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Petróleo toca fondo; y la deuda está por las nubes

Erario al 2T de 2024

Mantener con vida a Pemex ya es insostenible, y la deuda pública llegó a su máximo nivel desde que se tiene registro. Es decir: el Gobierno apoya a Pemex para reducir su deuda, a costa de incrementar la propia. 

El costo de mantener con vida a Petróleos Mexicanos (Pemex) está llegando a niveles insostenibles. Al segundo trimestre de 2024, la reducción de impuestos a la principal empresa productiva del Estado tiró los ingresos petroleros del Gobierno federal a su peor nivel desde 1990, e impulsó su endeudamiento al mayor nivel que se tenga registro. No hay coincidencias. 

La reducción del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) provocó que Pemex aportara a la Federación sólo 91.7 mil millones de pesos (mmdp), el peor registro en décadas. Además, el Gobierno le devolvió a la empresa, vía transferencias, 158.6 mmdp, lo que significó una pérdida neta de 66 mmdp. 

Lo cuestionable es que el esfuerzo no está rindiendo frutos. En este sexenio, el Gobierno ha dado apoyos fiscales a Pemex por 2.1 billones de pesos, 4.5 veces más que los que otorgó Peña. A la vez, la inversión en la paraestatal ha sido 26% menor al promedio del sexenio pasado. Esto ha provocado que la producción de crudo siga en niveles históricamente bajos. 

En temas relacionados, ante las presiones del gasto electoral y el bajo crecimiento de los ingresos, la deuda pública llegó a su máximo nivel desde el 2000 que se tiene registro, y es el Gobierno federal el que más ha inflado los pasivos. El endeudamiento que adquirió la Federación en los primeros 6 meses del año, es 54.6% mayor (363 mmdp) al de Peña Nieto en su último año de gobierno. Es decir: el Gobierno apoya a Pemex para reducir su deuda, a costa de incrementar la propia. 

El pronóstico es que México tendrá que pagar billones por la deuda adquirida hoy, sin una empresa petrolera que pueda aportar de forma considerable al desarrollo del país.

Ingresos petroleros tocan fondo

La política de reducir y postergar el DUC a Pemex tuvo un costo histórico: en la primera mitad de 2024, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, aquellos que no se queda la empresa) sumaron sólo 91.7 mmdp, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro.

Para dar “oxígeno” a la petrolera, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el principal derecho que paga Pemex pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, y luego esas obligaciones se han condonado. En 2023 se le permitió postergar el pago de octubre, noviembre y diciembre y posteriormente en 2024 se condonó el pago de dichos meses. La acción más reciente fue postergar el pago del DUC del mes de mayo hasta agosto. Dado el precedente, puede que también se condone dicho pago. 

La reducción y postergación de impuestos en 2024, provocó que la entrega de recursos petroleros de Pemex hacia la Federación, al mes de junio, cayera en 45.6% (76.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2023. Sólo en la pandemia y en el contexto de la caída de los precios del crudo en 2015 se observaron contracciones similares. En otras palabras, al ayudar a Pemex, el Gobierno ha provocado una situación de crisis de ingresos para sí mismo. 

La reducción y postergación del DUC a Pemex, ha permitido que la paraestatal se quede con una mayor cantidad de las ganancias de la venta de petróleo. Los ingresos totales de la empresa ascendieron a 455 mmdp, un incremento de 35.6% (119.7 mmdp). Se trata de la mayor tasa de crecimiento, sólo superada por años post crisis como 2021 o 2009, cuando los precios del petróleo tuvieron grandes incrementos anuales.

El aumento en los ingresos de Pemex frente a la caída de los mismos en el Gobierno federal, provocaron que la empresa productiva del Estado se quedara con el 83% de la renta petrolera, mientras que a la federación le llegó sólo el 17% restante. Se trata de un giro diametral frente al cierre del sexenio pasado: en 2018 Pemex se quedaba con el 44% de los ingresos petroleros y la Federación con el 56%. Incluso llegó a darse la ocasión en 2008 que la Federación se quedó con el 86% y Pemex sólo con el 14% de la renta petrolera.

Encima de reducir la carga fiscal a Pemex, la Federación también apoya a la empresa mediante transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener). En lo que va del año, le ha otorgado 158 mmdp, 518.6% (132 mmdp) más de lo transferido en el mismo periodo de 2023. Se trata del mayor monto de apoyo directo a la petrolera para una mitad de año, por lo que probablemente se rompa un récord anual al cierre de 2024.

Si tomamos en cuenta que Pemex pagó a la Federación sólo 91.7 mmdp de sus ingresos, pero luego ésta le devolvió a la empresa vía transferencias 158.6 mmdp, el resultado es una pérdida neta de 66 mmdp. Como advertimos en nuestro Erario al 1T de 2024, es la primera vez que el Gobierno le aporta más a Pemex de lo que Pemex aporta al Gobierno. 

Así o más claro: la relación comercial entre Pemex y la Administración federal ya no ofrece utilidades para los ciudadanos. La venta de petróleo ya no financia la salud, educación o seguridad. Más bien, nuestros impuestos se usan ahora para subsidiar a Pemex. 

Sumadas, las transferencias hacia la petrolera en el sexenio de López Obrador, superarán con creces las realizadas en el Gobierno anterior. De 2019 a la mitad de 2024, el Gobierno ha transferido a Pemex —vía la Sener— 1.14 billones de pesos, 2.4 veces más de lo que Peña aportó en su sexenio (471 mmdp). 

Por otro lado, este Gobierno ha beneficiado fiscalmente a Pemex mediante reducción, postergación y condonación del DUC. Con cifras definitivas al cierre de 2023, el apoyo fiscal a Pemex por este concepto sumó 865 mmdp. Con números preliminares a mayo, estimamos un apoyo de 109 mmdp en lo que va del año.

Así, el apoyo neto fiscal a Pemex en lo que va del sexenio, ya suma 2.1 billones de pesos, o 6.1% del PIB. Ese monto pudo haber incrementado el gasto en salud al nivel recomendado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), pero se prefirió destinarlo a este fin. El costo ha sido enorme y los resultados muy pobres. 

En general, los ingresos petroleros siguen sin mejorar frente a gobiernos anteriores. Aunque de enero a junio de 2024 se logró un crecimiento de 8.5% (42.8 mmdp) frente a 2023, en el sexenio sólo se totalizan 547.2 mmdp, un monto 15% (95.8 mmdp) menor a lo observado al cierre del gobierno de Peña o 54% (655 mmdp) inferior a lo logrado al cierre del de Calderón. 

El mal desempeño de los ingresos petroleros se debe a que la extracción de crudo simplemente no ha repuntado. De enero a junio, promedió 1,523 miles de barriles diarios (mbd), una reducción de 5% (76 mbd) frente al mismo lapso de 2023. Se trata del peor nivel que se tenga registro desde 1996 que hay datos disponibles. La explicación es que se han ido agotando las reservas en el subsuelo, al tiempo que Pemex invierte menos en exploración. 

Cuando se reportan las cifras de producción de Pemex, el Gobierno suele resaltar la generación de hidrocarburos, que contiene la producción de crudo y de condensados (más ligeros que el crudo, con alta concentración de propano y butano). El problema con esta medición es que, previo al 2010, las cifras sólo contabilizaban al crudo y no a los condensados. Así que, para hacer una evaluación justa sobre la evolución de esta métrica, nosotros sólo comparamos la producción de crudo. En cualquier caso, la cifra total de generación de hidrocarburos en 2024 promedia 1,802 mbd, 69% (791 mbd) menos frente a 2010, que las cifras son comparables. 

Destacamos además, que las estimaciones de la Secretaría de Hacienda (SHCP) se siguen quedando cortas. Para este año, previó una obtención promedio de crudo de 1768 mbd, pero lo observado va 14% (246 mbd) por debajo. La SHCP terminará esta administración sin haber acertado sus estimaciones sobre producción petrolera. 

El aumento de los ingresos petroleros totales —pese a la caída en la extracción— se debe al incremento del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME). Al mes de junio, el precio del barril de crudo ha promediado los 73.6 dólares por barril (dpb) lo que representa un incremento de 11% (7.6 dpb) frente al mismo periodo de 2023. Esta cifra es, además, 30% (16.9 dpb) superior a lo estimado por Hacienda para 2024.

Cabe resaltar que en nuestro análisis del Paquete Económico 2024 ya anticipamos esta situación: una plataforma petrolera sobreestimada con un precio subestimado. Como hemos explicado anteriormente, Hacienda suele ser optimista sobre la producción petrolera, para mandar señales de mejora productiva en Pemex. No obstante, como conoce las carencias de la empresa, subestima el precio de la MME, para tratar de compensar la menor producción a través de los precios. 

Ingresos tributarios:  limitados, pese al IEPS 

Los ingresos tributarios en 2024 llegaron a 2.52 billones de pesos al mes de junio, su mayor nivel histórico para un periodo similar. La tasa de crecimiento registrada en los primeros seis meses del año fue de 6.2% (146.8 mmdp) frente al año anterior, la mayor para un mismo periodo desde 2016. Pese a esto, el desempeño de la recaudación muestra signos de debilitamiento tanto por el lado del Impuesto Sobre la Renta (ISR) como por el lado del Impuesto al Valor Agregado (IVA). 

El impulso de los ingresos tributarios se debe principalmente al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Percibió un alza de 55.3% (111 mmdp) frente al año pasado, para colocarse en 311.8 mmdp, el mayor nivel desde 2016. Este resultado se debe a que, en lo que va del año, el Gobierno ha cobrado prácticamente en su totalidad el IEPS a gasolinas: en los primeros seis meses del año se otorgaron estímulos equivalentes al 4% (0.2 pesos por litro) de la cuota potencial, mientras que en el mismo periodo de 2023 perdonó el cobro en 34%, o 2 pesos por litro. 

Cabe recordar que Hacienda establece una cuota de IEPS de gasolina por cada litro vendido y cada semana determina qué tanto deja de cobrar (al aplicar estímulos) para mantener estables los precios. Desde 2020, no había sido tan escueta en la aplicación de estímulos como lo es en 2024. 

La recaudación de IVA también creció en 5.2% (32.9 mmdp) para llegar a 670.9 mmdp. Aunque no se superó el registro de 2022, lo recaudado superó las previsiones iniciales en 6.6% o 41 mmdp. Este buen desempeño se debe a una reducción en las devoluciones y compensaciones respecto a 2023. Hay que recordar que en el primer semestre del año pasado, los contribuyentes solicitaron sus saldos a favor por la política de estímulos a los combustibles de 2022, como lo explicamos en nuestra nota anual de 2023. 

Sólo gracias al buen desempeño del IEPS y del IVA, la meta de ingresos tributarios quedó apenas 0.1% (2.7 mmdp) por arriba de la meta. Pudo ser mejor, pero el ISR no ha cumplido con las expectativas planteadas. En la primera mitad del año, se obtuvieron por concepto de este tributo 1.43 billones de pesos, una caída de 0.5% (6.8 mmdp) frente a 2023, lo que provocó que se incumpliera la meta de recaudación en 1.3% o 18.7 mmdp. Esto marca un cambio de tendencia, puesto que en 2022 y 2023 el ISR mantuvo superávits frente a las expectativas del Gobierno. El menor desempeño puede deberse a la desaceleración de la economía. 

Al segundo trimestre de 2024, las devoluciones de impuestos sumaron 478 mmdp, 3% (15.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2023 y las compensaciones 213 mmdp, 42% (153.8 mmdp) menos. En conjunto, devoluciones y compensaciones ascendieron a 691.6 mmdp, una disminución del 19.6% o 169 mmdp. 

Debido a la caída de 76.9 mmdp (-45.6%) de la renta petrolera del Gobierno federal, compensado por un aumento de 6.2% (146.9 mmdp) de los ingresos tributarios, los ingresos de la Federación se incrementaron en 1.8% o 48.4 mmdp para llegar a 2.79 billones de pesos. Este monto supone un retraso frente al calendario de 0.6% o 16.9 mmdp. 

Hay que recordar que estos ingresos son los que financian a la mayoría de las secretarías federales y entes autónomos. Su bajo crecimiento limita cumplir con las necesidades en educación, salud, seguridad o ciencia, entre otras funciones del gasto. 

Esto es así porque los ingresos de Pemex, Comisión Federal de Electricidad (CFE), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)—que componen la totalidad de ingresos del Sector Público— son para uso exclusivo de dichas instituciones. 

Gasto público: el dispendio del régimen

El bajo crecimiento de los ingresos públicos no impidió al Gobierno gastar más. El total de erogaciones del sector público a mitad de 2024 llegó a 4.56 billones de pesos, un aumento de 12.1% (494.2 mmdp) frente al mismo periodo de 2023. El crecimiento de 12.1% es el mayor registrado para una mitad de año desde 2008, aunque muestra signos de desaceleración.

En el acumulado de enero a mayo, el gasto público registraba un crecimiento interanual de 17.3%, el más elevado desde 1990, como destacamos en nuestro Erario al Momento de ese mes. Este impulso se debió al adelanto de programas sociales en el contexto electoral, y de la inversión física. Sin embargo, en el mes de junio se registró un recorte de 7.5% frente al mismo mes de 2023. Es decir, el Gobierno comenzó a meter el freno al dispendio. De esta forma, si al mes de mayo se registraba un sobre gasto de 0.5% (20.3 mmdp), al mes de junio se registra un ligero déficit de 0.1% o 3.5 mmdp.

Por dependencia, al mes de junio la entidad que ha tenido un mayor incremento del gasto ha sido la Sener que llegó a 159.4 mmdp, un aumento de 485.9% (132.2 mmdp). El 99% de la dotación corresponde a las transferencias a Pemex. 

En segundo lugar, se encuentran las Entidades no Sectorizadas, que sumaron 81.1 mmdp: un repunte de 1843.7% (76.9 mmdp) frente a 2023. Hay que recordar que, a partir de este año, se contabilizan en este ramo los recursos del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). Sin embargo, las cifras para este nuevo instituto de salud pública aún son inciertas.La plataforma de Transparencia Presupuestaria informa que el gastofue por 75.7 mmdp, mientras que Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (Estopor) reporta solamente 48.3 mmdp.

En tercer lugar, la Secretaría del Bienestar erogó 265.5 mmdp, un alza de 26.1% o 55 mmdp frente al año pasado. No obstante, en junio, tras el periodo electoral,esta dependencia  experimentó un recorte de 28.2% frente a junio de 2023. 

En cuarto lugar, la Secretaría de Turismo desembolsó 91.5 mmdp, un aumento de 69.9% (37.6 mmdp), por mayores pagos para el Tren Maya. 

Del lado perdedor, la dependencia con mayores reducciones fue la SHCP. Erogó solamente 18.8 mmdp, 68.7% (41,4 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2023, cuando esta dependencia hizo  transferencias a fideicomisos y apoyos a la Banca de Desarrollo. 

Asimismo, destaca un recorte a la Secretaría de Salud (SSA) por la desaparición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Esta dependencia gastó a junio 27.9 mmdp o 56% (36.1 mmdp). Si bien el mayor monto (48.8 mmdp) del IMSS-Bienestar compensó el recorte de la SSA, en su conjunto se ejercieron  76.7 mmdp, cifra menor a las reportadas entre 2014 y 2018, cuando aún existía el Seguro Popular dentro de la SSA. 

Frente al calendario, la Secretaría de Turismo (Sectur) presenta el mayor sobre ejercicio al mes de junio: ha gastado 70 veces más de lo que tenía aprobado al periodo (1.3 mmdp). La diferencia se debe a los recursos para la construcción del Tren Maya. Si bien fueron aprobados dentro de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena),  Turismo los está ejerciendo. Al segundo trimestre, la Sectur tenía previsto erogar 150 mdp en inversión física, pero lleva 90.6 mmdp. 

La Sener, como de costumbre, registra un sobre gasto. De forma sistemática, el Ejecutivo y el Legislativo han aprobado a la dependencia un monto limitado de apoyos a Pemex, pero siempre se exceden. Es una forma de ocultar el verdadero apoyo que requiere Pemex durante la aprobación del Paquete Económico. El gasto ejercido por la Sener a junio supera lo aprobado al periodo en 90% o 75.5 mmdp. 

Por el lado contrario, el IMSS y el ISSSTE tienen subejercicios por 26.3 mmdp (-4.5%) y 18.8 mmdp (-7%) respectivamente, por menor gasto en la función salud, así como en pensiones y gastos operativos.  Igualmente es muy significativo el recorte de 23.4% (9 mmdp) al Poder Judicial.Al mes de junio había erogado 29.5 mmdp, el peor registro desde 2014.

Por último, cómo advertimos en nuestro Erario al Detalle del mes de junio, el gasto en los entes de seguridad pública aumentó 47.4% (51.8 mmdp) para colocarse en 161.1 mmdp: su máximo histórico para una mitad de año. El mayor repunte se observa en la Sedena, con 81.9 mmdp: un incremento real de 69.6% (33.6 mmdp) frente al año anterior. Asimismo, la Semar elevó su gasto en 46.4% (10.9 mmdp).

Lo anterior generó que los entes militares (Sedena y Semar) tuvieran un alza de 62% (44.6 mmdp) en su ejecución de recursos frente a 2023.. . En contraste, los entes civiles, como la Secretaría de Gobernación (Segob), la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSyPC) y la Fiscalía General de la República (FGR) sólo aumentaron en 19% (7.2 mmdp).

El aumento dispar ha provocado que las Fuerzas Armadas hoy controlen el 72% del gasto de las instancias de seguridad. En comparación, al cierre de 2018 controlaban sólo el 53%. Frente al total del gasto programable, los entes militares gestionaron el 3.6%: la proporción más grande desde el año 2000.

Inversión: la presión del cierre de sexenio

El gasto en inversión física se ha acelerado al final del sexenio como respuesta a la presión por cerrar los proyectos pendientes. Al segundo trimestre, se gastaron 555 mmdp en este rubro, un crecimiento real de 18.5% (86.2 mmdp) frente al año anterior; siendo el mayor aumento para un mismo periodo. 

Como decíamos,  esto refleja la urgencia ante el inminente cierre de esta administración. Por ejemplo, el repunte más grande se dio en la inversión en la función de Transporte: creció 68.1% (55.6 mmdp) frente al segundo trimestre del año anterior. La inversión ejercida en la función de Seguridad nacional también creció 309% (18.9 mmdp) frente al mismo periodo de comparación. Se trata de obras realizadas principalmente por la Sedena, así como transferencias difíciles de rastrear por estar destinadas a fideicomisos clasificados como “inversión física”. 

Destaca el crecimiento real en el gasto de inversión en la función Salud con 87.4% (15.8 mmdp) más frente al año anterior. Representa el mayor nivel en el rubro para un segundo trimestre de este sexenio.

Pero no todas son buenas noticias. La inversión en la función Vivienda y servicios a la comunidad cayó 1.6% (2.18 mmdp) en términos reales frente al año pasado.

Las buenas intenciones al final del sexenio no son suficientes. Incluso con el incremento en el gasto de inversión, ésta se encuentra por debajo de los niveles ejercidos durante el gobierno de Peña Nieto.  En promedio durante el actual sexenio al mes de junio, se habían invertido 430 mmdp. Para el mismo periodo en la Administración  anterior, era de 513 mmdp. Todo apunta que se cerrará el año con un nivel de inversión por debajo de lo invertido durante el sexenio de Peña. 

Los bajos niveles de inversión también son reflejo del desaprovechamiento de los apoyos fiscales por parte de Pemex. A pesar de que al segundo trimestre los ingresos petroleros ascendieron a 455 mmdp, un incremento de 35.6% (119.7 mmdp), reflejo de la reducción y postergación del DUC, el gasto en inversión física de la petrolera se redujo en 2.4% (4.3 mmdp) frente al año anterior. 

Los apoyos billonarios que se han realizado a la petrolera no se reflejan en un incremento de la inversión capaz de ampliar las capacidades productivas de la empresa. Con los resultados al segundo trimestre, se observa que cerrará el sexenio con un nivel de inversión física 26% por debajo de lo invertido con Peña Nieto.

Sostenibilidad fiscal y endeudamiento: el desmentido

Aunque el discurso oficial sea que la actual administración no ha endeudado al país, los datos lo desmienten. Para este último año de gobierno, la deuda pública se encuentra en su nivel más alto desde el 2000 que se tiene registro, y durante el primer semestre ascendió a 16 billones de pesos, lo que equivale al 48.8% del PIB al segundo trimestre. El Gobierno mexicano no había tenido una deuda de esta magnitud en los últimos 25 años. 

Para el segundo trimestre del año, la acumulación de la deuda pública se incrementó en 1.2 billones de pesos frente al año anterior, esto representa un crecimiento real de 8.5%. 

Este resultado deja ver que se esfumó el efecto del súper peso. A inicios del año veíamos un crecimiento ordenado de la deuda pública. La apreciación del tipo de cambio ayudaba a mantener bajo control la deuda externa. Sin embargo, tras los resultados de las elecciones comenzamos a ver una depreciación en el peso, lo que afecta  la valuación de la deuda externa en nuestra moneda. 

Al día de hoy, la deuda pública externa vale más en pesos mexicanos, haciendo que la dificultad de su pago se incremente (además de que, en sí misma, la deuda en dólares se ha incrementado). Por este motivo, al final del segundo trimestre, la deuda externa se elevó 0.5% ó 18 mmdp frente a 2023.

Parece un pequeño incremento, pero es la segunda vez en el sexenio que  la deuda externa crece en un segundo trimestre. La primera vez fue en 2020, cuando la economía cayó más de 18%  por los efectos de la pandemia y hubo una depreciación del tipo de cambio, que llevó a cotizar por arriba de los 22 pesos por dólar. En resumen, el crecimiento de la deuda externa para un segundo trimestre es muy infrecuente  y debería tomarse con precaución. 

Lo más preocupante es que la deuda pública está aumentando a un ritmo más rápido que el crecimiento de la economía nacional. Ésta no se había encontrado tan endeudada para un segundo trimestre, como lo reportado a junio del presente año, cuando el saldo de la deuda pública representó hasta el 48.8% del PIB. 

Frente a 2018, la deuda interna se ha incrementado en 10% del PIB, lo cual representa alrededor 3.3 billones de pesos. Es un nivel histórico no visto en los últimos 25 años, y ya representa el 37% de la economía mexicana. 

Al analizar por sectores, en el segundo trimestre el Gobierno federal se endeudó por más de un billón de pesos: es el mayor monto de endeudamiento en los últimos 25 años, para un segundo trimestre. Esto representó un incremento real de 71.3% (428 mmdp) frente a 2023. 

Para ponerlo en perspectiva, el endeudamiento en los primeros seis meses del año, es 54.6% (363 mmdp) mayor a todo el que adquirió Peña Nieto en el último año de su sexenio. En 2018, el Gobierno federal se endeudó por 666 mmdp (a precios de 2024), mientras que en los primeros 6 meses de 2024, el endeudamiento ya asciende a 1,029 mmdp. Recursos que en otras administraciones se han utilizado durante todo un año, se han ejercido en tan solo 6 meses. 

El alto nivel de endeudamiento  se compensa, sin embargo, por los superávits presupuestarios de entidades como el IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex. Es importante considerar que el balance del Gobierno en su conjunto resulta de la suma de los resultados de estas entidades presupuestarias.

El costo financiero de la deuda pública se encuentra también en niveles históricos. Al segundo trimestre del año, se pagaron 608 mmdp en intereses y servicio de ese adeudo.  El monto más alto por este rubro en los últimos 25 años. Frente al año anterior, implicó un crecimiento real de 5.0% (28.9 mmdp), sin embargo, frente a 2018 el incremento es de 35.6% (159.6 mmdp). En ese respecto, el pago de intereses y servicio de la deuda interna se incrementó 9.5% (41.6 mmdp) en comparación a 2023, un crecimiento de 51.6% (163.3 mmdp) ante el mismo periodo de 2018. 

Aumenta el lastre fiscal de Pemex: Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2024

El panorama al inicio del primer trimestre del año revela de manera clara el inminente desenlace de esta administración: una costosa política de apoyo a Pemex que no ha dado resultados en materia productiva y de ingresos, castigo a gastos sociales como la salud, y una deuda fuera de control.

Nos encontramos al borde de una situación insostenible, arrastrados por los incansables esfuerzos del gobierno por mantener a Pemex a flote. Al primer trimestre del año, la petrolera inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años la paraestatal recibió más apoyo de los recursos que aportó a la Federación. Para ponerlo en perspectiva: por cada peso que Pemex aportó, el gobierno le tuvo que regresar 2.3 pesos para mantenerla a flote. 

La estrategia de reducir y postergar el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) a Pemex le salió bastante cara al gobierno federal. Al final, pasó factura sobre los principales ingresos del erario, ya que al primer trimestre los provenientes del petróleo cayeron 60.8% (51.3 mmdp) frente a 2023. Aunque si los comparamos frente a 2018, la caída es abismal al ser 80.3% (135 mmdp) inferiores a lo reportado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior.

La estrategia de Hacienda ante la crisis

Para tratar de contrarrestar esta estrepitosa caída de los ingresos petroleros, Hacienda buscó fortalecer las percepciones tributarias. Por un lado, buscó recursos entre los contribuyentes: al primer trimestre, las devoluciones que realiza el SAT a los pagadores de impuesto por concepto del IVA, fueron en términos reales 6.5% (15.6 mmdp) menores frente al año anterior por un monto de 223.5 mmdp. 

Por otro lado, menores estímulos a las gasolinas fortalecieron la recaudación por el IEPS: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS sumaron 13.9 mmdp: una caída de 58.9% (19.9 mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. Es la mayor disminución en devoluciones y compensaciones del IEPS en todo el sexenio para un primer trimestre.

El aumento en la recaudación tributaria no fue suficiente para financiar por completo el presupuesto de los Ramos Administrativos. El Gobierno tuvo que hacer recortes discrecionales en algunas dependencias para favorecer el adelanto de programas sociales por motivo de la ley electoral. Así, la Secretaría del Bienestar presenta un crecimiento anual de 79.4% (107.19 mmdp), y la SEP un aumento de 74.4% (67.99 mmdp) frente a marzo del año anterior. Por otro lado, el gasto de la Sener aumentó 301.2% (58.49 mmdp) debido a mayores transferencias a Pemex.

Un margen de maniobra insuficiente

En materia de sostenibilidad, al primer trimestre se observa un deterioro en el margen de maniobra del Gobierno. Si se consideran todos los gastos ineludibles que tiene la federación, como es el pago de intereses de la deuda, pensiones, los adeudos de ejercicios fiscales anteriores y las participaciones a los estados, el margen fiscal para hacer política pública al primer trimestre fue por 632 mmdp, el monto más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Ese menor espacio fiscal llevó a que el Gobierno federal incurriera en un déficit público por 505.7 mmdp, lo cual representó un crecimiento de 144.3% (298.7 mmdp), frente al primer trimestre del año anterior. Representa el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. 

En consecuencia, el saldo de la deuda pública ascendió a 15.4 billones de pesos, la cifra más elevada reportada para un primer trimestre en más de dos décadas. El incremento pudo ser mayor de no ser porque el tipo de cambio favorable al peso ha permitido ocultar estos grandes déficits públicos. Si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelará la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas.

 

Ingresos petroleros: Pemex deja de aportar al erario

Al primer trimestre del último año del actual sexenio, Pemex inició como un lastre para las finanzas públicas. Por primera vez en los últimos 10 años, la petrolera recibió más apoyo de los recursos que aportó. Al mes de marzo, Pemex pagó 33 mmdp al Gobierno federal por concepto de ingresos petroleros. Sin embargo, el Gobierno le regresó a Pemex 77 mmdp vía transferencias presupuestarias. Es correcto: los ciudadanos estamos pagando ahora de nuestros impuestos los apoyos a la petrolera.

