en coordinación con universidades públicas, instituciones públicas de educación superior y/o demás centros públicos de investigación superior0.010.01100%
La Escuela es Nuestra0.010.01100%
Promoción de México como Destino Turístico0.010.01100%
Proyectos de infraestructura social del sector educativo0.000.010.01540%
Producción de programas informativos de radio y televisión del Ejecutivo Federal0.010.010.0045%
Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa0.010.010.0038%
Coordinar la relación entre autoridades locales y federales para la consolidación del sistema de justicia penal y la reconciliación social0.000.010.0073%
Apoyo a las actividades de Ayudantía y Logística de la Oficina de la Presidencia de la República0.000.000.00129%
Otros proyectos de infraestructura social0.000.00100%
Sistemas Meteorológicos e Hidrológicos0.010.010.0037%
Gestión del Sistema Nacional de Archivos0.000.000.0091%
Estudios y proyectos de construcción de caminos rurales y carreteras alimentadoras0.000.010.0049%
Protección, promoción y difusión de los Derechos Humanos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, así como de las personas indígenas y afrodescendientes privadas de la libertad.0.000.010.0024%
Fortalecimiento a la Excelencia Educativa0.000.00100%
Articulación de Políticas Integrales de Juventud0.000.000.00618%
Políticas de igualdad de género en el sector educativo0.000.000.0027%

