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Etiqueta: Gasto Federalizado

El debilitamiento del federalismo fiscal en el sexenio 2018 – 2024

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

En más de cuatro administraciones no se había registrado una caída en los recursos que otorga la Federación a los estados. Así, el sexenio anterior dejó un precedente negativo para el federalismo fiscal.

El sexenio anterior sentó un precedente incierto para el federalismo fiscal: al cierre de 2024, los recursos que otorgó la Federación a los estados fueron inferiores frente al cierre del sexenio de Peña Nieto. En más de cuatro administraciones no se había registrado una caída de estos recursos de manera sexenal. 

A pesar de que el Gobierno llevó su gasto público en 2024 a niveles récord —como ya lo hemos detallado— el llamado gasto federalizado, tuvo un retroceso. En otras palabras, el Gobierno central aumentó su poder a costa de debilitar la autonomía financiera de estados y municipios. 

El gasto federalizado perdió participación dentro del presupuesto total, cayendo a su menor registro desde 1998: un indicador clave de la centralización del gasto público. A lo largo del sexenio, el gasto dirigido a estados y municipios pasó de representar 34% del total con Peña Nieto a 30% con López Obrador, revirtiendo los avances en descentralización de las últimas décadas.

El análisis de sus componentes muestra una clara ralentización en las participaciones y aportaciones, mientras que los recursos no protegidos por la ley, como los subsidios del Ramo 23 y la protección social en salud, sufrieron recortes aún más drásticos. En términos per cápita, los estados recibieron menos recursos que en administraciones anteriores, y la distribución fue desigual, beneficiando a algunas entidades mientras que otras experimentaron reducciones significativas.

Este artículo analiza en detalle cómo y por qué el gasto federalizado se estancó, sus implicaciones en la provisión de servicios locales y cómo esta política reforzó el control del gobierno central sobre los recursos públicos, afectando a los gobiernos estatales y municipales.

Menos recursos y un gasto irregular: el saldo del federalismo fiscal

A pesar de que en 2024 alcanzó su nivel más alto del sexenio, la evolución del gasto federalizado a lo largo de la administración de López Obrador no fue favorable. Al cierre de su gestión, los recursos transferidos a estados y municipios sumaron 2,590 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 2.5% (63 mmdp) respecto a 2023, pero 2 mmdp menos (-0.1%) que el monto observado en 2018. Cabe destacar que, con 2,592 mmdp Peña Nieto dejó el mayor nivel de recursos para los estados desde 1998.

Para entender mejor el impacto del gasto federalizado, es clave analizarlo en términos reales por habitante. Esto, además de mostrar cómo afecta la inflación, también indica cuántas personas dependen de esos recursos. Es como si alguien ganara 20 mil pesos al mes y su salario se ajustara por inflación, manteniendo su poder adquisitivo. Al principio, solo se mantenía a sí mismo, pero si después tiene un hijo, el mismo dinero debe alcanzar ahora para dos personas. Lo mismo ocurre con el presupuesto público: una cifra en términos reales no basta para saber si cubre las necesidades actuales, porque también importa cuántos habitantes lo comparten.

A pesar de los discursos sobre fortalecer a estados y municipios, el sexenio de López Obrador dejó el peor gasto federalizado por habitante desde 2012. Es decir, hubo un retroceso de 12 años en el federalismo fiscal. En 2024, a nivel nacional, el gasto federalizado fue de 19,579 pesos por persona, pero en 2018, último año de Peña Nieto, el monto per cápita fue de 20,574 pesos. Esto significa que al cierre del sexenio anterior los estados ya recibían casi mil pesos reales menos por persona. 

Además, el dato de 2024 es inferior al máximo registrado de 2016 con 20,961 pesos per cápita, es decir, alrededor de 1,400 pesos reales menos en comparación con el mejor año de la serie, desde 1998 que hay datos disponibles. 

Recortes y estancamiento: el debilitamiento del gasto federalizado

Durante toda la historia reciente desde 1990, el gasto federalizado había reportado incrementos constantes. Esto cambió con la llegada de López Obrador a la presidencia.

Al término del sexenio de Vicente Fox, los recursos entregados a los estados desde la Federación se incrementaron en 51.9% frente al cierre del sexenio de Ernesto Zedillo. Esto se debió al gran aumento de los recursos petroleros. Con Felipe Calderón, el gasto federalizado aumentó en 30% y con Enrique Peña Nieto aumentó 16.7%. Por el contrario, como hemos dicho, con AMLO cayó 0.1%

Al analizar los componentes del gasto federalizado, se observa que sus dos principales elementos, participaciones y aportaciones, experimentaron su crecimiento más lento en los últimos tres sexenios. Esto es preocupante, ya que las participaciones son recursos de libre disposición para estados y municipios, mientras que las aportaciones tienen usos predeterminados en sectores esenciales para el desarrollo humano, como salud, educación y seguridad pública.

Las cifras confirman este estancamiento. En 2024, las participaciones crecieron 10% respecto al cierre del sexenio anterior. En contraste, en 2018, al final de la administración de Peña Nieto, aumentaron 35%, el mayor crecimiento registrado al cierre de un sexenio. Incluso Calderón, con un desempeño menos favorable, logró un crecimiento del 16%, aún por encima de López Obrador. Con Fox el aumento fue de 40%

El estancamiento también se refleja en las aportaciones, cuyo crecimiento en el último año de López Obrador fue prácticamente nulo, con un aumento de apenas 4%. Esta cifra es la mitad del incremento registrado en el último año de Peña Nieto (8%) y está aún más lejos del desempeño de Calderón, quien al cierre de su administración logró un crecimiento de 14% en estos recursos y Fox  de 36%

El bajo desempeño de las participaciones con López Obrador se debe a la caída de la Recaudación Federal Participable (RFP), es decir, la bolsa de recursos tributarios y petroleros a repartir entre la federación. La reducción de la RFP se debe al colapso de la recaudación petrolera del Gobierno federal, como explicamos en esta nota. 

El lento crecimiento de las aportaciones también está ligeramente relacionado con el bajo crecimiento económico y los apoyos a Pemex. Esto es porque el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) también se calculan según la RFP1. Además, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) también fue recortado con López Obrador, por el nuevo esquema de centralización del presupuesto en salud que explicamos en esta investigación.  

Si bien el lento crecimiento de las participaciones y aportaciones ya es preocupante, las caídas en otros componentes del gasto federalizado fueron aún más drásticas. Dos rubros clave, los subsidios del Ramo 23 y los convenios de descentralización y reasignación, sufrieron fuertes recortes que limitaron aún más la capacidad financiera de los gobiernos locales.

Los subsidios del Ramo 23, que financian servicios esenciales y contribuyen a las condiciones laborales de los servidores públicos estatales y municipales, se desplomaron 88% en el último año de López Obrador en comparación con el cierre del sexenio de su predecesor. Este recorte es aún más llamativo si se considera que, en 2018, Peña Nieto aumentó estos recursos 34%, y con Calderón casi se duplicaron, con un crecimiento de 98%.

Por su parte, los convenios de descentralización y reasignación, que distribuyen recursos para que los estados adapten políticas locales a sus necesidades, se mantuvieron prácticamente estancados en el último año de López Obrador. Aunque en 2018 estos recursos cayeron 7% en comparación con el último año de Calderón, el sexenio previo tuvo un desempeño mucho mejor. En 2012, estos convenios aumentaron 92%, brindando mayor flexibilidad y financiamiento a los gobiernos locales.

La caída en estos componentes del gasto federalizado confirma que el gobierno de López Obrador no sólo redujo la cantidad de recursos transferidos, sino que limitó la capacidad de los estados y municipios para gestionar políticas públicas y garantizar servicios básicos, debilitando aún más el federalismo fiscal.

