Autor: México Evalúa
Un presupuesto autoritario y no republicano: 1T 2022
Desde México Evalúa hemos evidenciado a lo largo de los años que el gasto público carece de mecanismos de institucionalidad básica, indispensables para una ‘buena’ asignación del presupuesto. Nuestro trabajo ha puesto en la opinión pública pruebas de la falta de mecanismos efectivos de contrapeso al Poder Ejecutivo, especialmente desde el Congreso.
En comparación con los pesos y contrapesos que enfrenta esta soberanía en otros países democráticos –de la OCDE y de América Latina–, el Poder Ejecutivo en México goza de amplísimas facultades para modificar el presupuesto aprobado sin rendir cuentas. En su momento nos preocupaba la discrecionalidad con la que se ‘producían’ ingresos excedentes y asignaban dichos ingresos a programas del Ramo 23, con el fin de apoyar a gobiernos subnacionales de aliados políticos. Pero había límites sobreentendidos, y estas prácticas estaban acotadas hasta cierto punto: se respetaba, por ejemplo, el financiamiento a servicios y programas públicos fundamentales (que, desde luego, tenía deficiencias).
Hoy estamos pagando muy caras las fallas de la transición a la democracia. En especial, dos: haber mantenido instituciones con diseño a modo, discrecionales, y la resistencia a los cambios que la institucionalización de protocolos –establecidos en las mejores prácticas internacionales– exigía, y que hubieran permitido encuadrar al presupuesto en mecanismos adecuados de rendición de cuentas. Por ejemplo, en otras latitudes es pecado que el Ejecutivo recorte presupuesto a la Secretaría de Salud para darle a la de Bienestar o Turismo, sin pedir autorización al Congreso. Además, en un mundo con contrapesos la aprobación del Congreso es suficiente para que la Secretaría de Salud, por decir, gaste sus recursos sin tener que ‘revalidar’ esa autorización con la Secretaría de Hacienda. Pero en México cambiar presupuesto de una Secretaría a otra es el pan de cada día…
Y es que el régimen legal actual no contempla los límites que el Poder Ejecutivo debe tener en el contexto de un presupuesto republicano, democrático. Hoy los límites a esa discrecionalidad dependen prácticamente del criterio o mesura de las personas a cargo. El resultado es grave: un presupuesto que garantiza cada vez menos financiamiento a los programas y servicios asociados al cumplimiento de los derechos humanos, y cada vez más al servicio del grupo en el poder.
Antes de continuar, veamos el #Semáforo de Ingresos.
Las víctimas presupuestales del proselitismo del Gobierno
La estrategia de aumentar el gasto en transferencias directas (más fáciles de utilizar de forma clientelar) ha costado que la inversión pública registre el mínimo en una década, y que la mayoría de los programas de subsidios enfocados a la salud, vivienda, urbanización o atención focalizada en mujeres tengan serios recortes.
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2022, al primer trimestre del año, no se ha ejercido como se aprobó. De 493 programas presupuestarios, 60 tienen aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo, y 21 recibieron gasto, a pesar de que no se les aprobó. En contraparte, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 ni siquiera han recibido un solo peso en el año. Obvio, los ganadores son los programas consentidos del sexenio.
Estos cambios no responden a ‘factores sorpresa’ sino a cálculos políticos: en el agregado, tanto los ingresos como el gasto público en el primer trimestre del año van casi conforme el programa, pero al interior queda un gasto muy distinto a aquél aprobado democráticamente en el PEF 2022. Vamos desmenuzando.
Dar y quitar
Al primer trimestre de 2022 el gasto total del Sector Público fue de 1.79 billones de pesos, apenas 0.8% (14.9 mmdp) superior al del mismo periodo de 2021. Frente al calendario, este gasto fue 0.2% (3.1 mmdp) inferior al programado. No hay duda de que el Gobierno está comprometido a mantener los balances fiscales, pero al mismo tiempo encuentra formas para inflar sus programas preferidos. La estrategia ha sido quitar recursos a unos programas para pasárselos a otros.
Las secretarías o dependencias federales[1] (que controla el Ejecutivo) acumulan 457.6 mmdp gastados de enero a marzo de este año, un 20% (76.6 mmdp) más de lo que se tenía programado. No obstante, sólo ocho de 26 dependencias o secretarías concentran los aumentos; el resto han sido castigadas.
Como ya se ha hecho costumbre, la Secretaría de Energía acumula un sobregasto del 96.5% (33.8 mmdp), causado por las mayores aportaciones a Pemex. Cabe recordar que en 2021 esta secretaría acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021.
El IMSS presenta un gasto de 225 mmdp, es decir, 7.5% o 15.8 mmdp por arriba del programa. Al interior de esta dependencia, hay un sobregasto de 18% (8.9 mmdp) en el capítulo de Servicios Personales y 48% (4.4 mmdp) en Materiales y Suministros. Dentro de dichos capítulos las partidas con más aumentos son las de prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo y la compra de medicinas. Por su parte, el capítulo de Transferencias, Subsidios y Otras Ayudas va conforme a lo planeado. Todo esto quiere decir que los aumentos en el presupuesto de la institución están relacionados con mayores costos operativos, y no con el fortalecimiento al IMSS-Bienestar.
Otra dependencia que concentra la mayor parte del sobregasto es la Secretaría de Bienestar, que ha erogado 133 mmdp, 40.5% (38.3 mmdp) más de lo aprobado al periodo. Esto significa que el aumento real de su gasto es de 46.9%, o 42 mmdp, frente al mismo periodo del año anterior. La causa principal ha sido la asignación de más recursos para las Pensiones de Adultos Mayores.
También destaca la Secretaría de Turismo, con un gasto de 22.1 mmdp, 36.7% (5.9 mmdp) más que el programa o 91% (10.5 mmdp) más que en 2021. Prácticamente todo su sobregasto se debe a las mayores erogaciones para la construcción del Tren Maya, pues la partida de Transporte Masivo de Pasajeros registra erogaciones del 40% (6.1 mmdp) por encima del calendario. Para lograr el aumento al proyecto insignia del presidente, incluso dentro de la secretaría se han recortado programas como Fomento y Promoción de la Inversión en el Sector Turístico o el Programa de Calidad y Atención al Turismo, entre otras.
En cambio, hay secretarías cuyo gasto ha sido muy castigado. La Secretaría de Salud va 12% (4.3 mmdp) por debajo de su programa, con todo y que transfirió 8.6 mmdp a fideicomisos comprometidos dentro del programa de Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos que maneja el Insabi. Sin dicha transferencia (que se contabiliza como gasto) habría quedado 36% por debajo del calendario. Otros grandes recortes se dieron en el programa de Atención a la Salud o Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud.
La Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SPyPC), por su parte, ostenta un retraso del 23% (2.5 mmdp), causado por un menor gasto en la Administración del Sistema Penitenciario, menores provisiones para la infraestructura en seguridad e, incluso, menos servicios de inteligencia para la seguridad nacional, programas cuyos recortes son más que cuestionables, dada la situación de inseguridad del país.
De igual forma, la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano (Sedatu) finalizó el trimestre con un recorte del 50% (3.7 mmdp), principalmente por una reducción de gasto en el Programa de Vivienda Social y el Programa de Mejoramiento Urbano. Dichos programas tienen gran impacto en el bienestar de la población, pero toman tiempo y planeación, además de que no son capitalizables políticamente en el corto plazo, como lo son las transferencias en efectivo.
Finalmente, 10 organismos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Poder Judicial, acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.
Subsidios con cálculo político
La entrega directa de recursos del actual Gobierno obedece menos a causas nobles que a intereses políticos. Sólo hace falta ver la cantidad de programas de subsidios que han sido sacrificados para ‘inflar’ los programas insignia del presidente.
De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se asocia al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal. Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos[2]; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo (por lo demás, cabe mencionar que el sector más rico también es el que acapara la mayor parte de las pensiones contributivas del IMSS, ISSSTE, Sedena, etcétera).
Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).
Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo. Por lo que toca al programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro, el 20% más pobre recibe sólo el 10.6% de sus recursos, mientras que el 20% más rico recibe el 22.5%: un programa altamente regresivo.
Otros programas con grandes sobregastos son Producción para el Bienestar (Sader), Pensiones para Discapacidad Permanente (Bienestar) y Jóvenes Construyendo el Futuro (STPS), que priorizan la entrega de dinero directamente, además del Programa de Fertilizantes, que otorga los recursos en especie.
Por otro lado, mientras que 10 programas ‘consentidos’ concentran el 99% (59 mmdp) del sobregasto en subsidios, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.
En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.
Le sigue, con un recorte del 82% (3.1 mmdp) frente al calendario, el Programa de Vivienda Social. Este esquema de la Comisión Nacional de Vivienda, dentro de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, consta de un subsidio en la toma de un crédito inmobiliario para las personas más pobres, para permitirles comprar o remodelar una casa.
De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.
Otros programas con grandes y sensibles recortes son el de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes; Programa de Cultura Física y Deporte; Estímulos a la Creación Artística, Reconocimientos a las Trayectorias y Apoyo al Desarrollo de Proyectos Culturales, por mencionar sólo algunos. Es decir, prevención en salud, deporte y arte son los recortados.
Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables, el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).
Como si el Gobierno tratara deliberadamente de empeorar los servicios de salud de los mexicanos, ha dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la atención médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA). No sorprende que los indicadores en la materia vayan en retroceso, como lo hemos documentado en nuestro análisis de los Números de Erario del Gasto en Salud.
Otros programas que parecen estar lejos de las prioridades del Gobierno son aquéllos dedicados específicamente a mujeres, o con perspectiva de género. Al primer trimestre cuatro programas están en ceros, a pesar de sólo representar 238 mdp (0.62% de lo gastado en las Pensiones de Adultos Mayores): el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (Bienestar); el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género (Inmujeres); Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar); Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos (Bienestar). La ironía es grande si se considera que tres de estos programas pertenecen a la Secretaría del Bienestar, aquélla con más sobregasto.
Otros programas notoriamente abandonados son el Programa Nacional de Inglés; Fomento al Cine Mexicano; Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales; Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable; Educación Física de Excelencia; Agua Potable, Drenaje y Tratamiento; Expansión de la Educación Inicial, etcétera. De nuevo, que no le hablen al Gobierno de arte, medio ambiente o deporte…
Infraestructura: promesa vacía
Para 2022 se planeó una inversión anual de 874 mmdp, el mayor monto programado desde 2016. La realidad es que la inversión cayó 8% (13 mmdp) en el periodo de enero a marzo, alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década. En su momento, estimamos que este plan de inversión del gobierno era muy ambicioso, al igual que sus expectativas de ingresos. En tan sólo tres meses de 2022, nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad.
El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa[3], el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.
Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. Para decirlo claro: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que hemos hablado.
¿Qué tanto dejó de gastar? Veámoslo así: si hubiera querido mantener el promedio de los últimos años, el Gobierno habría invertido 46% (54 mmdp) más de lo que hizo en el periodo. Esta cifra es muy parecida a lo que se sobregastó en subsidios.
Más claro, imposible: para el primer trimestre del año, la Secretaría de Hacienda reporta un gasto de 299.8 mmdp en subsidios, transferencias y aportaciones, un avance de 32.8% en el programa anual. En comparación, de 2012 a 2021 el avance de estos rubros promedió sólo 25.3% en el primer trimestre.
Si sólo observamos los subsidios, se registra un gasto de 196.1 mmdp, un avance del 39% anual, cuando el ritmo promedio de gasto para el primer trimestre fue de 24%. Esto significó un gasto adicional de 49 mmdp, similar a lo que se dejó de gastar en infraestructura física directa. En otras palabras, este año se está gastando de forma más acelerada en estos conceptos, fenómeno que hemos observado desde 2020.
¿En dónde se ha dejado de invertir?
Si analizamos el capítulo de inversión pública de las diferentes dependencias del Sector Público, podremos constatar un hecho similar al que se exponía previamente: hay un retraso de 52% en el gasto (74 mmdp), el mayor desde 2019, cuando se empezó a publicar la calendarización trimestral.
La dependencia que más dejó de gastar en este capítulo es Pemex, que debía de haber erogado 125.5 mmdp en el primer trimestre, pero gastó sólo 51.3 mmdp, un retraso de 59% (74.2 mmdp). Prácticamente todo el retraso se focalizó en el programa de Proyectos de Infraestructura Económica de Hidrocarburos, con presencia en Campeche, Chiapas, CDMX, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Esta situación sorprende, si recordamos que la plataforma petrolera del país no ha crecido.
Destaca también la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con un retraso en su inversión de 43% (1.08 mmdp). Nos preocupa, pues el principal programa en el que se ha dejado de gastar es Infraestructura de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Asimismo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presenta un retraso de 43% (1.4 mmdp), principalmente por una disminución del gasto en la conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras.
En el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), hay un retraso del 18% (413 mdp), principalmente por una disminución en el mantenimiento de su infraestructura y en los proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto no es positivo, pues la energética se destaca por tener centrales eléctricas antiguas, que requieren de mucho mantenimiento.
Otro sector de inversión que ha sido sacrificado es el de salud. El ISSSTE presenta un retraso de 79% (144 mdp), mientras que el IMSS ha dejado de gastar 80% (62 mdp) de lo planeado a la fecha. Que sean montos pequeños no evitó que se hayan recortado, lo que agrava el desarrollo de nuevos centros de salud, los cuales se han estancado o han caído, como lo hemos atestiguado.
Recortes a autónomos: todo por el poder
No es sorpresa que los Ramos Autónomos, a pesar de representar un trozo pequeño en el presupuesto, sean de los más castigados. Muchos de ellos han visto en el primer trimestre del año recortes en todos sus programas presupuestarios. La intención parece clara: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.
La Cofece gastó de enero a marzo 117 mdp, un 26% (41 mdp) menos de lo calendarizado. Llama la atención que los cuatro programas presupuestarios de la Cofece hayan sufrido recortes: del 25 al 47%. Su programa de mayor peso, Prevención y Eliminación de Prácticas y Concentraciones Monopólicas, que tenía programados 124.5 mdp al primer trimestre, cerró con un recorte de 25% (30.9 mdp). Aunque el monto subejercido sea poco, los impactos del recorte no son poca cosa, ya que se disminuye la vigilancia y la promoción de la competencia en toda la economía de México.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave –tanto en porcentaje como en magnitud– fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte es grave a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).
La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral. ¿Qué prioridades se muestran aquí?
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) tuvo un recorte de 21% (414 mdp) en el periodo. De cinco programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. El más grave fue aquél sobre Producción y Difusión de Información Estadística, por 17% (294 mdp), seguido de un recorte de 83% (54 mdp) del Censo Agropecuario. Esperemos que esto no afecte la calidad de la investigación del instituto, que es esencial para evaluar el desempeño de la actividad económica, del Gobierno y de otros sectores. Si algo no se puede medir, no se puede mejorar…
El Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) sufrió un recorte de 26% (90 mdp) en el periodo. De seis programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. La disminución más grave se dio en el programa de Regulación y Supervisión de Redes e Infraestructura en Telecomunicaciones, de 23% (26.9 mdp), así como en Fortalecimiento e Innovación Institucional para el Desarrollo de los Sectores de Telecomunicaciones, por 16% (12 mdp). Así como a la Cofece, castigar a este regulador puede deteriorar los servicios que se proveen a la ciudadanía. Por cierto, este instituto ya ha sido atacado públicamente desde el Gobierno y sus nuevos comisionados no han sido nombrados, lo que limita aún más su operación.
Para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) el recorte fue de 27% (63.8 mdp). De siete programas presupuestarios, todos tuvieron recortes; el mayor fue el de Coordinación del Sistema Nacional de Transparencia, por 58% (26 mdp), seguido de Promoción de los Derechos de Acceso a la Información Pública, por 31% (12.6 mdp). Esto no hace más que afectar la rendición de cuentas del Gobierno y la capacidad de la sociedad civil para evaluarlo.
Por lo que concierne al Instituto Nacional Electoral (INE), quien recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022, acabó el primer trimestre con un recorte adicional de 19% (990 mdp). De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) tuvo un recorte de 36% (268 mdp). De tres programas presupuestarios, todos tuvieron disminuciones. Destaca un recorte del 100% (9.5 mdp) en Proyectos de Inmuebles, y de 36% (254 mdp) en la Impartición de Justicia Fiscal. Esto no es positivo. Sólo imaginemos: cuando los contribuyentes quieren defenderse de posibles abusos del SAT, recurren a esta institución.
Para el Poder Legislativo, el recorte fue de 50% (2.5 mmdp). De los cinco programas presupuestarios, todos tuvieron bajas. La más grave fue de 97% (178 mdp) en Mantenimiento de Infraestructura, seguido de 52% (2.3 mmdp) en el programa de Actividades Derivadas del Trabajo Legislativo. Sorprendentemente, hay recortes en el capítulo de Servicios Personales, de 43% (1.3 mmdp). Ya veremos en diciembre, con los bonos y aguinaldos…
Finalmente, para el Poder Judicial federal sólo se reporta un programa presupuestario (Otras Actividades). No obstante, al analizar por capítulo se observa una reducción de 32% (5 mmdp) en Servicios Personales, lo que es grave, si comprobamos la falta de personal en el sistema de impartición de justicia. También destaca un 85% (52 mdp) de recorte en el capítulo de Inversión Física.
Un presupuesto político-electoral
El gasto público en los tres primeros meses de 2022 no es el que el país necesita; ni siquiera el que se prometió. Para mantener los balances presupuestales y al mismo tiempo liberar recursos para el gasto proselitista previo al proceso de ratificación de mandato, se han cortado importantes programas sociales y de obra pública.
Ni Urzúa, ni Herrera ni Ramírez de la O han podido contener los intereses políticos de este Gobierno, que avanzan a costa de ejecutar una ‘austeridad brutal’ en diversas áreas del presupuesto. Por no poder, no han podido ni garantizar presupuesto a servicios públicos de primera necesidad, como el de la salud para personas sin seguridad social. Es grave que uno de los sectores castigados sea el de salud. La lógica política-electoral tiene más importancia para este Gobierno que la vida de los mexicanos. Así lo reflejan las prioridades del gasto público.
En el corto plazo lo lamentable es que se hayan recortado programas específicos para mujeres, artistas, deportistas, a pesar de representar una tajada mínima del pastel presupuestario. Todo para aumentar los programas de transferencias directas consentidos del presidente, a pesar de que, sin aumentos, ya representaban los mayores programas de subsidios. El bajo gasto en inversión tendrá en el mediano plazo implicaciones claras: menor crecimiento y recaudación.
Hoy se sigue ejerciendo un presupuesto distinto al aprobado, sin que se expliquen las razones de sus cambios. La política fiscal tiene sed de perfiles más profesionales, un Congreso que la entienda, que tenga incentivos para evaluarla y cuestionarla, y otros mecanismos de gobernanza que permitan mejorar el erario.