MAYORES RECORTES

ProgramaAprobado (ene-mar)PagadoDif.
mmdp
Var %
Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos124.0047.19– 76.82-62%
Operación y mantenimiento de la infraestructura del proceso de distribución de energía eléctrica10.30– 10.82– 21.13-205%
Operación y mantenimiento de la Red Nacional de Transmisión5.21– 13.62– 18.83-361%
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)30.0011.80– 18.20-61%
Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica21.443.58– 17.86-83%
FEIP8.16– 8.16-100%
Otras Actividades18.0011.54– 6.46-36%
Suministro de Claves de Medicamentos5.3501.09– 4.25-80%
Servicio de transporte de gas natural14.4410.21– 4.23-29%
Provisiones para la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad04.06– 4.06-100%
Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos16.2712.92– 3.35-21%
Programa de Vivienda Social3.890.71– 3.18-82%
CONACYT2.41– 2.41-100%
Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros5.242.84– 2.40-46%
FEIEF2.37– 2.37-100%
Actividades derivadas del trabajo legislativo4.422.11– 2.31-52%
Cuota Social al Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez9.467.16– 2.30-24%
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)2.26– 2.26-100%
Administración del Sistema Federal Penitenciario3.872.10– 1.78-46%
Operación, mantenimiento y recarga de la Nucleoeléctrica Laguna Verde2.821.15– 1.67-59%
Pensiones por Causa de Muerte2.791.13– 1.67-60%
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud1.35– 1.35-100%
Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec1.29– 1.29-100%
Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana2.851.71– 1.14-40%
Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento1.750.62– 1.13-65%
Producción y distribución de libros y materiales educativos1.160.09– 1.07-92%
Pensiones por Riesgos de Trabajo02.010.97– 1.04-52%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad (Pidiregas)2.961.92– 1.04-35%
Investigar y perseguir los delitos del orden federal2.671.73– 0.94-35%
Prevención y control de enfermedades2.9702.05– 0.92-31%
Situaciones laborales supervenientes0.84– 0.84-100%
Organismos financieros internacionales03.012.29– 0.72-24%
Servicios de asistencia social integral02.041.37– 0.67-33%
Salud materna, sexual y reproductiva0.990.32– 0.66-67%
Coordinación, promoción y ejecución de la Cooperación internacional para el desarrollo0.580.02– 0.56-96%
Programa de Becas Elisa Acuña0.650.16– 0.50-76%
Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones2.251.76– 0.48-21%
Fortalecimiento a la atención médica0.540.07– 0.47-88%
Promoción y evaluación de la política de desarrollo social y comunitario, la participación y la cohesión social1.651.20– 0.45-27%
Adquisición, construcción, reparación y mantenimiento de unidades navales01.030.62– 0.41-40%
Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas0.540.14– 0.41-75%
Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes0.430.03– 0.41-94%
Pensiones por Invalidez0.460.07– 0.39-86%
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU)1.611.23– 0.39-24%
Control de la operación aduanera0.800.42– 0.37-47%
Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral0.350.00– 0.35-99%
Programa de la Secretaría de la Defensa Nacional en Apoyo a la Seguridad Pública1.110.77– 0.34-31%
Capacitación y educación para el ejercicio democrático de la ciudadanía0.970.64– 0.33-34%
Diseño de la Política Educativa0.600.33– 0.27-45%
Operación y mantenimiento de la infraestructura en ecología0.430.17– 0.26-60%
Recursos destinados a la transición e investigación en materia energética0.26– 0.26-100%
Impartición de Justicia Fiscal y Administrativa0.720.46– 0.25-36%
Cuota Social Seguro de Retiro ISSSTE0.810.56– 0.25-31%
Proyectos de construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales0.700.46– 0.24-34%
Operación y mantenimiento de infraestructura hídrica1.110.88– 0.23-20%
Créditos a Corto y Mediano Plazo0.210.00– 0.21-99%
Provisiones para infraestructura de seguridad0.20– 0.20-100%
Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil0.640.45– 0.19-29%
Programa de Cultura Física y Deporte0.400.22– 0.18-45%
Comercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos0.600.43– 0.17-28%
Bilaterales0.240.07– 0.17-71%
Servicios de educación normal en la Ciudad de México0.410.25– 0.16-40%
Coordinación de las funciones y recursos para la infraestructura eléctrica0.720.56– 0.16-22%
Gestión Administrativa0.600.44– 0.16-26%
Programa de Becas para los hijos del Personal de las Fuerza Armadas en activo0.430.28– 0.15-36%
Protección y conservación del Patrimonio Cultural0.650.50– 0.15-23%
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)0.150.00– 0.15-99%
Otros proyectos de infraestructura0.460.31– 0.15-32%
Programa de justicia militar0.250.10– 0.15-60%
Servicios de pruebas, soluciones de ingeniería especializada y de gestión de calidad0.15– 0.15-100%
Servicios relacionados para la liberación del derecho de vía0.200.06– 0.15-71%
Operación y conservación de infraestructura ferroviaria0.180.04– 0.14-77%
Proyectos de infraestructura social0.180.04– 0.14-78%
Tecnologías de información y comunicaciones0.250.12– 0.13-52%
Fomento y promoción de la inversión en el sector turístico0.390.26– 0.13-33%
Prestación de servicios de telecomunicaciones internos a PEMEX0.210.09– 0.13-59%
Programa de adquisiciones0.13– 0.13-100%
Investigar y perseguir los delitos relativos a la Delincuencia Organizada0.380.26– 0.12-32%
Rectoría en Salud0.200.09– 0.12-57%
Agua Potable, Drenaje y Tratamiento0.190.09– 0.10-100%
Asesoría, coordinación, difusión y apoyo técnico de las actividades del Presidente de la República0.210.11– 0.10-55%
Administración y Operación de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos0.110.01– 0.10-49%
Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales0.330.24– 0.10-94%
Regulación y supervisión de las entidades del sistema financiero mexicano0.330.24– 0.09-29%
Investigación y desarrollo tecnológico, producción y mantenimiento de armamento, municiones, explosivos, vehículos y equipos militares y sus accesorios0.100.01– 0.09-27%
Educación Física de Excelencia0.260.17– 0.09-89%
Programa de Apoyo a la Educación Indígena0.080.00– 0.08-33%
Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos0.110.03– 0.07-99%
Vigilancia epidemiológica0.110.04– 0.07-69%
Promover la formación profesional y capacitación del capital humano0.160.09– 0.07-65%
Servicio de Conciliación Federal y Registros Laborales0.100.03– 0.07-46%
Programa de Inclusión Financiera0.130.06– 0.07-68%
Representar jurídicamente a la Fiscalía General de la República0.06– 0.06-52%
Apoyo a jubilados del IMSS e ISSSTE0.060.00– 0.06-100%
Subsidios y Ayudas0.070.01– 0.05-96%
Censo Agropecuario0.110.06– 0.05-83%
Protección y defensa de los derechos humanos0.05– 0.05-47%
Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN)0.110.06– 0.05-100%
Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres0.210.16– 0.05-44%
Atención al deporte0.130.09– 0.05-23%
Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial0.190.15– 0.04-34%
Planeación, Dirección y Evaluación Ambiental0.100.06– 0.04-22%
Normar los servicios educativos0.04– 0.04-42%
Subsidio por cáncer ISSSTE0.040.00– 0.04-100%
Conducción de las políticas hídricas0.080.04– 0.04-97%
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social0.150.11– 0.04-52%
Protección y Defensa de los Contribuyentes0.060.02– 0.04-26%
Estudios y Proyectos para la construcción, ampliación, modernización, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes0.090.05– 0.04-62%
Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural0.03– 0.03-40%
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN0.160.12– 0.03-100%
Pensiones por Cesantía0.120.09– 0.03-20%
Prevención y eliminación de prácticas y concentraciones monopólicas y demás restricciones a la competencia y libre concurrencia0.080.05– 0.03-25%
Instrumentación de la política laboral0.03– 0.03-38%
Apoyo al desarrollo sustentable de comunidades afectadas por la instalación de la infraestructura eléctrica0.120.09– 0.03-100%
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)0.110.09– 0.03-23%
Ejecución a nivel nacional de acciones de promoción y vigilancia de los derechos laborales0.040.02– 0.03-24%
Investigación Científica, Arqueológica y Antropológica0.120.09– 0.03-63%
Regulación y supervisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión0.040.02– 0.03-23%
Coordinar el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales0.03– 0.03-58%
Fortalecimiento de los Servicios de Educación Especial (PFSEE)0.030.01– 0.02-100%
Otros Proyectos0.070.04– 0.02-76%
Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio0.090.07– 0.02-36%
Plataforma México0.020.00– 0.02-26%
Atender asuntos relacionados con las personas migrantes, así como impulsar las acciones de promoción en la materia.0.060.04– 0.02-98%
Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres0.050.03– 0.02-37%
Servicios Deportivos, Culturales, Turísticos y Funerarios0.050.03– 0.02-41%
Diseño y Conducción de la Política Pública de Desarrollo Social0.020.00– 0.02-34%
Indemnizaciones Globales0.02– 0.02-87%
Programa de modernización de los registros públicos de la propiedad y catastros0.080.06– 0.02-100%
Negociación, administración y defensa de Tratados y Acuerdos Internacionales de comercio e inversión0.040.03– 0.02-20%
Conservación y mantenimiento a los CIP’s0.070.06– 0.02-37%
Servicios a grupos con necesidades especiales0.020.00– 0.02-21%
Expansión de la Educación Inicial0.040.03– 0.01-100%
Investigar, perseguir y prevenir delitos del orden electoral0.060.05– 0.01-33%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública0.010.00– 0.01-24%
Programa Nacional de Inglés0.01– 0.01-100%
Equidad de Género0.060.05– 0.01-100%
Programa de Calidad y Atención Integral al Turismo0.01– 0.01-22%
Atención a Personas con Discapacidad0.050.04– 0.01-100%
Programa para el Bienestar Integral de los Pueblos Indígenas0.020.01– 0.01-26%
Programa de Atención de Conflictos Agrarios0.060.05– 0.01-64%
Planeación, Coordinación, Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica0.040.03– 0.01-20%
Promover el pleno ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales0.050.04– 0.01-31%
Compensaciones de Carácter Militar con Pago único0.050.04– 0.01-25%
Procuración de justicia laboral0.040.02– 0.01-24%
Planeación y conducción de la política de turismo0.030.02– 0.01-32%
Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil0.050.04– 0.01-31%
Otros proyectos de infraestructura gubernamental0.020.01– 0.01-21%
Realizar investigación académica en el marco de las ciencias penales0.040.03– 0.01-42%
Supervisión y verificación de concesiones en telecomunicaciones0.01– 0.01-27%
Inversión del Servicio Meteorológico Nacional0.040.03– 0.01-100%
Recopilación y producción de material informativo (Notimex)0.020.01– 0.01-22%
Planeación, diseño, ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.040.03– 0.01-55%
Ordenamiento y regulación de la propiedad rural0.030.03– 0.01-21%
Investigación, estudios, proyectos y capacitación en materia de transporte0.020.01– 0.01-23%
Servicios de perforación, terminación, reparación, así como actividades y servicios relacionados a pozos0.030.02– 0.01-50%
Conducción e instrumentación de la política nacional de vivienda0.01– 0.01-26%
Provisión para la Armonización Contable0.010.00– 0.01-100%
Promover la solución de controversias en materia penal federal mediante la aplicación de mecanismos alternativos0.030.03– 0.01-61%
Producción y transmisión de materiales culturales y artísticos0.010.00– 0.01-21%
Desarrollo integral de las personas con discapacidad0.020.01– 0.01-78%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de promoción y capacitación en materia de Derechos Humanos.0.010.01– 0.01-35%
Fomento y promoción para el desarrollo del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.010.00– 0.01-49%
Planeación, innovación, seguimiento y evaluación0.020.01– 0.01-79%
Coordinación de la política energética en electricidad0.010.01– 0.01-36%
Conciliación entre empleadores y sindicatos0.020.01– 0.00-48%
Promover el desarrollo, seguimiento y evaluación de políticas públicas integrales anticorrupción y la administración de la Plataforma Digital Nacional0.020.02– 0.00-25%
Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes0.00– 0.00-21%
Fiscalización0.010.01– 0.00-100%
Regulación de los servicios de seguridad privada para coadyuvar a la prevención del delito0.00– 0.00-37%
Fomento al Cine Mexicano0.010.01– 0.00-100%
Atención y seguimiento a las solicitudes y demandas de la ciudadanía0.010.01– 0.00-43%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes0.010.00– 0.00-35%
Posicionar a la competencia económica en la agenda pública0.010.00– 0.00-47%
Programa para Regularizar Asentamientos Humanos0.010.00– 0.00-44%
Planear actividades, analizar información y resultados, supervisar acciones que contribuyan a la medición del cumplimiento de los Derechos Humanos en el país, así como generar propuestas de mejora continua.0.010.01– 0.00-48%
Coordinar las publicaciones, realizar investigaciones, promover la formación académica y divulgación, así como ofrecer servicios bibliohemerográficos en materia de Derechos Humanos0.010.01– 0.00-24%
Atención a refugiados en el país0.010.01– 0.00-32%
Registro de agrupaciones sindicales0.010.00– 0.00-30%
Operar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura0.010.00– 0.00-34%
Supervisar la observancia e incidencia de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios en la República Mexicana.0.010.00– 0.00-45%
Establecer y dirigir la estrategia institucional para proteger, supervisar y promover los Derechos Humanos y presentar sus resultados.0.010.01– 0.00-37%
Ejecutar el programa de comunicación social0.010.01– 0.00-20%
Capacitación para Incrementar la Productividad0.00– 0.00-26%
Seguro de vida para jefas de familia0.010.00– 0.00-100%
Evaluación del Salario Mínimo0.000.00– 0.00-31%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de educación y capacitación en materia de Derechos Humanos, considerando los Tratados y Convenciones Internacionales que obligan al Estado mexicano.0.010.00– 0.00-58%
Realizar la promoción y observancia en el monitoreo, seguimiento y evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos0.000.00– 0.00-37%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de víctimas y posibles víctimas de la trata de personas.0.000.00– 0.00-29%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de periodistas y personas defensores de Derechos Humanos.0.000.00– 0.00-28%
Atender asuntos relativos a la aplicación del Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad0.000.00– 0.00-30%
Programa para el Desarrollo Profesional Docente0.000.00– 0.00-91%
Promover, observar y divulgar la protección, respeto y remedio de los Derechos Humanos de las personas con alto riesgo de vulnerabilidad ante los abusos de las empresas, públicas y privadas.0.00– 0.00-56%
Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales0.000.00– 0.00-100%
Atender asuntos relacionados con Sexualidad, Salud y VIH0.000.00– 0.00-33%
Fortalecimiento de las capacidades del Servicio Exterior Mexicano y de la Cancillería0.000.00– 0.00-22%
Atender asuntos relacionados con las y los jóvenes, las personas mayores y las familias0.000.00– 0.00-44%
Protección de los derechos tutelados por la Ley Federal del Derecho de Autor0.000.00– 0.00-59%
Atender asuntos relacionados con niñas, niños y adolescentes0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con los Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales0.00– 0.00-26%
Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional0.000.00– 0.00-100%
Registro Nacional de Profesionistas y sus Asociaciones0.000.00– 0.00-29%
Regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica0.00– 0.00-90%


[1] Se considera la suma de los Ramos Administrativos

[2] 2022. SHCP. Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas.

