Inversión 2024: recorte y militarización
El presente sexenio será recordado por muchas cosas, pero no por el impulso a la inversión pública. O al menos no a la inversión no militarizada. De aprobarse el Presupuesto 2024 sin cambios, se habrá destinado, en todo el sexenio, sólo el 16.1% del PIB a inversión, el monto más bajo en los últimos tres gobiernos. Con todo, el verdadero cambio de fondo es que la gestión de recursos de inversión en manos de las Fuerzas Armadas crecerá 8.6 veces, frente al cierre de 2018.
Para 2024 el gasto en inversión física se propone en 888 mmdp, 23% (264 mmdp) menor al aprobado para 2023. Como porcentaje del PIB representaría sólo el 2.6%, el valor más bajo del sexenio después de 2019, y respecto del gasto total del Sector Público representaría el 9.9%, el segundo menor porcentaje registrado, desde 2000.
Y así se habrán destinado 5.5 billones de pesos en inversión física a lo largo del sexenio, lo que equivale a 16.1 puntos del PIB, inferiores a los 22.7 puntos del PIB (6.1 billones) de Calderón o 21.4 puntos (6.5 billones) con Peña.
Sin embargo, como decimos el hito en el sexenio será la militarización de la inversión pública: en 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de este gasto, pero en 2024 concentrarían el 20% (174.7 mmdp) de los recursos, sin consideramos a la Guardia Nacional como un ente militar.
Si observamos el destino del gasto, descubrimos que frente al promedio del sexenio pasado 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos recursos en 2024. Destaca un recorte de 95% (2.6 mmdp) en Ciencia y de 54% (5.2 mmdp) en Protección Ambiental. Sólo sobresale Transporte, con un aumento de 61% (70 mmdp), a causa de una mayor inversión en ferrocarriles.
Por entidad, Yucatán recibirá el mayor aumento de inversión, con 231% (90.7 mmdp) por arriba de los recibido en 2023 (sí, el Tren Maya) y el que tendrá la mayor caída será Campeche, con 73% por debajo (172.3 mmdp), a causa de una menor inversión de Pemex. Frente al promedio del sexenio pasado, sólo 10 entidades tendrán un incremento en su inversión federal, y el resto tendrá recortes.
Aquí, un balance anticipado del gasto de inversión en el sexenio.
Inversión al cierre del sexenio
El sexenio de López Obrador terminará con el segundo mayor recorte anual a la inversión desde 2000. Frente a 2023, el proyecto de inversión física cae 22.9% (264.7 mmdp). En comparación, el mayor recorte registrado se dio de 2016 a 2017, cuando la inversión cayó 27% (293 mmdp), en el contexto de las medidas de austeridad.
Los recortes a la inversión pública al cierre del sexenio no son comunes, ya que pueden desacelerar la economía e influir negativamente en los procesos electorales. En el último año del Gobierno de Peña la inversión tuvo un aumento de 3%; con Calderón, en 2012, de 1%; con Fox, en 2006, de 9%, y con Zedillo, en 2000, de 7%. El cambio de tendencia en el actual Gobierno se debe a que la apuesta electoral para 2024 se coloca más bien en los subsidios, como hemos explicado.
Con el recorte anticipado para el siguiente año, el gasto de inversión física representará apenas el 2.6% del PIB, el valor más bajo del sexenio, sólo superado por el 2.2% de 2019, y al mismo nivel del 2.6% de 2021. De esta forma, sólo en 2022 el presente Gobierno habrá logrado realizar un gasto de inversión física superior al 3% del PIB, con 3.2 puntos. Con Peña, esta “hazaña” se logró de 2013 a 2016, y con Calderón de 2009 a 2012.
No se trata sólo de que el gasto de inversión se mantendrá bajo: también tendrá menor prioridad fiscalmente. Por un lado, el gasto total crecerá 7.8% (652 mmdp) de 2023 para 2024 a causa de un mayor gasto en subsidios, costo de la deuda y pago de pensiones, como lo explicamos en la nota del marco macroeconómico 2024. Por el otro, sin embargo, se recortará la inversión en 22.9%. Como resultado, la inversión física representará sólo el 9.9% del gasto total, la segunda menor proporción registrada desde 2000.