Estancamiento de la descentralización fiscal

Lejos de fortalecer la distribución de recursos a estados y municipios, el gasto federalizado bajo López Obrador se mantuvo estancado. Lo confirma su porcentaje en el producto interno bruto (PIB), que refleja una menor prioridad en la distribución de recursos hacia estados y municipios. En 2024, representó 7.6% del PIB, y salvo por 20202, cuando alcanzó 8%, nunca superó ese nivel.

En 2024 el gasto federalizado se ubicó 0.3 puntos porcentuales por debajo de 2018, cuando Peña Nieto dejó el gasto federalizado en 7.9% del PIB, y está un punto por debajo del máximo alcanzado en 2014 y 2015, cuando llegó a 8.6% del PIB. Estos datos señalan que, lejos de fortalecerse, el gasto federalizado perdió peso, lo que limitó los presupuestos públicos para estados y municipios a lo largo del sexenio.

Al analizar el comportamiento promedio del gasto federalizado en todo el sexenio, queda claro que López Obrador no sólo redujo estos recursos en comparación con Peña Nieto, sino que los dejó en niveles similares a los de Calderón, pese a contar con un componente adicional. En promedio anual, el gasto federalizado representó 7.7% del PIB, 0.6 puntos porcentuales menos que el 8.3% registrado en el sexenio de Peña Nieto. Incluso, este promedio es casi igual al de Calderón (7.5%), a pesar de que durante su administración el gasto en protección social en salud comenzó a presupuestarse hasta 2012, el último año de su mandato.

Las transferencias intergubernamentales en México siempre han sido insuficientes en términos históricos, pero además quedan por debajo de algunas referencias internacionales. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 2023, las transferencias del gobierno central mexicano representaron 7.4% del PIB, un nivel que, si bien supera a países de la región como Costa Rica (1.4%) y Chile (0.3%), sigue estando lejos de lo que destinan otras economías con estructuras fiscales más descentralizadas. En el extremo opuesto, países como Lituania (8.2%) y Estonia (8.5%) asignan mayores proporciones de su PIB a estos recursos, a pesar de tener territorios y poblaciones más pequeñas. En el caso de México, la descentralización fiscal debe responder a una gran variedad de necesidades en distintos estados y municipios, lo que hace aún más evidente la insuficiencia de las transferencias.

Menos recursos, más desigualdad

En un país con una extensión de más de 1,970 km² y más de 130 millones de habitantes divididos en 32 entidades federativas, la distribución adecuada del gasto federalizado es fundamental para las finanzas públicas de estados y municipios. De hecho, en promedio representa alrededor del 85% de su presupuesto total, por lo que es clave para reducir desigualdades y asegurar el desarrollo regional. Gran parte de la capacidad de los gobiernos locales para implementar políticas públicas y garantizar servicios básicos depende de estos recursos.

Durante el sexenio de López Obrador, el gasto federalizado por habitante, descontado el FASSA, fue de 18, 211 pesos, inferior a los 19,510 promediados durante el sexenio de Peña Nieto. Se trata de una diferencia de más de mil pesos por persona. 

¿Por qué descontar al FASSA de la ecuación? Este fondo sufrió una reducción del 27% en 20243 porque los estados cedieron la responsabilidad de la salud pública a la Federación. Al excluir el FASSA se ve claramente que —independientemente de ese recorte— el gasto federalizado presenta un retroceso frente a sexenios pasados. En otras palabras: el gasto federalizado por habitante no se ha reducido porque los estados tengan menos responsabilidades, como la salud pública, sino una menor gobernanza, como se explicó previamente.  

Así, Baja California Sur, Campeche y Tabasco4 fueron los estados con mayores asignaciones, con poco más de 24 mil pesos por persona cada uno. En contraste, Jalisco, Guanajuato y el Estado de México estuvieron en el otro extremo, con menos de 16 mil pesos per cápita, respectivamente. Este último —el Estado de México— la entidad con menor captación por persona, recibió casi 9 mil pesos menos por habitante en comparación con Baja California Sur. Estos contrastes reflejan una distribución desigual de los recursos, lo que limita la capacidad de ciertas entidades para atender las necesidades de su población.

Como si no fuera suficiente, incluso excluyendo el disminuido FASSA, el gasto federalizado por habitante bajo López Obrador siguió siendo muy inferior al del último año de Peña Nieto. En promedio, sin contar dicho recorte, en promedio los estados recibieron mil pesos menos por habitante. Sólo cinco entidades federativas —Nuevo León, Oaxaca, Guanajuato, Chihuahua y Sonora— recibieron más recursos que en 2018, aunque algunos de los incrementos fueron mínimos. Guanajuato apenas obtuvo 300 pesos anuales más por persona, mientras que Chihuahua y Sonora captaron 45 y 39 pesos más, cifras insuficientes para cubrir los altos costos del sector salud.

En contraste, 27 estados recibieron menos transferencias federales: Campeche fue el más afectado, perdiendo casi 5,100 pesos por persona, seguido por Baja California Sur y Durango, con recortes de aproximadamente 2,800 pesos por habitante. Estos datos reflejan que, lejos de fortalecer el financiamiento de los estados, el Gobierno redujo los recursos disponibles.

Centralización del gasto: el declive del gasto federalizado

Durante el sexenio de 2019 – 2024, el gasto federalizado perdió peso dentro del presupuesto público, debilitando aún más el federalismo y reforzando la centralización del gasto en el gobierno federal. 

En 2024, el gasto neto total ascendió a 9.2 billones de pesos, un monto histórico impulsado por el mayor endeudamiento. No obstante, el gasto federalizado fue de sólo 2.6 billones, inferior a lo observado en 2018. Para decirlo claro: el gobierno central aumentó su uso de recursos mediante la deuda, pero no compartió la bonanza con los estados. 

De esta forma, el gasto federalizado representó apenas 28% del gasto total, la proporción más baja desde 1998 y siete puntos porcentuales por debajo del máximo histórico de 2017, año en que el gasto federalizado alcanzó 35% y fue casi la mitad (47%) del gasto programable. Este dato no es menor, ya que evidencia un retroceso en la descentralización del gasto público. 

Los promedios sexenales confirman esta tendencia. Hasta antes de López Obrador, el gasto federalizado había representado al menos una tercera parte del gasto total. Sin embargo, en esta administración, su participación cayó a 30% en promedio anual, cuatro puntos menos que el 34% registrado en el sexenio anterior y por debajo de los niveles alcanzados con Calderón (33%) y Fox (34%). La disminución es aún más significativa si se considera que, en el sexenio de Calderón, el gasto federalizado tenía un componente menos en comparación con la estructura actual, ya que aún no existían los recursos para protección social en salud. Con Fox, la diferencia era aún mayor, pues el gasto federalizado tenía dos componentes menos, ya que tampoco se incluían los subsidios del Ramo 23.

Esta caída en la participación del gasto federalizado dentro del presupuesto federal confirma que, lejos de fortalecer el federalismo fiscal, la administración de López Obrador ha impulsado una mayor concentración de recursos en el gobierno central en detrimento de la autonomía financiera de los estados y municipios.

En conclusión

El federalismo fiscal en México enfrenta un futuro incierto, marcado por una mayor centralización del gasto público y una pérdida de autonomía financiera para estados y municipios. La reducción del gasto federalizado durante el sexenio de López Obrador, sumada a su menor participación en el presupuesto total, refleja una tendencia que podría continuar en los próximos años.