[3] La inversión física directa es aquélla realizada por las entidades del sector público sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto, las Asociaciones Público Privadas o aquélla realizada mediante trasferencias a entidades federativas.

Golpe de realidad y despilfarro selectivo: febrero 2022


La mala situación de la economía impone límites a las finanzas públicas, pero Hacienda parece no querer aceptarlo y suelta el gasto para hacer realidad los ‘sueños’ del presidente. La gran pregunta es en dónde quedan los derechos de los ciudadanos.

Hacienda anhelaba un 2022 de crecimiento económico acelerado, acompañado de un gran gasto en programas sociales para la primera mitad del año en vísperas de la revocación de mandato y las elecciones a gobernador, pero la realidad ha sido diferente.

Ni los ingresos petroleros (impulsados por el boom de los precios) ni los ingresos tributarios han alcanzado las cuotas que se anticiparon el año pasado. Al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mil millones de pesos o mmdp) frente al mismo periodo de 2021 o 7.1% (75.2 mmdp) de retraso frente al calendario.

Los menores ingresos han llevado a que 76% (20) de las dependencias o secretarías del Poder Ejecutivo vayan retrasadas respecto del calendario. Además, 100% (10) de los órganos autónomos mostraron retrasos en su gasto, a pesar de que éste abarca poco del presupuesto total. Hay una austeridad con saña.

No obstante, hay algo que el Gobierno no parece dispuesto a sacrificar en estos tiempos difíciles: sus intereses políticos. La Secretaría del Bienestar, aunque retrasada frente al calendario, exhibe un gasto de 74 mmdp en los primeros dos meses del año, 156% (45 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y el mayor monto que se tenga registro. Es claro que el Gobierno puede prescindir de todo, menos de entregar generosos subsidios previos a una elección.

Además, la Secretaría de Turismo presenta un gasto de 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y el mayor monto registrado desde 2003, cuando los datos empezaron a estar disponibles. Este aumento está completamente relacionado con una expansión del gasto en infraestructura, es decir, el Tren Maya. Luego de haber terminado el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) y adelantándose quizá a posibles amparos por daño ambiental, el Gobierno está pisando el acelerador con este proyecto prioritario.

En efecto, hay un despilfarro selectivo.


 


La desilusión de los ingresos

Para 2022 la Secretaría de Hacienda previó alcanzar una cifra récord de ingresos por 6.17 billones de pesos, 7.5% (429 mmdp) más que lo aprobado para 2021. Un plan que no se aspecta bien: al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2021.

No es sorpresa este resultado. Desde septiembre del año pasado, cuando Hacienda presentó sus estimados de crecimiento y recaudación, desde México Evalúa señalamos que pecaban de candidez.  Para empezar, el crecimiento económico proyectado para 2022 fue de 4.1%. Entonces ni Banxico ni el sector privado coincidían en la estimación. Actualmente el consenso del sector privado[1] sobre el crecimiento económico de 2022 es de sólo 2%, la mitad de lo anticipado por la autoridad hacendaria, y menor también que el de Banxico, de 2.4%

La gran hazaña en materia de recaudación que planteó el Gobierno fue un crecimiento de 19% (198 mmdp) del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Pues bien, al mes de febrero el IVA acumula 196 mmdp, una caída de 10% (21.8 mmdp). Toda una desilusión.

En el caso del ISR, se anticipó un aumento de 4.8% (94 mmdp). Si bien a febrero se recaudó 375 mmdp –el mayor monto registrado para este periodo– y un aumento es de 10.4% (35.3 mmdp), mantenemos nuestra suspicacia sobre la evolución de este tributo, ya que la economía aún no recupera el nivel observado en la prepandemia.

Para el IEPS, de inicio, no se tenían expectativas halagüeñas: se estimó una caída de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. La realidad ha sido peor: -30.7% (26.8 mmdp) al mes de febrero. Esto se debe a que la recaudación de IEPS sobre combustibles fue de sólo 18.9 mmdp, una caída de 60.5% (28.9 mmdp). La causa principal fue otorgar los mayores estímulos a las gasolinas para que sus precios se mantengan bajos.

En febrero todavía no entraba en vigor la política de estímulos complementarios a las gasolinas, pero el cobro del IEPS ya había disminuido. Se exentó a 94% del IEPS para la Magna, 74% para la Premium y 54% para el diésel. Estimamos que al cobrar sólo el 17%  del IEPS en febrero, la SHCP dejó ir 22.7 mmdp en estímulos.

El fundamento de esta estrategia es utilizar los mayores ingresos petroleros para pagar el esquema de control de precios. Si bien los ingresos petroleros a febrero llegaron a 144 mmdp, 6.2% (8.5 mmdp) más que en 2021, se quedaron por debajo del calendario en 25% (48 mmdp). Esto significa que la política de estímulos representó una pérdida neta para las finanzas públicas; esto es, gracias a los mejores precios del crudo los ingresos petroleros aumentaron 8.5 mmdp, pero el IEPS de combustibles cayó 26.8 mmdp frente al año pasado. En suma, se tiene un déficit de 18.3 mmdp como consecuencia de esta política.



Sueños irrenunciables: dádivas y Tren Maya

El menor nivel de ingresos ha generado que el gasto de las secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo registre en conjunto una contracción de 1.2% (3 mmdp). En total, 15 de 26 entidades presentan un menor gasto en los primeros dos meses de este año, frente a 2021. Además, de los 10 entes autónomos, cuatro[2] tienen pérdidas que en conjunto registran 10% (1.6 mmdp) menor gasto que en 2021, siendo el principal afectado el INE.

Las únicas secretarías que tienen un aumento absoluto importante –superior a mil millones– son Bienestar, Turismo y Trabajo y Previsión Social. Las tres ejecutan proyectos o programas prioritarios o consentidos del presidente.

La más destacada es la Secretaría del Bienestar, la cual, en los primeros dos meses de 2022, gastó 74 mmdp, 156% (45 mmdp) más que en 2021, y su mayor monto registrado para el periodo. Hasta el informe trimestral se podrá saber el programa específico en el cual se ha gastado, pero de momento se puede corroborar que el 98.5% del gasto de esta Secretaría, a la fecha, corresponde a subsidios, es decir, principalmente las pensiones para adultos mayores.

De inicio el plan de gasto de 2022 de la Secretaría del Bienestar tiene claros tintes políticos. Para el primer trimestre tiene planeado gastar el 31.6% (94.8 mmdp) de su gasto anual y para el segundo 31.9% (95.6 mmdp). Es decir, en el primer semestre agotará el 63.5% de sus recursos. Hay que recordar que en abril se vota la revocación de mandato y en junio las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Ya para el tercer trimestre (sin tantas presiones políticas porque habrán pasado las elecciones) Bienestar planea gastar el 17.6% (53.6 mmdp) y para el cuarto trimestre un 18.9% (55.1 mmdp).



Esta distribución del gasto es una anomalía. De las 26 secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo tan sólo seis tienen previsto utilizar más del 60% de sus recursos en el primer semestre de 2022: Agricultura, donde se clasifica el programa de Producción para el Bienestar; la Sedatu, que participa en la regularización de tierra para el proyecto del Tren Maya; Energía, donde provienen los apoyos de Pemex, y Bienestar, con las pensiones de adultos mayores. Además, la CRE y la CNH tienen esta misma situación (la de gastar más del 60% de su presupuesto en el primer semestre).

Además, el aumento del gasto en el primer semestre puede deberse a la política de blindaje electoral[3] implementado por el INE, que desde 2013 obliga a anticipar la entrega de programas sociales en vista de una elección, para supuestamente no influir en los resultados de las votaciones. Cabe destacar que adelantar los programas sociales benefician en realidad al partido en el poder, porque la población percibe una mejora en su liquidez o apoyos del Gobierno antes de la elección, lo que puede cambiar la percepción sobre su desempeño.



