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Etiqueta: ingresos petroleros

Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 1 comentario en Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Los ingresos propios de Pemex alcanzaron en septiembre los 587 mmdp, su mayor nivel desde que hay registro para los primeros nueve meses del año. Las razones: el aumento de los precios del petróleo, sumado a la ayuda que supone para la empresa una rebaja en el pago de impuestos y los apoyos que recibe del Gobierno, en forma de transferencias financieras. Con todo, su inversión física está en niveles de 2011 y la plataforma petrolera es la peor desde 1979.

El buen año en ingresos de la empresa no impidió que el Gobierno siguiera ‘tirando la casa por la ventana´ para apoyarla, y la muestra está justamente en la reducción de su carga tributaria. De 2019 a 2022 el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que se le cobra a Pemex, pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal. Al tercer trimestre de 2022, la pérdida es de alrededor de 116 mmdp. Estimamos que en 2021 la Federación dejó de recibir 165 mil millones de pesos (mmdp) por concepto del DUC, monto que pudo haber servido, por ejemplo, para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

La otra cara de la ‘generosidad’ son las transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener), que en lo que va de 2022 ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. En 2021 ascendieron a 316 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Educación (SEP). Además, el 85% (271 mmdp) de esos recursos extra no fue aprobado por el Congreso, como lo hemos detallado anteriormente.

Si sumamos estas transferencias a la pérdida del DUC, de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp. Pero ese apoyo en 2021 ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la Secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Debemos subrayar que este apoyo se ha entregado sin impulsar cambios en la empresa y sin compensar el presupuesto con otros ingresos, lo que deriva en recortes a programas y servicios para la población. Esto nos lleva a concluir que el manejo de la política fiscal no es sensato: urgen cambios para fortalecer la responsabilidad hacendaria del Gobierno federal.

Otra forma de ver la situación es que a partir de la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex, el Gobierno federal prácticamente ha renunciado a los ingresos petroleros, sin buscar fuentes alternas.

Además, los actuales precios del petróleo no durarán por siempre, y nada nos hace suponer que en el futuro próximo mejorarán. Cuando los precios bajen, la situación de la empresa se parecerá más a lo que vimos en 2021, cuando sobrevino un apoyo millonario por parte del Gobierno federal. Dejar de gastar en salud, educación o seguridad para apuntalar a la empresa estatal inhibe hoy mismo y de cara al futuro el cumplimiento de derechos y el desarrollo del país ahora, además de ser insostenible para las finanzas públicas del Gobierno federal.

En todo caso, el apoyo fiscal a Pemex debe condicionarse, en primer lugar, a la ejecución de cambios en la empresa, que se traduzcan en una mejora de sus indicadores productivos y financieros en el corto y mediano plazo. Y en segundo lugar, debido a que la mayor parte de las transferencias no fue prevista en el PEF, es necesario que el Gobierno obtenga fuentes de financiamiento alternas para evitar recortes en otras áreas. La reducción del DUC debe darse en un marco de garantías que aseguren un manejo responsable del presupuesto.

Te contamos esta historia de malos negocios y derroches…

El Derecho de Utilidad Compartida

El pago de impuestos federales de Pemex ha estado históricamente vinculado a una tasa sobre el valor de los hidrocarburos extraídos, de tal forma que los ingresos petroleros federales dependen del volumen y precio de los hidrocarburos, pero también de la tasa de impuestos que se le aplican. Ésta última ha venido cayendo aceleradamente en la última década.

Previo a la Reforma Energética de 2013, el principal impuesto que pagaba Pemex era el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, el cual se aplicaba a una tasa del 71.5% sobre valor anual del petróleo y gas natural extraídos en el año, menos las deducciones permitidas. También existían el Derecho sobre la Exploración y el Derecho para el Fondo de Estabilización, entre otros, pero con un menor peso en la recaudación.

A partir de la Reforma de 2013, el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos se convirtió en el Derecho sobre la Utilidad Compartida (DUC), el cual se cobra a todos los productores de hidrocarburos tanto privados como públicos, pero debido a la estructura productiva del país, el principal contribuyente es Pemex.

Para el cálculo de este derecho se suman el valor de comercialización del petróleo, de gas natural y condensados. A dicho monto se le restan las deducciones autorizadas y el Derecho de Extracción de Hidrocarburos pagado en las declaraciones mensuales, con lo que se obtiene una base gravable a la que se aplica una tasa de impuesto. 

En la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH)[1] de 2014, en los artículos 39 y 64 título VII, se estableció un periodo de transición en la aplicación del DUC, que pasaría de 70% en 2015 a 65% en 2019. Sin embargo, a finales de 2019, mediante decreto en el DOF[2], se modificó la LISH para reducir la tasa a 58%, para el ejercicio 2020. Lo mismo sucedió para 2021, cuando la tasa fue reducida a 54%, y para 2022 que la tasa cayó hasta 40%. En resumen, en ocho años el cobro sobre la producción y ventas de hidrocarburos a Pemex se ha reducido en 30%.

Vale aclarar que aunque las deducciones para reducir la base gravable del DUC han cambiado, en la práctica no han tenido un efecto importante en la reducción del pago de impuestos, como explicaremos más adelante. Las deducciones se dividen en dos: inversiones y costos de operación.

Los costos de operación se aplican sólo para la extracción de hidrocarburos distintos al gas natural no asociado. Para aquellos hidrocarburos en áreas terrestres y marítimas con tirante de agua inferior a 500 metros, antes se podía deducir el 11.5% del valor de los hidrocarburos, y a partir de 2019 el 35%. Para los condensados extraídos de campos de gas natural no asociado, antes se permitía el 80% de deducción, pero ahora se permite sólo el 40%. Es decir, los gastos deducibles de Pemex son limitados.

En cuanto a inversiones, no han cambiado las reglas. Se permite deducir el 100% de las inversiones en la exploración; el 25.0% de las inversiones en el desarrollo y extracción de yacimientos de petróleo o gas natural, y el 10.0% del monto original de las inversiones en infraestructura de almacenamiento y transporte.

Sin duda el DUC es un impuesto controversial, porque se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas (descontando algunas inversiones y costos, pero no todos) por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles.