Si esta dinámica persiste, los gobiernos locales volverán a ser cada vez más dependientes de las decisiones del gobierno central, como lo fue en el priismo del siglo pasado, lo que restringirá su capacidad para diseñar e implementar políticas públicas adaptadas a sus necesidades. Además, la distribución desigual de recursos podría ampliar las brechas regionales, afectando la provisión de servicios esenciales como salud, educación y seguridad.El precedente dejado en este sexenio sugiere que, sin cambios en la política fiscal, la descentralización seguirá en retroceso, debilitando el federalismo y limitando la capacidad de los estados para gestionar su propio desarrollo.

Notas al pie:

  1.  El monto a repartir del Fortamun se determina según el 2.3% de la RFP y el FAIS según el 2.5% de la RFP. ↩︎
  2. El año 2020 fue atípico: el incremento del gasto federalizado, lejos de reflejar una estrategia estructural de fortalecimiento para estados y municipios, estuvo condicionado por la contracción económica (-8.4% según el FMI#). La reducción del PIB aumentó la proporción del gasto federalizado respecto a la actividad económica, sin que esto representara un incremento efectivo de los recursos ya que, en términos absolutos, el gasto federalizado en 2020 fue 60 mmdp menor al de 2019. ↩︎
  3. El FASSA es el cuarto componente con más recursos dentro del gasto federalizado. En 2024, representó 3.8% del total, solo por detrás de las participaciones (48%), el FONE (22%) y el FAIS (4%). ↩︎
  4. Parte de esta distribución se debe a que Campeche y Tabasco reciben participaciones vinculadas a la producción de hidrocarburos, como el Fondo de Extracción de Hidrocarburos y el Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo. Sin embargo, la razón principal por la que Baja California Sur, Campeche y Tabasco exhiben más recursos por habitante es por su baja población, lo que eleva el monto per cápita de las transferencias. Campeche tiene la menor población con alrededor de 954 mil habitantes,  Baja California sur le sigue con 886 mil habitantes, mientras que Tabasco tiene Tabasco tiene alrededor de 2,400,000. ↩︎

Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 1 comentario en Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal

El federalismo en México se replegará gravemente al cierre del presente sexenio, a causa de la reducción en los recursos públicos que se le otorgan a los estados y de la mayor concentración de los mismos en el Gobierno central. No se trata de una situación coyuntural, sino de una estrategia deliberada por parte del Gobierno para acaparar más poder fiscal.

Para 2024 el Gasto Federalizado –el conjunto de recursos transferidos de la Federación a las entidades– llegará a 2.55 billones de pesos, 0.3% (7 mmdp) más que en 2023, pero 1% (25 mmdp) menos que en 2018. Es la primera vez en cuatro sexenios que este gasto disminuye.

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2024 se había propuesto un Gasto Federalizado de 2.56 billones, lo cual ya suponía una caída de 0.7% (19 mmdp) frente a 2018. A pesar de este recorte, al momento de redactar este análisis ya se ha aprobado[1] una reducción adicional de 6.3 mmdp, el mayor recorte en una década, consecuencia de la menor carga fiscal a Pemex.

Identificamos tres decisiones unilaterales del Poder Ejecutivo que afectan al Gasto Federalizado: 1. la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) para beneficio de Pemex, que afecta la bolsa de recursos que se reparte entre las entidades; 2. el recorte en fondos no blindados por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), como el Ramo 23 y convenios; 3. la condonación de impuestos como IESP, IVA o ISR ya sea por estímulos fiscales a las gasolinas y zonas económicas especiales, entre otros.

Adicionalmente, y dado que la Federación no está obligada a compartir con las entidades los recursos que obtiene por financiamiento, la brecha en la gestión de recursos públicos no hace más que incrementarse. El resultado es una mayor concentración de recursos en manos del Gobierno federal: mientras que en 2018 el gasto federalizado representaba el 34% del gasto neto del Sector Público, para 2024 representará sólo el 28%, la menor proporción registrada desde 2000.

Les contamos los detalles de este proceso de concentración del poder fiscal.

¿Ruptura del pacto fiscal?

Por primera vez en cuatro sexenios el total de recursos que la Federación otorga a los estados sufrirá una reducción frente al cierre del sexenio anterior. Esta caída no sólo limita la capacidad de las entidades para cumplir con sus obligaciones, sino que podría generar cuestionamientos sobre el cumplimiento mismo del pacto fiscal.

El acuerdo por medio del cual los estados cedieron a la Federación algunas de sus facultades tributarias –como el cobro del IVA, ISR y IEPS– para que ésta los cobrara y repartiera a los estados es conocido como el pacto fiscal. Las bases legales datan de la Ley de Coordinación Fiscal de 1978. En su momento, los estados coincidieron en que era más eficiente que la Federación realizara la mayor parte de la tributación, por sus limitaciones técnicas, además de que buscaban obtener recursos de la renta petrolera.

Aunque ha habido algunos estados inconformes, en las últimas dos décadas el pacto fiscal ha mantenido su legitimidad, debido a que los recursos que recibían las entidades de la Federación se incrementaban constantemente. Durante el sexenio de Vicente Fox, el Gasto Federalizado tuvo un incremento de 41.4% en seis años, mientras que con Calderón el incremento fue de 24.9% y con Peña de 14.8%. No obstante, los 2.55 billones de pesos que la Federación se propuso entregar a las entidades en 2024 será 1% (25 mmdp) inferior en términos reales a lo que recibieron en 2018. Este punto de quiebre podría agrietar también el pacto fiscal.

Hay antecedentes recientes de cuestionamientos al pacto fiscal. En 2019, con la desaceleración económica de México, el pacto fue criticado por los gobiernos de Nuevo León y Jalisco. La queja se centró en la forma en que el Gasto Federalizado se reparte entre las entidades, debido a que las fórmulas de distribución dan más peso al tamaño de la población de cada estado que a factores como la recaudación local o el tamaño de la economía. En otras palabras, se argumentó que hay entidades en las que se recaudan pocos impuestos federales como el IVA o ISR por su bajo desarrollo económico, y que reciben más de lo que generan.

La caída del Gasto Federalizado podría provocar otro tipo de cuestionamientos por una mayor cantidad de estados, principalmente a causa de la reducción generalizada de los recursos estatales y municipales necesarios para cumplir con sus responsabilidades. Si bien en 2024 el Gasto Federalizado caerá sólo 1% frente a 2018, las entidades en realidad recibirán 19.3 mil pesos per cápita, una caída de 5.8% o 1,200 pesos. Para lograr el gasto per cápita logrado en 2018 (20.5 mil pesos), se tendrían que destinar 154 mmdp adicionales a lo aprobado.

Si lo vemos respecto del valor de la economía, el Gasto Federalizado representará en 2024 sólo el 7.4% del PIB, la menor proporción desde 2009, cuando representó 7.5%. Para recuperar la proporción del PIB de 7.9%, lograda en 2018, las entidades deberían obtener 159 mmdp adicionales a lo aprobado para el siguiente año.

Recorte sobre recorte

Desde el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2024 que presentó la Secretaría de Hacienda en septiembre de 2023, se preveía un recorte del Gasto Federalizado, respecto de 2018, de 0.7% (19 mmdp). Pues bien, en el Pleno de la Cámara de Diputados se aprobó una disminución adicional de 6.3 mmdp, lo que representa el mayor recorte al presupuesto propuesto en 10 años.

El recorte extra en el Gasto Federalizado se debe a la reducción adicional del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) que se le cobra a Pemex. Al reducir la carga tributaria de la energética, una mayor proporción de la renta petrolera se queda en la empresa y una menor cantidad se contabiliza en la Recaudación Federal (RFP), la bolsa de ingresos que se distribuye en los estados.

En el PPEF 2023 se planteó originalmente que el DUC pasará de 40% a sólo 35%. No obstante, durante la discusión presupuestaria se determinó reducir el DUC hasta 30%, para darle mayor liquidez a Pemex. Como vemos, el daño colateral es una reducción en los recursos que pueden repartirse en los estados.