Anexo
Programas presupuestarios con aumentos o recortes de más de 20% frente al calendario (enero a marzo) (miles de millones de pesos)
MAYORES INCREMENTOS
| Programa | Aprobado | Pagado | Dif. | Var % |
| Comercialización de energía eléctrica y productos asociados | 10.34 | 70.32 | 59.98 | 580% |
| Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores | 79.02 | 117.68 | 38.66 | 49% |
| Coordinación de la política energética en hidrocarburos (Sener) | 34.38 | 67.96 | 33.58 | 98% |
| Atención a la Salud | 66.52 | 81.28 | 14.76 | 22% |
| Compra de acciones o inversiones diversas para Pemex | 34.83 | 45.86 | 11.03 | 32% |
| Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios | – | 8.16 | 8.16 | 100% |
| Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez | 6.75 | 13.63 | 6.88 | 102% |
| Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros | 15.43 | 21.60 | 6.16 | 40% |
| Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez | 6.57 | 12.60 | 06.03 | 92% |
| Administración de los contratos de producción independiente de energía CFE Generación V | 20.43 | 25.78 | 5.34 | 26% |
| Coberturas | 0.03 | 3.83 | 3.80 | 12,555% |
| Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas | – | 2.37 | 2.37 | 100% |
| Jóvenes Escribiendo el Futuro | 2.10 | 3.97 | 1.87 | 89% |
| Proyectos Ferroviarios para Transporte de Carga y Pasajeros | – | 1.65 | 1.65 | 100% |
| Fertilizantes | – | 1.50 | 1.50 | 100% |
| Programa de vacunación | 0.10 | 1.60 | 1.50 | 1,465% |
| Pago de subsidios a los asegurados | 5.12 | 6.39 | 1.28 | 25% |
| Operación y desarrollo de los cuerpos de seguridad de las Fuerzas Armadas | 4.53 | 5.79 | 1.26 | 28% |
| Operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos | 3.34 | 4.11 | 0.76 | 23% |
| Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional | – | 0.74 | 0.74 | 100% |
| Fondo de Ahorro Capitalizable (FONAC) | – | 0.66 | 0.66 | 100% |
| Mejora en la conectividad municipal a través de caminos rurales y carreteras alimentadoras | – | 0.59 | 0.59 | 100% |
| Política y servicios migratorios | 0.37 | 0.96 | 0.59 | 158% |
| Fortalecimiento de las capacidades de auxilio a la población civil mediante el Plan DN-III-E | 0.06 | 0.60 | 0.54 | 913% |
| Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado | 0.20 | 0.69 | 0.48 | 235% |
| Atención, protección, servicios y asistencia consulares | 0.32 | 0.78 | 0.46 | 145% |
| Investigación y Desarrollo Tecnológico en Materia Petrolera | – | 0.36 | 0.36 | 100% |
| Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras | 0.93 | 1.28 | 0.35 | 38% |
| Proyectos de infraestructura económica de electricidad | 0.33 | 0.68 | 0.35 | 104% |
| Estudios de preinversión | 0.07 | 0.36 | 0.30 | 457% |
| Proyectos de construcción de puertos | – | 0.27 | 0.27 | 100% |
| Servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de personas, bienes e instalaciones | 0.44 | 0.71 | 0.27 | 60% |
| Programas de adquisiciones | 0.56 | 0.73 | 0.16 | 29% |
| Reconstrucción y Conservación de Carreteras | 0.52 | 0.67 | 0.15 | 29% |
| Funciones en relación con Estrategias de Negocios Comerciales, así como potenciales nuevos negocios | 0.01 | 0.13 | 0.12 | 967% |
| Administración de la Infraestructura Aeroportuaria en Santa Lucía, Edo. Méx. | 0.11 | 0.22 | 0.11 | 105% |
| Pagos de Funeral | 0.29 | 0.38 | 0.10 | 34% |
| Servicios Integrales a Pensionados | 0.00 | 0.09 | 0.09 | 10193% |
| Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola | – | 0.09 | 0.09 | 100% |
| Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable | 0.00 | 0.09 | 0.09 | 4294% |
| Prestación de servicios en materia petrolera | – | 0.08 | 0.08 | 100% |
| Programa de mantenimiento e infraestructura física educativa | 0.06 | 0.13 | 0.08 | 140% |
| Seguridad física en las instalaciones de electricidad | 0.32 | 0.39 | 0.07 | 23% |
| Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo | 0.23 | 0.28 | 0.05 | 21% |
| Investigación en materia petrolera | – | 0.04 | 0.04 | 100% |
| Programa de Apoyo al Empleo (PAE) | 0.01 | 0.06 | 0.04 | 320% |
| Optimización de los inmuebles federales y valuación de los bienes nacionales | 0.03 | 0.07 | 0.04 | 155% |
| Proyectos de infraestructura gubernamental de procuración de justicia | – | 0.04 | 0.04 | 100% |
| Protección Contra Riesgos Sanitarios | 0.12 | 0.15 | 0.03 | 23% |
| Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura | – | 0.02 | 0.02 | 100% |
| Detección y prevención de ilícitos financieros | 0.03 | 0.05 | 0.02 | 88% |
| Proyectos de construcción de aeropuertos | 0.01 | 0.03 | 0.02 | 200% |
| Producción y Difusión de Materiales Audiovisuales | 0.04 | 0.06 | 0.02 | 56% |
| Regulación y supervisión del Sistema de Ahorro para el Retiro | 0.03 | 0.05 | 0.02 | 53% |
| Conservación de infraestructura marítimo-portuaria | – | 0.02 | 0.02 | 100% |
| Regulación y supervisión del sector asegurador y afianzador | 0.05 | 0.07 | 0.01 | 29% |
| Administración, restauración y difusión del acervo patrimonial y documental de la SHCP | 0.02 | 0.03 | 0.01 | 81% |
| Producción de árboles en viveros forestales militares | – | 0.01 | 0.01 | 100% |
| Registro e Identificación de Población | 0.03 | 0.04 | 0.01 | 50% |
| Instrumentar la normatividad en materia de comunicación social y coordinar la relación con los medios de comunicación del Gobierno Federal | 0.03 | 0.04 | 0.01 | 40% |
| Pensión ISSSTE | 0.04 | 0.05 | 0.01 | 33% |
| Prevención y atención de VIH/SIDA y otras ITS | 0.02 | 0.03 | 0.01 | 53% |
| Regulación, Gestión y Supervisión del Sector Hidrocarburos | 0.04 | 0.05 | 0.01 | 20% |
| Atención de emergencias y desastres naturales | 0.00 | 0.01 | 0.01 | 248% |
| Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible | 0.01 | 0.02 | 0.01 | 49% |
| Investigación y desarrollo militar en coordinación con universidades públicas, instituciones públicas de educación superior y/o demás centros públicos de investigación superior | – | 0.01 | 0.01 | 100% |
| La Escuela es Nuestra | – | 0.01 | 0.01 | 100% |
| Promoción de México como Destino Turístico | – | 0.01 | 0.01 | 100% |
| Proyectos de infraestructura social del sector educativo | 0.00 | 0.01 | 0.01 | 540% |
| Producción de programas informativos de radio y televisión del Ejecutivo Federal | 0.01 | 0.01 | 0.00 | 45% |
| Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa | 0.01 | 0.01 | 0.00 | 38% |
| Coordinar la relación entre autoridades locales y federales para la consolidación del sistema de justicia penal y la reconciliación social | 0.00 | 0.01 | 0.00 | 73% |
| Apoyo a las actividades de Ayudantía y Logística de la Oficina de la Presidencia de la República | 0.00 | 0.00 | 0.00 | 129% |
| Otros proyectos de infraestructura social | – | 0.00 | 0.00 | 100% |
| Sistemas Meteorológicos e Hidrológicos | 0.01 | 0.01 | 0.00 | 37% |
| Gestión del Sistema Nacional de Archivos | 0.00 | 0.00 | 0.00 | 91% |
| Estudios y proyectos de construcción de caminos rurales y carreteras alimentadoras | 0.00 | 0.01 | 0.00 | 49% |
| Protección, promoción y difusión de los Derechos Humanos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, así como de las personas indígenas y afrodescendientes privadas de la libertad. | 0.00 | 0.01 | 0.00 | 24% |
| Fortalecimiento a la Excelencia Educativa | – | 0.00 | 0.00 | 100% |
| Articulación de Políticas Integrales de Juventud | 0.00 | 0.00 | 0.00 | 618% |
| Políticas de igualdad de género en el sector educativo | 0.00 | 0.00 | 0.00 | 27% |
MAYORES RECORTES
| Programa | Aprobado (ene-mar) | Pagado | Dif. mmdp | Var % |
| Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos | 124.00 | 47.19 | – 76.82 | -62% |
| Operación y mantenimiento de la infraestructura del proceso de distribución de energía eléctrica | 10.30 | – 10.82 | – 21.13 | -205% |
| Operación y mantenimiento de la Red Nacional de Transmisión | 5.21 | – 13.62 | – 18.83 | -361% |
| Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) | 30.00 | 11.80 | – 18.20 | -61% |
| Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica | 21.44 | 3.58 | – 17.86 | -83% |
| FEIP | 8.16 | – | – 8.16 | -100% |
| Otras Actividades | 18.00 | 11.54 | – 6.46 | -36% |
| Suministro de Claves de Medicamentos | 5.35 | 01.09 | – 4.25 | -80% |
| Servicio de transporte de gas natural | 14.44 | 10.21 | – 4.23 | -29% |
| Provisiones para la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad | 04.06 | – | – 4.06 | -100% |
| Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos | 16.27 | 12.92 | – 3.35 | -21% |
| Programa de Vivienda Social | 3.89 | 0.71 | – 3.18 | -82% |
| CONACYT | 2.41 | – | – 2.41 | -100% |
| Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros | 5.24 | 2.84 | – 2.40 | -46% |
| FEIEF | 2.37 | – | – 2.37 | -100% |
| Actividades derivadas del trabajo legislativo | 4.42 | 2.11 | – 2.31 | -52% |
| Cuota Social al Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez | 9.46 | 7.16 | – 2.30 | -24% |
| Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) | 2.26 | – | – 2.26 | -100% |
| Administración del Sistema Federal Penitenciario | 3.87 | 2.10 | – 1.78 | -46% |
| Operación, mantenimiento y recarga de la Nucleoeléctrica Laguna Verde | 2.82 | 1.15 | – 1.67 | -59% |
| Pensiones por Causa de Muerte | 2.79 | 1.13 | – 1.67 | -60% |
| Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud | 1.35 | – | – 1.35 | -100% |
| Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec | 1.29 | – | – 1.29 | -100% |
| Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana | 2.85 | 1.71 | – 1.14 | -40% |
| Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento | 1.75 | 0.62 | – 1.13 | -65% |
| Producción y distribución de libros y materiales educativos | 1.16 | 0.09 | – 1.07 | -92% |
| Pensiones por Riesgos de Trabajo | 02.01 | 0.97 | – 1.04 | -52% |
| Proyectos de infraestructura económica de electricidad (Pidiregas) | 2.96 | 1.92 | – 1.04 | -35% |
| Investigar y perseguir los delitos del orden federal | 2.67 | 1.73 | – 0.94 | -35% |
| Prevención y control de enfermedades | 2.97 | 02.05 | – 0.92 | -31% |
| Situaciones laborales supervenientes | 0.84 | – | – 0.84 | -100% |
| Organismos financieros internacionales | 03.01 | 2.29 | – 0.72 | -24% |
| Servicios de asistencia social integral | 02.04 | 1.37 | – 0.67 | -33% |
| Salud materna, sexual y reproductiva | 0.99 | 0.32 | – 0.66 | -67% |
| Coordinación, promoción y ejecución de la Cooperación internacional para el desarrollo | 0.58 | 0.02 | – 0.56 | -96% |
| Programa de Becas Elisa Acuña | 0.65 | 0.16 | – 0.50 | -76% |
| Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones | 2.25 | 1.76 | – 0.48 | -21% |
| Fortalecimiento a la atención médica | 0.54 | 0.07 | – 0.47 | -88% |
| Promoción y evaluación de la política de desarrollo social y comunitario, la participación y la cohesión social | 1.65 | 1.20 | – 0.45 | -27% |
| Adquisición, construcción, reparación y mantenimiento de unidades navales | 01.03 | 0.62 | – 0.41 | -40% |
| Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas | 0.54 | 0.14 | – 0.41 | -75% |
| Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes | 0.43 | 0.03 | – 0.41 | -94% |
| Pensiones por Invalidez | 0.46 | 0.07 | – 0.39 | -86% |
| Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) | 1.61 | 1.23 | – 0.39 | -24% |
| Control de la operación aduanera | 0.80 | 0.42 | – 0.37 | -47% |
| Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral | 0.35 | 0.00 | – 0.35 | -99% |
| Programa de la Secretaría de la Defensa Nacional en Apoyo a la Seguridad Pública | 1.11 | 0.77 | – 0.34 | -31% |
| Capacitación y educación para el ejercicio democrático de la ciudadanía | 0.97 | 0.64 | – 0.33 | -34% |
| Diseño de la Política Educativa | 0.60 | 0.33 | – 0.27 | -45% |
| Operación y mantenimiento de la infraestructura en ecología | 0.43 | 0.17 | – 0.26 | -60% |
| Recursos destinados a la transición e investigación en materia energética | 0.26 | – | – 0.26 | -100% |
| Impartición de Justicia Fiscal y Administrativa | 0.72 | 0.46 | – 0.25 | -36% |
| Cuota Social Seguro de Retiro ISSSTE | 0.81 | 0.56 | – 0.25 | -31% |
| Proyectos de construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales | 0.70 | 0.46 | – 0.24 | -34% |
| Operación y mantenimiento de infraestructura hídrica | 1.11 | 0.88 | – 0.23 | -20% |
| Créditos a Corto y Mediano Plazo | 0.21 | 0.00 | – 0.21 | -99% |
| Provisiones para infraestructura de seguridad | 0.20 | – | – 0.20 | -100% |
| Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil | 0.64 | 0.45 | – 0.19 | -29% |
| Programa de Cultura Física y Deporte | 0.40 | 0.22 | – 0.18 | -45% |
| Comercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos | 0.60 | 0.43 | – 0.17 | -28% |
| Bilaterales | 0.24 | 0.07 | – 0.17 | -71% |
| Servicios de educación normal en la Ciudad de México | 0.41 | 0.25 | – 0.16 | -40% |
| Coordinación de las funciones y recursos para la infraestructura eléctrica | 0.72 | 0.56 | – 0.16 | -22% |
| Gestión Administrativa | 0.60 | 0.44 | – 0.16 | -26% |
| Programa de Becas para los hijos del Personal de las Fuerza Armadas en activo | 0.43 | 0.28 | – 0.15 | -36% |
| Protección y conservación del Patrimonio Cultural | 0.65 | 0.50 | – 0.15 | -23% |
| Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) | 0.15 | 0.00 | – 0.15 | -99% |
| Otros proyectos de infraestructura | 0.46 | 0.31 | – 0.15 | -32% |
| Programa de justicia militar | 0.25 | 0.10 | – 0.15 | -60% |
| Servicios de pruebas, soluciones de ingeniería especializada y de gestión de calidad | 0.15 | – | – 0.15 | -100% |
| Servicios relacionados para la liberación del derecho de vía | 0.20 | 0.06 | – 0.15 | -71% |
| Operación y conservación de infraestructura ferroviaria | 0.18 | 0.04 | – 0.14 | -77% |
| Proyectos de infraestructura social | 0.18 | 0.04 | – 0.14 | -78% |
| Tecnologías de información y comunicaciones | 0.25 | 0.12 | – 0.13 | -52% |
| Fomento y promoción de la inversión en el sector turístico | 0.39 | 0.26 | – 0.13 | -33% |
| Prestación de servicios de telecomunicaciones internos a PEMEX | 0.21 | 0.09 | – 0.13 | -59% |
| Programa de adquisiciones | 0.13 | – | – 0.13 | -100% |
| Investigar y perseguir los delitos relativos a la Delincuencia Organizada | 0.38 | 0.26 | – 0.12 | -32% |
| Rectoría en Salud | 0.20 | 0.09 | – 0.12 | -57% |
| Agua Potable, Drenaje y Tratamiento | 0.19 | 0.09 | – 0.10 | -100% |
| Asesoría, coordinación, difusión y apoyo técnico de las actividades del Presidente de la República | 0.21 | 0.11 | – 0.10 | -55% |
| Administración y Operación de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos | 0.11 | 0.01 | – 0.10 | -49% |
| Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales | 0.33 | 0.24 | – 0.10 | -94% |
| Regulación y supervisión de las entidades del sistema financiero mexicano | 0.33 | 0.24 | – 0.09 | -29% |
| Investigación y desarrollo tecnológico, producción y mantenimiento de armamento, municiones, explosivos, vehículos y equipos militares y sus accesorios | 0.10 | 0.01 | – 0.09 | -27% |
| Educación Física de Excelencia | 0.26 | 0.17 | – 0.09 | -89% |
| Programa de Apoyo a la Educación Indígena | 0.08 | 0.00 | – 0.08 | -33% |
| Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos | 0.11 | 0.03 | – 0.07 | -99% |
| Vigilancia epidemiológica | 0.11 | 0.04 | – 0.07 | -69% |
| Promover la formación profesional y capacitación del capital humano | 0.16 | 0.09 | – 0.07 | -65% |
| Servicio de Conciliación Federal y Registros Laborales | 0.10 | 0.03 | – 0.07 | -46% |
| Programa de Inclusión Financiera | 0.13 | 0.06 | – 0.07 | -68% |
| Representar jurídicamente a la Fiscalía General de la República | 0.06 | – | – 0.06 | -52% |
| Apoyo a jubilados del IMSS e ISSSTE | 0.06 | 0.00 | – 0.06 | -100% |
| Subsidios y Ayudas | 0.07 | 0.01 | – 0.05 | -96% |
| Censo Agropecuario | 0.11 | 0.06 | – 0.05 | -83% |
| Protección y defensa de los derechos humanos | 0.05 | – | – 0.05 | -47% |
| Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) | 0.11 | 0.06 | – 0.05 | -100% |
| Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres | 0.21 | 0.16 | – 0.05 | -44% |
| Atención al deporte | 0.13 | 0.09 | – 0.05 | -23% |
| Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial | 0.19 | 0.15 | – 0.04 | -34% |
| Planeación, Dirección y Evaluación Ambiental | 0.10 | 0.06 | – 0.04 | -22% |
| Normar los servicios educativos | 0.04 | – | – 0.04 | -42% |
| Subsidio por cáncer ISSSTE | 0.04 | 0.00 | – 0.04 | -100% |
| Conducción de las políticas hídricas | 0.08 | 0.04 | – 0.04 | -97% |
| Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social | 0.15 | 0.11 | – 0.04 | -52% |
| Protección y Defensa de los Contribuyentes | 0.06 | 0.02 | – 0.04 | -26% |
| Estudios y Proyectos para la construcción, ampliación, modernización, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes | 0.09 | 0.05 | – 0.04 | -62% |
| Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural | 0.03 | – | – 0.03 | -40% |
| Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN | 0.16 | 0.12 | – 0.03 | -100% |
| Pensiones por Cesantía | 0.12 | 0.09 | – 0.03 | -20% |
| Prevención y eliminación de prácticas y concentraciones monopólicas y demás restricciones a la competencia y libre concurrencia | 0.08 | 0.05 | – 0.03 | -25% |
| Instrumentación de la política laboral | 0.03 | – | – 0.03 | -38% |
| Apoyo al desarrollo sustentable de comunidades afectadas por la instalación de la infraestructura eléctrica | 0.12 | 0.09 | – 0.03 | -100% |
| Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas) | 0.11 | 0.09 | – 0.03 | -23% |
| Ejecución a nivel nacional de acciones de promoción y vigilancia de los derechos laborales | 0.04 | 0.02 | – 0.03 | -24% |
| Investigación Científica, Arqueológica y Antropológica | 0.12 | 0.09 | – 0.03 | -63% |
| Regulación y supervisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión | 0.04 | 0.02 | – 0.03 | -23% |
| Coordinar el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales | 0.03 | – | – 0.03 | -58% |
| Fortalecimiento de los Servicios de Educación Especial (PFSEE) | 0.03 | 0.01 | – 0.02 | -100% |
| Otros Proyectos | 0.07 | 0.04 | – 0.02 | -76% |
| Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio | 0.09 | 0.07 | – 0.02 | -36% |
| Plataforma México | 0.02 | 0.00 | – 0.02 | -26% |
| Atender asuntos relacionados con las personas migrantes, así como impulsar las acciones de promoción en la materia. | 0.06 | 0.04 | – 0.02 | -98% |
| Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres | 0.05 | 0.03 | – 0.02 | -37% |
| Servicios Deportivos, Culturales, Turísticos y Funerarios | 0.05 | 0.03 | – 0.02 | -41% |
| Diseño y Conducción de la Política Pública de Desarrollo Social | 0.02 | 0.00 | – 0.02 | -34% |
| Indemnizaciones Globales | 0.02 | – | – 0.02 | -87% |
| Programa de modernización de los registros públicos de la propiedad y catastros | 0.08 | 0.06 | – 0.02 | -100% |
| Negociación, administración y defensa de Tratados y Acuerdos Internacionales de comercio e inversión | 0.04 | 0.03 | – 0.02 | -20% |
| Conservación y mantenimiento a los CIP’s | 0.07 | 0.06 | – 0.02 | -37% |
| Servicios a grupos con necesidades especiales | 0.02 | 0.00 | – 0.02 | -21% |
| Expansión de la Educación Inicial | 0.04 | 0.03 | – 0.01 | -100% |
| Investigar, perseguir y prevenir delitos del orden electoral | 0.06 | 0.05 | – 0.01 | -33% |
| Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública | 0.01 | 0.00 | – 0.01 | -24% |
| Programa Nacional de Inglés | 0.01 | – | – 0.01 | -100% |
| Equidad de Género | 0.06 | 0.05 | – 0.01 | -100% |
| Programa de Calidad y Atención Integral al Turismo | 0.01 | – | – 0.01 | -22% |
| Atención a Personas con Discapacidad | 0.05 | 0.04 | – 0.01 | -100% |
| Programa para el Bienestar Integral de los Pueblos Indígenas | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -26% |
| Programa de Atención de Conflictos Agrarios | 0.06 | 0.05 | – 0.01 | -64% |
| Planeación, Coordinación, Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica | 0.04 | 0.03 | – 0.01 | -20% |
| Promover el pleno ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales | 0.05 | 0.04 | – 0.01 | -31% |
| Compensaciones de Carácter Militar con Pago único | 0.05 | 0.04 | – 0.01 | -25% |
| Procuración de justicia laboral | 0.04 | 0.02 | – 0.01 | -24% |
| Planeación y conducción de la política de turismo | 0.03 | 0.02 | – 0.01 | -32% |
| Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil | 0.05 | 0.04 | – 0.01 | -31% |
| Otros proyectos de infraestructura gubernamental | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -21% |
| Realizar investigación académica en el marco de las ciencias penales | 0.04 | 0.03 | – 0.01 | -42% |
| Supervisión y verificación de concesiones en telecomunicaciones | 0.01 | – | – 0.01 | -27% |