A largo plazo, sería deseable que a Pemex se le tratara como una empresa, es decir, que aporte utilidades (impuestos) a sus accionistas (ciudadanos) cuando efectivamente tenga ganancias. Sólo entonces el Gobierno estaría preocupado por que la empresa sea eficiente. Actualmente, el Gobierno puede agarrar dinero de Pemex antes de tiempo, y si la empresa no es eficiente, puede recurrir al endeudamiento y el problema se ´patea ́ hacia las administraciones siguientes.

En otras palabras, el problema no es que se reduzca el DUC de Pemex, sino que esa reducción se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser una reforma fiscal.

Otra forma de verlo es que el Gobierno federal tiene una gran discrecionalidad a la hora de reducir los cobros a Pemex, sin rendir cuentas sobre el costo fiscal de dicha medida. Además, no se han  condicionado dichas reducciones a una mejora en los estándares operativos de Pemex, a un replanteamiento de sus modelo de negocios o a  un aumento de la inversión. Vamos por partes.

Ingresos por hidrocarburos y base gravable

El primer paso para entender el pago del DUC es analizar la evolución de producción de hidrocarburos sobre la cual se aplica el gravamen, además de las deducciones que reducen la base gravable. Les adelantamos dos conclusiones: el valor de los hidrocarburos se ha mantenido a causa del mejor precio de los mismos que se ha verificado en los últimos dos años, mientras que las deducciones se han mantenido estables. Es decir, los ingresos por ventas de hidrocarburos en 2021 y 2022 se han mantenido estables por una mejora de los precios del petróleo, a pesar de la caída de la plataforma petrolera. Veamos…

De 2015 a 2021 los ingresos por la comercialización de hidrocarburos promediaron 905 mmdp, si se descuenta el dato de 2020 (585 mmdp), cuando el precio del petróleo se desplomó ante la crisis económica por el covid-19. El mejor monto se obtuvo en 2018, con 1.04 billones de pesos en un contexto caracterizado por una plataforma rescatable de 1.8 millones de barriles diarios y por un precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) de 62 dólares por barril (dpb).

En 2015, todavía con una plataforma superior a los 2.2 millones de barriles diarios, y ante un precio de 44.2 dpb, se lograron ingresos por 895 mmdp. La situación fue diametralmente opuesta en 2021: la plataforma fue de sólo 1.66 millones de barriles, pero con un precio de 64 dpb, por lo que se obtuvieron ingresos por 940 mmdp. Al 3T de 2022 la plataforma sigue cayendo (1.62 millones de barriles), pero el precio promedio de 93 dpb ha permitido un repunte de las ventas.

Las deducciones para el cálculo del DUC también se han mantenido constantes. En conjunto, el total de deducciones promedió 245 mmdp de 2015 a 2021, sin contar el 2020[3]. Cabe destacar que en 2018 se lograron los mayores descuentos, por 285 mmdp; sin embargo, la base gravable fue la mayor, debido al gran valor de la producción. Asimismo, hay que notar que las deducciones en 2021 fueron de sólo 223 mmdp, por debajo del promedio, lo que facilitó tener la segunda mayor base gravable para el cobro del DUC, en línea con el valor de la producción. 

Aquí explicamos el detalle…

Los gastos de inversiones efectivamente deducidos, según los reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), promediaron 173 mmdp, sin contar 2020. El mayor monto de deducciones fue en 2016, con 196 mmdp, y el menor en 2015, con 135 mmdp. En 2021 sólo se dedujeron 141 mmdp, presumiblemente por una caída en la inversión de Pemex. 

Por el lado del Derecho de Extracción de Hidrocarburos efectivamente deducido, también ha habido cierta constancia. De 2015 a 2021 se promediaron deducciones por 71 mmdp, sin contar el 2020. El mayor descuento se dio en 2018, con 94 mmdp, y el menor en 2016, con 54 mmdp. En 2021 se dedujeron 82 mmdp, monto superior al promedio, pero no sirvió gran cosa para conseguir una mayor deducción, porque fue compensado por menores deducciones en inversiones.

Para decirlo de otro modo, las deducciones a la base gravable del DUC prácticamente no modifican la tendencia entre recaudación y valor de la producción. Si el valor de los hidrocarburos es alto, la base para calcular el pago del DUC es igualmente alta. O sea, el menor pago de impuestos observado recientemente recae en las reducciones de las tasas, y no en mayores deducciones.

El impacto fiscal de las reducciones al DUC

Como apuntamos anteriormente, la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos (LISH) de 2014 contemplaba una reducción de la tasa del DUC hasta de 65% para 2019. Las posteriores reducciones se llevaron a cabo con la llegada de la nueva administración federal.

En 2019 la base gravable de la producción de hidrocarburos fue de 577 mmdp, y al aplicarse la tasa de 65% del DUC el pago de este derecho fue de 379 mmdp. No obstante, para 2020 la tasa del DUC sufrió su primer gran recorte, y cayó hasta 58%, siete puntos porcentuales menos; esto provocó que el cobro por este derecho cayera a 157.9 mmdp, 58% (221 mmdp) menos que en 2019. Si bien es cierto que hubo una reducción en las ventas de hidrocarburos, estás sólo se redujeron en 30% (247 mmdp), mientras que la base gravable, una vez descontadas las deducciones, se redujo también 30% (170 mmdp). 

De haber mantenido la tasa de 65% de 2019 sobre la misma base gravable, el Gobierno federal habría cobrado 106 mmdp más de DUC en 2020. Es decir, los beneficios fiscales a Pemex se dieron en el peor momento, la pandemia, cuando el resto de los ingresos del Gobierno se desplomaron y se obligó a decenas de dependencias a emprender grandes medidas de austeridad.

En 2021 los ingresos por comercialización llegaron a 940 mmdp, el segundo mayor monto desde 2015, pero la tasa del DUC cayó cuatro puntos más, para llegar a 54%. Ese año el cobro del DUC ascendió a 301 mmdp, pero de haberse mantenido la tasa de 65% de 2019, la recaudación habría sido de 502 mmd; es decir, se dejaron de recaudar 165 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

Al tercer trimestre de 2022 las ventas de hidrocarburos llegaron a 926 mmdp, un aumento de 31% (218 mmdp) frente al mismo periodo de 2021, o de 35% (238 mmdp) respecto del mismo lapso de 2019. Lo anterior, que se debe al aumento en el precio de los hidrocarburos a causa de los conflictos geopolíticos, ha permitido una recaudación de DUC de 309 mmdp en el periodo, un incremento de 55% (110 mmdp)[4] frente a 2021, pero una caída de 3% (8.7 mmdp) frente a 2019.

