Los costos del estímulo a gasolinas: recortes y deuda. Análisis anual 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas.

La política de contención de precios de las gasolinas en 2022 no fue inocua: implicó pérdidas millonarias en el cobro del IEPS del Gobierno federal, que no fueron compensadas por el crecimiento de los ingresos petroleros. De igual forma, contribuyó al estancamiento del IVA, también vinculado con el esquema de estímulos a combustibles. En la parte final de la cadena de efectos está el mayor nivel de endeudamiento desde 1990.

La pérdida tributaria ocasionada por el menor cobro de IEPS fue de 128 mil millones de pesos. Eso dejó de cobrar la Federación frente al presupuesto aprobado, a lo que se añaden (o restan, si se quiere) otros 111.7 mmdp por concepto de devoluciones de IVA, que tuvieron un impulso. La pérdida total es de hasta 239.7 mmdp, superior a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp).

Las renuncias recaudatorias no se quedan allí. El Gobierno federal dejó de recaudar 161 mmdp por la reducción del Derecho de Utilidad Compartida de Pemex (DUC), que pasó de 54% en 2021 a 40% en 2022. Asimismo, las transferencias a Pemex ascendieron a 188 mmdp. En suma, las pérdidas por la intervención fiscal en el mercado de combustibles y el apoyo a Pemex pudieron haber llegado a los 588 mmdp, recursos suficientes para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. 

Es verdad que el SAT obtuvo mayores resultados de fiscalización, pero eso no logró compensar las diversas pérdidas fiscales. En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Sin embargo, si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria[1] cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021 y está por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. Esto no debería sorprender, pues la economía apenas recuperó los niveles de 2018 al cierre de 2022. Además, los ingresos tributarios totales bajaron 1% (39 mmdp), la primera caída desde 2017.

Los desbalances fiscales han marcado el fin de la política de austeridad. En 2022, el Sector Público incurrió en el mayor endeudamiento neto jamás registrado: 1.2 billones de pesos. Además, este endeudamiento fue 27% (264 mmdp) mayor al aprobado para el año. Detrás de esto, se encuentra el mayor déficit público registrado: 987 mmdp, producto de los faltantes de ingresos del Gobierno y su explosión en el gasto.

Te contamos esta historia de decisiones con implicaciones desastrosas para el financiamiento del desarrollo económico y social que México necesita….

 

Bonanza petrolera desperdiciada

En 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014 y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro. A pesar de esto, los ingresos totales apenas crecieron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021 y frente a 2018, último año de Peña Nieto, apenas aumentaron un 5.5% (344 mmdp). La recaudación tributaria incluso cayó 1% (39.7 mmdp) frente a 2021, y en comparación con 2018 registró un aumento poco significativo: 1.8% (66 mmdp).

De entrada, el avance de la recaudación total fue comparativamente mediocre. Durante el sexenio de Fox los ingresos crecieron 45.7% (1.4 billones); con Calderón, 20.3% (919 mmdp), y con Peña un 14.7% (802 mmdp). En el caso de la recaudación tributaria, Fox logró un 16% de aumento (247 mmdp); Calderón, un 14.4% (257 mmdp), y Peña un 83.6% (1.7 billones) (quien vivió, recordemos, el desplome de los precios del petróleo, por lo que sus ingresos totales no aumentaron tanto). Con sólo dos años para el fin del sexenio, se ve difícil que la actual administración siquiera se acerque al crecimiento del sexenio pasado. Por ejemplo, para alcanzar un crecimiento de los ingresos tributarios como el del sexenio de Calderón (14.4%), en los siguientes dos años la recaudación tendría que aumentar 12.4% (472 mmdp).

En 2022 el obstáculo principal al crecimiento de los ingresos totales, y en particular de la recaudación tributaria, fue la política de estímulos y subsidios a las gasolinas, sumada a la reducción del DUC, que comenzó en 2019. En 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021 o de 124% (397 mdp) frente al calendario. En contraparte, los ingresos petroleros fueron de 1.4 billones, un aumento de 18.7% (233 mmdp) frente a 2021 o de 36% (394 mmdp) frente al calendario. Por otro lado, es importante señalar que los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021 o 72% (269 mmdp) frente al calendario.

Si se comparan los excedentes petroleros del Sector Público (los totales) frente al calendario (397 mmdp), pareciera que casi se compensaron los faltantes de IEPS (-397 mmdp), pero esta comparación no es correcta, aunque varios analistas la han promovido. Y es que una parte de los excedentes de los ingresos petroleros los recibió Pemex; en realidad, el ‘extra’ que obtuvo el Gobierno federal por mayores ingresos petroleros fue de sólo 269 mmdp, monto que no alcanzó a compensar los 397 mmdp faltantes de IEPS de gasolina. Además, es importante recordar que el IEPS es un tributo del Gobierno federal, y éste es el único afectado al dejar de cobrarlo. Es decir, el beneficio de los ingresos excedentes de petróleo se reparte entre Pemex y el Gobierno federal, mientras el costo o renuncia recaudatoria del IEPS merma sólo al último. Al final, el boquete fiscal para el Gobierno federal fue de 128 mmdp, similar a todo el gasto de los Ramos Autónomos (138 mmdp).

Otra forma de verlo es que la mayor parte de los excedentes petroleros causados por el incremento de los precios del crudo fueron a parar a Pemex, debido a que la petrolera estatal ahora también se queda con más de estos recursos, luego de las reducciones al DUC. Esto lo abordaremos más adelante.

El sacrificio del IVA

Además, pocos analistas están considerando que la renuncia recaudatoria no se limitó al IEPS. Fue necesario brindar estímulos a través de otros tributos para seguir apaciguando la escalada en los precios de los combustibles. Según el Decreto del 4 de marzo de 2022, los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditará contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Debido a que el principal impuesto que genera saldos a favor es el IVA, no sorprende que éste fuera el que generó un mayor número de acreditamientos, como explicamos a continuación.

En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3%. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Todo parece indicar que el incremento se debió a la política de control de precios de la gasolina. Veamos.

Después de la eliminación de la Compensación Universal en 2019 –que permitía usar saldos a favor de un impuesto para pagar saldos a cargo de otro impuesto–, se obligó a los contribuyentes a pedir más devoluciones de IVA. Tras aquello, hubo un aumento de las devoluciones de IVA del 36% (172 mmdp), pero desde entonces no ha habido otra modificación administrativa. Además, desde 2019 hasta 2021 la proporción entre la recaudación total de IVA y las devoluciones de este impuesto se mantuvo estable en 58%. Es decir, por cada 100 pesos recaudados de IVA se devolvían otros 58 pesos a los contribuyentes. En 2022 esa proporción se incrementó hasta 66%, sin otra explicación aparente más que la extensión de los estímulos a las gasolinas.

Si en 2022 se hubiera mantenido la proporción que se observó de 2019 a 2021, las devoluciones hubieran sido de sólo 701 mmdp y la recaudación total de IVA hubiera llegado a 1.32 billones de pesos, un aumento de 9.7% (107.9 mmdp) frente a 2021. Estimamos que ésta fue la magnitud de la pérdida tributaria del IVA por el control de precios de las gasolinas. Sin embargo, lo deseable sería que hubiera una rendición de cuentas precisa por parte de Hacienda sobre cada renuncia impositiva y la renuncia recaudatoria total, en relación con el mecanismo para mantener contenido el precio de las gasolinas. Esta información no se incluye en el Informe Trimestral de la Situación Económica de las Finanzas y la Deuda Pública.

Finalmente, cabe destacar que las devoluciones de IEPS llegaron a 139 mmdp, un aumento de 1,126% (128 mmdp) frente a 2021, claramente a causa de la política de control de precios. Esta pérdida se refleja en la tributación de IEPS negativo en 79.2 mmdp. En conjunto, el aumento en las devoluciones puso fin a la tendencia negativa que presentaban la suma de devoluciones y compensaciones, tema del cual profundizamos en otro artículo.  

Los subsidios se pagaron con ISR

La mayor recaudación de ISR, que llegó a los 2.26 billones de pesos –el mayor nivel registrado, y un 11% (224.4 mmdp) por arriba del logrado en 2021– no logró compensar las renuncias tributarias del Gobierno federal. Más que por el incremento de los ingresos de empresas e individuos, este ‘impulso’ al ISR se explica por las medidas de fiscalización, a través de auditorías, que realiza el SAT. Veamos.  

En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Esto se debe al incremento de los créditos fiscales determinados por la autoridad y al hecho de que los contribuyentes interpusieron una menor cantidad de juicios administrativos para impugnar estas determinaciones. Asimismo, el SAT ha aplicado medidas no formales de fiscalización, como la publicación de tasas de tributación efectivas de referencia por sector económico y el envío masivo de cartas-invitación para que los contribuyentes se autocorrijan. Esto lo hemos detallado anteriormente.

Como mencionamos, los ingresos tributarios cayeron 1% (39 mmdp), con todo y las medidas de fiscalización. Si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021, y se quedó por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. La recaudación primaria es aquélla vinculada directamente con el dinamismo económico y empresarial.

Lo anterior es preocupante, pues los grandes esfuerzos tributarios –por parte tanto del SAT como de los contribuyentes– no alcanzaron para compensar las pérdidas del menor cobro de IEPS. Además, la recaudación primaria (sin fiscalización) está por debajo de la de 2018, muestra de que las empresas aún no acaban de recuperarse del todo de la pandemia, y de que las devoluciones del IVA en 2022 también han limitado la recaudación. Asimismo, queda pendiente estimar el posible impacto negativo de las medidas de fiscalización que implementa el SAT, es decir, la hipotética pérdida en la inversión potencial de las empresas causada por ella.

El costo adicional de apoyar a Pemex

La acreditación del IEPS e IVA en la venta de combustibles por debajo de su precio real (o para decirlo claramente: subsidios indirectos) produjo una pérdida fiscal que no se había visto desde 2014, antes de que entrara en vigor la reforma energética. Sin embargo, desde 2019 el Gobierno ha aplicado renuncias recaudatorias vinculadas a la política energética. Nos referimos a las transferencias financieras a Pemex y la reducción de su carga tributaria, como hemos detallado.

