Punto de quiebre: pensiones y finanzas públicas
La presión sobre las finanzas públicas causada por el aumento en el gasto de pensiones federales ha sido una constante en México en las últimas décadas. Sin embargo, durante el actual sexenio hemos llegado a un punto de quiebre: por primera vez el gasto en pensiones del Sector Público se ha incrementado más que sus ingresos.
En lo que va del sexenio, el gasto en pensiones contributivas y asistenciales[1] se ha incrementado en 433 mmdp, pero los ingresos totales sólo aumentaron 345 mmdp. Es decir, las pensiones han crecido 1.3 veces más que los ingresos, lo que supone un cambio radical de tendencia: en el sexenio de Fox los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones, 3.2 veces más con Calderón y 2.5 veces más con Peña.
La situación luce más grave si recordamos que las pensiones se pagan, en su mayor parte, con recursos fiscales, a través de transferencias de la Federación al IMSS e ISSSTE, y no precisamente mediante las cuotas de los trabajadores en activo. De hecho, de 2002 a 2022 la Federación pasó de financiar el 64% de las pensiones a hacerlo para 74%: un aumento de 10 puntos porcentuales.
Con esta métrica, del cierre del sexenio pasado a 2022, las pensiones contributivas pagadas por el Gobierno federal crecieron en 173 mmdp, pero los ingresos de la Federación crecieron sólo 60 mmdp. Es decir, el gasto ineludible de pensiones aumentó 2.9 veces más que los ingresos, situación nunca antes vista. Si además consideramos el aumento deliberado de las pensiones asistenciales por 220 mmdp, el gasto total en pensiones ha crecido 6.6 veces más que los ingresos. ¿Cómo puede esto ser sostenible?
Lo que vemos aquí es el inicio de una nueva era para las finanzas públicas. Antes, la ‘aceleración’ del gasto en pensiones obligaba al Gobierno a limitar el aumento de gastos esenciales, como educación o salud. Hoy, cuando ya hemos cruzado una especie de frontera (el gasto en pensiones ya crece más que los ingresos), la limitación del aumento del gasto en rubros fundamentales ya no parece suficiente: se impone su recorte, si es que se quiere garantizar el cumplimiento de obligaciones con las personas jubiladas.
Te contamos cómo llegamos aquí.
Evolución general del gasto en pensiones
La trayectoria del fenómeno es clara. De 1995 –año a partir del cual hay datos disponibles– a 2022, el gasto en pensiones, incluyendo las asistenciales, pasó de 120 mmdp a 1,445 mmdp, un aumento de 1,101% (1,324 mmdp), mientras que los ingresos aumentaron sólo 149% (3,950 mmdp). Es decir, el pago de las pensiones creció 7.3 veces más rápido que los ingresos.
No obstante, conviene aclarar que el gasto consolidado en pensiones se tiene a partir de 2002, pues en esa fecha se comenzó a contabilizar el gasto en pensiones de las empresas públicas del Estado. Anteriormente las cifras oficiales de la Secretaría de Hacienda consideraban únicamente el gasto del IMSS e ISSSTE. Sólo por esta adaptación contable, de 2001 a 2022 el gasto en pensiones aumentó 44% (89 mmdp), y por esta razón utilizamos 2002 como el punto de comparación del crecimiento del gasto en pensiones.
De 2002 a 2022, el gasto en pensiones pasó de 290 mmdp a 1,445 mmdp, un crecimiento de 399% (1,155 mmdp), mientras que los ingresos totales del Sector Público pasaron de 3,273 mmdp a 6,595 mmdp, un aumento de 101% (3,322 mmdp). Si bien en monto los ingresos han crecido más que el gasto en pensiones, en velocidad de crecimiento es otra historia, pues éstas han ido 3.9 veces más rápido.
El resultado: los ingresos totales del Sector Público, que en 1995 eran 22 veces superiores al gasto en pensiones, para 2022 fueran 11.3 veces y para 2022 sólo 4.6 veces superiores. Más puntos de comparación: al cierre del sexenio pasado, los ingresos fueron 6.2 veces mayores a las pensiones y al cierre del de Calderón los fueron 7.9 veces.