Con este resultado la tributación del DUC representó sólo el 32% de las ventas de hidrocarburos. De haberse mantenido la proporción de 2019 (46%), la tributación total habría sido de 425 mmdp en lo que va del año, es decir, 116 mmdp más[5], suficientes para cuadruplicar el presupuesto anual del IMSS-Bienestar (23.6 mmdp).

Encima de esta pérdida recaudatoria, durante 2022 el Gobierno decidió aplicar un sistema de control de precios de las gasolinas mediante subsidios, el cual tendrá un costo aproximado de 430 mmdp, según la Secretaría de Hacienda[6]. La dependencia ha asegurado que esa pérdida recaudatoria se cubriría con los excedentes petroleros, pero éstos no se han materializado. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal van 140.5 mmdp por encima del calendario (podrían ir mejor con un mayor DUC), pero el IEPS de combustible va 316 mmdp por debajo. O sea, hay una pérdida neta de 175.8 mmdp, exacerbada por el menor cobro de impuestos a Pemex

En el mismo periodo la Secretaría de Salud presenta un recorte de 21.3% (28.6 mmdp) frente a su presupuesto aprobado; Seguridad Pública y Protección Ciudadana, un recorte de 45% (27.6 mmdp), y los Ramos Autónomos 15.4% (16.1 mmdp). Las renuncias recaudatorias del Gobierno han tenido un alto precio.

Apoyo total a Pemex

La reducción de su carga fiscal no ha sido la única forma de apoyar a la petrolera. De hecho, el principal mecanismo han sido las transferencias financieras que la Secretaría de Energía le otorga, con bastante discrecionalidad y en, su mayoría, sin aprobación del Congreso, como lo hemos relatado anteriormente.

Vale la pena recordar que en 2021 las transferencias de la Sener a Pemex ascendieron a 316 mmdp,  85% (271 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados en el Paquete Económico. En lo que va de 2022, dichas transferencias ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. 

Al considerar estas transferencias, más la reducción de la carga fiscal a Pemex, podemos comprender mejor el costo de oportunidad de apoyar a la petrolera. En 2020, el apoyo fiscal total ascendió a 155 mmdp, 48.9 mmdp por aportaciones de la Sener y 106 mmdp por reducción de la carga fiscal. Estos recursos se pudieron haber utilizado para duplicar el gasto en medicamentos (93 mmdp), evitar la extinción de 109 fideicomisos (la mayoría dedicados a ciencia y tecnología), con un saldo de 68 mmdp en ese momento, o multiplicar por 30 el gasto en enfermedades catastróficas del Fonsabi

Para 2021, el apoyo fiscal a Pemex en 2021 ascendió a 481 mmdp, 316 mmdp por transferencias de la Sener y 165 mmdp por un menor cobro del DUC. Estos recursos pudieron haberse usado para evitar que la CFE tuviera su peor déficit fiscal en la historia (-60.5mmdp), evitar la desaparición del Fonden y multiplicar por 30 el gasto en reconstrucción infraestructura, entre otros usos. 

De enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal a Pemex ya asciende a 225 mmdp, 108 mmdp por transferencias de la Sener y 116 mmdp por reducción de la carga fiscal del DUC. Con estos recursos se podría haber evitado el subejercicio de los Órganos Autónomos, que al mes de septiembre acumulan un retraso de 16 mmdp, multiplicar por 25 la inversión física en salud al mes de septiembre (8 mmdp) o gastar 30 veces más en los 11 programas dedicados exclusivamente a mujeres.

Por otra parte, con la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros. Por ejemplo, en 2021 estos ingresos ascendieron a 365 mmdp, pero si se le descuentan las transferencias a Pemex vía la Sener, los ingresos fueron de sólo 48 mmdp, 27 veces menos que en 2012, cuando ascendieron a 1.3 billones.

¿Recursos desperdiciados?

La reducción de la carga fiscal a Pemex, así como las transferencias financieras y el aumento de los precios del petróleo en los últimos dos años, han catapultado los ingresos propios de Pemex, pero la petrolera no ha aprovechado este apoyo para mejorar sus indicadores operativos.

Al mes de septiembre, los ingresos petroleros, tanto de Pemex como del Gobierno federal, ascendieron a 1 billón de pesos, el mejor nivel para un periodo similar desde 2014. Por su parte, los ingresos propios de Pemex fueron de 587 mmdp, el mejor monto que se tiene registro desde 1990. Esto se debe a que en 2022 Pemex se quedó con el 58% de todos los ingresos petroleros, cuando en la década de 1990 se quedaba con 43% en promedio, en la década del 2000 con 35% y del 2010 con 42% promedio. Es decir, más que nunca el petróleo es de Pemex, y no tanto de los mexicanos.

A pesar de este beneficio, la plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluso con los precios del petróleo alcanzando niveles no vistos en varios años, la producción de Pemex no ha podido repuntar, lo que a su vez implica más pérdidas en recaudación para el país.

Lamentablemente esta tendencia tiene pocas posibilidades de revertirse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles de 2009 a 2016. Ante el agotamiento de los campos petroleros como Cantarell y la mayor dificultad de extraer petróleo en aguas profundas, es imperativo que Pemex aumente su inversión para recuperar sus niveles de producción petrolera.

También es imperativo que la reducción de la carga impositiva y las transferencias financieras se asocien con incentivos al interior de la empresa. En otras palabras, la empresa petrolera debería mejorar su inversión física o replantear su modelo de negocios en la misma medida en que recibe apoyo del Gobierno federal, para que vuelva a ser una empresa rentable.

Preguntas sin responder: los ‘otros ingresos’ de Pemex

El cálculo de los ingresos propios de Pemex está marcado por la opacidad, pues se contabilizan “otros ingresos”, de procedencia incierta. Al tercer trimestre de 2022, este concepto corresponde a 290 mmdp o 49% de los ingresos fiscales de la petrolera.

