5 riesgos de finanzas públicas al 2T de 2023
Las medidas de austeridad en 2023, vinculadas con el desplome de los ingresos públicos, han limitado la capacidad del Estado de garantizar el cumplimiento de derechos humanos como salud y educación, además de restringir la inversión pública y las acciones de saneamiento de las Empresas Productivas del Estado (EPE).
A mitad del año los ingresos totales del Sector Público registraron un faltante de 5.2% o 189.5 mmdp, el peor de la historia reciente, si no contamos los registrados en los años de crisis económicas de 2009 y 2020. Como consecuencia (y aunado a la falta de fondos de estabilización), el Gobierno ha impulsado recortes al gasto de 6.7% (279 mmdp) en relación con el presupuesto aprobado, los mayores en términos absolutos en 20 años.
El gasto en educación se mantiene 3.4% por debajo de lo logrado en 2018. Y aunque el gasto en subsidios a través de programas prioritarios ha crecido, se han hecho recortes importantes en transferencias federales, obra pública y evaluación educativa, entre otros.
Por el lado del gasto enfocado en salud, el presupuesto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), en sus últimos meses de operación, presenta un recorte de 36% frente a 2018, el cual no ha sido compensado por su sustituto, el IMSS-Bienestar. La transición entre instituciones se ha vuelto más complicada.
La política de desarrollo económico también ha sido gravemente afectada: aunque la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% frente a 2022, aún se encuentra 21% por debajo de la observada en el sexenio anterior. Esto se debe a que el avance del programa anual de inversión ha sido de sólo 40%, el peor del sexenio.
Finalmente, el deterioro de las empresas públicas sigue sin freno. Tanto la CFE como Pemex han mejorado sus balances de operación, pero lo han hecho gracias a ingresos obtenidos de forma artificial. Detrás de las cifras generales, las empresas públicas mantienen una inversión muy por debajo de lo logrado en sexenios anteriores, lo que augura que volverán a caer en números rojos, y difícilmente serán rentables por sí solas.
Vamos al detalle: he aquí cinco evidencias del riesgo en el que se mueven las finanzas públicas.
1. Las consecuencias de una caída de ingresos casi inédita
A pesar de que no estamos viviendo una depresión económica como tal, las finanzas públicas en 2023 se han comportado de forma muy similar a lo visto en 2020. Los ingresos públicos registran retrasos frente al calendario, lo cual ha detonado medidas de austeridad que de todas formas no han sido suficientes como para limitar el endeudamiento.
En los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Frente al calendario, se registró un faltante de ingresos de 5.2% o 189.5 mmdp. En los últimos 20 años sólo en dos ocasiones (2009 y 2020) se habían registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp, como lo explicamos en nuestro análisis dedicado al 2T de 2023.
Gran parte del problema es que el superpeso ha disminuido el valor de las exportaciones petroleras, lo que, aunado a la menor producción de Pemex, ha tumbado los ingresos públicos derivados del petróleo. De enero a junio, estos ingresos alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020.
Por el lado de la recaudación tributaria, la situación tampoco es favorable: aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos –un incremento anual de 4.1% (90 mmdp)–, frente al calendario se registró, a junio, un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012; incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).
El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar. Estimamos que los estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 es la política que ha impulsado todo tipo de devoluciones y compensaciones en 2023.
Los menores ingresos han impulsado severas medidas de austeridad. De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, los recortes que se dieron al gasto a mediados de 2020 sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Y si el Gobierno federal ha tenido que recortar más que en 2020 es porque ya no cuenta con un fondo de estabilización que le permita obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas.
Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp) debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda.
Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.
En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar: de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).
Con todo y medidas de austeridad, el endeudamiento ha estado incontenible. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es incluso mayor que el registrado durante la pandemia.
Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que también viene más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio al primer semestre, luego de lo observado en 2021.
El mayor endeudamiento de 2023 frente a 2020 se debe a que en el año de la pandemia se contaba con fondos de estabilización, los cuales se agotaron ese añopara evitar en aquel momento el costo político. Ahora que no hay fondos, los menores ingresos frente al calendario han empujado al Gobierno a tomar más deuda. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor.