| Inversión del Servicio Meteorológico Nacional | 0.04 | 0.03 | – 0.01 | -100% |
| Recopilación y producción de material informativo (Notimex) | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -22% |
| Planeación, diseño, ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec | 0.04 | 0.03 | – 0.01 | -55% |
| Ordenamiento y regulación de la propiedad rural | 0.03 | 0.03 | – 0.01 | -21% |
| Investigación, estudios, proyectos y capacitación en materia de transporte | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -23% |
| Servicios de perforación, terminación, reparación, así como actividades y servicios relacionados a pozos | 0.03 | 0.02 | – 0.01 | -50% |
| Conducción e instrumentación de la política nacional de vivienda | 0.01 | – | – 0.01 | -26% |
| Provisión para la Armonización Contable | 0.01 | 0.00 | – 0.01 | -100% |
| Promover la solución de controversias en materia penal federal mediante la aplicación de mecanismos alternativos | 0.03 | 0.03 | – 0.01 | -61% |
| Producción y transmisión de materiales culturales y artísticos | 0.01 | 0.00 | – 0.01 | -21% |
| Desarrollo integral de las personas con discapacidad | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -78% |
| Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de promoción y capacitación en materia de Derechos Humanos. | 0.01 | 0.01 | – 0.01 | -35% |
| Fomento y promoción para el desarrollo del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec | 0.01 | 0.00 | – 0.01 | -49% |
| Planeación, innovación, seguimiento y evaluación | 0.02 | 0.01 | – 0.01 | -79% |
| Coordinación de la política energética en electricidad | 0.01 | 0.01 | – 0.01 | -36% |
| Conciliación entre empleadores y sindicatos | 0.02 | 0.01 | – 0.00 | -48% |
| Promover el desarrollo, seguimiento y evaluación de políticas públicas integrales anticorrupción y la administración de la Plataforma Digital Nacional | 0.02 | 0.02 | – 0.00 | -25% |
| Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes | 0.00 | – | – 0.00 | -21% |
| Fiscalización | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -100% |
| Regulación de los servicios de seguridad privada para coadyuvar a la prevención del delito | 0.00 | – | – 0.00 | -37% |
| Fomento al Cine Mexicano | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -100% |
| Atención y seguimiento a las solicitudes y demandas de la ciudadanía | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -43% |
| Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -35% |
| Posicionar a la competencia económica en la agenda pública | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -47% |
| Programa para Regularizar Asentamientos Humanos | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -44% |
| Planear actividades, analizar información y resultados, supervisar acciones que contribuyan a la medición del cumplimiento de los Derechos Humanos en el país, así como generar propuestas de mejora continua. | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -48% |
| Coordinar las publicaciones, realizar investigaciones, promover la formación académica y divulgación, así como ofrecer servicios bibliohemerográficos en materia de Derechos Humanos | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -24% |
| Atención a refugiados en el país | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -32% |
| Registro de agrupaciones sindicales | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -30% |
| Operar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -34% |
| Supervisar la observancia e incidencia de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios en la República Mexicana. | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -45% |
| Establecer y dirigir la estrategia institucional para proteger, supervisar y promover los Derechos Humanos y presentar sus resultados. | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -37% |
| Ejecutar el programa de comunicación social | 0.01 | 0.01 | – 0.00 | -20% |
| Capacitación para Incrementar la Productividad | 0.00 | – | – 0.00 | -26% |
| Seguro de vida para jefas de familia | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -100% |
| Evaluación del Salario Mínimo | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -31% |
| Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de educación y capacitación en materia de Derechos Humanos, considerando los Tratados y Convenciones Internacionales que obligan al Estado mexicano. | 0.01 | 0.00 | – 0.00 | -58% |
| Realizar la promoción y observancia en el monitoreo, seguimiento y evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -30% |
| Atender asuntos relacionados con víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -37% |
| Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de víctimas y posibles víctimas de la trata de personas. | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -29% |
| Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de periodistas y personas defensores de Derechos Humanos. | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -28% |
| Atender asuntos relativos a la aplicación del Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -30% |
| Programa para el Desarrollo Profesional Docente | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -91% |
| Promover, observar y divulgar la protección, respeto y remedio de los Derechos Humanos de las personas con alto riesgo de vulnerabilidad ante los abusos de las empresas, públicas y privadas. | 0.00 | – | – 0.00 | -56% |
| Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -100% |
| Atender asuntos relacionados con Sexualidad, Salud y VIH | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -33% |
| Fortalecimiento de las capacidades del Servicio Exterior Mexicano y de la Cancillería | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -22% |
| Atender asuntos relacionados con las y los jóvenes, las personas mayores y las familias | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -44% |
| Protección de los derechos tutelados por la Ley Federal del Derecho de Autor | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -59% |
| Atender asuntos relacionados con niñas, niños y adolescentes | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -30% |
| Atender asuntos relacionados con los Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales | 0.00 | – | – 0.00 | -26% |
| Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -100% |
| Registro Nacional de Profesionistas y sus Asociaciones | 0.00 | 0.00 | – 0.00 | -29% |
| Regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica | 0.00 | – | – 0.00 | -90% |
[1] Se considera la suma de los Ramos Administrativos
[2] 2022. SHCP. Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas.
[3] La inversión física directa es aquélla realizada por las entidades del sector público sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto, las Asociaciones Público Privadas o aquélla realizada mediante trasferencias a entidades federativas.
De andrajos a harapos, del Insabi a IMSS-Bienestar: febrero de 2022
El Gobierno quiere reemplazar un sistema de seguridad social ruinoso por otro hecho de despojos. El Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) –antes Seguro Popular– no ha cumplido su misión de garantizar el acceso universal a la salud, como evidencian los indicadores de gasto y operación del programa. Aunado a esto, el Gobierno federal anunció que pretende que el IMSS-Bienestar asuma tal responsabilidad, pero al igual que su predecesor este programa no la tiene fácil, pues sus capacidades son mínimas, más que insuficientes, debido a años de estancamiento presupuestal en el sector.
En 2021 el gasto en subsidios del Insabi –que es como se clasifica el apoyo directo a los servicios de salud– fue de sólo 50.8 mmdp, 28% (19 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. A la par de la reducción de gasto, el Instituto sólo dio 68.8 millones de consultas médicas; 20.8 millones de consultas menos que el promedio del sexenio pasado.
IMSS-Bienestar tampoco arroja los mejores resultados. En 2021 gastó 14.3 mmdp, 0.2% (27 mdp) menos que en 2020 y sólo 6% (780 mdp) más que el promedio de 2013 a 2018. Las consultas auspiciadas por este programa en 2021 fueron sólo 15.9 millones, 26% (5.4 millones) menos que las promediadas durante el sexenio de Peña Nieto. El ligero incremento presupuestal no ha logrado detener la caída en los servicios médicos.
De igual forma, la infraestructura hospitalaria del IMSS-Bienestar ha estado estancada en los últimos años, y presenta caídas en insumos médicos como camas e incubadoras. Encima de esto, la institución sólo tiene presencia en el 54% de los municipios del país y en 19 estados. Falta un plan detallado de cómo se piensa federalizar este programa.
Para 2022 se aprobó un presupuesto de 23.6 mmdp para el IMSS-Bienestar, 74% (10 mmdp) más que en 2021. Al parecer, el Gobierno ya planeaba realizar la transición entre sistemas de salud desde el año pasado. No obstante, a pesar de este incremento en el corto plazo, difícilmente se podrán subsanar las carencias en infraestructura, equipamiento y capital humano que se vienen arrastrando. Veamos.
Recuperar consultas: misión casi imposible
El mejor año en cuanto a consultas médicas otorgadas, tanto para la población con seguridad social como para la desprovista de ella, fue 2014. Los derechohabientes de sistemas de salud formales como el IMSS, ISSSTE, Pemex, Sedena, Semar y hospitales estatales recibieron 172.3 millones de consultas, 6% (10.5 millones) más que en 2021. Por su parte, las personas sin seguridad social formal atendidos por la Secretaría de Salud, Seguro Popular, IMSS-Bienestar y hospitales universitarios recibieron en ese año 159 millones de consultas, 39% (62 millones) más que en 2021.
En efecto, la salud de todos los mexicanos está peor atendida hoy que en el sexenio pasado, pero las personas sin protección social formal han sido las más afectadas.
El desplome de la protección de las personas sin seguridad social se debe al abandono del IMSS-Bienestar e Insabi/Seguro Popular. En 2021 el IMSS-Bienestar otorgó 23% (4.7 millones) menos consultas que en 2014 y el Insabi otorgó 77% (74.6 millones) menos que ese año. La atención de la Secretaría de Salud no asociada al Insabi alivió en parte esta caída, al otorgar 43% (17.8 millones) de consultas más que en 2014.
Si analizamos las consultas por el número de habitantes (que no para de crecer, mientras que las consultas caen) la realidad es mucho peor. En 2014 se otorgaron 81 consultas en el Seguro Popular por cada 100 habitantes, pero en 2021 se otorgaron sólo 17. En el mismo periodo, el IMSS-Bienestar pasó de dar 17 consultas a sólo 12, y para el total de la población sin seguridad social cayó de 133 a 75 consultas por cada 100 habitantes, el segundo peor nivel registrado, a excepción de 2020.
El punto es que los dos sistemas que están en la mesa de la arena pública el día de hoy vienen de más a menos, por lo que es difícil pensar en una transición que beneficie a los mexicanos en el corto plazo. Si desapareciera de tajo el Insabi, el IMSS-Bienestar tendría que otorgar 38.9 millones de consultas tan sólo para mantener la atención de las personas sin seguridad social en 2021, es decir, 142% (22.5 millones) más de las que otorgó el año pasado o 50% (12.9 millones) más que en 2017, su mejor año de atención.
Ahora, si se pensara en recuperar las consultas del mejor año de atención –2014– el IMSS-Bienestar tendría que otorgar 100.6 millones de consultas, que equivale a 5.3 veces más de las otorgadas en 2021 o cuatro veces su máximo histórico. Será muy difícil mantener las consultas logradas en 2021 si desaparece el Insabi, y parece casi imposible recuperar la atención del sexenio pasado, dado el estado actual de los institutos de salud.
Infraestructura en el olvido
Desde el inicio del actual sexenio proyectos como trenes, aeropuertos o refinerías han sido prioridad política; la salud, no. En 2021 la inversión física en salud fue de 15.9 mmdp, 42% (11.3 mmdp) por debajo que la alcanzada en 2011, año en que se registró el monto más alto en este rubro. Si se analiza esto en términos per cápita, en 2011 el Gobierno dedicaba 236 pesos para infraestructura en salud, pero para 2021 se dedicaron sólo 122 pesos. En 2019, previo a la pandemia, se dedicaron sólo 90 pesos.
La menor inversión ha generado incluso una pérdida de unidades de consulta médicas, como centros de salud, clínicas, unidades móviles o unidades de medicina familiar. En 2021, todas las instituciones de salud, tanto para la población asegurada como no asegurada, contaron con 20,285 unidades médicas, 5% (1,009) unidades menos que el máximo alcanzado en 2017. En el caso de hospitales generales, regionales o de especialidad no hubo una contracción, al contario: se registraron 1,512, un aumento de 10% (134 hospitales). Gran parte de este aumento se debió a la reciente conversión de unidades médicas a hospitales ante la pandemia por covid-19.
Sin embargo, la infraestructura hospitalaria del IMSS-Bienestar no mejoró durante la pandemia. Se ha mantenido en 80 hospitales desde 2014. El número de unidades de consulta cayó a 3,987, un 6% (248 unidades) menos frente al máximo de 2017. Por otro lado, los hospitales exclusivos del IMSS llegaron a 277 en 2021, 4% (11) más que en 2017 y las unidades de hospitalización fueron 1,167, 2% (22) más. Como se puede ver el IMSS-Bienestar registra más unidades de consulta que el IMSS, pero menos hospitales. Es decir, la mayoría de las unidades del IMSS son también del IMSS-Bienestar y atienden a personas sin seguridad social, pero la mayoría de los hospitales son exclusivos de la población con seguridad social formal.
En el caso de la SSA los hospitales en 2021 llegaron a 824, 10% (72) más frente al máximo de 2017, pero las unidades médicas cayeron en 5% (718 unidades), a 13,680. En este caso, hay que notar que tanto en hospitales como en clínicas, la SSA tiene más infraestructura que el IMSS-Bienestar y el IMSS juntos[1].
El estancamiento o la caída de las unidades médicas se relaciona con la baja inversión en ambas instituciones. El mejor año de inversión de la SSA fue en 2010, con 32 mmdp o 281 pesos por persona. En 2021 se invirtieron sólo 88 pesos por persona o 11.4 mmdp. Para el IMSS, su mejor año de inversión fue en 2011, con 12.4 mmdp o 107 pesos por persona, pero en 2021 la inversión cayó a 3.5 mmdp o sólo 27 pesos por persona.
Revertir el abandono de la inversión pública en salud será una tarea de años: una mejora en el presupuesto de 2022 no basta. Aunque en 2020 hubo un pico en la inversión por el covid-19, con el que se logró impulsar la capacidad hospitalaria, hay un menor número en el resto de unidades médicas, las cuales generalmente se encuentran en los sitios más apartados y atienden a las personas más vulnerables.
Insumos y personal: no dan las cuentas
Desde finales del sexenio pasado, en 2018, los principales indicadores de insumos médicos y de personal han tenido ligeros incrementos, aunque en distinta proporción para cada sistema de salud. En pocas palabras, la Secretaría de Salud ha sido la más beneficiada, mientras que el IMSS-Bienestar ha visto mejoras minúsculas. Sin embargo, el principal cuestionamiento es que la SSA tiene más camas, consultorios, quirófanos y médicos que todo el IMSS-Bienestar y el IMSS juntos, por lo que se ve difícil una transición entre los dos sistemas.
Una posible explicación de la diferencia de capacidades de la Secretaría de Salud e IMSS es que la información de la SSA contiene no sólo aquellos centros de salud federales, sino también de las Secretarías de Salud estatales. Es posible que la mejora en los indicadores y la gran diferencia de infraestructura se deba al esfuerzo y tamaño de las unidades estatales, pero esto no es posible saberlo, ya que los datos no se presentan desagregados. En cualquier caso, el Insabi funciona tanto en centros de la SSA federal como estatal.
El primer insumo médico que se encuentra estancado son las camas censables, aquéllas destinadas a la hospitalización. La Secretaría de Salud (federal y estatal) llegó en 2021 a 42.2 mil unidades, un aumento de 8% (3.1 mil) respecto a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar llegó a 2.8 mil camas, un aumento de 9%, pero que equivale sólo a 221 unidades más. Es decir, la SSA tiene 15 veces más camas que el IMSS-Bienestar. Incluso utilizando todas las camas exclusivas del IMSS (34.4 mil), no se podrían igualar los números de la SSA.
En el caso de consultorios, la Secretaría de Salud cerró 2021 con 42.2 mil, 3% (1.2 mil) más que en 2018, mientras que el IMSS-Bienestar cerró en 5.9 mil, 10% (543) más que en 2018. Esto quiere decir que la SSA tiene siete veces más consultorios y ni sumando los 19.3 mil consultorios del IMSS se igualaría la cifra.
Respecto a los quirófanos, la SSA cerró 2021 con 1,932 unidades, 3% (55) más que en 2018, mientras que el IMSS-Bienestar tuvo 90, sólo un quirófano más que en 2018. De igual forma, sumando los 1,364 quirófanos del IMSS no se igualaría la cifra del sistema SSA federal y estatal.
Finalmente, se estima que la SSA cerró 2021 con 114 mil médicos, 6.3% (6.7 mil médicos) más que 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar cerró con 6.3 mil médicos, una caída de 9,9% (693). Ni sumando los 85.6 mil médicos exclusivos del IMSS se podría igualar la cantidad de personal de la SSA.
Es urgente que el Gobierno aclare el plan de transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar tanto en infraestructura hospitalaria, insumos y personal, porque las cuentas simplemente no dan. Es improbable que el IMSS aporte más infraestructura al IMSS-Bienestar, ya que ésta ya está saturada y, como hemos expuesto, no sería suficiente para igualar los números de la Secretaría de Salud. Lo más probable es que el IMSS-Bienestar ahora administre los centros de la SSA, con lo cual se seguirán enfrentando las actuales limitaciones del sistema actual del Insabi.
Reglas de operación menos precisas
El 24 de diciembre de 2021 se publicaron las nuevas Reglas de Operación (ROP) para el programa IMSS-Bienestar de 2022. De 2018 a 2021 no habían sufrido ningún cambio sustancial, pero para este año la modificación es notoria. De nuevo, se nota que el Gobierno ya tenía en mente una reforma al sistema de salud de las personas sin protección social. ¿El principal cambio? La ambigüedad con la que se redactó el catálogo de servicios otorgados a la población.
En 2022 en la atención ambulatoria se contemplan cinco conceptos[2]: consulta de medicina general, atención a urgencias básicas, medicina preventiva, atención a la salud mental y atención a enfermería. Por su parte, en la atención hospitalaria se contemplan 11 conceptos, como consulta externa de medicina familiar, consulta externa de especialidades, atención a urgencias, hospitalización, intervenciones quirúrgicas, medicina preventiva, entre otras. Ha de notarse la ambigüedad de la descripción de servicios otorgados, en especial si se compara a las ROP pasadas.
Anteriormente, para la atención ambulatoria se contemplaban 19 conceptos[3], tan específicos como control prenatal a embarazadas de bajo y alto riesgo y vigilancia del puerperio; atención a enfermedades crónicas (diabetes e hipertensión); entrega gratuita de medicamentos asociados a las intervenciones en salud, entre otras. Además, para la atención hospitalaria se contemplaban 17 conceptos como atención de parto y puerperio; hospitalización pediátrica y adultos (medicina interna, cirugía general y gineco-obstetricia); servicios auxiliares de diagnóstico (Laboratorio, Rayos «X» y ultrasonido), entre otras.
Algunos podrán pensar que la ambigüedad significa que el IMSS-Bienestar ahora abarcará muchos más servicios que antes no estaban especificados. Sin embargo, el riesgo es que sin un cuadro específico de beneficios ante el incumplimiento de la autoridad, las personas tendrán menos bases para demandar legalmente la atención del IMSS-Bienestar. Al dejarlo todo nebuloso la rendición de cuentas es más laxa. No hay promesa más fácil que la que no es precisa.
La desprotección en el sistema actual
A partir de la Encuesta Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2020 del Inegi, es posible entender que el Insabi no garantiza la protección social de las familias. Las personas que sólo tienen este tipo de protección en salud se ven obligados a recurrir a médicos privados y a gastar más de su ingreso que las personas más favorecidas.