Medido en puntos del PIB, el gasto en pensiones totales pasó de 1.6 puntos en 2002 a 5.1 puntos en 2022 (lo más alto registrado). Mientras tanto, los ingresos presupuestarios se estancaron en 23.2% del PIB (nivel similar al de 2008). Como consecuencia, los ingresos presupuestarios menos las pensiones fueron de 18.1% del PIB, similar al monto de 2003. Es decir, el incremento de las pensiones se ha ‘comido’ los pobres avances en la tributación de los últimos 20 años.
Luego de la reforma de pensiones del IMSS de 1995 –que entró en vigor en 1997– y la reforma de pensiones del ISSSTE de 2007, bajó el ritmo de crecimiento del gasto de pensiones en México. Sin embargo, dado que los ingresos públicos han crecido con menor vigor, el impacto positivo en las finanzas públicas de dichas reformas se ha visto reducido.
En el sexenio de Ernesto Zedillo (1995-2000) el gasto en pensiones[2] pasó de 120 a 182 mmdp, un aumento de 52% (62 mmdp), mientras que los ingresos del Sector Público pasaron de 2,645 a 3,107, un aumento de 11% (462 mmdp). Es decir, los ingresos aumentaron 7.4 veces más que las pensiones.
En la administración de Vicente Fox (2001 a 2006), el gasto en pensiones cerró en 403 mmdp, un aumento de 121% (221 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. El mayor impulso se debió a que en este periodo se comenzaron a contabilizar todos los gastos en pensiones de los diferentes sistemas, como el de Pemex o CFE. Por su parte, los ingresos llegaron a 4,528 mmdp en 2006, un aumento de 46% (1,421 mmdp). En otras palabras, los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones.
En el siguiente sexenio, de Felipe Calderón (2007 a 2012), el gasto en pensiones cerró en 693 mmdp, un aumento de 65% (263 mmdp) frente al cierre del sexenio de Fox. El dato anterior incluye el gasto de 27 mmdp en las Pensiones para Adultos Mayores, el cual se inició en 2007. Por otro lado, los ingresos llegaron a 5,448 mmdp, un aumento de 20% (920 mmdp). En suma, el crecimiento de los ingresos fue 3.5 veces superior al de las pensiones.
En la gestión de Enrique Peña Nieto (2013-2018) el gasto en pensiones llegó a 1,012 mmdp, un crecimiento de 45% (303 mmdp) frente al cierre de la administración de Calderón. De este monto, sólo 44 mmdp correspondieron a pensiones asistenciales. Los ingresos totales del Sector Público llegaron a 6,250 mmdp, un aumento de 14.7% (802 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. Es decir, los ingresos aumentaron 2.6 veces más que las pensiones.
La realidad nos alcanzó en este sexenio, con agravantes. Al cierre de 2022, el gasto en pensiones contributivas llegó a 1,181 mmdp, un aumento de 22% (213 mmdp) frente a 2018, pero las pensiones asistenciales[3] (del Bienestar) llegaron a 263 mmdp, un aumento del 505% (220 mmdp). Así, el gasto total en pensiones del actual Gobierno ascendió en 2022 a 1,445 mmdp, 43% (433 mmdp) más que al cierre del sexenio pasado.
Por su parte, los ingresos del Sector Público llegaron a 6,595 mmdp, un aumento de sólo 5.5% (345 mmdp). He aquí el punto de quiebre: por primera vez en cuatro sexenios, el aumento de las pensiones (433 mmdp) fue superior al aumento de los ingresos (345 mmdp), y lo fue 1.3 veces. No sorprende entonces que se hayan tenido que recortar gastos que antes se hacían, con el fin de cubrir el mayor pago de pensiones, como expondremos más adelante.