En primer lugar, el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que paga Pemex a la Federación, pasó de 65% a 40% en 2022. Esto ha provocado que Pemex se quede con la mayor parte de la renta petrolera, en lugar de la Federación. De 2000 a 2014, el Gobierno federal se quedaba con 64%, en promedio, de los ingresos petroleros del Sector Público. En 2022, se quedó con sólo el 43%.

Otra forma de verlo es que de enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos), pero de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp para la Federación, es decir, 161 mmdp adicionales. Estos recursos han tenido un costo de oportunidad: menor inversión pública y menor gasto en salud, entre otros. Lo más llamativo es que estos ingresos adicionales para la petrolera, en forma de carga tributaria reducida, no se reflejan aún en su operación, puesto que su producción de petróleo en 2022 fue la peor desde 1979.

Es verdad que el DUC es un impuesto problemático para Pemex, porque se cobra sobre sus ventas y no sobre sus utilidades, como sucede con el resto de las empresas. Esto permite que el Gobierno le cobre impuestos a la petrolera incluso cuando tiene pérdidas operativas. En el futuro sería deseable que Pemex fuera tratada como una empresa, es decir, que aporte impuestos cuando tenga ganancias. Sin embargo, para esto hace falta un plan de transición mediante el cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir los menores cobros a Pemex, producto, por ejemplo, de una reforma fiscal. En lugar de eso, el Gobierno pierde recursos con políticas de control de precios de combustibles fósiles: una política fiscal irresponsable.

La reducción de la carga fiscal de Pemex, aunque cuestionable, ha sido transparente. No así las transferencias a Pemex, las cuales desde 2019 han superado de forma recurrente lo aprobado por el Congreso, como lo hemos mencionado. En 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp (y faltan los datos definitivos a diciembre) por la primera y 188 mmdp por las transferencias. Este apoyo es menor en 31% (159 mmdp) al recibido en 2021 (509 mmdp), ya que ese año el apoyo a la petrolera, a través de la Sener, fue de 341 mmdp, un monto superior al gasto de la Secretaría del Bienestar.

Sin embargo, si consideramos la pérdida tributaria por el menor cobro de IEPS (128 mmdp) que dejó de cobrar la Federación, y los hasta 111.7 mmdp adicionales por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por políticas energéticas llegaron a 588 mmdp, superior a lo perdido en 2021. Apoyar a Pemex y contener el precio de las gasolinas no salió nada barato.

Lo peor es que hay un retroceso en la institucionalidad fiscal, ya que estas estrategias (salvo la reducción del DUC) no pasaron por la aprobación del Congreso, que es la única instancia facultada para aprobar los ingresos, gastos y endeudamiento del Gobierno federal y empresas del Estado.

¿Primero los pobres?

El principal argumento para mantener los precios de los combustibles estables, a costa de sacrificar los excedentes petroleros y una buena parte del IVA, fue la contención de la inflación, la cual afecta principalmente a la población con menores recursos. Según el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, la política de estímulos evitó un aumento de cuatro puntos porcentuales en la inflación[2].

Sin embargo, dejar de cobrar impuestos beneficia más de forma directa a quienes más los pagan. En el caso del IEPS de combustibles, los ganadores son los más ricos. En 2014, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio para mantener a los combustibles por debajo de su precio real, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%. Desde entonces no ha vuelto a realizar este cálculo, es decir, a rendir cuentas sobre la distribución entre la población de esos estímulos que otorga.

Lo que hoy sabemos es que el pago del IEPS de combustibles se concentra en 44.4% en los dos deciles de mayores ingresos en México[3]. Es decir, los que más se benefician fiscalmente de la política de contención a los combustibles son los más ricos. Es una política totalmente regresiva.

Sin embargo, quizá el argumento más evidente de que la contención de precios afectó a los más pobres fue el costo de oportunidad de dejar de recaudar. O sea, lo que se dejó de gastar en áreas prioritarias como salud, educación o seguridad. En 2022 la Secretaría de Salud acabó con un subejercicio de 5.1% (9 mmdp), y Seguridad Ciudadana gastó 42% (39 mmdp) menos de lo programado, sólo por poner algunos ejemplos.

Al respecto, el FMI[4] asegura que las políticas de control de precios, los subsidios no focalizados o las barreras a las exportaciones son fiscalmente costosas, y generan un exceso de demanda, recortes en la oferta, mala distribución de los recursos o fortalecen en mercado negro. La política fiscal debe, más bien, enfocarse en proteger a los más vulnerables a través de transferencias temporales o en especie, así el Gobierno quien asume el impacto de la inflación.

En cambio, lo que observamos en 2022 fueron sobrecostos en proyectos y programas con cuestionable rentabilidad social y económica. Los Ramos Administrativos tuvieron un sobrejercicio de 7% (266 mmdp), impulsado por un mayor gasto de la Sectur (Tren Maya) y de Sener (transferencias a Pemex), de Hacienda (Banco del Bienestar y transferencias a fideicomisos) y de Sedena (transferencias a fideicomisos).

Evolución de los estímulos en 2022: visión política

Las pérdidas tributarias por los estímulos y subsidios a los combustibles pudieron haber sido más profundas si no se hubieran conjuntado dos factores: la disminución de los precios del petróleo a nivel internacional hacia mediados de año y una pequeña ‘liberalización’ de los precios de la gasolina luego de las elecciones de junio para gubernaturas en seis estados.

En enero de 2022, los estímulos al IEPS –es decir, los pesos no cobrados tras la aprobación de la cuota– eran de 3.6 pesos para la gasolina Magna, 3.3 pesos para el diésel y sólo 1.8 pesos para la Premium. Para marzo, ya con el decreto para dar estímulos complementarios, los estímulos subieron a 7.8, 8.7 y 5.8 pesos, respectivamente. Nótese que en marzo la diferencia entre el estímulo del diésel y la Premium era de 2.95 pesos. Es decir, se daba mayor apoyo al combustible mayormente utilizado por transportistas, para limitar el aumento de los precios de los bienes transportados.

Para junio, con los mayores costos del petróleo, pero también en pleno periodo electoral, el apoyo total para la gasolina Magna llegó hasta 11.3 pesos, mientras que fue de 11.58 para el diésel y 10.8 pesos para la Premium. En ese momento la diferencia de apoyo para el combustible ‘de lujo’ y el diésel fue de sólo 0.49 pesos. Es decir, podemos conjeturar que la contención de precios, al no dejar que ninguna gasolina aumentara, tuvo un mayor enfoque político que económico (el diésel es el combustible con mayores repercusiones en las cadenas de valor y, en ese sentido, en la inflación).

Hacia finales del año, con menores precios del petróleo y dejado atrás el periodo electoral, los estímulos fueron cayendo, y el combustible más favorecido volvió a ser el diésel. Al focalizar más los estímulos en este combustible, la recaudación de IEPS pudo recuperarse.

Además de la reducción en los precios del petróleo, el otro factor que limitó las pérdidas de IEPS en el segundo semestre fue que el Gobierno comenzó a permitir un incremento en el precio de las gasolinas. En junio de 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) alcanzó su máximo, al cotizarse en 110 dólares por barril (dpb); desde entonces inició una caída progresiva, hasta llegar a los 65.9 dpb en diciembre, pero a pesar de ella las gasolinas mantuvieron un incremento progresivo durante todo 2022.

Si lo vemos desde el costado fiscal, el gran apoyo desatado a mediados de año se tradujo en una brecha entre los excedentes petroleros y los rezagos en el cobro del IEPS a combustibles. Para el Gobierno federal esta brecha fue de 10 mmdp en el 1T, y de hasta de 101 mmdp en el 2T. Para el 3T de 2022 el déficit se redujo a sólo 65 mmdp, y para el 4T incluso se logró una ganancia frente al calendario, de 48 mmdp.

La deuda se detona

En 2019, primer año de la actual administración, el endeudamiento neto del Sector Público fue de 2.3 puntos del PIB, considerablemente más bajo que el promedio del sexenio de Peña Nieto, lo que valió para generar una percepción de austeridad y mesura financiera. En 2020, la crisis financiera rompió esa ‘contención’: el Gobierno recurrió a 3.9% del PIB de endeudamiento, y en 2021 volvió a demandar esa cantidad. No obstante, en 2022, superada la pandemia, la deuda siguió creciendo hasta llegar al 4.4% del PIB. Como vemos, la disciplina fiscal sólo existió en 2019. Por descontado, nos encaminamos a un cierre complicado de sexenio.

En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –a medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008, desde que se tiene este registro.

En puntos del PIB, esta RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año de Peña los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB. Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, en relación con los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas.

El mayor endeudamiento anual ha impulsado el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), a pesar de la promesa por parte del Ejecutivo de no endeudar al país. En 2022 esta métrica cerró en 49.4% del PIB, menor al 50.8% de 2021 pero superior al 44.9% del cierre de 2018. Algunos podrían argumentar que la caída de la economía en 2020 por la pandemia es la explicación más cabal. No obstante, en 2022 recién se alcanzó el nivel de PIB de 2018: cumplir la promesa de no endeudamiento habría implicado lograr el saldo visto al cierre del sexenio pasado. 

 

Hay que recordar que Peña Nieto aumentó el SHRFSP en 7.7 puntos del PIB, al pasar de 37.2% al cierre de 2012 a 44.9% al cierre de 2018. Con dos años restantes, aún es posible que el Gobierno de López Obrador iguale a su predecesor. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Aunque se plantea bajar el saldo de la deuda respecto al PIB, esto no podría no suceder si el crecimiento de la economía no es tan grande como lo estima Hacienda. Además, 2023, al ser un año preelectoral, sembrará grandes motivaciones para exceder el gasto.