Y encima de todo esto, el gasto de inversión propuesto para 2024 bien podría quedarse corto, como ha sucedido tradicionalmente en el sexenio. De 2019 a 2022, el gasto de inversión se ha subejercido en 3.3% (26.5 mmdp) en promedio, mientras que en el sexenio pasado hubo un subejercicio de sólo 0.3% (5.2 mmdp) en promedio.
¿Podría un monto de inversión ta reducido limitar las posibilidades de subejercicios en 2024? No necesariamente: en 2019 la inversión aprobada fue de 865 mmdp –menor a lo proyectado para 2024–, y el subejercicio alcanzó el 16% (136 mmdp). Entonces, el recorte del gasto se atribuyó al cambio de Gobierno. No obstante, para el cierre del sexenio, podemos manejar la hipótesis de que el Gobierno tendrá ‘incentivos’ extra para subejercer recursos de inversión: la necesidad de limitar el endeudamiento o de incrementar el gasto social.
Lo que parece seguro es que en 2023 también se dejarán ir recursos aprobados para la inversión. Al mes de agosto la inversión física llegó a 585 mmdp, un aumento de 3.7% (20 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Sin embargo, registró un avance anual de sólo 52.5%, el peor registrado en una década. Este recorte se debe a que los ingresos presupuestarios han sufrido el peor retraso desde la pandemia, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre del año.
Ruptura de la regla de oro sexenal
Con el gasto de inversión que se estaría ejerciendo el siguiente año, se confirmaría, además, que el Gobierno se endeuda para pagar gasto corriente, violando con ello el artículo 73 de la Constitución. Veamos: es posible que la deuda contratada en un año ayude, mediante mecanismos financieros, a ejecutar inversión en un siguiente año, lo que permitiría un cumplimiento a mediano plazo del artículo 73. Sin embargo, con el recorte de la inversión al cierre del sexenio, descartamos esta posibilidad.
La regla de oro fiscal –que la inversión sea mayor que la deuda– se había cumplido, por lo menos, desde el sexenio de Fox hasta el sexenio de Peña Nieto, pues a pesar de que estos gobiernos incurrieron en endeudamiento, el gasto de inversión que realizaron fue mayor. Con Fox la inversión sumó 12.7 puntos del PIB, y el déficit 2.3 puntos; con Calderón, la paridad fue 22.7 contra 9.6 puntos, y con Peña de 21.4 a 14 puntos del PIB, siempre en favor de la inversión. Con AMLO se revertirá la tendencia: el déficit del Sector Público sumará 18.6 puntos del PIB y la inversión 16.1 puntos, al cierre de su Gobierno.
Militarización de la inversión
Durante el sexenio, la militarización no ha consistido sólo en una política de seguridad, ya que también se ha involucrado a las fuerzas castrenses en la administración de aduanas, vacunación, distribución de libros gratuitos, entre otras. Sin embargo, en términos presupuestales, la toma de poder más grande que ha alcanzado el Ejército ha sido el desarrollo de infraestructura.
En 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de la inversión física del Gobierno federal, pero al cierre de 2024 concentrarán el 17% (156.7 mmdp). Este cambio se debe a que para el siguiente año Defensa se hará cargo oficialmente del Tren Maya, y la Marina del Corredor del Istmo de Tehuantepec.
Además, si consideramos a la Guardia Nacional (oficialmente dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana) como un ente militar, la inversión militarizada llegará al 20% (174.7 mmdp), 8.6 veces mayor a la observada al cierre del sexenio pasado. Esto sin considerar que en algunas obras indexadas a Pemex (Dos Bocas) o Hacienda (Bancos del Bienestar) también participa el Ejército.
Los perdedores, evidentemente, han sido los entes civiles. Se destaca la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transporte, que pasó de ejecutar el 12% (85.6 mmdp) de los proyectos de obra pública en 2018 a hacerlo sólo en el 7% (63.6 mmdp) el próximo año.