Medido en puntos del PIB, el incremento en el gasto en pensiones es también muy superior a lo observado en las administraciones anteriores. En lo que va del sexenio, las pensiones contributivas han aumentado en 0.8 puntos del PIB, nivel similar al de Calderón (0.8 puntos), pero superior a lo observado con Zedillo (0.2 puntos) y Peña (0.7 puntos). No obstante, si tomamos también el incremento del gasto de las pensiones asistenciales, que representa otros 0.8 puntos del PIB, del cierre de 2018 a 2022 el aumento ha sido de 1.6 puntos, casi el doble de los anteriores cuatro gobiernos.
La fuente de los recursos
La mayor parte del pago de pensiones del Sector Público no están respaldadas por las cuotas cobradas a los trabajadores en activo, sino que son pagadas por la Federación mediante sus ingresos tributarios o petroleros. Esto constituye un problema, pues otros gastos esenciales que son responsabilidad de la Federación, como educación, seguridad o salud, tienen que ‘competir’ con el costo de las pensiones, que no para de crecer.
El apoyo directo de la Federación al sistema de pensiones se clasifica dentro del Ramo 19, Aportaciones a la Seguridad Social. En 2022, el 83% del Ramo 19 se destinó a apoyar los distintos sistemas de pensiones en México: 50% para obligaciones en pensiones del IMSS, 27% para el ISSSTE, 4% para las Fuerzas Armadas (Sedena y Marina), 2% para los extrabajadores de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y 0.2% para los extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal)[4].
Este gasto así clasificado pasó de 186 mmdp en 2002 a 879 mmdp en 2022, un incremento de 372% (693 mmdp). Si consideramos las pensiones asistenciales, el gasto de la Federación llegó hasta 1,142 mmdp, un aumento de 513% (956 mmdp) frente a 2022. Dicho monto es similar al endeudamiento neto[5] del Sector Público en 2022 (1.26 billones de pesos). En contraste, el gasto en pensiones a través de los ingresos propios del IMSS, ISSSTE, CFE, Pemex, LFC y Ferrenal pasó de 103 mmdp a 302 mmdp, un incremento de 193% (199 mmdp).
Lo anterior provocó que la Federación pasara de financiar el 64.4% del gasto de pensiones contributivas en México en 2002 a hacerlo en el 74.4% en 2022: 10 puntos porcentuales adicionales en 20 años. Y si incluimos las pensiones asistenciales, la Federación pagó en 2022 el 79% del total del gasto en pensiones.
¿Por qué es problemático que la Federación haya asumido la mayor parte del pago de pensiones? En principio, porque sus ingresos no han aumentado en la misma proporción. De 2002 a 2022 los ingresos del Gobierno federal –petroleros, tributarios y no petroleros, no tributarios– pasaron de 2,334 mmdp a 4,791 mmdp, un incremento de 105% (2,456 mmdp). Esta expansión de recursos es muy limitada frente al aumento de 513% (956 mmdp) del total de pensiones que paga la Federación, lo que provocó que los ingresos federales pasaran de representar 12.3 veces el gasto de pensiones federales a hacerlo sólo 4.1 veces.
En perspectiva histórica, el principal problema de la recaudación del Gobierno federal se debe a la caída de sus ingresos petroleros, tanto por la reducción de la plataforma petrolera como por la disminución del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). De 2002 a 2022 los ingresos petroleros se incrementaron sólo 6% (34 mmdp), mientras que los ingresos tributarios crecieron 120% (2,075 mmdp). Sin embargo, en una perspectiva sexenal, ambos tipos de ingresos se han desacelerado. Veamos.
Durante el sexenio de Fox, los ingresos federales se incrementaron en un 41% (830 mmdp), gracias a un aumento de 103% (593 mmdp) en los ingresos petroleros del Gobierno federal, y uno de 16% (247 mmdp) en los tributarios. Las pensiones respaldadas con recursos federales aumentaron 270% (189 mmdp). En monto, los ingresos federales crecieron 4.4 veces más que el aumento del gasto en pensiones.
Con Calderón, los ingresos federales crecieron 22% (683 mmdp), gracias a un aumento de 22% (263 mmdp) en los ingresos petroleros federales, y uno de 14% (257 mmdp) en los tributarios. En comparación, las pensiones federales aumentaron 86% (233 mmdp). Así, los ingresos de la Federación crecieron 2.9 veces más, en monto, que su gasto en pensiones.
