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A pesar de la mayor fiscalización a los contribuyentes, el sexenio finalizó con el peor desempeño en crecimiento de los ingresos públicos. La causa: el desplome productivo de Pemex. 

El éxito de un gobierno se refleja en la calidad de los bienes y servicios que provee para su población y en la estabilidad de sus finanzas. No es sorpresa que un gobierno que falla en incrementar sus ingresos, fracase también en cumplir con estos objetivos. 

Ha quedado demostrado que durante la gestión de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) se redujo la estabilidad de las finanzas públicas al detonar el uso de endeudamiento (como explicamos en esta nota), además de que falló en financiar el gasto público (lo analizamos en esta otra nota). Estas deficiencias tienen su raíz en el pobre desempeño de los ingresos gubernamentales durante su administración. 

Si bien el ex presidente apostó por la mayor fiscalización de los contribuyentes cautivos, su negativa de realizar una reforma fiscal progresiva limitó la recaudación durante su Gobierno. Si a esto le sumamos la reducción de la carga fiscal cobrada a Petróleos Mexicanos (Pemex), no sorprende que los ingresos del Estado se mantuvieran prácticamente estancados durante todo su sexenio.

¿Fracasó la política de ingresos?  

Todo depende del cristal con que se mire. La administración de López Obrador consiguió, en efecto, el mayor nivel de ingresos en pesos. Sin embargo, respecto del tamaño de la economía, éstos se mantuvieron estancados en el mismo nivel de hace más de una década. 

Al cierre de 2024, los ingresos totales del sector público llegaron a 7.4 billones de pesos, el mayor monto que se tenga registro. Medido desde el cierre del sexenio de Enrique Peña Nieto en 2018, aumentaron 8.5% o 586 mil millones de pesos (mmdp). Los ingresos totales del Gobierno se componen de los impuestos recaudados a nivel federal, los ingresos de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), las cuotas para la seguridad social que se pagan al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y otros cobros como derechos y cuotas diversas. Es decir, todos los recursos percibidos a nivel federal. 

Pese al incremento, los ingresos públicos representaron tan sólo el 22.1% del producto interno bruto (PIB), que si bien es superior al 21.2% de 2018, resulta idéntico al 22.1% registrado en 2008. Lo anterior significa que, en realidad, los ingresos públicos han seguido la inercia económica y que los esfuerzos del gobierno no han sido suficientes para incrementar el tamaño de su “rebanada en el pastel” de recursos del país. 

La métrica de ingresos respecto al PIB nos permite ver que los ingresos de México siguen siendo bajos en la comparativa internacional. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ingresan en promedio 42% del PIB. Es decir, México está prácticamente a la mitad de camino de estos países. Incluso, nuestro país se compara negativamente frente a economías latinoamericanas. Chile tiene una recaudación de 26% del PIB y Costa Rica del 30%. 

Otra forma de verlo es que, por habitante, la entrada de recursos tampoco ha aumentado de forma significativa en los últimos años. En 2024, el gobierno obtuvo 56 mil 894 pesos per cápita; apenas 3% (1,800 pesos) más que en 2018. Además, se quedó por debajo del récord de 59 mil 177 pesos por habitante, en términos reales, logrado en 2016. Si el Gobierno no incrementa sus ingresos per cápita, no puede incrementar el gasto público para cada persona. 

Comparado con otros sexenios, el desempeño de la política de ingresos también fue bastante pobre. Como se mencionó, del fin del sexenio de Peña Nieto al final del de López Obrador, el aumento de los ingresos fue de 8.5%. Se trata del peor ritmo de crecimiento en cuatro administraciones: Peña Nieto logró un aumento de 14.7%, Felipe Calderón de 20.3%, Vicente Fox de 45.7% y Ernesto Zedillo de 11%. 

La situación es mucho peor si se analizan sólo los ingresos exclusivos del Gobierno federal, es decir: la recaudación tributaria, los ingresos que paga Pemex a la Federación y el cobro de derechos, aprovechamientos y otras cuotas. Su importancia radica en que son los recursos que financian la mayoría de los programas públicos y transferencias a los estados. 

Estos alcanzaron 5.5 billones de pesos, un crecimiento de solamente 5.8% (301 mmdp), el peor en cinco sexenios. Durante la administración de Peña Nieto los ingresos del Gobierno federal aumentaron 24.4%, con Calderón 21.4%, con Fox 36.2%, con Zedillo 22% y con Carlos Salinas 12%. 