Frente a 2023, los mayores cambios en la ejecución de la inversión se darán en Pemex y la Sedena. El primero sufrirá un recorte de 51% (236 mmdp), y contará con sólo 222.9 mmdp en 2024, el menor monto desde 2009. Por su parte, la Sedena ejercerá 126.7 mmdp de inversión, 1,144% (117.3 mmdp) más que en 2023, ya que la construcción del Tren Maya estará ahora oficialmente bajo su cargo. La Secretaría de Turismo, responsable anterior de la obra, perderá el 99.9% de sus recursos de inversión y sólo contará con 150 mdp para el siguiente año.
Otro incremento destacable es el de la Marina: sus recursos de inversión llegarán a 29.1 mmdp, 541% (24.6 mmdp) más que en 2023, debido a que estará ahora encargada de la construcción del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Anteriormente, la construcción de este proyecto se clasificaba en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas.
Cambio en el destino de la inversión
El recorte de la inversión física en 2024 impactará prácticamente en todos los sectores económicos, con recortes o estancamiento de su presupuesto. Frente a 2023, sólo un sector tendrá avances considerables, y respecto del promedio del sexenio pasado el sector de transporte seguirá siendo el más beneficiado.
El sector de mayor crecimiento en 2024 frente a este año será el de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General, con 17.1 mmdp, un aumento de 140% (9.9) mmdp. En esta función se clasifica el proyecto del Istmo de Tehuantepec. La mayor parte de este proyecto no se clasifica en la función de Transporte, pues además del desarrollo ferroviario, el corredor busca convertirse en una plataforma logística y de manufactura a través del fomento de parques industriales. De hecho, el sector Transporte tendrá una reducción de 13% (28 mmdp) respecto de 2023 para colocarse en 187 mmdp, principalmente por menores recursos para el Tren Maya.
Por otro lado, la función con el mayor recorte será la de Combustible y Energía, la cual contará con 277.2 mmdp, 46% (235 mmdp) menos que en 2023. Como hemos explicado, el recorte se da principalmente en Pemex, ya que la CFE tendrá un ligero crecimiento del 2% (1.1 mmdp). Estos cambios provocarán que para 2024 la inversión en Combustibles y Energía concentren sólo el 31% del total de la inversión, la menor proporción en una década.
Frente al promedio del sexenio pasado, los cambios en las prioridades de inversión son más notorios. Para el siguiente año, 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos, y sólo tres sectores tendrán incrementos considerables.
Dos sectores prácticamente han desaparecido del mapa de la inversión: Ciencia, Tecnología e Innovación tendrá en 2024 un recorte de 95% (2.6 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado, mientras que Asuntos Financieros y Hacendarios caerá 99% (12.2 mmdp). Los recursos de este último sector provenían del Ramo 23, el cual fue cuestionado por su falta de gobernanza; con todo, eran recursos que engrosaban el gasto federalizado de las entidades. Otro sector abandonado será el de Protección Ambiental, el cual logró un gasto promedio en el sexenio pasado de 9.7 mmdp, pero que en 2024 sufrirá un recorte de 54% (5.2 mmdp)
Por su parte, hay dos funciones que en 2024 tendrán muchos más recursos en comparación con lo visto en el sexenio pasado. Se trata de Vivienda y Servicios a la Comunidad, con un aumento de 22% (46 mmdp). En este sector se clasifican las Aportaciones Federales, es decir, su incremento se debe más bien a las fórmulas de la Ley de Coordinación Fiscal y no a una decisión del Gobierno federal.
Asimismo, habrá un gran incremento en el sector de Transporte, el cual llegará en 2024 a 187 mmdp, 61% (70 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Sobra decir que este aumento se da por el proyecto del Tren Maya.
A pesar del incremento en la función Transporte empujado por el Tren Maya, hay que notar que dentro de este sector otras subfunciones o subsectores han quedado olvidados en el Presupuesto 2024. Por ejemplo, el subsector de Transporte por Carretera será 26% (19 mmdp) menor al del promedio del sexenio pasado; el de Transporte por Agua y Puertos será 100% (3.7 mmdp) inferior, y el de Transporte Aéreo 91% (14.3 mmdp) menor.