Con Peña Nieto, los ingresos federales aumentaron 24% (929 mmdp), y aunque los ingresos petroleros se desplomaron 54% (-769 mmdp), los tributarios crecieron 84% (1,704 mmdp). Las pensiones federales aumentaron 49% (248 mmdp), 232 mmdp por las pensiones contributivas y sólo 16 mmdp por las asistenciales. Como resultado, los ingresos aumentaron 3.7 veces más que el crecimiento de las pensiones.
Con López Obrador, los ingresos federales sólo han crecido 1.3% (60 mmdp): los ingresos petroleros del Gobierno cayeron 3% (22 mmdp), a pesar del aumento de los precios del petróleo, y los ingresos tributarios sólo han aumentado 1.8% (67 mmdp). Sin embargo, sólo las pensiones contributivas respaldadas por la Federación a través del Ramo 19 crecieron 24.5% (173 mmdp). Es decir, por primera vez en cuatro sexenios, el gasto en pensiones contributivas se incrementó 2.9 veces más que los ingresos de la Federación. Por su parte, las pensiones asistenciales han crecido 505% (220 mmdp) de 2008 a 2022, 3.6 veces más que los ingresos de la Federación. Como resultado, el gasto total en pensiones de la Federación aumentó en 52% (393 mmdp), 6.5 veces más de lo que crecieron los ingresos de la Federación.
Como porcentaje del PIB las pensiones respaldadas por el Gobierno federal han aumentado en 1.4 puntos: 0.6 puntos a causa de las pensiones contributivas y 0.8 puntos porcentuales por las pensiones asistenciales. Esto significa que en tan sólo cuatro años, el ritmo de crecimiento de las pensiones ha sido casi del doble frente a los gobiernos anteriores, pues en el sexenio de Fox este gasto aumentó 0.8 puntos del PIB, con Calderón 0.8 puntos y con sólo Peña 0.6 puntos porcentuales.
Por el contrario, los ingresos del Gobierno federal sólo han aumentado 0.3% del PIB, casi cinco veces menos que el crecimiento del gasto en pensiones. Esto contrasta nuevamente con las pasadas administraciones: con Fox los ingresos del Gobierno federal aumentaron 1.7 puntos del PIB (dos veces más que las pensiones), con Calderón los ingresos aumentaron 0.8 puntos ( el mismo ritmo que las pensiones) y con Peña los ingresos crecieron un punto del PIB (1.7 veces más que las pensiones).
Como se ve, la actual administración ha roto esa suerte de equilibrio financiero entre el crecimiento de los ingresos y el gasto en pensiones. Detrás de la ‘transformación’ están varias cosas: la ausencia de una reforma fiscal orientada a incrementar los recursos tributarios; la falta de una reforma de pensiones profunda que reduzca su costo; la irresponsabilidad de elevar a rango constitucional las pensiones asistenciales (Adultos Mayores) sin garantizar su fondeo, y las modificaciones al esquema tributario de Pemex. Si la tendencia no cambia, el gasto en pensiones comenzará a canibalizar otros gastos esenciales.
Apoyo al pago de pensiones, por sistema (y política)
Todas las empresas del Estado y las Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) son dependientes de la Federación de una forma u otra.
En magnitud, el ente público más dependiente de la Federación para el pago de pensiones es el IMSS: su gasto con recursos propios en pensiones pasó de 58 mmdp en 2002 a 177.1 mmdp en 2022, un aumento de sólo 207% (119 mmdp). En contraste, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS[6] pasó de 92.7 mmdp a 477.7 mmdp, 415% (385 mmdp) más. Es decir, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS creció al doble de velocidad que el gasto con recursos propios (cuotas sociales) del Instituto. Mientras que en 2002 la institución pagaba el 62% de sus pensiones con recursos propios, en 2022 sólo lo hizo en 37.1%.