El principal componente así afectado dentro del Gasto Federalizado son las Participaciones Federales, las cuales se calculan según el 20% de la RFP estimada para el año. Para este ramo se habían proyectado inicialmente 1,268 mmdp, pero se aprobaron sólo 1,263 mmdp, 4.8 mmdp menos. Frente a lo aprobado en 2023, serán 1.2% (16 mmdp) inferiores.

Asimismo, los fondos del Ramo 33 de Aportaciones para Entidades Federativas que dependen de la RFP también fueron recortados por la reducción del DUC a Pemex. El más afectado fue el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (que se calcula en referencia del 2.3% de la RFP), el cual sufrió una reducción de 523.4 millones de pesos frente al proyecto inicial.

Asimismo, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (que se determina según el  2.5% de la RFP) sufrió un recorte de 516.7 mdp. El Fondo de Aportaciones Múltiples (cuyo monto anual se calcula según el 0.814% de la RFP) sufrió un recorte de 166.2 mdp. Finalmente, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (que se determina según el 1.40% de la RFP) tuvo un recorte de 285.9 mdp frente al proyecto inicial. En suma, se aprobaron por concepto de Aportaciones 884.5 mmdp, 1.5 mmdp menos de lo proyectado (986 mmdp).

En conjunto, los recortes a Aportaciones y Participaciones respecto del PPEF sumarán 6.3 mmdp, el mayor recorte en una década. Desde 2016 no se habían registrado recortes al Gasto Federalizado proyectado por la Secretaría de Hacienda. De hecho, de 2017 a 2019 se registraron incrementos. Aunque el recorte de 2024 es reducido, deja en claro que los legisladores han dado mayor prioridad a la instrucción del Ejecutivo de fortalecer a Pemex que a buscar más recursos para sus votantes estatales.

El recorte discrecional a los estados

Con todo, la principal razón de la caída del Gasto Federalizado es el recorte discrecional del Ramo 23 y los Convenios de Descentralización y Reasignación, que no están blindados en la Ley de Coordinación Fiscal. Aunque las Participaciones y Aportaciones han crecido frente a 2018, no han podido compensar la caída de los otros ramos.

Para el siguiente año las transferencias a las entidades a partir del Ramo 23 – Provisiones Salariales y Económicas serán de 9.8 mmdp, 13.8% (2 mmdp) menores a las aprobadas en 2023 o 94% (150 mmdp) inferiores a las de 2018. La eliminación de facto de este Ramo se debe a las acusaciones de corrupción, discrecionalidad y falta de transparencia, las cuales incluso analizamos desde México Evalúa en el documento de Arquitectura del Ramo 23.

Sin desestimar estos problemas, el Ramo 23 también era benéfico porque incrementaba el gasto en infraestructura de las entidades a través del Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal, el Fondo Metropolitano o el Fondo para el Fortalecimiento Financiero. Lo deseable hubiera sido mejorar la gobernanza de este Ramo y mantener el espíritu de descentralización del gasto.

El segundo componente más afectado del Gasto Federalizado son los Convenios de Descentralización y Reasignación, los cuales son acuerdos entre las dependencias federales con los gobiernos estatales, para la ejecución de programas o proyectos federales. En 2024 los Convenios contarán con 132 mmdp, 1.5% (2 mmdp) más de lo aprobado en 2023, pero 37% (77 mmdp) menos que en 2018.

Finalmente, los Recursos para Protección Social en Salud entregados a los estados en 2024 serán de 86 mmdp, el mismo monto en términos reales que en 2023, pero 5.7% (5 mmdp) menos que en 2018. Estos recursos son un tipo de convenio de coordinación para la ejecución de programas en salud, como lo fue el Seguro Popular, Insabi y ahora IMSS-Bienestar. Su reducción está relacionada a la centralización de la atención médica ocurrida desde la desaparición del Seguro Popular.

En el caso de las Participaciones, en 2024 se estima otorgar a las entidades 1,263 mmdp, una reducción de 1.2% (16 mmdp) frente a 2023, pero 11.2% (128 mmdp) más que en 2018. Si bien las Participaciones tendrán un incremento frente al cierre del sexenio pasado, este aumento será menor al 32.4% logrado en la administración de Peña, al de 30.6% con Fox, al de 11.6% con Calderón. Este menor ritmo de aumento se debe al menor crecimiento económico, pero también a la reducción del DUC, que habrá pasado de 65% en 2019 a 30% en 2024.

Finalmente, el Ramo 33 de Aportaciones y el Ramo 25 de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos tendrán en conjunto[2] en 2024 un monto de 1,067 mmdp, un aumento de 2.1% (22 mmdp) frente a 2023 o 8.1% (80 mmdp) frente a 2018. Aunque esta expansión sexenal será mayor al 6.4% de Peña, se quedará por debajo al aumento de 9.7% de Calderón o 26.5% de Fox.

Estados ganadores y perdedores

Una de las tantas carencias de información en el Ramo 23 tenía que ver con su clasificación geográfica. Y es que se reportaba como ejercido en Ciudad de México; es decir, no se esclarecía de verdad qué tanto se gastaba en las distintas entidades. Por esta razón, hoy es imposible hacer con datos públicos un análisis de la evolución del Gasto Federalizado entre los distintos estados. No obstante, podemos evaluar los principales componentes, como Participaciones y Aportaciones, las cuales representan el 91% de este gasto.

Las Participaciones a los estados y los municipios representan el 49.5% del Gasto Federalizado y, para 2024, se propuso[3] que fueran de 1,268 mmdp, lo cual representa un aumento de 11.7% (132.4 mmdp) frente a 2018. La entidad federativa con el mayor aumento neto será el Estado de México, que recibirá 18.6 mmdp (12%) más que en 2018. Esta entidad es la que más Participaciones recibe, al ser la más poblada. No obstante, en porcentaje el estado más beneficiado será Quintana Roo, con un aumento de 24.8% (3.9 mmdp) respecto de 2018. Este incremento puede deberse a que el estado es uno de los que más crecen en México, poblacionalmente[4].

La única entidad que presenta una disminución en sus participaciones es Campeche, con un recorte de 9.7% en términos reales, que equivale a 1.2 mmdp. Es posible[5] que esta reducción se deba a la caída en el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (por la menor producción de crudo y menor cobro de DUC a Pemex) del cual Campeche ha sido históricamente el principal beneficiado. Descartamos que la reducción sea por menor población, ya que el estado ha mantenido una trayectoria positiva en este sentido.

Por otro lado, las Aportaciones representan el 42% del Gasto Federalizado, y para 2024 se propone que sean por 1,068 mmdp, lo cual de igual manera representa un aumento de 8.4% (82.3 mmdp) respecto de las que se entregaron en 2018. Sin embargo, de las 32 entidades federativas siete sufrirán recortes en sus Aportaciones para este 2024: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Durango, Tamaulipas, Sinaloa y Coahuila. Entretanto, las entidades federativas que presentarán mayor aumento en sus Aportaciones frente a 2018 son: Estado de México, Ciudad de México, Guerrero, Chiapas y Puebla. El aumento o reducción de las Aportaciones en cada estado se explica principalmente por la evolución del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa (Fone), como explicaremos a continuación.

El Fone representa el 42.3% del total de las Aportaciones federales. Para 2024 sumará 454.2 mmdp, lo que representa una caída de 1.2% (5.71 mmdp) frente a 2018. Si bien en términos nominales o corrientes el Fone se ha incrementado, en términos reales (es decir, descontando la inflación) este fondo ha caído. Esto se debe a que sólo una parte del Fone está indexado a la inflación: el Fone Fondo de Compensación. Sus otros tres componentes –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.