Otro factor preocupante es que de 2020 a 2022 el Gobierno ha excedido en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los Criterios Generales de Política Económica, lo que demuestra su laxa disciplina fiscal. Aunque Peña Nieto también superó estos estimados de 2013 a 2015, a partir del 2016 su endeudamiento fue menor a lo anticipado, en parte porque recibió los Remanentes de Operación del Banco de México (ROBM). También es verdad que esta administración ha tenido ingresos excedentes similares, como los 300 mmdp provenientes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), o los resultantes de la extinción de fideicomisos o la reciente bonanza petrolera. En promedio, en el sexenio pasado la deuda observada fue 5% (52 mmdp) menor a la estimada. A menos de que el Gobierno actual reciba ROBM, difícilmente igualará los niveles del sexenio pasado.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dicta, en su artículo 17, que cuando los RFSP se desvíen de la meta, la SHCP deberá presentar una justificación de tal desviación en el último Informe Trimestral, si la desviación es superior al 2% del gasto neto total[5]. No obstante, no se especifica que Hacienda deba pedir permiso para superar el déficit fiscal. De 2019 a 2022 parece que  se ha cumplido esta premisa, pero no se ha reportado la justificación de Hacienda[6].

Por otro lado, en el mismo artículo 17 se establece que si el Congreso de la Unión modifica el déficit presupuestario en la Ley de Ingresos, también deberá motivar su decisión, es decir, que argumentará las razones excepcionales que justifican el aumento. Sin embargo, por lo visto Hacienda puede sobrepasar el endeudamiento neto sin que el Congreso modifique el déficit al alza.

Para tener una visión más amplia del endeudamiento del Gobierno, podemos analizar el Balance Público, que mide el endeudamiento conjunto del Gobierno federal, Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE, sin considerar el sector paraestatal, como la Banca de Desarrollo. De esta métrica tenemos datos desde 1990, lo que permite comparar por sexenios y demostrar que el endeudamiento del Gobierno se ha venido incrementando.

En el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) se incurrió en un déficit público promedio de 76 mmdp o 0.5% del PIB. Con Vicente Fox (2001-2006), el déficit fue de 83 mmdp o 0.5% del PIB cada año. En el sexenio de Felipe Calderón (2007-2012) el déficit promedio comenzó a subir: fue 325 mmdp o 1.4% del PIB. Durante el Gobierno de Enrique Peña Nieto, el déficit promedio fue 635 mmdp (2.4% del PIB); es decir, casi se duplicó frente a Calderón. Finalmente, en el periodo observado de López Obrador (2019-2022) se registra un déficit público promedio de 756 mmdp o 2.7% del PIB. En efecto, aunque el déficit no se disparó como sucedió con Peña Nieto, se sigue expandiendo.

Tan sólo en 2022 el déficit público llegó a 978.5 mmdp, el más alto que se tenga registro, 21% (166 mmdp) más que en 2021 o 53% (341 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, se superó en 12% (103 mmdp) lo aprobado por el Congreso. Como porcentaje del PIB fue de 3.4%: también el más alto, empatado con 2015. Además, fue un punto superior al promedio del sexenio pasado (2.4 puntos del PIB).

El Balance Público permite desglosar el endeudamiento por parte de los diferentes componentes del Sector Público. Se destaca que el principal componente que impulsó el déficit en 2022 fue el déficit del Gobierno federal, el cual llegó a 987 mmdp, 11% (98 mmdp) superior al de 2021. Además, la CFE tuvo un déficit de 58 mmdp, 2% (1 mmdp) menor al de 2021, y su segundo peor registrado. Lo anterior fue compensado por un superávit de IMSS e ISSSTE de 33 mmdp, y de Pemex por 38.2 mmdp.

Aquí llaman la atención tres cambios relevantes en materia financiera, frente al sexenio pasado: 1. En el Gobierno de Peña Nieto, Pemex promedió un déficit de 130 mmdp, pero en el actual promedia un superávit de 3.5 mmdp (debido a las mayores transferencias que el Gobierno hace a través de la Sener, no a una mejora operativa). 2. En el sexenio pasado la CFE promedió un superávit de 62.9 mmdp (entonces recibía muchas transferencias de la Sener), pero en el sexenio actual promedia un déficit de 27.5 mmdp, muestra del abandono que ha sufrido la empresa pública. 3. El crecimiento promedio anual del déficit del Gobierno federal es ligeramente superior en este sexenio (13.8%) que en el anterior (11.9%). Tal cual: no existe una mejora en la disciplina fiscal.

Costos que serán heredados

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron por el aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda. Fue una coyuntura fuera de lo normal, pero que la Secretaría de Hacienda tiene obligación de prever. Para 2022 la SHCP estimó una tasa nominal promedio de los Cetes a 28 días de 4.3% pero lo observado en el año fue de 7.6%.

Las mayores tasas de interés empujaron al costo financiero (pago de intereses) del Gobierno a 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, por primera vez desde 2015, se superó por 24 mmdp el costo financiero estimado por Hacienda. Hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

[1] La recaudación tributaria primaria es aquella no vinculada a los actos de fiscalización del SAT. Incluye los pagos “automáticos” que hacen los contribuyentes en relación a todos los impuestos tributarios federales como ISR, IVA, IEPS, ISAN e Impuesto a las importaciones.

[2] Forbes. Subsidio a gasolina evitó una inflación de 13% y tasas de interés de 12%: SHCP. Recuperado de: https://www.forbes.com.mx/subsidio-a-gasolina-evito-una-inflacion-de-13-y-tasas-de-interes-de-12-shcp/#:~:text=Gabriel%20Yorio%20Gonz%C3%A1lez%2C%20subsecretario%20de,cada%20mes%20de%20su%20salario.

[3] SHCP. Renuncias Recaudatorias 2022. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf

[4] FMI 2022. Countering the cost of living crisis. Recuperado de https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2022/10/11/world-economic-outlook-october-2022

[5] LFPRH. Recuperado de: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

[6] Es posible que el cálculo del gasto total sea distinto al que considera Hacienda.

CFE agotó subsidio y Hacienda la dejó colgada: análisis anual 2021

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas.

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Ante la baja recaudación tributaria en 2021 el fisco se quedó sin recursos para subsidiar la venta de electricidad. La Secretaría de Hacienda históricamente ha otorgado a la CFE subsidios millonarios que le permiten vender energía a precios accesibles y compensar la ineficiencia de la paraestatal. No obstante, en los últimos meses del año pasado, Hacienda abandonó a la CFE a su suerte, obligándola a endeudarse y debilitar su inversión, para mantener su operación. El resultado: la energética acumuló su peor balance financiero desde 1990, que se tiene registro.

En el contexto de la muy discutida reforma eléctrica llama la atención la indiferencia financiera del Gobierno hacia la CFE. Recordemos que también se recortó el presupuesto para la infraestructura eléctrica en el PEF 2022.

Lo impensable: cortan subsidios

Al mes de julio de 2021, los subsidios otorgados a la CFE acumulaban 70.3 mil millones de pesos (mmdp), el 100% de lo aprobado para el año. Que se hayan ‘agotado’ tan rápido se debió a que los costos financieros de la Comisión se despegaron en 50% frente a 2020, por el incremento del precio del gas natural, luego de la contingencia climática en Texas, según lo reportó la propia empresa[1].

En aquel momento anticipamos que la CFE seguiría dependiendo del subsidio por sus altos costos de operación, y que la Secretaría de Hacienda incurriría en el mayor sobregasto en apoyos a la energética desde 2016, año en que se comenzó a reportar una calendarización en la materia. Lo que en realidad pasó fue aún peor.

En los meses de agosto a diciembre, Hacienda dejó de otorgar subsidios a la CFE. Y esto –dejar por cinco meses consecutivos sin apoyo a la energética– no tiene precedente: de 2017 a 2020 sólo se reportó un mes en ceros por año, y en 2016 y 2020 dos meses.

El asunto tiene muchas aristas. La Secretaría de Hacienda tiene el compromiso de apoyar a la CFE a vender energía barata. Si bien la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) publicada en 2014 designa a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como el ente encargado de calcular las tarifas finales del suministro básico, en su artículo 139 dispone que el Ejecutivo federal podrá determinar un mecanismo distinto. Mediante acuerdo administrativo publicado en el DOF[2], se le da a Hacienda la facultad de determinar las tarifas finales a los hogares, pero no se precisan reglas claras, ni se habla de un subsidio eléctrico. De cualquier forma, la CFE reconoce que dicho mecanismo es un otorgamiento de subsidios que cubren –parcialmente– la diferencia de costos entre el precio de producción y las tarifas determinadas por Hacienda. No obstante, la CFE también señala que dicho esquema no ha garantizado la solidez financiera de la energética. Así se lee en su Plan de Negocios 2022-2026:

Por el lado de los ingresos es determinante la imposibilidad de facturar la energía eléctrica, entregada a los distintos usuarios, a una tarifa que refleje los costos incurridos a lo largo de todo el proceso de generación, transmisión y distribución. Esto se debe a que las tarifas a los usuarios finales son determinadas por la SHCP con criterios que difieren de la metodología de la CRE. Para compensar parcialmente la afectación financiera a la CFE derivada de la mencionada insuficiencia tarifaria, la SHCP ha efectuado transferencias de recursos a la EPS CFE Suministrador de Servicios Básicos, empresa responsable de la comercialización de la energía eléctrica, siendo éstas transferencias menores a la pérdida de ingresos incurridos, lo que ha causado un constante deterioro a la solidez financiera del grupo. (el subrayado es nuestro).

Si bien la postura de la CFE es que la Secretaría de Hacienda no ha subsidiado suficientemente el costo de la electricidad para mantener sus balances financieros, desde México Evalúa pensamos que la solución más bien es que la CFE y Hacienda apuesten por mejorar la capacidad productiva de la empresa pública. Lo deseable es que CFE genere electricidad a bajo costo para mantener tarifas accesibles y, al mismo tiempo, controlar el subsidio hasta un día prescindir de él o enfocarlo en el impulso de energías limpias.

