Inversión 2024: recorte y militarización
El presente sexenio será recordado por muchas cosas, pero no por el impulso a la inversión pública. O al menos no a la inversión no militarizada. De aprobarse el Presupuesto 2024 sin cambios, se habrá destinado, en todo el sexenio, sólo el 16.1% del PIB a inversión, el monto más bajo en los últimos tres gobiernos. Con todo, el verdadero cambio de fondo es que la gestión de recursos de inversión en manos de las Fuerzas Armadas crecerá 8.6 veces, frente al cierre de 2018.
Para 2024 el gasto en inversión física se propone en 888 mmdp, 23% (264 mmdp) menor al aprobado para 2023. Como porcentaje del PIB representaría sólo el 2.6%, el valor más bajo del sexenio después de 2019, y respecto del gasto total del Sector Público representaría el 9.9%, el segundo menor porcentaje registrado, desde 2000.
Y así se habrán destinado 5.5 billones de pesos en inversión física a lo largo del sexenio, lo que equivale a 16.1 puntos del PIB, inferiores a los 22.7 puntos del PIB (6.1 billones) de Calderón o 21.4 puntos (6.5 billones) con Peña.
Sin embargo, como decimos el hito en el sexenio será la militarización de la inversión pública: en 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de este gasto, pero en 2024 concentrarían el 20% (174.7 mmdp) de los recursos, sin consideramos a la Guardia Nacional como un ente militar.
Si observamos el destino del gasto, descubrimos que frente al promedio del sexenio pasado 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos recursos en 2024. Destaca un recorte de 95% (2.6 mmdp) en Ciencia y de 54% (5.2 mmdp) en Protección Ambiental. Sólo sobresale Transporte, con un aumento de 61% (70 mmdp), a causa de una mayor inversión en ferrocarriles.
Por entidad, Yucatán recibirá el mayor aumento de inversión, con 231% (90.7 mmdp) por arriba de los recibido en 2023 (sí, el Tren Maya) y el que tendrá la mayor caída será Campeche, con 73% por debajo (172.3 mmdp), a causa de una menor inversión de Pemex. Frente al promedio del sexenio pasado, sólo 10 entidades tendrán un incremento en su inversión federal, y el resto tendrá recortes.
Aquí, un balance anticipado del gasto de inversión en el sexenio.
Inversión al cierre del sexenio
El sexenio de López Obrador terminará con el segundo mayor recorte anual a la inversión desde 2000. Frente a 2023, el proyecto de inversión física cae 22.9% (264.7 mmdp). En comparación, el mayor recorte registrado se dio de 2016 a 2017, cuando la inversión cayó 27% (293 mmdp), en el contexto de las medidas de austeridad.
Los recortes a la inversión pública al cierre del sexenio no son comunes, ya que pueden desacelerar la economía e influir negativamente en los procesos electorales. En el último año del Gobierno de Peña la inversión tuvo un aumento de 3%; con Calderón, en 2012, de 1%; con Fox, en 2006, de 9%, y con Zedillo, en 2000, de 7%. El cambio de tendencia en el actual Gobierno se debe a que la apuesta electoral para 2024 se coloca más bien en los subsidios, como hemos explicado.
Con el recorte anticipado para el siguiente año, el gasto de inversión física representará apenas el 2.6% del PIB, el valor más bajo del sexenio, sólo superado por el 2.2% de 2019, y al mismo nivel del 2.6% de 2021. De esta forma, sólo en 2022 el presente Gobierno habrá logrado realizar un gasto de inversión física superior al 3% del PIB, con 3.2 puntos. Con Peña, esta “hazaña” se logró de 2013 a 2016, y con Calderón de 2009 a 2012.
No se trata sólo de que el gasto de inversión se mantendrá bajo: también tendrá menor prioridad fiscalmente. Por un lado, el gasto total crecerá 7.8% (652 mmdp) de 2023 para 2024 a causa de un mayor gasto en subsidios, costo de la deuda y pago de pensiones, como lo explicamos en la nota del marco macroeconómico 2024. Por el otro, sin embargo, se recortará la inversión en 22.9%. Como resultado, la inversión física representará sólo el 9.9% del gasto total, la segunda menor proporción registrada desde 2000.