La caída del Fone es la principal razón detrás de la reducción de las Aportaciones Federales en algunas entidades. Por ejemplo, Baja California, cuyas Aportaciones totales caerán en 2024 un 4% (1 mmdp), tendrá una reducción en los recursos que reciben a partir del Fone de 8% (1.1 mmdp). En el mismo sentido, Sonora, que tendrá una caída de 2% (500 mdp) en sus Aportaciones frente a 2018, sufrirá una reducción del Fone de 4% (500 mdp). El resto de entidades que tienen recortes en sus Aportaciones frente a 2018 (Durango, Tamaulipas y Sinaloa) también muestran recortes considerables en el Fone.

De forma inversa, Guerrero, que es el estado con el mayor aumento en el Fone frente a 2018 (6%  o 1.4 mmdp), es también uno de los estados con el mayor aumento de las Aportaciones Federales, por 7% (3 mmdp). La evolución diferenciada entre estados en los recursos asignados a través de este fondo puede deberse a decisiones centralizadas desde la Secretaría de Educación Pública (SEP), ya que ésta determina los incrementos salariales de los maestros, así como la creación de plazas autorizadas en cada estado.

Concentración de poder

Hemos visto que la reducción del Gasto Federalizado ha provocado que la proporción de recursos que gestionan los estados caiga a su menor nivel en décadas. Sin embargo, este fenómeno convive con un incremento del gasto neto del Sector Público. ¿Cómo es eso?

En efecto, el gasto neto del Sector Público llegará a 9 billones, un aumento de 20% (1.5 billones) frente a 2018. Como lo explicamos en nuestro análisis sobre el Marco Macroeconómico 2024, la expansión del gasto neto no se debe a una mayor recaudación, sino a un endeudamiento de 1.8 billones o 5.4% del PIB.

Lamentablemente, ni en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) ni en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se establece la obligación de la Federación de vincular el Gasto Federalizado al monto total de endeudamiento del Sector Público. Una regla en ese sentido sería deseable, para que la Federación compartiera no sólo la parte negativa de la deuda –el pago de intereses–, sino también la positiva –el incremento de los recursos presentes–. Si bien, en sentido estricto, el pago de la deuda es responsabilidad del Gobierno federal, su incremento disminuye los recursos disponibles que podrían ser transferidos a los estados vía los Convenios de Descentralización o Reasignación, así como el Ramo 23.

Como resultado del aumento del gasto a través de deuda, el Gasto Federalizado representará en 2014 sólo el 28% del gasto total, la menor proporción desde 2000, lo que indica una centralización de los recursos públicos.

Finanzas estatales al tercer trimestre

Veamos lo que ha sucedido en lo que va del año. Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia. El motivo: los subsidios que se reparten mediante el Ramo 23 han caído 87% (102.7 mmdp) frente a 2018. Además, se observa uno de los mayores retrasos en las Aportaciones y Participaciones a los estados, lo cual es reflejo de la caída en el desempeño de la recaudación federal participable. Ante ello, el Gobierno ha incurrido en una deuda por 50 mmdp a través de fideicomisos para subsanar los retrasos, lo cual tiene un alto costo financiero y carece de transparencia en el uso de estos recursos. 

Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp o 15.2%. 

De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.

Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).

De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio por 136.4 mmdp o 15.2%: uno de los más altos del sexenio. 

Por otro lado, los recursos para protección social en salud cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, el segundo nivel más bajo del sexenio.

En conjunto el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, el gasto federalizado aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, a que los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación. 

El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año previo, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020). 

Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio. 

Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)  para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.

Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484. 

El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales. 

Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.

El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos que fueron levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.

Un problema adicional con este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados es la falta de transparencia en el uso de los recursos del fideicomiso. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco. 

Recomendaciones

Es necesario garantizar el reparto equitativo del gasto público entre los estados y la Federación, y  el incremento continuo de los recursos que llegan a las entidades. Asimismo, se deben fortalecer los fondos de previsión que blindan las Participaciones federales.

En el corto plazo se debe evitar que las transferencias federales sean reducidas respecto de lo aprobado para 2024.

  1. Los precios del petróleo van en aumento y al ser un año electoral, el Gobierno se verá tentado a intervenir en el mercado energético. En caso de que el Gobierno federal decida otorgar estímulos complementarios a las gasolinas (reduciendo la RFP) deberá prever transferencias adicionales a las entidades para compensar por la caída en las Participaciones que se pudiera ocasionar.

En el mediano plazo se deben establecer mecanismos que garanticen el incremento del gasto federalizado a la par del gasto neto del sector público, así como el fortalecimiento de los fondos de estabilización.

  1. Se debe de establecer en la Ley de Coordinación Fiscal, que dado el caso de una reducción en el DUC cobrado a Pemex y, por consiguiente, la Recaudación Federal Participable, se deban de compensar el las menores Participaciones y Aportaciones, mediante otro tipo de transferencias.
  2. Se debe blindar ante reducciones el Ramo 23, para evitar una reducción discrecional de este componente del Gasto Federalizado. Además, es necesario que este Ramo mejore su gobernanza y transparencia para evitar incrementos discrecionales durante el año en curso para estados específicos. Asimismo, se debe de garantizar total transparencia sobre el destino de los recursos otorgados.
  3. Garantizar la solvencia del FEIEF. Para esto es necesario que se designe una partida específica para la capitalización de este fondo. Además, se debe de reportar trimestralmente no sólo las entradas, salidas y saldo del FEIEF, sino también el patrimonio del Fideicomiso, para dar cuenta de la deuda que acarrea este instrumento. Finalmente, en caso de requerirse una nueva bursatilización del FEIEF, la decisión debe de pasar por la Conferencia Nacional de Gobernadores y la SHCP, para garantizar la transparencia.

[1] El lunes 6 de noviembre de 2023 se aprobó en lo general en la Cámara de Diputados el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2024 con 262 votos a favor, 216 en contra y 1 abstención. Fuente: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2023/nov/20231106-IV.pdf

[2] Analizamos el Ramo 33 y 25 de forma conjunta ya que muchos de los recursos del Ramo 25 de subejercen pero son ejercidos dentro del Ramo 33. En otras palabras, son transferidos entre ramos.

[3] Tomamos el dato de las participaciones propuestas en el PPEF 2024, para conocer la distribución geográfica, ya que se desconoce qué entidades sufrirán el recorte de 4.5 mmdp en el presupuesto aprobado. Al momento de redactar esta nota aún no se publicaba la base de datos desagregada del PEF 24.

[4] Según el Inegi la tasa de crecimiento de Quintana Roo en 2020 fue de 3.5% el mayor de las 32 entidades.

[5] En el PPEF 2024 no se desagrega geográficamente la asignación de este fondo de las Participaciones, sólo hay información de los recursos entregados en la Cuenta Pública.

El año que nos puso al borde del desequilibrio: anual 2020

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas.

Recupera la transmisión en vivo con el análisis anual de las finanzas públicas

He aquí nuestro análisis de las cifras publicadas al cierre de 2020. Lo números cuentan una historia de descalabro de los ingresos petroleros; de estancamiento en los tributarios, y de un Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios que parcialmente compensó la caída, pero que está muy cerca de agotarse. El Gobierno, eso sí, gastó más que en 2019, aunque se quedó corto en relación con lo que planeaba ejercer… En todo caso, el detalle más interesante está en el monto que se destinó a fideicomisos, casi ‘sobre la campana’.

Es también el año en que aumentó la deuda y el balance público terminó por descomponerse. Y un dato que no suele llamar tanto la atención: la disminución significativa en los recursos transferidos a las Entidades Federativas y Municipios a través del Gasto Federalizado. El gobierno gastó más que el año pasado pero se quedó corto en relación a lo que planeaba ejercer este año, a diciembre el subejercicio acumulado fue de -1.8% (-108 mmdp).