Como se observa en la gráfica anterior, en los meses en que Hacienda mantuvo el apoyo a la CFE a través de subsidios el financiamiento neto[3] de la empresa estuvo contenido. En marzo, tras el incremento de precios de los energéticos a partir de febrero, se recurrió a 47.7 mmdp de financiamiento, sobrecosto que fue compensado en parte por 28 mmdp en subsidios pagados en abril. No obstante, a partir de que en agosto se cortaron de tajo los apoyos de Hacienda, la CFE tuvo que recurrir a financiamientos.

Lo anterior nos parece preocupante en la antesala de la discusión de la reforma energética.  Actualmente los privados participan generando 62% de la energía a nivel nacional, y lo hacen con un costo de 2 veces menor que el de la CFE, según datos de la CRE. La reforma pretende bajar la participación privada automáticamente al 46%, lo que implicará que los ciudadanos enfrentemos un mayor costo, ya sea por el lado de tarifas eléctricas más caras o mayores subsidios a la energética, que se pagan mediante nuestros impuestos. Lo grave es que 2021 ya nos dejó ver que la Secretaría de Hacienda no está en capacidad de apoyar más a la CFE: la retórica de la reforma choca contra la realidad.

La razón detrás del abandono

Que la Secretaría de Hacienda agotara el subsidio aprobado para la CFE en julio y que no gastara de más, como en otros años, está más relacionado con el estancamiento de los ingresos que con la disciplina presupuestaria. Durante todo 2021 se observó un estancamiento del ISR y, a partir de agosto, hubo una desaceleración en la recaudación del IVA. De hecho, en los meses de septiembre a noviembre los ingresos tributarios se quedaron por debajo del programa y acumularon un retraso de 13.6 mmdp. En estos mismos meses se dejó de subsidiar a la CFE.

Contra todo pronóstico, la racha negativa en la recaudación de impuestos se rompió en el último mes del año. En diciembre la recaudación tributaria llegó a 355.4 mmdp, un aumento de 5.2% (17.6 mmdp) frente a diciembre de 2020. Esto, a pesar de la desaceleración económica, pues según el Inegi en el cuarto trimestre de 2021 la economía cayó 0.1% frente al tercer trimestre y tuvo un crecimiento de tan sólo 1% frente al mismo periodo de 2020.

Destaca de forma muy sorpresiva un aumento de 21.9% (37.9 mmdp) en el ISR en el último mes del año, frente a diciembre de 2020. A noviembre acumulaba una contracción de 0.2% frente a 2020, pero con el resultado de diciembre cerró con un aumento de 1.9% (34.8 mmdp). No obstante, el total de ingresos tributarios sólo creció 1.1% (37,9 mmdp) con respecto a 2020, menos de la mitad del déficit operativo de CFE.

El costo fiscal de la electricidad barata

Mantener tarifas bajas significa un gran costo al erario. El balance, después de transferencias de la CFE, promedió 53.7 mmdp de 2016 a 2020, gracias a que en promedio la energética recibió 72.9 mmdp en subsidios. Si el Gobierno hubiera deseado mantener ese balance promedio en 2021, debería haber otorgado a la CFE 114.2 mmdp adicionales en transferencias, monto equivalente a todo el presupuesto aprobado en 2021 la Secretaría de la Defensa Nacional (112 mmdp) o al 77% del presupuesto de la Secretaría de Salud (145 mmdp).

Cabe destacar que la Secretaría de Hacienda y CFE habían planeado[4] que el balance financiero –llamado también balance después de transferencias–  de la empresa cerrara 2021 con un saldo positivo de 28.5 mmdp. Para esto se habrían tenido que desembolsar 89 mmdp más en subsidios, adicionales a los 70.2 mmdp ya pagados, haciendo que el apoyo total para la energética llegara a 159.2 mmdp, lo que hubiera sido todo un récord histórico.

En los últimos años el objetivo de balance financiero para la CFE se había respetado o superado. Sin embargo, en 2021 dicho balance cayó a números rojos por primera vez desde 2009 y alcanzó un déficit de 60.5 mmdp, el mayor desde 1990, que se tiene registro.  Como ven, el récord superado fue otro.

El resultado negativo de la CFE ha provocado que su patrimonio –es decir, el balance entre activos y pasivos totales– se reduzca aún más. Al tercer trimestre de 2021 el patrimonio de la CFE registraba ya 551.6 mmdp, una caída de 11% (66.1 mmdp) en términos reales. Si bien la deuda total de la empresa llegó a 1.63 billones de pesos, 2% (39.4 mmdp) menos que en 2020, los activos sumaron 2.18 billones, 5% (105 mmdp) menos que al cierre de 2020.

En 2020, este patrimonio ya se había debilitado cuando la energética disminuyó la edad de jubilación de sus trabajadores, generando un incremento del pasivo laboral, como lo explicamos recientemente para Animal Político.

No es menos preocupante que la inversión de la CFE haya ido en picada ante el debilitamiento financiero de la empresa. En 2021 la inversión física fue de 41.3 mmdp, 9% (4.3 mmdp) menos que en 2020 o 15% (7.5 mmdp) menos que el promedio de 2010 a 2015. Esta situación anticipa una espiral negativa, donde la empresa pública no podrá mejorar su eficiencia productiva para ser rentable por sí misma, ante los precios baratos que la sociedad (y Hacienda) demandan.

Desde México Evalúa celebramos que los presupuestos se cumplan, pero es necesario que los mismos sean creíbles. Cumplir con el presupuesto pactado para el subsidio a las tarifas eléctricas, en el contexto en que se da, no es un logro. En el esquema energético actual, la Secretaría de Hacienda ha asumido el compromiso de compensar las tarifas subsidiadas. El no mantener este compromiso, ya sea para no sobrepasar el gasto aprobado o por insuficiencia presupuestal –al tiempo que se obliga a la CFE a incurrir en mayor endeudamiento–, no es una solución, sino una postergación del problema.

En el contexto de la discusión de la Reforma Energética es necesario contemplar que el costo que pagamos por la electricidad es irreal y no sostenible en el tiempo, pues depende de la capacidad del fisco de otorgar subsidios. Cualquier cambio que haga a la CFE menos eficiente y más dependiente de apoyo, irá en la dirección equivocada.

[1] CFE. Plan de negocios 2022-2026. Recuperado de: https://www.cfe.mx/finanzas/Documents/Plan%20de%20Negocios%202022-2026%20V48%20PUBLICA.pdf

[2]DOF:30/11/2017 Acuerdo por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a establecer el mecanismo de fijación de las tarifas finales de energía eléctrica del suministro básico. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5506178&fecha=30/11/2017

[3] El financiamiento neto incluye endeudamiento y variación de disponibilidades (reservas)

[4] Según el Artículo 22 de la Ley Federal  de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, las entidades públicas deberán comprometer ante la Secretaría de Hacienda sus respectivas metas de balance de operación, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal.

El año que nos puso al borde del desequilibrio: anual 2020

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas.

Recupera la transmisión en vivo con el análisis anual de las finanzas públicas

He aquí nuestro análisis de las cifras publicadas al cierre de 2020. Lo números cuentan una historia de descalabro de los ingresos petroleros; de estancamiento en los tributarios, y de un Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios que parcialmente compensó la caída, pero que está muy cerca de agotarse. El Gobierno, eso sí, gastó más que en 2019, aunque se quedó corto en relación con lo que planeaba ejercer… En todo caso, el detalle más interesante está en el monto que se destinó a fideicomisos, casi ‘sobre la campana’.

Es también el año en que aumentó la deuda y el balance público terminó por descomponerse. Y un dato que no suele llamar tanto la atención: la disminución significativa en los recursos transferidos a las Entidades Federativas y Municipios a través del Gasto Federalizado. El gobierno gastó más que el año pasado pero se quedó corto en relación a lo que planeaba ejercer este año, a diciembre el subejercicio acumulado fue de -1.8% (-108 mmdp).

Esto es, ante todo, las razones por las cuales resulta muy difícil mirar al 2021 con optimismo, desde las finanzas púbicas.

Análisis de ingresos

Durante 2020, los ingresos totales del Sector Público se ubicaron en 5 billones 339.9 mmdp[1], lo que se tradujo en una disminución de 4.1% real (-228.0 mmdp), respecto al mismo periodo de 2019. Esto se debió, principalmente, a cuatro factores:

  1. El impacto severo de la pandemia en la actividad económica y, por ende, en la recaudación.
  2. La caída de los ingresos petroleros, debida a una menor producción y precio.
  3. El impacto de la suspensión de actividades, producida por las medidas de contingencia sanitaria, sobre las ventas de electricidad de la CFE.
  4. El efecto de la reducción del empleo formal sobre las cuotas que recibe el IMSS.

Por componentes, los ingresos petroleros disminuyeron 38.7%, mientras que los ingresos no petroleros se incrementaron 3.4%, respecto a 2019.

Los ingresos tributarios sumaron 3 billones 338.9 mmdp, lo que representó un crecimiento de tan sólo 0.8% (27.5 mmdp), en términos reales, respecto a lo reportado en 2019. A su interior, los impuestos se comportaron de manera muy distinta:

  • El ISR se incrementó 0.9% anual; es decir, estuvo estancado.
  • El IVA aumentó 2.3%.
  • Los IEPS disminuyeron 3.2%: los de gasolina y diésel se redujeron 2.6% y los distintos de gasolina y diésel fueron menores en 4.4%.

A pesar de que los ingresos tributarios no tuvieron mal desempeño (si tomamos en cuenta el contexto económico tan adverso), estuvieron lejos de poder compensar la pérdida de los ingresos petroleros. Por ese motivo, el Gobierno tuvo que compensar con ingresos no recurrentes, especialmente del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP).

Así, los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) se ubicaron en 551.3 mmdp, lo que significó un incremento de 43.5% respecto al dato reportado en 2019, resultado del incremento de 63.5% de los aprovechamientos, ya que los derechos disminuyeron 15.4% y los productos 21.1%. Al interior de los aprovechamientos, destaca la recuperación de activos financieros como política de gobierno, con el fin de evitar el endeudamiento adicional y los desequilibrios macroeconómicos: se recuperaron 204 mmdp del FEIP (incluyendo 47.4 mmdp que se recibieron por coberturas petroleras); 55.3 mmdp de otros fideicomisos (incluido el Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México, por 21.6 mmdp); 42.8 mmdp de ingresos derivados de financiamiento por operaciones de colocaciones de deuda y 32.3 mmdp de entidades paraestatales.