Estados ganadores y perdedores
Los cambios en la inversión en los distintos sectores económicos han impactado también en la distribución del gasto de obra pública entre las entidades federativas. Para 2024, sólo 10 entidades recibirán más inversión que en el sexenio pasado, y el resto tendrá recortes.
El mayor recorte para el siguiente año se concentrará en Campeche, que recibirá sólo 63.5 mmdp, 67% (130.4 mmdp) menos frente al promedio de la administración pasada. Este recorte se explica principalmente por el recorte en la inversión en Pemex.
Por otro lado, Ciudad de México recibirá 116 mmdp, 24% (37.7 mmdp) menos que en el promedio del Gobierno pasado, mientras que el Estado de México obtendrá 38.2 mmdp, 45% (30.7 mmdp) menos. Asimismo, Jalisco recibirá 16 mmdp, 30% (6.8 mmdp) menos, y Veracruz 39.7 mmdp, 50% (39.9 mmdp) menos. En otras palabras, las cuatro entidades con mayor población serán castigadas con menores recursos el siguiente año.
Por el contrario, Yucatán tendrá 130 mmdp de inversión física federal, 1,507% (122 mmdp) más que el promedio recibido durante el Gobierno de Peña Nieto, y Oaxaca, 42.8 mmdp, 102% (21.6 mmdp) más. La inversión de estos estados ha sido impulsada por las obras prioritarias del Tren Maya y del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Cabe apuntar que estos estados no se destacan por ser los más poblados del país, aunque sí por su nivel de marginación.
Parecería que existe una clara estrategia de desarrollar el sur del país por encima del centro o del norte; no obstante, en 2024 la inversión en Chiapas será de 34.2 mmdp, 5% (1.6 mmdp) menor que el promedio del sexenio pasado, y la de Quintana Roo será de 5 mmdp, 1% (35 mdp) menor.
Con estos datos, no parece del todo conducente afirmar que las decisiones de inversión en 2024 busquen el desarrollo del sur del país en general. Las obras prioritarias, más bien, se han concentrado en algunos estados del sur de la República. Sin duda, es posible que el gasto en estos estados pueda detonar el crecimiento económico de toda la región, pero ¿cuál ha sido el costo de oportunidad de tratar de impulsar al sur del país? Mermar el gasto en obra pública de los estados más poblados.
Finalmente, hay que notar que en 2024 el 15% del total de la inversión física se localizará en Yucatán, la mayor proporción registrada, mientras que Campeche tendrá el 7%, su menor nivel registrado. El resto de las entidades mantendrá un nivel similar que en 2023.
La gestión de los entes militares
La mayor participación de los mandos castrenses no ha significado una mejora en la eficiencia de la ejecución de obras públicas. Basta apuntar que el plan para 2024 es inyectar 120 mmdp para terminar el Tren Maya. Con este presupuesto, el costo total de la obra llegaría a 511 mmdp, lo que representa un sobrecosto de 164% (317 mmdp) respecto del costo inicial, programado en 193 mmdp.
Por otro lado, al Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec se le está asignando 20.8 mmdp, lo que representa el mayor presupuesto para esta obra desde su inicio en 2020, con un crecimiento real de 193% en su presupuesto respecto de 2023, lo que equivale a 13.7 mmdp. Con este presupuesto el costo a 2024 del Istmo ascenderá a 33 mmdp, y sin tener certeza de que la obra terminará a finales de ese año.
Al cierre del sexenio pasado, el desarrollo de inversión física carecía de una planeación de largo plazo y transparencia que favorecieran el desarrollo eficiente de obra pública. En el cierre de éste no sólo se mantendrá tal problema, sino que se añadirán otros dos: la opacidad con la que los militares ejecutan obra y una estructura fiscal menos proclive a la inversión. Revertir esto será uno de los principales retos a partir de 2025.