Esto es, ante todo, las razones por las cuales resulta muy difícil mirar al 2021 con optimismo, desde las finanzas púbicas.

Análisis de ingresos

Durante 2020, los ingresos totales del Sector Público se ubicaron en 5 billones 339.9 mmdp[1], lo que se tradujo en una disminución de 4.1% real (-228.0 mmdp), respecto al mismo periodo de 2019. Esto se debió, principalmente, a cuatro factores:

  1. El impacto severo de la pandemia en la actividad económica y, por ende, en la recaudación.
  2. La caída de los ingresos petroleros, debida a una menor producción y precio.
  3. El impacto de la suspensión de actividades, producida por las medidas de contingencia sanitaria, sobre las ventas de electricidad de la CFE.
  4. El efecto de la reducción del empleo formal sobre las cuotas que recibe el IMSS.

Por componentes, los ingresos petroleros disminuyeron 38.7%, mientras que los ingresos no petroleros se incrementaron 3.4%, respecto a 2019.

Los ingresos tributarios sumaron 3 billones 338.9 mmdp, lo que representó un crecimiento de tan sólo 0.8% (27.5 mmdp), en términos reales, respecto a lo reportado en 2019. A su interior, los impuestos se comportaron de manera muy distinta:

  • El ISR se incrementó 0.9% anual; es decir, estuvo estancado.
  • El IVA aumentó 2.3%.
  • Los IEPS disminuyeron 3.2%: los de gasolina y diésel se redujeron 2.6% y los distintos de gasolina y diésel fueron menores en 4.4%.

A pesar de que los ingresos tributarios no tuvieron mal desempeño (si tomamos en cuenta el contexto económico tan adverso), estuvieron lejos de poder compensar la pérdida de los ingresos petroleros. Por ese motivo, el Gobierno tuvo que compensar con ingresos no recurrentes, especialmente del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP).

Así, los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) se ubicaron en 551.3 mmdp, lo que significó un incremento de 43.5% respecto al dato reportado en 2019, resultado del incremento de 63.5% de los aprovechamientos, ya que los derechos disminuyeron 15.4% y los productos 21.1%. Al interior de los aprovechamientos, destaca la recuperación de activos financieros como política de gobierno, con el fin de evitar el endeudamiento adicional y los desequilibrios macroeconómicos: se recuperaron 204 mmdp del FEIP (incluyendo 47.4 mmdp que se recibieron por coberturas petroleras); 55.3 mmdp de otros fideicomisos (incluido el Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México, por 21.6 mmdp); 42.8 mmdp de ingresos derivados de financiamiento por operaciones de colocaciones de deuda y 32.3 mmdp de entidades paraestatales.

Por otra parte, la “despetrolización” de las finanzas públicas es una dura realidad para un Gobierno que no ha logrado recaudar lo suficiente en impuestos (lo suficiente como para que la caída de los ingresos petroleros no lo desequilibren del todo, se entiende).

¿A qué nos referimos con despetrolización? A que los ingresos tributarios han pasado de representar el 49.3% de los ingresos totales del Sector Público en 2000, a abarcar 62.5% en 2020, el porcentaje más alto en estos 20 años. El ISR es el impuesto con mayor peso (33.0%), seguido del IVA (18.5%).

En cambio, los ingresos petroleros presentaron la proporción más baja desde 2000, respecto al porcentaje que representan de los ingresos totales: 11.3%.

Los ingresos en relación con su meta para el año

Los ingresos totales del Sector Público no alcanzaron la meta inicial, establecida en la Ley de Ingresos 2020: exhibieron un rezago de 3.3% (-183.3 mmdp).

En el acumulado, los ingresos tributarios se quedaron 4.8% por debajo de su meta estimada en el calendario (-166.9 mmdp); lejos de registrarse ingresos excedentes de este tipo, se observa una pérdida. El IVA tuvo un rezago de 2.0% (-20.0 mmdp), en relación con la LIF2020. El ISR exhibió un rezago de 5.0% (-92.4 mmdp) en el mismo ámbito. Los IEPS observados están por debajo de lo aprobado 10.7% (-55.1 mmdp).

En 2020, los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago en relación con lo que se esperaba para este periodo: 38.6% (-381.5 mmdp), que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno Federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros.

En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 233.2% su meta de 2020.

Por su parte, la caída natural de los ingresos recurrentes (petroleros y tributarios) fue mayor a la observada. El total de ingresos recurrentes sin compensar asciende a 3 billones 740.7 mmdp, 16.7% menos (-752.4 mmd) respecto al dato aprobado para 2020. Esta caída fue atenuada por el aumento en los ingresos no recurrentes, compensada con los recursos del FEIP por un monto de 204 mmdp, y que la Tesofe traspasó al rubro de “aprovechamientos”. Sin embargo, aun con los montos excedentes en los ingresos no recurrentes (385.8 mmdp), tampoco alcanzaron para compensar la pérdida observada en los petroleros y en la recaudación (-548.4 mmdp), por lo que el neto fue negativo en 162.6 mmdp. El neto sin compensar asciende a -570.6 mmdp.

Saldo en los fondos de estabilización

Durante 2020 el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) registró entradas por 64.0 mmdp y salidas por 214.4 mmdp, destinadas 1) a compensar la disminución de los ingresos del Gobierno Federal sin destino específico (204.0 mmdp) y 2) a las inversiones financieras, como parte de las medidas realizadas para la administración de riesgos en el ejercicio fiscal de 2021, el pago de honorarios al fiduciario y el pago del dictamen de los estados financieros (10.4 mmdp). Así, el saldo del FEIP a diciembre de 2020 fue de 9.5 mmdp. Respecto al saldo de diciembre de 2019 se redujo 154.4 mmdp.

El Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), a diciembre de 2020, tuvo ingresos por 5.5 mmdp y egresos por 35.4 mmdp; su saldo se ubicó en 30.7 mmdp. En 2020, el FEIEF tuvo una reducción respecto al saldo de 2019 de 31.9 mmdp, recursos transferidos a las entidades de manera mensual para cumplir con las partidas presupuestarias.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilidad y el Desarrollo (FMP) tuvo un saldo al 31 de diciembre de 2020 de 23.2 mmdp, 1.8 mmdp superior al reportado al cierre de 2019 (21.5 mmdp).

Fideicomisos al cuarto trimestre de 2020

Al 31 de diciembre de 2020 se reportan 329 actos jurídicos[2]: 300 fideicomisos[3], 23 mandatos y seis análogos[4], los cuales suman un total de 597 mmdp, y muestran una disminución de 22.1% real (-169.1 mmdp) respecto del monto observado en 2019. Respecto al trimestre previo (septiembre), se observa un incremento de 15.9 mmdp (2.7%).

Al cuarto trimestre de 2020, la SHCP reportó dos altas, 11 bajas y 32 fideicomisos en proceso de extinción; éstos últimos equivalen a 966.6 millones de pesos, de los cuales no se presentan usos ni estados financieros.

Recordemos el contexto: en el artículo quinto transitorio del Decreto de Fideicomisos[5] se estableció la obligación, por parte de los ejecutores de gasto, de coordinarse con las instituciones fiduciarias y llevar a cabo los actos y procesos necesarios para extinguir los actos jurídicos que se reformaron o derogaron, con la finalidad de que durante el primer semestre del ejercicio 2021 se suscriban los convenios de extinción o terminación.

Análisis de gasto

A pesar de la debilidad observada en los ingresos, el gasto neto total se incrementó 0.2% en relación con 2019. Es decir, el Gobierno gastó más que el año pasado, aunque se quedó corto en relación a lo que planeaba ejercer este año: a diciembre el subejercicio acumulado fue de 1.8% (-108 mmdp). 