Por otra parte, la “despetrolización” de las finanzas públicas es una dura realidad para un Gobierno que no ha logrado recaudar lo suficiente en impuestos (lo suficiente como para que la caída de los ingresos petroleros no lo desequilibren del todo, se entiende).

¿A qué nos referimos con despetrolización? A que los ingresos tributarios han pasado de representar el 49.3% de los ingresos totales del Sector Público en 2000, a abarcar 62.5% en 2020, el porcentaje más alto en estos 20 años. El ISR es el impuesto con mayor peso (33.0%), seguido del IVA (18.5%).

En cambio, los ingresos petroleros presentaron la proporción más baja desde 2000, respecto al porcentaje que representan de los ingresos totales: 11.3%.

Los ingresos en relación con su meta para el año

Los ingresos totales del Sector Público no alcanzaron la meta inicial, establecida en la Ley de Ingresos 2020: exhibieron un rezago de 3.3% (-183.3 mmdp).

En el acumulado, los ingresos tributarios se quedaron 4.8% por debajo de su meta estimada en el calendario (-166.9 mmdp); lejos de registrarse ingresos excedentes de este tipo, se observa una pérdida. El IVA tuvo un rezago de 2.0% (-20.0 mmdp), en relación con la LIF2020. El ISR exhibió un rezago de 5.0% (-92.4 mmdp) en el mismo ámbito. Los IEPS observados están por debajo de lo aprobado 10.7% (-55.1 mmdp).

En 2020, los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago en relación con lo que se esperaba para este periodo: 38.6% (-381.5 mmdp), que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno Federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros.

En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 233.2% su meta de 2020.

Por su parte, la caída natural de los ingresos recurrentes (petroleros y tributarios) fue mayor a la observada. El total de ingresos recurrentes sin compensar asciende a 3 billones 740.7 mmdp, 16.7% menos (-752.4 mmd) respecto al dato aprobado para 2020. Esta caída fue atenuada por el aumento en los ingresos no recurrentes, compensada con los recursos del FEIP por un monto de 204 mmdp, y que la Tesofe traspasó al rubro de “aprovechamientos”. Sin embargo, aun con los montos excedentes en los ingresos no recurrentes (385.8 mmdp), tampoco alcanzaron para compensar la pérdida observada en los petroleros y en la recaudación (-548.4 mmdp), por lo que el neto fue negativo en 162.6 mmdp. El neto sin compensar asciende a -570.6 mmdp.

Saldo en los fondos de estabilización

Durante 2020 el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) registró entradas por 64.0 mmdp y salidas por 214.4 mmdp, destinadas 1) a compensar la disminución de los ingresos del Gobierno Federal sin destino específico (204.0 mmdp) y 2) a las inversiones financieras, como parte de las medidas realizadas para la administración de riesgos en el ejercicio fiscal de 2021, el pago de honorarios al fiduciario y el pago del dictamen de los estados financieros (10.4 mmdp). Así, el saldo del FEIP a diciembre de 2020 fue de 9.5 mmdp. Respecto al saldo de diciembre de 2019 se redujo 154.4 mmdp.

El Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), a diciembre de 2020, tuvo ingresos por 5.5 mmdp y egresos por 35.4 mmdp; su saldo se ubicó en 30.7 mmdp. En 2020, el FEIEF tuvo una reducción respecto al saldo de 2019 de 31.9 mmdp, recursos transferidos a las entidades de manera mensual para cumplir con las partidas presupuestarias.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilidad y el Desarrollo (FMP) tuvo un saldo al 31 de diciembre de 2020 de 23.2 mmdp, 1.8 mmdp superior al reportado al cierre de 2019 (21.5 mmdp).

Fideicomisos al cuarto trimestre de 2020

Al 31 de diciembre de 2020 se reportan 329 actos jurídicos[2]: 300 fideicomisos[3], 23 mandatos y seis análogos[4], los cuales suman un total de 597 mmdp, y muestran una disminución de 22.1% real (-169.1 mmdp) respecto del monto observado en 2019. Respecto al trimestre previo (septiembre), se observa un incremento de 15.9 mmdp (2.7%).

Al cuarto trimestre de 2020, la SHCP reportó dos altas, 11 bajas y 32 fideicomisos en proceso de extinción; éstos últimos equivalen a 966.6 millones de pesos, de los cuales no se presentan usos ni estados financieros.

Recordemos el contexto: en el artículo quinto transitorio del Decreto de Fideicomisos[5] se estableció la obligación, por parte de los ejecutores de gasto, de coordinarse con las instituciones fiduciarias y llevar a cabo los actos y procesos necesarios para extinguir los actos jurídicos que se reformaron o derogaron, con la finalidad de que durante el primer semestre del ejercicio 2021 se suscriban los convenios de extinción o terminación.

Análisis de gasto

A pesar de la debilidad observada en los ingresos, el gasto neto total se incrementó 0.2% en relación con 2019. Es decir, el Gobierno gastó más que el año pasado, aunque se quedó corto en relación a lo que planeaba ejercer este año: a diciembre el subejercicio acumulado fue de 1.8% (-108 mmdp). 

El análisis del gasto mensual, sin embargo, revela algo muy interesante: durante diciembre se aceleró el gasto programable y no programable del Sector Público. Sólo en ese mes el gasto neto fue 45.9% superior a lo aprobado (276 mmdp), mientras que el gasto programable excedió en 87% (302.9 mmdp) lo programado (en esta parte del gasto se clasifican los recursos destinados a fideicomisos, mandatos y otros análogos). El gasto no programable, en contraste, ejerció 8.6% menos recursos que los aprobados en el mes.

Al hacer un análisis por capítulo de gasto, vemos que “Servicios Generales” y “Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas” son los que más gastaron en relación con lo presupuestado en términos relativos (ver los gráficos en el Anexo de Gasto). Pero dentro del capítulo de “Transferencias, asignaciones…”, el concepto de “Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos” fue el que más recursos sobrejerció, al gastar tres veces más de lo presupuestado (328% o 121 mmdp).

Fueron ocho Ramos a los que, a través de este capítulo, se les transfirieron al menos 50% más de recursos, respecto a lo aprobado; entre ellos se encuentran la Secretaría de la Defensa Nacional, Salud, Energía y SHCP. Entretanto, otros ocho Ramos no tenían previsto transferir recursos a través de este capítulo, pero lo hicieron, y suman un total de 1.3 mmdp (entre ellos, Presidencia, el Poder Judicial, la CNH y la CRE). 

Si no se toman en cuenta los 121 mmdp excedentes en la transferencia a fideicomisos, mandatos y otros análogos, el gasto neto total del Sector Público habría experimentado un recorte de 3.7% (228.7 mmdp) en relación con lo aprobado, y su variación anual con respecto a 2019 sería de -1.8% (-110.4 mmdp).

Por lo demás, el gasto neto del Sector Público en 2020 fue de 6 mil millones de pesos. De ellos, 4 mil 455.2 millones de pesos corresponden al gasto programable, el cual cerró el año con un sobrejercicio de 1.1% (48 mmdp), y con respecto a 2019 aumentó 1.8%. En la composición del gasto, el programable representó 74%. El 26% restante se ejerció a través del gasto no programable (1,545 mmdp); en el cierre de año este gasto exhibió un subejercicio de 9.1% (-156 mmdp). 

El gasto programable fue mayor a lo previsto porque en algunos Ramos de la Administración Pública Centralizada —como Economía, Turismo y la SHCP— se concentraron el desembolso extra de recursos para atender la crisis sanitaria, los apoyos a través de subsidios y transferencias y los recursos para proyectos de inversión física, como el Tren Maya y el Aeropuerto Felipe Ángeles. 

Por otro lado, el recorte en el gasto no programable es el resultado de una reducción en las participaciones transferidas a estados y municipios, y a un menor costo financiero y pago de ADEFAS. El costo financiero representó 11% del gasto total en 2020, porcentaje muy similar al observado en los últimos tres años, pero que contrasta con el 7.5% que representó en 2013 y 2014. El incremento en la proporción que el costo financiero representa en el total del gasto reduce el espacio fiscal del gobierno; es decir, se trata de un gasto ineludible que reduce la capacidad financiera del gobierno en el corto plazo para proveer bienes y servicios a la población.

Si bien la proporción del costo financiero en el gasto aumentó desde 2014 hasta 2020, la proporción de la inversión física se redujo siete puntos porcentuales en el mismo periodo. 2020 cierra con un monto de inversión física de 653.3 mmdp, 12% mayor que el de 2019 si consideramos el efecto rebote (recordemos que en 2019 la inversión física se redujo 12%), pero menor al observado en 2018, de 661.9 mmdp. Sin considerar la inversión en Pemex y el monto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familias de la Secretaría de Economía (mejor conocido como Créditos a la Palabra), la inversión física con respecto al año pasado aumentó sólo 6%, y también se ubicó por debajo del gasto realizado en 2018, de 461.2 mmdp. Entretanto, la inversión en Pemex se redujo 3% con respecto a 2019. 

La inversión física fue 0.2% (-1.35 mmdp) menor a la aprobada para 2020, y si no incluimos el monto del programa Créditos a la Palabra en el total de la inversión, el subejercicio hubiera ascendido a 5.4% (-35.5 mmdp). Recordemos que este programa se creó como respuesta a la crisis ocasionada por la covid-19, y su fin es apoyar a las familias y empresas afectadas por la paideia a través de subsidios, pero no el impulso a la creación de capital, principal objetivo de la inversión física. 