La tendencia es clara y es que el Gobierno federal cada vez se queda con menos ingresos petroleros. Al mes de marzo estos fueron 60.1% (51 mmdp) menores a lo que obtuvo al primer trimestre del año pasado, pero la caída es abismal: -80% (-135 mmdp), comparado frente al último año del sexenio anterior.

 

La reducción y postergación en el pago del Derecho por la Utilidad Compartida (DUC) a Pemex, es la principal razón por la que el Gobierno federal se ha quedado con menores ingresos petroleros. De acuerdo con datos del Fondo Méxicano del Petróleo (FMP), Pemex no había pagado este derecho desde octubre del año pasado hasta enero del presente año. Fueron 4 meses al hilo en que el gobierno federal brindó un respiro a la petrolera mediante la postergación de este pago. Hay que recordar que mediante un Decreto presidencial, se le permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año, como lo detectamos en nuestra nota de Erario Anual de 2023

Además de la postergación del pago del DUC, para este año se redujo la tasa aplicable para este derecho del 40% al 30%. Esto se reflejó en un menor pago en febrero, a pesar de que en este mes se hicieron los pagos retroactivos del DUC de octubre a enero. El pago reportado fue de sólo 14.9 mmdp: una caída de 35.4% (8.2 mmdp) frente a febrero de 2023, y un abismal desplome de 66.6% (29.8 mmdp) frente a febrero de 2018. De haberse mantenido la tasa de 65% que existía en 2019, Pemex habría pagado al mes de febrero 46 mmdp adicionales, similar al presupuesto de la Secretaría de Agricultura (34.8 mmdp) y la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (34.8 mmdp) en el primer trimestre del año. 

Por otro lado, Pemex ha recibido apoyo fiscal mediante transferencias de recursos vía la Secretaría de Energía. Al mes de marzo ha otorgado a Pemex 77.2 mmdp, el mayor monto de todo el sexenio para un primer trimestre y 317% (58.7 mmdp) más de lo otorgado en el mismo periodo de 2023. Ya que los ingresos petroleros pagados al Gobierno federal (33 mmdp) fueron menores a las transferencias a Pemex, la diferencia tuvo que salir del cobro de impuestos y otros derechos. 

En suma, el total de apoyos fiscales que ha recibido la petrolera al primer trimestre del año, acumulan 123.2 mmdp, la mitad del presupuesto de la Secretaría del Bienestar al primer trimestre (258 mmdp). Estos apoyos significan un costo de oportunidad en el uso de recursos públicos que pudieron haberse destinado a salud, educación, seguridad, ciencia y tecnología, entre otros. 

 

A pesar de todos los apoyos fiscales que se le están otorgando a Pemex, no repuntan sus niveles de producción. Al primer trimestre del año se trabajó con el nivel de producción de petróleo crudo más bajo en los últimos 24 años, al producir solamente 1,542 miles de barriles diarios (mbd), esto es 6.7% menor a lo reportado en 2023.

Esta situación sugiere que el apoyo billonario que le está dando el gobierno federal a Pemex solo es para salir de su situación de alto endeudamiento, por lo que no se está viendo reflejado en una mayor capacidad productiva de la empresa y por ende en garantizar su autosuficiencia financiera. 

 

Los Ingresos tributarios blindan las finanzas públicas

Ante la caída anual de 5.3% (14.1 mmdp) en pesos de 2024 de los ingresos petroleros, los tributarios blindaron a las finanzas públicas, al reportar un crecimiento de 3.4% (40.6 mmdp) frente al año anterior, para ubicarse en 1,246 mmdp. Es una mejoría en el ritmo de crecimiento de la recaudación fiscal, pues se llevaban tres años consecutivos en que al primer trimestre del año ésta no repuntaba.

A pesar de su mejor ritmo de crecimiento, los ingresos tributarios se quedaron a solo 0.7% (9.2 mmdp) de cumplir con la meta para el primer trimestre, hilando tres años en que la recaudación fiscal se queda por debajo del calendario. Aún así, esto representa una mejora frente al primer trimestre de 2023, cuando las contribuciones se quedaron 3.5% (44.1 mmdp) por debajo del calendario.

 

Los menores estímulos a las gasolinas fortalecieron los ingresos fiscales en el primer trimestre del año: al mes de marzo las devoluciones y compensaciones del IEPS fueron por un monto de 13.9 mmdp, lo cual representa una caída por 58.9% (19.9mmdp) respecto al primer trimestre del año anterior. La caída responde a un efecto contable frente a principios de 2023 cuando las devoluciones y compensaciones del IEPS ascendieron a un monto récord por 33.8 mmdp, a causa de los grandes saldos a favor generados por la política de estímulos a las gasolinas de 2022, como lo explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023. Como en 2023 no existió esta política, este año no existen grandes saldos a favor en materia del IEPS.

Además, menores saldos a favor de contribuyentes fortalecieron la recaudación de impuestos en el primer trimestre. Al mes de marzo las devoluciones que realiza el SAT a los contribuyentes por concepto del IVA, fueron por 223.5 mmdp, lo cual implicó una reducción en términos reales de 6.5% (15.6 mmdp) frente al año anterior. Es la primera caída en las devoluciones del IVA del sexenio para un primer trimestre, después de haber sostenido un crecimiento por cinco años para un mismo periodo de comparación. 

 

Otro factor que explica la mejora en la recaudación fiscal, son las auditorías que realiza el SAT: al primer trimestre del año los ingresos por cobranza ascendieron a 232 mmdp, un crecimiento frente al año anterior de 24.5% (45.8 mmdp). No obstante, la recaudación primaria —que es aquella que se encuentra vinculada al dinamismo económico— cayó 0.5% (5.2 mmdp) para el mismo periodo de comparación. Es decir, los esfuerzos de fiscalización sobre los contribuyentes son la principal explicación del aumento de la recaudación. Sin embargo, no ha sido suficiente para compensar la menor renta petrolera, como veremos a continuación. 

 

Salen perdiendo los ingresos del gobierno federal 

Los esfuerzos de Hacienda para fortalecer los ingresos tributarios no alcanzaron para contrarrestar la caída de los ingresos del Gobierno federal. Vale recordar que estos ingresos son aquellos que no contemplan los recursos de Pemex, CFE, IMSS, e ISSSTE. Es decir, es el dinero que el Gobierno destina para fondear programas sociales y el gasto en salud y educación, entre otros.

Al primer trimestre del año, los ingresos del gobierno federal fueron 1,382.2 mmdp, una reducción en términos reales por 0.2% (3.3 mmdp) frente al año anterior y 2.4% (33.7 mmdp) por debajo del calendario. Como veremos más adelante, esto impactó en recortes en diferentes dependencias federales. 

 

En este primer trimestre del último año del sexenio, los ingresos del Gobierno federal presentan el desempeño más bajo en las últimas cuatro administraciones. Apenas han logrado crecer 5.0% frente al primer trimestre del último año del sexenio de EPN, cuando se había logrado aumentar los ingresos en 22.3% para el mismo periodo de comparación. Se debe, principalmente, a los apoyos fiscales que se le han otorgado a Pemex; que van desde la reducción de la tasa del DUC hasta la postergación del pago del mismo. Esto ha provocado que los ingresos petroleros del gobierno federal, al primer trimestre, sean 80.3% inferiores a los ingresos que obtuvo durante el primer trimestre del último año de gobierno de EPN.

 

Gasto neto total

Al cierre del primer trimestre del 2024, el gasto neto del Sector Público ascendió a un total de 2,319.6 mmdp, lo que equivale a un crecimiento con respecto al año anterior del 18.8% (366.9 mmdp). Pese a que ha sido el mayor incremento del gasto con respecto a años anteriores, quedó corto respecto al calendario en 122 mmdp, con lo que se registran cinco años en el sexenio en los cuales no se ha cumplido con el programa establecido al primer trimestre del año: 2024, 2023, 2021, 2020 y 2019.

Esta tendencia se observa desde los sexenios anteriores; no obstante, al cierre de Gobierno de Felipe Calderón se reportó un subejercicio de sólo 15.3 mmdp, mientras que en la administración de EPN se reportó un sobre ejercicio por un monto de 106.3 mmdp. En contraste, en la presente administración podemos observar un subejercicio de 122 mmdp, representando la mayor brecha observada en un cierre de sexenio en comparación con los últimos dos. 

 

En términos generales, dentro de los ramos administrativos se observa un incremento en el gasto programable del sector público con respecto al año anterior. La Sener destaca como la ganadora, con un aumento del 301.2% (58.49 mmdp) frente al año pasado, explicado por mayores transferencias a Pemex por parte de esta dependencia.

Además, es relevante mencionar el aumento en el gasto en programas sociales asociado al proceso electoral, ya que por Ley se obliga al Gobierno a adelantar programas sociales previo a las elecciones, así como el aumento de las pensiones del bienestar a 6 mil pesos bimestrales. Esto explica el considerable aumento del gasto de la Secretaría del Bienestar, la cual reporta un crecimiento anual del 79.4% (107.19 mmdp) frente a 2023. 

Por otro lado, los ramos de Defensa Nacional y Marina mostraron incrementos significativos, con un aumento del 42.4% (9.86 mmdp) y 20.4% (2.19 mmdp) respectivamente. Este fenómeno puede ser interpretado a la luz de nuestros trabajos anteriores sobre la concentración de poder a través del presupuesto, donde el actual gobierno busca la lealtad de los mandos castrenses al incrementar sus recursos, a costa de reducir el presupuesto de las entidades civiles de seguridad. 

Otro movimiento presupuestario destacable se observa en la Secretaría de Salud, con una caída del 63.7% (18.22 mmdp). Ésta se explica por la eliminación del INSABI en 2023 y la creación del IMSS-Bienestar, categorizado en el Ramo 47 de Entidades no Sectorizadas. Éste nuevo instituto ejerció en el primer trimestre del año 22.6 mmdp, lo que compensó la reducción en el gasto de la Secretaría de Salud frente a 2023. No obstante, el gasto en atención en salud de las personas sin seguridad social sigue por debajo de sus mejores niveles como abordaremos en nuestra nota de Erario en Salud.

 

Frente al calendario, se puede observar un recorte al gasto en 12 de las 17 principales entidades de gobierno. Las instituciones de salud, como el ISSSTE, IMSS y Secretaría de Salud, presentan un subejercicio agregado de 39.53 mmdp. De forma contraria, en la Sener se observa un incremento del 85.1% (35.81 mmdp), frente al calendario debido a mayores transferencias a Pemex. 

La otra secretaría que mostró el mayor incremento frente al calendario fue Turismo, con un aumento del 2,246.5% (21.12 mmdp) respecto al año anterior, debido a mayores recursos para la construcción del Tren Maya. Hay que recordar que hasta 2023 esta dependencia era la encargada de ejercer los recursos para la construcción de dicha obra prioritaria, pero en 2024 se cambió la responsabilidad a la Sedena. El sobre ejercicio de la Sectur indica que la Sedena aún no ha tomado por completo la construcción del Tren Maya. 

 

Gasto en inversión física: recta final de proyectos prioritarios

La necesidad de terminar las obras de infraestructura insignia, así como la recuperación del gasto no ejercido el año pasado, ha incrementado el gasto de inversión en el primer trimestre de 2024. 

Como analizamos en nuestro Erario Anual de 2023, el año pasado el avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp. El desempeño de este gasto comenzó mal desde inicios de año, pues el avance al primer trimestre de 2023 era de sólo 15.7%. En 2024 se ha revertido la tendencia pues se observa un avance anual del 24.14% al primer trimestre, el mayor desde 2018. 

Destaca que el gasto en inversión al mes de marzo ha alcanzado su punto más alto durante todo el sexenio de AMLO por un monto de 225 mmdp, para un primer trimestre. Este aumento en la inversión se debe al incremento del gasto en proyectos prioritarios, tales como la finalización del Tren Suburbano-Aeropuerto o en la terminación del Tren Maya, lo cual se refleja en el crecimiento real de 58.2% (14.18 mmdp) en la inversión física destinada a la función transporte.

 

Aún así, no han superado a Peña. Pese a la recuperación en la inversión física total al mes de marzo, aún se mantiene por debajo del sexenio de EPN, ya que en promedio la inversión en ese periodo fue de 242 mmdp, mientras que en el actual gobierno la inversión física promedio es de 190 mmdp. Esto se traduce en un crecimiento promedio anual de 1.8% , que contrasta con el sexenio anterior. Con EPN el crecimiento de la inversión se mantuvo en 2.0%.

 

Módulo de sostenibilidad fiscal y endeudamiento

En los últimos años se ha observado un importante crecimiento en gastos comprometidos o ineludibles por parte del Gobierno federal, como es el gasto en pensiones, el pago de intereses de la deuda, las Participaciones Federales y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores. El aumento de estos gastos comprometidos dejan cada vez menor margen fiscal para realizar políticas públicas.

Si descontamos estos gastos ineludibles de los ingresos tributarios, al primer trimestre del año, el margen fiscal sobrante es de tan solo 11.7 mmdp: en otras palabras, de los ingresos tributarios sólo quedó esa cantidad para financiar políticas públicas. Es el menor margen para un primer trimestre en los últimos 20 años. 

Si tomamos en cuenta que el presupuesto programado de la Secretaría de Salud (SSA) al primer trimestre fue por 12.8 mmdp, entonces el margen fiscal sobrante de los ingresos tributarios podría financiar apenas el 92% del gasto de la SSA. Para decirlo claro, el actual margen fiscal de los ingresos tributarios es insuficiente para financiar políticas públicas. 

 

Si en lugar de considerar sólo los ingresos tributarios, tomamos en cuenta la totalidad de los ingresos públicos, vemos que los recursos disponibles para hacer política pública fueron de 632.9 mmdp —si se descuentan los gastos ineludibles—. De nuevo, es el margen fiscal de ingresos públicos más bajo para un primer trimestre en los últimos 20 años. Es 24.9% (209 mmdp) inferior al observado al primer trimestre del cierre del sexenio anterior (2018).

¿Estos 632 mmdp de ingresos disponibles alcanzan para hacer política pública? La respuesta corta es “no”. Ese margen fiscal es insuficiente para financiar los programas públicos y con ello garantizar los derechos sociales. Si consideramos que el gasto programable, sin incluir el gasto en pensiones, ascendió a 1085 mmdp al primer trimestre, entonces el margen fiscal disponible de los ingresos públicos financió el 58% del gasto programable, por lo que se requirieron financiar 452.3 mmdp mediante endeudamiento público para cubrir el restante del gasto programable. En otras palabras, al primer trimestre los ingresos no fueron suficientes para garantizar el cumplimiento de derechos sociales como la salud o la educación pública, por lo que el gobierno tuvo que recurrir a la deuda para cubrir el presupuesto. 

 

Claro que a estas alturas del sexenio ya no es sorpresa que el gobierno incurra en endeudamiento para financiar el presupuesto. Sin embargo, se están superando los límites en la cantidad de deuda en la cual puede incurrir el Gobierno. Cuando los hogares o las empresas adquieren una deuda bancaria, sólo pueden tener acceso al crédito que se pone a su disposición dada su capacidad de pago. Es decir, su espacio de endeudamiento está definido por el tamaño del crédito.

De igual manera, el gobierno cuenta con un espacio fiscal para endeudamiento, que está limitado por la cantidad de deuda pública que es consistente con la capacidad de pago del gobierno. En el caso particular de México y de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria, el gobierno puede endeudarse siempre y cuando el saldo de la deuda pública se mantenga constante como porcentaje del PIB. 

En este sentido, al primer trimestre del año, el gobierno no dispone de margen fiscal para endeudarse más. Para mantener estable la deuda pública, para final de año el gobierno necesita un balance primario superavitario equivalente al 1.1% del PIB, dadas las condiciones financieras y económicas previstas. Sin embargo, al cierre del primer trimestre, el balance primario registró un déficit de -0.7% del PIB, lo que implica que el gobierno está incurriendo en un déficit primario que pone en riesgo la capacidad de pago del país y que tendría que corregir para final de año. 

 

Para sumar a lo anterior, en este primer trimestre se presentó un déficit público (la diferencia entre ingresos totales y gastos totales) por 505.7 mmdp. Este déficit tuvo un crecimiento real de 144.3% (298.7 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Es el mayor déficit público registrado para un primer trimestre en los últimos 17 años. Si lo comparamos frente al déficit público registrado en el primer trimestre del último año del sexenio de EPN, este es 538.5% (426.5 mmdp) superior. Hay un claro deterioro de las finanzas públicas frente a sexenios anteriores. 

 

Aún con el mayor déficit registrado en más de una década, habrá quienes digan que la deuda pública no ha aumentado. Sin embargo, los datos nos cuentan otra historia y es que al primer trimestre de 2024, el saldo de la deuda pública total ascendió a 15.4 billones de pesos. Es el monto más elevado reportado para un primer trimestre en más de 10 años. 

En términos de crecimiento real, la deuda pública aumentó 15.3% (2049.5 mmdp) frente al primer trimestre del año anterior. Por una parte, durante el transcurso del año anterior se adquirió más de un billón de pesos de endeudamiento que se suma al déficit público observado al primer trimestre de este año. 

El endeudamiento pudo ser mucho mayor, ya que sus cifras se ocultan detrás de la fortaleza del tipo de cambio. Durante ya más de una administración la estrategia de adquisición de deuda ha sido focalizada en el mercado interno. Es decir, cuando el gobierno requiere de financiamiento vía deuda, prefiere la emisión de bonos en moneda nacional, en lugar de recurrir a mercados internacionales y endeudarse en monedas extranjeras.

Esta estrategia ha beneficiado ampliamente al gobierno federal en los últimos 3 años, permitiendo diluir u ocultar los grandes déficits en los que ha incurrido. Al primer trimestre del año, el saldo de la deuda pública externa fue por 3.6 billones de pesos, esto fue 10.7% (434.1 mmdp) menor a lo reportado el año anterior.

El súper peso que llegó para “salvarnos” (casi)

Ojo, la caída de la deuda externa no se debe a que el gobierno la está pagando; ya que en realidad ha emitido más deuda en moneda extranjera. Al mes de marzo el saldo de la deuda externa fue por 222 mil millones de dólares, mientras que al cierre del año anterior era de 213 mil millones de dólares. 

El descenso de la deuda externa se explica simplemente por la fortaleza del tipo de cambio en los últimos años, lo que ha estado ayudando al gobierno federal a ocultar sus altos niveles de deuda. Al primer trimestre, el tipo de cambio fue por 16.7 pesos por dólar, mientras que en 2023 era de 18.11 pesos por dólar y en 2022, 19.9 pesos por dólar. La constante apreciación del tipo de cambio ha permitido mantener ficticiamente el saldo de la deuda pública, hasta el primer trimestre del año. 

El gran problema es que, como hemos observado, las finanzas públicas se encuentran en agonía: los ingresos no son suficientes para garantizar los derechos sociales por un margen fiscal insuficiente. Además, los apoyos millonarios a Pemex hacen que el gobierno federal se quede con menores ingresos y, por otra parte, aumenta cada vez más la presión de gastos ineludibles. En este escenario poco optimista, se encuentra el gobierno incurriendo en montos de endeudamiento históricos, esperando a que el tipo de cambio se mantenga apreciado. Sin embargo, si las condiciones financieras dejan de sonreírle al peso, se revelara la verdadera condición de insostenibilidad del actual manejo de las finanzas públicas. 

 

La pandemia no queda tan lejos: 2T 2023

Las finanzas públicas en la primera mitad de 2023 se están pareciendo demasiado a las de 2020, es decir, a las marcadas por el covid-19. Y es que en el segundo trimestre del año los ingresos públicos se han quedado cortos casi tanto como en 2020, lo que ha provocado medidas de austeridad incluso más duras que las vistas en la crisis sanitaria. Con todo, la situación bien podría ser más severa que la de hace tres años: el ritmo de endeudamiento es más elevado, y en este año los fondos de estabilización ya están agotados.

La menor producción petrolera de Pemex, la caída en los precios del crudo a nivel mundial y el superpeso han tirado los ingresos petroleros en 23.9% (93 mmdp) frente al año pasado. Además, el aumento de las devoluciones tributarias por incentivos fiscales durante 2022 ha provocado una caída del IVA en 8% (52 mmdp). Y aunque el ISR ha tenido un buen desempeño, los ingresos totales del Sector Público cayeron 1.6% (57 mmdp) frente al año pasado, y de hecho se quedaron por debajo de lo programado en 5.2% (190 mmdp), caída, como decimos, similar a lo vivido durante la pandemia de 2020, cuando los ingresos quedaron 6.1% (203 mmdp) por debajo del programa a junio.

En 2020 el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) sirvió para compensar 282 mmdp en faltantes de ingresos a lo largo del año. En cambio, al segundo trimestre de 2023 Hacienda no ha utilizado los 38.3 mmdp restantes en el fondo. De cualquier forma, dichos recursos sólo serían suficientes para cubrir el 20% de los faltantes en ingresos a mitad del año.

Todo apunta a que precisamente esta ausencia de fondos de estabilización está impulsando las medidas de austeridad más severas de la historia reciente, mucho mayores a las observadas en 2020. En lo que va de 2023 el gasto neto del Sector Público ha sufrido un recorte, frente al programa, de 6.7% o 279 mmdp, la mayor reducción al gasto en más de 20 años (en 2020 las medidas de austeridad sólo habían implicado un recorte al gasto aprobado de 5.3% [197 mmdp]).

A pesar de las medidas de austeridad, el endeudamiento público sigue imparable: los Requerimientos Financieros del Sector Público, la medida más amplia de endeudamiento, llegaron a 496 mmdp, el monto más elevado desde 2008, que hay registro. Como porcentaje del PIB, representaron 1.6%, el mayor monto del sexenio, sólo superados por el endeudamiento visto en 2015, de 1.8% al primer semestre.

Te contamos los paralelismos entre 2023 y el año de la mayor crisis mundial reciente.



La segunda caída interanual de los ingresos

A pesar de que la economía ha registrado un crecimiento constante a lo largo de 2023, en los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Se trata de la segunda ocasión en el sexenio en que los ingresos registran una caída interanual. La vez anterior sucedió, en efecto, durante la pandemia: al primer semestre de 2020 se registró una caída de 3.7% (120 mmdp) respecto de 2019.

La reducción de los ingresos frente al año pasado refleja sólo de forma parcial la gravedad de la situación de las finanzas públicas. Si analizamos el retraso frente al calendario, se manifiesta por completo: al primer semestre se tenía programado un nivel de ingresos de 3.65 billones; por tanto, el déficit registrado es de 5.2% o 189.5 mmdp.



En los últimos 20 años sólo en tres ocasiones se han registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp. Dos estuvieron marcadas por crisis económicas internacionales: en 2009, al primer semestre, los ingresos quedaron 5.4% (140 mmdp) por debajo del programa, y en 2020 quedaron 6.1% (203 mmdp) por debajo. Es de llamar la atención que en 2023, con una economía relativamente sana, los ingresos públicos se comporten como si estuviéramos en crisis. Gran parte de la explicación está en las grandes expectativas de crecimiento económico y producción petrolera, como lo detallamos en nuestro análisis sobre el Paquete Económico 2023.  Hay que contar, además, con las situaciones inesperadas, como la apreciación del peso y la factura que estamos pagando por los estímulos fiscales otorgados en 2022, como expondremos más adelante.



El gran problema del faltante de ingresos es que en 2023 prácticamente no quedan recursos en el FEIP. En 2020, durante la crisis por el covid-19, el fondo contaba con 212 mmdp, pero al cierre de junio de este año se cuenta con sólo 38.3 mmdp, que apenas servirían para cubrir el 20% de los faltantes de ingresos. Queda así de manifiesto el gran error que fue agotar el FEIP en 2019 y 2020 sin haber realizado un plan para recapitalizarlo en 2021 y 2022. Además, cabe preguntarse si no hubiera sido preferible tomar deudas en 2020, cuando las tasas de interés eran bajas, en vez de agotar el FEIP.

En lo que resta del año, queda la esperanza de que el FEIP tenga algunos ingresos por las coberturas petroleras que contrata Hacienda. Hay que recordar que en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2023 se estimó un precio del crudo de 68 dólares por barril (dpb), y al mes de junio promedia un precio de 65 dpb. No obstante, no parece que vaya a ser suficiente: en 2020, el FEIP apenas recibió 56 mmdp por coberturas en el cuarto trimestre, en un año cuando los precios del petróleo llegaron a cero en algunos meses.



El superpeso le pega a los ingresos petroleros

En 2023, las finanzas públicas pagarán cara la costumbre de Hacienda de sobrestimar la producción petrolera. Como lo señalamos en el artículo “Golpe de realidad: Hacienda prevé recortes en 2023”, el Gobierno suele sobrestimar la producción petrolera y, aunque se equivoque, los buenos precios del petróleo por lo general garantizan el cumplimiento de las expectativas de ingresos petroleros. Pues bien, en 2023 no contará con ese as bajo la manga, pues los precios van por debajo de lo estimado. Y a eso se añade el factor superpeso, que está arrasando con el valor de las exportaciones petroleras.

Para 2023, la SHCP estimó una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero a junio promedia sólo 1,660 mbd, 212 mbd menos. Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, esta menor producción implicaría una pérdida en los ingresos petroleros de 104 mmdp a lo largo del año. Por su parte, la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) ha promediado un precio de 65.9 dólares por barril (dpb), 2.8 dpb por debajo de lo previsto (68.7 dpb). Según datos de Hacienda, de mantenerse esta diferencia de precios habría una pérdida en la recaudación petrolera por 36.7 mmdp. En suma, por menor producción y menor precio, las pérdidas podrían llegar a 140.9 mmdp.



Sin embargo, el mayor ‘enemigo’ de los ingresos petroleros es la apreciación del peso. Debido a que buena parte de la producción petrolera se exporta, un dólar que vale menos pesos, lo que significa que la producción de petróleo que se vende en el exterior tiene un valor menor. Para 2023 Hacienda estimó que el dólar se cotizaría en promedio a 20.6 pesos, pero al mes de junio se cotizó en promedio a 18.2 pesos. Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, de mantenerse este promedio las pérdidas ascenderían a 122.2 mmdp, pero de llegar a promediar 17 pesos (como sucedió en julio), éstas llegarían a 183 mmdp.

Si se mantienen las condiciones actuales, las pérdidas en la renta petrolera ascenderán a 263 mmdp, monto equivalente al presupuesto de la Secretaría de salud (209 mmdp) e IMSS-Bienestar (20.6 mmdp) juntos. ¿Cómo van realmente los ingresos petroleros? De enero a junio alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020. O sea, la realidad no está muy lejos de las peores predicciones.



Si bien los ingresos petroleros totales van por debajo del programa en sólo 31%, los ingresos petroleros del Gobierno federal acumulan 161 mmdp, un retraso de 40% (107 mmdp), prácticamente idéntico al sufrido en 2020, cuando el retraso a junio fue de 41.7% o 99 menos.

Lo anterior se debe a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC): de 58% en 2020 a 40% en 2022, lo que ha provocado que Pemex se quede con una mayor proporción de la renta petrolera en detrimento de la Federación, como lo explicamos anteriormente.

Además de la reducción de impuestos a Pemex, a inicios de 2023 se postergó su pago del DUC, para darle mayor liquidez. Entre enero y abril, las cifras más recientes disponibles, los ingresos por comercialización de hidrocarburos cayeron 33% (151 mmdp), pero el Derecho de Utilidad Compartida cayó incluso más: 57% (74.3 mmdp), a pesar de que la tasa del DUC se mantuvo en 40%. Así, la proporción del DUC pagado frente a los ingresos por comercialización cayó a 18%, la peor registrada.



En un contexto de menores ingresos, las transferencias que Sener hace a Pemex fueron, en el primer semestre de 2023, de sólo 24.4 mmdp, una reducción de 75% (71 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal[1] ascendió a 85.5 mmdp, un aumento en 5.5% (4.4 mmdp): un incremento significativo, dadas las circunstancias. Aunque esto ha otorgado a Pemex más liquidez para sus actividades, también ha provocado que el Gobierno federal se quede con sólo el 33% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio. No sorprende entonces, que la mayor proporción del endeudamiento la esté asumiendo el Gobierno federal, como explicaremos más adelante. 