Vamos por partes. La contabilidad fiscal de los ingresos de Pemex contempla: 1. Las ventas internas 2. Las ventas externas. 3. Los Derechos y Enteros y 4. Otros ingresos.

Las ventas internas son, como su nombre lo dice, la comercialización de bienes y servicios en el país. No obstante, las ventas externas son más complicadas de analizar, pues contemplan un balance entre exportaciones de hidrocarburos e importaciones. Es por esta razón que en algunos años, como en 2022, las ventas externas sean negativas, pues Pemex pierde más al importar combustibles de lo que gana al venderlos. En 2022 las ventas internas ascienden a 841 mmdp, pero las externas son negativas en 104 mmdp, dando un neto de 736 mmdp.

Al monto anterior se le deben descontar los Derechos y Enteros. No existe una clara definición de qué contiene este concepto, pero parece que se refiere a las transferencias de Pemex al Fondo Mexicano del Petróleo, es decir, las aportaciones al Gobierno federal a través del Derecho de Utilidad Compartida, Derecho de Extracción de Hidrocarburos, Derecho de Exploración y otros más. No obstante, las cifras no coinciden del todo, pero siguen la misma tendencia. En 2022 este concepto es de 439 mmdp, por lo que las ventas netas de Pemex se reducen hasta 297 mmdp.

Posteriormente, se le suman los mencionados “otros ingresos”. Para este año este concepto acumula 290 mmdp, al mayor monto desde 2018. Todo parece indicar que las transferencias a Pemex de la Sener se contabilizan en este apartado, lo que infla los ingresos petroleros y los ingresos en general. Para tenerlo muy claro: si las transferencias a Pemex se pagan con recursos fiscales, no deberían de contarse como ingresos.

Además, según los informes del auditor externo[7] de la Cuenta Pública (CP), Pemex también recibe como “otros ingresos” conceptos como aportaciones no recuperables del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), pagos de seguros y fianzas, u “otros servicios”. En los propios informes de Pemex no existe explicación alguna sobre dichos “otros ingresos”.

En la CP 2021, en la Nota de Estados Financieros[8], se informa que al mes de enero de 2022 Pemex recibió 23 mmdp del Fonadin para solventar los compromisos financieros derivados de la adquisición de la participación mantenida por Shell en Deer Park. Este hecho también explica el gran incremento de los ingresos de Pemex en lo que va de 2022.

Finalmente, es posible que las devoluciones de IEPS a Pemex, por la política de estímulos a las gasolinas de este año, también se estén contabilizando. En lo que va del año, el SAT le ha devuelto a la petrolera 124 mmdp, por mucho el mayor nivel desde que hay registro. Con este resultado, el IEPS de Pemex es negativo en 85.7 mmdp, es decir, el Gobierno le ha pagado a Pemex esa cantidad.

Con todo y las transferencias a Pemex, Fonadin y devoluciones de IEPS, se podrían alcanzar 230 mmdp de “otros ingresos”, pero nos quedarían por explicar todavía 60 mmdp. Se mantiene el misterio.

Nuestras recomendaciones

El costo de reducir el DUC a Pemex y de apoyarla mediante transferencias financieras del PEF ha sido dejar de garantizar derechos humanos, sin que haya una mejora en la operación de Pemex, lo cual es insostenible. No se puede seguir postergando el desarrollo de México y, encima, no cambiar las condiciones de la empresa. Por esa razón proponemos:

1. El Gobierno federal debe comenzar cuanto antes a prever fuentes alternativas de financiamiento del gasto público, y a apoyar fiscalmente a Pemex sólo bajo la condición de que ejecute cambios en su gobernanza, modelo de negocios, estructura y operación.

2. En particular, se debe de regular en la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria las condiciones bajo la cuales el Gobierno federal puede reducir el DUC.

3. Incluir en dicha ley que el Gobierno debe establecer las fuentes de financiamiento con las cuales compensará la pérdida de ingresos petroleros, y acompañar su propuesta con un estudio de impacto presupuestario.

4. La tasa del DUC debe considerar el rango de variación de los ingresos de Pemex, acorde a los precios del petróleo observados. Si los precios son bajos, se puede considerar reducir más el cobro a Pemex para fortalecerla; pero si los precios son altos, debe aportar mayor DUC para el Gobierno federal. Esto cobra mayor importancia si consideramos que el Gobierno federal además renuncia a recaudar el IEPS de gasolinas.

5. Se deben condicionar las reducciones del DUC a mejoras de los estándares operativos de Pemex:

  • Se deben de establecer una metodología clara para la reducción del DUC, que puede incluir condicionar cada punto porcentual de reducción del DUC a un aumento proporcional en la inversión de Pemex y la producción de la plataforma petrolera.
  • Asimismo, Pemex debe dedicar un porcentaje mínimo a inversión física de todas las transferencias financieras que recibe de la Sener. Un 50% debería dedicarse a inversión y otro 50% a pagar deuda u otros gastos.
  • Pemex debe generar un estudio donde plantee distintos escenarios con diferentes modelos de negocios, y elegir el más rentable a corto y mediano plazo.
  • Finalmente, la empresa debe transparentar en sus informes trimestrales la composición de los “otros ingresos”, para dar certeza de su situación financiera.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexo

[1] LISH. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5355983&fecha=11/08/2014#gsc.tab=0

[2] DOF. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lih/LIH_ref02_09dic19.pdf

[3] Los cálculos de la base gravable se basaron en la auditoría 508-DE de la Auditoría Superior de la Federación de 2015. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_0508_a.pdf

[4] El mayor incremento porcentual del DUC respecto del incremento en las ventas de hidrocarburos, se debe a la base de comparación, puesto que en 2021 mediante decreto en el DOF se permitió a Pemex una prórroga de sus pagos mensuales del DUC que fueron finiquitados a finales de año.

[5] Utilizamos esta metodología puesto que en las declaraciones mensuales no existen datos de deducciones definitivas para calcular la base gravable del DUC. No obstante, este método arroja datos casi idénticos al cálculo anual usando las deducciones definitivas.