Con relación al 2019, fueron los Ramos Autónomos y el IMSS e ISSSTE quienes tuvieron un mayor crecimiento anual. Entre los autónomos, el TFJA ejerció 99% (2.2 mmdp) más que en el año previo, al destinar más recursos en gastos de operación; el Inegi ejerció 41% más (4.4 mmdp) porque durante 2020 se levantó el censo de población y vivienda. Sin embargo, llama la atención que la CNDH ejerció 26% (-0.4 mmdp) menos recursos que en 2019; su gasto se compara al observado durante 2010. El ISSSTE, por su parte, ejerció 3.3% (11.5 mmdp) más recursos, que se destinaron al pago de pensiones y jubilaciones, así como en inversión física y materiales y suministros. Con respecto al IMSS, el gasto 6% mayor al previsto (46.8 mmdp) se reflejó en el pago de pensiones, servicios personales y materiales y suministros; no obstante, esta institución tuvo un menor gasto en inversión física en salud.

A pesar de que el gasto agregado de los Ramos Administrativos no fue considerablemente mayor que el observado en 2019, dentro de ellos la Secretaría de Economía, de Turismo y la SHCP destacan por gastar 50% más que en 2019. La Secretaría de Economía ejerció 277% (30.2 mmdp) más recursos, los cuales en gran parte se ejercieron en el ya mencionado programa de Créditos a la palabra. La Secretaría de Turismo ejerció 406% (11.0 mmdp) más recursos que en 2019, debido a la construcción del Tren Maya. La SHCP gastó 53% (26.3 mmdp) más, al destinar recursos a la aplicación y el diseño de la política económica. 

Con respecto al monto previsto en 2020, encontramos que los Ramos Administrativos gastaron 15.6% más de lo previsto. De ellos, la Secretaría de Economía (557%), la SHCP (221%), la CNH (210%) y la Secretaría de Turismo (172%) fueron los ejecutores que más sobrejercieron en relación con lo planeado.

Veamos con mayor detalle algunos de los Programas Presupuestarios Principales. Se reportaron 188 de ellos en el Anexo V del Anexo de Finanzas Públicas del Informe al Cuarto Trimestre de 2020 de la SHCP. Once ejercieron un gasto mayor a lo previsto en 2020 (e incluso a lo ejercido en 2019); entre ellos se encuentran programas relacionados al Insabi, la Guardia Nacional y el Tren Maya:

  • Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar)
  • Programa de Inclusión Financiera (SHCP)
  • Guardia Nacional (Seguridad y Protección Ciudadana)
  • Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación (Educación Pública)
  • Proyectos de Infraestructura Social del Sector Educativo (Educación Pública)
  • Programas del Tren Maya (Secretaría de Turismo)
  • Internet para Todos (SCT)
  • Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa (Economía)
  • Sistema Satélital (SCT)
  • Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral (Salud)

En contraste, nueve programas exhibieron recortes o no ejercieron recursos durante 2020. En su mayoría, están relacionados con programas de salud, a obligaciones jurídicas y a la construcción del corredor interoceánico del Istmo de Tehuantepec.

  • Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec (Entidades no Sectorizadas)
  • PROSOFT (Economía)
  • Programa para la Productividad y Competitividad Industrial (Economía)
  • Programa para el fortalecimiento económico de los Pueblos y Comunidades Indígenas (Entidades no Sectorizadas)
  • Programa de aseguramiento agropecuario (SHCP)
  • Obligaciones jurídicas ineludibles (SEDATU)
  • Calidad en la Atención Médica (Salud)
  • Planeación, diseño ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec (Entidades no Sectorizadas)
  • Garantías Líquidas (SHCP)

Gasto federalizado

Durante 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) sumó 3 billones 95.6 mmdp, lo que representó una disminución de 6.3% (-210 mmdp), respecto a 2019, resultado de menores ingresos en sus componentes tributarios (-1.0%) y petroleros (-51.0%).

El gasto federalizado, es decir, las transferencias que realiza el Gobierno Federal a los estados y municipios, sumó 1 billón 829.0 mmdp, lo que se tradujo en una disminución de 7.7% (-152.3 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019. La caída anual en el gasto federalizado en 2020 se debió a la disminución en cuatro de sus componentes: 1) Convenios de Reasignación[6] para el cumplimiento de programas federales (-61.6%); 2) Convenios de Descentralización[7] (-7.9%); 3) Participaciones-Ramo 28[8] (-7.2, debido a una menor RFP) y 4) Subsidios[9] (-3.1%), por una disminución en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

Por su parte, las Aportaciones Federales o Ramo 33 sólo aumentaron 0.3% real, respecto a 2019.

En 2020, las participaciones a entidades federativas se ubicaron en 843.8 mmdp, lo que significó una caída de 7.2% (-65.0 mmdp) por debajo de los recursos recibidos en 2019 (908.9 mmdp), resultado de una menor recaudación. El menor pago de participaciones a los estados y municipios se compensó parcialmente con 60.1 mmdp provenientes del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF): de enero a septiembre se transfirieron 46.8 mmdp del FEIEF; en octubre 7.8 mmdp y en noviembre 5.5 millones de pesos[10].

A excepción del Fondo ISR[11], el cual presentó un crecimiento anual de 0.3%, el resto de los componentes del Ramo 28 tuvieron caídas anuales. Destacan las de los fondos con mayores recursos: el Fondo General (-6.0%), el Fondo de Fomento Municipal (-6.0%) y el Fondo de Fiscalización (-7.0%).

La disminución de los recursos vía Participaciones Federales se reflejó en menores crecimientos en 29 entidades federativas, de las cuales 17 disminuyeron por debajo del promedio nacional. Las más afectadas fueron: Campeche (-14.3%), Nayarit (-14.0), Hidalgo (-10.6%), Tabasco (-10.6%), y Michoacán (-10.4%). Sólo tres recibieron mayores recursos, respecto al año anterior: Baja California (3.5%), Chiapas (3.4%) y Colima (2.8%).

Por su parte, las Aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 809.6 mmdp, lo que significó un incremento anual de tan sólo 0.3% (2.6 mmdp), que se explica por los crecimientos en tres de sus fondos: el de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo-FONE (0.2%); el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (2.0%) y el de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos-FAETA (3.4%). Los fondos cuyos recursos están destinados al desarrollo regional (infraestructura social y fortalecimiento de entidades) siguen teniendo disminuciones en sus transferencias.

Las entidades federativas con los mayores crecimientos en sus recursos vía transferencias del Ramo 33 en 2020 fueron: Ciudad de México, Chiapas, Tabasco, Tlaxcala y Guerrero. Por su parte, las entidades con las mayores disminuciones en sus recursos recibidos a través de estas Aportaciones fueron Baja California Sur, Quintana Roo y Guanajuato.

El balance del Sector Público y sus Requerimientos Financieros

El Balance Primario se ubicó por debajo de su meta calendarizada, ya que presentó un superávit de 31.7 mmdp; el programado era un superávit de 180.7 mmdp.

El Balance Público presentó un deterioro en su posición en comparación con la observada en meses anteriores. Se encontró por arriba de lo calendarizado para 2020: fue de -674.2 mmdp, cuando se tenía un déficit estimado de -547.1 mmdp. En el mismo periodo de 2019, se registró un déficit de -407.0 mmdp.

El costo financiero fue de 686.1 mmdp, inferior al programado, de 727.4 mmdp.

La medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP[12], fue de -897.1 mmdp, a diciembre de 2020, o -3.9% del PIB, resultado mayor a lo aprobado (-2.6% del PIB), debido principalmente al uso de activos financieros del Gobierno Federal con la finalidad de evitar el endeudamiento.

El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) o deuda neta total, a diciembre de 2020 sumó 12 billones 86 mmdp de pesos; se incrementó en 7.5% o 847 mmdp respecto a 2019. El SHRFSP representó el 52.2% del PIB, un incremento de 7.7 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año previo. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000 debido a la contracción del PIB, lo que redujo su valor en términos absolutos.

ANEXO 1: indicadores de ingreso, fideicomisos, gasto federalizado, balance público y variables de contexto

ANEXO 2: Gasto

[1] Miles de millones de pesos.

[2] De éstos, 247 son actos jurídicos federales, 55 estatales y 28 privados.

[3] Los fideicomisos públicos son contratos por medio de los cuales el Gobierno federal, los gobiernos de los estados o los ayuntamientos, con el carácter de fideicomitentes, a través de sus dependencias centrales o paraestatales, transmiten la titularidad de determinados bienes del dominio público, del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipal, o afecta fondos públicos en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado, de interés público.

[4] En los mandatos se obliga, mediante un acto jurídico, el destino de recursos públicos en cumplimiento de un objeto que también debe ser lícito. En los mandatos, el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta del mandante los actos jurídicos que éste le encarga. Los análogos pueden cumplir la misma función.

[5] Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas; de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo; de la Ley de Hidrocarburos; de la Ley de la Industria Eléctrica; de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; de la Ley General de Protección Civil; de la Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; de la Ley de Ciencia y Tecnología; de la Ley Aduanera; de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; de la Ley General de Cultura Física y Deporte; de la Ley Federal de Cinematografía; de la Ley Federal de Derechos; de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo; de la Ley de  Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; de la Ley General de Cambio Climático; de la Ley General de Víctimas, y se abroga la Ley que crea el Fideicomiso que administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, publicado el 6 de noviembre de 2020 en DOF.

[6] Son acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las entidades federativas con el propósito de reasignarles recursos de las dependencias y entidades públicas, para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales.

[7] Corresponden a acciones de colaboración y coordinación entre las dependencias federales y los gobiernos de las entidades federativas.

[8] Forman parte del gasto no programable y derivan del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que es un

mecanismo por medio del cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de gobierno que componen un Estado. Son un mecanismo de compensación a los gobiernos locales, dependiendo de la Recaudación Federal Participable (RFP).

[9] Incluyen recursos que son entregados a las entidades federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el PEF de cada año.

[10] Comunicado 086 SHCP, del 30 de octubre de 2020: “Secretaría de Hacienda y Crédito Público compensa la totalidad de las participaciones federales referenciadas a la Recaudación Federal Participable”. Recuperable en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/589158/Comunicado_participaciones_federales__1_.pdf

[11] El fondo fue creado en el 2015, cuya función es retener el ISR de la nómina de los empleados, el cual es entregado a la Federación y, posteriormente, la SHCP hace la repartición de los ingresos entre las 32 entidades.