2. Gasto educativo, reprobado
En cinco años de la actual Administración el gasto enfocado en la educación no sólo no ha crecido, sino que también se mantiene por debajo de lo logrado en 2018. Todo indica que las prioridades han estado en otro lado: en los subisidios, que han crecido a través de programas prioritarios, a costa de recortes importantes en transferencias federales, obra pública, evaluación educativa, entre otros. Es muy probable que este descuido fiscal sea el causante de que el número de docentes y escuelas públicas esté estancado y que el número de alumnos se haya reducido.
De enero a junio de 2023, el gasto dedicado a la educación pública ascendió a 419 mmdp, un aumento de 10.7% (41 mmdp) frente a 2022, pero inferior en 3.4% (15 mmdp) frente a 2018 o 10.7% (50 mmdp) menor frente al máximo de 2015. No ha habido un avance en este gasto en todo el sexenio.
El descuido del gasto educativo se ha venido arrastrando desde el sexenio pasado. Al 2T de 2018 el gasto enfocado a educación fue 5% (23 mmdp) menor al de 2012, último año de Calderón. Es decir, con Peña Nieto hubo un avance nulo fiscalmente hablando en educación. Por la tendencia observada, es posible que tampoco se logre un avance en la actual gestión.
Hay que aclarar que el gasto enfocado en la educación se distribuye en varios Ramos Administrativos, como la Secretaría de Educación Pública (SEP), las Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, Defensa Nacional, Marina, Previsiones para la Educación Básica, Normal y de Adultos, entre otros. Sin embargo, la mayor parte del gasto educativo se concentra en dos ramos: las Aportaciones Federales, con un 52% del gasto educativo en promedio, y la SEP, con 42%. Es en estas dos dependencias donde se concentran las mayores variaciones del gasto en lo que va del sexenio.
Al 2T de 2023 las Aportaciones Federales en materia educativa reportan un gasto de 220.6 mmdp, 3% (5.4 mmdp) más que en 2022, pero 6% (13.7 mmdp) menos que en el 2T de 2018. Por el contrario, la SEP reporta un gasto de 191 mmdp, 22% (34.1 mmdp) más que en 2022, pero sólo 3% (4.8 mmdp) por arriba de 2018.
El incremento de la SEP y del gasto funcional en educación se ha dado principalmente en subsidios. Al 2T de 2023, este tipo de gasto ascendió a 125.6 mmdp, 6.3% (7.4 mmdp) superior a lo observado al 2T de 2018. A su vez, este aumento se debe a la expansión de los programas de becas para educación básica y media Benito Juárez, así como el programa de Becas Elisa Acuña o Jóvenes Construyendo el Futuro. En conjunto, estos cuatro programas acumularon 48.2 mmdp en lo que va de 2023, el 38% del total del gasto en subsidios. Además, registran un aumento de 165% (30 mmdp) frente a 2019, año en que fueron creados.
Por contra, otros programas han sufrido recortes: los Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación acumularon un gasto de 3.6 mmdp al 2T de 2023, 60% (5.4 mmdp) menos frente a 2018, y a los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales) se les asignaron 56.8 mmdp, 6% (3.3 mmdp) menos que al cierre del sexenio de Peña Nieto. No podemos olvidar, además, la desaparición de las Escuelas de Tiempo Completo.
Otras modalidades del gasto en educación que han sido ‘sacrificadas’ han sido las orientadas a inversión, evaluación y mejora a la eficiencia. Los proyectos de inversión han sufrido un recorte de 90% (409 mmdp) frente al cierre del sexenio; el gasto para evaluación de políticas públicas, de 56% (1.2 mmdp) y el gasto para mejorar la eficiencia, 10% (1.1 mmdp).
Vale la pena hacer un acercamiento al Gasto Federalizado en educación, ya que ha sido el más castigado en el sexenio. Dentro de las Aportaciones federales que hace el Gobierno a los estados, el instrumento más importante para garantizar este derecho constitucional es el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual acumula el 94% de las Aportaciones en educación o el 50% del gasto educativo del Sector Público federal.
La principal función del FONE es pagar la nómina de los maestros de educación pública. Hay que recordar que en 1992 se cedió a las entidades la responsabilidad de administrar las plazas de los docentes –la llamada ‘federalización de la nómina educativa’–, pero la Federación mantuvo la obligación de hacer los pagos[1]. Para esto se creó el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el cual fue cuestionado a causa de sus fórmulas de distribución del presupuesto, que generaban, supuestamente, desigualdades entre regiones. De tal forma, en 2013 el FAEB fue reformado y se convirtió en el FONE.