La otra dependencia que llama la atención por un gran aumento en su gasto es Turismo, que a febrero erogó 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado. Se sabe que el 97.6% (12.3 mmdp) corresponden a gasto de inversión física, es decir, del Tren Maya. En otras palabras, aunque el Gobierno ha castigado a la mayor parte de las secretarías y órganos autónomos, no ha castigado a un programa cuestionado por la falta de estudios de impacto ambiental y con planeación deficiente, por las constantes modificaciones en trazos.

Finalmente, está la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), la cual acumula un gasto de 5.2 mmdp, 36% (1.3 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado para un periodo enero-febrero. Tampoco sorprende que esta dependencia no haya sido castigada con austeridad, pues a través de ella se eroga el programa de becas de Jóvenes Construyendo el Futuro.

Desdén por el futuro

La orientación del gasto nos demuestra cada día que existe un profundo desdén por el futuro. De enero a febrero el gasto en subsidios, transferencias y aportaciones del Sector Público fue 84% superior a la inversión física, la mayor distancia registrada.

A pesar del impulso a la inversión del Tren Maya, la inversión física total fue de 94 mmdp a febrero, 9.6% (8.2 mmdp) más que en 2021, pero 20% (24.5 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2018. En contraparte, el gasto en subsidios fue de 172 mmdp, 13% (20 mmdp) más en la misma comparación, impulsados principalmente por mayor gasto en la categoría de Protección Social, es decir, las pensiones de adulto mayor, principalmente.

El mayor gasto en subsidios que en inversión implica que se construyan menos capacidades de desarrollo. Además, por la composición de los subsidios, no es un hecho que se esté dando prioridad a las urgencias. A febrero, los subsidios y transferencias en Educación cayeron 21% (13 mmdp), los de Vivienda 29% (3.9 mmdp) y los Agropecuarios 62% (7.3 mmdp). Además, Educación creció sólo 1% (81 mdp). Es decir, si los subsidios han aumentado es para concentrarlos en los programas prioritarios, con mayores réditos políticos.



Una ruta hacia el futuro

La planeación y ejecución del gasto están cooptadas por los intereses políticos del presidente, por lo que en las prioridades del presupuesto no está el cumplimiento de los derechos ciudadanos, como debería. Esto sugiere que los mecanismos de gobernanza del presupuesto y el balance de los pesos y contrapesos del ciclo presupuestario son débiles y disfuncionales. Esto nos exige repensarlos. De entrada, es urgente diseñar incentivos para que las instituciones amplíen su visión, con el fin de incluir también el mediano y largo plazo. Aquí algunas de nuestras recomendaciones para conseguirlo:

1. La creación del Consejo Fiscal apartidista y con voz propia, que evalúe la política fiscal y haga prospectiva de esta política, que avale las estimaciones de crecimiento, producción petrolera o ingresos, que con sus hallazgos propicie una mayor y más informada discusión fiscal entre el Congreso y la SHCP. En suma, esto aumentaría el costo político de generar planes desapegados de la realidad y un presupuesto cooptado.

2. Es impostergable implementar un servicio profesional de carrera en la Secretaría de Hacienda y en todas las áreas de planeación y uso de recursos públicos, de tal forma que las estructuras tengan posibilidad de responder a los objetivos institucionales y no sólo a los caprichos del presidente en turno.

3. Por el lado de la inversión pública, urge un ente apartidista, profesional y con la mayaor autonomía posible del poder político, que se encargue de la planeación de la infraestructura pública, elabore la agenda de infraestructura a partir de diagnósticos serios sobre las necesidades de México en la materia e identifique las mejores soluciones al respecto. Es imperante evitar que los proyectos se realicen con prisas y sin tiempos de planeación adecuados.

4. Asimismo, conviene revisar las reglas electorales que incitan a adelantar el gasto de los programas sociales. Valorar si no sería mejor establecer como regla que no se puedan incrementar los programas sociales frente al calendario.


[1] Encuesta Citibanamex de expectativas (22 de marzo de 2022).

[2] Ente, variación real frente a 2021 y diferencia en millones de pesos: Legislativo (-0.2% o -2mdp), Judicial (-5.3% o -404 mdp), INE, (-35% o 1,428 mdp) y Tribunal Federal de Justicia Administrativa (-0.8% o 2 mdp).

[3] Inciden Social (2015). El blindaje electoral a programas sociales: evolución, avances y retos. Recuperado de: https://incidesocial.org/wp-content/uploads/el_blindaje_electoral_a_programas_sociales.pdf   .El adelanto de programas sociales es una recomendación, pero no está normado en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Estímulos tiran al IEPS a su peor nivel: enero 2022


Casi ningún factor económico afecta tanto políticamente como el precio de la gasolina. Ante el aumento internacional de los precios del petróleo, el Gobierno se ha enfrascado en una búsqueda denodada de mecanismos para controlar el costo de los combustibles. Tan así, que está dispuesto a dejar de cobrar el IEPS (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios) y otros impuestos para evitar el descontento popular en un año electoral.

En enero de 2022 la recaudación de IEPS sobre gasolinas fue de 11.3 mil millones de pesos (mmdp), 56.3% (14.6 mmdp) menos que en el mismo mes de 2021, con lo que se registró el peor monto para un inicio de año desde 2015, cuando entró en vigor la reforma fiscal (2014) que modificó el cobro de este gravamen. Antes no se cobraba IEPS a los combustibles, al contrario: el Gobierno gastaba recursos públicos en otorgar un subsidio. 

Populismo fiscal puro y duro

La caída en la recaudación en enero se debió a que la Secretaría de Hacienda aumentó los estímulos que reducen el cobro del IEPS, de forma tal que sólo obtuvo el 34% de la cuota para la gasolina Magna, 61% para la Premium y 46% para el diésel en el primer mes del año, mientras que en el mismo mes de 2021 el cobro del IEPS fue al 100%.

Eso fue sólo el inicio. En los primeros días de marzo el cobro del IEPS cayó a 0% para Magna y diésel y 2% para Premium. Y aunque esto no ha sido suficiente para contrarrestar los efectos de la subida de precios del petróleo –que no habían superado los 100 dólares por barril desde 2014–, el Gobierno estaría dispuesto a gastar más y más en el control de precios de los combustibles, una medida regresiva, ya que beneficia más a quienes más tienen.

Lo más sorprendente es que el Gobierno parece decidido a sacrificar otros ingresos con tal de quedar bien con los votantes más difíciles de convencer en las urnas, la clase media. A inicios de marzo se establecieron nuevos mecanismos de control, a través de estímulos de ISR y de IVA, para mantener a raya el aumento en las gasolinas. En otras palabras, se está regresando de facto al sistema previo a la reforma fiscal, cuando los precios de las gasolinas eran subsidiados, lo cual no es una buena forma de usar los recursos públicos. 

Finalmente, es un riesgo apostar a que los mayores ingresos petroleros, provocados por un crudo más caro, solventarán el problema que suponen ingresos deprimidos por IEPS, ISR y hasta IVA. La historia reciente, como veremos más adelante, muestra que el Gobierno generalmente acaba perdiendo en el total de ingresos cuando da estímulos o subsidios a las gasolinas.



Impulso petrolero y de ISR a inicios de 2022

En el mes de enero la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) promedió 77 dólares por barril (dpb), 52% (26.7 dpb) más que en enero de 2021, lo que impulsó al total de ingresos del sector público. Los ingresos petroleros acumularon 69.6 mmdp en enero, 35% (18 mmdp) más que en el mismo mes de 2021. Registraron así su mejor nivel de ingresos desde 2018. 

No obstante, si consideramos los ingresos petroleros más el IEPS a gasolinas, obtenemos una recaudación de 80.9 mmdp, 4.5% (3.5 mmdp) mayor a la de 2021, pero inferior a la acumulada tanto en 2020 como en 2019, cuando la MME rondó los 50 dpb. Es decir, en enero ya se observa que los estímulos a gasolinas que redujeron el IEPS perjudicaron la recaudación total proveniente del petróleo y la venta de gasolinas.