[12] Los RFSP se miden como la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o de las entidades públicas, en línea con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con las guías internacionales, Esta medida incluye además del balance tradicional, las necesidades de financiamiento del IPAB, Fonadin, bancos de desarrollo y fondos de fomento, programas de apoyo a deudores y PIDIREGAS de CFE y un ajuste por los ingresos derivados de la venta neta de activos financieros y por la adquisición neta de pasivos distintos a la deuda pública. En los RFSP y el resultado primario el signo negativo (-) significa déficit o requerimiento de recursos y el signo positivo (+) superávit.

El año en el que el país desahorró: anual 2019

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportó en el informe de cierre de 2019 un flamante balance primario positivo; de hecho, 12% mayor al comprometido. Esto luce muy bien en la superficie, pues es un indicativo de disciplina fiscal, pero ¿qué ocurre en el fondo? ¿Es sostenible esa disciplina?

El año que acaba de cerrar se caracterizó por una fuerte debilidad en los principales ingresos públicos, en especial de los ingresos petroleros y la recaudación de IVA e ISR. Sólo con la caída de esos tres tipos de ingresos el gobierno NO recibió cerca de 300 mmdp, monto con el que planeaba financiar los programas del presupuesto. Para compensar el faltante, utilizó dinero del ahorro (Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, FEIP) acumulado en años anteriores, que ingresó al presupuesto como aprovechamientos. El ahorro, por naturaleza, es limitado –pues no es un ingreso recurrente–, y ya se gastó cerca de la mitad en un solo año. ¿Cómo luciría entonces la relumbrante disciplina presupuestaria sin esos recursos de compensación? Aquí Erario responde, y aporta todos los indicadores importantes.

Análisis del ingreso

¿El gobierno cumplió con su meta de ingreso?

  • Técnicamente hablando, sí lo hizo. La SHCP reportó que se obtuvieron 5 billones 384 mmdp de ingresos totales durante 2019, los ingresos fueron 1.6% (85 mmdp) mayores a los aprobados en la Ley de Ingresos.
  • Pero al desagregarlos por tipo, destaca que los tres prinicpales ingresos: petroleros y la recaudación de ISR e IVA  no alcanzaron su meta. Sumaron un monto faltante de casi 300 mmdp.
  • El gobierno compensó con 222 mmdp el monto de ingresos faltantes que exhibió en sus principales ingresos: petroleros, IVA e ISR. Lo hizo de dos maneras: 1) Usando 125 mmdp de pesos del ahorro del fondo FEIP, y 2) Transfiriendo a Pemex 97[1] mmdp, los cuales se registraron como ingreso petrolero, pero en realidad no provienen de la venta de petróleo. (Ver gráficas 1.1 y 1.4).
  • Sin considerar la compensación de ingresos descrita anteriormente, en realidad los ingresos totales del Sector Público se colocaron 2.6%[2] (-136 mmdp[3]) por debajo  de lo aprobado en la LIF[4]2019. Al desagregar por tipo de ingreso observamos resultados mixtos. Los ingresos petroleros y tributarios se rezagaron en relación con su meta. Los ingresos por el cobro de impuestos a gasolinas y diésel, así como los ingresos por aprovechamientos (provenientes de uso de los ahorros del FEIP[5]) fueron por encima de su meta. (Ver Gráfica 1.1).
  • Los ingresos petroleros son los que acumularon el mayor rezago: 18% (-187 mmdp) en relación con su meta para el periodo enero-diciembre de 2019 (Ver Gráfica 1.2), a pesar de que en diciembre los ingresos petroleros recuperaron terreno, pues exhibieron un repunte en relación con los obtenidos en el mes anterior (46 mmdp adicionales). (Ver Gráfica 1.2).
  • Los ingresos tributarios exhibieron un menor rezago que los petroleros; se ubicaron 3.3% (-109 mmdp) por debajo. Además, su rezago acumulado de enero a diciembre disminuyó en relación con lo observado de enero a noviembre (-12 mmdp vs. -17 mmdp). (Ver gráficas 1.1 y 1.2).
    • Los ingresos por ISR[6] e IVA[7] de enero a diciembre cargaron un rezago importante respecto a lo aprobado para ese periodo (-66 y -62 mmdp respectivamente). Cabe destacar que desde junio de 2019 observamos que el ingreso por IVA fue menor al aprobado. En el caso del ISR, desde julio. –ver gráfica 1.2–
    • El ingreso por IEPS[8] de gasolinas y diésel se mantuvo por encima de su meta en el acumulado del año (39 mmdp). En diciembre se obtuvieron ingresos por 26 mmdp, 4 mmdp por arriba de su meta.
    • Los ingresos por aprovechamientos[9] (ya sin considerar 125 mmdp del FEIP) tuvieron un incremento de 28% (85 mmdp), respecto a lo aprobado para el periodo de enero a diciembre.

¿Cómo se desempeñaron los ingresos del gobierno en relación con el pasado inmediato?

  • Los ingresos totales del sector público cayeron 2.6% (-136 mmdp) de enero a diciembre del año pasado, en relación con mismo periodo de 2018, sin considerar los ingresos registrados provenientes del FEIP y de transferencias realizadas a Pemex. (Ver Gráfica 2).
    • Los ingresos petroleros son los que más han caído en relación con año anterior. Se observó una caída de 15% (-253 mmdp[10]) de enero a diciembre de 2019, en relación con mismo periodo del año anterior.  
    • Los ingresos tributarios presentaron un leve incremento de 0.9% (29 mmdp).
      • Las principales fuentes de ingresos tributarios IVA e ISR tuvieron disminuciones de 2.2% y 2.3% (-38 mmdp y -22 mmdp, respectivamente).
      • La recaudación por IEPS en gasolinas y diésel compensaron estas caídas, ya que este tributo mostró un incremento de 53% (103 mmdp), en relación con el mismo periodo del año anterior.
      • Los ingresos no tributarios y no petroleros tuvieron una disminución de 11% (-30 mmdp), si no se considera el ingreso por el FEIP de 125 mmdp.

Consideraciones adicionales

  • Los impuestos a las gasolinas y diésel observados en promedio durante diciembre de 2019 se incrementaron en relación con los observados en noviembre de ese año. (Ver Ggráfica 3).
  • La producción promedio nacional de crudo (1,676 mbd[11]: miles de barriles diarios) fue 171 mbd inferior a la meta especificada en CGPE[12]2019, que era de 1,847 mbd. (Ver Gráfica 5).
  • La producción nacional promedio de petróleo, de enero a diciembre, también cayó con respecto al año anterior (7.9%); se asemejó a los niveles observados en diciembre de 1979 (1,676 mbd, promedio de 12 meses).
  • La producción nacional promedio de 2019 presentó una disminución de 38% (-1,012 mbd) con respecto al promedio observado en el sexenio 2007-2012 y 49% (-1,595 mbd) respecto al sexenio de 2001-2006.
  • No obstante, el Gobierno espera que su producción se eleve en 2020 a 1,951 mbd. Planifica un incremento de 16% (272 mbd) con respecto a lo observado en 2019, que se ve muy difícil de lograr, ya que acumulamos 15 años de caídas en la producción de petróleo, con un promedio de disminución anual de 4.5% de 2005 a 2019.
  • De enero a diciembre el precio del petróleo se ubicó, en promedio, un dólar por encima del precio estimado para el Presupuesto 2019. En diciembre el precio de la mezcla mexicana colaboró al incremento de ingresos petroleros para dicho mes. (Ver Gráfica 5.1).

Análisis del gasto

¿El gobierno alcanzó su meta de gasto?

  • No. El gasto neto del sector público mantuvo un subejercicio acumulado, de enero a diciembre, de 2.5% (-103 mmdp) en relación con lo aprobado para ese periodo. Sin embargo, si se considera la transferencia a Pemex por 97.1mmdp, el subejercicio del gasto público se redujo a 0.9% (-52 mmdp). El subejercicio fue impulsado principalmente por un menor pago de la deuda pública. (Ver Gráfica 6).
  • El gasto programable del Sector Público tuvo un subejercicio acumulado al mes de diciembre de 0.4% (-18 mmdp), si no consideramos la inversión financiera en Pemex. De igual forma, el gasto no programable del Sector Público mantuvo un subejercicio de 7.7% (-130 mmdp), con respecto al calendario del gasto. Esto último se debió, en gran parte, a un menor gasto observado –en relación con el calendarizado– de 75 mmdp, por parte en el Ramo 24 (“Deuda Pública”) y el Ramo 30 (“Adeudos de ejercicios fiscales anteriores”).
    • Al desagregar por tipo de ejecutor de gasto, los organismos autónomos son los que tuvieron un mayor subejercicio respecto a su gasto aprobado: 5% (-5 mmdp), seguidos por los Ramos Generales: 4% (-114 mmdp).
    • En cambio, las secretarías han ejercido más recursos respecto al año previo: 13% (150 mmdp). Cabe recalcar que esto fue causado, principalmente, por un mayor gasto registrado por la Secretaría de Energía (+100mmdp), dada la transferencia a Pemex realizada en septiembre del año pasado.