Una particularidad del FONE es que sus recursos se determinan por tres variables principales: 1. las plazas registradas de cada estado, 2. las ampliaciones presupuestarias aprobadas por la SEP para incrementos salariales, y 3. la creación de plazas autorizadas por la SEP. Como se ve, la Federación tiene un gran control en la operación de la educación a nivel nacional. De hecho, el FONE financia a 31 de 32 entidades, pues la nómina de los docentes de la Ciudad de México se paga a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.
Al primer semestre de 2023 las Aportaciones pagadas a los estados a través del FONE sumaron 206.9 mmdp, un aumento de 2.2% (4.4 mmdp) frente a 2022, pero se mantuvieron por debajo en 7% o 15.1 mmdp frente a 2018. En otras palabras, el 95% en la reducción del gasto educativo frente al cierre del sexenio se concentra en este fondo. En efecto, los principales recortes se han hecho en los recursos para el pago de nóminas. Esta situación no responde sólo a la mala situación económica de 2023; más bien, tiene que ver con recortes aprobados ya desde el Congreso: al 2T de 2023 el gasto del FONE presenta un retraso del 4% (7.8 mmdp) frente al calendario, pero al mismo tiempo el presupuesto anual es 4% (19.8 mmdp) menor al aprobado de 2018.
Si bien en términos nominales o corrientes el FONE se ha incrementado, en términos reales –es decir, descontando la inflación– este fondo no ha crecido. Esto se debe a que sólo una parte del FONE está indexado a la inflación: el FONE Fondo de Compensación[2]. Los otros tres componentes del FONE –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.
Por lo que toca a los otros instrumentos del gasto federalizado, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) presenta una disminución de 3% (119 mdp) frente al 2022, aunque el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente educativo, registra un aumento de 18% (1.5 mmdp).
La reducción del gasto educativo, en particular aquél dedicado a la nómina de docentes e inversión física, ha tenido un claro impacto en el desarrollo de capacidades educativas. Se estima que en 2022 el número de docentes en el Sistema Educativo Público Ascendió a 1.62 millones, el mismo nivel al cierre del sexenio pasado. Por su parte, el número de escuelas en 2022 se estima que cerró en 216 mil, el mismo nivel de 2018[3]. No obstante, el número de estudiantes cayó a 29.9 millones, cuando al cierre del sexenio pasado el número de inscritos fue de 31.5 millones.
Para decirlo claro: la apuesta por favorecer programas de subsidios de transferencias directas no se ha traducido en un incremento en el número de estudiantes en el país, pero sí ha significado un retroceso en la dotación de recursos destinados al pago de profesores, construcción de infraestructura, evaluación y mejora continua.
3. Pemex y CFE: lo que está detrás del optimismo
Por primera vez desde 2017 la CFE tuvo un balance de operación positivo en el periodo de enero a junio, mientras que Pemex registró su segundo año al hilo con balance positivo, además de lograr el segundo mayor nivel de ingresos del sexenio. La situación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) parece, entonces, estar mejorando, pero detrás de las cifras generales la situación sigue siendo desalentadora.
En el caso de la CFE un factor inusitado está ‘distorsionando’ las estadísticas operativas de la empresa: se trata de ingresos por inversiones financieras de 43 mmdp, el mayor monto jamás registrado por la empresa, tanto para un primer semestre como para un año fiscal completo. Para dimensionarlo mejor, basta decir que el segundo mejor ingreso por este concepto se logró en 2021, por 7.6 mmdp, por lo que la cifra de 2022 es 5.6 veces mayor. Son estos ingresos los que han sacado de números rojos a la CFE de forma artificial.
Según los Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias de la CFE[4], dentro del concepto de inversiones financieras se pueden agrupar gastos como la adquisición de valores, aportaciones a fideicomisos o concesiones de créditos (el gasto se registra con signo positivo) o erogaciones recuperables (gastos negativos, es decir, ingresos). Dentro de dichas erogaciones recuperables se abre un abanico de posibles ingresos no relacionados directamente con la venta de electricidad, como cobro de intereses por créditos otorgados a trabajadores, cobro por el transporte de gas en gasoductos de la empresa, ingresos por coberturas financieras, entre otros. El punto clave es que estos ingresos son esporádicos y no representan una mejora en la gestión de la CFE[5].