[6]El Financiero, 30 de agosto de 2022. Subsidios a gasolinas costaron una ‘lanota’ a Hacienda

https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/08/30/subsidios-a-gasolinas-costaron-una-lanota-a-hacienda-se-perdieron-229-mil-mdp-en-impuestos/

[7] Cuenta Pública 2021. Informe del Auditor Externo de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[8] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.

El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.

Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.

Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.

Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).

 

 

Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.

Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.

Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.

Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.

Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.

Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.

El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.

 

A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.

Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.

El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.

[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.

Números de Erario: agosto de 2021

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

Un símil de lo que podría pasar en 2022

Al mes de agosto de este año los ingresos totales tuvieron un crecimiento anual de 5.5%. El erario se ha mantenido a flote principalmente por un incremento de los ingresos petroleros y del Impuesto al Valor Agregado (IVA). No obstante, otros componentes de los ingresos, como el Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) o los ingresos de la CFE se mantienen estancados o presentan caídas, a pesar de la recuperación económica. Además, este año se han resentido los ingresos no tributarios no petroleros, ya que no han ingresado recursos de los fondos de emergencia.

En el contexto de la discusión de los estimados de finanzas públicas que la Secretaría de Hacienda presentó para el Presupuesto 2022, los datos al mes de agosto de este año nos recuerdan qué tan difícil es lograr las metas de ingresos.

Petróleo, al rescate

De enero a agosto los ingresos totales del sector público acumulan 3.89 billones de pesos, un aumento de 5.5%, es decir, 203 mil millones de pesos (mmdp), frente al mismo periodo de 2020. No obstante, frente a 2019 (previo a la pandemia) tal crecimiento es sólo de 3% (116 mmdp).

La recuperación de los ingresos se debe, principalmente, a los mejores ingresos petroleros. Al mes de agosto dichos ingresos acumulan 609 mmdp, un crecimiento anual de 66.4% (243 mmdp). Parte de esta fortaleza es algo artificial, ya que las aportaciones (capitalizaciones) que el Gobierno federal le transfiere a Pemex se contabilizan como ingresos petroleros. Sin esas capitalizaciones, en realidad los ingresos petroleros hubieran crecido sólo 35.3% en el periodo de enero a agosto.

El impulso de estos ingresos también viene del precio del barril, aunque no de la producción. La plataforma petrolera se mantiene en 1,680 miles de barriles diarios (mbd), 101 mdb por debajo del programa. En efecto, el aumento en el precio del crudo ha compensado la estancada producción de Pemex. Mientras que en el Paquete Económico 2021 se estimó un precio de 41.6 dólares por barril (dpb), el observado ha sido de 59.4 (dpb), 17 dólares por arriba.

Cabe recordar que para 2022 se estima una plataforma de 1,826 miles de barriles diarios (mbd), y la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb). Al mes de agosto la plataforma está lejos de esa meta, y con un precio mucho más alto esperado para 2022, difícilmente el próximo año se compensará la baja producción de la misma forma en que se ha hecho este año.

El otro salvavidas de las finanzas públicas ha sido el IVA, que acumula 777 mmdp al mes de agosto, un aumento de 14% (96 mmdp). Este impuesto incluso supera los niveles prepandemia, pues frente a 2019 es 12% (83 mmdp) superior.

En otras palabras, el IVA está teniendo su gran rebote este año. El punto es que para 2022 se espera otro gran crecimiento, pero de 19% (198 mmdp), algo que no se ha visto nunca. Esto se ve complicado, como ya lo hemos explicado en otros estudios.

Rezago del resto de ingresos

Fuera de los ingresos petroleros y el IVA, las demás fuentes de ingreso están muy apagadas. El ISR, el principal tributo del Gobierno, acumula 1.28 billones, una contracción de 0.2% (2.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2020 y frente a 2019 el aumento es apenas de 0.9% (11.3 mmdp).

A pesar de la recuperación del PIB esperada de 6.2% (Banco de México), el ISR simplemente no despegó en el octavo mes del año. En 2022 se espera un crecimiento de 4.8% (94 mmdp) frente a los ingresos presupuestados para 2021, algo que por la tendencia actual se ve igualmente difícil.

Asimismo, el IEPS ha generado al mes de agosto 286 mmdp, una caída de 10.3% (32 mmdp), y se coloca en su peor nivel desde 2018. Para el siguiente año se espera una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021; aunque se espera una pérdida, no queda claro cómo se va a revertir la tendencia, cuando no se espera que el rebote económico tenga la misma fuerza el próximo año. La expectativa parece optimista por lo observado hasta la fecha.

Finalmente, los ingresos no tributarios no petroleros acumulan 287 mmdp, una caída de 21.9% (80 mmdp) frente al mismo periodo de 2020. Hay que recordar que al mes de agosto del año pasado dentro de los ingresos no tributarios se contabilizaron transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por 119 mmdp, del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México por 21.6 mmdp y de otros fideicomisos por 33.6 mmdp.

Si bien este año continúa la estrategia de extinción de fideicomisos, los ingresos obtenidos por los mismos –incluyendo los 25.4 mmdp del Fonden– no han llegado a compensar el agotamiento del FEIP.

Ingresos frente al calendario

Ahora, frente al calendario, los 3.89 billones de ingresos totales están 4.4% (164 mmdp) por arriba. Sin embargo, al desagregar por impuesto la historia es diferente con respecto al crecimiento frente al año pasado. Frente al calendario, los ingresos petroleros van 1.2% (7.6 mmdp) por debajo y los tributarios sólo 1% (24 mmdp) por arriba de lo previsto.

El ISR va 3% (-39 mmdp) por debajo del calendario, otra muestra de que Hacienda ha sido muy optimista al estimar el desempeño de este tributo este año, un símil de lo que podría pasar en 2022. En contraparte, el IVA está 17% (112 mmdp) por encima de lo calendarizado, situación que ha provocado que la SHCP apueste casi todo el crecimiento tributario a partir de este impuesto en 2022.

Avance frente a las expectativas: petróleo sobrestimado

Los ingresos al mes de agosto van en línea frente a los estimados al cierre, proyectados en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). No obstante, esto se ha debido a un avance al mes de agosto superior al 80% de los ingresos no tributarios y de un 68% de avance de los ingresos tributarios. A pesar del mejor desempeño de los petroleros frente a 2020, si mantienen el ritmo visto hasta ahora, quedarán muy por debajo de lo estimado al cierre.