El ISSSTE, por su parte, desde 2002 ha sido prácticamente dependiente de la Federación para el pago de sus pensiones. Antes de 2013 la totalidad del gasto de pensiones de la institución provenía del Ramo 19, del programa Apoyo para Cubrir el Déficit de la Nómina de Pensiones del ISSSTE. Este apoyo pasó de 58 mmdp en 2002 a 283 mmdp en 2022, un aumento de 384% (224 mmdp). A partir de 2014, una parte de sus pensiones comenzó a pagarse con recursos propios: 2.9 mmdp o el 1.5% del total. Para 2022 sólo el 1.9% (5.3 mmdp) del total del gasto en pensiones fue cubierto con sus recursos.
El Gobierno también se hace cargo de la totalidad del pago de las pensiones del Ejército, a través de transferencias al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). De 2008 –cuando comienzan a existir datos– a 2022, el gasto a través del Ramo 19[7] para cubrir pensiones militares pasó de 15.9 mmdp a 39.5 mmdp, un aumento de 148% (23.5 mmdp).
Finalmente, hay que hacer notar que la Federación asumió el pago de las pensiones de Luz y Fuerza del Centro en 2010, un año después de su extinción. Asimismo, en 2011 se comenzaron a hacer pagos a pensionados de Ferrenal a través del Ramo 19, aunque su extinción se dio desde 2001. Antes de su desaparición, LFC realizó gastos en recursos para pensiones, en promedio, de 16 mmdp, entre 2002 y 2009. Con su extinción, el pago de pensiones pasó de 14 mmdp en 2009 a 22 mmdp, 59% (8 mmdp) más. Dicho pago de pensiones llegó a un máximo de 26 mmdp en 2011, pero ha ido bajando hasta regresar a los 22 mmdp en 2022.
En el caso de Ferrenal, no existen datos previos a 2011, cuando la SHCP asumió el pago de sus pensiones. Estos gastos llegaron a un máximo de 4.3 mmdp en 2012, y se han reducido hasta 2.5 mmdp en 2022. En otras palabras, la carga fiscal del pago de pensiones de empresas del Estado extintas se ha mantenido estable en los últimos años.
En términos prácticos sólo Pemex y CFE no reciben apoyo directo para su pago de pensiones, aunque reciben ayuda de la Federación a través de subsidios en el caso de la CFE, o de trasferencias directas a través de la Sener, en el caso de Pemex. Las dos principales empresas del Estado y los dos Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) no son sostenibles por su cuenta.
Principales impactos
El crecimiento del gasto de pensiones por encima de los ingresos ha obligado al actual Gobierno a hacer recortes importantes. Frente al cierre de 2018, dentro de los grandes rubros del gasto, los Servicios Personales fueron recortados en 4% (60 mmdp), las Ayudas y Otros Gastos, 20% (10 mmdp) y el Sector Paraestatal en 20% (35 mmdp). Visto en clasificación funcional, se destacan un recorte de 4% (34 mmdp) en Educación, 32% (18 mmdp) en Asuntos de Orden Público (policía) o 17% (23 mmdp) en Justicia.
En una perspectiva a largo plazo, se puede analizar el gasto de diferentes secretarías clave. Por ejemplo, la dependencia con el mayor presupuesto histórico, las Secretaría de Educación, pasó de gastar 235 mmdp en 2002 a 382 mmdp en 2022, un crecimiento de 63% (147 mmdp), mientras que la Secretaría de Salud pasó de 47 mmdp a 184 mmdp, un aumento de 294% (137 mmdp). En ambos casos, el ritmo de crecimiento ha sido inferior al de las pensiones (399% de 2002 a 2022).
Asimismo, el gasto en inversión física pasó de 345 mmdp en 2002 a 935 mmdp en 2022, un aumento de 171% (590 mmdp). Otra forma de verlo: en 2002 la inversión física fue 1.1 veces mayor al gasto de pensiones; para 2022 las pensiones (contando las asistenciales) fueron 1.5 veces superiores a la inversión.