Si consideramos los ingresos por inversiones financieras, al 2T de 2023 los ingresos totales de CFE llegaron a 263 mmdp, 38% (72 mmdp) mayores que los de 2022, y el mayor nivel que se tenga registro desde 1990. No obstante, los ingresos por venta de bienes –venta de electricidad– quedaron en 208 mmdp, sólo 2% (44 mmdp) más que en 2022, y 3% (6.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Es decir, detrás de las cifras no existe una mejora que pueda ser duradera en los ingresos de la energética.
En 2021 y 2022 la CFE cerró con balances operativos negativos de más de 100 mmdp, los cuales no fueron remediados suficientemente vía subsidios por parte de la SHCP, lo que las llevó, a su vez, a tener pérdidas financieras netas, como lo describimos en las 5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2022. Esta mala gestión ha provocado una pérdida del patrimonio neto de la empresa de 188 mmdp en lo que va del sexenio, según lo explicamos en el artículo de “El empobrecimiento de las empresas públicas”.
Con los ingresos por inversiones financieras la tendencia negativa de la CFE parece haberse revertido: al 2T el Balance Operativo de la CFE –que mide si la empresa es rentable sin apoyos del Gobierno– logró una ganancia de 34 mmdp, situación no vista desde 2014 para un periodo similar. Sin embargo, si descontamos estos ingresos esporádicos, el balance operativo de la CFE se sitúa en una pérdida de 8.7 mmdp, menos grave que la pérdida de 43 mmdp de 2022, pero números rojos al fin.
Es necesario que la CFE y la SHCP precisen la procedencia de los ingresos por inversiones financieras, para determinar qué tan probable es que se repitan en los siguientes meses y en los siguientes años. No obstante, por la magnitud de los mismos, no parece probable que sean una constante para la empresa.
Al revisar cifras específicas de inversión, gasto en pensiones y costo financiero de la deuda, queda de manifiesto que la situación de la CFE no tiene mejoría.
Al 2T de 2023 la inversión financiera de la energética registró un nivel de 13.9 mmdp, una mejora de 18% (2.1 mmdp) frente a 2022, pero se quedó 34% (7 mmdp) por debajo del promedio logrado el sexenio pasado. La baja inversión de la empresa es el principal factor que explica la incapacidad de revertir la obsolescencia de sus plantas de generación de electricidad, mejorar la infraestructura de transmisión y volverse rentable sin subsidios del Gobierno.
En el caso del gasto en pensiones, al 2T de 2023 se registra un monto de 25.8 mmdp, 12% (2.8 mmdp) más que en 2022, y el monto más elevado del que se tenga registro. Si bien el incremento del gasto en pensiones es una constante en todo el Sector Público, como lo hemos identificado, el aumento de la CFE está influenciado por el restablecimiento de privilegios sindicales en 2020, esto es, la disminución de los años de trabajo para acceder a una jubilación, como lo describimos en su momento.
Finalmente, la CFE está enfrentando su peor momento en cuanto al pago de la deuda se refiere. En lo que va del año, tal costo asciende a 40.7 mmdp, 427% (33 mmdp) más que en 2022, y el mayor monto registrado desde 1990. De hecho, existe el riesgo de que este costo se coma los ingresos extraordinarios por inversiones financieras, y empuje a la CFE a un tercer año consecutivo con pérdidas al cierre de 2023.
La situación de Pemex también está marcada por una mejora operativa artificial. En el primer semestre de 2023, los ingresos netos por venta de petróleo (luego de descontar el pago de derechos a la Federación) llegaron a 257.1 mmdp, un aumento de 36% (68.6 mmdp): el mayor monto desde 2010. Pareciera que la petrolera está sobreponiéndose incluso a un contexto con bajos precios del petróleo, y un tipo de cambio desfavorecedor para las exportaciones. Pero no es el caso. Resulta, en realidad, que el pago de derechos por parte de la empresa a la Federación en lo que va del año asciende sólo a 145.4 mmdp, 49% (137.8 mmdp) menos que en 2022 y el segundo peor monto registrado desde 1990, después del visto en 2020 durante la pandemia.