Al octavo mes los 3.89 billones de pesos de ingresos totales representan el 66% de los 5.8 billones de pesos esperados al cierre de 2021. De mantenerse el rimo de crecimiento promedio mensual, los ingresos totales quedarían -0.6% (36.6 mmdp) por debajo de lo estimado.

Esto se debe principalmente a que los 610 mmdp de ingresos petroleros representan sólo el 56% de los 1.07 billones estimados al cierre de 2021. Si esta tendencia continúa, los ingresos petroleros quedarán 15% (161 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre. En otras palabras, los ingresos petroleros han sido mucho mayores frente a 2020, pero las expectativas de la Secretaría de Hacienda para el cierre del año eran todavía mayores, situación que se repite en el PPEF 2022.

El menor desempeño del ingreso del petróleo frente al estimado al cierre ha sido compensado principalmente por los ingresos tributarios y no tributarios. Al mes de agosto los 287 mmdp de ingresos no tributarios representan el 81% de los 354 mmdp estimados al cierre. Por su parte, los 2.4 billones de ingresos tributarios representan un 68% de avance frente a los 3.5 billones estimados.

Si la tendencia continúa, los no tributarios quedarán 21% (76 mmdp) por arriba de lo estimado y los tributarios se colocarán 2.5% (90 mmdp) por encima de lo esperado al cierre. No obstante, los ingresos no tributarios, al no ser recurrentes, en cualquier momento podrían dejar de crecer frente a su ritmo previsto, lo que podría implicar que los ingresos al cierre de año caigan a terrenos negativos frente a lo estimado.

Gasto público: los favoritos de siempre

Al igual que los ingresos, el gasto público al mes de agosto ha crecido de forma limitada (4.5%).

Sin embargo, al interior se observa que los consentidos de siempre: Pemex, CFE o la Secretaría de Energía, registraron grandes aumentos en su gasto, mientras que otros, como Seguridad y Protección Ciudadana o la Fiscalía General de la República, presentan retrasos importantes frente a su calendario.

Al octavo mes del año, el gasto programable del Sector Público acumula 3.12 billones de pesos, un aumento de 7.3% (213 mmdp) frente al mismo periodo de 2020. Ese aumento en algunos ejecutores es mucho más grande. Por ejemplo, la Secretaría de Energía acumula 164 mmdp, un aumento de 209% (111 mmdp). Pemex que ha gastado 375 mmdp, un aumento de 209% (61 mmdp) más que en el mismo periodo de 2020.

En la contraparte se encuentra la Secretaría de Economía, con 3.3 mmdp, 91% (34 mmdp) menos que en 2020, luego de la reducción del programa de Créditos del Bienestar. Asimismo, las Aportaciones para las Entidades llevan 503 mmdp, una caída real de 3% (17 mmdp), cuando por Ley deberían de ser siempre superiores a las del año anterior.

Gasto frente al calendario

Frente al calendario el panorama es más preocupante. Si bien el gasto total está en 4.18 billones, 0.3% (12.5 mmdp) por arriba del programa, la situación por ejecutor es sumamente variable. En monto, la Sener, con sus 164 mmdp gastados a agosto, se encuentra 253% (117 mmdp) por arriba de su calendario anual, y la CFE, con 315 mmdp, está 19%  (50 mmdp) por arriba de lo programado. Le siguen el IMSS con 570 mmdp, 8.3% (16 mmdp) por arriba del programa, y la Secretaría del Bienestar, con 135 mmdp, 8.3% (10 mmdp) por arriba del programa.

Sin embargo, las Aportaciones a la Seguridad Social, con 638 mmdp, están 3.6% (24 mmdp) por debajo de su calendario. El gasto del ISSSTE, con 248 mmdp, se ubica 8.1% (21 mmdp) retrasado, y las Aportaciones Federales, con sus 503 mmdp, van 2.4 (12 mmdp) por debajo del programa.

En porcentaje también sorprenden sobregastos o subejercicios de algunos ejecutores. Por ejemplo, la Secretaría de Hacienda ha ejercido 20 mmdp, 51% (6.7 mmdp) más de lo que debía, al igual que la Secretaría de Gobernación, que con 4.9 mmdp acumula 58% (1.8 mmdp) en exceso a su programa.

Por el contrario, la Seguridad Pública y Protección Ciudadana ha gastado 24.9 mmdp, un retraso de 32% (12 mmdp); el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con 1.2 mmdp, va 28% (521 mdp) retrasado, y la Fiscalía General de la República ha gastado 7.5 mmdp, un subejercicio de 32% (3.6 mmdp).

¿Recuperación de los ingresos petroleros? Mayo 2021

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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A lo largo de los primeros cinco meses de 2021, los ingresos del Sector Público se ubicaron en 2.5 billones de pesos[1], 6.7% (155.3 mmdp[2]) por arriba de los observados de enero a mayo de 2020. Esto es resultado del mayor dinamismo de la actividad económica y de una mejoría en el precio del petróleo.

En efecto, los ingresos petroleros mostraron una importante recuperación en los últimos meses, particularmente en relación con los obtenidos el año pasado. Por ese motivo, en esta entrega de los Números de Erario vamos a poner la lupa en estos ingresos para entender con mayor profundidad la magnitud y la naturaleza de su recuperación.

Un impulso ‘multifactorial’

Los ingresos petroleros registraron un monto de 363.3 mmdp en el periodo de enero a mayo de 2021. Al comparar estos ingresos en periodos similares de sexenios anteriores (Fox, Calderón y EPN), se revela que su mayor nivel promedio fue en el Gobierno de Calderón (663 mmdp), por el beneficio obtenido del precio del petróleo (77.2 dpb[3] promedio en el sexenio) y una producción promedio de 2,272 mdb[4].

Aunque en el panorama transexenal estos ingresos se ven claramente en ‘desventaja’, es necesario cerrar la ventana temporal. Y es que los ingresos petroleros –Pemex y Gobierno federal– crecieron 86.6% (168.8 mmdp), en comparación con igual periodo de 2020. Se identificó que se trata del crecimiento más alto observado en los ingresos petroleros del que se tenga registro para periodos similares desde 2000. Por debajo, destacan los crecimientos observados en 2000 (58.3%), 2003 (62.6%) y 2010 (30.6%).