Por otro lado, la recaudación de ISR fue de 213.5 mmdp, 10.5% (20.3 mmdp) superior a la observada en enero de 2020, con lo que acumuló el mayor monto que se tenga registro para el primer mes del año. Todo esto a pesar de que el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) aún está lejos del alcanzado antes de la pandemia. En efecto, la desvinculación entre el crecimiento económico y la recaudación de ISR que se observó en diciembre de 2021 se mantiene y, francamente, no se entiende, ya que asumimos, claro, que los datos son verídicos.

Lo anterior compensó la caída de 9.2% (11.4 mmdp) del IVA, el cual acumuló 112 mmdp en enero, su peor monto desde 2019. Cabe recordar que este tributo fue el que salvó al erario en 2021, ante el estancamiento del ISR. Ahora, según la SHCP, los papeles se han invertido.

Con todo, los ingresos totales del sector público fueron de 543.5 mmdp en enero, sólo 3.1% (16.2 mmdp) superiores al mismo mes de 2021, cuando según el pronóstico de Hacienda debieron crecer 12%, a 593 mmdp. Así comienza 2022 para las finanzas públicas: mayores ingresos petroleros –disminuidos por estímulos al IEPS–, menor recaudación de IVA y un muy extraño aumento de ISR.



Estímulos del IEPS a tope

El cobro del IEPS sobre combustibles se calcula a partir de una “cuota efectiva de IEPS”, y es resultado de la suma de dos componentes: el monto de las cuotas de IEPS combustibles, que desde 2016 [1] se establecen de forma anual en diciembre del año previo (y que le suman valor al impuesto), y el monto de los estímulos que se determinan semanalmente (que le restan valor al impuesto). Estamos ante un mecanismo de control de precios hecho y derecho: cuando el petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.

(Por cierto, este mecanismo no está reconocido por la Secretaría de Hacienda como un gasto fiscal o una pérdida recaudatoria, situación que le permite una discrecionalidad en el uso del recurso público, que formalmente no le otorga la Constitución al Poder Ejecutivo pero que Hacienda se ha adjudicado por tradición.) 

En 2020, con precios del petróleo por los suelos, la Secretaría de Hacienda no otorgó prácticamente ningún estímulo. La cuota promedio para la gasolina Magna fue de 4.95 pesos por litro, 4.1 pesos para la Premium y 5.4 para el diésel, es decir, se cobró el impuesto al 99%, 100% y 98%, respectivamente, a pesar de la grave situación económica que ocasionó en los hogares y empresas la contingencia sanitaria provocada por el covid-19. Pero no era año electoral.

Ante los precios del petróleo que aumentaron a partir de abril de 2021, la Secretaría de Hacienda comenzó a dar estímulos para evitar el aumento de precios de las gasolinas. Sí, fue el año de la ‘madre de todas las elecciones’. La cuota promedio para la Magna cerró en 3.1 pesos por litro, 3.6 para la Premium y 4.6 para el diésel, lo que equivale a un cobro del 62%, 83% y 84% de la cuota potencial para cada producto, respectivamente.

No obstante, los conflictos geopolíticos no han hecho más que presionar al alza los precios de los energéticos. En diciembre de 2021 la MME promedió 66.5 dpb, en enero de 2022 llegó a 77.8 dpb, en febrero promedió 86.9 dpb y los más recientes datos a marzo colocan al petróleo mexicano en 102 dpb. En estos últimos meses los estímulos del IEPS han estado a tope.

En enero la cuota del IEPS sobre la gasolina Magna promedió 1.9 pesos por litro de los 5.49 pesos factibles de cobro, es decir, se aplicó la cuota al 34%. A la gasolina Premium se le aplicaron 2.8 pesos por litro de 4.54 pesos posibles, y al diésel 2.8 pesos de 6.04, es decir, un cobro de 61 y 46%, respectivamente.

Lo anterior significa que en enero de este año sólo se cobró el 47% del total posible, o lo que es lo mismo, se dejaron ir alrededor de 12.7 mmdp por “subsidiar” a las gasolinas, que tenían un cobro potencial de 24 mmdp. Para ponerlo en contexto, este monto representa más del 95% del presupuesto anual de los programas prioritarios la Escuela es Nuestra o Producción para el Bienestar.

Para febrero, la MME promedió 86.9 dpb y el cobro del IEPS sobre la gasolina Magna fue de 0.3 pesos por litro, 1.2 pesos para la Premium y 1 peso para el diésel, es decir, 6%, 26% y 17% de cobro posible, respectivamente. Cuando tengamos el reporte de Hacienda de febrero podemos anticipar un mucho menor cobro del IEPS de combustibles.

A pesar de este esfuerzo fiscal, el precio de las gasolinas ha aumentado. En enero (últimos datos disponibles), la gasolina Magna acumuló un aumento de 14% (2.5 pesos por litro) frente a enero de 2020, la Premium 21% (4 pesos) y el diésel 14% (2.8 pesos). Los tres tipos de combustibles ya superan los precios prepandemia.

En marzo los estímulos llegaron al 100% para la gasolina Magna y el diésel, y al 98% para la Premium, pero como hemos descrito ya, esto no ha sido suficiente, por lo que el Gobierno ha comenzado a idear nuevos mecanismos de subsidio. 



El retorno a la era de subsidios a combustibles

Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

Cabe destacar que entre 2006 y 2014 el IEPS cerró todos los años en números rojos por 80 mmdp en promedio, es decir, se otorgó por lo menos esa cantidad para subsidiar los combustibles.

Cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. En otras palabras, mantener los precios estables de los combustibles significaba no sólo sacrificar el IEPS, sino también otros impuestos.

Este mecanismo se reportaba como un gasto fiscal. En 2013 la SHCP estimó una pérdida recaudatoria de 127.3 mmdp a precios reales. A partir de 2015, entraron en vigor los cambios de la reforma fiscal de 2014, lo que implicó que los combustibles aumentaran conforme lo hace la inflación, y que se estableciera una nueva forma de cobro del IEPS mediante una cuota de pesos por litro por tipo de combustibles.

Según la SHCP[2], “bajo la nueva estructura del IEPS de combustibles, a diferencia del impuesto vigente hasta 2015, la aplicación de este impuesto no puede dar lugar a un IEPS negativo, por lo que no genera un gasto fiscal”. Esto es cuestionable, puesto que el sistema de estímulos implica un menor cobro de IEPS.

En cualquier caso, el nuevo sistema del IEPS permitió un deslizamiento gradual en el precio de los combustibles hasta 2021. La gasolina Magna aumentó entre 2 y 9% de 2015 a 2021, y el diésel entre 2 y 10%, incrementos todavía manejables políticamente. Sin embargo, el nuevo mecanismo nunca se enfrentó a precios promedio anuales superiores a 65 dpb.

En 2022, con una MME que promedia los 83 dpb hasta principios de marzo –y que seguirá aumentando– el sistema de estímulos del IEPS se ha visto rebasado. El 4 de marzo se publicó en el DOF[3] el decreto que establece estímulos complementarios a los combustibles automotrices.

El mecanismo es el siguiente: cada semana la Secretaría de Hacienda publicará el monto de estímulos complementarios por litro, que fue de 0.87 pesos para la Magna y 0.6 para el diésel en su primera ocasión. Los vendedores de combustibles podrán acreditar hasta esa cantidad por cada litro –si venden por debajo de su precio de compra– contra sus pagos provisionales de ISR mensuales.

Si después de efectuado el acreditamiento del ISR existiera una diferencia a favor del contribuyente, éste lo podrá acreditar contra el IVA, según el decreto. Es decir, se podrían llegar a empeñar dos tributos distintos, con tal de mantener los precios de los combustibles a raya. Esto es un claro retorno al pasado, cuando se utilizaban otros tributos para subsidiar a los combustibles.

Es evidente que este esquema tiene un enfoque populista. No hay que olvidar que en 2022 están en juego las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Hay que remarcar que este tipo de apoyos son totalmente regresivos, pues beneficia más a los que más tienen y consumen. Con el mecanismo anterior[4] de IEPS, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.

Algunos podrán argumentar que estos subsidios pueden contener a la inflación, la cual afecta a la población más vulnerable. No obstante, sería mucho mejor utilizar los recursos excedentes del petróleo en programas focalizados para tal población. Claro, para esto se necesitan programas con probada efectividad, bien planeados, con distribución geográfica específica y con reglas de operación, los cuales no abundan en la actualidad.