Y encima de todo esto, el gasto de inversión propuesto para 2024 bien podría quedarse corto, como ha sucedido tradicionalmente en el sexenio. De 2019 a 2022, el gasto de inversión se ha subejercido en 3.3% (26.5 mmdp) en promedio, mientras que en el sexenio pasado hubo un subejercicio de sólo 0.3% (5.2 mmdp) en promedio.
¿Podría un monto de inversión ta reducido limitar las posibilidades de subejercicios en 2024? No necesariamente: en 2019 la inversión aprobada fue de 865 mmdp –menor a lo proyectado para 2024–, y el subejercicio alcanzó el 16% (136 mmdp). Entonces, el recorte del gasto se atribuyó al cambio de Gobierno. No obstante, para el cierre del sexenio, podemos manejar la hipótesis de que el Gobierno tendrá ‘incentivos’ extra para subejercer recursos de inversión: la necesidad de limitar el endeudamiento o de incrementar el gasto social.
Lo que parece seguro es que en 2023 también se dejarán ir recursos aprobados para la inversión. Al mes de agosto la inversión física llegó a 585 mmdp, un aumento de 3.7% (20 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Sin embargo, registró un avance anual de sólo 52.5%, el peor registrado en una década. Este recorte se debe a que los ingresos presupuestarios han sufrido el peor retraso desde la pandemia, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre del año.
Ruptura de la regla de oro sexenal
Con el gasto de inversión que se estaría ejerciendo el siguiente año, se confirmaría, además, que el Gobierno se endeuda para pagar gasto corriente, violando con ello el artículo 73 de la Constitución. Veamos: es posible que la deuda contratada en un año ayude, mediante mecanismos financieros, a ejecutar inversión en un siguiente año, lo que permitiría un cumplimiento a mediano plazo del artículo 73. Sin embargo, con el recorte de la inversión al cierre del sexenio, descartamos esta posibilidad.
La regla de oro fiscal –que la inversión sea mayor que la deuda– se había cumplido, por lo menos, desde el sexenio de Fox hasta el sexenio de Peña Nieto, pues a pesar de que estos gobiernos incurrieron en endeudamiento, el gasto de inversión que realizaron fue mayor. Con Fox la inversión sumó 12.7 puntos del PIB, y el déficit 2.3 puntos; con Calderón, la paridad fue 22.7 contra 9.6 puntos, y con Peña de 21.4 a 14 puntos del PIB, siempre en favor de la inversión. Con AMLO se revertirá la tendencia: el déficit del Sector Público sumará 18.6 puntos del PIB y la inversión 16.1 puntos, al cierre de su Gobierno.
Militarización de la inversión
Durante el sexenio, la militarización no ha consistido sólo en una política de seguridad, ya que también se ha involucrado a las fuerzas castrenses en la administración de aduanas, vacunación, distribución de libros gratuitos, entre otras. Sin embargo, en términos presupuestales, la toma de poder más grande que ha alcanzado el Ejército ha sido el desarrollo de infraestructura.
En 2018 los entes militares (Sedena y Semar) ejecutaron sólo el 3% (20.2 mmdp) de la inversión física del Gobierno federal, pero al cierre de 2024 concentrarán el 17% (156.7 mmdp). Este cambio se debe a que para el siguiente año Defensa se hará cargo oficialmente del Tren Maya, y la Marina del Corredor del Istmo de Tehuantepec.
Además, si consideramos a la Guardia Nacional (oficialmente dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana) como un ente militar, la inversión militarizada llegará al 20% (174.7 mmdp), 8.6 veces mayor a la observada al cierre del sexenio pasado. Esto sin considerar que en algunas obras indexadas a Pemex (Dos Bocas) o Hacienda (Bancos del Bienestar) también participa el Ejército.