Este crecimiento se debe, en gran medida, a que el año pasado los ingresos petroleros alcanzaron mínimos históricos. De cualquier forma, la recuperación del precio promedio de la mezcla mexicana de crudo, aunque no llegara a niveles excepcionales (se ubicó en niveles similares a los reportados en enero-mayo de 2018 [58.5 dpb] y 2019 [58.8 dpb]), sí fue un factor clave.

El precio promedio de petróleo aumentó 82.6% en relación con el reportado en periodo similar de 2020 (58.4 dpb vs. 32.0 dpb, enero-mayo 2021 vs. 2020). El precio promedio de la mezcla mexicana de exportación en 2012 y 2013 fueron superiores a los observados este año, de 109.2 dpb y 102.0 dpb, respectivamente, años en los que los ingresos petroleros fueron igualmente altos en los primeros cinco meses del año.

Queda claro que el dinamismo de los ingresos petroleros observado este año en definitiva no ha sido impulsado por la producción de petróleo. Su volumen promedio en enero-mayo de 2021 (1,678 mbd) fue el segundo más bajo observado para periodos similares desde 2000, después de los 1,666 mbd de 2019. La tendencia de la producción ha sido a la baja: desde el nivel promedio registrado en enero-mayo de 2000 (3,001 mdb), el volumen de producción se desplomó 44.1%,. En 2012 y 2013 los niveles observados fueron considerablemente más altos: 2,543 mbd y 2,532 mbd, respectivamente.

Ahora bien, de alguna manera el dinamismo de los ingresos petroleros también es impulsado hasta cierto punto de forma artificial. Es decir, la recuperación también se debió a factores exógenos al mercado de crudo. Nos referimos a las aportaciones patrimoniales por 63.1 mmdp (y cada vez mayores) que realizó durante el 1T2021 el Gobierno federal a Pemex, para la reducción de su carga fiscal. Éstas se registran como ingreso petrolero de Pemex, cuando en realidad ésa no es su naturaleza.

Sin las transferencias del Gobierno federal a Pemex, los ingresos petroleros hubieran crecido sólo 52.4% (105.7 mmdp), quedando en 300.6 mmdp.

Finalmente, el monto de las transferencias del Gobierno federal Pemex es el más alto registrado en periodos similares desde 2014. En periodo similar de 2020 estas transferencias fueron de 16.8 mmdp.

El peso real de los ingresos petroleros

Hay dos argumentos más que ponen en perspectiva el buen desempeño de los ingresos petroleros en los primeros cinco meses del año.

En términos de estructura porcentual, estos ingresos han ido perdiendo peso a lo largo de los años en el total de ingresos del Sector Público. Pasaron de representar el 24.7% en enero-mayo de 2000 a alcanzar el 14.8%, para periodo similar de 2021.

El segundo argumento: a pesar de su buen desempeño anual, los ingresos petroleros no lograron cumplir la expectativa de la recaudación programada para el periodo enero-mayo (incluso contando las transferencias del Gobierno federal a Pemex). Presentaron un rezago de 8.0% (-31.8 mmdp) con respecto a la meta de inicio de año, de 395.4 mmdp. Sin las transferencias el rezago se eleva a 24.0% (-94.9 mmdp).

Sin embargo, con respecto a la meta mensual establecida en la LIF2021 (82.3 mmdp), presentan un excedente de 11.8% (9.7 mmdp).

La perspectiva sexenal

Durante la administración de AMLO se han presentado los niveles promedio (para periodos enero-mayo) más bajos, tanto de ingresos petroleros como de producción de petróleo: 309 mmdp y 1,685 mbd. Respecto al precio promedio, es el segundo más bajo (49.7 dpb), después de los 30.3 dpb promedio en el sexenio de Fox.

Respecto a las tasas de crecimiento de los ingresos petroleros, las del periodo de Fox fueron las más altas: 114.2%, 16.5% promedio anual. En cambio, en el sexenio de EPN y en lo que va de la administración de AMLO las tasas del periodo han sido negativas: -37.4% vs. -1.7%.

Sólo en mayo de este año, los ingresos petroleros se ubicaron en 92.0 mmdp, monto 207.0% (62.0 mmdp) superior al observado en mayo de 2020, la tasa más alta registrada para meses similares desde 2000. Esto se debe principalmente a una mejora en el precio del petróleo, pues éste se incrementó 152.5% en términos anuales: 62.4 dpb (mayo 2021) vs. 24.7 dpb (mayo 2020). Además, la producción de petróleo aumentó 2.5% respecto a la observada un año antes, ubicándose en 1,683 mbd.

El nivel de los ingresos petroleros, en mayo de 2021, es similar al reportado en igual mes de 2015, pero se encuentra 48.2% por debajo de su nivel máximo reportado para mes similar desde 2000, de 177.7 mmdp de mayo de 2012.

Comparando sexenios anteriores, el ingreso petrolero promedio mensual del mes de mayo, en lo que va de la administración de AMLO, 69 mmdp, ha sido el más bajo desde el sexenio de Fox. Respecto al periodo de EPN se encuentra 31.4% (-31.8 mmdp) por debajo.

Las tasas de crecimiento por periodo más altas se observan en las administraciones de Fox (132.5%) y de Calderón (81.1%). En la de EPN fue negativa (-31.0%). En lo que va de la administración de AMLO el incremento ha sido de 6.6%.

En el sexenio de Calderón se alcanzó el promedio del precio del petróleo más alto del mes de mayo (81.9 dpb); el más bajo se registró en el sexenio de Fox (32.4 dpb).

Respecto a la producción, el nivel más alto se observó en el promedio de mayo del sexenio de Fox (3,275 mbd), y el más bajo se ha verificado en los años que van de la administración de AMLO (1,661 mbd); es decir, se ha caído casi 50%.

Respecto al mes inmediato anterior (abril), los ingresos petroleros aumentaron 37.2% (25.0 mmdp), ya que el precio de la mezcla mexicana de exportación aumentó en mayo 2.9 dpb (4.9%), para ubicarse en 62.4 dpb. Han sido los más altos observados en los cinco meses que van de 2021.