Los matices de la recaudación tributaria

Los ingresos tributarios van bien, pero no tanto como deberían. Aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos, un incremento anual de 4.1% (90 mmdp), frente al calendario a junio (2.34 billones) se registró un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012, incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).

La anterior contrariedad se debe a que la SHCP fue muy optimista al estimar ingresos tributarios anuales por 4.62 billones de pesos, lo que suponía un crecimiento de 15.5% (622 mmdp) en relación con los observados al cierre de 2022. Además, se han registrado grandes devoluciones y compensaciones de impuestos tanto en el IVA, ISR y IEPS, presumiblemente por saldos a favor obtenidos en 2022, debido a la política de estímulos complementarios a las gasolinas.

Al primer semestre la recaudación tributaria lleva un avance del 49% de la recaudación estimada, pero eso no es una buena noticia: en la primera mitad del año los ingresos tributarios siempre son mayores que en la segunda, debido a que las declaraciones anuales de personas físicas y morales se realizan en este lapso. De 2019 a 2022, en los primeros seis meses del año se ha obtenido el 54% del total de los ingresos tributarios del año. En otras palabras, en la segunda mitad de 2023 difícilmente se mejorará la tributación. En efecto, es casi seguro que no se cumplirá con la meta anual de los ingresos tributarios.



El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar.

En el artículo “El SAT y la recaudación por obstrucción” explicamos que desde el sexenio pasado el fisco ha venido endureciendo los procesos para que los contribuyentes soliciten devoluciones y compensaciones de impuestos, principalmente por medio del combate a las operaciones simuladas. Además, en 2019 se eliminó la Compensación Universal, la cual facilitaba liquidar un impuesto a cargo con cualquier saldo a favor de otro impuesto federal. Básicamente, los contribuyentes ya no pudieron usar su saldo a favor de IVA para compensar el ISR a cargo. El hecho de que hoy aumenten las devoluciones y compensaciones rompe con la tendencia de la última década. 

Como observamos en nuestro pasado análisis anual, el decreto del 4 de marzo de 2022[2] estipuló que los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Lo anterior impulsó las devoluciones y compensaciones de IVA en 2022 en 111.7 mmdp, provocando que el cobro efectivo de este tributo se estancara.

En lo que va de 2023, no sólo las devoluciones del IVA presentan un crecimiento ‘anormal’; también las compensaciones[3] de ISR: en el primer semestre de 2023 llegaron a 282 mmdp, un incremento de 90% o 133 mmdp. Se trata del mayor monto compensado para este impuesto desde 2004, desde que hay datos disponibles, para un primer semestre.

Debemos recordar que en el decreto mencionado se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Ya que la declaración anual de personas morales se hace en el primer semestre del año, es posible que los saldos a favor adicionales que obtuvieron las empresas en 2022, por la política de estímulos a las gasolinas, se hayan pedido en compensaciones hasta 2023.

El SAT no sólo está ‘perdiendo’ en ISR en lo que va del año: las devoluciones de IVA e IEPS siguen en aumento. En el caso del IVA, las devoluciones llegaron a 421 mmdp, el mayor monto jamás registrado, debido a un aumento de 7% (26.3 mmdp) en relación con 2022.

En el caso del IEPS, aunque las compensaciones cayeron 81% (42 mmdp), las devoluciones aumentaron 260% (33 mmdp). En suma, por estos dos mecanismos el SAT liquidó 13.9% (9.1 mmdp) menos impuestos de IEPS, una mejora tributaria discreta, tomando en cuenta que desde noviembre de 2022 se terminó la política de estímulos complementarios a las gasolinas.



El persistente alto nivel de las devoluciones y compensaciones ha afectado más gravemente a la recaudación neta del IVA. En la primera mitad del año este tributo acumuló 609 mmdp, una caída de 8% (52.9 mmdp) en comparación con 2022, y un retraso frente al calendario (711 mmdp) de 14.2% o 101 mmdp. Se trata del peor faltante en ingresos de IVA que se tenga registro en más de 20 años.

Una parte de la caída se debe al aumento de compensaciones y devoluciones por saldos a favor, producto de los estímulos a las gasolinas en 2022. No obstante, la recaudación bruta, antes de devoluciones y compensaciones, llegó a sólo 1.04 billones de pesos, 2.7% (29 mmdp) menos que en 2022. En otras palabras, el IVA está teniendo un peor desempeño, pese al crecimiento de la economía. Una teoría es que la apreciación del peso ha disminuido el valor de las exportaciones, y esto a su vez ha reducido el IVA efectivamente cobrado.

De enero a junio, el IVA recaudado en aduanas acumuló un nivel de 429.8 mmdp, una reducción de 6% (28.2 mmdp): eso explica al menos la mitad de la caída de este tributo en lo que va del año.



Pese al gran aumento de devoluciones y compensaciones, el desempeño del ISR ha sido favorable. Al segundo trimestre acumula 1.37 billones de pesos, un crecimiento de 2.9% (38.2 mmdp) con respecto a 2022, y frente al calendario va 3.7% (48.7 mmdp) por arriba. Sin embargo, si ampliamos el cuadro, vemos que los mayores ingresos de ISR frente al calendario apenas han logrado compensar menos del 50% de los 101 mmdp faltantes de IVA. Asimismo, la recaudación del ISR lleva un avance de 55% en el programa anual (2.5 billones), el mismo nivel registrado a estas alturas en los últimos cinco años, por lo que no es previsible que en lo que resta del año mejore su nivel.

Hay que destacar que la recaudación de ISR ha crecido en lo que va del año a causa de las mayores retenciones salariales, las cuales llegaron a 581 mmdp, 4.3% (24.2 mmdp) más que en 2022, y de un crecimiento en los pagos de personas físicas de 35.8% (8.6 mmdp), para llegar a 32.6 mmdp. Lo anterior significa, en parte, un éxito del Régimen Simplificado de Confianza (Resico), el cual busca formalizar las actividades de las personas físicas. No obstante, el nivel de recaudación de ISR de personas físicas se encuentra todavía por debajo de lo logrado en 2016. Si lo comparamos al cierre del sexenio anterior, lo que en realidad ha impulsado la recaudación de ISR han sido los pagos de personas morales, los cuales han crecido en 22% (151 mmdp), mientras que las físicas lo han hecho en sólo 7% (5.1 mmdp).



Por actividad económica, nueve de 22 sectores registraron un menor pago de ISR, y el resto presenta incrementos. El sector que presenta la mayor caída es el de la minería, el cual aportó sólo 30.4 mmdp, una caída de 34.6% (16.1 mmdp) frente a 2022. Según el Inegi, el valor de la producción del sector minero, al 1T 2023, registraba un incremento de 1.5%, lo que sugiere que la menor recaudación no estaría relacionada con la dinámica propia del sector a nivel nacional. ¿Podría haber sido afectado también por el fortalecimiento del peso, por lo que toca a las exportaciones? Es probable.

Otro sector que pudo haber sido afectado por el superpeso o por mayores devoluciones y compensaciones fue aquel de manufacturas. Pese a que el valor de la producción de este sector creció 2.7% según el Inegi, su aportación a la recaudación de ISR disminuyó en 1.1% o 3.1 mmdp. Hay que recordar que Pemex, que es el primer eslabón en la cadena de producción y distribución de gasolinas, se clasifica en el sector de manufacturas. Así, las devoluciones y compensaciones de IEPS e IVA por la política de estímulos de 2022 se clasificarían en este sector. Y no se puede descontar, además, que el valor de las exportaciones y del sector  haya disminuido por la apreciación de la moneda nacional.

Por el lado contrario, el sector que más crecimiento tuvo en la recaudación de ISR fue el de servicios financieros y de seguros, al llegar a 157.7 mmdp, un aumento de 45% (49.3 mmdp) con respecto a 2022. Este sector acumula un crecimiento de 5.4% en el primer trimestre del año. Es factible que el incremento se deba a mayores acciones de fiscalización sobre este sector.



El último tributo de relevancia es el IEPS, el cual acumuló un nivel de 191 mmdp, o 140% (111 mmdp) más que en 2022. Este gran aumento se debe a que en 2022 prácticamente no se cobró IEPS de combustibles para evitar la subida de sus precios. Con todo, su cobranza este año es la segunda peor desde 2015, sólo por debajo de la de 2022, a pesar de que en lo que va del año se ha cobrado en mayor medida. Esto se debe a la persistencia de devoluciones y compensaciones, como explicamos anteriormente.

Hay que destacar que frente al calendario el IEPS total quedó 15% (35 mmdp) por debajo de la meta, principalmente a causa del componente de combustibles, el cual tuvo un déficit de 31% (37.7 mmdp) frente a lo estimado al periodo. Si bien en los primeros cuatro meses del año el estímulo total del IEPS promedió un 46% –es decir, que se cobró el 64% de su potencial–, en mayo y junio sólo se ‘perdonó’ mediante estímulos el 10% del tributo.

El IEPS podría ser la mayor esperanza tributaria en lo que queda de 2023. De mantenerse el nivel de cobro de los últimos meses, es posible que el IEPS aumente su aportación al erario y reduzca su déficit frente al calendario. Pero eso sólo sucedería si el precio del petróleo se mantiene a la baja (lo cual no sería positivo para la renta petrolera) y el Gobierno cobra más impuestos a las gasolinas (con el riesgo de incrementar el precio de éstas). Ante el faltante de ingresos en 2023, es posible que veamos el segundo escenario.



Se profundiza la austeridad

El paralelismo entre 2020 y 2023 es todavía más serio en materia de gasto público. Si bien el retraso de los ingresos aún no iguala a lo visto durante la pandemia, el gasto público ya está siendo afectado por mayores medidas de austeridad. 

De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, en 2020 los recortes que se dieron al gasto a mediados de año sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Además, hacia finales de 2020 el gasto neto del Sector Público terminó con sólo un recorte de 1.8% o 129 mmdp de lo programado. ¿La diferencia? En 2020 había más de 200 mmdp en el FEIP, los cuales fueron utilizados para compensar los faltantes de ingresos y cumplir en mayor medida con el programa de gasto.

Todo apunta a que el Gobierno federal sabe que en 2023 ya no cuenta  con un ‘guardadito’ al cual recurrir para obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas.

Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp), debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes, porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda.



También hay que resaltar que los recortes al gasto programable –el que el Gobierno sí controla– son los más elevados en más de 20 años, tanto en magnitud como en proporción; incluso más elevados que los observados en las crisis de 2020 y 2009. Al primer semestre el recorte representa el 7.7% (223 mmdp) del programa, proporción superior a la del recorte de 2020 en el mismo periodo por 4.7% (123 mmdp), o al de 2009 por 5.4% (117 mmdp). Para decirlo de manera más contundente: estamos viviendo las mayores medidas de austeridad de la historia reciente.

¿Es posible que hacia finales de año mejore la situación? Como comparación, en 2020 el gasto programable superó los recortes y terminó el ciclo con un sobregasto de 1.1% (57.4 mmdp). Sin embargo, como ya hemos dicho, esto se logró gracias al uso de más de 250 mmdp provenientes del FEIP, el cual está prácticamente agotado en 2023. Es probable que la resaca de las finanzas públicas de 2020 se viva en realidad en 2023.



Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar, de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).



La receta de austeridad para las entidades

Otro sector en el que los recortes al gasto llaman la atención es el de las Participaciones pagadas a los estados y municipios, las cuales son su principal fuente de ingresos. En el 2T 2023 se tenía programado otorgar a las entidades 662 mmdp en Participaciones, pero se entregaron sólo 622.9 mmdp, 6% (39.6 mmdp) menos. Es el segundo peor retraso después de la pandemia de 2020, en lo que va del sexenio.

Como lo explicamos a detalle en los “5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023”, los errores en los pronósticos de ingresos petroleros, la reducción del DUC a Pemex y la menor recaudación tributaria por los estímulos complementarios a las gasolinas han golpeado de rebote a las entidades federativas. 



Así como el FEIP está prácticamente agotado, el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar a los estados cuando las Participaciones observadas quedan por debajo de las programadas, virtualmente ya no cuenta con recursos. Al cierre del segundo trimestre, este fondo contaba con 22.9 mmdp, suficientes para cubrir sólo el 58% de los faltantes en participaciones al periodo.

Sin embargo, recordemos que este fondo fue bursatilizado en 2020, es decir, recibió una capitalización por 70 mmdp a pagar con sus ingresos recurrentes. Esto se manifiesta de la siguiente manera: en lo que va del año el FEIEF ha registrado 3.1 mmdp de transferencias provenientes del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), las cuales se han usado de forma íntegra para cubrir la bursatilización de 2020. Esto ha provocado que el fondo sólo tuviera un crecimiento en su saldo de 600 mdp, 2.8% más frente a junio del año pasado, debido a los ingresos por rendimientos financieros.

Según las Reglas de Operación del FEIEF, al fin de cada trimestre se debe calcular si hubo una disminución en el monto de las participaciones, y las compensaciones deben cubrirse en los meses de abril, julio y octubre a un nivel de 75%, y de 100% en diciembre. No obstante, de forma tradicional los pagos a las entidades federativas se realizan en el tercer y cuarto trimestre del año. Lo anterior implica que al cierre del siguiente trimestre la SHCP deberá comenzar a utilizar el FEIEF (y probablemente agotarlo) o anunciar un nuevo programa de bursatilización.



Endeudamiento incontrolable

Con todo y fuertes medidas de austeridad, la caída de los ingresos han presionado al Gobierno federal a abrir la llave del endeudamiento. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es mayor que incluso el de la pandemia.

Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que viene incluso más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio.

Lo anterior fue provocado por el endeudamiento de las entidades presupuestarias y de aquéllas que están bajo control presupuestario indirecto. Éste se registra dentro del balance tradicional, y se incrementó 207.8 mmdp (110.9%), siendo la subida más alta del sexenio, solamente superada por la registrada durante la pandemia. Sin embargo, el endeudamiento en términos de billetes y monedas es el más alto desde 2016, cuando la deuda llegó a máximos históricos.



Si descomponemos el endeudamiento por entidad, observamos que es el Gobierno federal el que ha incurrido en la mayor deuda: ésta asciende a 573.6 mmdp a junio del presente año, lo que representa un crecimiento real de 102.9% con respecto al mismo periodo del año anterior. Se trata del endeudamiento más alto para el mismo periodo en lo que va del sexenio, y el más alto desde el año 2000. Es decir, en los últimos 23 años el Gobierno federal no se había endeudado tanto como lo hizo al primer semestre de este año, aun con la crisis económica de 2008, la caída del precio del petróleo en 2015 o la crisis por el covid-19 en 2020. Se observa incluso un avance de 49% con respecto al endeudamiento aprobado para el Gobierno federal, que es el segundo más alto del sexenio, solamente superado por el avance en 2020. 

Todo parece indicar que el incremento del endeudamiento público es una secuela del efecto que tuvo la política de no endeudamiento durante la pandemia, la cual culminó en el uso excesivo de fondos de estabilización para evitar en aquel momento el costo político. Así, el Ejecutivo pudo afirmar entonces que ‘no se estaba endeudando al país’, aunque se debilitó la posición fiscal al reducir drásticamente los activos financieros con los que se contaba. Sin embargo, esta decisión ‘empujó’ dos años la necesidad de incurrir en un endeudamiento sustantivo. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor (y peor aún: ya no se cuenta con ahorros o fondos que pudieran frenar este incremento).



No solamente está aumentando el endeudamiento; también lo está haciendo el costo financiero de la deuda. Al 2T 2023 se observa un crecimiento real de 34% (140.5 mmdp) en el pago de intereses y servicio de la deuda pública, lo cual representa el crecimiento más alto en los últimos 22 años. 

Este incremento responde, principalmente, a que el endeudamiento del Gobierno federal cada vez le cuesta más caro al erario: a junio del presente año el pago de intereses de la deuda del Gobierno federal representó 75% de todo el costo financiero del Sector Público; además, el pago de sus intereses aumentó 230% (87.4 mmdp) en términos reales con respecto al año anterior. El aumento responde a dos factores: 1. que se ha abierto más la llave del endeudamiento, al ser cada vez mayor el endeudamiento del Gobierno federal, y 2. al aumento en las tasas de interés. 

Sin embargo, aún hay dos factores más que explican el reciente incremento en el costo financiero de la deuda pública, y son el pago de intereses de la CFE y los intereses derivados de la deuda para el saneamiento financiero. Por un lado, el pago de intereses de la CFE se incrementó 427% (33 mmdp), lo cual representa el crecimiento más alto observado desde 2002. No hay que olvidar que durante el actual gobierno los pasivos de la CFE se han incrementado de manera significativa, metiendo presión sobre su nivel de solvencia, lo cual además está saliendo caro en términos del pago de intereses y servicios de sus obligaciones. Por otro lado, el pago de las obligaciones para el saneamiento financiero[4] se incrementaron 230% (37.8 mmdp): igualmente el incremento más alto desde 2002. 



¿Estabilidad macroeconómica?

Para entender cuál es la situación global de la deuda pública al segundo trimestre del año, debemos hablar en términos del flujo y el saldo. Por un lado, se encuentra el flujo, el cual es el endeudamiento y son todos aquellos préstamos, obligaciones o créditos que adquieren las entidades públicas. Por otro lado, se encuentra el saldo, que es la acumulación del endeudamiento a través de los años. Éste último se mide, comúnmente, como porcentaje de la economía (PIB), con el fin de ponderar cuánto representa la deuda sobre el ingreso que genera la economía. Empecemos por este último dato.

Al segundo trimestre del año el saldo de la deuda se ubicó en 48.5% del PIB; esto significa que de cada 100 pesos que generó la economía en lo que va del año, la deuda pública total representó 48 pesos con 5 centavos. Aquí la pregunta relevante es: ¿esta disminución se debe a que el Gobierno ya no se ha endeudado? La respuesta es no. Más bien se debe a todo lo contrario: el Gobierno sí se ha endeudado, pero el escenario macroeconómico es lo que explica esta reducción del saldo de la deuda como porcentaje de la economía. 



Son dos las variables macroeconómicas relevantes que explican esta reducción: el tipo de cambio y el crecimiento económico. Empecemos por el primero. Si observamos a detalle qué componentes del saldo de la deuda se han modificado, vemos que la deuda en moneda nacional se incrementó 939.32 mmdp con respecto al año anterior; esto es un crecimiento real anual de 9.9%. Sin embargo, este crecimiento se ve contrarrestado en parte por la disminución de 795.32 mmdp (-17.9%) del saldo de la deuda, que se encuentra denominado en monedas extranjeras, principalmente dólares. Si tomamos el tipo de cambio publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), al segundo trimestre del año pasado el promedio fue de 20.28 pesos por dólar, mientras que para este año fue de 18.18 pesos por dólar. Esto representa una apreciación de 10.3% del peso mexicano frente al dólar. De manera simplificada, esto nos dice que si teníamos una deuda de 100 dólares que en 2020 tenía un valor de 2,028 pesos, para 2023 esta misma deuda tiene un valor de 1,818 pesos. Es decir, disminuyó el valor de la deuda externa debido a la revalorización de un peso más fuerte.

El segundo factor es el crecimiento de la economía. Como mencionamos previamente, el saldo de la deuda se mide como porcentaje del PIB, por lo que cuando éste crece más rápido de que lo hace la deuda, disminuye de manera automática este porcentaje. Al segundo trimestre del año la economía mexicana registró un crecimiento real de 3.7% con respecto al año anterior, mientras que el saldo total de la deuda creció 1.0%. El resultado es que debido a que la economía creció más rápido que la deuda, el porcentaje de endeudamiento cayó. 

En conclusión, al segundo trimestre del año el Gobierno federal ha incurrido en un endeudamiento histórico para la primera mitad del año, al mismo tiempo que ha aumentado de manera considerable el costo del endeudamiento. No obstante, todo parece indicar que se está apostando a que el superpeso y el crecimiento económico aligeren el valor de la deuda acumulada sobre la economía. De cualquier forma, nadie puede negar que en términos de los billetes y monedas la deuda es cada vez mayor.

Así, la estabilidad del saldo de la deuda se mantiene con alfileres. De no cumplirse los pronósticos macroeconómicos o sufrir algún choque externo, se manifestará la inestabilidad del endeudamiento sobre el saldo de la deuda, lo que podría hacer sonar las alarmas entre los analistas del sector financiero, como las calificadoras de riesgo. Mientras tanto, no hay que sorprendernos de que el aumento de los intereses de la deuda implique recortes a sectores como el de salud, educación, seguridad pública o infraestructura.


[1] El apoyo por reducción de la carga fiscal se calcula a partir de los ingresos por DUC que la federación habría obtenido de mantener la tasa de impuesto en 65% como estaba en 2019.

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). “Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices”. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Cuando un contribuyente tiene un saldo a favor puede optar por pedir una devolución, es decir que le regresen dicho saldo a favor en efectivo, o pedir una compensación, es decir, reducir el pago de ese mismo impuesto en un ejercicio fiscal posterior. Las empresas piden más devoluciones de IVA, ya que es un impuesto donde generalmente se obtienen saldos a favor y piden compensaciones de ISR ya que en algunos ejercicios tienen saldos a favor y en otros saldos a cargo.

[4]  Es el pago de obligaciones derivadas del programa de apoyo a los deudores de la banca.

Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Tan sólo se han reportado tres meses de 2023 y las expectativas de ingreso, gasto y endeudamiento para las finanzas públicas federales ya se están resquebrajando. El Gobierno aspiraba a tener la mayor tasa de crecimiento de los ingresos desde 2016, pero en su lugar ha enfrentado un retraso inédito en la recaudación, que lo ha obligado a recortar el gasto para procurar que el endeudamiento no se desborde.

En el primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, lo que implica una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y la peor caída desde 2018 para un inicio de año. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. El problema no es menor.

Que los ingresos se quedaran cortos frente a las expectativas era previsible, debido a que el Gobierno se planteó objetivos demasiado optimistas en cuanto a crecimiento o producción petrolera, como detallamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Encima de esto, el Gobierno federal ha reducido aún más la carga fiscal de Pemex, mientras que la recaudación tributaria sigue sufriendo pérdidas, ya que en 2022 se concedieron estímulos complementarios a las gasolinas.

Ante la falta de ingresos, el gasto neto del Sector Público enfrentó una reducción anual por primera vez desde 2019: 3.7% (71 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, para colocarse en 1,868 mmdp. Esto fue provocado por un recorte del gasto frente a lo programado de 9.3% o 191 mmdp, el mayor retraso en los últimos 15 años. Se destaca que tal recorte fue superior al atraso en los ingresos (117 mmdp), con el fin de limitar el endeudamiento. Este dilema (recortar el gasto o aumentar la deuda) será una constante en 2023.

Las consecuencias: todos los Ramos Autónomos tienen recortes en su gasto frente al calendario; 18 de los 26 Ramos Administrativos van con retraso, y también el gasto federalizado, IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE. Algunas dependencias o ramos tienen recortes no vistos en décadas, como la Secretaría de Turismo –que construye el Tren Maya–, las participaciones federales o el IMSS.

Otro efecto del freno al gasto han sido que el avance anual de la inversión física al primer trimestre fuera de sólo 15.5% –el peor registrado en la última década–, lo que ocasionó también que la inversión a marzo fuera la segunda más baja del sexenio. Asimismo, el avance anual en subsidios fue de 27% –el menor desde 2019–, lo que causó que el gasto al primer trimestre cayera 11% (31.7 mmdp) y se colocara por debajo del monto de 2022 y 2021. El Gobierno está sacrificando incluso inversiones en obras prioritarias y programas sociales.

Pese al freno al gasto, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la métrica más amplia de endeudamiento– fue de 185.21 mmdp al primer trimestre, un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) respecto al déficit observado en 2022. Se agotó así el 14.3% del endeudamiento aprobado anual: el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. De no haberse realizado recortes al gasto, el endeudamiento hubiera llegado a 375.7 mmdp, o 29.1% de la meta anual de endeudamiento, ambas cifras sin precedentes.

Te narramos este prólogo a las ilusiones truncas de las finanzas públicas de 2023



La peor caída de ingresos desde la crisis de 2009

Por lo general la Secretaría de Hacienda peca de optimista en sus estimados de ingresos, pero en 2023 se lució: anticipó un crecimiento de los ingresos totales de 9.9% frente lo aprobado en 2022, 15.5% de los petroleros y 11.6% de los tributarios. Lo anterior, sustentado por un crecimiento de 3% del PIB, el doble de lo estimado por los analistas privados, y una producción petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), producción jamás alcanzada en el sexenio.

Tan sólo hicieron falta tres meses del año para que la realidad golpeara. De enero a marzo los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución de 5.5% o 102 mmdp, la peor caída interanual desde 2018. Hay que aclarar que en marzo de 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México[1], lo que elevó los ingresos totales en el primer trimestre de ese año y provocó la caída porcentual de 2018, año que no contó con esos ingresos no previstos[2]. Entonces, si descontamos 2018, la contracción de los ingresos al primer trimestre de 2023 es en realidad la peor desde 2009, cuando impactó en México la crisis financiera global.

Frente al calendario, al mes de marzo Hacienda había anticipado recaudar 1,860 mmdp, pero se obtuvieron sólo 1,743 mmdp, un retraso de 6.3% o 117 mmdp. De nuevo, sólo en otra ocasión los ingresos se quedaron cortos frente al calendario en un primer trimestre: 2009, año de la crisis, cuando los ingresos se quedaron cortos en 8% o 104 mmdp. De hecho, en los últimos tres años (2020 a 2022) los ingresos arrancaron el año por encima de lo previsto. Que los ingresos se retrasen de esa forma significa que no habrá recursos para fondear por completo los programas públicos aprobados, especialmente si se busca cumplir con el nivel de endeudamiento aprobado para el año.



Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) de los ingresos tributarios frente al primer trimestre de 2022, hasta llegar a los 1,153 mmdp: una caída de esta magnitud no se había presenciado desde 2012, cuando el IEPS dejó de cobrarse ante el incremento inusitado de los precios del petróleo. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp respecto de los 1,194 mmdp que Hacienda esperaba recaudar. Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar.



La caída de los ingresos tributarios se dio a pesar de que la cobranza del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para el primer trimestre de 2023 llegó a 178.5 mmdp, un aumento de 18.7% o 28.1 mmdp frente al mismo periodo de 2022. Este incremento es de 313% (135.3 mmdp) si se compara respecto a lo observado a marzo de 2018 (43.3 mmdp), lo que refleja el esfuerzo continuo por parte de la autoridad tributaria en la fiscalización de los contribuyentes durante todo el sexenio.

Más allá de la presión fiscal, la recaudación tributaria primaria –aquélla vinculada al dinamismo económico– llegó a 544 mmdp en el primer trimestre, una caída de 10% o 60.7 mmdp. Se trata de la peor contracción en este tipo de recaudación y que se tenga registro desde 2010. Lo anterior puede deberse a un desempeño económico peor de lo esperado, pero también a decisiones de política pública que han provocado una reducción de ingresos tributarios como el IVA e IEPS, como explicaremos más adelante.



La política de estímulos a las gasolinas aplicada en 2022 sigue causando estragos en la recaudación de 2023. En nuestro análisis anual 2022 expusimos que la pérdida recaudatoria provocada por los estímulos complementarios fue de 239.7 mmdp, más que el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp). Pues bien, es posible que nuestras estimaciones se hayan quedado cortas, y que la merma al erario aún no haya sido superada. Veamos.

Según el Decreto del 4 de marzo de 2022[3], los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Además, se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Hasta noviembre de 2022 la SHCP mantuvo la política de estímulos complementarios, por lo que podemos esperar grandes solicitudes de saldos a favor de IVA e IEPS durante todo 2023.