La casa siempre pierde

Con este esquema, la apuesta implícita del Gobierno es que los mayores precios del petróleo aumenten los ingresos petroleros lo suficiente como para compensar la menor recaudación de IEPS, ISR y hasta IVA. Para que la apuesta sea ganadora las estimaciones de Hacienda tendrían que ser certeras, pero sobre ellas rondan severas dudas.

Según las sensibilidades de ingresos de Hacienda, por cada dólar adicional en el precio del petróleo, frente a lo estimado en el Paquete Económico 2022, se obtendrían 13.6 mmdp más en recaudación petrolera. Con esta sensibilidad, si el precio del petróleo se mantiene en 80 dpb, como promedia a la fecha, la SHCP obtendría alrededor de 337 mmdp adicionales a lo estimado para 2022. Si la MME promediara 100 dpb durante todo 2022, los ingresos extra serían de 608 mmdp. El Gobierno ya se frota las manos…

El gran riesgo es que estas sensibilidades casi nunca se cumplen. Como muestra la siguiente gráfica, cuando el precio del petróleo es más caro a lo estimado en el PEF, los ingresos adicionales no son tan altos como las sensibilidades que Hacienda publica. Se han llegado a quedar 216% por debajo. Pero eso sí: cuando el precio del petróleo es menor a lo estimado, las pérdidas son mucho mayores, en 103%

Como muestra, en 2012, con precios del petróleo por encima de 100 dpb y 17.2 dpb más altos de lo estimado en el PEF, el erario debió de haber recibido 120 mmdp adicionales de ingresos petroleros, pero recibió sólo 21 mmdp más de lo planeado. Y en 2020, con precios del petróleo 13.3 dpb menores a lo anticipado, la recaudación petrolera debió caer sólo 193 mmdp, pero se contrajo en 403 mmdp frente a lo estimado.

Hay que precisar que estas estimaciones se han desviado también a causa de una menor plataforma petrolera, la cual ha quedado generalmente por debajo de lo proyectado (y no presenta signos de que esta tendencia se vaya a revertir). Por cierto, si la producción petrolera se quedara sin crecimiento en 2022, se perderían otros 28.8 mmdp[5] de ingresos petroleros. Esto sin mencionar lo que pasaría si Pemex deja de exportar crudo, como se llegó a plantear a inicios de año como parte de la estrategia de soberanía energética.

A todo esto hay que descontarle un menor crecimiento económico. Si éste alcanza el 2.1%, como lo estima el consenso del sector privado, restaría 83 mmdp en ingresos tributarios, según Hacienda[6], lo que podría ser incluso mayor si las sensibilidades están mal calculadas. Esto implicará recortes en programas sociales, infraestructura, gasto en salud, entre otros. Además, los ingresos tributarios se han venido desempeñando mal y no podemos desperdiciarlos. En enero de 2022 quedaron 4% (15.7 mmdp) por debajo de la meta, lo que anticipa presiones para todo el gasto público programado para el año. Como pueden ver, es una apuesta arriesgada subsidiar los combustibles.



La lección del pasado reciente

Otra forma de analizar este riesgo es comparar la recaudación programada de ingresos petroleros más la recaudación de IEPS de combustibles, frente a lo observado. Al analizar años previos, cuando ha habido un aumento en los precios del petróleo, la recaudación de ambos generalmente no supera el programa conjunto. Es decir, las pérdidas de un ingreso se comen las ganancias del otro.

En 2011 y 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) en 60% (37.9 dpb) y 20% (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 9% (152 mmdp) y 1% (21 mmdp) superiores a lo programado. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2011 se programó tener un IEPS de combustibles negativo por 14.4 mmdp; lo observado fue de -218 mmdp, 15 veces más. En 2012 se anticipó un IEPS negativo de 37.6 mmdp, la realidad fue de -291 mmdp, 8 veces más.

En suma, en estos años de bonanza petrolera los mayores subsidios para el IEPS (aunque con un esquema diferente) se comieron por completo los mayores ingresos petroleros. Esto debería servir de advertencia ante la estrategia que se plantea para 2022.

De hecho, en el periodo de 2010 a 2021, en tan sólo en tres años (2010, 2018 y 2021) la recaudación efectiva de IEPS de gasolinas, sumada a los ingresos petroleros, ha sido superior 44 mmdp a la programada, en promedio. En los otros nueve años el promedio negativo es de 138 mmdp.

La apuesta por compensar los ingresos petroleros con menor IEPS es riesgosa, y la casa (el país) generalmente pierde, y bastante.



[1] DOF (27-12-2016) Decreto por el que se establecen estímulos fiscales en materia del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a los combustibles que se indican. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5467667&fecha=27/12/2016

[2] Presupuesto de Gastos Fiscales 2014. Recuperado de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/19217/Presupuesto_de_Gastos_Fiscales_2014.pdf

[3] DOF 4-03-2022. Recuperado de https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644746&fecha=04/03/2022

[4] En los estudios más recientes de “Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas” de la SHCP para 2020 y 2018, no existe cálculo sobre la regresividad o progresividad del esquema actual del IEPS.

[5] Según los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022 de Hacienda, por cada 50 mbd de extracción de petróleo distintos a la meta, se pierden o se ganan 20,594 mdp en ingresos petroleros.  Para 2022 se proyecta una plataforma de 1,826 mbd, pero en 2021 la producción cerró en sólo 1,756 mbd. 

[6] Según los CCPE de 2022, por cada medio punto del PIB que el crecimiento real de la economía se desvíe de la meta, se ganan o pierden 20,784 mdp. Para 2022 Hacienda estimó un crecimiento de 4.1% pero el consenso del sector privado es de 2.1%

CFE agotó subsidio y Hacienda la dejó colgada: análisis anual 2021



Ante la baja recaudación tributaria en 2021 el fisco se quedó sin recursos para subsidiar la venta de electricidad. La Secretaría de Hacienda históricamente ha otorgado a la CFE subsidios millonarios que le permiten vender energía a precios accesibles y compensar la ineficiencia de la paraestatal. No obstante, en los últimos meses del año pasado, Hacienda abandonó a la CFE a su suerte, obligándola a endeudarse y debilitar su inversión, para mantener su operación. El resultado: la energética acumuló su peor balance financiero desde 1990, que se tiene registro.

En el contexto de la muy discutida reforma eléctrica llama la atención la indiferencia financiera del Gobierno hacia la CFE. Recordemos que también se recortó el presupuesto para la infraestructura eléctrica en el PEF 2022.

Lo impensable: cortan subsidios

Al mes de julio de 2021, los subsidios otorgados a la CFE acumulaban 70.3 mil millones de pesos (mmdp), el 100% de lo aprobado para el año. Que se hayan ‘agotado’ tan rápido se debió a que los costos financieros de la Comisión se despegaron en 50% frente a 2020, por el incremento del precio del gas natural, luego de la contingencia climática en Texas, según lo reportó la propia empresa[1].

En aquel momento anticipamos que la CFE seguiría dependiendo del subsidio por sus altos costos de operación, y que la Secretaría de Hacienda incurriría en el mayor sobregasto en apoyos a la energética desde 2016, año en que se comenzó a reportar una calendarización en la materia. Lo que en realidad pasó fue aún peor.

En los meses de agosto a diciembre, Hacienda dejó de otorgar subsidios a la CFE. Y esto –dejar por cinco meses consecutivos sin apoyo a la energética– no tiene precedente: de 2017 a 2020 sólo se reportó un mes en ceros por año, y en 2016 y 2020 dos meses.