Los perdedores, evidentemente, han sido los entes civiles. Se destaca la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transporte, que pasó de ejecutar el 12% (85.6 mmdp) de los proyectos de obra pública en 2018 a hacerlo sólo en el 7% (63.6 mmdp) el próximo año.
Frente a 2023, los mayores cambios en la ejecución de la inversión se darán en Pemex y la Sedena. El primero sufrirá un recorte de 51% (236 mmdp), y contará con sólo 222.9 mmdp en 2024, el menor monto desde 2009. Por su parte, la Sedena ejercerá 126.7 mmdp de inversión, 1,144% (117.3 mmdp) más que en 2023, ya que la construcción del Tren Maya estará ahora oficialmente bajo su cargo. La Secretaría de Turismo, responsable anterior de la obra, perderá el 99.9% de sus recursos de inversión y sólo contará con 150 mdp para el siguiente año.
Otro incremento destacable es el de la Marina: sus recursos de inversión llegarán a 29.1 mmdp, 541% (24.6 mmdp) más que en 2023, debido a que estará ahora encargada de la construcción del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Anteriormente, la construcción de este proyecto se clasificaba en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas.
Cambio en el destino de la inversión
El recorte de la inversión física en 2024 impactará prácticamente en todos los sectores económicos, con recortes o estancamiento de su presupuesto. Frente a 2023, sólo un sector tendrá avances considerables, y respecto del promedio del sexenio pasado el sector de transporte seguirá siendo el más beneficiado.
El sector de mayor crecimiento en 2024 frente a este año será el de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General, con 17.1 mmdp, un aumento de 140% (9.9) mmdp. En esta función se clasifica el proyecto del Istmo de Tehuantepec. La mayor parte de este proyecto no se clasifica en la función de Transporte, pues además del desarrollo ferroviario, el corredor busca convertirse en una plataforma logística y de manufactura a través del fomento de parques industriales. De hecho, el sector Transporte tendrá una reducción de 13% (28 mmdp) respecto de 2023 para colocarse en 187 mmdp, principalmente por menores recursos para el Tren Maya.
Por otro lado, la función con el mayor recorte será la de Combustible y Energía, la cual contará con 277.2 mmdp, 46% (235 mmdp) menos que en 2023. Como hemos explicado, el recorte se da principalmente en Pemex, ya que la CFE tendrá un ligero crecimiento del 2% (1.1 mmdp). Estos cambios provocarán que para 2024 la inversión en Combustibles y Energía concentren sólo el 31% del total de la inversión, la menor proporción en una década.
Frente al promedio del sexenio pasado, los cambios en las prioridades de inversión son más notorios. Para el siguiente año, 14 de 24 funciones de inversión recibirán menos, y sólo tres sectores tendrán incrementos considerables.
Dos sectores prácticamente han desaparecido del mapa de la inversión: Ciencia, Tecnología e Innovación tendrá en 2024 un recorte de 95% (2.6 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado, mientras que Asuntos Financieros y Hacendarios caerá 99% (12.2 mmdp). Los recursos de este último sector provenían del Ramo 23, el cual fue cuestionado por su falta de gobernanza; con todo, eran recursos que engrosaban el gasto federalizado de las entidades. Otro sector abandonado será el de Protección Ambiental, el cual logró un gasto promedio en el sexenio pasado de 9.7 mmdp, pero que en 2024 sufrirá un recorte de 54% (5.2 mmdp)
Por su parte, hay dos funciones que en 2024 tendrán muchos más recursos en comparación con lo visto en el sexenio pasado. Se trata de Vivienda y Servicios a la Comunidad, con un aumento de 22% (46 mmdp). En este sector se clasifican las Aportaciones Federales, es decir, su incremento se debe más bien a las fórmulas de la Ley de Coordinación Fiscal y no a una decisión del Gobierno federal.
Asimismo, habrá un gran incremento en el sector de Transporte, el cual llegará en 2024 a 187 mmdp, 61% (70 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Sobra decir que este aumento se da por el proyecto del Tren Maya.