Al mes de marzo de 2023 el total de devoluciones y compensaciones tributarias ascendió a 343.7 mmdp, un incremento de 11.3% (33 mmdp), con lo que se consiguió el mayor monto para un primer trimestre desde 2012. Lo anterior no es poca cosa: desde la reforma fiscal de 2013 el SAT ha tenido en la mira la disminución de devoluciones y compensaciones de los contribuyentes. En este sexenio, por ejemplo, se eliminó la compensación universal, que permitía liquidar impuestos federales en contra –como ISR– con los saldos a favor de otros impuestos –digamos, IVA, como hemos explicado.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, se tiene que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.



En el caso del IVA, en el primer trimestre de 2023 la recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto al mediocre desempeño económico como al incremento de devoluciones y compensaciones. En primer lugar, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Aunque esta recaudación bruta es la mayor para un primer trimestre en todo el sexenio, es sólo 3.8% (19 mmdp) superior frente a 2018. Y es que en el sexenio de Peña Nieto la recaudación bruta de IVA se incrementó en 41% (148 mmdp).

En segundo lugar, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que de enero a marzo de 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016, antes de la eliminación de la compensación universal. Aunque no se puede saber a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada, el incremento de las devoluciones se deba a la política de estímulos a los combustibles, la única modificación en la política fiscal que pudo haber provocado dicho incremento.

Lo llamativo es que el IVA cayó tanto, que se quedó corto frente al calendario en 20.8% (77 mmdp), el peor retraso en los últimos 15 años, peor que en los años de crisis de 2009 y 2020. Ya sea por el desempeño económico o por las políticas fiscales, un retraso en la recaudación del IVA de esta magnitud generará presión en las políticas públicas o en el endeudamiento.



Finalmente, por lo que concierne al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien frente al calendario su recaudación al tercer trimestre es 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual sucede en un contexto en que las devoluciones y compensaciones de este impuesto cayeron 18% (16 mmdp) frente al año pasado, a 71 mmdp. Por lo tanto, la caía del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Una renta petrolera que pasa de largo

La ‘mala suerte’ y la decisión expresa de apoyar a Pemex a toda costa han provocado el colapso de los ingresos petroleros del Gobierno a inicios de 2023. Por un lado, el precio de los hidrocarburos a nivel internacional ha caído respecto de 2022 y, por el otro, la proporción de la renta petrolera que se queda Pemex ha llegado a un nuevo máximo histórico.

Para 2023, se estimó, como viene siendo costumbre, una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), muy superior a lo observado en el sexenio. Al mes de marzo la plataforma promedia sólo 1,645, 227 mbd. Asimismo, el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estimó en 68.7 dólares por barril (dpb), pero al mes de marzo promedió 65.9 dólares por barril (dpb), 2.4 dpb por debajo de lo aprobado. A diferencia de otros años, el precio de la MME va por debajo de lo aprobado y por ello no ha podido compensar la menor producción petrolera. Tampoco hay esperanza de obtener ingresos por coberturas, ya que dicho instrumento se contrató en 65 dpb, es decir, sólo se activará si el precio de la MME cae por debajo de ese precio. 

Como resultado, los ingresos petroleros del sector público (Pemex y Gobierno federal) fueron de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Lo anterior significó la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

El desplome de los ingresos petroleros ha golpeado de forma muy diferenciada a Pemex y al Gobierno federal. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, el Gobierno sufrió un desplome de los ingresos petroleros por 39.8% (53.3 mmdp), hacia los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020, pero los ingresos petroleros del Gobierno federal quedaron por debajo en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. En otras palabras, el Gobierno federal ha asumido la mayor parte del colapso petrolero. El problema es que los ingresos petroleros del Gobierno son aquellos destinados a financiar programas sociales, gasto de las dependencias, gasto federalizado, entre otros, mientras que los ingresos de Pemex… son sólo de Pemex.



La situación diferenciada entre Pemex y el Gobierno federal se debe a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo. Esto puede deberse a una política orientada a darle liquidez a la empresa. Esta posibilidad la anunció[4] el subsecretario de Hacienda Gabriel Yorio, aunque nunca confirmó la medida.

El hecho es que el pago de DUC al FMP en de enero a febrero de 2023 –los datos más recientes disponibles– fue de sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. La contracción en este pago fue porcentualmente mayor (26% o 52.8 mmdp) a la caída de los ingresos por comercialización de hidrocarburos frente a 2022. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC respecto de los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.


 


Todo parece indicar que, ante la mala situación de los ingresos tributarios, la única forma que el Gobierno encuentra de apoyar a Pemex es mediante el ‘perdón’ de impuestos. Y es que en el primer trimestre de 2023, las transferencias de la Sener a Pemex fueron de sólo 17.7 mmdp, una reducción de 76% (55 mmdp) frente al primer trimestre de 2022 y el peor monto desde 2019. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal aumentó en 52% (14.3 mmdp), a 41.9 mmdp[5]. Lo anterior provocó que el Gobierno federal se quedará con sólo el 32% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio.



En suma, las decisiones de política energética del Gobierno (las acarreadas desde 2022 y las de 2023) han generado una pérdida tributaria de 77 mmdp para el primer trimestre, la peor en una década. Aunque en el 1T de 2023 no se dieron estímulos complementarios al IEPS de gasolinas, la recaudación de este tributo quedó 32% (14 mmdp) por debajo de la meta. Además, los ingresos petroleros del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp). Dicho faltante obliga irremediablemente a incrementar la deuda o a recortar el gasto.



Frenazo histórico del gasto programable

Si los ingresos públicos iniciaron 2023 aletargados, lo del gasto público luce como un desmayo. De enero a marzo de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Es la primera vez que el gasto neto sufre una caída en un primer trimestre, desde 2019. De 2020 a 2022 se habían encadenado tres años con incrementos en el gasto al inicio de año.

Por otro lado, el gasto se quedó por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió ‘pasarse de frenada’ ante la mala situación de los ingresos.

Con el resultado anterior, el incremento del gasto neto en el sexenio actual, frente 2018, ha sido de sólo 5.2%, inferior al 18.4% acumulado en el sexenio de Peña Nieto, 38.8% en el sexenio de Calderón o 38.2% en el sexenio de Fox.



La contracción del gasto neto fue provocada por una caída del gasto programable –enfocado a cubrir el presupuesto de las dependencias, inversión o programas sociales–, mientras que el gasto no programable –como el costo financiero de la deuda o adeudos de años anteriores– tuvo un crecimiento.

El gasto programable fue de 1,284 mmdp, un recorte de 10.9% (157 mmdp) frente a 2022. Se trata de contracción interanual más grande que haya ocurrido en un primer trimestre desde inicios del milenio. En relación con el calendario de gasto a marzo, el retraso fue de 11.1% (160 mmdp), el mayor desde 2011. Asimismo, se destaca que el avance del gasto anual fue de sólo 21.6%, el peor para un primer trimestre en los últimos 15 años. De haber avanzado el gasto total como en años anteriores, éste habría llegado a 1,489 mmdp, 205 mmdp adicionales, lo que hubiera empeorado aún más el déficit público, como abordaremos más adelante.

Por el lado del gasto no programable, se registró un monto de 584 mmdp, 17.3% (86 mmdp) más que en 2022, el mayor observado desde el año 2000. Este incremento fue impulsado por el costo financiero de la deuda, que ascendió a 258 mmdp, 46.3% (82 mmdp) más que el año pasado, y por los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), que sumaron 27 mmdp, 421% (22 mmdp) más que en 2022. En contraparte, las Participaciones federales cayeron 5.6% (18 mmdp), a 298 mmdp.



Los recortes al gasto programable han tenido un impacto generalizado en la Administración Pública federal. De enero a marzo de 2023 todos los Ramos Autónomos presentan retraso en su gasto frente al calendario, y también 18 de los 26 Ramos Administrativos, el gasto federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.



Aunque la austeridad es generalizada, al mes de marzo algunas dependencias y ramos presentan recortes históricos. La Secretaría de Turismo, que construye el Tren Maya, presenta un retraso de 73% o 38.7 mmdp, el mayor registrado. Ya sea por problemas de planeación o de suficiencia presupuestal, incluso una obra prioritaria del Gobierno ha comenzado con un recorte en su gasto. También es llamativo que el IMSS tenga un recorte de 10% (26 mmdp), el mayor desde 2009, una mala noticia para las personas con seguridad social.

Asimismo, las Participaciones federales –recursos de libre disposición para los estados– presentan un recorte de 9% (29 mmdp), el mayor en 15 años. No menos importante, las Aportaciones federales –recursos etiquetados– tienen un retraso de 5% (11.4 mmdp), el mayor desde 2016.

La única dependencia que tiene incrementos considerables frente al calendario es la Sener, con un 151% (11.2 mmdp) por arriba, a causa de un crecimiento de las transferencias a Pemex. Como de costumbre, el presupuesto de esta dependencia es ficticio, ya que sobrejerce recursos para apoyar a la petrolera.



En materia de inversión física, el gasto llegó a 172 mmdp, un aumento de 5.2% (8.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. El crecimiento se debe a una mayor inversión de Pemex, 16.2% (9 mmdp) por arriba, mientras que la inversión distinta de Pemex sufrió una caída de 0.7% (800 mdp).

A pesar del incremento de la inversión frente al año pasado, el gasto en la materia tuvo un avance anual de sólo 15.5%, el peor registrado en la última década. Lo anterior pone en duda que se logre incrementar el gasto de inversión en 21.7%, como se prometió para 2023, lo que limitará las capacidades de crecimiento del país y desarrollo económico.


 


Otro objeto del gasto que parece que sufrirá recortes son los subsidios. Aunque el presupuesto anual en programas sociales aumentó en 13% (112 mdp) de 2022 a 2023, en el primer trimestre del año el gasto observado presenta un recorte de 11% (31.7 mmdp). Lo anterior se debe a un avance del programa anual de sólo 27%, el menor desde 2019.

Lo anterior debilita la capacidad del Gobierno de promover la justicia social. Hay que recordar que en el actual sexenio no se ha logrado recuperar los mejores niveles de gasto en subsidios que se alcanzaron a mediados del Gobierno pasado, como lo hemos indicado. Las medidas de austeridad pesan más que la narrativa de “primero los pobres”.



Endeudamiento incontenible

Los indicadores de deuda del Sector Público al primer trimestre anticipan que, efectivamente, 2023 será el año con mayor endeudamiento en lo que va del sexenio. En el Paquete Económico 2023 se espera que el endeudamiento público, en su medida más amplia (los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP), asciendan a 1,291.14 mmdp (4.1% del PIB), monto que no se ha observado desde 2014, cuando los RFSP llegaron a 4.5% del PIB. El ritmo de endeudamiento en 2023 indica que dicho monto podría incluso superarse.

A marzo de 2023, los RFSP ascendieron a 185.21 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) con respecto al déficit observado en 2022, y el segundo mayor nivel de endeudamiento neto para un primer trimestre desde 2018, que hay registro. Asimismo, se agotó el 14.3% del endeudamiento aprobado anual, lo que representó el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. Lo anterior es más preocupante, pues el Gobierno está incurriendo en subejercicios del gasto para poder controlar el endeudamiento. Hay que recordar que el Gobierno generalmente cubre su cuota de endeudamiento hacia la segunda mitad del año, por lo que la presión se intensificará hacia finales de 2023.

Como mencionamos anteriormente, al primer trimestre de 2023 el subejercicio del gasto fue de 190.5 mmdp. Si el Gobierno no hubiera incurrido en este subejercicio, es decir, si hubiera cumplido con lo calendarizado, los RFSP hubieran sido de 375.7 mmdp, lo que habría representado 29.1% de la meta anual de endeudamiento: cifras sin precedentes.

La presión de endeudamiento proviene principalmente del Gobierno federal, y en menor medida de las Empresas Productivas del Estado. Al primer trimestre el Gobierno tuvo un déficit público de 234.4 mmdp, el más alto para un primer trimestre en los últimos 20 años. Así, que el crecimiento real del déficit fue de 119.4% respecto al primer trimestre de 2022. Esto es resultado de la renuncia recaudatoria a favor de Pemex y de las pérdidas tributarias que se acarrean de 2022. En términos prácticos, la Federación está limitando el endeudamiento de Pemex a costa de asumirlo ella.

A pesar de los recortes al gasto, el endeudamiento del Gobierno federal llegó al 20.1% del techo aprobado, lo que representa el avance más agresivo para un primer trimestre de todo el sexenio. Si el Gobierno federal hubiera cumplido con el calendario del gasto programable, su endeudamiento hubiera ascendido a 309.7 mmdp, lo que hubiera representado 27% de su techo de endeudamiento. 

En el caso de las Empresas Productivas del Estado, se esperaba que Pemex terminara el primer trimestre con un déficit limitado, de 0.84 mmdp; sin embargo, presentó uno de 11.4 mmdp. Aun así, dicho déficit es el menor que presenta la petrolera desde 2007. Por su parte, la CFE reporta un superávit financiero de 5.2 mmdp, cuando se esperaba uno de sólo 1.9 mmdp, el mejor resultado desde 2020. 


 


Endeudarse en el momento menos indicado 

Cuando México se encontraba en el momento más agudo de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, y las tasas de interés, tanto en México como en el mundo, se encontraban en niveles muy bajos (4.0% para el caso de México), el Gobierno federal decidió respetar en lo posible los techos de endeudamiento, endureciendo las políticas de austeridad. Ahora, dos años después, cuando las tasas de interés se encuentran en máximos históricos (11.25%), el Gobierno federal incurre en el mayor endeudamiento que se ha visto para los primeros tres meses del año.

Tan sólo al primer trimestre del año, el costo financiero de la deuda presentó un crecimiento real de 46.3% (81.77 mmdp) con respecto a 2022. Monto que representó 52% del subejercicio que se dio en el gasto programable, el cual se destina directamente para los programas públicos como educación, seguridad y salud pública. Este incremento es explicado, principalmente, por el aumento del endeudamiento interno y el aumento de la tasa de interés en México. El pago de intereses de la deuda interna aumentó 72.3% (62.5 mmdp), mientras que el pago de intereses de la externa lo hizo en 21.4% (19.3 mmdp).

El aumento del endeudamiento y del costo financiero de la deuda demuestran que los desbalances en las finanzas públicas se mantendrán a futuro: si el Gobierno se sigue endeudando en un contexto de altas tasas de interés, acabará heredando un enorme costo a las siguientes administraciones, las cuales se verán obligadas a recortar aún más el gasto social y la inversión o a continuar con la espiral de endeudamiento ascendente.



[1] Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017) Comunicado No. 235. https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-235-la-secretaria-de-hacienda-y-credito-publico-concluye-el-programa-de-uso-del-70-del-remanente-de-operacion

[2] EN 2016 también se entregaron a la Tesofe 239 mmdp por Remanentes de Operación de Banxico, pero el depósito se hizo en abril, por lo que no modifica la comparativa del primer trimestre. Fuente: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2016/iit/01inf/itindc_201602.pdf

[3] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[4] El Economista (2023). Gobierno aceptará que Pemex retrase pago del DUC para darle liquidez: Yorio. https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Gobierno-aceptara-que-Pemex-retrase-pago-del-DUC-para-darle-liquidez-Yorio-20230413-0100.html

[5] Se estima respecto de la recaudación de DUC que el Gobierno obtendría si se mantuviera la proporción entre ingresos por la comercialización de hidrocarburos y DUC que existía en 2019, previo a la reducción de tasas. Sólo se consideran los datos disponibles al mes de febrero.

Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Los ingresos propios de Pemex alcanzaron en septiembre los 587 mmdp, su mayor nivel desde que hay registro para los primeros nueve meses del año. Las razones: el aumento de los precios del petróleo, sumado a la ayuda que supone para la empresa una rebaja en el pago de impuestos y los apoyos que recibe del Gobierno, en forma de transferencias financieras. Con todo, su inversión física está en niveles de 2011 y la plataforma petrolera es la peor desde 1979.

El buen año en ingresos de la empresa no impidió que el Gobierno siguiera ‘tirando la casa por la ventana´ para apoyarla, y la muestra está justamente en la reducción de su carga tributaria. De 2019 a 2022 el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que se le cobra a Pemex, pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal. Al tercer trimestre de 2022, la pérdida es de alrededor de 116 mmdp. Estimamos que en 2021 la Federación dejó de recibir 165 mil millones de pesos (mmdp) por concepto del DUC, monto que pudo haber servido, por ejemplo, para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

La otra cara de la ‘generosidad’ son las transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener), que en lo que va de 2022 ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. En 2021 ascendieron a 316 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Educación (SEP). Además, el 85% (271 mmdp) de esos recursos extra no fue aprobado por el Congreso, como lo hemos detallado anteriormente.

Si sumamos estas transferencias a la pérdida del DUC, de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp. Pero ese apoyo en 2021 ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la Secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Debemos subrayar que este apoyo se ha entregado sin impulsar cambios en la empresa y sin compensar el presupuesto con otros ingresos, lo que deriva en recortes a programas y servicios para la población. Esto nos lleva a concluir que el manejo de la política fiscal no es sensato: urgen cambios para fortalecer la responsabilidad hacendaria del Gobierno federal.

Otra forma de ver la situación es que a partir de la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex, el Gobierno federal prácticamente ha renunciado a los ingresos petroleros, sin buscar fuentes alternas.

Además, los actuales precios del petróleo no durarán por siempre, y nada nos hace suponer que en el futuro próximo mejorarán. Cuando los precios bajen, la situación de la empresa se parecerá más a lo que vimos en 2021, cuando sobrevino un apoyo millonario por parte del Gobierno federal. Dejar de gastar en salud, educación o seguridad para apuntalar a la empresa estatal inhibe hoy mismo y de cara al futuro el cumplimiento de derechos y el desarrollo del país ahora, además de ser insostenible para las finanzas públicas del Gobierno federal.

En todo caso, el apoyo fiscal a Pemex debe condicionarse, en primer lugar, a la ejecución de cambios en la empresa, que se traduzcan en una mejora de sus indicadores productivos y financieros en el corto y mediano plazo. Y en segundo lugar, debido a que la mayor parte de las transferencias no fue prevista en el PEF, es necesario que el Gobierno obtenga fuentes de financiamiento alternas para evitar recortes en otras áreas. La reducción del DUC debe darse en un marco de garantías que aseguren un manejo responsable del presupuesto.

Te contamos esta historia de malos negocios y derroches…



El Derecho de Utilidad Compartida

El pago de impuestos federales de Pemex ha estado históricamente vinculado a una tasa sobre el valor de los hidrocarburos extraídos, de tal forma que los ingresos petroleros federales dependen del volumen y precio de los hidrocarburos, pero también de la tasa de impuestos que se le aplican. Ésta última ha venido cayendo aceleradamente en la última década.

Previo a la Reforma Energética de 2013, el principal impuesto que pagaba Pemex era el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, el cual se aplicaba a una tasa del 71.5% sobre valor anual del petróleo y gas natural extraídos en el año, menos las deducciones permitidas. También existían el Derecho sobre la Exploración y el Derecho para el Fondo de Estabilización, entre otros, pero con un menor peso en la recaudación.

A partir de la Reforma de 2013, el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos se convirtió en el Derecho sobre la Utilidad Compartida (DUC), el cual se cobra a todos los productores de hidrocarburos tanto privados como públicos, pero debido a la estructura productiva del país, el principal contribuyente es Pemex.

Para el cálculo de este derecho se suman el valor de comercialización del petróleo, de gas natural y condensados. A dicho monto se le restan las deducciones autorizadas y el Derecho de Extracción de Hidrocarburos pagado en las declaraciones mensuales, con lo que se obtiene una base gravable a la que se aplica una tasa de impuesto. 

En la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH)[1] de 2014, en los artículos 39 y 64 título VII, se estableció un periodo de transición en la aplicación del DUC, que pasaría de 70% en 2015 a 65% en 2019. Sin embargo, a finales de 2019, mediante decreto en el DOF[2], se modificó la LISH para reducir la tasa a 58%, para el ejercicio 2020. Lo mismo sucedió para 2021, cuando la tasa fue reducida a 54%, y para 2022 que la tasa cayó hasta 40%. En resumen, en ocho años el cobro sobre la producción y ventas de hidrocarburos a Pemex se ha reducido en 30%.

Vale aclarar que aunque las deducciones para reducir la base gravable del DUC han cambiado, en la práctica no han tenido un efecto importante en la reducción del pago de impuestos, como explicaremos más adelante. Las deducciones se dividen en dos: inversiones y costos de operación.

Los costos de operación se aplican sólo para la extracción de hidrocarburos distintos al gas natural no asociado. Para aquellos hidrocarburos en áreas terrestres y marítimas con tirante de agua inferior a 500 metros, antes se podía deducir el 11.5% del valor de los hidrocarburos, y a partir de 2019 el 35%. Para los condensados extraídos de campos de gas natural no asociado, antes se permitía el 80% de deducción, pero ahora se permite sólo el 40%. Es decir, los gastos deducibles de Pemex son limitados.

En cuanto a inversiones, no han cambiado las reglas. Se permite deducir el 100% de las inversiones en la exploración; el 25.0% de las inversiones en el desarrollo y extracción de yacimientos de petróleo o gas natural, y el 10.0% del monto original de las inversiones en infraestructura de almacenamiento y transporte.

Sin duda el DUC es un impuesto controversial, porque se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas (descontando algunas inversiones y costos, pero no todos) por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles.

A largo plazo, sería deseable que a Pemex se le tratara como una empresa, es decir, que aporte utilidades (impuestos) a sus accionistas (ciudadanos) cuando efectivamente tenga ganancias. Sólo entonces el Gobierno estaría preocupado por que la empresa sea eficiente. Actualmente, el Gobierno puede agarrar dinero de Pemex antes de tiempo, y si la empresa no es eficiente, puede recurrir al endeudamiento y el problema se ´patea ́ hacia las administraciones siguientes.

En otras palabras, el problema no es que se reduzca el DUC de Pemex, sino que esa reducción se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser una reforma fiscal.

Otra forma de verlo es que el Gobierno federal tiene una gran discrecionalidad a la hora de reducir los cobros a Pemex, sin rendir cuentas sobre el costo fiscal de dicha medida. Además, no se han  condicionado dichas reducciones a una mejora en los estándares operativos de Pemex, a un replanteamiento de sus modelo de negocios o a  un aumento de la inversión. Vamos por partes.

Ingresos por hidrocarburos y base gravable

El primer paso para entender el pago del DUC es analizar la evolución de producción de hidrocarburos sobre la cual se aplica el gravamen, además de las deducciones que reducen la base gravable. Les adelantamos dos conclusiones: el valor de los hidrocarburos se ha mantenido a causa del mejor precio de los mismos que se ha verificado en los últimos dos años, mientras que las deducciones se han mantenido estables. Es decir, los ingresos por ventas de hidrocarburos en 2021 y 2022 se han mantenido estables por una mejora de los precios del petróleo, a pesar de la caída de la plataforma petrolera. Veamos…

De 2015 a 2021 los ingresos por la comercialización de hidrocarburos promediaron 905 mmdp, si se descuenta el dato de 2020 (585 mmdp), cuando el precio del petróleo se desplomó ante la crisis económica por el covid-19. El mejor monto se obtuvo en 2018, con 1.04 billones de pesos en un contexto caracterizado por una plataforma rescatable de 1.8 millones de barriles diarios y por un precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) de 62 dólares por barril (dpb).

En 2015, todavía con una plataforma superior a los 2.2 millones de barriles diarios, y ante un precio de 44.2 dpb, se lograron ingresos por 895 mmdp. La situación fue diametralmente opuesta en 2021: la plataforma fue de sólo 1.66 millones de barriles, pero con un precio de 64 dpb, por lo que se obtuvieron ingresos por 940 mmdp. Al 3T de 2022 la plataforma sigue cayendo (1.62 millones de barriles), pero el precio promedio de 93 dpb ha permitido un repunte de las ventas.



Las deducciones para el cálculo del DUC también se han mantenido constantes. En conjunto, el total de deducciones promedió 245 mmdp de 2015 a 2021, sin contar el 2020[3]. Cabe destacar que en 2018 se lograron los mayores descuentos, por 285 mmdp; sin embargo, la base gravable fue la mayor, debido al gran valor de la producción. Asimismo, hay que notar que las deducciones en 2021 fueron de sólo 223 mmdp, por debajo del promedio, lo que facilitó tener la segunda mayor base gravable para el cobro del DUC, en línea con el valor de la producción. 

Aquí explicamos el detalle…

Los gastos de inversiones efectivamente deducidos, según los reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), promediaron 173 mmdp, sin contar 2020. El mayor monto de deducciones fue en 2016, con 196 mmdp, y el menor en 2015, con 135 mmdp. En 2021 sólo se dedujeron 141 mmdp, presumiblemente por una caída en la inversión de Pemex. 

Por el lado del Derecho de Extracción de Hidrocarburos efectivamente deducido, también ha habido cierta constancia. De 2015 a 2021 se promediaron deducciones por 71 mmdp, sin contar el 2020. El mayor descuento se dio en 2018, con 94 mmdp, y el menor en 2016, con 54 mmdp. En 2021 se dedujeron 82 mmdp, monto superior al promedio, pero no sirvió gran cosa para conseguir una mayor deducción, porque fue compensado por menores deducciones en inversiones.

Para decirlo de otro modo, las deducciones a la base gravable del DUC prácticamente no modifican la tendencia entre recaudación y valor de la producción. Si el valor de los hidrocarburos es alto, la base para calcular el pago del DUC es igualmente alta. O sea, el menor pago de impuestos observado recientemente recae en las reducciones de las tasas, y no en mayores deducciones.



El impacto fiscal de las reducciones al DUC

Como apuntamos anteriormente, la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos (LISH) de 2014 contemplaba una reducción de la tasa del DUC hasta de 65% para 2019. Las posteriores reducciones se llevaron a cabo con la llegada de la nueva administración federal.

En 2019 la base gravable de la producción de hidrocarburos fue de 577 mmdp, y al aplicarse la tasa de 65% del DUC el pago de este derecho fue de 379 mmdp. No obstante, para 2020 la tasa del DUC sufrió su primer gran recorte, y cayó hasta 58%, siete puntos porcentuales menos; esto provocó que el cobro por este derecho cayera a 157.9 mmdp, 58% (221 mmdp) menos que en 2019. Si bien es cierto que hubo una reducción en las ventas de hidrocarburos, estás sólo se redujeron en 30% (247 mmdp), mientras que la base gravable, una vez descontadas las deducciones, se redujo también 30% (170 mmdp). 

De haber mantenido la tasa de 65% de 2019 sobre la misma base gravable, el Gobierno federal habría cobrado 106 mmdp más de DUC en 2020. Es decir, los beneficios fiscales a Pemex se dieron en el peor momento, la pandemia, cuando el resto de los ingresos del Gobierno se desplomaron y se obligó a decenas de dependencias a emprender grandes medidas de austeridad.

En 2021 los ingresos por comercialización llegaron a 940 mmdp, el segundo mayor monto desde 2015, pero la tasa del DUC cayó cuatro puntos más, para llegar a 54%. Ese año el cobro del DUC ascendió a 301 mmdp, pero de haberse mantenido la tasa de 65% de 2019, la recaudación habría sido de 502 mmd; es decir, se dejaron de recaudar 165 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.



Al tercer trimestre de 2022 las ventas de hidrocarburos llegaron a 926 mmdp, un aumento de 31% (218 mmdp) frente al mismo periodo de 2021, o de 35% (238 mmdp) respecto del mismo lapso de 2019. Lo anterior, que se debe al aumento en el precio de los hidrocarburos a causa de los conflictos geopolíticos, ha permitido una recaudación de DUC de 309 mmdp en el periodo, un incremento de 55% (110 mmdp)[4] frente a 2021, pero una caída de 3% (8.7 mmdp) frente a 2019.