De la población total que declaró estar inscrita al Insabi en 2020 (98 mil), el 63.9% respondió haber tenido problemas de salud y buscar atención médica. Sin embargo, la mayoría utilizaron consultorios privados (en el 31.18% de los casos) y consultorios privados de farmacias (en el 16.38% de los casos). Sólo 2.1% recurrió al Insabi.
Por su parte, los encuestados que declararon estar inscritos al IMSS (114,737), el 67.97% reportaron haber tenido problemas de salud durante el periodo de la encuesta y buscar atención médica. La gran diferencia es que la mayoría buscó atenderse en el IMSS; aprovecharon este servicio en un 46.26%, y un 28.55% acudió a consultorios privados. Es decir, las personas con seguridad social formal confiaron más en el IMSS y tuvieron que recurrir en menor medida a los médicos privados. Además, las personas que tenían acceso a ambos servicios, sólo el 0.12% prefirió atenderse en el Insabi.
Asimismo, la ENIGH permite observar que las personas de los deciles más pobres gastan más en salud en proporción a su ingreso, situación que se vio agravada con la pandemia. En 2018 el 10% más pobre del país gastó[4] 5.05% de su ingreso, pero para 2020 gastó en total 6.77%. En contraparte, el 10% más rico gastó 3.22% de su ingreso en 2018 y para 2020 un 3.83%. Como se ve, la falta de un sistema de salud universal hizo que durante la pandemia el gasto como proporción a los ingresos aumentara más para la gente de menos recursos, profundizando el ciclo vicioso de la pobreza.
El febrero se agravó el abandono del Insabi
Para enero de 2022 detectamos una caída descomunal en el gasto del Insabi, que se correspondía con el desplome de consultas del instituto. No fue un tropiezo de inicio de año: la caída en el gasto del instituto encargado de proteger a la población más vulnerable sigue en el suelo.
Al mes de febrero el gasto del Insabi fue de 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto ha dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año.
Lo anterior ha ocasionado que sólo se otorguen 2.3 millones de consultas, 21% (632 mil) menos que en el mismo periodo de 2021 u 80% (9.6 millones) menos que en 2018, antes de que desapareciera el Seguro Popular.
Este menor gasto sigue afectando principalmente a las personas más desfavorecidas: la gente con enfermedades crónico-degenerativas, mujeres y adultos mayores.
Se realizaron 550 mil consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas, 32% (258 mil) menos que en 2021 o 74% (1.5 millones ) menos que en 2018. Asimismo, las consultas para mujeres se redujeron en 22% (483 mil) frente a 2021 o 79% (6.4 millones) respecto a 2018.
Los retos inmediatos del ‘plan oficial’
El plan del Gobierno, en el sentido de federalizar la salud pública a partir del modelo del IMSS-Bienestar debe contestar una larga serie de preguntas.
Necesitamos saber cómo se involucrará a los 13 estados que actualmente no forman parte del programa. Es improbable que más unidades hospitalarias del IMSS pasen a formar parte del IMSS-Bienestar, debido a la ya saturada red del instituto. Lo más probable, como dijimos, es que el IMSS-Bienestar administre ahora la infraestructura del Insabi, es decir, de la Secretaría de Salud de la Federación y de los estados.
En este último escenario, la administración del sistema de salud, a través de un programa con Reglas de Operación (ROP) probadas, sí podría ser capaz de mejorar la gobernanza de los hospitales en México, pero no bastará cambiar de marca o pintar la fachada para garantizar los derechos de los ciudadanos. Por eso nos preocupa tanto la modificación de las ROP de este programa, que resultó en estatutos menos precisos.
Será necesario una gran inversión en el sector que
revierta los años de estancamiento en la infraestructura e insumos
hospitalarios, al igual que una mejora en gestión médica para contrarrestar la
menor atención que se ha venido otorgando tanto para la población asegurada
–IMSS, ISSSTE, etc– como para la
población no asegurada en el Insabi o IMSS-Bienestar. Esto es una bomba de
tiempo: las cifras de 2022 nos muestran que el desplome de la atención médica
no para de agravarse.
[1] Cuando se habla de la infraestructura del IMSS se refiere a aquella que es exclusiva de la población con seguridad social inscrita al instituto. Los derechohabientes del IMSS también pueden acceder a las clínicas y hospitales del IMSS-Bienestar pero no viceversa.
[2] Reglas de Operación IMSS Bienestar 2022: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639354&fecha=24/12/2021
[3] Reglas de Operación IMSS-Bienestar 2021: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5609040&fecha=28/12/2020
[4] Considera gasto monetario y no monetario como transferencias, regalos y autoconsumo de bienes y servicios
Golpe de realidad y despilfarro selectivo: febrero 2022
La mala situación de la economía impone límites a las finanzas públicas, pero Hacienda parece no querer aceptarlo y suelta el gasto para hacer realidad los ‘sueños’ del presidente. La gran pregunta es en dónde quedan los derechos de los ciudadanos.
Hacienda anhelaba un 2022 de crecimiento económico acelerado, acompañado de un gran gasto en programas sociales para la primera mitad del año en vísperas de la revocación de mandato y las elecciones a gobernador, pero la realidad ha sido diferente.
Ni los ingresos petroleros (impulsados por el boom de los precios) ni los ingresos tributarios han alcanzado las cuotas que se anticiparon el año pasado. Al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mil millones de pesos o mmdp) frente al mismo periodo de 2021 o 7.1% (75.2 mmdp) de retraso frente al calendario.
Los menores ingresos han llevado a que 76% (20) de las dependencias o secretarías del Poder Ejecutivo vayan retrasadas respecto del calendario. Además, 100% (10) de los órganos autónomos mostraron retrasos en su gasto, a pesar de que éste abarca poco del presupuesto total. Hay una austeridad con saña.
No obstante, hay algo que el Gobierno no parece dispuesto a sacrificar en estos tiempos difíciles: sus intereses políticos. La Secretaría del Bienestar, aunque retrasada frente al calendario, exhibe un gasto de 74 mmdp en los primeros dos meses del año, 156% (45 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y el mayor monto que se tenga registro. Es claro que el Gobierno puede prescindir de todo, menos de entregar generosos subsidios previos a una elección.
Además, la Secretaría de Turismo presenta un gasto de 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y el mayor monto registrado desde 2003, cuando los datos empezaron a estar disponibles. Este aumento está completamente relacionado con una expansión del gasto en infraestructura, es decir, el Tren Maya. Luego de haber terminado el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) y adelantándose quizá a posibles amparos por daño ambiental, el Gobierno está pisando el acelerador con este proyecto prioritario.
En efecto, hay un despilfarro selectivo.
La desilusión de los ingresos
Para 2022 la Secretaría de Hacienda previó alcanzar una cifra récord de ingresos por 6.17 billones de pesos, 7.5% (429 mmdp) más que lo aprobado para 2021. Un plan que no se aspecta bien: al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2021.
No es sorpresa este resultado. Desde septiembre del año pasado, cuando Hacienda presentó sus estimados de crecimiento y recaudación, desde México Evalúa señalamos que pecaban de candidez. Para empezar, el crecimiento económico proyectado para 2022 fue de 4.1%. Entonces ni Banxico ni el sector privado coincidían en la estimación. Actualmente el consenso del sector privado[1] sobre el crecimiento económico de 2022 es de sólo 2%, la mitad de lo anticipado por la autoridad hacendaria, y menor también que el de Banxico, de 2.4%
La gran hazaña en materia de recaudación que planteó el Gobierno fue un crecimiento de 19% (198 mmdp) del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Pues bien, al mes de febrero el IVA acumula 196 mmdp, una caída de 10% (21.8 mmdp). Toda una desilusión.
En el caso del ISR, se anticipó un aumento de 4.8% (94 mmdp). Si bien a febrero se recaudó 375 mmdp –el mayor monto registrado para este periodo– y un aumento es de 10.4% (35.3 mmdp), mantenemos nuestra suspicacia sobre la evolución de este tributo, ya que la economía aún no recupera el nivel observado en la prepandemia.
Para el IEPS, de inicio, no se tenían expectativas halagüeñas: se estimó una caída de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. La realidad ha sido peor: -30.7% (26.8 mmdp) al mes de febrero. Esto se debe a que la recaudación de IEPS sobre combustibles fue de sólo 18.9 mmdp, una caída de 60.5% (28.9 mmdp). La causa principal fue otorgar los mayores estímulos a las gasolinas para que sus precios se mantengan bajos.
En febrero todavía no entraba en vigor la política de estímulos complementarios a las gasolinas, pero el cobro del IEPS ya había disminuido. Se exentó a 94% del IEPS para la Magna, 74% para la Premium y 54% para el diésel. Estimamos que al cobrar sólo el 17% del IEPS en febrero, la SHCP dejó ir 22.7 mmdp en estímulos.
El fundamento de esta estrategia es utilizar los mayores ingresos petroleros para pagar el esquema de control de precios. Si bien los ingresos petroleros a febrero llegaron a 144 mmdp, 6.2% (8.5 mmdp) más que en 2021, se quedaron por debajo del calendario en 25% (48 mmdp). Esto significa que la política de estímulos representó una pérdida neta para las finanzas públicas; esto es, gracias a los mejores precios del crudo los ingresos petroleros aumentaron 8.5 mmdp, pero el IEPS de combustibles cayó 26.8 mmdp frente al año pasado. En suma, se tiene un déficit de 18.3 mmdp como consecuencia de esta política.
Sueños irrenunciables: dádivas y Tren Maya
El menor nivel de ingresos ha generado que el gasto de las secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo registre en conjunto una contracción de 1.2% (3 mmdp). En total, 15 de 26 entidades presentan un menor gasto en los primeros dos meses de este año, frente a 2021. Además, de los 10 entes autónomos, cuatro[2] tienen pérdidas que en conjunto registran 10% (1.6 mmdp) menor gasto que en 2021, siendo el principal afectado el INE.
Las únicas secretarías que tienen un aumento absoluto importante –superior a mil millones– son Bienestar, Turismo y Trabajo y Previsión Social. Las tres ejecutan proyectos o programas prioritarios o consentidos del presidente.
La más destacada es la Secretaría del Bienestar, la cual, en los primeros dos meses de 2022, gastó 74 mmdp, 156% (45 mmdp) más que en 2021, y su mayor monto registrado para el periodo. Hasta el informe trimestral se podrá saber el programa específico en el cual se ha gastado, pero de momento se puede corroborar que el 98.5% del gasto de esta Secretaría, a la fecha, corresponde a subsidios, es decir, principalmente las pensiones para adultos mayores.
De inicio el plan de gasto de 2022 de la Secretaría del Bienestar tiene claros tintes políticos. Para el primer trimestre tiene planeado gastar el 31.6% (94.8 mmdp) de su gasto anual y para el segundo 31.9% (95.6 mmdp). Es decir, en el primer semestre agotará el 63.5% de sus recursos. Hay que recordar que en abril se vota la revocación de mandato y en junio las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Ya para el tercer trimestre (sin tantas presiones políticas porque habrán pasado las elecciones) Bienestar planea gastar el 17.6% (53.6 mmdp) y para el cuarto trimestre un 18.9% (55.1 mmdp).
Esta distribución del gasto es una anomalía. De las 26 secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo tan sólo seis tienen previsto utilizar más del 60% de sus recursos en el primer semestre de 2022: Agricultura, donde se clasifica el programa de Producción para el Bienestar; la Sedatu, que participa en la regularización de tierra para el proyecto del Tren Maya; Energía, donde provienen los apoyos de Pemex, y Bienestar, con las pensiones de adultos mayores. Además, la CRE y la CNH tienen esta misma situación (la de gastar más del 60% de su presupuesto en el primer semestre).
Además, el aumento del gasto en el primer semestre puede deberse a la política de blindaje electoral[3] implementado por el INE, que desde 2013 obliga a anticipar la entrega de programas sociales en vista de una elección, para supuestamente no influir en los resultados de las votaciones. Cabe destacar que adelantar los programas sociales benefician en realidad al partido en el poder, porque la población percibe una mejora en su liquidez o apoyos del Gobierno antes de la elección, lo que puede cambiar la percepción sobre su desempeño.
La otra dependencia que llama la atención por un gran aumento en su gasto es Turismo, que a febrero erogó 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado. Se sabe que el 97.6% (12.3 mmdp) corresponden a gasto de inversión física, es decir, del Tren Maya. En otras palabras, aunque el Gobierno ha castigado a la mayor parte de las secretarías y órganos autónomos, no ha castigado a un programa cuestionado por la falta de estudios de impacto ambiental y con planeación deficiente, por las constantes modificaciones en trazos.
Finalmente, está la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), la cual acumula un gasto de 5.2 mmdp, 36% (1.3 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado para un periodo enero-febrero. Tampoco sorprende que esta dependencia no haya sido castigada con austeridad, pues a través de ella se eroga el programa de becas de Jóvenes Construyendo el Futuro.
Desdén por el futuro
La orientación del gasto nos demuestra cada día que existe un profundo desdén por el futuro. De enero a febrero el gasto en subsidios, transferencias y aportaciones del Sector Público fue 84% superior a la inversión física, la mayor distancia registrada.
A pesar del impulso a la inversión del Tren Maya, la inversión física total fue de 94 mmdp a febrero, 9.6% (8.2 mmdp) más que en 2021, pero 20% (24.5 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2018. En contraparte, el gasto en subsidios fue de 172 mmdp, 13% (20 mmdp) más en la misma comparación, impulsados principalmente por mayor gasto en la categoría de Protección Social, es decir, las pensiones de adulto mayor, principalmente.
El mayor gasto en subsidios que en inversión implica que se construyan menos capacidades de desarrollo. Además, por la composición de los subsidios, no es un hecho que se esté dando prioridad a las urgencias. A febrero, los subsidios y transferencias en Educación cayeron 21% (13 mmdp), los de Vivienda 29% (3.9 mmdp) y los Agropecuarios 62% (7.3 mmdp). Además, Educación creció sólo 1% (81 mdp). Es decir, si los subsidios han aumentado es para concentrarlos en los programas prioritarios, con mayores réditos políticos.
Una ruta hacia el futuro
La planeación y ejecución del gasto están cooptadas por los intereses políticos del presidente, por lo que en las prioridades del presupuesto no está el cumplimiento de los derechos ciudadanos, como debería. Esto sugiere que los mecanismos de gobernanza del presupuesto y el balance de los pesos y contrapesos del ciclo presupuestario son débiles y disfuncionales. Esto nos exige repensarlos. De entrada, es urgente diseñar incentivos para que las instituciones amplíen su visión, con el fin de incluir también el mediano y largo plazo. Aquí algunas de nuestras recomendaciones para conseguirlo:
1. La creación del Consejo Fiscal apartidista y con voz propia, que evalúe la política fiscal y haga prospectiva de esta política, que avale las estimaciones de crecimiento, producción petrolera o ingresos, que con sus hallazgos propicie una mayor y más informada discusión fiscal entre el Congreso y la SHCP. En suma, esto aumentaría el costo político de generar planes desapegados de la realidad y un presupuesto cooptado.
2. Es impostergable implementar un servicio profesional de carrera en la Secretaría de Hacienda y en todas las áreas de planeación y uso de recursos públicos, de tal forma que las estructuras tengan posibilidad de responder a los objetivos institucionales y no sólo a los caprichos del presidente en turno.
3. Por el lado de la inversión pública, urge un ente apartidista, profesional y con la mayaor autonomía posible del poder político, que se encargue de la planeación de la infraestructura pública, elabore la agenda de infraestructura a partir de diagnósticos serios sobre las necesidades de México en la materia e identifique las mejores soluciones al respecto. Es imperante evitar que los proyectos se realicen con prisas y sin tiempos de planeación adecuados.
4. Asimismo, conviene revisar las reglas electorales que incitan a adelantar el gasto de los programas sociales. Valorar si no sería mejor establecer como regla que no se puedan incrementar los programas sociales frente al calendario.
[1] Encuesta Citibanamex de expectativas (22 de marzo de 2022).
[2] Ente, variación real frente a 2021 y diferencia en millones de pesos: Legislativo (-0.2% o -2mdp), Judicial (-5.3% o -404 mdp), INE, (-35% o 1,428 mdp) y Tribunal Federal de Justicia Administrativa (-0.8% o 2 mdp).
[3] Inciden Social (2015). El blindaje electoral a programas sociales: evolución, avances y retos. Recuperado de: https://incidesocial.org/wp-content/uploads/el_blindaje_electoral_a_programas_sociales.pdf .El adelanto de programas sociales es una recomendación, pero no está normado en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Se desploman gasto y consultas: enero 2022
Es la muerte prematura del Insabi. Aunque se quiera disimular con el nuevo impulso al programa IMSS Bienestar para atender a personas sin seguridad social, el Insabi es un fracaso rotundo y el Gobierno debe rendir cuentas sobre lo que ha sucedido. La garantía del derecho a la salud de las personas más pobres en México es peor ahora que hace tres años. Desde que se sustituyó al Seguro Popular (SP) por el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), el presupuesto efectivamente gastado en atender a la población no deja de caer, al igual que las consultas médicas.
Tan es así que la situación que se observa a enero de 2022 bien puede lucir como la antesala del cierre del programa: el gasto total del Insabi fue de sólo 34 millones de pesos (mdp), una caída de 94% (544 mdp) frente a enero de 2021 o de 99% (3,486 mdp) frente a enero de 2019, cuando todavía existía el Seguro Popular.
Si bien a inicios de 2022 se tenían presupuestados 6.6 mil millones de pesos (mmdp) para el Insabi, el subejercicio de recursos fue casi total. ¿Cómo es posible? Puede deberse a una transferencia anticipada de recursos del Insabi hacia el IMSS-Bienestar, el cual se hará cargo, a partir de abril de 2022, de las personas sin seguridad social en algunos estados. Esto puede explicar el casi nulo gasto en enero, pero no lo justifica: de ser correcta esta hipótesis se habrían transferido recursos al IMSS antes de que éste se hiciera cargo de las obligaciones del Insabi.
A la par del menor gasto, las consultas médicas del Insabi –que atiende a las personas más vulnerables del país– sufrieron otro descalabro en enero. La atención total fue de 996 mil consultas, una caída de 30% (431 mil consultas) menos que en enero de 2021 u 83% (4.7 millones de consultas) menos que en enero de 2019.
Todo indica que 2022 será incluso más trágico que 2021 en materia de atención a la salud de la gente más pobre. Hay que recordar que en2021 el gasto total del Insabi, sin contabilizar aportaciones a fideicomisos, fue de 59.1 mmdp, 4% (2.2 mmdp) menor al de 2019, cuando existía el Seguro Popular,mientras que las consultas totales cerraron en 20.8 millones (45.6 millones de consultas) menos que en 2019. Asimismo, el gasto en subsidios –que es como se clasifica el apoyo directo a las servicios de salud del Insabi– fue de 50.8 mmdp, 29% (21 mmdp) menos que el promedio de 2012 a 2018.
Sufre la población más vulnerable: pacientes crónicos, mujeres y ancianos
El desplome de las consultas médicas del Insabi, causado por los recortes presupuestales, ha impactado principalmente en la vida de las personas más vulnerables, de los ya desprotegidos por no tener acceso formal a la salud como IMSS o ISSSTE. Nos referimos a personas que luchan contra enfermedades crónico-degenerativas, adultos mayores y mujeres.
En enero de 2022 las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas –como cáncer, diabetes y VIH/sida– fue de sólo 229 mil, una caída de 41% (159 mil consultas) frente a enero de 2021 o de 78% (828 mil consultas) frente a enero de 2019. La reducción de este tipo de atención implica un mayor riesgo de muerte; se pone en juego la vida de los pacientes y, desde luego, también se traduce en mayor empobrecimiento de la gente, que de por sí enfrenta enfermedades altamente costosas en su tratamiento.
Frente a 2021 también llama la atención una caída de 46% (39 mil consultas) en planificación familiar y 43% (148 mil consultas) en los pacientes sanos que asisten a revisión. Por el contrario, hay una leve recuperación de 2% (3.6 mil consultas) en atención a enfermedades transmisibles y 26% (12.1 mil consultas) para salud bucal, aunque ambas se mantienen por debajo de sus niveles de 2019.