A pesar del incremento en la función Transporte empujado por el Tren Maya, hay que notar que dentro de este sector otras subfunciones o subsectores han quedado olvidados en el Presupuesto 2024. Por ejemplo, el subsector de Transporte por Carretera será 26% (19 mmdp) menor al del promedio del sexenio pasado; el de Transporte por Agua y Puertos será 100% (3.7 mmdp) inferior, y el de Transporte Aéreo 91% (14.3 mmdp) menor.
Estados ganadores y perdedores
Los cambios en la inversión en los distintos sectores económicos han impactado también en la distribución del gasto de obra pública entre las entidades federativas. Para 2024, sólo 10 entidades recibirán más inversión que en el sexenio pasado, y el resto tendrá recortes.
El mayor recorte para el siguiente año se concentrará en Campeche, que recibirá sólo 63.5 mmdp, 67% (130.4 mmdp) menos frente al promedio de la administración pasada. Este recorte se explica principalmente por el recorte en la inversión en Pemex.
Por otro lado, Ciudad de México recibirá 116 mmdp, 24% (37.7 mmdp) menos que en el promedio del Gobierno pasado, mientras que el Estado de México obtendrá 38.2 mmdp, 45% (30.7 mmdp) menos. Asimismo, Jalisco recibirá 16 mmdp, 30% (6.8 mmdp) menos, y Veracruz 39.7 mmdp, 50% (39.9 mmdp) menos. En otras palabras, las cuatro entidades con mayor población serán castigadas con menores recursos el siguiente año.
Por el contrario, Yucatán tendrá 130 mmdp de inversión física federal, 1,507% (122 mmdp) más que el promedio recibido durante el Gobierno de Peña Nieto, y Oaxaca, 42.8 mmdp, 102% (21.6 mmdp) más. La inversión de estos estados ha sido impulsada por las obras prioritarias del Tren Maya y del Corredor del Istmo de Tehuantepec. Cabe apuntar que estos estados no se destacan por ser los más poblados del país, aunque sí por su nivel de marginación.
Parecería que existe una clara estrategia de desarrollar el sur del país por encima del centro o del norte; no obstante, en 2024 la inversión en Chiapas será de 34.2 mmdp, 5% (1.6 mmdp) menor que el promedio del sexenio pasado, y la de Quintana Roo será de 5 mmdp, 1% (35 mdp) menor.
Con estos datos, no parece del todo conducente afirmar que las decisiones de inversión en 2024 busquen el desarrollo del sur del país en general. Las obras prioritarias, más bien, se han concentrado en algunos estados del sur de la República. Sin duda, es posible que el gasto en estos estados pueda detonar el crecimiento económico de toda la región, pero ¿cuál ha sido el costo de oportunidad de tratar de impulsar al sur del país? Mermar el gasto en obra pública de los estados más poblados.
Finalmente, hay que notar que en 2024 el 15% del total de la inversión física se localizará en Yucatán, la mayor proporción registrada, mientras que Campeche tendrá el 7%, su menor nivel registrado. El resto de las entidades mantendrá un nivel similar que en 2023.
La gestión de los entes militares
La mayor participación de los mandos castrenses no ha significado una mejora en la eficiencia de la ejecución de obras públicas. Basta apuntar que el plan para 2024 es inyectar 120 mmdp para terminar el Tren Maya. Con este presupuesto, el costo total de la obra llegaría a 511 mmdp, lo que representa un sobrecosto de 164% (317 mmdp) respecto del costo inicial, programado en 193 mmdp.
Por otro lado, al Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec se le está asignando 20.8 mmdp, lo que representa el mayor presupuesto para esta obra desde su inicio en 2020, con un crecimiento real de 193% en su presupuesto respecto de 2023, lo que equivale a 13.7 mmdp. Con este presupuesto el costo a 2024 del Istmo ascenderá a 33 mmdp, y sin tener certeza de que la obra terminará a finales de ese año.
Al cierre del sexenio pasado, el desarrollo de inversión física carecía de una planeación de largo plazo y transparencia que favorecieran el desarrollo eficiente de obra pública. En el cierre de éste no sólo se mantendrá tal problema, sino que se añadirán otros dos: la opacidad con la que los militares ejecutan obra y una estructura fiscal menos proclive a la inversión. Revertir esto será uno de los principales retos a partir de 2025.