Con este resultado la tributación del DUC representó sólo el 32% de las ventas de hidrocarburos. De haberse mantenido la proporción de 2019 (46%), la tributación total habría sido de 425 mmdp en lo que va del año, es decir, 116 mmdp más[5], suficientes para cuadruplicar el presupuesto anual del IMSS-Bienestar (23.6 mmdp).

Encima de esta pérdida recaudatoria, durante 2022 el Gobierno decidió aplicar un sistema de control de precios de las gasolinas mediante subsidios, el cual tendrá un costo aproximado de 430 mmdp, según la Secretaría de Hacienda[6]. La dependencia ha asegurado que esa pérdida recaudatoria se cubriría con los excedentes petroleros, pero éstos no se han materializado. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal van 140.5 mmdp por encima del calendario (podrían ir mejor con un mayor DUC), pero el IEPS de combustible va 316 mmdp por debajo. O sea, hay una pérdida neta de 175.8 mmdp, exacerbada por el menor cobro de impuestos a Pemex

En el mismo periodo la Secretaría de Salud presenta un recorte de 21.3% (28.6 mmdp) frente a su presupuesto aprobado; Seguridad Pública y Protección Ciudadana, un recorte de 45% (27.6 mmdp), y los Ramos Autónomos 15.4% (16.1 mmdp). Las renuncias recaudatorias del Gobierno han tenido un alto precio.



Apoyo total a Pemex

La reducción de su carga fiscal no ha sido la única forma de apoyar a la petrolera. De hecho, el principal mecanismo han sido las transferencias financieras que la Secretaría de Energía le otorga, con bastante discrecionalidad y en, su mayoría, sin aprobación del Congreso, como lo hemos relatado anteriormente.

Vale la pena recordar que en 2021 las transferencias de la Sener a Pemex ascendieron a 316 mmdp,  85% (271 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados en el Paquete Económico. En lo que va de 2022, dichas transferencias ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. 

Al considerar estas transferencias, más la reducción de la carga fiscal a Pemex, podemos comprender mejor el costo de oportunidad de apoyar a la petrolera. En 2020, el apoyo fiscal total ascendió a 155 mmdp, 48.9 mmdp por aportaciones de la Sener y 106 mmdp por reducción de la carga fiscal. Estos recursos se pudieron haber utilizado para duplicar el gasto en medicamentos (93 mmdp), evitar la extinción de 109 fideicomisos (la mayoría dedicados a ciencia y tecnología), con un saldo de 68 mmdp en ese momento, o multiplicar por 30 el gasto en enfermedades catastróficas del Fonsabi

Para 2021, el apoyo fiscal a Pemex en 2021 ascendió a 481 mmdp, 316 mmdp por transferencias de la Sener y 165 mmdp por un menor cobro del DUC. Estos recursos pudieron haberse usado para evitar que la CFE tuviera su peor déficit fiscal en la historia (-60.5mmdp), evitar la desaparición del Fonden y multiplicar por 30 el gasto en reconstrucción infraestructura, entre otros usos. 



De enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal a Pemex ya asciende a 225 mmdp, 108 mmdp por transferencias de la Sener y 116 mmdp por reducción de la carga fiscal del DUC. Con estos recursos se podría haber evitado el subejercicio de los Órganos Autónomos, que al mes de septiembre acumulan un retraso de 16 mmdp, multiplicar por 25 la inversión física en salud al mes de septiembre (8 mmdp) o gastar 30 veces más en los 11 programas dedicados exclusivamente a mujeres.



Por otra parte, con la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros. Por ejemplo, en 2021 estos ingresos ascendieron a 365 mmdp, pero si se le descuentan las transferencias a Pemex vía la Sener, los ingresos fueron de sólo 48 mmdp, 27 veces menos que en 2012, cuando ascendieron a 1.3 billones.



¿Recursos desperdiciados?

La reducción de la carga fiscal a Pemex, así como las transferencias financieras y el aumento de los precios del petróleo en los últimos dos años, han catapultado los ingresos propios de Pemex, pero la petrolera no ha aprovechado este apoyo para mejorar sus indicadores operativos.

Al mes de septiembre, los ingresos petroleros, tanto de Pemex como del Gobierno federal, ascendieron a 1 billón de pesos, el mejor nivel para un periodo similar desde 2014. Por su parte, los ingresos propios de Pemex fueron de 587 mmdp, el mejor monto que se tiene registro desde 1990. Esto se debe a que en 2022 Pemex se quedó con el 58% de todos los ingresos petroleros, cuando en la década de 1990 se quedaba con 43% en promedio, en la década del 2000 con 35% y del 2010 con 42% promedio. Es decir, más que nunca el petróleo es de Pemex, y no tanto de los mexicanos.

A pesar de este beneficio, la plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluso con los precios del petróleo alcanzando niveles no vistos en varios años, la producción de Pemex no ha podido repuntar, lo que a su vez implica más pérdidas en recaudación para el país.

Lamentablemente esta tendencia tiene pocas posibilidades de revertirse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles de 2009 a 2016. Ante el agotamiento de los campos petroleros como Cantarell y la mayor dificultad de extraer petróleo en aguas profundas, es imperativo que Pemex aumente su inversión para recuperar sus niveles de producción petrolera.

También es imperativo que la reducción de la carga impositiva y las transferencias financieras se asocien con incentivos al interior de la empresa. En otras palabras, la empresa petrolera debería mejorar su inversión física o replantear su modelo de negocios en la misma medida en que recibe apoyo del Gobierno federal, para que vuelva a ser una empresa rentable.



Preguntas sin responder: los ‘otros ingresos’ de Pemex

El cálculo de los ingresos propios de Pemex está marcado por la opacidad, pues se contabilizan “otros ingresos”, de procedencia incierta. Al tercer trimestre de 2022, este concepto corresponde a 290 mmdp o 49% de los ingresos fiscales de la petrolera.

Vamos por partes. La contabilidad fiscal de los ingresos de Pemex contempla: 1. Las ventas internas 2. Las ventas externas. 3. Los Derechos y Enteros y 4. Otros ingresos.

Las ventas internas son, como su nombre lo dice, la comercialización de bienes y servicios en el país. No obstante, las ventas externas son más complicadas de analizar, pues contemplan un balance entre exportaciones de hidrocarburos e importaciones. Es por esta razón que en algunos años, como en 2022, las ventas externas sean negativas, pues Pemex pierde más al importar combustibles de lo que gana al venderlos. En 2022 las ventas internas ascienden a 841 mmdp, pero las externas son negativas en 104 mmdp, dando un neto de 736 mmdp.

Al monto anterior se le deben descontar los Derechos y Enteros. No existe una clara definición de qué contiene este concepto, pero parece que se refiere a las transferencias de Pemex al Fondo Mexicano del Petróleo, es decir, las aportaciones al Gobierno federal a través del Derecho de Utilidad Compartida, Derecho de Extracción de Hidrocarburos, Derecho de Exploración y otros más. No obstante, las cifras no coinciden del todo, pero siguen la misma tendencia. En 2022 este concepto es de 439 mmdp, por lo que las ventas netas de Pemex se reducen hasta 297 mmdp.

Posteriormente, se le suman los mencionados “otros ingresos”. Para este año este concepto acumula 290 mmdp, al mayor monto desde 2018. Todo parece indicar que las transferencias a Pemex de la Sener se contabilizan en este apartado, lo que infla los ingresos petroleros y los ingresos en general. Para tenerlo muy claro: si las transferencias a Pemex se pagan con recursos fiscales, no deberían de contarse como ingresos.

Además, según los informes del auditor externo[7] de la Cuenta Pública (CP), Pemex también recibe como “otros ingresos” conceptos como aportaciones no recuperables del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), pagos de seguros y fianzas, u “otros servicios”. En los propios informes de Pemex no existe explicación alguna sobre dichos “otros ingresos”.

En la CP 2021, en la Nota de Estados Financieros[8], se informa que al mes de enero de 2022 Pemex recibió 23 mmdp del Fonadin para solventar los compromisos financieros derivados de la adquisición de la participación mantenida por Shell en Deer Park. Este hecho también explica el gran incremento de los ingresos de Pemex en lo que va de 2022.

Finalmente, es posible que las devoluciones de IEPS a Pemex, por la política de estímulos a las gasolinas de este año, también se estén contabilizando. En lo que va del año, el SAT le ha devuelto a la petrolera 124 mmdp, por mucho el mayor nivel desde que hay registro. Con este resultado, el IEPS de Pemex es negativo en 85.7 mmdp, es decir, el Gobierno le ha pagado a Pemex esa cantidad.

Con todo y las transferencias a Pemex, Fonadin y devoluciones de IEPS, se podrían alcanzar 230 mmdp de “otros ingresos”, pero nos quedarían por explicar todavía 60 mmdp. Se mantiene el misterio.



Nuestras recomendaciones

El costo de reducir el DUC a Pemex y de apoyarla mediante transferencias financieras del PEF ha sido dejar de garantizar derechos humanos, sin que haya una mejora en la operación de Pemex, lo cual es insostenible. No se puede seguir postergando el desarrollo de México y, encima, no cambiar las condiciones de la empresa. Por esa razón proponemos:

1. El Gobierno federal debe comenzar cuanto antes a prever fuentes alternativas de financiamiento del gasto público, y a apoyar fiscalmente a Pemex sólo bajo la condición de que ejecute cambios en su gobernanza, modelo de negocios, estructura y operación.

2. En particular, se debe de regular en la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria las condiciones bajo la cuales el Gobierno federal puede reducir el DUC.

3. Incluir en dicha ley que el Gobierno debe establecer las fuentes de financiamiento con las cuales compensará la pérdida de ingresos petroleros, y acompañar su propuesta con un estudio de impacto presupuestario.

4. La tasa del DUC debe considerar el rango de variación de los ingresos de Pemex, acorde a los precios del petróleo observados. Si los precios son bajos, se puede considerar reducir más el cobro a Pemex para fortalecerla; pero si los precios son altos, debe aportar mayor DUC para el Gobierno federal. Esto cobra mayor importancia si consideramos que el Gobierno federal además renuncia a recaudar el IEPS de gasolinas.

5. Se deben condicionar las reducciones del DUC a mejoras de los estándares operativos de Pemex:

  • Se deben de establecer una metodología clara para la reducción del DUC, que puede incluir condicionar cada punto porcentual de reducción del DUC a un aumento proporcional en la inversión de Pemex y la producción de la plataforma petrolera.
  • Asimismo, Pemex debe dedicar un porcentaje mínimo a inversión física de todas las transferencias financieras que recibe de la Sener. Un 50% debería dedicarse a inversión y otro 50% a pagar deuda u otros gastos.
  • Pemex debe generar un estudio donde plantee distintos escenarios con diferentes modelos de negocios, y elegir el más rentable a corto y mediano plazo.
  • Finalmente, la empresa debe transparentar en sus informes trimestrales la composición de los “otros ingresos”, para dar certeza de su situación financiera.

Por Mariana Campos y Jorge Cano


Anexo


[1] LISH. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5355983&fecha=11/08/2014#gsc.tab=0

[2] DOF. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lih/LIH_ref02_09dic19.pdf

[3] Los cálculos de la base gravable se basaron en la auditoría 508-DE de la Auditoría Superior de la Federación de 2015. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_0508_a.pdf

[4] El mayor incremento porcentual del DUC respecto del incremento en las ventas de hidrocarburos, se debe a la base de comparación, puesto que en 2021 mediante decreto en el DOF se permitió a Pemex una prórroga de sus pagos mensuales del DUC que fueron finiquitados a finales de año.

[5] Utilizamos esta metodología puesto que en las declaraciones mensuales no existen datos de deducciones definitivas para calcular la base gravable del DUC. No obstante, este método arroja datos casi idénticos al cálculo anual usando las deducciones definitivas.

[6]El Financiero, 30 de agosto de 2022. Subsidios a gasolinas costaron una ‘lanota’ a Hacienda

https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/08/30/subsidios-a-gasolinas-costaron-una-lanota-a-hacienda-se-perdieron-229-mil-mdp-en-impuestos/

[7] Cuenta Pública 2021. Informe del Auditor Externo de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[8] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf

Se estrecha el cerco fiscal al INE: 3T 2022

La marginación presupuestal del Instituto Nacional Electoral comenzó años atrás. Tampoco es novedad que las ampliaciones del gasto se las lleven los Ramos Administrativos, que rinden cuenta directamente al Ejecutivo. Todo pareciera seguir una lógica política: la disciplina fiscal es para los autónomos, que no siguen órdenes, mientras que el despilfarro se permite en las dependencias, cuyo gasto es discrecional. Esto nos sugiere que la autonomía presupuestaria en la práctica no existe.

A pesar de que el INE tiene un gasto que representa el 0.2% del presupuesto total y su presupuesto por votante ha caído, la marginación presupuestal del INE en este sexenio se ha agudizado de manera preocupante. Ha puesto en riesgo su desempeño y todo indica que ese es justo el propósito detrás. Veamos: durante el sexenio de Peña Nieto al INE le fueron aprobados en el Presupuesto de Egresos (PEF), en promedio, 1.7% (519 mdp) menos recursos de los que solicitó; sin embargo, durante el actual sexenio se le ha ‘negado’ el 8.7% (2.1 mmdp) de los recursos y, de aprobarse el PEF 2023 en lo particular, con las reducciones planteadas en comisiones (lo que, desgraciadamente, damos por hecho), el recorte promediará 10.6% (2.6 mmdp). Es decir, las habituales restricciones presupuestales contra el órgano electoral se han cuadruplicado en esta administración.

En contraparte, al conjunto de los Ramos Administrativos (dependientes directos del Poder Ejecutivo) siempre les aprueban en el PEF más recursos de lo originalmente propuesto por la Secretaría de Hacienda en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF). Encima de esto, a lo largo del año reciben ampliaciones presupuestales. En el actual sexenio dichos aumentos han sido en promedio de 21%, en comparación con lo aprobado cada año, o 296 mmdp, suficiente para fondear al INE 10 veces. Sí hay dinero, pero no para los entes autónomos y no para el INE.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que lo colocaría como el 28° ramo con más presupuesto. Si se descuentan los 6.2 mmdp para partidos políticos, sería el 30° ramo, de un total de 48. Visto de otro modo, si desapareciera y se tomaran todos sus recursos, apenas se podría aumentar el presupuesto de la Secretaría del Bienestar previsto para 2023 en un 6%, la cual tendrá 408 mmdp. El INE no es caro, visto en perspectiva.

De hecho, frente a programas consentidos del Gobierno, el presupuesto del INE para 2023 es mínimo: está 14.5 veces por debajo de las transferencias a Pemex que la Sener hizo sin autorización del Congreso en 2021, o 17 veces menor que los estímulos a las gasolinas de 2022 (los cuales, por cierto, benefician a los más ricos).

Hablando de excesos, tan sólo en 2021 y 2022 la refinería de Dos Bocas tendrá un sobrecosto de 184.2 mmdp, con lo que se podría costear 7.4 veces el presupuesto solicitado por el INE. Pero desde el Gobierno federal no se cuestiona ese gasto. Asimismo,  el Tren Maya dispondrá en 2023 de 143 mmdp, su mayor monto desde 2019, 5.7 veces más que el órgano electoral.

 Nótese que ambos proyectos transcurren sin haber probado el  beneficio que darán a la sociedad, mientras que el INE claramente nos ha permitido contar con un árbitro electoral que ha hecho posible la democracia en México después de décadas con un partido de estado; ahora los ciudadanos eligen a sus autoridades. La mejor prueba de que el organismo funciona bien es que Morena, partido de oposición, ganó la elección presidencial en 2018 y muchas otras más en fecha posterior.

Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE. Los verdaderos despilfarros y presiones fiscales están en otros lados.

Además, el gasto del INE ha estado contenido a lo largo de los años. Es cierto, en 2023 será 26% (5.1 mmdp) superior al de 2017 (año con la misma cantidad de elecciones estatales), ya que el INE pidió  como precaución 4 mmdp para una posible consulta popular. De no realizarse esta consulta, se puede regresar el dinero a la Tesorería de la Federación, pero si no se presupuesta el recurso y se inventan una consulta para 2023, el INE tendrá que recortar de otros programas para tal ejercicio.

 Por otro lado, los programas del Instituto que no varían cuando hay elecciones, como 1) el costo de la actualización del padrón electoral o 2) la gestión administrativa, serán más baratos ahora que en el sexenio pasado. Lo mismo pasa con el total de remuneraciones de los consejeros electorales y sus asesores, que sólo se llevan el 1.1% del presupuesto del INE.

Aquí te contamos con datos y evidencia todo sobre el costo del INE…



Evidencias del presidencialismo fiscal

La planeación y ejecución del gasto público en México han estado supeditados a los intereses de la Presidencia de la República. En primer lugar, el Congreso le aprueba al Ejecutivo el presupuesto que solicita sin grandes reparos, y en él se limitan los recursos para los órganos autónomos, como el INE. En segundo lugar, luego de aprobado el PEF, el Ejecutivo amplía a su favor el gasto (sin intervención del Congreso), pero para favorecer a “sus dependencias”, olvidando a los autónomos, entre otros.

En cuatro años del sexenio de Peña Nieto el presupuesto aprobado por el Congreso al INE fue inferior a lo solicitado por el órgano autónomo. En promedio, le fueron aprobados 23.1 mmdp, cuando solicitó 23.6 mmdp, un 1.7% (409 mdp) menos cada año. Por su parte, el conjunto de los entes autónomos pidió 151.7 mmdp, pero recibió 145.7 mmdp, un 3.7% (6 mmdp) menos. El Gobierno ya metía en cintura a los autónomos.

En el sexenio actual, este presidencialismo fiscal se ha agravado al grado de poner en riesgo a algunas instituciones; las restricciones presupuestales se han cuadruplicado para el INE. El instituto ha solicitado 24.7 mmdp en promedio, pero ha recibido sólo 22.6 mmdp, 8.7% (2.1 mmdp) menos. La mayor limitación se dio en 2022, cuando el INE solicitó 24.6 mmdp, pero obtuvo sólo 19.7 mmdp, un 19.9% (4.9 mmdp) menos, acto que fue declarado inválido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación[1]. Pero incluso descontando dicho año, la negación de recursos por parte del Congreso hacia el INE promedia 5% (1.1 mmdp), más del doble que en el sexenio pasado. Está claro el asedio.

Para 2023 todo apunta a una nueva andanada. A la par de la discusión de la Reforma al INE que busca desaparecer al instituto,  la Comisión de Cuenta Pública de la Cámara de Diputados aprobó una reducción del 18% (4.4 mmdp) al presupuesto solicitado por el INE, para colocarse en 20.2 mmdp. El pleno del Congreso ya aprobó en lo general el PEF y si nos atenemos a la tendencia histórica, todo apunta a que se sostendrá el recorte cuando se apruebe el PEF en lo particular.

Es importante señalar que en general los entes autónomos están siendo castigados, pero el verdadero endurecimiento fiscal se ha concentrado en el INE.  Los órganos autónomos en su conjunto han solicitado 154.6 mmdp, pero les han aprobado sólo 149.3, un 3.5% (5.3 mmdp) menos, nivel similar al del sexenio pasado. El porcentaje de “castigo” ha sido mayor en el caso del INE frente al promedio de los autónomos.



En contraparte, los Ramos Administrativos pidieron el sexenio pasado, a través de la Secretaría de Hacienda, 1,553 mmdp en promedio, pero luego de la discusión presupuestaria obtuvieron 1,576 mmdp, una ampliación de 1.6% (22.6 mmdp) más. Por su parte, en este sexenio (2019-2022) han solicitado 1,433 mmdp en promedio y les han aprobado 1,449 mmdp, un 1.1% (15.9 mmdp) más. O sea, el Congreso sigue consintiendo los presupuestos de Hacienda, pero en menor medida. Para 2023, las comisiones de Diputados ya anticipan un incremento de 6.4 mmdp a las dependencias federales, en particular a la Secretaría del Bienestar.

Este favoritismo hacia las dependencias del Ejecutivo se acentúa a la hora de ejecutar el presupuesto, pues Hacienda hace ampliaciones, ante el silencio del Congreso. En contraparte, el INE y los autónomos sí respetan su plan anual de gasto.

Es más: de 2013 a 2018, el INE tuvo subejercicios en cuatro años, con un promedio de 1.6% (363 mdp) menos de lo aprobado. De 2019 a 2021 el promedio de subejercicio es de 1% (231 mmdp), una ligera mejoría. Es decir, el INE no derrocha en su gasto. Para el conjunto de los órganos autónomos, durante el sexenio pasado hubo un subejercicio promedio de 1.3% (3.4 mmdp), y en este sexenio se acumula más bien un sobregasto de 2.2% (2.6 mmdp).

La historia es completamente diferente cuando se trata de los Ramos Administrativos: en el sexenio pasado obtuvieron 13% o 204 mmdp por encima de lo aprobado, en promedio, cada año, mientras que en este sexenio las ampliaciones promedian 21% o 296 mmdp. Para ponerlo en perspectiva, con dichos sobregastos se podría fondear al INE 10 veces. El derroche y el exceso no está en el INE y en los autónomos, sino en el Ejecutivo.

Para sintetizar: el INE tiene que regatear cada año su presupuesto ante el Legislativo, que siempre lo castiga. Por su parte, el Legislativo siempre le aprueba a Hacienda lo que pide para los ramos dependientes del Ejecutivo, y durante el año la misma Hacienda se hace incrementos multimillonarios mientras el Legislativo calla. ¡Es claro el favoritismo! 

El presupuesto del INE, en perspectiva

Cuando se habla de finanzas públicas, generalmente se manejan montos de miles de millones de pesos, lo que genera que se pierda la proporción sobre si un presupuesto es grande o pequeño. Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que puede parecer mucho, pero tomemos en cuenta que el gasto neto del Sector Público en 2023 se estima en 8.2 billones de pesos. Es decir, el costo del órgano electoral será de sólo 0.2% del gasto público. Esto significa que su presupuesto no tiene el tamaño para generar ningún riesgo fiscal.

Comparado con otros ramos, el INE se coloca como la 28° dependencia con más presupuesto. El ramo con mayor gasto serán las Aportaciones a la Seguridad Social, que complementa el pago de pensiones y nómina del IMSS, ISSSTE, así como el programa IMSS-Bienestar. Dicho ramo de Aportaciones  contempla un gasto de 1.2 billones de pesos en 2023, o el 15% del presupuesto.

Otro ramo significativo es Pemex, cuyo presupuesto asciende a 826 mmdp, o el 10% del gasto, mientras que el Ramo 5, es decir, el Costo Financiero de la Deuda Federal asciende a 840 mmdp, un 10.2% del gasto total. Por su parte, la Secretaría del Bienestar contempla un presupuesto de 408 mmdp, el 4.9% del gasto. Comparado con estos montos, el gasto del INE es insignificante.

Frente a proyectos y programas de la actual administración, el presupuesto del INE también se achica. Por ejemplo, se estima que los subsidios a las gasolinas en 2022 costarán 430 mmdp, es decir, 17.4 veces el presupuesto del INE en 2023.

La refinería de Dos Bocas, tan sólo en 2022, costará 6.2 veces más que el INE, mientras que el Tren Maya dispondrá de 143 mmdp, 5.7 veces más que el órgano electoral. Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE.



La efectividad de los anteriores programas y proyectos es cuestionable, pero de cualquier forma el Ejecutivo y el Legislativo no tienen reparos en afrontar las claras pérdidas fiscales. Por ejemplo, de 2019 a 2021 se hicieron transferencias a Pemex, sin aprobación del Congreso, por 428 mmdp. Con dicho gasto se pudo haber fondeado al INE 34 veces. La cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) tuvo un costo, según las estimaciones iniciales de la ASF, de 347 mmdp a precios de 2023, 14 veces el presupuesto del INE. La estimación oficial aceptada por el Ejecutivo es que la cancelación del NAIM fue de 118 mmdp, 4.7 veces más que el INE.

Otra forma de verlo es que de 2019 a 2021 la deuda pública aumentó 1,237 mmdp reales, 50 veces más que el costo del INE. De 2019 a 2022 se agotaron 291 mmdp del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestario (FEIP), suficientes para fondear al órgano electoral 11 veces. Al mismo tiempo, el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) perdió 80 mmdp, tres veces el presupuesto del INE.

Finalmente, el ‘elefante en la habitación’, hablando de presiones fiscales, es el costo de las pensiones contributivas –IMSS, ISSSTE, Pemex, CFE y Aportaciones a la Seguridad Social–, que en 2022 ascenderá a 2 billones de pesos, el 25% del gasto público y 83.9 veces el presupuesto del INE. Este problema se ha acumulado a lo largo de las décadas, pero el actual Gobierno evitó una reforma fiscal para hacerle frente.

En suma, el INE no es un problema fiscal. Los retos, presiones y errores fiscales están en otro lugar y en gran parte son responsabilidad del Poder Ejecutivo.



Evolución del gasto del INE

A diferencia de la mayoría de las dependencias federales, el presupuesto del INE aumenta o disminuye según la cantidad de comicios en un año determinado. Sin embargo, al analizar los programas y unidades administrativas dentro del órgano electoral, identificamos que los rubros no vinculados a las elecciones han mejorado en algunos aspectos, desde el punto de vista de la eficiencia presupuestal.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, un 19% (3.9 mmdp) superior al de 2022 o 26% (5.1 mmdp) mayor al de 2017 –año previo a las elecciones presidenciales y con el mismo número de comicios estatales–. Sin embargo, hay que notar que la cantidad de ejercicios democráticos en este sexenio es mayor a la del anterior, debido a las consultas populares. De hecho, para 2023 el INE pide un presupuesto precautorio[2] de 4 mmdp para una posible consulta. Tal anticipación parece justificada, luego de que tuvo que organizar la consulta de revocación de mandato que no fue presupuestada y en adición al imprevisto sufrió un recorte presupuestal en 2022, algo que a todas luces no es racional, se nota la saña.



Otra forma de verlo es que, sin contar las prerrogativas a partidos políticos en 2023 (6.2 mmdp)[3], el presupuesto del INE es de 18.4 mmdp. Este monto representará el 75% del total, lo mismo que en 2017. Incluso, si descontamos los 4 mmdp para la posible consulta popular, el presupuesto del órgano electoral sería de 14.4 mmdp, inferior en 400 mdp al de 2017.



La mejora en la eficiencia del INE es clara cuando se analiza su gasto por programa. El principal programa con un presupuesto constante es el de Actualización del Padrón Electoral y Expedición de la Credencial para Votar, el cual ejercerá en 2023 4.2 mmdp, 4.3% (177 mdp) más que en 2022 pero 2.4% (106 mdp) menos que en 2017, año similar. El monto de 2023 es incluso menor si se compara con el promedio de 2015 a 2018, cuando se ejercieron más de 5.2 mmdp en este programa.

Asimismo, conviene ponderar el gasto del INE según el número de votantes, pues a mayor cantidad de electores, mayores son las responsabilidades. Tan sólo de 2014 a 2022 la lista nominal pasó de 80.4 millones de electores a 92.4 millones, y para 2023 se estima que llegue a 95.8 millones. Así, el gasto del programa de Actualización del Padrón Electoral costó 49.8 pesos por cada votante en 2017, pero en 2023 costará 44.5 pesos, un 10.5% (5.2 pesos) de ahorro.

El otro programa o gasto constante del INE es el de Gestión Administrativa, el cual costará 3 mmdp, 17.8% (464 mdp) más que en 2022, pues el año pasado este programa tuvo un presupuesto bajo, porque sufrió un recorte en el Congreso, y respecto de 2017 será sólo 2% (67 mdp) mayor. Sin embargo, frente al promedio del sexenio pasado, cuando se gastó 3.4 mmdp, lo solicitado por el INE se traduce en un ahorro. Si se mide en términos de gasto por elector, este programa costará en 2023 sólo 32 pesos, cuando el promedio en el sexenio pasado fue de 40 pesos.