Por otra parte, las mujeres han sido las más afectadas con el menor presupuesto del Insabi. En enero de 2022 recibieron 705 mil consultas, 31% (318 mil) menos que en enero de 2021 u 82% (3.1 millones) menos que en 2019. Los hombres en enero de 2022 recibieron 292 mil consultas, 28% (113 mil) menos que en enero de 2021 u 84% (1.5 millones) menos que en enero de 2019.
Finalmente, si analizamos el rango de edad, los adultos mayores han sido los más perjudicados. Hay más pensiones para adultos mayores, pero menos atención médica. En enero las consultas a mujeres con más de 60 años presentan una reducción de 36% (69 mil consultas) en comparación con 2021, y para los hombres mayores son 37% (39 mil consultas) menos.
No obstante, si la comparación es con enero de 2019, los más jóvenes son los más afectados. Las consultas para niñas de un año muestran una contracción del 91% (78 mil consultas), y de 90% (79 mil consultas) para los niños de esa edad.
Gasto en salud, sin cambio estructural
A inicios de año el gasto funcional en salud no presenta un cambio estructural significativo: aunque sí hubo un incremento en el gasto total, con la información disponible no es posible saber exactamente en qué se ha gastado. Lo que sí sabemos es que este incremento no es resultado de un mayor gasto en remuneraciones a los trabajadores del sector salud, subsidios o inversión física, ya que ésta última fue prácticamente inexistente en enero de este año.
En enero de 2022, el gasto funcional en salud fue de 50.9 mmdp, un aumento de 27% (10.7 mmdp), frente a enero de 2021, con lo que se consiguió la mejor cifra para un inicio de año desde enero del 2012. No obstante, el incremento se dio principalmente en “otros gastos de operación”[1], rubro que acumuló 11.8 mmdp, 259% (8.5 mmdp) más que en 2021: su mayor monto desde 2012.
Los servicios personales acumularon 34.7 mmdp, 7% (2.3 mmdp) más que en 2021, pero un monto similar a lo reportado en 2017. Los subsidios y transferencias –que reflejan el apoyo a las personas más desfavorecidas– acumuló 6 mmdp en enero de 2022, un aumento del 5% (300 mdp) frente a 2021, pero quedó por debajo de lo observado en 2015 y en 2019: 3 a 6 mmdp menos, respectivamente. Finalmente, la inversión física en salud fue de sólo 171 millones de pesos, el menor monto que se tiene registro para un inicio de año, salvo para 2021.
Gasto por institución, estancado
El gasto de las instituciones dedicadas a otorgar servicios de salud no tuvo cambios significativos. La Secretaría de Salud, el ISSSTE y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) se mantuvieron por debajo de los niveles vistos en años previos.
La excepción fue el IMSS, quien en enero gastó 35.4 mmdp, 40% (10 mmdp) más que en 2021, y registró el mayor nivel para un inicio de año desde 2012. El mayor gasto frente a 2021 se dio a causa de un aumento de 195% (7.2 mmdp) en “otros gastos de operación” y de 15% (3.1 mmdp) en servicios personales. Con todo, el gasto en inversión física fue de sólo 13 millones de pesos, muy lejos de los niveles superiores a mil millones que se alcanzaron entre 2009 y 2013 para un mes de enero.
El incremento, como hemos adelantado, podría deberse a una transferencia anticipada de recursos del Insabi al IMSS-Bienestar, el cual, según se anunció, a partir de abril se hará cargo de atender a las personas sin seguridad social. El caso es que para el periodo el IMSS tenía programados 19.3 mmdp, pero acabó gastando 83% (16 mmdp) más. Esto se explica principalmente por 45% (7.5 mmdp) más gasto en servicios personales y 267% (7.8 mmdp) más de “otros gastos de operación” frente al programa.
Sin embargo, los subsidios –que es como clasifica el Insabi el gasto para el apoyo a las personas sin seguridad– fue de sólo 900 mil pesos, sin cambios respecto al programa. Es decir, sí se transfirieron recursos del Insabi al IMSS, pero esto no se reflejó en una mayor atención a gente sin seguridad, social sino en el fortalecimiento de su gasto de operación.
Final y principio del Insabi
Enero de 2022 parece marcar el final del Insabi. Una muerte por enfermedad crónica que acarreaba desde su nacimiento. La creación del instituto y la desaparición del Seguro Popular prometía por fin garantizar el acceso universal, gratuito y de calidad a los servicios de salud en México. Sólo fueron falsas esperanzas.
Desde un inicio el Insabi fue dotado con menos presupuesto efectivo para atender a la población, lo cual se reflejó en cada vez menos consultas médicas para los beneficiarios de este programa. En enero, el gasto y la atención fueron insignificantes frente a lo que se lograba con el Seguro Popular.
Ahora, la promesa es que el IMSS, a través del
IMSS-Bienestar, se haga cargo de atender a las personas sin seguridad social.
Si bien el IMSS tiene más experiencia para tratar a la población, habrá que ver
qué tan rápida y acertada es la transición, además de comprobar si
efectivamente se incrementan los recursos para atención médica. Sin un mayor presupuesto, el IMSS-Bienestar
estará destinado al mismo fracaso del Insabi.
[1] En los informes mensuales Hacienda reporta los capítulos de Materiales y Suministros; y servicios generales como “Otros gastos de operación” sin mayor desagregación lo cual evita su análisis.
Estímulos tiran al IEPS a su peor nivel: enero 2022
Casi ningún factor económico afecta tanto políticamente como el precio de la gasolina. Ante el aumento internacional de los precios del petróleo, el Gobierno se ha enfrascado en una búsqueda denodada de mecanismos para controlar el costo de los combustibles. Tan así, que está dispuesto a dejar de cobrar el IEPS (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios) y otros impuestos para evitar el descontento popular en un año electoral.
En enero de 2022 la recaudación de IEPS sobre gasolinas fue de 11.3 mil millones de pesos (mmdp), 56.3% (14.6 mmdp) menos que en el mismo mes de 2021, con lo que se registró el peor monto para un inicio de año desde 2015, cuando entró en vigor la reforma fiscal (2014) que modificó el cobro de este gravamen. Antes no se cobraba IEPS a los combustibles, al contrario: el Gobierno gastaba recursos públicos en otorgar un subsidio.
Populismo fiscal puro y duro
La caída en la recaudación en enero se debió a que la Secretaría de Hacienda aumentó los estímulos que reducen el cobro del IEPS, de forma tal que sólo obtuvo el 34% de la cuota para la gasolina Magna, 61% para la Premium y 46% para el diésel en el primer mes del año, mientras que en el mismo mes de 2021 el cobro del IEPS fue al 100%.
Eso fue sólo el inicio. En los primeros días de marzo el cobro del IEPS cayó a 0% para Magna y diésel y 2% para Premium. Y aunque esto no ha sido suficiente para contrarrestar los efectos de la subida de precios del petróleo –que no habían superado los 100 dólares por barril desde 2014–, el Gobierno estaría dispuesto a gastar más y más en el control de precios de los combustibles, una medida regresiva, ya que beneficia más a quienes más tienen.
Lo más sorprendente es que el Gobierno parece decidido a sacrificar otros ingresos con tal de quedar bien con los votantes más difíciles de convencer en las urnas, la clase media. A inicios de marzo se establecieron nuevos mecanismos de control, a través de estímulos de ISR y de IVA, para mantener a raya el aumento en las gasolinas. En otras palabras, se está regresando de facto al sistema previo a la reforma fiscal, cuando los precios de las gasolinas eran subsidiados, lo cual no es una buena forma de usar los recursos públicos.
Finalmente, es un riesgo apostar a que los mayores ingresos petroleros, provocados por un crudo más caro, solventarán el problema que suponen ingresos deprimidos por IEPS, ISR y hasta IVA. La historia reciente, como veremos más adelante, muestra que el Gobierno generalmente acaba perdiendo en el total de ingresos cuando da estímulos o subsidios a las gasolinas.
Impulso petrolero y de ISR a inicios de 2022
En el mes de enero la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) promedió 77 dólares por barril (dpb), 52% (26.7 dpb) más que en enero de 2021, lo que impulsó al total de ingresos del sector público. Los ingresos petroleros acumularon 69.6 mmdp en enero, 35% (18 mmdp) más que en el mismo mes de 2021. Registraron así su mejor nivel de ingresos desde 2018.
No obstante, si consideramos los ingresos petroleros más el IEPS a gasolinas, obtenemos una recaudación de 80.9 mmdp, 4.5% (3.5 mmdp) mayor a la de 2021, pero inferior a la acumulada tanto en 2020 como en 2019, cuando la MME rondó los 50 dpb. Es decir, en enero ya se observa que los estímulos a gasolinas que redujeron el IEPS perjudicaron la recaudación total proveniente del petróleo y la venta de gasolinas.
Por otro lado, la recaudación de ISR fue de 213.5 mmdp, 10.5% (20.3 mmdp) superior a la observada en enero de 2020, con lo que acumuló el mayor monto que se tenga registro para el primer mes del año. Todo esto a pesar de que el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) aún está lejos del alcanzado antes de la pandemia. En efecto, la desvinculación entre el crecimiento económico y la recaudación de ISR que se observó en diciembre de 2021 se mantiene y, francamente, no se entiende, ya que asumimos, claro, que los datos son verídicos.
Lo anterior compensó la caída de 9.2% (11.4 mmdp) del IVA, el cual acumuló 112 mmdp en enero, su peor monto desde 2019. Cabe recordar que este tributo fue el que salvó al erario en 2021, ante el estancamiento del ISR. Ahora, según la SHCP, los papeles se han invertido.
Con todo, los ingresos totales del sector público fueron de 543.5 mmdp en enero, sólo 3.1% (16.2 mmdp) superiores al mismo mes de 2021, cuando según el pronóstico de Hacienda debieron crecer 12%, a 593 mmdp. Así comienza 2022 para las finanzas públicas: mayores ingresos petroleros –disminuidos por estímulos al IEPS–, menor recaudación de IVA y un muy extraño aumento de ISR.
Estímulos del IEPS a tope
El cobro del IEPS sobre combustibles se calcula a partir de una “cuota efectiva de IEPS”, y es resultado de la suma de dos componentes: el monto de las cuotas de IEPS combustibles, que desde 2016 [1] se establecen de forma anual en diciembre del año previo (y que le suman valor al impuesto), y el monto de los estímulos que se determinan semanalmente (que le restan valor al impuesto). Estamos ante un mecanismo de control de precios hecho y derecho: cuando el petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.
(Por cierto, este mecanismo no está reconocido por la Secretaría de Hacienda como un gasto fiscal o una pérdida recaudatoria, situación que le permite una discrecionalidad en el uso del recurso público, que formalmente no le otorga la Constitución al Poder Ejecutivo pero que Hacienda se ha adjudicado por tradición.)
En 2020, con precios del petróleo por los suelos, la Secretaría de Hacienda no otorgó prácticamente ningún estímulo. La cuota promedio para la gasolina Magna fue de 4.95 pesos por litro, 4.1 pesos para la Premium y 5.4 para el diésel, es decir, se cobró el impuesto al 99%, 100% y 98%, respectivamente, a pesar de la grave situación económica que ocasionó en los hogares y empresas la contingencia sanitaria provocada por el covid-19. Pero no era año electoral.
Ante los precios del petróleo que aumentaron a partir de abril de 2021, la Secretaría de Hacienda comenzó a dar estímulos para evitar el aumento de precios de las gasolinas. Sí, fue el año de la ‘madre de todas las elecciones’. La cuota promedio para la Magna cerró en 3.1 pesos por litro, 3.6 para la Premium y 4.6 para el diésel, lo que equivale a un cobro del 62%, 83% y 84% de la cuota potencial para cada producto, respectivamente.
No obstante, los conflictos geopolíticos no han hecho más que presionar al alza los precios de los energéticos. En diciembre de 2021 la MME promedió 66.5 dpb, en enero de 2022 llegó a 77.8 dpb, en febrero promedió 86.9 dpb y los más recientes datos a marzo colocan al petróleo mexicano en 102 dpb. En estos últimos meses los estímulos del IEPS han estado a tope.
En enero la cuota del IEPS sobre la gasolina Magna promedió 1.9 pesos por litro de los 5.49 pesos factibles de cobro, es decir, se aplicó la cuota al 34%. A la gasolina Premium se le aplicaron 2.8 pesos por litro de 4.54 pesos posibles, y al diésel 2.8 pesos de 6.04, es decir, un cobro de 61 y 46%, respectivamente.
Lo anterior significa que en enero de este año sólo se cobró el 47% del total posible, o lo que es lo mismo, se dejaron ir alrededor de 12.7 mmdp por “subsidiar” a las gasolinas, que tenían un cobro potencial de 24 mmdp. Para ponerlo en contexto, este monto representa más del 95% del presupuesto anual de los programas prioritarios la Escuela es Nuestra o Producción para el Bienestar.
Para febrero, la MME promedió 86.9 dpb y el cobro del IEPS sobre la gasolina Magna fue de 0.3 pesos por litro, 1.2 pesos para la Premium y 1 peso para el diésel, es decir, 6%, 26% y 17% de cobro posible, respectivamente. Cuando tengamos el reporte de Hacienda de febrero podemos anticipar un mucho menor cobro del IEPS de combustibles.
A pesar de este esfuerzo fiscal, el precio de las gasolinas ha aumentado. En enero (últimos datos disponibles), la gasolina Magna acumuló un aumento de 14% (2.5 pesos por litro) frente a enero de 2020, la Premium 21% (4 pesos) y el diésel 14% (2.8 pesos). Los tres tipos de combustibles ya superan los precios prepandemia.
En marzo los estímulos llegaron al 100% para la gasolina Magna y el diésel, y al 98% para la Premium, pero como hemos descrito ya, esto no ha sido suficiente, por lo que el Gobierno ha comenzado a idear nuevos mecanismos de subsidio.
El retorno a la era de subsidios a combustibles
Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.
Cabe destacar que entre 2006 y 2014 el IEPS cerró todos los años en números rojos por 80 mmdp en promedio, es decir, se otorgó por lo menos esa cantidad para subsidiar los combustibles.
Cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. En otras palabras, mantener los precios estables de los combustibles significaba no sólo sacrificar el IEPS, sino también otros impuestos.
Este mecanismo se reportaba como un gasto fiscal. En 2013 la SHCP estimó una pérdida recaudatoria de 127.3 mmdp a precios reales. A partir de 2015, entraron en vigor los cambios de la reforma fiscal de 2014, lo que implicó que los combustibles aumentaran conforme lo hace la inflación, y que se estableciera una nueva forma de cobro del IEPS mediante una cuota de pesos por litro por tipo de combustibles.
Según la SHCP[2], “bajo la nueva estructura del IEPS de combustibles, a diferencia del impuesto vigente hasta 2015, la aplicación de este impuesto no puede dar lugar a un IEPS negativo, por lo que no genera un gasto fiscal”. Esto es cuestionable, puesto que el sistema de estímulos implica un menor cobro de IEPS.
En cualquier caso, el nuevo sistema del IEPS permitió un deslizamiento gradual en el precio de los combustibles hasta 2021. La gasolina Magna aumentó entre 2 y 9% de 2015 a 2021, y el diésel entre 2 y 10%, incrementos todavía manejables políticamente. Sin embargo, el nuevo mecanismo nunca se enfrentó a precios promedio anuales superiores a 65 dpb.
En 2022, con una MME que promedia los 83 dpb hasta principios de marzo –y que seguirá aumentando– el sistema de estímulos del IEPS se ha visto rebasado. El 4 de marzo se publicó en el DOF[3] el decreto que establece estímulos complementarios a los combustibles automotrices.
El mecanismo es el siguiente: cada semana la Secretaría de Hacienda publicará el monto de estímulos complementarios por litro, que fue de 0.87 pesos para la Magna y 0.6 para el diésel en su primera ocasión. Los vendedores de combustibles podrán acreditar hasta esa cantidad por cada litro –si venden por debajo de su precio de compra– contra sus pagos provisionales de ISR mensuales.
Si después de efectuado el acreditamiento del ISR existiera una diferencia a favor del contribuyente, éste lo podrá acreditar contra el IVA, según el decreto. Es decir, se podrían llegar a empeñar dos tributos distintos, con tal de mantener los precios de los combustibles a raya. Esto es un claro retorno al pasado, cuando se utilizaban otros tributos para subsidiar a los combustibles.
Es evidente que este esquema tiene un enfoque populista. No hay que olvidar que en 2022 están en juego las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Hay que remarcar que este tipo de apoyos son totalmente regresivos, pues beneficia más a los que más tienen y consumen. Con el mecanismo anterior[4] de IEPS, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.
Algunos podrán argumentar que estos subsidios pueden contener a la inflación, la cual afecta a la población más vulnerable. No obstante, sería mucho mejor utilizar los recursos excedentes del petróleo en programas focalizados para tal población. Claro, para esto se necesitan programas con probada efectividad, bien planeados, con distribución geográfica específica y con reglas de operación, los cuales no abundan en la actualidad.
La casa siempre pierde
Con este esquema, la apuesta implícita del Gobierno es que los mayores precios del petróleo aumenten los ingresos petroleros lo suficiente como para compensar la menor recaudación de IEPS, ISR y hasta IVA. Para que la apuesta sea ganadora las estimaciones de Hacienda tendrían que ser certeras, pero sobre ellas rondan severas dudas.
Según las sensibilidades de ingresos de Hacienda, por cada dólar adicional en el precio del petróleo, frente a lo estimado en el Paquete Económico 2022, se obtendrían 13.6 mmdp más en recaudación petrolera. Con esta sensibilidad, si el precio del petróleo se mantiene en 80 dpb, como promedia a la fecha, la SHCP obtendría alrededor de 337 mmdp adicionales a lo estimado para 2022. Si la MME promediara 100 dpb durante todo 2022, los ingresos extra serían de 608 mmdp. El Gobierno ya se frota las manos…
El gran riesgo es que estas sensibilidades casi nunca se cumplen. Como muestra la siguiente gráfica, cuando el precio del petróleo es más caro a lo estimado en el PEF, los ingresos adicionales no son tan altos como las sensibilidades que Hacienda publica. Se han llegado a quedar 216% por debajo. Pero eso sí: cuando el precio del petróleo es menor a lo estimado, las pérdidas son mucho mayores, en 103%
Como muestra, en 2012, con precios del petróleo por encima de 100 dpb y 17.2 dpb más altos de lo estimado en el PEF, el erario debió de haber recibido 120 mmdp adicionales de ingresos petroleros, pero recibió sólo 21 mmdp más de lo planeado. Y en 2020, con precios del petróleo 13.3 dpb menores a lo anticipado, la recaudación petrolera debió caer sólo 193 mmdp, pero se contrajo en 403 mmdp frente a lo estimado.
Hay que precisar que estas estimaciones se han desviado también a causa de una menor plataforma petrolera, la cual ha quedado generalmente por debajo de lo proyectado (y no presenta signos de que esta tendencia se vaya a revertir). Por cierto, si la producción petrolera se quedara sin crecimiento en 2022, se perderían otros 28.8 mmdp[5] de ingresos petroleros. Esto sin mencionar lo que pasaría si Pemex deja de exportar crudo, como se llegó a plantear a inicios de año como parte de la estrategia de soberanía energética.
A todo esto hay que descontarle un menor crecimiento económico. Si éste alcanza el 2.1%, como lo estima el consenso del sector privado, restaría 83 mmdp en ingresos tributarios, según Hacienda[6], lo que podría ser incluso mayor si las sensibilidades están mal calculadas. Esto implicará recortes en programas sociales, infraestructura, gasto en salud, entre otros. Además, los ingresos tributarios se han venido desempeñando mal y no podemos desperdiciarlos. En enero de 2022 quedaron 4% (15.7 mmdp) por debajo de la meta, lo que anticipa presiones para todo el gasto público programado para el año. Como pueden ver, es una apuesta arriesgada subsidiar los combustibles.
La lección del pasado reciente
Otra forma de analizar este riesgo es comparar la recaudación programada de ingresos petroleros más la recaudación de IEPS de combustibles, frente a lo observado. Al analizar años previos, cuando ha habido un aumento en los precios del petróleo, la recaudación de ambos generalmente no supera el programa conjunto. Es decir, las pérdidas de un ingreso se comen las ganancias del otro.