Uno de los argumentos principales para ‘militarizar’ el ejercicio de los recursos públicos para la construcción de obras prioritarias ha sido la búsqueda de una mayor eficiencia en su uso. Sin embargo, los datos muestran que en las dos principales construcciones de este Gobierno se siguen observando mayores costos respecto de lo presupuestado originalmente, a lo que se suma un aumento en la opacidad de la información, pues la construcción de estas obras se clasifica como secreto de seguridad nacional.
Empecemos analizando el caso de la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). No debemos olvidar que esta obra representó la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Entre los principales motivos de su cancelación se encuentran los sobrecostos que se estaban presentando para la culminación de la primera etapa de la obra.
Para evitar sobrecostos en la construcción del AIFA, el Gobierno decidió otorgarle la construcción de la obra a la Sedena, quien en 2019 presentó un proyecto con un costo estimado de 96 mmdp, actualizado a precios de 2024. Para el siguiente año, el gobierno presupuestó 92 mmdp para comenzar con la remodelación de la base militar Santa Lucía y la construcción del nuevo aeropuerto.
Sin embargo, ya para 2022 el AIFA había requerido 158 mmdp, lo que representó un sobrecosto de 62.4 mmdp o 62% respecto al costo inicial, esto sin considerar el costo de cancelación del NAICM, el cual, según la Auditoría Superior de la Federación (ASF)[1], asciende a 113 mmdp. Si consideramos estos costos de cancelación, entonces el costo real por la construcción del AIFA asciende a 305 mmdp: un sobrecosto de 218%,o 209 mmdp.
Esta historia se repite con el caso de la construcción del Tren Maya, obra que también se encuentra a cargo de la Sedena. Se proyectó que el costo final ascendería a 193 mmdp, actualizado a precios de 2024. Sin embargo, tan sólo para 2024 se está proponiendo un presupuesto de 120 mmdp, con lo que al final de sexenio el costo de la obra ascendería a 511 mmdp: un sobrecosto de 164%, equivalente a 317 mmdp. Además, hay que mencionar que no es posible saber cuál es el estado actual de la obra y, por lo tanto, si requerirá mayor presupuesto o si podremos ver la obra concluida en el siguiente año.
Por último, está la obra del Corredor Interurbano Istmo de Tehuantepec, que consiste en un ferrocarril para mercancías, un tren para pasajeros y un gasoducto. En 2020, su construcción comenzó con un presupuesto de 1.31 mmdp y, para 2024, se están proponiendo 20.8 mmdp, lo que representa un crecimiento de 192% o 13.6 mmdp respecto del presupuesto de 2023.
Desarticulación de las APP
Antes de 2014, la interacción entre el sector público y el privado era únicamente mediante esquemas tradicionales de contratación y de otorgamiento de cesiones, los cuales no tenían un diseño que permitiera la asociación entre ambos sectores. Cuando se propuso el presupuesto de ese año, empezó a funcionar este nuevo esquema de inversión denominado Asociaciones Público-Privadas (APP).
El esquema nace con un solo proyecto, el cual se encontraba adscrito al ISSSTE, y consistió en la demolición de un viejo hospital, y la construcción del hospital general Dr. Gonzalo Castañeda, en la CDMX. El monto inicial de inversión fue propiciado por el Gobierno, con un valor de 1.6 mmdp a precios de 2024. El funcionamiento exitoso de este esquema híbrido de inversión permitió que escalara el número de proyectos y, con ello, el valor de la inversión impulsada por ambos sectores.
Para 2019 se contaba con 23 proyectos, de los cuales 11 promovían la inversión en infraestructura en Comunicaciones y Transportes, cuatro para el IMSS, cinco para el ISSSTE, uno para la Secretaría de Gobernación y uno para infraestructura en el ramo de medio ambiente. El valor de la inversión promovida por ambos sectores en estos 23 proyectos ascendía a 97.3 mmdp, el valor máximo que ha alcanzado la inversión mediante APP en los últimos 10 años.