La situación es distinta si consideramos programas con variaciones abruptas, como el programa de  Prerrogativas a Partidos Políticos y su Fiscalización. Para 2023 se contemplan 7.1 mmdp, 2.7% (187 mdp) más que en 2022 o 24.9% (1.4 mmdp) más que en 2017. Es decir, el gasto de los partidos políticos explica en gran medida el incremento del presupuesto del INE.

De igual forma, el programa de Organización Electoral Nacional, que varía abruptamente según el número de comicios, costará en 2023 unos 2.7 mmdp, 161% (1.6 mmdp) más que en 2022 o 111% (1.4 mmdp) más que en 2017. También, el programa de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, que implica la capacitación de los funcionarios de casilla, presupuesta 3.1 mmdp en 2023, 54% (1.1 mmdp) más que en 2022 o 99% (1.5 mmdp) más que en 2017. El gran incremento de ambos programas se debe a que se anticipan más recursos por la posible consulta popular.

Además, vale la pena rescatar algunas consideraciones importantes en torno a los recursos ejercidos por el INE. El costo de la gestión administrativa por elector en 2014 (sin elecciones federales) es mayor a lo proyectado en 2023 (con una posible consulta), a pesar de que la reforma electoral de 2014 implicó 74 nuevas atribuciones para el INE; es decir, el INE está haciendo más con menos.

Lo mismo sucede con el padrón electoral. Por ejemplo, en mayo de 2015, el padrón electoral era de 87,233,921 de ciudadanos. Seis años después, éste aumentó 7.4%, para quedar en 93,676,029. Sin embargo, los recursos ejercidos para esta función en 2021 son menores a los ejercidos en 2015. Para dimensionar el tamaño de nuestro padrón electoral, la Unión Interamericana de Organismos Electorales reportó, en su el informe de observación para la elección federal de 2018, que “quedaron habilitados 89,332,031 electores”, equivalente a un incremento de casi 10 millones con respecto a los comicios de 2012, y que sólo este aumento es mayor al conjunto de electores empadronados de 10 países latinoamericanos, “dato suficiente para dar cuenta de la complejidad logística y técnica del proceso electoral”.

Por último, hay que subrayar que el INE lleva a cabo la función de emitir el documento de identidad de la ciudadanía mexicana. Nuestra credencial para votar es reconocida por las instituciones públicas y privadas como documento que demuestra quiénes somos, una tarea que en otros países suele ser realizada por otras instituciones, y una parte de los recursos del INE se destinan a materializar el derecho a la identidad de millones de mexicanos, incluso para aquéllos que estén en el extranjero y quienes tengan suspendidos sus derechos político-electorales.

El costo de los consejeros electorales

Una de las críticas principales sobre el costo del INE es que sus consejeros reciben remuneraciones más elevadas que la del presidente. El salario del presidente de la República es de 162 mil pesos mensuales brutos, mientras que el de los consejeros electorales asciende a 262 mil pesos mensuales[4]. La diferencia parece grande, pero el problema está en que la comparación no es adecuada porque este monto de la remuneración del presidente no incluye todo lo que su investidura nos cuesta.  El salario del presidente no incluye las prestaciones por habitar en Palacio Nacional, comidas, electricidad, etcétera. De cualquier forma, la remuneración de cada persona debe de ser proporcional a su contribución y eso es algo que queda a la subjetividad. Lo que sí es obvio es que pocas instituciones públicas consiguen materializar su mandato y el INE está en esa lista.

Lo que es cierto es que el costo anual de los consejeros electorales y de sus ayudantes será de 265 mdp en 2023 o 1.1% del presupuesto del instituto. Por Unidad Responsable, las juntas distritales (que gestionan el gasto del padrón electoral, organización electoral o capacitación democrática) son las que tienen más recursos: manejarán 9.2 mmdp en 2023, o 37.3% del presupuesto del INE.

Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos administrará 6.5 mmdp en 2023, es decir, el 26.6% del presupuesto. Es decir, los recursos que se llevan los partidos son 24.8 veces mayores a los del Consejo Electoral.



Hay que tomar en cuenta, además, que el costo del Consejo Electoral se ha reducido en los últimos años. En 2015 llegó a un máximo de 305 millones de pesos, y hacia finales del sexenio pasado, en 2018, ascendió a 273 millones. La cifra estimada para 2023 será la mayor del actual sexenio, pero inferior a la mayoría de los años pasados.

La austeridad, no obstante, también ha pegado en unidades cuyo gasto no debería reducirse. El Servicio Profesional Electoral Nacional recibirá sólo 148 mdp en 2023, muy por debajo de los 193 mdp que obtuvo en 2017. De igual manera, la Unidad Técnica de Fiscalización obtendrá el siguiente año 441 mdp, menos que en 2022 y 2021. Las reducciones o estancamiento de ambas unidades implican el riesgo de deterioro en las capacidades institucionales del órgano electoral.



Modificaciones al gasto al tercer trimestre

En lo que va de 2022 se mantiene la tendencia de derroche presupuestal para el conjunto de dependencias del Poder Ejecutivo, y también la disciplina fiscal hacia los órganos autónomos. Los mayores recortes se han dado en el Poder Legislativo y Judicial, además de la Fiscalía General de la República. Por el contrario, el exceso de gasto está en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex).

Al mes de septiembre, nueve de los 10 entes autónomos tienen retrasos en su asignación de recursos por 16.1 mmdp o 15% de lo aprobado al periodo. En una perspectiva histórica, este retraso al tercer trimestre es el menor desde 2015, pues anteriormente los subejercicios oscilaron entre 16 a 21% del gasto aprobado. Aun así, el retraso del gasto es delicado.

En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp. En el Poder Legislativo, el retraso es de 20% (2.3 mmdp), en el Judicial de 16% (8.5 mmdp) y en la FGR de 20% (2.6 mmdp). A pesar de los amplios retrasos en el gasto, el subejercicio es menor frente a años anteriores para dichas dependencias.



Los Ramos Administrativos exhiben, por el contrario, un sobregasto, que asciende a 5% o 53 mmdp, el segundo mayor después de 2021, cuando fue de 12% o 107 mmdp. Al interior, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. En primer lugar, la Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), por un mayor gasto en el Tren Maya.

Sin embargo, también destacan subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21% o 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto. En otras palabras, en 2022 se ha dejado de gastar en salud y seguridad para abonar a entidades consentidas, como Pemex y el Tren Maya.

El INE ante un menor presupuesto

A pesar de que al INE en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó, al tercer trimestre presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios.

En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debía de haber ejercido 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio en porcentaje es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo o poner en peligro sus sistemas informáticos.

El único programa con un sobregasto es el de Organización Electoral Nacional, que tenía planeados 787 mdp al periodo, pero ejerció 996 mdp, un aumento de 27% (208 mdp). Este incremento puede estar relacionado con la consulta de revocación de mandato, realizada a principios de año.



Impacto presupuestario de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Poder Ejecutivo

El artículo 18 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) indica que el Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas que presente al Congreso de la Unión. En la iniciativa de reforma electoral presentada por el presidente López Obrador se estipula que “no implica un impacto presupuestario adicional en el gasto de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, toda vez que considera un rediseño institucional del actual INE para sustituirlo por el INEC”. Sin embargo, la argumentación es incorrecta. La iniciativa debe demostrar si en efecto el INEC costará lo mismo que el INE. Para confirmar ese argumento se debe incluir el costo del INEC. De no hacerlo, incumpliría con el régimen federal de responsabilidad hacendaria.

Además, creemos que el enfoque del análisis no debe centrarse únicamente en el costo; también debe mirarse el beneficio, de nada nos sirve un INEC más barato si su implementación implica perder la democracia electoral. De todos modos, está por verse si el INEC sería más barato. La reforma que se propone busca federalizar las elecciones, eliminar a los organismos públicos electorales locales (OPLES) y a los tribunales federales locales, y se asume (porque no se presentó un estudio de impacto presupuestario) que esto implica un menor gasto, pero de entrada no es así. Aquí te explicamos por qué.

El INEC absorbería las funciones que ahora desempeñan los institutos electorales locales, por lo que parece que los recursos que no gastarán los OPLES los gastará el INEC. De hecho, el transitorio quinto de la iniciativa señala que se respetarán los derechos laborales de las personas trabajadores adscritas a cada uno los OPLES, las que, de formar parte del Servicio Profesional Electoral, podrán ser transferidas al INEC. De ocurrir esto, luce difícil que el gasto en servicios personales del INEC no aumente en relación al del INE. Y aquellos trabajadores de los OPLES que no puedan sumarse al INEC, probablemente los gobiernos locales tendrán que desembolsar recursos para pagar la rescisión de sus contratos o de los posibles laudos que surjan.

La iniciativa también pretende extinguir los tribunales electorales locales para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sea quien resuelva las impugnaciones que se deriven de las elecciones federales y locales. Difícilmente el Tribunal podrá alcanzar objetivos más amplios con los mismos recursos, por lo que éste necesitará más recursos. En este caso, no se especifica si las personas trabajadoras de los tribunales electorales locales puedan formar parte del TEPJF, por lo que en caso de que no, los estados tendrán que sufragar los gastos que se deriven en materia de derechos laborales.

Por otro lado, la propuesta del Ejecutivo retira el proceso de la formación del padrón electoral y lo acota a “la integración de la lista nominal de electores”. No se especifica en quién va a recaer esta función, aunque algunos analistas apuntan a la Secretaría de Gobernación. Con independencia de lo inconveniente que esto sea, administrar la lista de electores también requerirá el uso de recursos humanos, materiales y financieros para la dependencia que los asuma, que se traducirá un costo financieros, que hoy desconocemos. Nada garantiza que este sea menor al costo de la actual “formación del padrón electoral”.

No hay evidencia para afirmar que se reducirá el presupuesto destinado a la materia electoral, por lo que el argumento de ninguna manera debe ser utilizado para promover la reforma electoral. Si queremos mantener la organización e impartición electoral con los estándares de calidad vigentes, el INEC y el TEPJF (con sus nuevas funciones relacionadas con las resoluciones de las elecciones locales) no pueden tener menos recursos que en la actualidad.


[1] SCJN 2022.Comunicado de prensa.  https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6928

[2] INE. Anteproyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2023. Recuperado de: https://centralelectoral.ine.mx/2022/08/22/aprueba-ine-anteproyecto-de-presupuesto-para-el-ejercicio-fiscal-2023/

[3] Las prerrogativas o transferencias del INE a partidos políticos en 2023 suman 6.2 mmdp, según la actividad institucional del gasto. Sin embargo, el programa presupuestario suma 7.1 mmdp porque incluye recursos para la fiscalización de las prerrogativas y la evaluación de la publicidad en radio y televisión.

[4] INE. Tabulador de remuneraciones 2022. https://sidj.ine.mx/restWSsidj-nc/app/doc/1539/20/1

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.



El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.



Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.



Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.



Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).


 

 


Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.



Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.



Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.



Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.



Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.



Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.



El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.


 


A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.



Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.



El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.


[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.

Finanzas públicas al 1T 2022: descubriendo el presupuesto real


El Presupuesto 2022 aprobado en septiembre del año pasado ya quedó… muy en el pasado. En tan sólo tres meses la realidad de las finanzas públicas es completamente diferente a lo que se anticipó, tanto en ingresos como en gastos, programas sociales o inversión. Lamentablemente, para mal.

Por el lado de los ingresos, el crecimiento económico inferior a 4.1% que estimaba la Secretaría de Hacienda ha ‘tumbado’ la recaudación del IVA, especialmente por la debilidad que se observa en el consumo. Esto ha llevado al SAT a agudizar su fiscalización a costa de extraer más recursos de los contribuyentes. También el precio del petróleo ha mejorado los ingresos, pero al final se terminó perdiendo a causa de los mayores estímulos al IEPS, que en la práctica se trata de una renuncia recaudatoria de tamaño considerable. En el agregado los ingresos se acumulan 1.71 billones, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y van 1.2% (20.7 mmdp) arriba del calendario.

Por su parte, el gasto neto del sector público acumuló 1.79 billones, lo que representa un  incremento de 0.8% (14.9 mmdp) frente al mismo periodo, aunque se quedó 3.1% por debajo del programa (3.1 mmdp). Es decir, el Gobierno está poniendo un freno al gasto, a pesar de que las expectativas generales de ingresos se han cumplido. Con todo, sigue habiendo ganadores y perdedores en el gasto aprobado.

De 514 programas presupuestarios, 493 tenían presupuesto aprobado; 21 no tenían presupuesto aprobado pero recibieron gasto. De los que tenían presupuesto aprobado, 13% (60) tuvieron aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo. En contraparte, 39% enfrentaron recortes o de plano no recibieron recursos; es decir, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 no recibieron recursos en lo que va del año. 

Hay evidencia para sospechar que estas modificaciones se han realizado para asegurar que algunos programas hayan transferido más recursos de los aprobados a sus “clientes” previo a la revocación de mandato y las elecciones estatales, a costa del presupuesto para programas de salud, vivienda, educación, género, entre otros. Asimismo, se sigue empeñando el futuro de México al recortar la inversión (excepto para las obras insignia), pese a las promesas de incrementarla este año. No sólo nos preocupa que el bajo gasto en inversión siga limitando el desarrollo de proyectos de nueva infraestructura pública, sino también la obsolescencia de la existente, por la falta de mantenimiento.

En temas específicos, el IMSS-Bienestar se ha revelado como una estrategia para maquillar el fracaso del Insabi en su misión de brindar servicios de salud a las personas más más vulnerables, sin acceso a la Seguridad Social. También se ha utilizado al presupuesto de forma evidente para debilitar a los órganos autónomos, como el INE. Pemex sigue recibiendo transferencias millonarias fuera del presupuesto –sin comprometer cambios en la empresa que impulsen una mejoría en su operación–, y la CFE simplemente no sale del hoyo operativo.

Es importante destacar que los mecanismos de rendición de cuentas sobre las adecuaciones al presupuesto son prácticamente inexistentes. De tal manera que los ciudadanos no hemos recibido una explicación sobre las razones que sustentan estos cambios. Esto enciende focos rojos, confirma la falta de institucionalización del financiamiento público y su manejo, sugiere que seguimos atrasados y el presupuesto está expuestos a riesgos significativos de captura política. El ciclo presupuestario carece de contrapesos efectivos para instaurar una gobernanza del presupuesto que logre priorizar el financiamiento de los programas y proyectos que garantizan los derechos de los ciudadanos ante los intereses políticos. Los cuáles deben ser controlados de manera efectiva para evitar que gobiernen las asignaciones del gasto público.

Veamos tema por tema…

Ingresos por fiscalización, no por crecimiento

A pesar de que la economía mexicana no ha recuperado su nivel prepandemia, los ingresos totales del Sector Público se han colocado en mejores niveles que en 2019. Los ingresos petroleros han revivido a causa del aumento de precios del crudo; no obstante, los estímulos al IEPS de gasolinas han limitado esta ganancia. Asimismo, el desplome de los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) prácticamente igualan las ganancias en la recaudación petrolera. En otras palabras, lo que ha permitido un crecimiento en la recaudación es el aumento del ISR, y esto se ha dado principalmente por más fiscalización, no por mayor dinamismo en la economía.

Al tercer trimestre de 2021 los ingresos totales del Sector Público sumaron 1.71 billones de pesos, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp). Detrás de esta cifra se encuentra un aumento de los ingresos petroleros, que llegaron a 289 mmdp, 31.7% (69.6) mmdp superiores a los de 2021, debido a los mejores precios del petróleo a nivel internacional. No obstante, estos ingresos se han visto mermados por una caída del IEPS de combustibles del 70% (50 mmdp) ante los mayores estímulos a las gasolinas, como lo explicamos un poco más adelante.

Asimismo, se destaca una caída del 39.4% (59.4 mmdp) en los ingresos NTNP, los cuales sumaron sólo 91 mmdp, su peor nivel desde 2019 al primer trimestre de un año. Esto se debe principalmente a una caída brutal (65%) de los aprovechamientos (69.3 mmdp), lo que se explica a su vez por menores ingresos originados en la extinción de fideicomisos y menores ingresos de la caja negra, los aprovechamientos “otros otros”.



Hay que recordar que en el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 17.2 mmdp provenientes de los 109 fideicomisos cuya extinción se decretó. A diciembre de 2021 prácticamente el 99% de los 68 mmdp ‘colocados’ originalmente en esos instrumentos se había agotado, por lo que en el primer trimestre de 2022 ya no había recursos de los cuales disponer. En otras palabras, la estrategia de recaudación a través de consumir ahorros cada vez está más limitada.

Por otro lado, los aprovechamientos, “otros otros”, la caja negra[1], también se redujeron. En el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 44.2 mmdp, pero para el mismo lapso de 2022 los ingresos fueron de 27.8 mmdp, su peor nivel desde 2019. Parece que esta estrategia también está llegando a su límite.

Lo que parece seguir rindiendo frutos es la recaudación a través de una mayor fiscalización, principalmente frente a grandes contribuyentes. El total de los ingresos tributarios en el primer trimestre de 2022 llegó a 1.12 billones de pesos, un incremento de 1.9% (21.1 mmdp): una mejora frente a la caída de 2% en el primer trimestre de 2021, pero muy por debajo de la expansión del 13,3% de 2020 en las mismas fechas. En realidad, este monto hubiera sido más grande si no se hubieran perdido tantos recursos por los estímulos del IEPS. Del monto anterior, 981 mmdp se debieron a recaudación primaria y 139 mmdp a recaudación secundaria, es decir, fiscalización o lo anteriormente conocido como ‘recaudación mediante auditorías’.

Tan sólo para dimensionar: la recaudación primaria creció 0.3% (3 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, mientras que la secundaria[2] aumentó 16% (19.4 mmdp), y alcanzó su mayor nivel registrado. Sabemos que este incremento se dio principalmente en el ISR, el cual llegó a 702 mmdp, 13.5% más (83 mmdp), mientras que el IVA se contrajo en 9.3% (29 mmdp), a 291 mmdp, en el primer trimestre. Por cierto, Hacienda esperaba que el IVA aumentara 19% este año frente a lo aprobado el año anterior, que vendría a ser un aumento de 2% (26 mmdp) frente a lo recaudado al cierre de 2021.


 

 


Hay que enfatizar: el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 109 puntos en febrero de 2022, por debajo de los 113 puntos alcanzados en febrero de 2011, previo a la pandemia. Pese a esto, el ISR exhibe aumentos, es decir, se están extrayendo más recursos de los contribuyentes. Por el contrario, el IVA cayó, lo que era de esperarse ante la menor actividad económica.

Al interior del ISR sabemos que el mayor incremento se ha dado en las personas morales y en las industrias manufactureras.

Por tipo de contribuyente, la recaudación del ISR de personas morales llegó a 400 mmdp en el primer trimestre del año, un 23% (75 mmdp) más, mientras que las retenciones por salarios llegaron a 263 mmdp, un 5% (11.9 mmdp) más. Por el contrario, la aportación de las personas físicas fue de 15.6 mmdp, 29% (6.4 mmdp) menos. Es evidente el éxito de la fiscalización de empresas y grandes contribuyentes del SAT; no obstante, hay nulo avance en la recaudación de personas físicas, lo que constituye un fracaso del nuevo Régimen Simplificado de Confianza



Por sector económico, las industrias manufactureras –que se compone generalmente de grandes contribuyentes– aportó 152 mmdp de ISR (la mayor aportación de cualquier sector) lo que representó un crecimiento de 37% (41 mmdp). Es de igual forma la mayor contribución neta al aumento de este gravamen.

Le sigue el Comercio al por mayor, con un aumento de 47% (23 mmdp) e Información en medios masivos de comunicación, con 145% (16 mmdp) más que el primer trimestre del año pasado. Por el contrario, el sector de Servicios de apoyo a los negocios y de Manejo de desechos y servicios de remediación contrajeron su aportación en 44.5% (26 mmdp). Finalmente, hay que destacar que el sector de Servicios profesionales, científicos y técnicos, que ‘contiene’ a la mayor cantidad de personas físicas, registró un retroceso de 6.1% (2.8 mmdp). Una hipótesis: puede deberse al recorte de servicios por la desaparición del outsourcing.



Política antes que finanzas: IEPS a combustibles

En 2022, los precios del petróleo han reportado un máximo en nueve años, pero este incremento ha sido opacado por la pérdida de ingresos derivados del petróleo y del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) de combustibles, ya que registraron una pérdida de 40 mmdp frente a lo estimado al primer trimestre. Vamos por partes.

En marzo de 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación registró un precio promedio de 104 dpb, el mejor nivel desde 2013. Lo anterior impulsó los ingresos petroleros en 31.7% (69 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, y además se logró el mejor nivel desde 2014. A pesar de este gran incremento, los ingresos petroleros apenas acumulan 289.3 mmdp y van 1% (3.4 mmdp) por arriba del calendario.

Por el lado de la producción de crudo hay malas noticias. La realidad es que las expectativas en cuanto a recaudación petrolera fueron muy optimistas en todo el PEF 2022, en parte porque el Ejecutivo sobreestimó la plataforma de producción petrolera. Basta decir que a marzo la plataforma de producción registró su peor nivel (1,625 mbd[3]) desde agosto de 2021, 201 mbd por debajo de lo estimado para 2022 (1,826 mbd). A pesar de que el precio de la Mezcla es alto, la baja producción ha evitado que veamos ingresos petroleros por arriba de los 400 mmdp en el primer trimestre, como sucedió de 2012 a 2014.

Encima de esto, el Gobierno ha ‘echado la casa por la ventana’ con estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles. La recaudación por este gravamen fue de sólo 20.8 mmdp, una caída del 70.7% (50 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y el peor monto que se tenga registro desde 2015, cuando el nuevo sistema del cobro del IEPS entró en vigor. Al primer trimestre de 2022 se debían de haber recaudado 64 mmdp, es decir hubo un retraso de 67.6% (43.5 mmdp) 


 


Como lo hemos mencionado anteriormente, la política de estímulos a los combustibles beneficia más a la gente de mayores ingresos del país[4], por lo que su aplicación tiene un fin más de corte político/electoral que de desarrollo social. Una hipótesis es que el Gobierno busca recuperar el apoyo de la clase media, la cual perdió en gran medida, por ejemplo, en Ciudad de México. Además, hemos destacado que esta estrategia es incompleta para combatir la inflación, pues actualmente el aumento de precios se genera por muchas otras variables económicas, como el precio del gas y de la luz. Éste último se incrementa en la misma proporción en que lo hace la inflación. De recaudar más ingresos del IEPS, se podrían focalizar los esfuerzos en intervenciones sociales bien diseñadas y temporales, a través de las cuales se subsiden los precios de algunos bienes, como los alimentos. De esta manera es posible compensar el mayor gasto en alimentación en quienes realmente lo necesitan, en lugar de perdonar el impuesto IEPS a personas de altos ingresos, lo que deriva en recortes a programas como el Insabi o refugios de mujeres, sólo por mencionar algunos.

Al considerar los ingresos petroleros y el IEPS de combustibles, se tiene una recaudación en conjunto de 310 mmdp, un aumento de 6.7% (19.5 mmdp) frente a 2021, la mejor cifra del sexenio, pero inferior a los 325 mmdp obtenidos en el primer trimestre de 2018, cuando el petróleo era barato. Es decir, la recaudación por hidrocarburos simplemente no despega en este sexenio, incluso con el boom de precios del petróleo. Ahora, frente al calendario se esperaba recaudar 350 mmdp en el primer trimestre por estos dos conceptos; no obstante, se lleva un retraso o una pérdida de 40 mmdp, por la política de subsidios.

Para decirlo claro: el Gobierno no está saliendo ‘tablas’ con mayores ingresos petroleros, como lo estimó la jefa del SAT, Raquel Buenrostro[5].

Esta comparación es justa, porque en teoría la SHCP puede aplicar los estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles y compensar esta pérdida recaudatoria con mayores ingresos petroleros. No obstante, la SHCP no ha podido o no ha querido equilibrar este mecanismo. Se ha priorizado el control de precios por encima de las metas fiscales, generando pérdidas que han obligado al recorte de programas clave.

Al ritmo que se observa, el primer trimestre de 2022 podría empujar la pérdida neta de recaudación a por lo menos 160 mmdp. Esta estimación no es exagerada. En 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo 20% por arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 1% (21 mmdp) superiores a lo programado, similar a 2022. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2012 se anticipó un IEPS negativo[6] de 37.6 mmdp; la realidad fue de -291 mmdp, ocho veces más. En total, ese año se quedó por debajo en 233 mmdp en el calendario de recaudación petrolera y del IEPS.

La pérdida recaudatoria de 2022 en realidad será mayor si se consideran los estímulos complementarios a los combustibles aplicados a partir de marzo, los cuales han hecho que el estímulo por litro llegara a 7.6 pesos para la gasolina Magna, 6.2 para la Premium y 11.9 pesos para el diésel. El estímulo adicional permite la acreditación de dicha cantidad contra los pagos de ISR de los vendedores de combustibles y, posteriormente, si hay saldo a favor, la acreditación del IVA. Habrá que ver cómo evolucionan dichos tributos.



Acaparan gasto programas clientelares 

Ante la revocación de mandato y las elecciones a gubernaturas, a inicio de 2022 los programas sociales insignia del Ejecutivo fueron inflados a toda costa… Incluso sobre otros programas sociales vitales.

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos Mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se señala al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo, como lo hemos explicado en nuestro Erario Trimestral


 


Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP, con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo.



En contraparte, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos (y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables), el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Y lo que ya es directamente trágico es que se haya dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la Atención Médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA).



Sacrifican inversión

Ya lo habíamos anticipado: el plan inversión anual por 874 mmdp, el mayor desde 2016, era irreal para las capacidades del Erario. En tan sólo tres meses de 2022 nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad, pues al mes de marzo la inversión cayó 8% (13 mmdp), alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década.

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa, el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. En otras palabras: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que ya hemos hablado.



¿En dónde se ha invertido y dejado de invertir? Si se analiza la cartera de inversión, de 16 dependencias con gasto aprobado tan sólo 12 ejercieron recursos en el primer trimestre del año. Destaca Turismo (Tren Maya), con un gasto de 29.8 mmdp o un avance del 46.5% del programa anual original. En contraparte, Pemex sólo ha realizado 13.7% de su inversión anual de cartera; no obstante, esto representa 27 mmdp, el segundo mayor monto por ramo.

Las entidades no sectorizadas, donde se clasifican los recursos del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, también destacan por un avance del 128% (999 mdp). Esto se debe a que la obra insignia del Ejecutivo no tenía recursos aprobados en la cartera de inversión 2022, pero al mes de marzo lleva gastados 694 mdp.



Hay un riesgo inminente para mantener la infraestructura de los servicios de atención de la salud y desarrollar nueva, pues las tres principales entidades de salud (SSA, IMSS e ISSSTE) prácticamente no han avanzado financieramente sus proyectos de inversión. Es claro que se está sacrificando la salud de los mexicanos por favorecer los proyectos “insignia” a costa de la salud de los mexicanos. Nos preocupa de manera especial la falta de inversión en la infraestructura para la atención de la salud en un contexto en el opera una supuesta transición del INSABI al IMSS-Bienestar que demandará una inversión en este ámbito para este último programa.



Maquillan el fracaso en salud

La promesa de renovación del sistema de salud a través del IMSS-Bienestar no sólo ha sido un fracaso, sino también una simulación. Es cierto: se están incrementando los recursos para el reemplazo del Insabi, pero el desfalco de éste último ha tirado al gasto real en salud a sus peores niveles registrados, como lo desarrollamos a profundidad en nuestro análisis trimestral del gasto en salud.