El asunto tiene muchas aristas. La Secretaría de Hacienda tiene el compromiso de apoyar a la CFE a vender energía barata. Si bien la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) publicada en 2014 designa a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como el ente encargado de calcular las tarifas finales del suministro básico, en su artículo 139 dispone que el Ejecutivo federal podrá determinar un mecanismo distinto. Mediante acuerdo administrativo publicado en el DOF[2], se le da a Hacienda la facultad de determinar las tarifas finales a los hogares, pero no se precisan reglas claras, ni se habla de un subsidio eléctrico. De cualquier forma, la CFE reconoce que dicho mecanismo es un otorgamiento de subsidios que cubren –parcialmente– la diferencia de costos entre el precio de producción y las tarifas determinadas por Hacienda. No obstante, la CFE también señala que dicho esquema no ha garantizado la solidez financiera de la energética. Así se lee en su Plan de Negocios 2022-2026:

Por el lado de los ingresos es determinante la imposibilidad de facturar la energía eléctrica, entregada a los distintos usuarios, a una tarifa que refleje los costos incurridos a lo largo de todo el proceso de generación, transmisión y distribución. Esto se debe a que las tarifas a los usuarios finales son determinadas por la SHCP con criterios que difieren de la metodología de la CRE. Para compensar parcialmente la afectación financiera a la CFE derivada de la mencionada insuficiencia tarifaria, la SHCP ha efectuado transferencias de recursos a la EPS CFE Suministrador de Servicios Básicos, empresa responsable de la comercialización de la energía eléctrica, siendo éstas transferencias menores a la pérdida de ingresos incurridos, lo que ha causado un constante deterioro a la solidez financiera del grupo. (el subrayado es nuestro).

Si bien la postura de la CFE es que la Secretaría de Hacienda no ha subsidiado suficientemente el costo de la electricidad para mantener sus balances financieros, desde México Evalúa pensamos que la solución más bien es que la CFE y Hacienda apuesten por mejorar la capacidad productiva de la empresa pública. Lo deseable es que CFE genere electricidad a bajo costo para mantener tarifas accesibles y, al mismo tiempo, controlar el subsidio hasta un día prescindir de él o enfocarlo en el impulso de energías limpias.



Como se observa en la gráfica anterior, en los meses en que Hacienda mantuvo el apoyo a la CFE a través de subsidios el financiamiento neto[3] de la empresa estuvo contenido. En marzo, tras el incremento de precios de los energéticos a partir de febrero, se recurrió a 47.7 mmdp de financiamiento, sobrecosto que fue compensado en parte por 28 mmdp en subsidios pagados en abril. No obstante, a partir de que en agosto se cortaron de tajo los apoyos de Hacienda, la CFE tuvo que recurrir a financiamientos.

Lo anterior nos parece preocupante en la antesala de la discusión de la reforma energética.  Actualmente los privados participan generando 62% de la energía a nivel nacional, y lo hacen con un costo de 2 veces menor que el de la CFE, según datos de la CRE. La reforma pretende bajar la participación privada automáticamente al 46%, lo que implicará que los ciudadanos enfrentemos un mayor costo, ya sea por el lado de tarifas eléctricas más caras o mayores subsidios a la energética, que se pagan mediante nuestros impuestos. Lo grave es que 2021 ya nos dejó ver que la Secretaría de Hacienda no está en capacidad de apoyar más a la CFE: la retórica de la reforma choca contra la realidad.

La razón detrás del abandono

Que la Secretaría de Hacienda agotara el subsidio aprobado para la CFE en julio y que no gastara de más, como en otros años, está más relacionado con el estancamiento de los ingresos que con la disciplina presupuestaria. Durante todo 2021 se observó un estancamiento del ISR y, a partir de agosto, hubo una desaceleración en la recaudación del IVA. De hecho, en los meses de septiembre a noviembre los ingresos tributarios se quedaron por debajo del programa y acumularon un retraso de 13.6 mmdp. En estos mismos meses se dejó de subsidiar a la CFE.

Contra todo pronóstico, la racha negativa en la recaudación de impuestos se rompió en el último mes del año. En diciembre la recaudación tributaria llegó a 355.4 mmdp, un aumento de 5.2% (17.6 mmdp) frente a diciembre de 2020. Esto, a pesar de la desaceleración económica, pues según el Inegi en el cuarto trimestre de 2021 la economía cayó 0.1% frente al tercer trimestre y tuvo un crecimiento de tan sólo 1% frente al mismo periodo de 2020.

Destaca de forma muy sorpresiva un aumento de 21.9% (37.9 mmdp) en el ISR en el último mes del año, frente a diciembre de 2020. A noviembre acumulaba una contracción de 0.2% frente a 2020, pero con el resultado de diciembre cerró con un aumento de 1.9% (34.8 mmdp). No obstante, el total de ingresos tributarios sólo creció 1.1% (37,9 mmdp) con respecto a 2020, menos de la mitad del déficit operativo de CFE.



El costo fiscal de la electricidad barata

Mantener tarifas bajas significa un gran costo al erario. El balance, después de transferencias de la CFE, promedió 53.7 mmdp de 2016 a 2020, gracias a que en promedio la energética recibió 72.9 mmdp en subsidios. Si el Gobierno hubiera deseado mantener ese balance promedio en 2021, debería haber otorgado a la CFE 114.2 mmdp adicionales en transferencias, monto equivalente a todo el presupuesto aprobado en 2021 la Secretaría de la Defensa Nacional (112 mmdp) o al 77% del presupuesto de la Secretaría de Salud (145 mmdp).

Cabe destacar que la Secretaría de Hacienda y CFE habían planeado[4] que el balance financiero –llamado también balance después de transferencias–  de la empresa cerrara 2021 con un saldo positivo de 28.5 mmdp. Para esto se habrían tenido que desembolsar 89 mmdp más en subsidios, adicionales a los 70.2 mmdp ya pagados, haciendo que el apoyo total para la energética llegara a 159.2 mmdp, lo que hubiera sido todo un récord histórico.

En los últimos años el objetivo de balance financiero para la CFE se había respetado o superado. Sin embargo, en 2021 dicho balance cayó a números rojos por primera vez desde 2009 y alcanzó un déficit de 60.5 mmdp, el mayor desde 1990, que se tiene registro.  Como ven, el récord superado fue otro.



El resultado negativo de la CFE ha provocado que su patrimonio –es decir, el balance entre activos y pasivos totales– se reduzca aún más. Al tercer trimestre de 2021 el patrimonio de la CFE registraba ya 551.6 mmdp, una caída de 11% (66.1 mmdp) en términos reales. Si bien la deuda total de la empresa llegó a 1.63 billones de pesos, 2% (39.4 mmdp) menos que en 2020, los activos sumaron 2.18 billones, 5% (105 mmdp) menos que al cierre de 2020.

En 2020, este patrimonio ya se había debilitado cuando la energética disminuyó la edad de jubilación de sus trabajadores, generando un incremento del pasivo laboral, como lo explicamos recientemente para Animal Político.



No es menos preocupante que la inversión de la CFE haya ido en picada ante el debilitamiento financiero de la empresa. En 2021 la inversión física fue de 41.3 mmdp, 9% (4.3 mmdp) menos que en 2020 o 15% (7.5 mmdp) menos que el promedio de 2010 a 2015. Esta situación anticipa una espiral negativa, donde la empresa pública no podrá mejorar su eficiencia productiva para ser rentable por sí misma, ante los precios baratos que la sociedad (y Hacienda) demandan.



Desde México Evalúa celebramos que los presupuestos se cumplan, pero es necesario que los mismos sean creíbles. Cumplir con el presupuesto pactado para el subsidio a las tarifas eléctricas, en el contexto en que se da, no es un logro. En el esquema energético actual, la Secretaría de Hacienda ha asumido el compromiso de compensar las tarifas subsidiadas. El no mantener este compromiso, ya sea para no sobrepasar el gasto aprobado o por insuficiencia presupuestal –al tiempo que se obliga a la CFE a incurrir en mayor endeudamiento–, no es una solución, sino una postergación del problema.

En el contexto de la discusión de la Reforma Energética es necesario contemplar que el costo que pagamos por la electricidad es irreal y no sostenible en el tiempo, pues depende de la capacidad del fisco de otorgar subsidios. Cualquier cambio que haga a la CFE menos eficiente y más dependiente de apoyo, irá en la dirección equivocada.


[1] CFE. Plan de negocios 2022-2026. Recuperado de: https://www.cfe.mx/finanzas/Documents/Plan%20de%20Negocios%202022-2026%20V48%20PUBLICA.pdf

[2]DOF:30/11/2017 Acuerdo por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a establecer el mecanismo de fijación de las tarifas finales de energía eléctrica del suministro básico. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5506178&fecha=30/11/2017

[3] El financiamiento neto incluye endeudamiento y variación de disponibilidades (reservas)

[4] Según el Artículo 22 de la Ley Federal  de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, las entidades públicas deberán comprometer ante la Secretaría de Hacienda sus respectivas metas de balance de operación, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal.