A partir de 2019 comenzó a reducirse el número de proyectos bajo el esquema de APP y, con ello, el valor de la inversión promovida entre el sector público y privado. Para 2024 se espera que el número de proyectos descienda a 18, y el valor de la inversión promovida bajaría a 59.6 mmdp, lo que representa una caída de 2.8% (1.7 mmdp) frente al monto de inversión aprobada en 2023, y una caída de 38.7% (37.7 mmdp) frente al valor máximo alcanzado en 2019. En el próximo año estas inversiones estarían adscritas a los siguientes ramos: Comunicaciones y Transportes, Seguridad Social (IMSS e ISSSTE) y Seguridad y Protección Ciudadana.
La caída en la inversión promovida mediante APP se debe a una reducción de 12.5% (2.1 mmd), frente a 2023, en el monto de inversión que es financiada por el Gobierno, mientras que la inversión que es financiada por el sector privado presentaría un incremento de 0.9% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo. En suma, la inversión del Gobierno cae 61.5% (23.5 mmdp) frente a 2019, mientras que la inversión del sector privado sólo lo hace 24% (14.2 mmdp).
El mayor número de proyectos de inversión que son financiados mediante APP se encuentran adscritos al ramo de Comunicaciones y Transportes. Fue en 2016 que comenzó a utilizarse este esquema híbrido para el financiamiento de tres proyectos de inversión en infraestructura del sector: la construcción de un ramo carretero y rehabilitación de tramos de carreteras federales.
Para 2024, en el Ramo de Comunicaciones y Transportes se espera que se financien 11 proyectos, con una inversión promovida por el sector privado por 26.6 mmdp, lo que representa el 45% de la inversión total promovida por el esquema APP, y un monto de inversión por parte del Gobierno con un valor de 8.5 mmdp. La inversión privada ha orbitado sobre los 26 mmdp desde 2021. Es difícil saber el monto exacto de la inversión del Gobierno, ya que en cuenta pública no se presenta el documento de la inversión en APP promovida por éste.
De igual manera, en 2016 comenzaron a registrarse proyectos de inversión financiados mediante APP para infraestructura del IMSS. En un inicio se comenzó a trabajar con cuatro proyectos, con un valor de 9.1 mmdp en la inversión promovida por el sector privado, llegando en 2019 a promover inversión hasta por un valor de 11.1 mmdp.
Sin embargo, al igual que en el caso anterior, durante el sexenio fue disminuyendo la inversión promovida por el Sector Público, al pasar de 11.1 mmdp en 2019 a 4.7 mmdp en 2024, lo que representa una caída de 51.1% (6.32 mmdp) frente al máximo observado en 2019. Para 2024 se financiarán únicamente dos proyectos de inversión: la construcción de dos hospitales, uno en Chiapas y otro en Nayarit.
En la inversión promovida por el sector privado para infraestructura del ISSSTE se observa una recuperación frente a los años anteriores, pero aún por debajo del nivel máximo observado en 2019, por 11.2 mmdp. Para 2024 se espera que la inversión promovida por el sector privado se incremente 4.6% (0.4 mmdp), para ascender a 9.0 mmdp.
Como vemos, en los últimos años se ha dado una reducción en la inversión promovida por el esquema APP, la cual es un indicio de que el Gobierno ha dejado de licitar proyectos bajo esta modalidad, reduciendo así considerablemente la inversión que destina el sector público para estos proyectos. La consecuencia es que haya menos oportunidades para que el sector privado colabore en la promoción de infraestructura. Además, hay que mencionar que las APP pueden reducir la carga fiscal, ya que la inversión privada comparte la responsabilidad financiera y operativa con el Gobierno, representando así un respiro en momentos en que los recursos fiscales son escasos, como el actual.
[1] Fuente: ASF (2021). Costo del esquema de financiamiento, construcción y terminación anticipada de contratos del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) al 31 de diciembre de 2019. Recuperado de:https://www.asf.gob.mx/uploads/5210_NAICM/NAICM.pdf