El programa del IMSS-Bienestar se reporta dentro del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social, y está catalogado como un programa de subsidios a la prestación de servicios públicos. Estos subsidios se pagan al IMSS para que éste dé servicios de salud a las personas no aseguradas, de la misma forma en el Insabi otorga subsidios a los centros de la Secretaría de Salud federal o de los estados para garantizar la atención de los no asegurados. En otras palabras, si obtenemos el total de estos subsidios de ambas instituciones y los subsidios a los estados de la SSA, podemos conocer el apoyo real que se otorga a las personas menos favorecidas del país.

De enero a marzo de 2022 el programa del IMSS-Bienestar reporta un gasto total de 5.5 mmdp, un incremento de 21% (962 mdp) frente al mismo periodo de 2021, el mayor nivel desde 2017, desde que hay registro trimestral. No obstante, la contracción del Insabi ha sido mucho mayor que ese impulso. El otorgamiento de subsidios de este instituto al primer trimestre fue de 8.9 mmdp, una contracción del 30% (3.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2021. En otras palabras, los primeros pasos de transición al IMSS-Bienestar han significado, un retroceso pues la reducción de subsidios del Insabi fue casi cuatro veces superior al aumento de su sustituto.

A todo esto hay que sumar los subsidios a los estados por parte de la SSA. Éstos acumularon 466 mdp en el primer trimestre, una recuperación frente a los 76 mdp otorgados en 2021. No obstante, se quedaron muy por debajo de los 3.2 mmdp transferidos en 2020 o los 2.4 mmdp otorgados en 2017. O sea, los menores apoyos del Insabi no se tradujeron en mayores apoyos a los estados.



En suma, los subsidios federales para otorgar atención en salud registraron 15.1 mmdp, una caída de 14% (2.4 mmdp) frente a 2021, con todo y el plan de transición hacia el IMSS-Bienestar. Frente a 2018, último año del sexenio pasado, la caída es de 47% (13.2 mmdp). Hay un abandono de las personas sin seguridad social en este sexenio, con todo y promesas de renovación. Visto de otra forma, para que el IMSS-Bienestar pudiera por lo menos recuperar el nivel de apoyo visto en el último año del sexenio pasado, tendría que aumentar su gasto por 2.3 veces.

En todo esto hay que advertir una simulación en el gasto en salud. Al mes de febrero el gasto del Insabi registraba 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto había dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año. Para el tercer mes, como por arte de magia, el gasto llegó a 19.8 mmdp, un incremento de más de 11 veces frente a lo registrado a febrero. Con esto el Insabi prácticamente igualó su gasto de 2021, aunque siguió por debajo del calendario en 7.5% (1.5 mmdp).

El punto determinante es que en marzo se transfirieron al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) 8.6 mmdp, 55% (3 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y el mayor monto registrado desde 2017. Hay que recordar que las transferencias a fideicomisos se clasifican como un gasto de las dependencias, lo que ayuda a enmascarar subejercicios, además de que generalmente no se puede rastrear el destino final de estos recursos. Como de costumbre, el destino de los recursos del Fonsabi no se reportan en su informe trimestral de 2022.

Al descontar la transferencia de fideicomisos al Fonsabi, tenemos que el gasto operativo y de subsidios fue de sólo 11.2 mmdp, una caída de 21.8% (3.1 mmdp) frente a 2021 y el peor monto para un primer trimestre, desde 2017 que hay registro. Frente a 2018, cuando aún existía el Seguro Popular, la caída es de 49% (10.5 mmdp).



Castigo al INE y autónomos

A pesar de representar un pedazo pequeño en el presupuesto, los organismos autónomos están siendo castigados. En el primer trimestre, tres dependencias –Bienestar, Energía y Turismo– concentran un sobregasto frente al calendario por 78 mmdp por mayores subsidios clientelares, aportaciones fuera de lo previsto para Pemex y aumentos para el Tren Maya. En contraparte, los 10 organismos autónomos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o la Fiscalía General de la República (FGR), acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.



El recorte no ha sido poca cosa. Las reducciones frente al calendario van desde el 18 al 49%, lo que ha implicado que algunas instituciones presenten recortes en todos sus programas presupuestarios, como lo detallamos en Los Números de Erario a marzo 2022. La narrativa de desprecio hacia los organismo autónomos no se queda en palabras, sí se materializa en una política presupuestaria que busca limitar su operación en la práctica. El propósito es claro: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

Algunos de los casos que nos parecen más preocupantes son los recortes a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Fiscalía General de la República (FGR) y el Instituto Nacional Electoral (INE).

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave (tanto en porcentaje como en magnitud) fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte preocupa, a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral.



Finalmente, el Instituto Nacional Electoral (INE), que recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022. Luego, en el primer trimestre de 2022 tuvo un recorte adicional de 19% (990 mdp) por un retraso de su gasto aprobado. Esto significa que en frente al primer trimestre  de 2021 el INE gastó 39% (2,739 mmdp) menos.

De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

Conviene además revisar las implicaciones del recorte y retraso presupuestal. En su momento se argumentó que las reducciones serían para limitar las dietas de los consejeros electorales, por ganar más que el presidente. Si bien al primer trimestre dicho concepto se redujo en 57% (77 mdp), preocupa la caída de otros rubros.

En primer lugar, los estímulos a la productividad del personal civil se redujeron en 100% (302 mdp), así como el gasto para el trabajo de campo en áreas rurales, que se redujo en 65% (251 mdp). Otros conceptos, como las cuotas a organismos internacionales, apoyos a la investigación científica y tecnológica, compra de bienes informáticos o monitoreo de medios masivos, fueron recortados al 100%



Pemex: transferencias financieras y opacidad

En el primer trimestre de 2022 Pemex recibió transferencias financieras de la Secretaría de Energía por 67.9 mmdp, la mayor cantidad registrada, e incluso superior en 200 mdp a la otorgada en el mismo periodo de 2021. A pesar de que estos apoyos representan un gran esfuerzo financiero por parte del Gobierno, Pemex mantiene la peor calificación crediticia en comparación con sus pares regionales como Ecopetrol de Colombia y Petrobras de Brasil. Claramente las transferencias no son suficientes para mejorar la situación financiera de la empresa estatal y su perspectiva crediticia. Sin embargo el Gobierno federal se niega a hacer más; nueva visión y gobernanza de la empresa, cambios en su enfoque de negocios y una reingeniería o reestructuración de la misma.

Cabe recordar que en 2021 Energía acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. El punto destacable es que este año el sobregasto en transferencias es del 98% es decir, al periodo sólo estaban aprobados 34.3 mmdp de apoyo a Pemex.

Como ya hemos señalado, ante un estancamiento de los ingresos, el mayor gasto para Pemex ha implicado recortes de programas sociales clave y de proyectos de inversión (incluso del propio Pemex). Sin estos cuantiosos apoyos la empresa pública del Estado hubiera registrado una pérdida operativa[7]

En la contabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Pemex logró un balance operativo –ingresos propios-gasto programable– de 18.5 mmdp, el primer resultado positivo para un primer trimestre desde 2018. No obstante, en esta contabilidad las transferencias a Pemex y otros ingresos financieros se consideran como ingresos propios de la petrolera.

Este rubro de ingresos financieros denominado como “otros” en la contabilidad presupuestaria, llegó a 102 mmdp a marzo, 37% (27.5 mmdp) más que en el primer trimestre de 2021. Sabemos que una parte de este monto son las transferencias que realiza la Sener a Pemex; no obstante, el restante no se precisa. Estos apoyos deberían de registrarse en el rubro de subsidios y transferencias, como sucede con los subsidios para las tarifas eléctricas para CFE. Al no hacerlo, se inflan los ingresos propios de la empresa.

Si se descuentan los ingresos financieros, es decir, si sólo se consideran las ventas netas de la petrolera menos el costo programables (o sea, sin contar el costo de la deuda), el balance operativo de la empresa sería negativo en 84 mmdp, una mejora frente a los -108 mmdp del primer trimestre de 2021, pero déficit al fin.  



CFE, sin salir del hoyo

En 2021 la SHCP se quedó sin recursos para apoyar a la CFE, la cual tuvo un año de terror, al acumular su peor déficit con transferencias desde 1990 –año a partir del cual se tiene registro–, por 60.5 mmdp. En lo que va de 2022, aunque el déficit se ha reducido, sigue sin salir del hoyo fiscal. Además, los costos de la deuda comienzan a presionar como nunca antes.

En los tres primeros meses del año, el balance de operación de la CFE –es decir los ingresos propios menos el gasto programable– fue de -30.5 mmdp, una mejoría frente a los -63.6 mmdp que acumulaba en 2021 en el mismo lapso. No obstante, la meta al periodo definida tanto por la CFE como Hacienda era de sólo -15.4 mmdp. En pocas palabras, al momento el déficit es del doble de lo que se esperaba.

La “mejoría” frente al año pasado, en un contexto de aumento de los precios de los combustibles, puede deberse a que la empresa productiva del Estado por fin comenzó, en octubre de 2021, con un programa de Coberturas de Combustibles para el 20% del consumo anual de gas de la CFE[8]. Hay que recordar que a partir de febrero del año pasado, cuando se congelaron los ductos del gas en Texas, los costos de producción de electricidad se dispararon y no se contaba con coberturas.

Respecto al balance financiero o con transferencias, al mes de marzo se acumula un déficit de -20 mmdp, menos de la mitad de los -46 mmdp del mismo periodo de 2021.  Por su parte, los subsidios para las tarifas eléctricas registran 21.9 mmdp, frente a 22.8 mmdp de 2021.

Es cierto, el déficit con transferencias de la CFE es menor que el del año pasado. Aun así, la SHCP estimó que para estas fechas sólo sería de -1.7 mmdp. Es decir, el Gobierno sigue sin poder cumplir su parte para que la CFE otorgue tarifas de electricidad más baratas al costo de su producción. Claro, está de más decir que la CFE no hace mucho para mejorar sus precios. Basta ver que su inversión física fue de 4.3 mmdp al periodo, la segunda más baja desde 1995.

Esto es grave, pues de 394 proyectos de inversión con presupuesto aprobado para 2022, la mitad (200) no han ejercido un solo peso, situación que no ayuda a aumentar la capacidad de producción de la empresa o a renovar su planta obsoleta.



Si bien los balances de la CFE parecen tener una mejoría, el factor de preocupación es el costo del pago de la deuda que se registra a la fecha. De enero a marzo, la CFE gastó 11.5 mmdp, 102% (5.8 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y la mayor cifra registrada desde 1990 para el mismo lapso. Esto puede deberse al aumento de las tasas de interés o a pagos atrasados a proveedores que debían saldarse en los primeros meses del año, pero la CFE no explica en sus informes la razón del aumento.

Conclusiones

Ingresos

Una golondrina no hace verano. La política de ingresos es inconsistente en relación con el pago de impuestos. El poco crecimiento de la recaudación tributaria sí está impulsado por un aumento de la recaudación secundaria (fiscalización y no por dinamismo económico) de ISR, que proviene de la fiscalización a grandes contribuyentes, pero este esfuerzo no es uniforme. En contraste la recaudación de asalariados creció poco y cayó la recaudación de personas físicas, lo que anticipa el fracaso del Régimen Simplificado de Confianza aprobado el año pasado para impulsar el pago del ISR de personas físicas.

Este impulso muy específico sucede al mismo tiempo que la renuncia a cobrar el IEPS de combustibles, la cual favorece a quienes más tienen. Por lo que la narrativa de que “las élites por fin están pagando impuestos” no es completamente cierta. Además, esta renuncia recaudatoria es de tamaño considerable. Sobra evidencia de que perdonar el impuesto a IEPS de combustibles beneficia más a los que más tienen. Pero no es el único efecto, también implica que el Gobierno ingrese menos recursos y recorte el gasto de programas y proyectos relevantes para el cumplimiento de los derechos, como es el caso del financiamiento a la atención de la salud, especialmente para personas sin acceso a la Seguridad Social.

El crecimiento en la recaudación total es positivo, pero mínimo e insuficiente para financiar aumentos al gasto de algunos programas del presupuesto consentidos del presidente.

Por su parte, el desplome de la recaudación del IVA confirma la debilidad tributaria en la recaudación primaria; sugiere que la debilidad económica, que ha debilitado el consumo interno, ha contagiado al erario, pero que el Gobierno no hace el esfuerzo suficiente respecto para cambiar esta situación. 

Hay un claro riesgo en el financiamiento público; la tributación pende de un hilo: de la recaudación secundaria, es decir de la fiscalización de los grandes contribuyentes. La recaudación primaria está debilitada al igual que la economía, el gobierno no puede darse el lujo de seguir renunciando a cobrar el IEPS. Debe cuidar mucho sus renuncias tributarias.

Gastos

Lo que diga mi “dedito”. Al igual que el ingreso, la política de gasto público también exhibe contradicciones, hay holgura para los programas, proyectos o iniciativas prioritarias para el presidente, pero existe una austeridad férrea para programas de salud, vivienda e infraestructura distinta de Pemex y el Tren Maya, así como para los organismos autónomos que siguen recibiendo recortes. Esto último nos lleva a cuestionar la efectividad de la “autonomía presupuestaria” de la que supuestamente gozan estos organismos. 

El gasto público total aumentó poco en relación con año pasado, pero a diferencia del ingreso, no cumplió con la meta de gasto aprobada para el primer trimestre de este año. Esto significa que en el agregado se observó un subejercicio. Pero para entender las asignaciones de gasto con mayor detalle es importante desagregar el gasto a nivel programa. Los aumentos al gasto se concentraron en pocos programas presupuestarios; sólo 13% excedieron su presupuesto, contra el 39% que sufrieron recortes o de plano no recibieron recursos. Los gastos que excedieron su presupuesto están directamente relacionados con la agenda del presidente: transferencias a Pemex, algunos programas sociales (Pensión para adultos mayores y Becas para el Bienestar), el Tren Maya y, en menor medida, el Corredor Interoceánico.

El carácter universal de los programas sociales no es deseable en un contexto de recursos escasos en el que debe priorizarse a los hogares que más requieren de dichas transferencias. La evidencia señala que los programas del bienestar acapararon presupuesto ante la inminente revocación de mandato y las próximas elecciones para gobernador, pero tienen fuertes áreas de oportunidad. Las pensiones son regresivas, reciben más los hogares que más tienen. En el caso de las becas, los programas son apenas progresivos; francamente podrían beneficiar mucho más a los que menos tienen. Además con los altos niveles de inflación observados este año, se reducirá el poder adquisitivo de las “transferencias” que reciben los hogares por la vía de estos programas sociales, lo cual hará que pierdan su supuesta efectividad para mejorar las condiciones económicas de los hogares que las reciben.

La salud no es prioridad para el gobierno de la 4T. Uno de los derechos que más ha perdido financiamiento es el derecho a la salud. En el agregado ha caído el presupuesto para financiar los subsidios a la atención de la salud para las personas sin seguridad social, ya sea por el Insabi o IMSS-Bienestar. La transición del Insabi al IMSS-Bienestar no tiene el financiamiento necesario como para convertirse en una realidad tangible, lo que anuncia un nuevo fracaso. El aumento en el gasto del IMSS-Bienestar no pudo compensar el desplome observado en el período del gasto del Insabi. Además, la opacidad del Fonsabi no permite saber en qué se gastan los recursos del programa que se transfieren a dicho fideicomiso. Por su parte, la inversión física para la salud no tuvo avance presupuestario durante este primer trimestre del año.

Recomendaciones

  1. Urge que el Gobierno diseñe una estrategia para controlar el riesgo que hay en la recaudación tributaria: debe diversificar su recaudación para que su crecimiento no dependa de una sola apuesta, que es la fiscalización de los grandes contribuyentes. Esto requiere, entre otros, dejar de impulsar una agenda sin sentido económico o en contra de la inversión privada.
  2. No se puede seguir renunciando a cobrar el IEPS. Recomendamos financiar, con los recursos de su cobro, un programa de subsidios a los precios de los alimentos para los hogares más vulnerables.
  3. Focalizar adecuadamente los programas sociales, que además deben mejorar su progresividad, pues varios no son progresivos o apenas lo son.
  4. Urge impulsar desde la sociedad civil mecanismos de contrapeso y rendición de cuentas para que las autoridades puedan hacer adecuaciones al presupuesto durante su ejercicio; ya sea para cambiar o reducir su financiamiento o para cambiar las asignaciones presupuestarias entre ramos, pero sin comprometer el financiamiento a los programas y proyectos que garantizan derechos.
  5. El Gobierno debe renunciar a financiar programas disfuncionales; al hacerlo, se puede liberar presupuesto para el mantenimiento y desarrollo de la inversión física. Sin embargo, esto no será suficiente y se debe complementar ese presupuesto con recursos privados. 

[1] Lo llamamos “caja negra” porque estos ingresos en muchos casos no queda claro su origen y al haber excedentes, se ejercen de manera discrecional.

[2] Recaudación primaria es aquella obtenida a través del cumplimiento voluntario de los contribuyentes, mientras que la secundaria se logra a través de la intervención de la autoridad fiscal  ya sea a través de fomentar la autorregularización o directamente con cobranza coactiva.

[3] Miles de barriles diarios

[4] Según la SHCP el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% de los estímulos al IEPS de combustibles, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.

[5] La Jornada. Costará 330 mil mdp subsidiar las gasolinas este año: SAT. Recuperado de: https://www.jornada.com.mx/notas/2022/04/21/economia/costara-330-mil-mdp-subsidiar-las-gasolinas-este-ano-sat/

[6] Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

[7] Los reportes financieros que realiza Pemex donde en el 1T de 2022 se presenta una ganancia, están basados en la Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), mientras que el seguimiento presupuestal está definido por la SHCP.

[8] Reporte trimestral CFE 1T 2022. Recuperado de https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Documents/2022/1er%20Trimestre%202022.pdf

Un presupuesto autoritario y no republicano: 1T 2022


Desde México Evalúa hemos evidenciado a lo largo de los años que el gasto público carece de mecanismos de institucionalidad básica, indispensables para una ‘buena’ asignación del presupuesto. Nuestro trabajo ha puesto en la opinión pública pruebas de la falta de mecanismos efectivos de contrapeso al Poder Ejecutivo, especialmente desde el Congreso.

En comparación con los pesos y contrapesos que enfrenta esta soberanía en otros países democráticos –de la OCDE y de América Latina–, el Poder Ejecutivo en México goza de amplísimas facultades para modificar el presupuesto aprobado sin rendir cuentas. En su momento nos preocupaba la discrecionalidad con la que se ‘producían’ ingresos excedentes y asignaban dichos ingresos a programas del Ramo 23, con el fin de apoyar a gobiernos subnacionales de aliados políticos. Pero había límites sobreentendidos, y estas prácticas estaban acotadas hasta cierto punto: se respetaba, por ejemplo, el financiamiento a servicios y programas públicos fundamentales (que, desde luego, tenía deficiencias). 

Hoy estamos pagando muy caras las fallas de la transición a la democracia. En especial, dos: haber mantenido instituciones con diseño a modo, discrecionales, y la resistencia a los cambios que la institucionalización de protocolos –establecidos en las mejores prácticas internacionales– exigía, y que hubieran permitido encuadrar al presupuesto en mecanismos adecuados de rendición de cuentas. Por ejemplo, en otras latitudes es pecado que el Ejecutivo recorte presupuesto a la Secretaría de Salud para darle a la de Bienestar o Turismo, sin pedir autorización al Congreso.  Además, en un mundo con contrapesos la aprobación del Congreso es suficiente para que la Secretaría de Salud, por decir, gaste sus recursos sin tener que ‘revalidar’ esa autorización con la Secretaría de Hacienda. Pero en México cambiar presupuesto de una Secretaría a otra es el pan de cada día…

Y es que el régimen legal actual no contempla los límites que el Poder Ejecutivo debe tener en el contexto de un presupuesto republicano, democrático. Hoy los límites a esa discrecionalidad dependen prácticamente del criterio o mesura de las personas a cargo. El resultado es grave: un presupuesto que garantiza cada vez menos financiamiento a los programas y servicios asociados al cumplimiento de los derechos humanos, y cada vez más al servicio del grupo en el poder.

Antes de continuar, veamos el #Semáforo de Ingresos.



Las víctimas presupuestales del proselitismo del Gobierno

La estrategia de aumentar el gasto en transferencias directas (más fáciles de utilizar de forma clientelar) ha costado que la inversión pública registre el mínimo en una década, y que la mayoría de los programas de subsidios enfocados a la salud, vivienda, urbanización o atención focalizada en mujeres tengan serios recortes.

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2022, al primer trimestre del año, no se ha ejercido como se aprobó. De 493 programas presupuestarios, 60 tienen aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo, y 21 recibieron gasto, a pesar de que no se les aprobó. En contraparte, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 ni siquiera han recibido un solo peso en el año. Obvio, los ganadores son los programas consentidos del sexenio.

Estos cambios no responden a ‘factores sorpresa’ sino a cálculos políticos: en el agregado, tanto los ingresos como el gasto público en el primer trimestre del año van casi conforme el programa, pero al interior queda un gasto muy distinto a aquél aprobado democráticamente en el PEF 2022. Vamos desmenuzando.



Dar y quitar

Al primer trimestre de 2022 el gasto total del Sector Público fue de 1.79 billones de pesos, apenas 0.8% (14.9 mmdp) superior al del mismo periodo de 2021. Frente al calendario, este gasto fue 0.2% (3.1 mmdp) inferior al programado. No hay duda de que el Gobierno está comprometido a mantener los balances fiscales, pero al mismo tiempo encuentra formas para inflar sus programas preferidos. La estrategia ha sido quitar recursos a unos programas para pasárselos a otros.

Las secretarías o dependencias federales[1] (que controla el Ejecutivo) acumulan 457.6 mmdp gastados de enero a marzo de este año, un 20% (76.6 mmdp) más de lo que se tenía programado. No obstante, sólo ocho de 26 dependencias o secretarías concentran los aumentos; el resto han sido castigadas.

Como ya se ha hecho costumbre, la Secretaría de Energía acumula un sobregasto del 96.5% (33.8 mmdp), causado por las mayores aportaciones a Pemex. Cabe recordar que en 2021 esta secretaría acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. 



El IMSS presenta un gasto de 225 mmdp, es decir, 7.5% o 15.8 mmdp por arriba del programa. Al interior de esta dependencia, hay un sobregasto de 18% (8.9 mmdp) en el capítulo de Servicios Personales y 48% (4.4 mmdp) en Materiales y Suministros. Dentro de dichos capítulos las partidas con más aumentos son las de prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo y la compra de medicinas. Por su parte, el capítulo de Transferencias, Subsidios y Otras Ayudas va conforme a lo planeado. Todo esto quiere decir que los aumentos en el presupuesto de la institución están relacionados con mayores costos operativos, y no con el fortalecimiento al IMSS-Bienestar.

Otra dependencia que concentra la mayor parte del sobregasto es la Secretaría de Bienestar, que ha erogado 133 mmdp, 40.5% (38.3 mmdp) más de lo aprobado al periodo. Esto significa que el aumento real de su gasto es de 46.9%, o 42 mmdp, frente al mismo periodo del año anterior. La causa principal ha sido la asignación de más recursos para las Pensiones de Adultos Mayores.

También destaca la Secretaría de Turismo, con un gasto de 22.1 mmdp, 36.7% (5.9 mmdp) más que el programa o 91% (10.5 mmdp) más que en 2021. Prácticamente todo su sobregasto se debe a las mayores erogaciones para la construcción del Tren Maya, pues la partida de Transporte Masivo de Pasajeros registra erogaciones del 40% (6.1 mmdp) por encima del calendario. Para lograr el aumento al proyecto insignia del presidente, incluso dentro de la secretaría se han recortado programas como Fomento y Promoción de la Inversión en el Sector Turístico o el Programa de Calidad y Atención al Turismo, entre otras.

En cambio, hay secretarías cuyo gasto ha sido muy castigado. La Secretaría de Salud va 12% (4.3 mmdp) por debajo de su programa, con todo y que transfirió 8.6 mmdp a fideicomisos comprometidos dentro del programa de Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos que maneja el Insabi. Sin dicha transferencia (que se contabiliza como gasto) habría quedado 36% por debajo del calendario. Otros grandes recortes se dieron en el programa de Atención a la Salud o Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud.

La Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SPyPC), por su parte, ostenta un retraso del 23% (2.5 mmdp), causado por un menor gasto en la Administración del Sistema Penitenciario, menores provisiones para la infraestructura en seguridad e, incluso, menos servicios de inteligencia para la seguridad nacional, programas cuyos recortes son más que cuestionables, dada la situación de inseguridad del país.

De igual forma, la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano (Sedatu) finalizó el trimestre con un recorte del 50% (3.7 mmdp), principalmente por una reducción de gasto en el Programa de Vivienda Social y el Programa de Mejoramiento Urbano. Dichos programas tienen gran impacto en el bienestar de la población, pero toman tiempo y planeación, además de que no son capitalizables políticamente en el corto plazo, como lo son las transferencias en efectivo.

Finalmente, 10 organismos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Poder Judicial, acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.


Subsidios con cálculo político

La entrega directa de recursos del actual Gobierno obedece menos a causas nobles que a intereses políticos. Sólo hace falta ver la cantidad de programas de subsidios que han sido sacrificados para ‘inflar’ los programas insignia del presidente. 

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se asocia al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal. Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos[2]; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo (por lo demás, cabe mencionar que el sector más rico también es el que acapara la mayor parte de las pensiones contributivas del IMSS, ISSSTE, Sedena, etcétera).



Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo. Por lo que toca al programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro, el 20% más pobre recibe sólo el 10.6% de sus recursos, mientras que el 20% más rico recibe el 22.5%: un programa altamente regresivo.

Otros programas con grandes sobregastos son Producción para el Bienestar (Sader), Pensiones para Discapacidad Permanente (Bienestar) y Jóvenes Construyendo el Futuro (STPS), que priorizan la entrega de dinero directamente, además del Programa de Fertilizantes, que otorga los recursos en especie.

Por otro lado, mientras que 10 programas ‘consentidos’ concentran el 99% (59 mmdp) del sobregasto en subsidios, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

Le sigue, con un recorte del 82% (3.1 mmdp) frente al calendario, el Programa de Vivienda Social. Este esquema de la Comisión Nacional de Vivienda, dentro de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, consta de un subsidio en la toma de un crédito inmobiliario para las personas más pobres, para permitirles comprar o remodelar una casa.



De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Otros programas con grandes y sensibles recortes son el de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes; Programa de Cultura Física y Deporte; Estímulos a la Creación Artística, Reconocimientos a las Trayectorias y Apoyo al Desarrollo de Proyectos Culturales, por mencionar sólo algunos. Es decir, prevención en salud, deporte y arte son los recortados.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables, el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Como si el Gobierno tratara deliberadamente de empeorar los servicios de salud de los mexicanos, ha dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la atención médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA). No sorprende que los indicadores en la materia vayan en retroceso, como lo hemos documentado en nuestro análisis de los Números de Erario del Gasto en Salud.



Otros programas que parecen estar lejos de las prioridades del Gobierno son aquéllos dedicados específicamente a mujeres, o con perspectiva de género. Al primer trimestre cuatro programas están en ceros, a pesar de sólo representar 238 mdp (0.62% de lo gastado en las Pensiones de Adultos Mayores): el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (Bienestar); el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género (Inmujeres); Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar); Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos (Bienestar). La ironía es grande si se considera que tres de estos programas pertenecen a la Secretaría del Bienestar, aquélla con más sobregasto.

Otros programas notoriamente abandonados son el Programa Nacional de Inglés; Fomento al Cine Mexicano; Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales; Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable; Educación Física de Excelencia; Agua Potable, Drenaje y Tratamiento; Expansión de la Educación Inicial, etcétera. De nuevo, que no le hablen al Gobierno de arte, medio ambiente o deporte…


Infraestructura: promesa vacía

Para 2022 se planeó una inversión anual de 874 mmdp, el mayor monto programado desde 2016. La realidad es que la inversión cayó 8% (13 mmdp) en el periodo de enero a marzo, alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década. En su momento, estimamos que este plan de inversión del gobierno era muy ambicioso, al igual que sus expectativas de ingresos. En tan sólo tres meses de 2022, nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad. 