Frente al insuficiente aumento de los ingresos, el mayor gasto en pensiones ha implicado el desplazamiento de otros tipos de gastos. En 1995 el gasto en pensiones pasó de representar el 4.5% del gasto total, a hacerlo en un 8.4% en 2002 y en un 15.6% en 2022. A la par, otros conceptos de gasto han perdido participación, como los Servicios Personales, que pasaron de 27% en 1995 a 31.4% en 2022, y a 18.8% en 2022. Si bien esto podría indicar una mejora en la eficiencia y reducción de la burocracia, también puede significar una precarización en los salarios de los funcionarios públicos y una menor capacidad para contratar talento.
Sin embargo, el desplazamiento del gasto que más preocupa es el de la inversión física, que pasó de 12.3% del gasto total en 1995, llegó a un máximo de 18.7% en 2010, y en 2022 fue de sólo 12.3%. Esto significa que la cantidad de recursos enfocados a promover el crecimiento futuro cada vez son menores en proporción, lo que limitará a su vez la cantidad de impuestos que recauda el Gobierno y, por ende, los gastos esenciales y la inversión. Un ciclo vicioso.
Por otro lado, una reducción del gasto que parece positiva es aquélla del Costo Financiero (pago de deuda), la cual pasó de 20% en 1995 a 10% en 2022. A pesar de que en términos absolutos en 2022 el costo financiero fue el segundo mayor desde 1990, como lo hemos detallado, su presión sobre las finanzas públicas es menor ahora, debido a una estrategia más prudente de endeudamiento, basada en el financiamiento interno y tasas a plazo fijo.
Breve ‘taxonomía’ de las pensiones
El gasto público de pensiones en México puede dividirse en tres vertientes: el gasto público en pensiones contributivas, el gasto en capitalización de las cuentas individuales y el gasto en pensiones no contributivas (Cepal, 2020)[8].
- El gasto en pensiones contributivas es aquel que el Gobierno otorga a los pensionados que aportaron durante su vida laboral al sistema de pensiones, antes de la reforma de 1995, con la que se transitó al sistema ahorro mediante cuentas individuales gestionadas por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). Los sistemas cubiertos por este tipo de gasto son los del IMSSS, ISSSTE, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro (LFC) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM).
- El gasto de capitalización de las cuentas individuales corresponde a la cuota tripartita, donde el patrón, trabajador y Gobierno aportan al sistema de Afores. Este gasto se hace a través del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social que maneja la Secretaría de Hacienda.
- El gasto de pensiones no contributivas corresponde a las pensiones asistenciales de Adultos Mayores. Se llama no contributiva porque los beneficiarios no hicieron contribuciones directas para financiar esta pensión.
IMSS
El sistema que más peso tiene en el gasto público de pensiones es aquel de tipo contributivo de las personas inscritas en el IMSS. Es decir, los trabajadores formales del sector privado que se jubilaron con el esquema previo al de las Afores. Este gasto ha oscilado entre 46% y 55% del gasto público en pensiones desde 2002 a la fecha. Los recursos destinados a pagar las pensiones contributivas del IMSS pasaron de 151 mmdp en 2002 a 655 mmdp en 2022, un incremento de 335% (504 mmdp).
Entretanto, las cuotas a la seguridad social recaudadas por el IMSS pasaron de 225 mmdp en 2002 a 449 mmdp en 2022, un aumento de sólo 99% (224 mmdp). Esto ha provocado que las cuotas del IMSS pasaran de ser 1.5 veces superiores al gasto en pensiones en 2002, a representar sólo 0.6 veces el gasto en pensiones de 2022. Para compensar, los subsidios totales que recibe el IMSS pasaron de 163 mmdp en 2002 a 590 mmdp en 2022, 261% (427 mmdp) de incremento. De hecho, desde 2012 los subsidios y transferencias al IMSS son superiores a las cuotas que cobra.