En 2011 y 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) en 60% (37.9 dpb) y 20% (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 9% (152 mmdp) y 1% (21 mmdp) superiores a lo programado. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2011 se programó tener un IEPS de combustibles negativo por 14.4 mmdp; lo observado fue de -218 mmdp, 15 veces más. En 2012 se anticipó un IEPS negativo de 37.6 mmdp, la realidad fue de -291 mmdp, 8 veces más.
En suma, en estos años de bonanza petrolera los mayores subsidios para el IEPS (aunque con un esquema diferente) se comieron por completo los mayores ingresos petroleros. Esto debería servir de advertencia ante la estrategia que se plantea para 2022.
De hecho, en el periodo de 2010 a 2021, en tan sólo en tres años (2010, 2018 y 2021) la recaudación efectiva de IEPS de gasolinas, sumada a los ingresos petroleros, ha sido superior 44 mmdp a la programada, en promedio. En los otros nueve años el promedio negativo es de 138 mmdp.
La apuesta por compensar los ingresos petroleros con menor
IEPS es riesgosa, y la casa (el país) generalmente pierde, y bastante.
[1] DOF (27-12-2016) Decreto por el que se establecen estímulos fiscales en materia del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a los combustibles que se indican. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5467667&fecha=27/12/2016
[2] Presupuesto de Gastos Fiscales 2014. Recuperado de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/19217/Presupuesto_de_Gastos_Fiscales_2014.pdf
[3] DOF 4-03-2022. Recuperado de https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644746&fecha=04/03/2022
[4] En los estudios más recientes de “Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas” de la SHCP para 2020 y 2018, no existe cálculo sobre la regresividad o progresividad del esquema actual del IEPS.
[5] Según los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022 de Hacienda, por cada 50 mbd de extracción de petróleo distintos a la meta, se pierden o se ganan 20,594 mdp en ingresos petroleros. Para 2022 se proyecta una plataforma de 1,826 mbd, pero en 2021 la producción cerró en sólo 1,756 mbd.
[6] Según los CCPE de 2022, por cada medio punto del PIB que el crecimiento real de la economía se desvíe de la meta, se ganan o pierden 20,784 mdp. Para 2022 Hacienda estimó un crecimiento de 4.1% pero el consenso del sector privado es de 2.1%
ESPECIAL: las 10 tragedias inocultables en la hacienda pública a mitad de sexenio
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)
Llegados a la mitad del sexenio, ya es posible identificar cuáles han sido los éxitos y fracasos en la gestión de las finanzas públicas, así como las prioridades reales –‘oficiales’– reflejadas en el gasto público.
El contexto general ha estado marcado por el estancamiento de los ingresos públicos, particularmente del Impuesto sobre la Renta (ISR), a pesar de la narrativa de fiscalización agresiva contra grandes contribuyentes y estrategias como la eliminación de la compensación universal, el aumento masivo de cartas invitación para la “autocorrección” fiscal y mayores causales para cancelación de sellos digitales.
Por el lado del gasto, observamos que la principal prioridad ha sido Pemex, tanto en la inversión como en la capitalización de la empresa. Al mismo tiempo, el apoyo para la CFE empieza a resquebrajarse, y lo que no admite duda es que los principales perdedores del sexenio han sido las entidades federativas.
Asimismo, identificamos que el gasto en salud sigue sin ser prioridad, pese a las lecciones de la historia reciente marcada por la pandemia, mientras los programas sociales no han aumentado más que en opacidad.
Finalmente, como legado del resto de sexenio se anticipa una fragilidad de las finanzas públicas provocada por el agotamiento de los fondos de estabilización y el desmantelamiento del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), que se ha vuelto una herramienta clientelar más, en lugar de atender la reconstrucción en las comunidades y demás necesidades apremiantes de la población.
Describamos una a una estas tragedias.
1. Ingresos públicos estancados y con pérdidas
Ni los esfuerzos de fiscalización, ni la gran inversión en Pemex han logrado revertir el estancamiento de los ingresos públicos. Desde 2016, cuando ingresaron a las arcas del Gobierno 6.1 billones de pesos, no se ha repetido la bonanza.
A mitad de camino en la Administración AMLO podemos decir que el avance de los ingresos no es satisfactorio, en comparación con el cierre del gobierno anterior, en 2018. En 2021 el total de ingresos fue de 5.96 billones de pesos, sólo 3% (167 mmdp) superiores a los de 2018 o 6% (317 mmdp) por arriba de los observados en 2020. Visto de otro modo, los ingresos han aumentado sólo 1% (55.9 mmdp) en cada año de lo que llevamos de sexenio, en promedio.
Al desagregar los distintos tipos de ingresos, los tributarios son los que más han aportado al somero crecimiento. En 2021 cerraron en 3.56 billones de pesos, 1% (37 mmdp) más que en 2020 y 3% (98.5 mmdp) más que en 2018. No obstante, respecto al fin del sexenio de Peña Nieto, el 80% (79 mmdp) del crecimiento se debe a un mayor cobro de IVA, un impuesto que tiene poco que ver con las estrategias de fiscalización del Gobierno y más con el crecimiento de la población o la llegada récord de remesas, que han mantenido e impulsado el consumo interno.
El segundo componente que más ha estimulado los ingresos son los no tributarios no petroleros (NTNP), es decir, los aprovechamientos… Es decir, la extinción de fideicomisos y fondos de estabilización. Por ese concepto, en 2021, ingresaron 385.5 mmdp, 27% (82.5 mmdp) más que al cierre de 2018, aunque 34% (197 mmdp) menos que en 2020. Ya presenta rendimientos decrecientes esta estrategia.
Finalmente, los ingresos petroleros cerraron 2021 en 1.15 billones, 81% (516 mmdp) más que en 2020 –año que vio un desplome en los precios del petróleo–, pero sólo 4% (48.5 mmdp) más que en 2018. ¿Dónde están los resultados para las finanzas públicas de la gran apuesta en Pemex?
2. Cuando el “pastel” de la economía no crece, el ISR tampoco
Diez mil millones de pesos (10 mmdp) o 1% de crecimiento para el ISR. Éste es el resultado de la agresiva estrategia de fiscalización del Gobierno federal, pero en un contexto en el que la economía se mantiene débil, no logra recuperarse a los niveles de 2018.
Al cierre de 2018 la recaudación de este impuesto fue de 1.88 billones de pesos. En 2019, con la desaceleración económica, cayó a 1.84 billones; para 2020, con todo y pandemia, se recuperó a 1.86 billones, y en 2021, el año de la recuperación, el ISR llegó a 1.89 billones. Se puede argumentar que la fiscalización por lo menos ayudó a mantener la recaudación ante tres años de estancamiento económico, pero es innegable que el avance es nulo, por donde se vea. Pero lo que debemos ver es que si la economía no hubiera decrecido en 2019, y se hubiera recuperado bien en 2022, la fiscalización agresiva
Esta fiscalización desde 2019 se fundamentó en el ABC fiscal: Aumentar la eficiencia recaudatoria; Bajar la evasión y elusión fiscal; y Combatir corrupción. También se eliminó la Compensación Universal que permitía saldar créditos fiscales en contra de un impuesto federal con saldo a favor de otro impuesto. Ahora los contribuyentes tienen que pedir devoluciones y enfrentar trabas administrativas. Finalmente, el Plan Maestro se ha enfocado en fiscalizar a Grandes Contribuyentes con auditorías focalizadas.
Al interior de los distintos sectores económicos [1]se observa que sólo cinco de 22 han tenido un crecimiento considerable; ocho sectores aportan menos de ISR que en 2018 y en cinco el aumento es menor al 5%.
Frente a 2018, el sector que más ha aumentado en términos de recaudación es el de dirección de corporativos y empresas. En 2021 aportó 53.6 mmdp, 58% (19.7 mmdp) más que en 2018. No obstante, en 2019 y 2020 su aportación rondó los 37 mmdp. Es decir, la fiscalización sobre la cúpula empresarial sólo se reflejó en 2021. Además, la cifra del año pasado está lejos de los mejores años –2011 o 2013, cuando el sector aportó más de 80 mmdp–. No hay mejora, sólo recuperación.
Le siguen los sectores del comercio al por mayor, con un aumento de 10.4% (14.3 mmdp), y comercio al por menor, en 12.7% (13 mmdp) frente a 2018. La dinámica de los mismos se explica por la resiliencia del mercado interno, que también ha impulsado al IVA. Además, pocas estrategias se han puesto en marcha para incrementar la tributación en el comercio al por menor, salvo la reciente creación del Régimen Simplificado de Confianza (RSC).
Asimismo, las actividades de gobierno y de organismos internacionales han crecido 9.2% (13 mmdp) frente a 2018. Aquí tampoco cabe el discurso de la fiscalización, puesto que se analiza la aportación de ISR del mismo gobierno. Donde sí se observa una mayor fiscalización es en la minería, la cual en 2021 aportó 65 mmdp, 24.7% (12.9 mmdp) más que en 2018, su mayor monto en la década. Este sector también ha estado en la mira del SAT.
Por el otro lado, hay sectores que destacan negativamente. En primer lugar, las industrias manufactureras –el sector de mayor peso en la tributación– aportaron 342 mmdp en 2021, sólo 0.4% (1,3 mmdp) más que en 2018.
Los servicios profesionales, científicos y técnicos –el sector que más personas físicas agrupa–aportó 135 mmdp en 2021, 12.3% (19 mmdp) menos que en 2018. Esto es muestra de la pérdida de empleos y de la disminución en la remuneración de los mismos.
De igual forma, el sector de servicios de apoyo a los negocios, manejo de desechos y servicios de remediación aporta 145 mmdp, 21% (39 mmdp) menos que en 2018 o 24% (46 mmdp) menos que en 2020. Esto puede estar relacionado con la desaparición del outsourcing que, no obstante, no se ha reflejado en mejor recaudación en los servicios profesionales o industrias manufactureras, donde están la mayoría de personas físicas.
Tampoco se ha visto avance en los servicios de alojamiento y preparación de alimentos y bebidas, el cual aportó en 2021 10.9 mmdp, 36% (6.2 mmdp) menos que en 2018. Otra muestra más de la debilidad del empleo formal de los mexicanos.
3 Estancamiento en el gasto público e inversión, excepto para Pemex
Si los ingresos públicos se han estancado, no extraña para nada que el gasto público se haya deprimido. En 2021 fue de 6.73 billones de pesos, 6.4% (403 mmdp) más que en 2020, pero parte de este crecimiento se debe a los 316 mmdp que se transfirieron a Pemex de forma extraordinaria. Sin estas transferencias, el crecimiento hubiera sido de sólo 1.4% (86 mmdp) frente a 2020, o de 1.5% (92 mmdp) frente a 2018.
Además, con todo y transferencias a Pemex, el gasto neto del sector público es prácticamente igual al alcanzado en 2016.
Al interior de la inversión pública, el gasto se ha visto castigado excepto para la empresa petrolera. En 2021 la inversión física fue sólo 0.2% (1.45 mmdp) superior a la de 2020, pero 1.1% (7.7 mmdp) inferior a la de 2018. No obstante, la inversión enfocada en Pemex fue 29% (60 mmdp) mayor que en 2020 o 26% (55 mmdp) mayor que en 2018. En otras palabras, todos los sectores de inversión fueron castigados, excepto Pemex.
La inversión sin Pemex cerró con una caída de 12% (58.9 mmdp) frente a 2020 o 13% (63 mmdp) respecto de 2018. Sólo por poner algunos ejemplos, la inversión en Salud cerró 11% (2.1 mmdp) por debajo en relación con 2018; la de educación, 11% (2 mmdp) igualmente debajo, y la de ciencia, tecnología e innovación fue 91% (2.4 mmdp) menor.
4 Gasto en salud: aunque usted no lo crea, sigue sin ser prioridad
Pese a ser un pilar del bienestar de la ciudadanía, y con todo y pandemia de covid-19, el gasto en salud no ha sido prioridad en la actual administración. En 2021 cerró con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021, u 8% (52 mmdp) frente a 2018. No obstante, 54.9 mmdp de ese gasto consistió en aportaciones a fideicomisos, lo que implica que no tenemos certeza de que los recursos efectivamente hayan llegado a la gente.
Sin las aportaciones a fideicomisos, el gasto funcional en salud fue 0.9% (5.9 mmdp) menor al de 2020 –cuando se aportaron 48.9 mmdp a estos instrumentos– o 2.1% (13.4 mmdp) superior a lo erogado en 2018, cuando se aportaron a fideicomisos 16.3 mmdp. Es decir, el gasto que sabemos que efectivamente ha llegado a la población acumula un aumento promedio de sólo 0.7% o 4.5 mmdp.
Otra forma de analizar el gasto en salud es a través del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), un organismo de la Secretaría de Salud, que atiende a las personas no derechohabientes de los otros sistemas, como el IMSS, ISSSTE, Sedena o Semar. O sea, que apoya a los mexicanos que más lo necesitan.
Pues bien, en 2021 el gasto total del Insabi, sin contabilizar aportaciones a fideicomisos, fue de 59.1 mmdp, 7% (4.4 mmdp) menor al de 2020, 4% (2.2 mmdp) menor a 2019 o 25% (19.6 mmdp) por debajo del promedio de 2012 a 2018. Para resumir, los recursos efectivamente gastados en la salud de la gente eran superiores cuando todavía existía el Seguro Popular. El análisis más profundo en salud se encuentra aquí.
5 Crecen los programas sociales, pero en opacidad
Pese al discurso del Ejecutivo, el gasto público en programas sociales no se ha incrementado en pesos. Lo único que ha aumentado es la proporción de programas que no clarifican su distribución geográfica, carencia que los hace menos transparentes y da pie a actos de corrupción.
En 2021 el gasto total en programas sociales fue de 730.8 mmdp, una caída de 5% (40.9 mmdp) frente a 2020 o de 1% (3.9 mmdp) frente a 2018. Ahora, si se compara frente al mejor año en la última década, 2015, la caída es de 17% (144 mmdp).
La caída en el gasto para programas sociales puede explicarse por el estancamiento de los ingresos tributarios o por el desplome de los ingresos petroleros. Lo que no tiene explicación es el incremento de programas sociales, que no muestran distribución geográfica o que por defecto están registrados en la Ciudad de México.
En 2018, último año de la administración pasada, sólo el 39% del total de programas sociales estaba en esta condición de opacidad. Un año después, en 2019, la proporción subió al 55% y para 2021 cerró en 58% del total.
Los principales programas que carecen de transparencia geográfica son también los prioritarios del Gobierno, como Sembrando Vida, el Programa IMSS Bienestar, el Programa de Vivienda Social o el Programa de Microcréditos para el Bienestar.
6 El abandono fiscal de CFE
En 2021 la CFE tuvo su peor déficit financiero desde 1990 –año a partir del cual se tiene registro–, por 60.5 mmdp, como lo explicamos en nuestro Erario Anual. La paraestatal ha comunicado que esto se debió a eventos “fortuitos”, como el congelamiento de ductos de gas en Texas. Los datos apuntan a otra razón: una mala planeación financiera y al abandono por parte de la Secretaría de Hacienda, que se quedó sin recursos
En 2020 la recesión económica causada por el covid abarató los precios de los energéticos. Ese año la CFE gastó 14% (34.6 mmdp) menos de lo presupuestado en su capítulo de Materiales y Suministros, es decir, en combustibles para la producción de electricidad. Para 2021, la Secretaría de Hacienda y CFE, en lugar de anticipar una recuperación de los energéticos, apostaron a que se mantendrían bajos. Se presupuestaron incluso 12% (27.6 mmdp) menos recursos para insumos de los utilizados en 2020.
Como era de esperarse, en 2021 las economías del mundo se recuperaron, al igual que los precios de los combustibles, y la CFE acabó gastando 40% (74.3 mmdp) más de lo aprobado en el capítulo de Materiales y Suministros. Si en 2021 se hubiera aprobado el mismo monto que se gastó en 2019, a la CFE le hubieran sobrado incluso 16.4 mmdp para insumos.
En suma, la CFE acabó gastando más que sus ingresos. Esto no hubiera sido un problema si Hacienda hubiera compensado el déficit de la paraestatal con más subsidios, pero contra todo pronóstico Hacienda abandonó a la energética a su suerte, por lo que la paraestatal cayó en déficit financiero por primera vez desde 2009.
La CFE y Hacienda habían planeado cerrar 2021 con un balance financiero positivo, de 28.5 mmdp. Para lograrlo se habrían tenido que desembolsar 89 mmdp más en subsidios, adicionales a los 70.2 mmdp ya pagados, haciendo que el apoyo total para la energética llegara a 159.2 mmdp. Este monto es superior a todo el presupuesto de la Sedena, por ejemplo.
Finalmente queda la duda sobre la falta de coberturas financieras para el gas que utiliza la CFE. En sus reportes financieros la empresa sólo menciona tener estos instrumentos para protegerse de variaciones del tipo de cambio y tasa de interés; no menciona nada con respecto al gas. No obstante, en su Plan de Negocios 2022-2026 afirma que entre sus metas está el desarrollo de estas coberturas, por lo que se intuye que no cuenta con ellas. Éste es otro factor que explica el golpe que sufrió la CFE por el aumento de precios de los combustibles.
¿Qué nos espera para 2022? Más inestabilidad financiera. Lo presupuestado en el capítulo de Materiales y Suministros es todavía 26% (69.2 mmdp) menor de lo observado en 2021. Con las perspectivas económicas y políticas se anticipa que los energéticos sigan aumentando de precio, por lo que la CFE se seguirá viendo presionada en sus finanzas y tendrá que seguir recortando inversión. En efecto: es el peor momento financiero para una reforma eléctrica.
7 Transferencias millonarias de Pemex, pero pérdidas de operación
El 2021 fue un año de contrastes para Pemex: recibió el apoyo más cuantioso del Gobierno federal en lo que va del sexenio, pero también sufrió su peor balance de operación desde 2016.
En 2021 la petrolera recibió 316 mmdp de capitalización por parte de la Secretaría de Energía. Esto equivale al 95% de todo el presupuesto de la Secretaría de Educación Pública –la cual, por cierto, es a la que históricamente se le asignan más recursos–. Además, cabe destacar que en el PEF 2021 sólo se habían autorizado 45 mmdp de aportaciones a Pemex, por lo que hubo un sobregasto de 600% (271 mmdp) que no pasó por el escrutinio democrático.
En fin, estas aportaciones a Pemex fueron 247% (225 mmdp) superiores a las promediadas en 2019 y 2020 o 703% (277 mmdp) superiores a las otorgadas entre 2014[2] y 2018 por la administración de Peña Nieto. Podemos decir que 2021 fue el año en que se sacrificó al erario público en el altar de Pemex.
Gran parte de esta capitalización no llegó a fines productivos. En 2021 se pagaron 142 mmdp en intereses y costos de la deuda, el mayor monto que se tiene registro desde 1990, o 61% (53 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. En contraparte, el gasto en inversión física fue de 267 mmdp, el mayor monto de la actual administración, pero 28% (102 mmdp) menos de lo que promedió la pasada administración.
Asimismo, en términos operativos la apuesta por Pemex tampoco se ha materializado. La plataforma petrolera en 2021 promedió 1,682 miles de barriles diarios (mbd), 118 mbd menos de los programado, y sigue lejos de los 2,000 mbd que promedió la pasada administración. Finalmente, el balance de operación –medido por las ventas netas menos el gasto programable– fue el peor desde 2016, con un déficit de 141 mmdp.
8 Fonden se volvió una herramienta clientelar
La desaparición del Fonden en 2021 dejó como saldo un desplome en el gasto de reconstrucción de infraestructura y el uso de los recursos de forma clientelar, como lo adelantamos desde finales de 2021 en este artículo.
Con datos del tercer trimestre habíamos advertido un recorte de 68% (2.6 mmdp) en reconstrucción con respecto a 2020, lo que implicaba que el 76% de los recursos se destinaran a programas sociales e instrumentos financieros y no a infraestructura. Al cierre de 2021 los datos fueron mucho peores.
El año pasado el gasto en reconstrucción cerró en 2.2 mmdp, un recorte de 78% (7.8 mmdp) frente a 2020 o 89% (17.6 mmdp) con respecto del promedio observado entre 2013 y 2020. ¡El recorte fue brutal!