Así tomó forma el gasolinazo: noviembre 2021



La inflación y caída en ingresos presionaron un gasolinazo, a pesar de que el presidente insiste en que no van a aumentar los impuestos. En los últimos días de 2021, el Gobierno federal aplicó el mayor gasolinazo de los últimos cinco años, al incrementar en 7.4% las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)[1]. ¿Qué está detrás de este incremento? Una inflación no vista en los últimos 20 años y la necesidad de recaudar más en 2022, ante unos ingresos tributarios que simplemente no despegan. Te contamos.

El IEPS como clavo ardiendo

El diseño del IEPS sobre combustibles es complicado porque el monto neto del impuesto depende del monto de las cuotas (que suman valor al impuesto) y de los estímulos (que le restan valor). Esto es, se establecen cuotas anuales por cada litro de combustible y, al mismo tiempo, cada semana se designan estímulos que reducen en cierta medida tales cuotas. Sí, el valor del impuesto puede cambiar cada semana.



Debido a este diseño, un alza en las cuotas del IEPS no necesariamente implica un alza en el precio de las gasolinas; todo dependerá del comportamiento del estímulo. Eso sí: un aumento de las cuotas, en principio, aumenta la ‘probabilidad’ de sufrir un incremento en el precio de las gasolinas.

Estamos ante un mecanismo de control de precios. En teoría, esto permite mantener estable el precio de las gasolinas. Un cambio en el precio de las mismas –ocasionado, regularmente, por una variación en el precio del crudo– se enfrenta mediante un ajuste en el impuesto. Así, cuando el precio del petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.

Pues bien, para 2022 las cuotas del IEPS sobre gasolinas aumentaron 7.4%, el mayor incremento en los últimos cinco años, debido a que la inflación hasta noviembre de 2021 medida por el Índice Nacional de Precios al Consumidor reportó ese nivel. Esto significa que la pérdida de poder adquisitivo que los mexicanos sufrieron por la inflación de 2021 se trasladará hacia 2022 con mayores cuotas en los combustibles.

De tal forma, la cuota por litro de la gasolina Magna (menor a 92 octanos) será de 5.49 pesos, 38 centavos más que en 2021 o 90 centavos por arriba en comparación con 2018. En el caso del diésel, la cuota se colocará en 6.04 pesos por litro, 41 centavos más que en 2021 o un peso más que en 2018.



Ahora, el aumento del IEPS sobre combustibles a inicios de año vino acompañado de un aumento súbito de los estímulos, lo que ha evitado que en la práctica observemos un aumento en los precios de las gasolinas… hasta ahora. No obstante, sabemos que con el aumento de las cuotas la SHCP puede incrementar el IEPS neto en cualquier momento del año. Digamos que ya está ‘preautorizado’.

Durante 2020, con los precios del petróleo casi por los suelos, los estímulos estuvieron en cero pesos casi todo el año. En 2021 se revirtió la tendencia y los estímulos promediaron 1.94 pesos por litro para la gasolina de menos de 92 octanos, 0.7 pesos para la superior a 92 octanos y 1.15 pesos para el diésel.

En la última semana de 2021 los estímulos fueron de 2.3 pesos para la Magna, 0.56 para la Premium y 1.72 para el diésel; no obstante, para la primera semana de enero de 2022 los estímulos aumentaron en 0.94 pesos (un aumento de 118%), 0.88 pesos (286%) y 0.91 pesos (298%), respectivamente. Esto suprimió el efecto de las más altas cuotas del IEPS sobre el precio de las gasolinas.



Desde abril de 2021 los precios de las gasolinas se han mantenido estables, con variaciones mensuales menores a un punto porcentual. No obstante, hay que recordar que en los primeros tres meses del año pasado los combustibles tuvieron aumentos de entre 2 a 3%  en enero y de hasta 6.5% en febrero.

Esto nos hace pensar que el gasolinazo está latente, aunque esté siendo disimulado con estímulos en las cuotas del IEPS, por el momento.



Las motivaciones fiscales del gasolinazo

El alza en los precios de las gasolinas tiene un gran costo político. Que el Gobierno haya decidido asumir tal costo al aumentar las cuotas del IEPS no puede ser en vano. Detrás del gasolinazo de 2022 está la urgente necesidad del Gobierno de fortalecer o por lo menos de mantener la recaudación tributaria, en el contexto de unos estimados de recaudación de ISR e IVA sumamente ambiciosos para este año pero que quedan en duda ante los ingresos tributarios que simplemente no despegaron en 2021.

Los datos de la recaudación tributaria en los últimos meses del año pasado han sido preocupantes. En el mes de noviembre –los datos oficiales más actualizados– se recaudaron 256 mmdp de impuestos, una reducción de 9.2% (26 mmdp) frente al mismo mes de 2020, la caída intermensual más grande que se ha registrado en 2021. Esto generó que los ingresos a ese mes fueran los más bajos desde 2015.

Es decir, no sólo la recaudación tributaria empeoró frente a noviembre de 2020 (cuando la economía comenzaba a recuperarse del covid-19), sino que también empeoró frente a años previos a la pandemia. Asimismo, la recaudación tributaria fue la segunda más baja del año, sólo por encima de lo observado en octubre. Todo apunta a un debilitamiento económico y fiscal en México, que desde luego puede mantenerse en 2022.



Lo que más sorprendió en noviembre fue la caída del IVA, pues fue la recaudación que mejores signos de recuperación había mostrado con anterioridad en 2021. Se recaudaron 131 mmdp en ese mes, 9% (11.8 mmdp) menos que en el mismo mes de 2020 y su peor registro de 2021.

Si bien el IVA a noviembre acumula 1,024 mmdp –un superávit de 14% (125 mmdp) frente al calendario–, en los últimos tres meses se ha desacelerado y en noviembre registra un incremento real de sólo 9.5%. Con estos datos volvemos a afirmar que los estimados de crecimiento del IVA para 2022 –de 19%– no reconocen la realidad ni la trayectoria, la cual presionará los ingresos y gastos del Gobierno durante 2022. Este panorama es consistente con el incremento de las cuotas de IEPS de gasolinas que entró en vigor al inicio de este año.

Por su parte, la recaudación de ISR fue de 135 mmdp, 3,5% (4.7 mmdp) menor que en el mismo mes de 2020. Este tributo acumula 1,684 mmdp de enero a noviembre, un déficit de 3% (49 mmdp) frente al calendario. Además, en el acumulado a noviembre registra una caída real de 0.2%, a pesar del rebote económico de 2021, lo que nos hace pensar que la expansión de 4.5% que estima Hacienda para 2022 será muy difícil de lograr.

Finalmente, la recaudación en noviembre del IEPS –el tercer impuesto de mayor peso– fue de 27 mmdp, 35% (11.8 mmdp) menor que en el mismo mes de 2021, lo que supone la mayor contracción mensual del año. En el acumulado este impuesto registra 370 mmdp, un monto 21% (98 mmdp) menor de lo programado o una contracción real de 16.5%.

Para 2022, se espera que el IEPS tenga una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. ¿Será?


 

 


Finalmente, hay que apuntar que el retraso de los ingresos tributarios frente al calendario se ha agravado en noviembre. Al mes de octubre el déficit era de 2.2 mmdp, pero al onceavo mes del año los tributos han alcanzado los 3,211 mmdp, 13.6 mmdp (0.4%) por debajo de lo calendarizado.

Por desgracia, ya se identifica una tendencia negativa: al mes de noviembre se acumulan tres meses seguidos de retrasos de los ingresos tributarios frente al calendario, situación que podría mantenerse para finales de año y principios de 2022. El incremento de las cuotas de IEPS es una estrategia necesaria de la Secretaría de Hacienda para incrementar la recaudación en 2022 y compensar el mal desempeño hasta la fecha.



[1] Diario Oficial de la Federación (DOF) 23 de diciembre de 2021.  Acuerdo por el que se actualizan las cuotas que se especifican en materia del impuesto especial sobre producción y servicios para 2022. Recuperado de: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639152&fecha=23/12/2021

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