A pesar de lo que pudiera pensarse, el gran culpable del mal desempeño en la política de ingresos de López Obrador no fue la pandemia de 2020, sino el deterioro de los ingresos petroleros. Además, otros presidentes también afrontaron severas convulsiones económicas y tuvieron mejores resultados en recaudación: Zedillo enfrentó el Efecto Tequila (1994-1995), Calderón la crisis financiera global (2008-2009) y Peña Nieto la caída de los precios del petróleo (2014-2015), cuando el precio del barril pasó de más de 100 dólares a menos de 30 dólares. 

El cobro de impuestos de 2019 a 2024

En materia de ingresos tributarios, la gestión de López Obrador sí tuvo un desempeño destacado frente a las de otros presidentes. Estas percepciones tuvieron a lo largo de su sexenio un incremento de 19.8% (818 mmdp). Este aumento fue superior a la expansión de 12% lograda por Zedillo, de 16.1% de Fox y 14.4% de Calderón. Como sea, palidece frente al 83.6% logrado por Peña Nieto. 

Si lo medimos en términos per cápita, López Obrador obtuvo al cierre de 2024 una recaudación de 37,606 pesos por persona al año en impuestos, un aumento de 4,623 pesos frente a lo cobrado al cierre de 2018 en términos reales. No obstante, Peña Nieto incrementó esta captación casi tres veces más: 13,784 pesos por persona. 

No es completamente justo comparar el desempeño de López Obrador y de Peña Nieto, frente a presidentes anteriores por una razón: previo a 2014, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) era negativo. Del año 2000 a 2013, el gobierno en lugar de cobrar IEPS a combustibles, otorgaba un subsidio para mantener los precios controlados, el cual se contabilizaba como un impuesto negativo. A diferencia de ellos, Peña Nieto y López Obrador pudieron cobrar este impuesto, lo que incrementó su nivel total de ingresos tributarios. 

Si analizamos de cerca el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el principal impuesto que cobra la federación, la situación es mucho más grave para AMLO. Durante su sexenio sólo se consiguió un crecimiento de 19.4%, muy inferior al 63.2% de Peña Nieto, 39% de Calderón, 31.4% de Fox y 32.9% de Salinas. 

Aunque López Obrador incrementó la fiscalización de las grandes empresas, su negativa a realizar una reforma fiscal de gran calado evitó que igualara o superara los logros de sus predecesores: Fox mejoró la eficiencia del Servicio de Administración Tributaria (SAT), Calderón incrementó la tasa de ISR de 28% a 30% para personas y empresas, mientras que Peña Nieto aumentó la tasa de ISR hasta 35% para personas físicas. 

Para verlo de otro modo, López Obrador logró cerrar su sexenio con un cobro de ISR por persona de 20,365 pesos al año, 2,440 pesos más que en 2018. No obstante, Peña logró cobrar de los contribuyentes 6,183 pesos por persona adicionales al cierre de su sexenio y Calderón 2,492 pesos más. 

De igual manera, el desempeño del Impuesto al Valor Agregado (IVA) con AMLO fue decepcionante:  logró un crecimiento de 13.1% durante su sexenio, inferior al 25.3% de Peña, 18.1% de Calderón, 52.3% de Fox y 51.9% de Zedillo. Además del bajo crecimiento económico, con AMLO hubo pocas mejoras en la digitalización de la economía para mejorar la trazabilidad de las transacciones. 

La estrategia fue de recaudación por presión 

En lugar de realizar una reforma tributaria para incrementar los ingresos, el Gobierno de López Obrador aplicó una serie de cambios administrativos para “exprimir” a los contribuyentes ya cautivos. Estas estrategias permitieron que se rompieran varias marcas en materia de fiscalización, aunque en términos generales el desempeño tributario fuera pobre frente a sexenios pasados. 

El primer cambio a nivel de fiscalización con López Obrador fue la disminución de devoluciones y compensaciones otorgadas a los contribuyentes. A pesar de que la captación tributaria ha aumentado, en 2024 el fisco benefició a los contribuyentes con un monto de 1.3 billones de pesos en devoluciones y compensaciones, una reducción de 6% (79.5 mmdp) frente a 2018. 

La devolución de impuestos es el reembolso que la autoridad fiscal hace a un contribuyente cuando éste ha pagado más de lo que le correspondía. Por su parte, la compensación de impuestos es el derecho del contribuyente a aplicar su saldo a favor para cubrir otros gravámenes que adeude, en lugar de solicitar la devolución en efectivo. 