Algunos sectores fueron prácticamente olvidados. La infraestructura educativa en 2021 recibió cero pesos para reconstrucción, cuando en promedio de 2013 a 2020 recibió 2.2 mmdp. El sector hidráulico obtuvo 190 millones, cuando en promedio recibía 4.9 mmdp. Los sectores urbano y de vivienda –que se vinculan directamente con el patrimonio de las familias– recibieron cero y 9 millones, cuando antes promediaban 521 mdp y 1.5 mmdp, respectivamente.
Esto impactó en los estados más pobres del país, aquéllos que tradicionalmente más se beneficiaban del Fonden. Chiapas recibió 156 mdp para reconstrucción, cuando en promedio recibía 2 mmdp; Guerrero recibió 125 mdp, cuando en promedio recibía 3.5 mmdp, o incluso Tabasco –cuyas regiones más pobres fueron inundadas por instrucciones del Gobierno federal para evitar la afectación de la capital– recibió sólo 6 millones, cuando antes recibía mil millones en promedio anual.
¿Qué sucedió con el resto de los recursos? 3.2 mmdp los gastó la Secretaría del Bienestar, 1.7 mmdp los ejecutó Protección Civil de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) y 5.6 mmdp se fueron para el pago de vacunas. Sobre este último punto todo indica que la Secretaría de Salud fue la que recibió estos recursos, aunque no hay claridad sobre este hecho, ni sabemos si esta transferencia sirvió para la compra de vacunas contra el covid o para cualquier otro tipo de vacunas[3].
Lo que es seguro es que en 2021 el 85% de los recursos del Fonden para atención de desastres fue ejecutado para fines distintos a infraestructura, cuando en promedio de 2012 a 2020 sólo el 18% se destinaba para fines distintos a la reconstrucción, como el apoyo en especie a la población o la compra de coberturas financieras. En otras palabras: ahora se privilegia el corto plazo y los réditos políticos.
La parte más cuestionable es que los 3.2 mmdp que gastó la Secretaría del Bienestar, a través de su Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia, se fueron a transferencias directas, lo que eleva el riesgo de uso clientelar de los recursos públicos. El ejercicio de estos recursos se clasificaron como Subsidios a la Producción, al igual que las pensiones para los adultos mayores, y fueron administrados por la misma unidad responsable: la Dirección General para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.
9 Agotamiento inminente de los fondos de emergencia
La actual administración, durante la desaceleración de 2019 y la crisis de 2020, ha utilizado más del 90% de los fondos que había en 2018. Para eso, claro, son los ahorros. El problema es que 2021 nos dejó ver que no existen mecanismos para restablecer esos fondos. Lo grave es que el fondo de las entidades apunta a volverse más bien una deuda y no un activo.
El saldo del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) pasó de 316 mmdp al cierre de 2018 a 10 mmdp al cierre de 2020, una caída de 97% (306.8 mmdp). Estos recursos se utilizaron para cubrir el faltante entre los ingresos y gastos presupuestados el PEF 2019 y 2020. Aunque en 2021 los ingresos se recuperaron –sobre todos los petroleros–, el saldo del FEIP se mantuvo sin mejoras.
El problema de este fondo es su alta dependencia con respecto a recursos extraordinarios. De 2010 a 2021 los ingresos por el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) significaron sólo el 19% del total, mientras que el remanente del Banco de México (Banxico) representaron el 23% y las coberturas petroleras el 36%
Además, los ingresos recurrentes van a la baja. En 2021 los ingresos por el FMP fueron de sólo 8 mmdp, una contracción de 41% (5.5 mmdp) frente al promedio de 2010 a 2018, debido a la menor producción petrolera. Lo anterior nos demuestra que es necesaria una reforma que incremente los ingresos recurrentes que llegan al FEIP, que no depende solamente del petróleo.
El tema más preocupante es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). En 2020 el saldo de este fondo cayó a 32 mmdp, 68% (68.1 mmdp) menos de lo que tenía en 2018. No obstante, en 2020 el FEIEF se bursatilizó, es decir, se pidió un préstamo por 70 mmdp para cubrir los ingresos de las entidades ante la crisis económica. Sin esta capitalización, el fondo hubiera desaparecido ese mismo año.
La bursatilización implica que los ingresos ordinarios del FEIEF se irán a pagar lo prestado durante los siguientes 15 años. En 2021 los 2.2 mmdp que ingresaron por el FMP se fueron para pagar la deuda del fondo. Asimismo, se utilizaron 10.5 mmdp para compensar los ingresos de las entidades, por lo que el FEIEF cerró en 21.4 mmdp, 34% (11 mmdp) menos que en 2020.
Con un presupuesto optimista para 2022 (que posiblemente se quede corto y demande más salidas del FEIEF), sin un esquema que mejore los ingresos recurrentes del fondo y el compromiso del pago de la bursatilización por los siguientes 14 años, es posible no sólo que el FEIEF llegué a ceros, sino que se vuelva una carga financiera para las entidades.
10 Pierde el federalismo: gasto para entidades por debajo de 2018
Los grandes perdedores desde la llegada de la Cuarta Transformación han sido los estados. El gasto federalizado en 2021 –el total de recursos que manda la Federación a las entidades– fue de 2.01 billones de pesos, 7% (157 mmdp) menor a lo otorgado al cierre de 2018.
Gran parte de esta disminución se debe a una caída de 87% (118 mmdp) en el Ramo 23: Provisiones Salariales y Económicas. Es cierto que este ramo fue utilizado para otorgar recursos de manera opaca y discrecional en el sexenio anterior. No obstante, en lugar de reformar su funcionamiento o mandar los recursos a los estados por otros medios, el Ramo 23 prácticamente ha desaparecido.
Las Participaciones Federales –o los recursos de libre disposición que reciben los estados– acumularon 916 mmdp, una caída de 4% (40 mmdp) frente al cierre del sexenio. Por su parte, las Aportaciones –los recursos etiquetados– acumularon 826 mmdp, una contracción de 1% (5 mmdp). Los convenios de descentralización y los de reasignación también se redujeron en 11% (18 mmdp) y 22% (2 mmdp), respectivamente.
En suma, en 2018 el 34% del gasto neto del sector público correspondía al gasto federalizado. Al cierre de 2021, este monto se redujo al 30%, la más baja proporción en los últimos 20 años. Una clara victoria fiscal para el poder central.
Riesgos y oportunidades en 2022
Aún nos quedan por delante tres años más de gestión de la hacienda pública del actual Gobierno y para 2022 la perspectiva no es halagüeña.
Es seguro que los pronósticos de finanzas públicas planteados en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022 no se cumplirán. Tendremos, por un lado, precios del petróleo más elevados que incrementarán la recaudación petrolera, pero por otro la plataforma de hidrocarburos parece que no va a llegar a la meta y el crecimiento económico se quedará muy lejos del 4.1% previsto.
Además, el aumento en el precio del petróleo no es del todo bueno, pues repercute en un mayor precio de las gasolinas, el cual no ha aumentado porque el Gobierno está manteniéndolo estable al incrementar los estímulos que brinda a los consumidores. Esto, en la práctica, reduce el IEPS neto que cobra, es decir, merma su recaudación. Dado que 2022 es un año electoral, se ve difícil que el Gobierno quite los estímulos de los precios a las gasolinas antes de las elecciones.
En esta situación convendrá mantener una gran prudencia en el uso del dinero público. Si el petróleo se mantiene alto y se supera lo previsto en la Ley de Ingresos, convendría aumentar las aportaciones a los fondos de emergencia y no incrementar el gasto en más aportaciones a Pemex, por ejemplo. Es urgente garantizar un “colchón” financiero para lo que resta del sexenio.
El punto es no dar por hecho que se darán mayores ingresos petroleros
de manera permanente y modificar al alza el gasto público. Aún queda por ver si el crecimiento de la economía es mucho menor a lo
que actualmente se anticipa, situación que podría materializarse si se
aprueba la reforma eléctrica o se dan otros cambios que sigan ahuyentando a la
inversión.
[1] La SHCP divide las distintas fuentes de recaudación en 22 sectores económicos que van desde los extractivos como la minería, manufacturas, comercio o distintos tipos de servicios.
[2] A partir de 2014 es que se reportan las aportaciones a Pemex de una forma estandarizada.
[3] A finales de noviembre se publicó en el DOF la disposición que los recursos del Fonden presupuestados en el Ramo 23 podían ser destinados a la compra de vacunas, sin precisar qué tipo ni quién ejecutaría los recursos. DOF 23-11.2021 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5636005&fecha=23/11/2021
CFE agotó subsidio y Hacienda la dejó colgada: análisis anual 2021
Ante la baja recaudación tributaria en 2021 el fisco se quedó sin recursos para subsidiar la venta de electricidad. La Secretaría de Hacienda históricamente ha otorgado a la CFE subsidios millonarios que le permiten vender energía a precios accesibles y compensar la ineficiencia de la paraestatal. No obstante, en los últimos meses del año pasado, Hacienda abandonó a la CFE a su suerte, obligándola a endeudarse y debilitar su inversión, para mantener su operación. El resultado: la energética acumuló su peor balance financiero desde 1990, que se tiene registro.
En el contexto de la muy discutida reforma eléctrica llama la atención la indiferencia financiera del Gobierno hacia la CFE. Recordemos que también se recortó el presupuesto para la infraestructura eléctrica en el PEF 2022.
Lo impensable: cortan subsidios
Al mes de julio de 2021, los subsidios otorgados a la CFE acumulaban 70.3 mil millones de pesos (mmdp), el 100% de lo aprobado para el año. Que se hayan ‘agotado’ tan rápido se debió a que los costos financieros de la Comisión se despegaron en 50% frente a 2020, por el incremento del precio del gas natural, luego de la contingencia climática en Texas, según lo reportó la propia empresa[1].
En aquel momento anticipamos que la CFE seguiría dependiendo del subsidio por sus altos costos de operación, y que la Secretaría de Hacienda incurriría en el mayor sobregasto en apoyos a la energética desde 2016, año en que se comenzó a reportar una calendarización en la materia. Lo que en realidad pasó fue aún peor.
En los meses de agosto a diciembre, Hacienda dejó de otorgar subsidios a la CFE. Y esto –dejar por cinco meses consecutivos sin apoyo a la energética– no tiene precedente: de 2017 a 2020 sólo se reportó un mes en ceros por año, y en 2016 y 2020 dos meses.
El asunto tiene muchas aristas. La Secretaría de Hacienda tiene el compromiso de apoyar a la CFE a vender energía barata. Si bien la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) publicada en 2014 designa a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como el ente encargado de calcular las tarifas finales del suministro básico, en su artículo 139 dispone que el Ejecutivo federal podrá determinar un mecanismo distinto. Mediante acuerdo administrativo publicado en el DOF[2], se le da a Hacienda la facultad de determinar las tarifas finales a los hogares, pero no se precisan reglas claras, ni se habla de un subsidio eléctrico. De cualquier forma, la CFE reconoce que dicho mecanismo es un otorgamiento de subsidios que cubren –parcialmente– la diferencia de costos entre el precio de producción y las tarifas determinadas por Hacienda. No obstante, la CFE también señala que dicho esquema no ha garantizado la solidez financiera de la energética. Así se lee en su Plan de Negocios 2022-2026:
Por el lado de los ingresos es determinante la imposibilidad de facturar la energía eléctrica, entregada a los distintos usuarios, a una tarifa que refleje los costos incurridos a lo largo de todo el proceso de generación, transmisión y distribución. Esto se debe a que las tarifas a los usuarios finales son determinadas por la SHCP con criterios que difieren de la metodología de la CRE. Para compensar parcialmente la afectación financiera a la CFE derivada de la mencionada insuficiencia tarifaria, la SHCP ha efectuado transferencias de recursos a la EPS CFE Suministrador de Servicios Básicos, empresa responsable de la comercialización de la energía eléctrica, siendo éstas transferencias menores a la pérdida de ingresos incurridos, lo que ha causado un constante deterioro a la solidez financiera del grupo. (el subrayado es nuestro).
Si bien la postura de la CFE es que la Secretaría de Hacienda no ha subsidiado suficientemente el costo de la electricidad para mantener sus balances financieros, desde México Evalúa pensamos que la solución más bien es que la CFE y Hacienda apuesten por mejorar la capacidad productiva de la empresa pública. Lo deseable es que CFE genere electricidad a bajo costo para mantener tarifas accesibles y, al mismo tiempo, controlar el subsidio hasta un día prescindir de él o enfocarlo en el impulso de energías limpias.
Como se observa en la gráfica anterior, en los meses en que Hacienda mantuvo el apoyo a la CFE a través de subsidios el financiamiento neto[3] de la empresa estuvo contenido. En marzo, tras el incremento de precios de los energéticos a partir de febrero, se recurrió a 47.7 mmdp de financiamiento, sobrecosto que fue compensado en parte por 28 mmdp en subsidios pagados en abril. No obstante, a partir de que en agosto se cortaron de tajo los apoyos de Hacienda, la CFE tuvo que recurrir a financiamientos.
Lo anterior nos parece preocupante en la antesala de la discusión de la reforma energética. Actualmente los privados participan generando 62% de la energía a nivel nacional, y lo hacen con un costo de 2 veces menor que el de la CFE, según datos de la CRE. La reforma pretende bajar la participación privada automáticamente al 46%, lo que implicará que los ciudadanos enfrentemos un mayor costo, ya sea por el lado de tarifas eléctricas más caras o mayores subsidios a la energética, que se pagan mediante nuestros impuestos. Lo grave es que 2021 ya nos dejó ver que la Secretaría de Hacienda no está en capacidad de apoyar más a la CFE: la retórica de la reforma choca contra la realidad.
La razón detrás del abandono
Que la Secretaría de Hacienda agotara el subsidio aprobado para la CFE en julio y que no gastara de más, como en otros años, está más relacionado con el estancamiento de los ingresos que con la disciplina presupuestaria. Durante todo 2021 se observó un estancamiento del ISR y, a partir de agosto, hubo una desaceleración en la recaudación del IVA. De hecho, en los meses de septiembre a noviembre los ingresos tributarios se quedaron por debajo del programa y acumularon un retraso de 13.6 mmdp. En estos mismos meses se dejó de subsidiar a la CFE.
Contra todo pronóstico, la racha negativa en la recaudación de impuestos se rompió en el último mes del año. En diciembre la recaudación tributaria llegó a 355.4 mmdp, un aumento de 5.2% (17.6 mmdp) frente a diciembre de 2020. Esto, a pesar de la desaceleración económica, pues según el Inegi en el cuarto trimestre de 2021 la economía cayó 0.1% frente al tercer trimestre y tuvo un crecimiento de tan sólo 1% frente al mismo periodo de 2020.
Destaca de forma muy sorpresiva un aumento de 21.9% (37.9 mmdp) en el ISR en el último mes del año, frente a diciembre de 2020. A noviembre acumulaba una contracción de 0.2% frente a 2020, pero con el resultado de diciembre cerró con un aumento de 1.9% (34.8 mmdp). No obstante, el total de ingresos tributarios sólo creció 1.1% (37,9 mmdp) con respecto a 2020, menos de la mitad del déficit operativo de CFE.
El costo fiscal de la electricidad barata
Mantener tarifas bajas significa un gran costo al erario. El balance, después de transferencias de la CFE, promedió 53.7 mmdp de 2016 a 2020, gracias a que en promedio la energética recibió 72.9 mmdp en subsidios. Si el Gobierno hubiera deseado mantener ese balance promedio en 2021, debería haber otorgado a la CFE 114.2 mmdp adicionales en transferencias, monto equivalente a todo el presupuesto aprobado en 2021 la Secretaría de la Defensa Nacional (112 mmdp) o al 77% del presupuesto de la Secretaría de Salud (145 mmdp).
Cabe destacar que la Secretaría de Hacienda y CFE habían planeado[4] que el balance financiero –llamado también balance después de transferencias– de la empresa cerrara 2021 con un saldo positivo de 28.5 mmdp. Para esto se habrían tenido que desembolsar 89 mmdp más en subsidios, adicionales a los 70.2 mmdp ya pagados, haciendo que el apoyo total para la energética llegara a 159.2 mmdp, lo que hubiera sido todo un récord histórico.
En los últimos años el objetivo de balance financiero para la CFE se había respetado o superado. Sin embargo, en 2021 dicho balance cayó a números rojos por primera vez desde 2009 y alcanzó un déficit de 60.5 mmdp, el mayor desde 1990, que se tiene registro. Como ven, el récord superado fue otro.
El resultado negativo de la CFE ha provocado que su patrimonio –es decir, el balance entre activos y pasivos totales– se reduzca aún más. Al tercer trimestre de 2021 el patrimonio de la CFE registraba ya 551.6 mmdp, una caída de 11% (66.1 mmdp) en términos reales. Si bien la deuda total de la empresa llegó a 1.63 billones de pesos, 2% (39.4 mmdp) menos que en 2020, los activos sumaron 2.18 billones, 5% (105 mmdp) menos que al cierre de 2020.
En 2020, este patrimonio ya se había debilitado cuando la energética disminuyó la edad de jubilación de sus trabajadores, generando un incremento del pasivo laboral, como lo explicamos recientemente para Animal Político.
No es menos preocupante que la inversión de la CFE haya ido en picada ante el debilitamiento financiero de la empresa. En 2021 la inversión física fue de 41.3 mmdp, 9% (4.3 mmdp) menos que en 2020 o 15% (7.5 mmdp) menos que el promedio de 2010 a 2015. Esta situación anticipa una espiral negativa, donde la empresa pública no podrá mejorar su eficiencia productiva para ser rentable por sí misma, ante los precios baratos que la sociedad (y Hacienda) demandan.
Desde México Evalúa celebramos que los presupuestos se cumplan, pero es necesario que los mismos sean creíbles. Cumplir con el presupuesto pactado para el subsidio a las tarifas eléctricas, en el contexto en que se da, no es un logro. En el esquema energético actual, la Secretaría de Hacienda ha asumido el compromiso de compensar las tarifas subsidiadas. El no mantener este compromiso, ya sea para no sobrepasar el gasto aprobado o por insuficiencia presupuestal –al tiempo que se obliga a la CFE a incurrir en mayor endeudamiento–, no es una solución, sino una postergación del problema.
En el contexto de la
discusión de la Reforma Energética es necesario contemplar que el costo que
pagamos por la electricidad es irreal y no sostenible en el tiempo,
pues depende de la capacidad del fisco de otorgar subsidios. Cualquier cambio
que haga a la CFE menos eficiente y más dependiente de apoyo, irá en la
dirección equivocada.
[1] CFE. Plan de negocios 2022-2026. Recuperado de: https://www.cfe.mx/finanzas/Documents/Plan%20de%20Negocios%202022-2026%20V48%20PUBLICA.pdf
[2]DOF:30/11/2017 Acuerdo por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a establecer el mecanismo de fijación de las tarifas finales de energía eléctrica del suministro básico. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5506178&fecha=30/11/2017
[3] El financiamiento neto incluye endeudamiento y variación de disponibilidades (reservas)
[4] Según el Artículo 22 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, las entidades públicas deberán comprometer ante la Secretaría de Hacienda sus respectivas metas de balance de operación, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal.
El estancamiento: gasto en salud anual 2021
Al cierre del año el gasto acumulado fue de 697.5 millones de pesos (mmdp): creció sólo 0.3% en comparación con el año anterior. Además, en 2021 se transfirieron 54.8 mmdp a fideicomisos públicos a través de la SSA y la Marina; si no se consideran estas transferencias el gasto en salud habría caído 0.9% con respecto a 2020.
Del análisis de las instituciones de salud con respecto al gasto aprobado para el periodo y el avance del gasto anual se desprende lo siguiente:
* Se reportó un sobregasto de 4.0% (27.1 mmdp) con respecto al monto aprobado para el presupuesto de 2021.
* El gasto en medicamentos acumuló 97.3 mmdp al cierre de 2021, y representó 14% del gasto funcional en salud. Se gastó en medicamentos 6.2% (5.7 mmdp) más de lo aprobado, pero el gasto tuvo una reducción anual de 5.7% (-5.9 mmdp) con respecto a 2020.
* El subejercicio acumulado en la inversión física de trimestres anteriores se redujo, al pasar de 38% en el tercer trimestre a 2.3% al cierre de año. En 2021, el gasto acumulado en inversión física fue de 15.9 mmdp; con respecto al año pasado se observó una caída anual de 29.6% (-6.7 mmdp).