Uno de los argumentos principales para ‘militarizar’ el ejercicio de los recursos públicos para la construcción de obras prioritarias ha sido la búsqueda de una mayor eficiencia en su uso. Sin embargo, los datos muestran que en las dos principales construcciones de este Gobierno se siguen observando mayores costos respecto de lo presupuestado originalmente, a lo que se suma un aumento en la opacidad de la información, pues la construcción de estas obras se clasifica como secreto de seguridad nacional.
Empecemos analizando el caso de la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). No debemos olvidar que esta obra representó la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Entre los principales motivos de su cancelación se encuentran los sobrecostos que se estaban presentando para la culminación de la primera etapa de la obra.
Para evitar sobrecostos en la construcción del AIFA, el Gobierno decidió otorgarle la construcción de la obra a la Sedena, quien en 2019 presentó un proyecto con un costo estimado de 96 mmdp, actualizado a precios de 2024. Para el siguiente año, el gobierno presupuestó 92 mmdp para comenzar con la remodelación de la base militar Santa Lucía y la construcción del nuevo aeropuerto.
Sin embargo, ya para 2022 el AIFA había requerido 158 mmdp, lo que representó un sobrecosto de 62.4 mmdp o 62% respecto al costo inicial, esto sin considerar el costo de cancelación del NAICM, el cual, según la Auditoría Superior de la Federación (ASF)[1], asciende a 113 mmdp. Si consideramos estos costos de cancelación, entonces el costo real por la construcción del AIFA asciende a 305 mmdp: un sobrecosto de 218%,o 209 mmdp.
Esta historia se repite con el caso de la construcción del Tren Maya, obra que también se encuentra a cargo de la Sedena. Se proyectó que el costo final ascendería a 193 mmdp, actualizado a precios de 2024. Sin embargo, tan sólo para 2024 se está proponiendo un presupuesto de 120 mmdp, con lo que al final de sexenio el costo de la obra ascendería a 511 mmdp: un sobrecosto de 164%, equivalente a 317 mmdp. Además, hay que mencionar que no es posible saber cuál es el estado actual de la obra y, por lo tanto, si requerirá mayor presupuesto o si podremos ver la obra concluida en el siguiente año.
Por último, está la obra del Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec, que consiste en un ferrocarril para mercancías, un tren para pasajeros y un gasoducto. En 2020, su construcción comenzó con un presupuesto de 1.31 mmdp y, para 2024, se están proponiendo 20.8 mmdp, lo que representa un crecimiento de 192% o 13.6 mmdp respecto del presupuesto de 2023.
Desarticulación de las APP
Entre los mecanismos para ‘compensar’ por la proverbial baja inversión en infraestructura por parte del Sector Público se destaca la inversión mediante asociaciones público-privadas (APP). Un esquema que, sin embargo, se ha desaprovechado, pues para 2024, por segundo año consecutivo, no se reportan nuevas inversiones.
En términos generales, las APP comprenden todas las formas bajo las cuales el Sector Público y el privado combinan sus recursos, técnicas y conocimiento para satisfacer necesidades públicas de la mejor manera posible, mediante la compartición de responsabilidades, riesgos y beneficios. En 2012 el Gobierno federal buscó impulsar el esquema con la publicación de la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP), y en 2014 se anunciaron los primeros proyectos de inversión, aunque sin desembolso de recursos.
En 2016 el sector privado comenzó a invertir en infraestructura pública mediante APP, con un monto inicial de 200 millones de pesos, como preinversión para la conservación de ciertos tramos de la red federal de carreteras. A partir de ese año se verificó un crecimiento exponencial en las inversiones privadas bajo este esquema, de tal manera que para 2019 había crecido a 17.2 mmdp, lo que representa un crecimiento de más de 1,000%, en términos reales, frente al primer monto de inversión desembolsado en 2016.
¡Ojo! Esto no quiere decir que al arranque del presente sexenio el sector privado se animara a invertir más en APP. De hecho, la realidad es todo lo contrario: las inversiones que se llevaron a cabo en 2019 correspondieron a proyectos que se habían celebrado en el sexenio anterior. Es más: en el primer presupuesto público del Gobierno de AMLO no se propuso ningún nuevo proyecto bajo la modalidad de APP, lo cual se ve reflejado en la caída de la inversión privada en 2020: -39.7% (6.9 mmdp) en términos reales frente a 2019.