Conclusión

El buen desempeño en los ingresos petroleros en el acumulado de los primeros cinco meses de 2021 entusiasma mucho, especialmente por lo llamativo de las tasas anuales de crecimiento, que superan a las históricas. Desde la misma perspectiva histórica, el nivel de ingresos, los precios y volumen de producción observados de petróleo en la actualidad superan lo visto el año pasado, pero no los máximos niveles vistos en años anteriores.

De cualquier forma, este mayor dinamismo no ha logrado que los ingresos petroleros superen la meta planteada para el periodo de enero a mayo de 2021; tampoco ha revertido la baja participación de estos ingresos en la bolsa total de ingresos presupuestarios.

La recuperación obedece principalmente a dos factores: 1) las transferencias recibidas por Pemex, provenientes del Gobierno federal, y 2) la recuperación del precio del petróleo. El primer factor obedece a un incremento por ingresos no recurrentes, mientras que el segundo puede verse limitado por la volatilidad propia de los precios del petróleo. En este contexto, recomendamos cautela a la hora de juzgar esto como una recuperación real.

Análisis del gasto

El gasto neto total del sector público acumuló 2.5 billones de pesos al mes de mayo, lo que supone un incremento anual de 4% (99.8 mmdp) y un subejercicio de 0.1% (-3.0 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado.

El crecimiento medio anual del gasto neto total en lo que va del sexenio es de 3%, es decir, la tasa de variación acumulada del periodo de enero a mayo de 2019 a 2021. Dicha tasa contrasta con el crecimiento medio anual de 6% y 7% de los primeros tres años de los sexenios anteriores.

Gasto programable

En este periodo, el incremento anual observado en el gasto neto total fue resultado de un mayor gasto programable, pues el gasto no programable tuvo una caída en relación con el año anterior. Este tipo de gasto sumó 2.0 mmdp hasta mayo de 2021, lo que representó un aumento anual de 8% (151.4 mmdp) y de 1.8% (34.5 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado en el periodo.

El crecimiento promedio anual (tasa de variación acumulada) en lo que va de esta administración es de 5%, mientras que en en el sexenio de Calderón fue de 9% y de 7% en el sexenio de Peña Nieto. Si bien el ritmo de crecimiento del gasto programable a estas alturas de la administración de AMLO es menor en comparación con las anteriores, sí nos llaman la atención los componentes que impulsan el gasto programable.

Con el incremento en el gasto programable este año, la proporción que éste representa dentro del gasto total se modificó. Sin considerar la inversión física representó 63% del gasto total. Desde el 2016 su participación en el gasto total no excedía 60%. Por otro lado, la participación de la inversión física en el gasto total continúa en mínimos históricos, 13%. Esta proporción es muy similar al promedio que se observó entre 2002 y 2008.

El dinamismo del gasto programable fue impulsado por dos de los rubros que lo integran, ya que aproximadamente el 87% del sobregasto proviene de ellos. El rubro de “Otros gastos de capital” sumó 167.7 mmdp y aumentó 160% anual (103 mmdp); de igual manera lo hizo la proporción que representa este rubro del propio gasto programable, al pasar de 4% en 2020 a 9% en 2021. En este rubro se registran las transferencias de capitalización a Pemex por 63.0 mmdp, realizadas por la Secretaría de Energía (Sener) durante el primer trimestre de este año, última información disponible sobre este asunto. Pero dados los aumentos en la inversión financiera de esta Secretaría en el último mes, es probable que el Gobierno federal haya transferido más recursos a la paraestatal. Será hasta el reporte trimestral cuando podamos confirmar o no esta hipótesis. Pero hasta mayo, la inversión financiera de Sener sumó 109.1 mmdp, con un aumento anual de 189%. Además, representó 99% del presupuesto ejercido. Claramente la mala situación financiera de Pemex representa una carga pesada para el Erario.

Sin las transferencias a Pemex, el comportamiento del gasto programable no tendría el mismo dinamismo. Excluyendo las transferencias del total, el gasto programable sería de 1.91 billones de pesos y exhibiría un menor incremento anual: uno de 5% (88.3 mmdp) y no de 8%. Con respecto al gasto aprobado tendría un subejercicio de 1% (-28.6 mmdp). Como resultado, el gasto neto total sumaría 2,533 mmdp, con un crecimiento anual de 3% (73.6 mmdp) y un subejercicio de 2.6% (-66.0 mmdp).

El otro capítulo de gasto que aumentó considerablemente fue el de “Materiales y suministros”, que acumuló 158.9 mmdp y aumentó 50% (52.7 mmdp) anual. Estos resultados contrastan con la narrativa de la austeridad. En 2020 su participación en el gasto programable fue de 6%. En este año aumentó dos puntos porcentuales y representó 8%, participación muy similar al promedio de 8% observado entre 2000 y 2020. Cuando se analiza la serie histórica de este rubro desde 2000 hasta la fecha, no se observan incrementos anuales de 50%; no obstante, en 2012, 2017 y 2018 los incrementos anuales fueron de 32%, 35% y 37%, respectivamente. En el mismo periodo de otros sexenios, este rubro tuvo una tasa de variación acumulada negativa (-2% y -6%), pero en esta administración la tasa fue de 2%. Recordemos que este capítulo agrupa erogaciones destinadas a la adquisición de insumos y suministros para el desempeño de actividades administrativas y productivas. Algunos conceptos que integran el capítulo son: materiales de administración; emisión de documentos y artículos oficiales; alimentos y utensilios; materias primas y materiales de producción y comercialización; productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio; materiales y suministros para seguridad, entre otros.

En los reportes mensuales la información de este rubro no se desagrega por Ramo. Sin embargo, se cuenta con información del rubro de “Otros gastos de operación”, el cual agrupa información de tres conceptos: materiales y suministros, servicios generales y otras erogaciones. Son ocho ramos los que tuvieron incrementos en este rubro, de los cuales destacan la Secretaría de Bienestar (+114%), el IMSS (+62%), Sedatu (+55%) y la CFE (+44%).

[1] Dólares por barril (dpb)

[2] Miles de barriles diarios (mbd)

[3] Base mayo de 2021.

[4] Miles de millones de pesos