* El gasto del Insabi fue de 112.0 mmdp: 0.2% menor (-0.3 mmdp) que el del año pasado, y 25% (22.7 mmdp) mayor que el gasto aprobado en el año. Cabe mencionar que el 47% del gasto del Instituto se realizó en aportaciones a fideicomisos, específicamente al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). El monto transferido a fideicomisos asciende a 53.0 mmdp y se realizó a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos –representó 53% del gasto total de dicho programa–. Dichas transferencias superaron en 217% el monto aprobado y crecieron 8% con respecto a 2020.
* Sin las transferencias al Fonsabi, el gasto ejercido por el Insabi habría sido de 59.1 mmdp, es decir 47% menos gasto que el observado. Y con respecto al gasto aprobado en 2021, se habría quedado 33.9% (30.2 mmdp) por debajo de éste. Al comparar el gasto sin transferencias de 2021 con el de 2020, éste se habría reducido 6.9% (4.4 mmdp).
* El gasto en medicamentos del Instituto acumuló 2.8 mmdp, monto que fue 86.6% mayor al aprobado (1.5 mmdp), pero que frente a 2020 se redujo 36.9% (-1.6 mmdp).
* En análisis previos hemos señalado que la transición del Seguro Popular al Insabi podría afectar la atención brindada a los derechohabientes, y los últimos datos de la Secretaría de Salud lo confirman. Junto con la disminución del gasto ejercido por el Insabi, hay también una reducción en las consultas y egresos de los derechohabientes de este instituto. Tan sólo hasta diciembre el Insabi otorgó 3.6 veces menos consultas que las otorgadas por el Seguro Popular en 2018, y el número de egresos fue 3.1 veces menos que en 2018. A casi dos años de iniciada la pandemia, se esperaría un repunte en los servicios médicos del Insabi; sin embargo, los indicadores de atención sugieren lo contrario.
* Sólo el gasto del ISSSTE tuvo un recorte y una caída anual. El ISSSTE, con un gasto anual de 54.7 mmdp, acumuló un recorte de 14.9% (-9.5 mmdp), que afectó sobre todo a los rubros de medicamentos e inversión: el gasto en medicamentos tuvo un recorte de 52.4%, mientras que el recorte en inversión física acumuló 79.3%.
Gasto funcional en salud
En 2021 el gasto funcional en salud acumuló 697.5 mmdp. Con respecto al gasto ejercido en 2020, el gasto en salud se estancó: creció sólo 0.3%. Cabe mencionar que en 2021 se transfirieron 54.8 mmdp a fideicomisos públicos a través de la SSA y la Marina, si no se consideran estas transferencias, el gasto en salud habría caído 0.9% con respecto a 2020.
Además, se reportó un sobregasto de 4.0% (27.1 mmdp) con respecto a lo aprobado.
En el gasto mes a mes, observamos que en diciembre el gasto fue de 124.2 mmdp, y se redujo 9.1% con respecto al mismo mes del año pasado.
Presupuesto por institución
El ISSSTE fue la única institución del sector que sufrió un recorte y una caída anual. Con un gasto anual de 54.7 mmdp, acumuló un recorte de 14.9% (-9.5 mmdp).
En contraste, la Secretaría de Marina fue la institución que más sobregasto exhibió: 50.9% (1.3 mmdp) con un gasto acumulado de 3.8 mmdp. Con relación al año pasado su gasto creció 18.4% (0.6 mmdp). En menor medida, la Secretaría de Salud tuvo un gasto de 166.7 mmdp, con un sobregasto de 18.3% (25.8 mmdp) y un incremento anual de 6.2% (9.8 mmdp).
Por otro lado, las Aportaciones a la Seguridad Social exhibieron un sobregasto de 9.5% (2.0 mmdp) y un crecimiento anual de 8.9% (1.9 mmdp). El gasto de la Secretaría de Defensa fue 9.0% (0.6 mmdp) mayor y tuvo un crecimiento anual de 1.7% (0.1 mmdp). El Insabi gastó 112.0 mmdp, monto que fue 0.2% menor (-0.3 mmdp) al del año pasado y 25% mayor (22.7 mmdp) que el gasto aprobado en el PEF 2021.
De igual manera, el IMSS reportó un sobrejercicio más acotado: en 2021 gastó 331.7 mmdp, el cual fue 1.9% (6.2 mmdp) mayor que el aprobado y creció 3.6% (11.5 mmdp) con respecto al año pasado.
Por último, las transferencias del FASSA estuvieron en línea con lo presupuestado. Ascendieron a 110.2 mmdp y estuvieron 0.6% (0.7 mmdp) por arriba de lo aprobado y 0.1% (-0.9 mmdp) con respecto a 2020.
Presupuesto en medicamentos
El gasto en medicamentos acumuló 97.3 mmdp al cierre de 2021, y representó 14% del gasto funcional en salud. En el primer trimestre reportamos que este gasto tuvo un recorte de 44%, y que fue 20% menor que el del año pasado. Al tercer trimestre acumuló un sobregasto de 5% (3.0 mmdp) y tuvo un incremento anual de 26% (13.2 mmdp). Pues bien, al cierre de año se mantuvo el sobregasto observado en el tercer trimestre, es decir, se gastó en medicamentos 6.2% (5.7 mmdp) más de lo aprobado y el gasto tuvo una reducción anual de 5.7% (-5.9 mmdp) con respecto a 2020.
Este sobregasto se observó en casi todas las instituciones de salud, excepto en el ISSSTE, que acumuló un recorte de 52.4% (-9.6 mmdp) e incluso reportó una caída anual de 58% (-12 mmdp). Por otro lado, fue la Secretaría de Marina la institución que reportó el mayor sobrejercicio: 277.8% (0.4 mmdp); le siguió la Secretaría de Salud con 84.5% (6.6 mmdp), al acumular un gasto de 20.7 mmdp. De igual manera, el gasto en medicamentos de los servicios médicos de Pemex fue 17.9% (0.5 mmdp) mayor a lo previsto y, en el caso del IMSS, el sobregasto acumulado fue de 12.4% (7.7 mmdp).
En este ejercicio fiscal, el 76% del gasto en medicamentos se concentró en el IMSS, el 16% en la Secretaría de Salud y 10% en el ISSSTE, a pesar de los recortes observados en ésta última institución. Y en conjunto, el gasto de Pemex, la Secretaría de Marina y de Defensa representó el 6% del gasto total.
Inversión física en salud
Al cierre de 2021 el subejercicio acumulado en la inversión física se redujo, al pasar de 38% en el tercer trimestre a 2.3% al cierre de año. En el año, el gasto acumulado en inversión física fue de 15.9 mmdp; con respecto al año pasado se observó una caída anual de 29.6% (-6.7 mmdp).
La reducción en el recorte acumulado que se observó a lo largo del año fue consecuencia de un mayor gasto en inversión física de la Secretaría de Salud, que ejerció 11.4 mmdp, cuando tenía aprobados sólo 5.3 mmdp: esto representó un sobregasto de 115.6% (6.1 mmdp). No obstante, a pesar de este sobregasto, la inversión física de dicha Secretaría se redujo 1.5% (-0.2 mmdp) con respecto a 2020. Hay que apuntar que esta inversión se incrementó porque crecieron las aportaciones a fideicomisos públicos; clasificadas como inversión física, éstas ascendieron a 9.3 mmdp en el año, 143% más que el gasto aprobado (3.8 mmdp), y representaron 81% del gasto total de inversión en la Secretaría de Salud.
Estas aportaciones compensaron parcialmente la reducción del gasto en inversión física del ISSSTE y el IMSS. El primero tenía aprobados 2.0 mmdp en inversión física en el año; sin embargo, ejerció tan sólo 0.4%, esto implicó un recorte de 79.3% en este rubro y una caída anual de 86.0%. Mientras que al segundo se le aprobaron 8.4 mmdp, pero ejerció sólo 3.5 mmdp, acumulando un recorte de 58.9% y una caída anual de 53.7%.
Por otro lado, las transferencias del FASSA en materia de inversión física se ejercieron en línea con lo planeado.
Insabi
En 2021 el Insabi acumuló un gasto de 112.0 mmdp, lo cual está 0.2% (-0.3 mmdp) por debajo de su gasto del año pasado y 25% (22.7 mmdp) por arriba del gasto aprobado en el año. Con este monto, el gasto destinado a la atención a la salud para la población sin seguridad social se encuentra en nivel muy similar al observado en 2020, un máximo histórico.
Sin embargo, cuando analizamos a detalle las partidas de gasto del Instituto observamos que 47% de su gasto se realizó en aportaciones a fideicomisos, específicamente al Fonsabi. El monto transferido a fideicomisos, de hecho, asciende a 53.0 mmdp, y se realizó a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos –representó 53% del gasto total de dicho programa–. Dichas transferencias superaron en 217% el monto aprobado y crecieron 8% con respecto a 2020.
Sin las transferencias al Fonsabi, el gasto ejercido por el Insabi habría sido de 59.1 mmdp, es decir, 47% menos gasto que el observado. Y con respecto al gasto aprobado en 2021 se habría quedado 33.9% (30.2 mmdp) por debajo de éste. Al comparar el gasto sin transferencias de 2021 con el de 2020, la reducción alcanza el 6.9% (4.4 mmdp).
En otros temas, el gasto en medicamentos del Instituto acumuló 2.8 mmdp, monto que fue 86.6% mayor al aprobado (1.5 mmdp), pero que frente a 2020 se redujo 36.9% (-1.6 mmdp). Entretanto, la inversión física fue de 9.8 mmdp, con un sobregasto de 156.6% (6.0 mmdp) y una reducción anual de 2.7% (-0.3 mmdp). Al igual que otros años, una parte de las aportaciones al Fondo de Salud para el Bienestar se registraron como inversión física. Dicho monto fue de 9.3 mmdp y superó en 142.8% el monto aprobado en el año. Además de estas aportaciones, dentro de la inversión física se registró gasto en equipo médico y de laboratorio (0.1 mmdp) y en vehículos y equipos terrestres (0.4 mmdp).
Con el cambio del Seguro Popular al Insabi también observamos modificaciones en la composición del gasto a nivel partida de gasto específica. Además del incremento en las aportaciones a fideicomisos, habría que destacar una reducción en el monto y participación porcentual de los subsidios a la prestación de servicios públicos. Éstos pasaron de promediar 72% entre 2012 y 2018 a 46% en 2020 y 2021; es decir, tuvo una reducción de 26 puntos porcentuales. Al mismo tiempo se redujo la participación de los subsidios a entidades federativas y municipios –de 6% entre 2012 y 2018 a 2% entre 2020 y 2021–, y se incrementó la participación de las partidas de medicinas y productos farmacéuticos y de remuneraciones al personal eventual.
La composición del gasto no fue lo único que se modificó con la transición al Insabi. También se ha observado una caída en el gasto per cápita, si bien ésta se inició desde 2012 y se profundizó en 2019, cuando llegó a un mínimo histórico de 1,505.3 pesos por derechohabiente. En 2020 y 2021, a pesar de los incrementos en el gasto total ejercido, el gasto per cápita no ha recuperado un nivel similar a los de antes de 2018. Por ejemplo, mientras que en 2017 el gasto por derechohabiente era de 1,918.7 pesos, en 2020 fue de 1.694.0 y en 2021 se redujo marginalmente a 1,689.0 pesos.
En análisis previos señalamos que la transición del Seguro Popular al Insabi podría afectar la atención brindada a los derechohabientes, y los últimos datos de la Secretaría de Salud dan cuenta de ello. Junto con la disminución del gasto ejercido por el Insabi, hay también una reducción en las consultas y egresos de los derechohabientes de este instituto. Tan sólo hasta octubre el Insabi otorgó 3.6 veces menos consultas que las otorgadas por el Seguro Popular en 2018, y el número de egresos es 3.1 veces menor que en 2018. A más de un año de iniciada la pandemia se esperaría un repunte en los servicios médicos de este Instituto, pero los indicadores de atención sugieren lo contrario.
A pesar de estos datos generales, al cierre de 2021 observamos que hay una recuperación en las consultas de planificación familiar (13.2% por arriba), de salud mental (40.0%) y crónico-degenerativas (1.3%). Entretanto, las consultas de enfermedades transmisibles y de salud bucal ya acumulan en 2021 dos años con caídas consecutivas, que superan el 10%.
Así tomó forma el gasolinazo: noviembre 2021
La inflación y caída en ingresos presionaron un gasolinazo, a pesar de que el presidente insiste en que no van a aumentar los impuestos. En los últimos días de 2021, el Gobierno federal aplicó el mayor gasolinazo de los últimos cinco años, al incrementar en 7.4% las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)[1]. ¿Qué está detrás de este incremento? Una inflación no vista en los últimos 20 años y la necesidad de recaudar más en 2022, ante unos ingresos tributarios que simplemente no despegan. Te contamos.
El IEPS como clavo ardiendo
El diseño del IEPS sobre combustibles es complicado porque el monto neto del impuesto depende del monto de las cuotas (que suman valor al impuesto) y de los estímulos (que le restan valor). Esto es, se establecen cuotas anuales por cada litro de combustible y, al mismo tiempo, cada semana se designan estímulos que reducen en cierta medida tales cuotas. Sí, el valor del impuesto puede cambiar cada semana.
Debido a este diseño, un alza en las cuotas del IEPS no necesariamente implica un alza en el precio de las gasolinas; todo dependerá del comportamiento del estímulo. Eso sí: un aumento de las cuotas, en principio, aumenta la ‘probabilidad’ de sufrir un incremento en el precio de las gasolinas.
Estamos ante un mecanismo de control de precios. En teoría, esto permite mantener estable el precio de las gasolinas. Un cambio en el precio de las mismas –ocasionado, regularmente, por una variación en el precio del crudo– se enfrenta mediante un ajuste en el impuesto. Así, cuando el precio del petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.
Pues bien, para 2022 las cuotas del IEPS sobre gasolinas aumentaron 7.4%, el mayor incremento en los últimos cinco años, debido a que la inflación hasta noviembre de 2021 medida por el Índice Nacional de Precios al Consumidor reportó ese nivel. Esto significa que la pérdida de poder adquisitivo que los mexicanos sufrieron por la inflación de 2021 se trasladará hacia 2022 con mayores cuotas en los combustibles.
De tal forma, la cuota por litro de la gasolina Magna (menor a 92 octanos) será de 5.49 pesos, 38 centavos más que en 2021 o 90 centavos por arriba en comparación con 2018. En el caso del diésel, la cuota se colocará en 6.04 pesos por litro, 41 centavos más que en 2021 o un peso más que en 2018.
Ahora, el aumento del IEPS sobre combustibles a inicios de año vino acompañado de un aumento súbito de los estímulos, lo que ha evitado que en la práctica observemos un aumento en los precios de las gasolinas… hasta ahora. No obstante, sabemos que con el aumento de las cuotas la SHCP puede incrementar el IEPS neto en cualquier momento del año. Digamos que ya está ‘preautorizado’.
Durante 2020, con los precios del petróleo casi por los suelos, los estímulos estuvieron en cero pesos casi todo el año. En 2021 se revirtió la tendencia y los estímulos promediaron 1.94 pesos por litro para la gasolina de menos de 92 octanos, 0.7 pesos para la superior a 92 octanos y 1.15 pesos para el diésel.
En la última semana de 2021 los estímulos fueron de 2.3 pesos para la Magna, 0.56 para la Premium y 1.72 para el diésel; no obstante, para la primera semana de enero de 2022 los estímulos aumentaron en 0.94 pesos (un aumento de 118%), 0.88 pesos (286%) y 0.91 pesos (298%), respectivamente. Esto suprimió el efecto de las más altas cuotas del IEPS sobre el precio de las gasolinas.
Desde abril de 2021 los precios de las gasolinas se han mantenido estables, con variaciones mensuales menores a un punto porcentual. No obstante, hay que recordar que en los primeros tres meses del año pasado los combustibles tuvieron aumentos de entre 2 a 3% en enero y de hasta 6.5% en febrero.
Esto nos hace pensar que el gasolinazo está latente, aunque esté siendo disimulado con estímulos en las cuotas del IEPS, por el momento.
Las motivaciones fiscales del gasolinazo
El alza en los precios de las gasolinas tiene un gran costo político. Que el Gobierno haya decidido asumir tal costo al aumentar las cuotas del IEPS no puede ser en vano. Detrás del gasolinazo de 2022 está la urgente necesidad del Gobierno de fortalecer o por lo menos de mantener la recaudación tributaria, en el contexto de unos estimados de recaudación de ISR e IVA sumamente ambiciosos para este año pero que quedan en duda ante los ingresos tributarios que simplemente no despegaron en 2021.
Los datos de la recaudación tributaria en los últimos meses del año pasado han sido preocupantes. En el mes de noviembre –los datos oficiales más actualizados– se recaudaron 256 mmdp de impuestos, una reducción de 9.2% (26 mmdp) frente al mismo mes de 2020, la caída intermensual más grande que se ha registrado en 2021. Esto generó que los ingresos a ese mes fueran los más bajos desde 2015.
Es decir, no sólo la recaudación tributaria empeoró frente a noviembre de 2020 (cuando la economía comenzaba a recuperarse del covid-19), sino que también empeoró frente a años previos a la pandemia. Asimismo, la recaudación tributaria fue la segunda más baja del año, sólo por encima de lo observado en octubre. Todo apunta a un debilitamiento económico y fiscal en México, que desde luego puede mantenerse en 2022.
Lo que más sorprendió en noviembre fue la caída del IVA, pues fue la recaudación que mejores signos de recuperación había mostrado con anterioridad en 2021. Se recaudaron 131 mmdp en ese mes, 9% (11.8 mmdp) menos que en el mismo mes de 2020 y su peor registro de 2021.
Si bien el IVA a noviembre acumula 1,024 mmdp –un superávit de 14% (125 mmdp) frente al calendario–, en los últimos tres meses se ha desacelerado y en noviembre registra un incremento real de sólo 9.5%. Con estos datos volvemos a afirmar que los estimados de crecimiento del IVA para 2022 –de 19%– no reconocen la realidad ni la trayectoria, la cual presionará los ingresos y gastos del Gobierno durante 2022. Este panorama es consistente con el incremento de las cuotas de IEPS de gasolinas que entró en vigor al inicio de este año.
Por su parte, la recaudación de ISR fue de 135 mmdp, 3,5% (4.7 mmdp) menor que en el mismo mes de 2020. Este tributo acumula 1,684 mmdp de enero a noviembre, un déficit de 3% (49 mmdp) frente al calendario. Además, en el acumulado a noviembre registra una caída real de 0.2%, a pesar del rebote económico de 2021, lo que nos hace pensar que la expansión de 4.5% que estima Hacienda para 2022 será muy difícil de lograr.
Finalmente, la recaudación en noviembre del IEPS –el tercer impuesto de mayor peso– fue de 27 mmdp, 35% (11.8 mmdp) menor que en el mismo mes de 2021, lo que supone la mayor contracción mensual del año. En el acumulado este impuesto registra 370 mmdp, un monto 21% (98 mmdp) menor de lo programado o una contracción real de 16.5%.
Para 2022, se espera que el IEPS tenga una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. ¿Será?
Finalmente, hay que apuntar que el retraso de los ingresos tributarios frente al calendario se ha agravado en noviembre. Al mes de octubre el déficit era de 2.2 mmdp, pero al onceavo mes del año los tributos han alcanzado los 3,211 mmdp, 13.6 mmdp (0.4%) por debajo de lo calendarizado.
Por desgracia, ya se identifica una tendencia negativa: al
mes de noviembre se acumulan tres meses seguidos de retrasos de los ingresos
tributarios frente al calendario, situación que podría mantenerse para finales
de año y principios de 2022. El incremento de las cuotas de IEPS es una
estrategia necesaria de la Secretaría de Hacienda para incrementar la
recaudación en 2022 y compensar el mal desempeño hasta la fecha.
[1] Diario Oficial de la Federación (DOF) 23 de diciembre de 2021. Acuerdo por el que se actualizan las cuotas que se especifican en materia del impuesto especial sobre producción y servicios para 2022. Recuperado de: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639152&fecha=23/12/2021