En efecto, con el arranque del actual sexenio se frenó contundentemente el financiamiento de proyectos de inversión mediante APP. Y es que para 2022 la inversión anual del sector privado bajo este esquema cayó 96.0% (16.7 mmdp) en términos reales, frente al máximo logrado durante el sexenio anterior. Para 2023 y 2024 no se tienen inversiones nuevas asignadas por el sector privado para algún proyecto APP.
La otra cara de las APP tiene que ver con el hecho de que su desarrollo generalmente implica el pago de contraprestaciones a los desarrolladores privados. Existen cuatro tipos de APP según la distribución de riesgo entre el Sector Público y privado: 1. las APP puras, en las que la inversión proviene en 100% de recursos privados, y la recuperación del capital es con cargo a pagos del Gobierno; 2. las APP autofinanciables, en las que la inversión también es 100% privada, pero la recuperación del capital se hace mediante cuotas o tarifas a los usuarios; 3. las APP de recuperación de la inversión combinada, en las que el 100% de la inversión es privada, y la recuperación del capital es mediante pagos del Gobierno y cuotas a usuarios, y 4. las APP de inversión combinada, en las que el sector privado y público invierten para el desarrollo de la infraestructura y la recuperación del capital privado se hace con cuotas a los usuarios y/o pagos del Gobierno.
La mayoría de las inversiones por APP en México han sido puras, es decir, su desarrollo se dio a costa de comprometer pagos futuros del Gobierno. En 2017, un año después de las primeras inversiones privadas, se registraron los primeros pagos por contraprestaciones, por 500 millones de pesos, por la mencionada APP de conservación de la red federal de carreteras. A partir de ese año, comenzaron a incrementarse de manera importante los pagos por la contraprestación de servicios. Para 2019, se dio un incremento real de 3.3 mmdp (660%) respecto a 2017.
Este incremento se debe a la forma particular en que se han financiado las APP: el sector privado desembolsa en un primer inicio todos los recursos y, posteriormente, una vez que se termina el proyecto el Gobierno comienza a pagar la contraprestación de servicios.
Para 2024 se espera que el pago de contraprestación de servicios ascienda a 14.7 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 12.8 mmdp (674%) frente a lo pagado en 2018. Hay que notar que la SHCP clasifica este gasto como una inversión en la Exposición de Motivos del Paquete Económico. No obstante, en términos técnicos este pago representa más bien la liquidación de una deuda, pues se trata de obligaciones contraídas en el pasado.
Dicho lo anterior, aclaramos que de ninguna manera estamos en contra del uso de APP para impulsar la inversión. Lo que decimos, más bien, es que es necesario que haya claridad al respecto de los pagos que se realizan, y hay que notar que legalmente el artículo 36 de la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) establece que el monto máximo que se puede destinar para el pago de contraprestación de servicios de APP es del 1% del gasto programable aprobado un año anterior, que para 2024 representa 60 mmdp. Si en 2024 se pagarán 14.7 mmdp, eso significa que sólo se está utilizando el 14.5% del potencial de contratación, lo que deja un margen de 45.4 mmdp que podrían ser utilizados para el pago de contraprestaciones. Es decir, se podrían generar más inversiones privadas a cambio de pagos futuros.
En realidad, pensamos que la promoción de la inversión público-privada debería utilizar el modelo de APP combinadas, en el que el Gobierno y el sector privado invierten en conjunto. Esto permitiría distribuir mejor el riesgo de inversión y hacer más atractivo el esquema. Además, se limitaría el monto de contraprestaciones a pagar en el futuro.
[1] Fuente: ASF (2021). Costo del esquema de financiamiento, construcción y terminación anticipada de contratos del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) al 31 de diciembre de 2019. Recuperado de:https://www.asf.gob.mx/uploads/5210_NAICM/NAICM.pdf