Así se repartió el subejercicio del gasto público en relación con el gasto aprobado:

  • Petróleos Mexicanos o Ramo 52: 16% (-93 mmdp)
    • Deuda pública o Ramo 24: 13% (-68 mmdp)
    • Participaciones a Entidades Federativas y Municipios o Ramo 28: 4% (-40 mmdp)
    • Trabajo y Previsión social o Ramo 14: 42% (-18 mmdp)
    • Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos o Ramo 25: 31% (-17 mmdp)
    • Adeudos de ejercicios fiscales anteriores o Ramo 30: 33% (-7 mmdp)
    • Turismo o Ramo 21: 70% (-6 mmdp),
    • Agricultura y Desarrollo Rural o Ramo 8: 6% (-3 mmdp)
    • Bienestar o Ramo 20: 2% (-3 mmdp)

(Ver Gráfica 7)

Así se repartió el sobrejercicio del gasto público en relación con el gasto aprobado:

  • Energía o Ramo 18: 371% (101 mmdp)
    • Comisión Federal de Electricidad o Ramo 53: 7.2% (33 mmdp)
    • Hacienda y Crédito Público o Ramo 6: 112% (25 mmdp)
    • Educación Pública o Ramo 11: 7% (23 mmdp)
    • ISSSTE o Ramo 51¡: 3.8% (12 mmdp)
    • Gobernación[13] o Ramo 4: 22% (13 mmdp)

(Ver Gráfica 8)

¿Cómo se desempeñaron los gastos del gobierno en relación con el pasado?

  • El gasto neto del Sector Público mostró una caída de enero a diciembre de 2019 de 1.8% (-106 mmdp), en relación con el mismo periodo del año anterior, sin considerar la inversión financiera en Pemex. Si se considera la transferencia a Pemex por 97.1 mmdp, la disminución del gasto público se redujo a 0.2% (-9 mmdp). (Ver Gráfica 6).
  • El gasto programable del Sector Público también mostró una caída acumulada a diciembre de 2% (-86.2 mmdp), si no se considera la inversión financiera en Pemex. De igual forma, el gasto no programable del Sector Público cayó 1.3% (-19.9 mmdp), respecto al año anterior.
    • Al desagregar por tipo de ejecutor de gasto, los organismos autónomos son los que experimentaron una mayor caída en su gasto: 13% (-16 mmdp), seguidos por los ejecutores de gasto ‘Generales’: 2.7% (-85 mmdp). En cambio, los ejecutores de gasto administrativos gastaron 6.9% (83 mmdp) más que el año anterior. (Ver Gráfica 9).

 Así se repartió el recorte del gasto público, en relación con el año anterior:

  • Provisiones Salariales y Económicas o Ramo 23: 58% (-157 mmdp)
    • Comunicaciones y Transportes o Ramo 9: 53% (-76 mmdp)
    • Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores o Ramo 30: 77% (-48 mmdp)
    • Petróleos Mexicanos o Ramo 52: 3.9% (-20 mmdp)
    • Agricultura y Desarrollo Rural o Ramo 8: 16% (-12 mmdp)
    • Instituto Nacional Electoral o Ramo 22: 37% (-9 mmdp)
    • Turismo o Ramo 21: 73% (-7 mmdp)
    • Medio Ambiente y Recursos Naturales o Ramo 16: 14% (-6 mmdp)

Así se repartió el aumento en el gasto público en 2019, en relación con el año anterior:

  • Energía o Ramo 18: 2,099% (122 mmdp)
    • Aportaciones a Seguridad Social o Ramo 19: 8% (58 mmdp)
    • Bienestar o Ramo 20: 43% (44 mmdp)
    • Instituto Mexicano de Seguridad Social o Ramo 50: 6% (39 mmdp)
    • ISSSTE o Ramo 51: 11% (33 mmdp)

  • El gasto en inversión física pública, distinta de Pemex, cayó 17% real (-77 mmdp), respecto al mismo periodo del año anterior. La inversión física pública, distinta de Pemex, representa el 11% del gasto corriente del SP[14]; ésta es la menor proporción observada desde 1990 para un periodo enero-diciembre. (Ver Gráfica 10).
    • En contraste, la inversión física pública en Pemex creció 1% (1.3 mmdp) respecto al año previo, su nivel de inversión es similar al observado en 2017 en el periodo de enero a diciembre. (Ver Gráfica 11).
    • De igual forma, el valor de la construcción pública[15]continuó con una trayectoria decreciente. El valor de la construcción pública (UDM[16]) al mes de diciembre 2019 fue el más bajo desde 2007. (Ver gráfica 12)

¿Cómo se desempeñaron los gastos del gobierno mes a mes?

  • Durante diciembre, se registró un mayor gasto mensual neto respecto a lo calendarizado (104 mmdp). El mayor gasto en el mes de diciembre se debió a un incremento en el gasto programable –por arriba de su calendario de gasto establecido para dicho mes–, de 140 mmdp. Por el contrario, el gasto no programable tuvo un rezago de 36 mmdp en el mes de diciembre, respecto a su presupuesto aprobado para dicho mes. (Ver Gráfica 19).
  • En el mes de diciembre, el gasto total en inversión física pública (57 mmdp) fue el mayor registrado en 2019. Este gasto, sin considerar la inversión en Pemex, registró un gasto pagado de 49.8 mmdp, lo que representa un incremento de 71% (20 mmdp), respecto al gasto promedio observado de enero a noviembre. No obstante es necesario revisar si este gasto en efecto se ejerció en infraestructura porque suele contabilizarse como ejercido aunque en realidad se haya sólo depositado en fideicomisos. (Ver Gráfica 11).
  • Los recursos erogados por los ejecutores de gasto del sector salud se incrementaron en 31% (30 mmdp) el mes de diciembre, respecto al promedio de gasto observado de enero a noviembre. Se observó un repunte en el gasto de las transferencias del programa del Seguro Popular, respecto al gasto reportado en noviembre. (Ver Gráfica 10).

Análisis del balance, endeudamiento y costo financiero

  • Los balances público y primario[17] del SP presentaron una mejor posición en comparación con la calendarizada para enero-diciembre. El Balance Público mejoró en 20% respecto a su meta en el periodo de enero a diciembre, ya que éste fue de -398 mmdp, cuando la meta establecida para dicho periodo era de -503 mmdp. De igual forma, el Balance primario del SP mejoró en 12% respecto a su meta calendarizada, ya que fue de 275 mmdp cuando se tenía calendarizado 245 mmdp. (Ver Gráfica 17).
  • El Balance Público presentó dicha mejoría a causa de los ingresos por Aprovechamientos (FEIP y otros); por la posición financiera de Pemex[18] (con un superávit de 91 mmdp), la reducción al gasto público, y el superávit en el IMSS (+56 mmdp) y en las entidades de control presupuestario indirecto (3.7 mmdp). (Ver Gráfica 18)
  • El Balance público sin compensar fue de -620 mmdp. Lo anterior, si no se consideran los ingresos presupuestarios reportados como ingresos petroleros (97 mmdp[19]) –que se debieron a las transferencias a Pemex por parte del Gobierno federal– ni los recursos provenientes del FEIP (125[20] mmdp).
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  • El costo financiero se incrementó en 4.6% real, respecto a lo pagado en 2018. Es el costo financiero más alto desde 1991 (666 mmdp o 2.7% del PIB). Ante un bajo crecimiento económico y la caída de ingresos presupuestarios, este gasto presiona las finanzas públicas. (Ver Gráfica 19)

Endeudamiento y saldo de la deuda

  • El endeudamiento público o los RFSP[21] en el mes de diciembre fue de -279 mmdp de pesos; la suma de éstos en lo que va del año fue de -564.7 mmdp. La caída de ingresos presupuestarios y el mayor gasto para realizar transferencias a Pemex fueron los factores que afectaron dicha medida de endeudamiento.
  • El SHRFSP[22] al mes de noviembre sumó 10 billones 872 mmdp de pesos. El Saldo Histórico de los RFSP se incrementó 118 mmdp de pesos en un mes (de noviembre a diciembre). Lo anterior se debió principalmente a un incremento en el gasto público y a la disminución de activos del FEIP.
    • La SHCP[23] estimó que el SHRFSP cerraría 2019 en 11 billones 245 mmdp de pesos, lo que significa que no se utilizó de forma completa el techo de endeudamiento. Esta decisión puede responder a la eminente revisión de la calificación crediticia del país.

[1] Se reportaron transferencias por 122 mmdp en total a Pemex en 2019 según el anexo XVII del cuarto informe de la SHCP por medio del programa de conducción de la política energética en hidrocarburos.

[2] Sin considerar los ingresos reportados por la inversión financiera a Petróleos Mexicanos por 97.1 mmdp e ingresos del FEIP por 125 mmdp.

[3] Miles de millones de pesos.

[4] Ley de Ingresos de la Federación

[5] Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios. Provenientes del FEIP y de otros ingresos no tributarios no petroleros.

[6] Impuesto sobre la Renta

[7] Impuesto al Valor Agregado

[8] Impuesto Especial a la Producción y Servicios

[9] Los ingresos por Aprovechamientos del Gobierno federal presentan a diciembre de 2019 314% (210 mmdp) de incremento respecto a lo aprobado para dicho mes. De estos se reportaron salidas del FEIP por 158mmdp y 125 para compensar ingresos según los reportes de la SHCP.

[10] Sin considerar la transferencia de 97.1mmdp de pesos realizada por el Gobierno federal a Pemex.

[11] Miles de barriles diarios

[12] Criterios Generales de Política Económica

[13] Incluye al Ramo Seguridad Pública y Protección Ciudadana para su comparación con el año previo y con lo aprobado en el PEF.

[14] Sector Público Presupuestario.

[15] Encuesta Nacional de Empresas Constructoras.

[16] Últimos doce meses

[17] Ingresos menos gastos antes del pago de los intereses de la deuda pública (costo financiero).

[18] Parte por la transferencia (inversión financiera) de 97.1mmdp por parte del Gobierno federal.

[19] Aunque las transferencias a Pemex por parte de la Sener pueden ser hasta 122 mmdp en 2019.

[20] Los retiros del FEIP en 2019 fueron 158 mmdp aunque la SHCP reportó que 125 se debieron a la compensación de ingresos de 2019.

[21] Requerimientos financieros del Sector Público. La medida de los RFSP es la siguiente: en caso de ser positiva quiere decir que existe un ahorro en dicho periodo, esto quiere decir que no hubo necesidad de endeudamiento. En caso contrario, si la medida de los RFSP es negativa se refiere a que hubo endeudamiento en dicho periodo.

[22] Saldo histórico de requerimientos financieros del sector público.

[23] Secretaría de Hacienda y Crédito Público

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