En la comparación sexenal, en los cuatro años de la actual administración el crecimiento porcentual del gasto de pensiones del IMSS se ha desacelerado: presenta un aumento de 36% (173 mmdp), inferior al aumento de 51% (163 mmdp) de Peña, al de 65% (126 mmdp) en el de Calderón o al 42% (57 mmdp) de Fox. Sin embargo, los ingresos también se han aletargado: las cuotas del IMSS han crecido sólo 14% (56 mmdp), proporción inferior al aumento de 29% (87 mmdp) del sexenio de Peña o el de 28% (58 mmdp) de Fox, aunque superior al 12% (38 mmdp) de Calderón.
ISSSTE
Veamos ahora las pensiones contributivas del ISSSTE, es decir, los trabajadores de gobierno jubilados con el esquema previo de 2007. Este gasto pasó de 58 mmdp en 2002 a 288 mmdp en 2022, un incremento de 393% (229 mmdp). Esto provocó que pasara de representar el 20% del gasto en pensiones a hacerlo en un 24%.
Se destaca que el crecimiento del gasto en pensiones de este sistema, tanto en porcentaje como en magnitud, ha sido mucho menor en la actual administración: registra sólo una expansión del 12% (30 mmdp), mucho menor al 47% (83 mmdp) del sexenio de Peña, al de 88% (82 mmdp) o al de 104% (47 mmdp) de Fox. Sin embargo, sus ingresos por cuotas a la seguridad social, en lo que va del sexenio, han decrecido 4% (3.4 mmdp), mientras que con Peña aumentaron 6% (4.7 mmdp), con Calderón lo hicieron en 2% (2.3 mmdp) y con Fox 5% (3.8 mmdp).
Pemex
Le sigue el gasto en el sistema de pensiones de Pemex, el cual pasó de 25 mmdp en 2002 a 69 mmdp en 2022, un aumento de 176% (44 mmdp). De hecho, es el sistema de pensiones contributivas que menor crecimiento ha tenido, lo que hizo que las pensiones de Pemex pasaran de representar el 9% del gasto público en pensiones en 2002 a hacerlo en un 6% en 2022. Cabe mencionar que Pemex transitó a un sistema de cuentas individuales hasta 2016, sólo para los nuevos empleados contratados.
A pesar del menor pago de pensiones de 2002 a 2022, los ingresos totales de Pemex sólo crecieron 138% (487 mmdp). Sin embargo, las ventas de Pemex crecieron sólo 31% (103 mmdp) pero sus ingresos financieros aumentaron 2,400% (384 mmdp). Los ingresos financieros incluyen las transferencias que hace el Gobierno federal a través de Sener, las devoluciones del IEPS de gasolinas y otras transferencias.
Si sólo se consideran sus ingresos por ventas y servicios, dichos ingresos pasaron de representar 13.6 veces su gasto a hacerlo 6.4 veces en 2022. Es decir, si no consideramos los apoyos que la petrolera recibe del Gobierno federal, es visible que su gasto en pensiones ejerce mayor presión financiera sobre la empresa.
En el análisis sexenal se destaca que los ingresos por ventas de Pemex han caído 8% (39 mmdp) de 2018 a 2022. En el sexenio de Peña aumentaron 32% (117 mmdp), con Calderón cayeron 36% (130 mmdp) y con Fox crecieron 93% (237 mmdp). Por el contrario, las pensiones de Pemex en 2022 ascendieron a 69 mmdp, mismo monto que el de 2018, mientras que con Peña Nieto crecieron 43% (21 mmdp) y con Calderón 3% (13 mmdp).
CFE
El gasto de pensiones de la CFE pasó de 9 mmdp en 2002 a 51 mmdp en 2022, un aumento de 498% (43 mmdp). Con esta evolución, el gasto de este sistema pasó de representar el 3% del gasto en pensiones del Sector Público a abarcar un 4%. Por el contrario, los ingresos propios de la empresa aumentaron sólo 61% (161 mmdp), por lo que pasaron de representar 30.8 veces el gasto de pensiones de 2002 a equivaler sólo 8.3 veces dicho gasto en 2022.