Hay que recordar que la recaudación impositiva se mide no sólo por el dinero que pagan empresas y personas, sino por los recursos que el fisco efectivamente retiene. Así como un asalariado puede deducir gastos médicos y colegiaturas, entre otros, las empresas pueden deducir distintos gastos operativos, créditos incobrables y otros de su base de ISR. 

Lo anterior significa que, luego de realizar pagos preliminares al SAT (impuestos brutos), los contribuyentes tienen derecho a pedir a la autoridad recaudadora que les devuelva o les compense una parte. Esto, como pueden imaginar, al fisco no le agrada, pues disminuye sus recursos y flujo de efectivo.

Para limitar estos beneficios, desde el primer año de la actual administración se eliminó la llamada compensación universal. Esta disposición permitía a los contribuyentes liquidar impuestos federales en contra —como ISR— con los saldos a favor de otros impuestos —digamos, del IVA—. Con esto se evitaba el entonces ya difícil proceso de pedir la devolución en efectivo de los saldos a favor. Al final, los contribuyentes salían ganando en tiempo y dinero.

La eliminación de esta facilidad ha provocado que el fisco devuelva o compense menos impuestos. A pesar de que la recaudación bruta de impuestos llegó a 6.2 billones de pesos en 2024, 13% (738 mmdp) más que en 2018, las devoluciones y compensaciones cayeron en 6% (79.5 mmdp) en el mismo periodo. Así, el SAT pasó de quedarse con el 75% de la recaudación tributaria bruta en 2018, al 79% en 2024, la mayor proporción registrada. 

La estrategia de limitar las devoluciones y compensaciones, se enmarca en una estrategia más amplia de fiscalización por parte del SAT. Nos referimos a las acciones de cobranza sin necesidad de pasar por la judicialización. Es decir, las estrategias del SAT para recuperar adeudos fiscales sin recurrir a demandas o procesos legales. 

A diferencia de la fiscalización tradicional, las acciones de cobranza no implican la determinación de un crédito formal. Por ello, no pueden derivar en un conflicto legal. Algunos ejemplos son el envío de cartas invitación para asistir a las oficinas del SAT, o las llamadas o mensajes de texto para que los contribuyentes corrijan su situación fiscal por “voluntad propia”. El incentivo es evitar una costosa auditoría que derive en un crédito fiscal y posiblemente, en un juicio.

En 2024, el SAT realizó 89.1 millones de acciones de cobranza contra contribuyentes, un aumento de 49% (29.1 millones más) que en 2018. Dentro de estas acciones se encuentran las llamadas, mensajes, requerimientos y cartas invitación realizadas a contribuyentes para “autocorregirse”. Estos datos muestran que durante el sexenio de López Obrador se disparó la “presión” del SAT contra las personas y empresas contribuyentes. 

Como resultado, en 2024 el SAT logró ingresos por cobranza por 1.05 billones de pesos, 308% (797 mmdp) más que en 2018. La paradoja es que este récord histórico en materia de cobranza no evitó que López Obrador tuviera un pobre desempeño en el crecimiento de ingresos tributarios. 

La apuesta fallida por Pemex

No queda duda de que Pemex fue de máxima prioridad durante el gobierno de López Obrador. La petrolera recibió 2.2 billones de pesos en apoyos fiscales de 2019 a 2024, 4.8 veces más que lo otorgado por Peña Nieto en su sexenio (473 mmdp). Pese a que esto implicó reducir los ingresos de la Federación, la empresa no logró una recuperación productiva en materia de extracción de crudo. 

Para dar “oxígeno” a Pemex, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el Derecho por la Utilidad Compartida (DUC), el principal gravamen que pagaba la petrolera, pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, e incluso esas obligaciones luego se han condonado. Estimamos que la reducción del DUC y la postergación de pagos significó a la empresa beneficios por 1.1 billones de pesos.

Además, para capitalizar a la empresa, a través de la Secretaría de Energía se le otorgaron otros 1.1 billones de pesos. Cabe destacar que el 65% (754 mmdp) de este monto no fue aprobado por el Congreso, sino que se trataba de recursos que la Secretaría de Hacienda iba reasignando fuera de calendario, lo que habla muy mal de los controles democráticos del presupuesto. 