El análisis del gasto mensual, sin embargo, revela algo muy interesante: durante diciembre se aceleró el gasto programable y no programable del Sector Público. Sólo en ese mes el gasto neto fue 45.9% superior a lo aprobado (276 mmdp), mientras que el gasto programable excedió en 87% (302.9 mmdp) lo programado (en esta parte del gasto se clasifican los recursos destinados a fideicomisos, mandatos y otros análogos). El gasto no programable, en contraste, ejerció 8.6% menos recursos que los aprobados en el mes.

Al hacer un análisis por capítulo de gasto, vemos que “Servicios Generales” y “Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas” son los que más gastaron en relación con lo presupuestado en términos relativos (ver los gráficos en el Anexo de Gasto). Pero dentro del capítulo de “Transferencias, asignaciones…”, el concepto de “Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos” fue el que más recursos sobrejerció, al gastar tres veces más de lo presupuestado (328% o 121 mmdp).

Fueron ocho Ramos a los que, a través de este capítulo, se les transfirieron al menos 50% más de recursos, respecto a lo aprobado; entre ellos se encuentran la Secretaría de la Defensa Nacional, Salud, Energía y SHCP. Entretanto, otros ocho Ramos no tenían previsto transferir recursos a través de este capítulo, pero lo hicieron, y suman un total de 1.3 mmdp (entre ellos, Presidencia, el Poder Judicial, la CNH y la CRE). 

Si no se toman en cuenta los 121 mmdp excedentes en la transferencia a fideicomisos, mandatos y otros análogos, el gasto neto total del Sector Público habría experimentado un recorte de 3.7% (228.7 mmdp) en relación con lo aprobado, y su variación anual con respecto a 2019 sería de -1.8% (-110.4 mmdp).

Por lo demás, el gasto neto del Sector Público en 2020 fue de 6 mil millones de pesos. De ellos, 4 mil 455.2 millones de pesos corresponden al gasto programable, el cual cerró el año con un sobrejercicio de 1.1% (48 mmdp), y con respecto a 2019 aumentó 1.8%. En la composición del gasto, el programable representó 74%. El 26% restante se ejerció a través del gasto no programable (1,545 mmdp); en el cierre de año este gasto exhibió un subejercicio de 9.1% (-156 mmdp). 

El gasto programable fue mayor a lo previsto porque en algunos Ramos de la Administración Pública Centralizada —como Economía, Turismo y la SHCP— se concentraron el desembolso extra de recursos para atender la crisis sanitaria, los apoyos a través de subsidios y transferencias y los recursos para proyectos de inversión física, como el Tren Maya y el Aeropuerto Felipe Ángeles. 

Por otro lado, el recorte en el gasto no programable es el resultado de una reducción en las participaciones transferidas a estados y municipios, y a un menor costo financiero y pago de ADEFAS. El costo financiero representó 11% del gasto total en 2020, porcentaje muy similar al observado en los últimos tres años, pero que contrasta con el 7.5% que representó en 2013 y 2014. El incremento en la proporción que el costo financiero representa en el total del gasto reduce el espacio fiscal del gobierno; es decir, se trata de un gasto ineludible que reduce la capacidad financiera del gobierno en el corto plazo para proveer bienes y servicios a la población.

Si bien la proporción del costo financiero en el gasto aumentó desde 2014 hasta 2020, la proporción de la inversión física se redujo siete puntos porcentuales en el mismo periodo. 2020 cierra con un monto de inversión física de 653.3 mmdp, 12% mayor que el de 2019 si consideramos el efecto rebote (recordemos que en 2019 la inversión física se redujo 12%), pero menor al observado en 2018, de 661.9 mmdp. Sin considerar la inversión en Pemex y el monto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familias de la Secretaría de Economía (mejor conocido como Créditos a la Palabra), la inversión física con respecto al año pasado aumentó sólo 6%, y también se ubicó por debajo del gasto realizado en 2018, de 461.2 mmdp. Entretanto, la inversión en Pemex se redujo 3% con respecto a 2019. 

La inversión física fue 0.2% (-1.35 mmdp) menor a la aprobada para 2020, y si no incluimos el monto del programa Créditos a la Palabra en el total de la inversión, el subejercicio hubiera ascendido a 5.4% (-35.5 mmdp). Recordemos que este programa se creó como respuesta a la crisis ocasionada por la covid-19, y su fin es apoyar a las familias y empresas afectadas por la paideia a través de subsidios, pero no el impulso a la creación de capital, principal objetivo de la inversión física. 

Con relación al 2019, fueron los Ramos Autónomos y el IMSS e ISSSTE quienes tuvieron un mayor crecimiento anual. Entre los autónomos, el TFJA ejerció 99% (2.2 mmdp) más que en el año previo, al destinar más recursos en gastos de operación; el Inegi ejerció 41% más (4.4 mmdp) porque durante 2020 se levantó el censo de población y vivienda. Sin embargo, llama la atención que la CNDH ejerció 26% (-0.4 mmdp) menos recursos que en 2019; su gasto se compara al observado durante 2010. El ISSSTE, por su parte, ejerció 3.3% (11.5 mmdp) más recursos, que se destinaron al pago de pensiones y jubilaciones, así como en inversión física y materiales y suministros. Con respecto al IMSS, el gasto 6% mayor al previsto (46.8 mmdp) se reflejó en el pago de pensiones, servicios personales y materiales y suministros; no obstante, esta institución tuvo un menor gasto en inversión física en salud.

A pesar de que el gasto agregado de los Ramos Administrativos no fue considerablemente mayor que el observado en 2019, dentro de ellos la Secretaría de Economía, de Turismo y la SHCP destacan por gastar 50% más que en 2019. La Secretaría de Economía ejerció 277% (30.2 mmdp) más recursos, los cuales en gran parte se ejercieron en el ya mencionado programa de Créditos a la palabra. La Secretaría de Turismo ejerció 406% (11.0 mmdp) más recursos que en 2019, debido a la construcción del Tren Maya. La SHCP gastó 53% (26.3 mmdp) más, al destinar recursos a la aplicación y el diseño de la política económica. 

Con respecto al monto previsto en 2020, encontramos que los Ramos Administrativos gastaron 15.6% más de lo previsto. De ellos, la Secretaría de Economía (557%), la SHCP (221%), la CNH (210%) y la Secretaría de Turismo (172%) fueron los ejecutores que más sobrejercieron en relación con lo planeado.

Veamos con mayor detalle algunos de los Programas Presupuestarios Principales. Se reportaron 188 de ellos en el Anexo V del Anexo de Finanzas Públicas del Informe al Cuarto Trimestre de 2020 de la SHCP. Once ejercieron un gasto mayor a lo previsto en 2020 (e incluso a lo ejercido en 2019); entre ellos se encuentran programas relacionados al Insabi, la Guardia Nacional y el Tren Maya:

  • Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar)
  • Programa de Inclusión Financiera (SHCP)
  • Guardia Nacional (Seguridad y Protección Ciudadana)
  • Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación (Educación Pública)
  • Proyectos de Infraestructura Social del Sector Educativo (Educación Pública)
  • Programas del Tren Maya (Secretaría de Turismo)
  • Internet para Todos (SCT)
  • Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa (Economía)
  • Sistema Satélital (SCT)
  • Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral (Salud)

En contraste, nueve programas exhibieron recortes o no ejercieron recursos durante 2020. En su mayoría, están relacionados con programas de salud, a obligaciones jurídicas y a la construcción del corredor interoceánico del Istmo de Tehuantepec.

  • Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec (Entidades no Sectorizadas)
  • PROSOFT (Economía)
  • Programa para la Productividad y Competitividad Industrial (Economía)
  • Programa para el fortalecimiento económico de los Pueblos y Comunidades Indígenas (Entidades no Sectorizadas)
  • Programa de aseguramiento agropecuario (SHCP)
  • Obligaciones jurídicas ineludibles (SEDATU)
  • Calidad en la Atención Médica (Salud)
  • Planeación, diseño ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec (Entidades no Sectorizadas)
  • Garantías Líquidas (SHCP)

Gasto federalizado

Durante 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) sumó 3 billones 95.6 mmdp, lo que representó una disminución de 6.3% (-210 mmdp), respecto a 2019, resultado de menores ingresos en sus componentes tributarios (-1.0%) y petroleros (-51.0%).

El gasto federalizado, es decir, las transferencias que realiza el Gobierno Federal a los estados y municipios, sumó 1 billón 829.0 mmdp, lo que se tradujo en una disminución de 7.7% (-152.3 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019. La caída anual en el gasto federalizado en 2020 se debió a la disminución en cuatro de sus componentes: 1) Convenios de Reasignación[6] para el cumplimiento de programas federales (-61.6%); 2) Convenios de Descentralización[7] (-7.9%); 3) Participaciones-Ramo 28[8] (-7.2, debido a una menor RFP) y 4) Subsidios[9] (-3.1%), por una disminución en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

Por su parte, las Aportaciones Federales o Ramo 33 sólo aumentaron 0.3% real, respecto a 2019.

En 2020, las participaciones a entidades federativas se ubicaron en 843.8 mmdp, lo que significó una caída de 7.2% (-65.0 mmdp) por debajo de los recursos recibidos en 2019 (908.9 mmdp), resultado de una menor recaudación. El menor pago de participaciones a los estados y municipios se compensó parcialmente con 60.1 mmdp provenientes del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF): de enero a septiembre se transfirieron 46.8 mmdp del FEIEF; en octubre 7.8 mmdp y en noviembre 5.5 millones de pesos[10].

A excepción del Fondo ISR[11], el cual presentó un crecimiento anual de 0.3%, el resto de los componentes del Ramo 28 tuvieron caídas anuales. Destacan las de los fondos con mayores recursos: el Fondo General (-6.0%), el Fondo de Fomento Municipal (-6.0%) y el Fondo de Fiscalización (-7.0%).

La disminución de los recursos vía Participaciones Federales se reflejó en menores crecimientos en 29 entidades federativas, de las cuales 17 disminuyeron por debajo del promedio nacional. Las más afectadas fueron: Campeche (-14.3%), Nayarit (-14.0), Hidalgo (-10.6%), Tabasco (-10.6%), y Michoacán (-10.4%). Sólo tres recibieron mayores recursos, respecto al año anterior: Baja California (3.5%), Chiapas (3.4%) y Colima (2.8%).

Por su parte, las Aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 809.6 mmdp, lo que significó un incremento anual de tan sólo 0.3% (2.6 mmdp), que se explica por los crecimientos en tres de sus fondos: el de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo-FONE (0.2%); el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (2.0%) y el de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos-FAETA (3.4%). Los fondos cuyos recursos están destinados al desarrollo regional (infraestructura social y fortalecimiento de entidades) siguen teniendo disminuciones en sus transferencias.

Las entidades federativas con los mayores crecimientos en sus recursos vía transferencias del Ramo 33 en 2020 fueron: Ciudad de México, Chiapas, Tabasco, Tlaxcala y Guerrero. Por su parte, las entidades con las mayores disminuciones en sus recursos recibidos a través de estas Aportaciones fueron Baja California Sur, Quintana Roo y Guanajuato.

El balance del Sector Público y sus Requerimientos Financieros

El Balance Primario se ubicó por debajo de su meta calendarizada, ya que presentó un superávit de 31.7 mmdp; el programado era un superávit de 180.7 mmdp.

El Balance Público presentó un deterioro en su posición en comparación con la observada en meses anteriores. Se encontró por arriba de lo calendarizado para 2020: fue de -674.2 mmdp, cuando se tenía un déficit estimado de -547.1 mmdp. En el mismo periodo de 2019, se registró un déficit de -407.0 mmdp.

El costo financiero fue de 686.1 mmdp, inferior al programado, de 727.4 mmdp.

La medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP[12], fue de -897.1 mmdp, a diciembre de 2020, o -3.9% del PIB, resultado mayor a lo aprobado (-2.6% del PIB), debido principalmente al uso de activos financieros del Gobierno Federal con la finalidad de evitar el endeudamiento.

El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) o deuda neta total, a diciembre de 2020 sumó 12 billones 86 mmdp de pesos; se incrementó en 7.5% o 847 mmdp respecto a 2019. El SHRFSP representó el 52.2% del PIB, un incremento de 7.7 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año previo. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000 debido a la contracción del PIB, lo que redujo su valor en términos absolutos.

ANEXO 1: indicadores de ingreso, fideicomisos, gasto federalizado, balance público y variables de contexto

ANEXO 2: Gasto

[1] Miles de millones de pesos.

[2] De éstos, 247 son actos jurídicos federales, 55 estatales y 28 privados.

[3] Los fideicomisos públicos son contratos por medio de los cuales el Gobierno federal, los gobiernos de los estados o los ayuntamientos, con el carácter de fideicomitentes, a través de sus dependencias centrales o paraestatales, transmiten la titularidad de determinados bienes del dominio público, del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipal, o afecta fondos públicos en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado, de interés público.

[4] En los mandatos se obliga, mediante un acto jurídico, el destino de recursos públicos en cumplimiento de un objeto que también debe ser lícito. En los mandatos, el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta del mandante los actos jurídicos que éste le encarga. Los análogos pueden cumplir la misma función.

[5] Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas; de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo; de la Ley de Hidrocarburos; de la Ley de la Industria Eléctrica; de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; de la Ley General de Protección Civil; de la Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; de la Ley de Ciencia y Tecnología; de la Ley Aduanera; de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; de la Ley General de Cultura Física y Deporte; de la Ley Federal de Cinematografía; de la Ley Federal de Derechos; de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo; de la Ley de  Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; de la Ley General de Cambio Climático; de la Ley General de Víctimas, y se abroga la Ley que crea el Fideicomiso que administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, publicado el 6 de noviembre de 2020 en DOF.

[6] Son acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las entidades federativas con el propósito de reasignarles recursos de las dependencias y entidades públicas, para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales.

[7] Corresponden a acciones de colaboración y coordinación entre las dependencias federales y los gobiernos de las entidades federativas.

[8] Forman parte del gasto no programable y derivan del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que es un

mecanismo por medio del cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de gobierno que componen un Estado. Son un mecanismo de compensación a los gobiernos locales, dependiendo de la Recaudación Federal Participable (RFP).

[9] Incluyen recursos que son entregados a las entidades federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el PEF de cada año.

[10] Comunicado 086 SHCP, del 30 de octubre de 2020: “Secretaría de Hacienda y Crédito Público compensa la totalidad de las participaciones federales referenciadas a la Recaudación Federal Participable”. Recuperable en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/589158/Comunicado_participaciones_federales__1_.pdf

[11] El fondo fue creado en el 2015, cuya función es retener el ISR de la nómina de los empleados, el cual es entregado a la Federación y, posteriormente, la SHCP hace la repartición de los ingresos entre las 32 entidades.

[12] Los RFSP se miden como la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o de las entidades públicas, en línea con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con las guías internacionales, Esta medida incluye además del balance tradicional, las necesidades de financiamiento del IPAB, Fonadin, bancos de desarrollo y fondos de fomento, programas de apoyo a deudores y PIDIREGAS de CFE y un ajuste por los ingresos derivados de la venta neta de activos financieros y por la adquisición neta de pasivos distintos a la deuda pública. En los RFSP y el resultado primario el signo negativo (-) significa déficit o requerimiento de recursos y el signo positivo (+) superávit.