En la comparación sexenal, los ingresos propios de la CFE aumentaron 64% (163 mmdp) con Fox y 18% (87 mmdp) con Calderón, y cayeron 1% (4 mmdp) con Peña y 15% (74 mmdp) con López Obrador. Por el contrario, las pensiones aumentaron 67% (15 mmdp) con Calderón, 55% (17 mmdp) con Peña y han crecido 6% (3 mmdp) con AMLO.
Otros sistemas
Como hemos visto, en el pago de pensiones contributivas se contabilizan también las obligaciones con empresas públicas extintas, como Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal). En el caso de la primera, el gasto pasó de 12 mmdp en 2002 a 22 mmdp en 2022, un aumento de 86% (10 mmdp), mientras que la segunda se ha mantenido alrededor de 2.5 mmdp desde 2011, que existen datos disponibles.
Finalmente, se contabilizan el gasto en pensiones del Ejército y la Marina, correspondientes al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM)[9], los cuales han pasado de 8.3 mmdp desde 2008 –que existen cifras consolidadas– a 34 mmdp en 2022, un aumento de 310% (25.7 mmdp).
Para la capitalización de las cuentas individuales se contemplan dos conceptos: 1. Las aportaciones estatutarias, que corresponde al 0.225% del salario base de cotización del trabajador (estas aportaciones complementan las aportaciones que hace el patrón a las del trabajador). 2. El gasto por cuota social, que es la que el Gobierno aporta por cada día de salario cotizado a los trabajadores, según su nivel de ingresos[10].
En el caso de las cuotas estatutarias, el gasto pasó de 4.7 mmdp en 2008 –que hay datos disponibles– a 8.2 mmdp, un aumento de 73% (3 mmdp). Por lo que toca a la cuota social hacia trabajadores inscritos en el IMSS, el gasto pasó de 27 mmdp en 2008 a 42 mmdp, un aumento de 55% (15 mmdp). Finalmente, la cuota social para los trabajadores del ISSSTE pasó de 2.9 mmdp en 2010 –que hay datos disponibles– a 3.4 mmdp, un incremento de 17% (500 mdp). En conjunto estos gastos representaron el 4.6% del gasto total de pensiones de 2022, inferior al 7% que significaron en 2008. Es decir, el gasto del Gobierno para atender las pensiones contributivas ha crecido mucho más que el apoyo otorgado a los futuros pensionados mediante el sistema de cuentas individuales.
Anexo
[1] El gasto en pensiones contributivas son aquéllas para los pensionados que aportaron directamente durante su vida laboral al sistema de pensiones. El gasto en pensiones asistenciales (no contributivas) corresponde a programas sociales como las Pensiones de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad Permanente.
[2] Se toma como punto de comparación 1995 al 2000 y no el último año del sexenio pasado (1994) debido a que a partir de 1995 comenzaron a estar disponibles los datos de pensiones. En el resto de las comparaciones se toma último año del sexenio vs. último año del sexenio.
[3] Incluye el programa de Pensiones del Bienestar para las Personas Adultas Mayores y el Programa de Pensión de Discapacidad Permanente.
[4] Otros programas importantes del Ramo 19, son el Seguro de Enfermedad y Maternidad que en 2022 recibió el 10% del ramo o el IMSS-Bienestar que recibió el 2%.
[5] Requerimientos Financieros del Sector Público.
[6] Los programas presupuestarios con los que la Federación apoya al IMSS son Pensión Mínima Garantizada y Pensiones y Jubilaciones en Curso de Pago.
[7] Los programas contemplados son “Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones”, “Compensaciones de Carácter Militar con Pago único”, “Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio”, “Pensiones Civiles Militares y de Gracia”.
[8] Cepal (2020). El Sistema de pensiones en México: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera.
[9] Se contemplan los programas de “Cuota correspondiente de haberes de retiro y pensiones” así como “y “Pensiones Militares Civiles, Militares y de Gracia”
[10] Previo a la reforma de 2020, el Gobierno aportaba entre 10.75 a 6.25 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganaban hasta 4 Unidades de Medida y Actualización (UMA). A partir de 2023, el Gobierno aporta entre 1 y 2.45 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganan entre 4.01 y 7.09 UMAs. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. (16 de diciembre de 2020)