Es decir, que si Pemex está contando con grandes ingresos, ha sido a costa de pagar menos recursos a la Federación, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). En efecto, se le están ‘perdonando’ obligaciones tributarias a Pemex. Y esto tiene un costo: la reducción de recursos federales que bien podrían utilizarse para fondear el gasto de salud, educación, seguridad entre otros.
Gracias al menor pago de impuestos de Pemex, la petrolera registra un balance operativo positivo de 20.6 mmdp, por segundo año consecutivo. Sin embargo, el balance financiero (que considera el costo del pago de la deuda) registra una pérdida de 32.3 mmdp, como ha sido la constante desde 2013. Es decir, no hay una mejora agregada en la situación financiera de la empresa.
¿Qué ha hecho Pemex con el generoso incremento de recursos y por qué no logra mejorar sus indicadores financieros de forma definitiva? La respuesta, nuevamente, es que su inversión física no ha mejorado.
Al 2T de 2023, la inversión física de Pemex fue de 172 mmdp, 3% (5.6 mmdp) más que en 2022, pero se mantiene 18% (38.6 mmdp) debajo del promedio de lo observado con Peña Nieto. En otras palabras, pese a que Pemex cuenta con los mayores ingresos desde 2010 (ya que le han perdonado impuestos), no ha utilizado estos recursos para mejorar su capacidad productiva. Bajo este panorama no hay manera de que Pemex vuelva a ser un motor de desarrollo para el país.
En realidad, lo que ha hecho Pemex es aplicar medidas de austeridad de forma generalizada. Al 2T de 2023 su gasto programable fue de 300.2 mmdp, un recorte de 11.2% (38 mmdp) frente a 2022 o de 11% (37.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Esto está relacionado con la mala situación fiscal que vive la Federación durante este año, lo que ha llevado a Pemex a retrasar su gasto en 75 mmdp o 20% frente al presupuesto aprobado al periodo.
Frente al sexenio pasado, Pemex ha gastado en 2023 17% (9.4 mmdp) menos en servicios personales, 7% (0.4 mmdp) en materiales y suministros, 49% (14.1 mmdp) en servicios generales. Si bien algunos de estos recortes podrían ser favorables (si es que fueron logrados gracias a una mayor eficiencia en sus procesos), lo cuestionable es que los recortes también hayan alcanzado al gasto de inversión. Sería deseable que la petrolera aprovechara los mayores ingresos con los que ahora cuenta para mejorar su planta productiva.
4. Inversión física: mucho camino por recorrer
Al segundo trimestre del año la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% (36 mmdp) respecto al año anterior. Con éste ya son tres años seguidos en los que la inversión se incrementa para un mismo periodo. Sin embargo, aun con este incremento, el gasto promedio en inversión se encuentra 21% (102.5 mmdp) por debajo del observado en el sexenio anterior. A continuación explicamos más detalladamente este comportamiento.
La inversión pública es una variable fundamental para el crecimiento económico, es decir, para mejorar las condiciones físicas de una sociedad. Algunas formas de inversión pública son el alumbrado público, las autopistas que conectan las regiones o las grandes presas hidráulicas que permiten la generación de electricidad. Este gasto, al igual que otros rubros presupuestarios, se ve frenado por la falta de ingresos y de ahorro público.
Pues bien, si analizamos el avance anual del programa de inversión, vemos al primer semestre el avance es el más bajo en lo que va del sexenio: 40%. Esto no sorprende si tomamos en cuenta que los ingresos públicos se quedaron 5.2% (189 mmdp) por debajo de la meta al primer semestre.
Pero esto no debería ser así. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y la Constitución Política, el Gobierno puede incurrir en endeudamiento para blindar el gasto en inversión ante una caída de los ingresos públicos, política que no aprovecha del todo, o sea, que el endeudamiento no siempre blinda el gasto de inversión. De hecho, desde 2010 lo más común ha sido que el endeudamiento del Gobierno federal supere al gasto en inversión física.
Sin embargo, al segundo trimestre del año esta diferencia llegó a un máximo histórico no visto en los últimos 14 años, cuando el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 573 mmdp, mientras que su gasto en inversión física ascendió a 257 mmdp, una diferencia de 316 mmdp. Es más, sólo el endeudamiento del Gobierno federal es 131.6 mmdp mayor a todo el gasto en inversión física realizada por el Sector Público, es decir, incluyendo la inversión que realiza Pemex y CFE.