A pesar de los cuantiosos beneficios fiscales, Pemex no ha logrado detener su desplome productivo. Al cierre de 2024, la petrolera produjo en promedio 1,485 miles de barriles diarios (mbd) de crudo, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro. Además, se quedó por debajo de la meta de producción establecida por la Secretaría de Hacienda (1,745 mbd) para 2024. De hecho, en ningún año del sexenio de López Obrador se cumplieron las metas de producción. 

El deterioro en la extracción de crudo no ha generado una recuperación considerable en la producción de gasolinas. En 2024 Pemex Transformación Industrial, la filial encargada de la producción de combustibles, produjo en promedio 290 mbd de gasolinas, superior a los 207 mbd de 2018, pero inferior al máximo de 437 mbd logrado en 2013. Aunque se ha recuperado la tendencia negativa observada al cierre de Peña Nieto, no se ha logrado una recuperación total de la capacidad productiva de Pemex a sus mejores niveles.

El petróleo es de Pemex y luego de los mexicanos

La caída en la producción de crudo y la disminución de derechos cobrados a la petrolera han provocado que los recursos que paga Pemex a la federación tuvieran en 2024 su peor nivel desde 1990. No es sólo que la empresa haya desperdiciado los cuantiosos apoyos financieros, sino que debido a ello se redujeron los ingresos públicos para financiar las garantías ciudadanas. 

Al cierre de 2024, la renta pública por la venta de petróleo fue de 959 mmdp, una reducción de 27% (362 mmdp) contra el cierre del sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, este retroceso afectó a Pemex en menor medida que a la federación. Debido a que la empresa tuvo una reducción en su pago de derechos, sus ingresos petroleros en 2024 fueron incluso 28% (165 mmdp) superiores a los de 2018, mientras que los ingresos exclusivos de la Federación cayeron en 72% (527.6 mmdp). Los recursos invertidos en Pemex han sido un pésimo negocio para el Estado: le ha metido más de 1.1 billones de pesos en transferencias directas y a cambio recibe menos recursos. 

De esta forma, en 2024 Pemex se quedó con 79% de la renta petrolera, mientras que el Gobierno sólo obtuvo el 21%, la peor distribución histórica. En 2018, todavía el 55% de los ingresos petroleros iban a la federación para financiar, entre otros, el gasto público en salud o educación. El resto se lo quedaba Pemex. Para decirlo claro: con López Obrador los ingresos petroleros prácticamente dejaron de ser de los mexicanos y fueron entregados a los trabajadores y directivos de Pemex.  

La situación es incluso mucho peor cuando se calculan los ingresos petroleros netos que obtiene el Gobierno federal: aquellos recursos que recibe de Pemex, menos lo que se le regresa a la petrolera mediante transferencias financieras. 

Como se mencionó, los ingresos que aportó Pemex a la Federación sumaron, para diciembre, 203.9 mmdp, pero el Gobierno le devolvió 176.5 mmdp vía transferencias. Así, el Estado terminó con ingresos por sólo 27 mmdp, el peor monto jamás registrado y 96% (704 mmdp) menor a lo reportado en el último año de Peña Nieto (2018).

Otra forma de verlo es que en 2024 Pemex aportó recursos de solamente 208 pesos por persona, mientras que en 2018 aportaba 5,835 pesos. Este retroceso de 96% equivale a 5,627 pesos menos per cápita. Así, en 2018 Pemex podía pagarle a cada persona una consulta de medicina familiar (1,174 pesos), un hemodiálisis (3,573 pesos) y una consulta dental (1,040 pesos)¹. En 2024, lo que aportó Pemex no alcanza ni para dos paquetes de analgésicos (por ejemplo, aspirina y paracetamol, 50 pesos cada uno) y un omeprazol (120 pesos).  

En conclusión

La política de ingresos de López Obrador fue un fracaso. Durante todo su mandato los ingresos públicos se mantuvieron estancados respecto del tamaño de la economía y por habitante apenas crecieron 3%. Además, se quedaron muy por debajo del desempeño logrado por otros presidentes. 

En materia de recaudación tributaria, aunque sí logró un incremento destacable, esto fue debido a los mayores ingresos por IEPS que antes no se cobraban y por la mayor presión a los contribuyentes. No obstante, no hubo un destacable incremento en el cobro del ISR o del IVA. Lo peor es que los pocos avances en ingresos tributarios se dilapidaron por la reducción de la carga fiscal a Pemex, sin que entonces ni ahora se observe una mejora productiva en la empresa.

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1.  Costos Unitarios por Nivel de Atención Médica actualizados al año 2024. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5711444&fecha=14/12/2023#gsc.tab=0 ↩︎