Una de las preguntas clave ante el comportamiento de la inversión es: ¿en qué está invirtiendo el Gobierno? En términos de la clasificación funcional, la cual muestra el gasto en inversión de acuerdo con sus propósitos socioeconómicos, vemos que el aumento de la inversión se explica en gran medida por el gasto destinado a la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad, la cual tuvo un crecimiento de 15.2% (17.69 mmdp) en términos reales. Sin embargo, esto no significa que la mayor parte de recursos vayan para esta función, ya que el principal destino del gasto de inversión física es la función de combustibles y energía. Al primer semestre del año, el 43% del gasto en inversión física se destinó a esta última función, en la cual se encuentran, principalmente, los proyectos energéticos del Gobierno.
El incremento del gasto en inversión de la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad se explica por mayores recursos para los municipios, e infraestructura hidráulica. En primer lugar, el Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social (FAIS) municipal y de la CDMX, el cual tiene el objetivo de financiar obras e inversiones en zonas de alto rezago social, presentó un incremento real de 12% (6.24 mmdp) respecto a 2022. En segundo lugar, el incremento se debió a mayores recursos para la infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, la cual es importante, principalmente, durante esta temporada del año. El gasto en infraestructura de agua potable se incrementó 300% en términos reales, al pasar de 1.4 mmdp en 2022, a 5.8 mmdp a junio de 2023. En tercer lugar, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), el cual tiene el objetivo de financiar, principalmente, acciones de seguridad pública de los municipios, presentó un incremento de 12% (3.0 mmdp) respecto al mismo periodo del 2022.
Hay que resaltar que el Gobierno está obligado a cumplir con el presupuesto prometido a las entidades federativas. Es decir, la Federación puede recortar fácilmente la inversión de los proyectos a su cargo como el Tren Maya, gestionado por la Secretaría de Turismo, o la inversión de las Empresas Públicas, pero no puede recortar la inversión federal realizada a través de las entidades. El hecho de que el gasto federalizado sea la razón detrás del impulso de la inversión en 2023, habla más bien de una virtud institucional y no de un esfuerzo de la Federación.
5. La despedida anticlimática del Insabi
Los últimos meses del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no han sido decorosos. En lugar de buscar un resarcimiento en cuanto al retroceso operativo y presupuestal de 2022 y 2021, el instituto ha profundizado su declive en 2023.
De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018.
Como explicamos en nuestra nota de Erario en Salud al 2T de 2023, la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar se ‘programaron’ para finales de agosto. Esto implica que en la primera mitad del año el Insabi ha mantenido la obligación de garantizar el acceso a la salud de las personas sin seguridad social, lo que hace injustificable su contracción presupuestal.
Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomó la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. De momento, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal.
Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles.
El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular.
Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018.
Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención. Es imprescindible que en la segunda mitad de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar compense las caídas que ha sufrido el Insabi. Además, es vital que se ofrezcan datos expeditos sobre su operación para poder evaluar su desempeño.
[1] ASF 2020. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/MR-FONE_a.pdf
[2] Indetec 2022. Aspectos básicos de los Fondos de Aportaciones del Ramo 33. Recuperado de: https://www.indetec.gob.mx/delivery?srv=0&sl=3&path=/biblioteca/Especiales/Aspectos-basicos-de-los-Fondos-de-Aportaciones-Federales-del-Ramo-33.pdf
[3] Cuarto informe de gobierno. Recuperado de: https://www.gob.mx/cuartoinforme
[4] CFE. Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias. Recuperado de: https://app.cfe.mx/normateca/VerDocumento.ashx?id=36323#:~:text=Los%20Criterios%20de%20Aplicaci%C3%B3n%20de,establezcan%20en%20el%20Presupuesto%20de
[5] En todo 2022 la CFE tuvo un gasto de inversión financiera negativa (es decir, un ingreso) por 35.8 mmdp. Según la Cuenta Pública, esto se debió a logística de combustibles, recuperación de IVA pagado e inversiones temporales a Fideicomisos. Sin embargo, no se explica más a detalle la cifra. Cuenta Pública 2022. Comisión Federal de Electricidad Consolidado. Dictamen del auditor externo. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/53TVV.05.DAR.pdf