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa[3], el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. Para decirlo claro: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que hemos hablado.

¿Qué tanto dejó de gastar? Veámoslo así: si hubiera querido mantener el promedio de los últimos años, el Gobierno habría invertido 46% (54 mmdp) más de lo que hizo en el periodo. Esta cifra es muy parecida a lo que se sobregastó en subsidios.



Más claro, imposible: para el primer trimestre del año, la Secretaría de Hacienda reporta un gasto de 299.8 mmdp en subsidios, transferencias y aportaciones, un avance de 32.8% en el programa anual. En comparación, de 2012 a 2021 el avance de estos rubros promedió sólo 25.3% en el primer trimestre.

Si sólo observamos los subsidios, se registra un gasto de 196.1 mmdp, un avance del 39% anual, cuando el ritmo promedio de gasto para el primer trimestre fue de 24%. Esto significó un gasto adicional de 49 mmdp, similar a lo que se dejó de gastar en infraestructura física directa. En otras palabras, este año se está gastando de forma más acelerada en estos conceptos, fenómeno que hemos observado desde 2020.



¿En dónde se ha dejado de invertir?

Si analizamos el capítulo de inversión pública de las diferentes dependencias del Sector Público, podremos constatar un hecho similar al que se exponía previamente: hay un retraso de 52% en el gasto (74 mmdp), el mayor desde 2019, cuando se empezó a publicar la calendarización trimestral.

La dependencia que más dejó de gastar en este capítulo es Pemex, que debía de haber erogado 125.5 mmdp en el primer trimestre, pero gastó sólo 51.3 mmdp, un retraso de 59% (74.2 mmdp). Prácticamente todo el retraso se focalizó en el programa de Proyectos de Infraestructura Económica de Hidrocarburos, con presencia en Campeche, Chiapas, CDMX, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Esta situación sorprende, si recordamos que la plataforma petrolera del país no ha crecido.



Destaca también la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con un retraso en su inversión de 43% (1.08 mmdp). Nos preocupa, pues el principal programa en el que se ha dejado de gastar es Infraestructura de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Asimismo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presenta un retraso de 43% (1.4 mmdp), principalmente por una disminución del gasto en la conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras.

En el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), hay un retraso del 18% (413 mdp), principalmente por una disminución en el mantenimiento de su infraestructura y en los proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto no es positivo, pues la energética se destaca por tener centrales eléctricas antiguas, que requieren de mucho mantenimiento.

Otro sector de inversión que ha sido sacrificado es el de salud. El ISSSTE presenta un retraso de 79% (144 mdp), mientras que el IMSS ha dejado de gastar 80% (62 mdp) de lo planeado a la fecha. Que sean montos pequeños no evitó que se hayan recortado, lo que agrava el desarrollo de nuevos centros de salud, los cuales se han estancado o han caído, como lo hemos atestiguado.


Recortes a autónomos: todo por el poder

No es sorpresa que los Ramos Autónomos, a pesar de representar un trozo pequeño en el presupuesto, sean de los más castigados. Muchos de ellos han visto en el primer trimestre del año recortes en todos sus programas presupuestarios. La intención parece clara: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

La Cofece gastó de enero a marzo 117 mdp, un 26% (41 mdp) menos de lo calendarizado. Llama la atención que los cuatro programas presupuestarios de la Cofece hayan sufrido recortes: del 25 al 47%. Su programa de mayor peso, Prevención y Eliminación de Prácticas y Concentraciones Monopólicas, que tenía programados 124.5 mdp al primer trimestre, cerró con un recorte de 25% (30.9 mdp). Aunque el monto subejercido sea poco, los impactos del recorte no son poca cosa, ya que se disminuye la vigilancia y la promoción de la competencia en toda la economía de México.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave –tanto en porcentaje como en magnitud– fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte es grave a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral. ¿Qué prioridades se muestran aquí?

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) tuvo un recorte de 21% (414 mdp) en el periodo. De cinco programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. El más grave fue aquél sobre Producción y Difusión de Información Estadística, por 17% (294 mdp), seguido de un recorte de 83% (54 mdp) del Censo Agropecuario. Esperemos que esto no afecte la calidad de la investigación del instituto, que es esencial para evaluar el desempeño de la actividad económica, del Gobierno y de otros sectores. Si algo no se puede medir, no se puede mejorar…

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) sufrió un recorte de 26% (90 mdp) en el periodo. De seis programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. La disminución más grave se dio en el programa de Regulación y Supervisión de Redes e Infraestructura en Telecomunicaciones, de 23% (26.9 mdp), así como en Fortalecimiento e Innovación Institucional para el Desarrollo de los Sectores de Telecomunicaciones, por 16% (12 mdp). Así como a la Cofece, castigar a este regulador puede deteriorar los servicios que se proveen a la ciudadanía. Por cierto, este instituto ya ha sido atacado públicamente desde el Gobierno y sus nuevos comisionados no han sido nombrados, lo que limita aún más su operación.

Para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) el recorte fue de 27% (63.8 mdp). De siete programas presupuestarios, todos tuvieron recortes; el mayor fue el de Coordinación del Sistema Nacional de Transparencia, por 58% (26 mdp), seguido de Promoción de los Derechos de Acceso a la Información Pública, por 31% (12.6 mdp). Esto no hace más que afectar la rendición de cuentas del Gobierno y la capacidad de la sociedad civil para evaluarlo.

Por lo que concierne al Instituto Nacional Electoral (INE), quien recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022, acabó el primer trimestre con un recorte adicional de 19% (990 mdp). De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) tuvo un recorte de 36% (268 mdp). De tres programas presupuestarios, todos tuvieron disminuciones. Destaca un recorte del 100% (9.5 mdp) en Proyectos de Inmuebles, y de 36% (254 mdp) en la Impartición de Justicia Fiscal. Esto no es positivo. Sólo imaginemos: cuando los contribuyentes quieren defenderse de posibles abusos del SAT, recurren a esta institución.

Para el Poder Legislativo, el recorte fue de 50% (2.5 mmdp). De los cinco programas presupuestarios, todos tuvieron bajas. La más grave fue de 97% (178 mdp) en Mantenimiento de Infraestructura, seguido de 52% (2.3 mmdp) en el programa de Actividades Derivadas del Trabajo Legislativo. Sorprendentemente, hay recortes en el capítulo de Servicios Personales, de 43% (1.3 mmdp). Ya veremos en diciembre, con los bonos y aguinaldos…

Finalmente, para el Poder Judicial federal sólo se reporta un programa presupuestario (Otras Actividades). No obstante, al analizar por capítulo se observa una reducción de 32% (5 mmdp) en Servicios Personales, lo que es grave, si comprobamos la falta de personal en el sistema de impartición de justicia. También destaca un 85% (52 mdp) de recorte en el capítulo de Inversión Física.



Un presupuesto político-electoral

El gasto público en los tres primeros meses de 2022 no es el que el país necesita; ni siquiera el que se prometió. Para mantener los balances presupuestales y al mismo tiempo liberar recursos para el gasto proselitista previo al proceso de ratificación de mandato, se han cortado importantes programas sociales y de obra pública.

Ni Urzúa, ni Herrera ni Ramírez de la O han podido contener los intereses políticos de este Gobierno, que avanzan a costa de ejecutar una ‘austeridad brutal’ en diversas áreas del presupuesto. Por no poder, no han podido ni garantizar presupuesto a servicios públicos de primera necesidad, como el de la salud para personas sin seguridad social. Es grave que uno de los sectores castigados sea el de salud. La lógica política-electoral tiene más importancia para este Gobierno que la vida de los mexicanos. Así lo reflejan las prioridades del gasto público.

En el corto plazo lo lamentable es que se hayan recortado programas específicos para mujeres, artistas, deportistas, a pesar de representar una tajada mínima del pastel presupuestario. Todo para aumentar los programas de transferencias directas consentidos del presidente, a pesar de que, sin aumentos, ya representaban los mayores programas de subsidios. El bajo gasto en inversión tendrá en el mediano plazo implicaciones claras: menor crecimiento y recaudación.

Hoy se sigue ejerciendo un presupuesto distinto al aprobado, sin que se expliquen las razones de sus cambios. La política fiscal tiene sed de perfiles más profesionales, un Congreso que la entienda, que tenga incentivos para evaluarla y cuestionarla, y otros mecanismos de gobernanza que permitan mejorar el erario.


Anexo

Programas presupuestarios con aumentos o recortes de más de 20% frente al calendario (enero a marzo) (miles de millones de pesos)


MAYORES INCREMENTOS

ProgramaAprobadoPagadoDif.Var %
Comercialización de energía eléctrica y productos asociados10.3470.3259.98580%
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores79.02117.6838.6649%
Coordinación de la política energética en hidrocarburos (Sener)34.3867.9633.5898%
Atención a la Salud66.5281.2814.7622%
Compra de acciones o inversiones diversas para Pemex34.8345.8611.0332%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios8.168.16100%
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez6.7513.636.88102%
Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros15.4321.606.1640%
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez6.5712.6006.0392%
Administración de los contratos de producción independiente de energía CFE Generación V20.4325.785.3426%
Coberturas0.033.833.8012,555%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas2.372.37100%
Jóvenes Escribiendo el Futuro2.103.971.8789%
Proyectos Ferroviarios para Transporte de Carga y Pasajeros1.651.65100%
Fertilizantes1.501.50100%
Programa de vacunación0.101.601.501,465%
Pago de subsidios a los asegurados5.126.391.2825%
Operación y desarrollo de los cuerpos de seguridad de las Fuerzas Armadas4.535.791.2628%
Operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos3.344.110.7623%
Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional0.740.74100%
Fondo de Ahorro Capitalizable (FONAC)0.660.66100%
Mejora en la conectividad municipal a través de caminos rurales y carreteras alimentadoras0.590.59100%
Política y servicios migratorios0.370.960.59158%
Fortalecimiento de las capacidades de auxilio a la población civil mediante el Plan DN-III-E0.060.600.54913%
Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado0.200.690.48235%
Atención, protección, servicios y asistencia consulares0.320.780.46145%
Investigación y Desarrollo Tecnológico en Materia Petrolera0.360.36100%
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras0.931.280.3538%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad0.330.680.35104%
Estudios de preinversión0.070.360.30457%
Proyectos de construcción de puertos0.270.27100%
Servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de personas, bienes e instalaciones0.440.710.2760%
Programas de adquisiciones0.560.730.1629%
Reconstrucción y Conservación de Carreteras0.520.670.1529%
Funciones en relación con Estrategias de Negocios Comerciales, así como potenciales nuevos negocios0.010.130.12967%
Administración de la Infraestructura Aeroportuaria en Santa Lucía, Edo. Méx.0.110.220.11105%
Pagos de Funeral0.290.380.1034%
Servicios Integrales a Pensionados0.000.090.0910193%
Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola0.090.09100%
Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable0.000.090.094294%
Prestación de servicios en materia petrolera0.080.08100%
Programa de mantenimiento e infraestructura física educativa0.060.130.08140%
Seguridad física en las instalaciones de electricidad0.320.390.0723%
Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo0.230.280.0521%
Investigación en materia petrolera0.040.04100%
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)0.010.060.04320%
Optimización de los inmuebles federales y valuación de los bienes nacionales0.030.070.04155%
Proyectos de infraestructura gubernamental de procuración de justicia0.040.04100%
Protección Contra Riesgos Sanitarios0.120.150.0323%
Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura0.020.02100%
Detección y prevención de ilícitos financieros0.030.050.0288%
Proyectos de construcción de aeropuertos0.010.030.02200%
Producción y Difusión de Materiales Audiovisuales0.040.060.0256%
Regulación y supervisión del Sistema de Ahorro para el Retiro0.030.050.0253%
Conservación de infraestructura marítimo-portuaria0.020.02100%
Regulación y supervisión del sector asegurador y afianzador0.050.070.0129%
Administración, restauración y difusión del acervo patrimonial y documental de la SHCP0.020.030.0181%
Producción de árboles en viveros forestales militares0.010.01100%
Registro e Identificación de Población0.030.040.0150%
Instrumentar la normatividad en materia de comunicación social y coordinar la relación con los medios de comunicación del Gobierno Federal0.030.040.0140%
Pensión ISSSTE0.040.050.0133%
Prevención y atención de VIH/SIDA y otras ITS0.020.030.0153%
Regulación, Gestión y Supervisión del Sector Hidrocarburos0.040.050.0120%
Atención de emergencias y desastres naturales0.000.010.01248%
Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible0.010.020.0149%
Investigación y desarrollo militar en coordinación con universidades públicas, instituciones públicas de educación superior y/o demás centros públicos de investigación superior0.010.01100%
La Escuela es Nuestra0.010.01100%
Promoción de México como Destino Turístico0.010.01100%
Proyectos de infraestructura social del sector educativo0.000.010.01540%
Producción de programas informativos de radio y televisión del Ejecutivo Federal0.010.010.0045%
Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa0.010.010.0038%
Coordinar la relación entre autoridades locales y federales para la consolidación del sistema de justicia penal y la reconciliación social0.000.010.0073%
Apoyo a las actividades de Ayudantía y Logística de la Oficina de la Presidencia de la República0.000.000.00129%
Otros proyectos de infraestructura social0.000.00100%
Sistemas Meteorológicos e Hidrológicos0.010.010.0037%
Gestión del Sistema Nacional de Archivos0.000.000.0091%
Estudios y proyectos de construcción de caminos rurales y carreteras alimentadoras0.000.010.0049%
Protección, promoción y difusión de los Derechos Humanos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, así como de las personas indígenas y afrodescendientes privadas de la libertad.0.000.010.0024%
Fortalecimiento a la Excelencia Educativa0.000.00100%
Articulación de Políticas Integrales de Juventud0.000.000.00618%
Políticas de igualdad de género en el sector educativo0.000.000.0027%

MAYORES RECORTES

ProgramaAprobado (ene-mar)PagadoDif.
mmdp
Var %
Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos124.0047.19– 76.82-62%
Operación y mantenimiento de la infraestructura del proceso de distribución de energía eléctrica10.30– 10.82– 21.13-205%
Operación y mantenimiento de la Red Nacional de Transmisión5.21– 13.62– 18.83-361%
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)30.0011.80– 18.20-61%
Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica21.443.58– 17.86-83%
FEIP8.16– 8.16-100%
Otras Actividades18.0011.54– 6.46-36%
Suministro de Claves de Medicamentos5.3501.09– 4.25-80%
Servicio de transporte de gas natural14.4410.21– 4.23-29%
Provisiones para la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad04.06– 4.06-100%
Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos16.2712.92– 3.35-21%
Programa de Vivienda Social3.890.71– 3.18-82%
CONACYT2.41– 2.41-100%
Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros5.242.84– 2.40-46%
FEIEF2.37– 2.37-100%
Actividades derivadas del trabajo legislativo4.422.11– 2.31-52%
Cuota Social al Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez9.467.16– 2.30-24%
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)2.26– 2.26-100%
Administración del Sistema Federal Penitenciario3.872.10– 1.78-46%
Operación, mantenimiento y recarga de la Nucleoeléctrica Laguna Verde2.821.15– 1.67-59%
Pensiones por Causa de Muerte2.791.13– 1.67-60%
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud1.35– 1.35-100%
Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec1.29– 1.29-100%
Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana2.851.71– 1.14-40%
Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento1.750.62– 1.13-65%
Producción y distribución de libros y materiales educativos1.160.09– 1.07-92%
Pensiones por Riesgos de Trabajo02.010.97– 1.04-52%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad (Pidiregas)2.961.92– 1.04-35%
Investigar y perseguir los delitos del orden federal2.671.73– 0.94-35%
Prevención y control de enfermedades2.9702.05– 0.92-31%
Situaciones laborales supervenientes0.84– 0.84-100%
Organismos financieros internacionales03.012.29– 0.72-24%
Servicios de asistencia social integral02.041.37– 0.67-33%
Salud materna, sexual y reproductiva0.990.32– 0.66-67%
Coordinación, promoción y ejecución de la Cooperación internacional para el desarrollo0.580.02– 0.56-96%
Programa de Becas Elisa Acuña0.650.16– 0.50-76%
Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones2.251.76– 0.48-21%
Fortalecimiento a la atención médica0.540.07– 0.47-88%
Promoción y evaluación de la política de desarrollo social y comunitario, la participación y la cohesión social1.651.20– 0.45-27%
Adquisición, construcción, reparación y mantenimiento de unidades navales01.030.62– 0.41-40%
Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas0.540.14– 0.41-75%
Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes0.430.03– 0.41-94%
Pensiones por Invalidez0.460.07– 0.39-86%
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU)1.611.23– 0.39-24%
Control de la operación aduanera0.800.42– 0.37-47%
Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral0.350.00– 0.35-99%
Programa de la Secretaría de la Defensa Nacional en Apoyo a la Seguridad Pública1.110.77– 0.34-31%
Capacitación y educación para el ejercicio democrático de la ciudadanía0.970.64– 0.33-34%
Diseño de la Política Educativa0.600.33– 0.27-45%
Operación y mantenimiento de la infraestructura en ecología0.430.17– 0.26-60%
Recursos destinados a la transición e investigación en materia energética0.26– 0.26-100%
Impartición de Justicia Fiscal y Administrativa0.720.46– 0.25-36%
Cuota Social Seguro de Retiro ISSSTE0.810.56– 0.25-31%
Proyectos de construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales0.700.46– 0.24-34%
Operación y mantenimiento de infraestructura hídrica1.110.88– 0.23-20%
Créditos a Corto y Mediano Plazo0.210.00– 0.21-99%
Provisiones para infraestructura de seguridad0.20– 0.20-100%
Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil0.640.45– 0.19-29%
Programa de Cultura Física y Deporte0.400.22– 0.18-45%
Comercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos0.600.43– 0.17-28%
Bilaterales0.240.07– 0.17-71%
Servicios de educación normal en la Ciudad de México0.410.25– 0.16-40%
Coordinación de las funciones y recursos para la infraestructura eléctrica0.720.56– 0.16-22%
Gestión Administrativa0.600.44– 0.16-26%
Programa de Becas para los hijos del Personal de las Fuerza Armadas en activo0.430.28– 0.15-36%
Protección y conservación del Patrimonio Cultural0.650.50– 0.15-23%
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)0.150.00– 0.15-99%
Otros proyectos de infraestructura0.460.31– 0.15-32%
Programa de justicia militar0.250.10– 0.15-60%
Servicios de pruebas, soluciones de ingeniería especializada y de gestión de calidad0.15– 0.15-100%
Servicios relacionados para la liberación del derecho de vía0.200.06– 0.15-71%
Operación y conservación de infraestructura ferroviaria0.180.04– 0.14-77%
Proyectos de infraestructura social0.180.04– 0.14-78%
Tecnologías de información y comunicaciones0.250.12– 0.13-52%
Fomento y promoción de la inversión en el sector turístico0.390.26– 0.13-33%
Prestación de servicios de telecomunicaciones internos a PEMEX0.210.09– 0.13-59%
Programa de adquisiciones0.13– 0.13-100%
Investigar y perseguir los delitos relativos a la Delincuencia Organizada0.380.26– 0.12-32%
Rectoría en Salud0.200.09– 0.12-57%
Agua Potable, Drenaje y Tratamiento0.190.09– 0.10-100%
Asesoría, coordinación, difusión y apoyo técnico de las actividades del Presidente de la República0.210.11– 0.10-55%
Administración y Operación de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos0.110.01– 0.10-49%
Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales0.330.24– 0.10-94%
Regulación y supervisión de las entidades del sistema financiero mexicano0.330.24– 0.09-29%
Investigación y desarrollo tecnológico, producción y mantenimiento de armamento, municiones, explosivos, vehículos y equipos militares y sus accesorios0.100.01– 0.09-27%
Educación Física de Excelencia0.260.17– 0.09-89%
Programa de Apoyo a la Educación Indígena0.080.00– 0.08-33%
Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos0.110.03– 0.07-99%
Vigilancia epidemiológica0.110.04– 0.07-69%
Promover la formación profesional y capacitación del capital humano0.160.09– 0.07-65%
Servicio de Conciliación Federal y Registros Laborales0.100.03– 0.07-46%
Programa de Inclusión Financiera0.130.06– 0.07-68%
Representar jurídicamente a la Fiscalía General de la República0.06– 0.06-52%
Apoyo a jubilados del IMSS e ISSSTE0.060.00– 0.06-100%
Subsidios y Ayudas0.070.01– 0.05-96%
Censo Agropecuario0.110.06– 0.05-83%
Protección y defensa de los derechos humanos0.05– 0.05-47%
Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN)0.110.06– 0.05-100%
Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres0.210.16– 0.05-44%
Atención al deporte0.130.09– 0.05-23%
Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial0.190.15– 0.04-34%
Planeación, Dirección y Evaluación Ambiental0.100.06– 0.04-22%
Normar los servicios educativos0.04– 0.04-42%
Subsidio por cáncer ISSSTE0.040.00– 0.04-100%
Conducción de las políticas hídricas0.080.04– 0.04-97%
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social0.150.11– 0.04-52%
Protección y Defensa de los Contribuyentes0.060.02– 0.04-26%
Estudios y Proyectos para la construcción, ampliación, modernización, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes0.090.05– 0.04-62%
Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural0.03– 0.03-40%
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN0.160.12– 0.03-100%
Pensiones por Cesantía0.120.09– 0.03-20%
Prevención y eliminación de prácticas y concentraciones monopólicas y demás restricciones a la competencia y libre concurrencia0.080.05– 0.03-25%
Instrumentación de la política laboral0.03– 0.03-38%
Apoyo al desarrollo sustentable de comunidades afectadas por la instalación de la infraestructura eléctrica0.120.09– 0.03-100%
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)0.110.09– 0.03-23%
Ejecución a nivel nacional de acciones de promoción y vigilancia de los derechos laborales0.040.02– 0.03-24%
Investigación Científica, Arqueológica y Antropológica0.120.09– 0.03-63%
Regulación y supervisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión0.040.02– 0.03-23%
Coordinar el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales0.03– 0.03-58%
Fortalecimiento de los Servicios de Educación Especial (PFSEE)0.030.01– 0.02-100%
Otros Proyectos0.070.04– 0.02-76%
Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio0.090.07– 0.02-36%
Plataforma México0.020.00– 0.02-26%
Atender asuntos relacionados con las personas migrantes, así como impulsar las acciones de promoción en la materia.0.060.04– 0.02-98%
Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres0.050.03– 0.02-37%
Servicios Deportivos, Culturales, Turísticos y Funerarios0.050.03– 0.02-41%
Diseño y Conducción de la Política Pública de Desarrollo Social0.020.00– 0.02-34%
Indemnizaciones Globales0.02– 0.02-87%
Programa de modernización de los registros públicos de la propiedad y catastros0.080.06– 0.02-100%
Negociación, administración y defensa de Tratados y Acuerdos Internacionales de comercio e inversión0.040.03– 0.02-20%
Conservación y mantenimiento a los CIP’s0.070.06– 0.02-37%
Servicios a grupos con necesidades especiales0.020.00– 0.02-21%
Expansión de la Educación Inicial0.040.03– 0.01-100%
Investigar, perseguir y prevenir delitos del orden electoral0.060.05– 0.01-33%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública0.010.00– 0.01-24%
Programa Nacional de Inglés0.01– 0.01-100%
Equidad de Género0.060.05– 0.01-100%
Programa de Calidad y Atención Integral al Turismo0.01– 0.01-22%
Atención a Personas con Discapacidad0.050.04– 0.01-100%
Programa para el Bienestar Integral de los Pueblos Indígenas0.020.01– 0.01-26%
Programa de Atención de Conflictos Agrarios0.060.05– 0.01-64%
Planeación, Coordinación, Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica0.040.03– 0.01-20%
Promover el pleno ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales0.050.04– 0.01-31%
Compensaciones de Carácter Militar con Pago único0.050.04– 0.01-25%
Procuración de justicia laboral0.040.02– 0.01-24%
Planeación y conducción de la política de turismo0.030.02– 0.01-32%
Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil0.050.04– 0.01-31%
Otros proyectos de infraestructura gubernamental0.020.01– 0.01-21%
Realizar investigación académica en el marco de las ciencias penales0.040.03– 0.01-42%
Supervisión y verificación de concesiones en telecomunicaciones0.01– 0.01-27%
Inversión del Servicio Meteorológico Nacional0.040.03– 0.01-100%
Recopilación y producción de material informativo (Notimex)0.020.01– 0.01-22%
Planeación, diseño, ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.040.03– 0.01-55%
Ordenamiento y regulación de la propiedad rural0.030.03– 0.01-21%
Investigación, estudios, proyectos y capacitación en materia de transporte0.020.01– 0.01-23%
Servicios de perforación, terminación, reparación, así como actividades y servicios relacionados a pozos0.030.02– 0.01-50%
Conducción e instrumentación de la política nacional de vivienda0.01– 0.01-26%
Provisión para la Armonización Contable0.010.00– 0.01-100%
Promover la solución de controversias en materia penal federal mediante la aplicación de mecanismos alternativos0.030.03– 0.01-61%
Producción y transmisión de materiales culturales y artísticos0.010.00– 0.01-21%
Desarrollo integral de las personas con discapacidad0.020.01– 0.01-78%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de promoción y capacitación en materia de Derechos Humanos.0.010.01– 0.01-35%
Fomento y promoción para el desarrollo del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.010.00– 0.01-49%
Planeación, innovación, seguimiento y evaluación0.020.01– 0.01-79%
Coordinación de la política energética en electricidad0.010.01– 0.01-36%
Conciliación entre empleadores y sindicatos0.020.01– 0.00-48%
Promover el desarrollo, seguimiento y evaluación de políticas públicas integrales anticorrupción y la administración de la Plataforma Digital Nacional0.020.02– 0.00-25%
Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes0.00– 0.00-21%
Fiscalización0.010.01– 0.00-100%
Regulación de los servicios de seguridad privada para coadyuvar a la prevención del delito0.00– 0.00-37%
Fomento al Cine Mexicano0.010.01– 0.00-100%
Atención y seguimiento a las solicitudes y demandas de la ciudadanía0.010.01– 0.00-43%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes0.010.00– 0.00-35%
Posicionar a la competencia económica en la agenda pública0.010.00– 0.00-47%
Programa para Regularizar Asentamientos Humanos0.010.00– 0.00-44%
Planear actividades, analizar información y resultados, supervisar acciones que contribuyan a la medición del cumplimiento de los Derechos Humanos en el país, así como generar propuestas de mejora continua.0.010.01– 0.00-48%
Coordinar las publicaciones, realizar investigaciones, promover la formación académica y divulgación, así como ofrecer servicios bibliohemerográficos en materia de Derechos Humanos0.010.01– 0.00-24%
Atención a refugiados en el país0.010.01– 0.00-32%
Registro de agrupaciones sindicales0.010.00– 0.00-30%
Operar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura0.010.00– 0.00-34%
Supervisar la observancia e incidencia de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios en la República Mexicana.0.010.00– 0.00-45%
Establecer y dirigir la estrategia institucional para proteger, supervisar y promover los Derechos Humanos y presentar sus resultados.0.010.01– 0.00-37%
Ejecutar el programa de comunicación social0.010.01– 0.00-20%
Capacitación para Incrementar la Productividad0.00– 0.00-26%
Seguro de vida para jefas de familia0.010.00– 0.00-100%
Evaluación del Salario Mínimo0.000.00– 0.00-31%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de educación y capacitación en materia de Derechos Humanos, considerando los Tratados y Convenciones Internacionales que obligan al Estado mexicano.0.010.00– 0.00-58%
Realizar la promoción y observancia en el monitoreo, seguimiento y evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos0.000.00– 0.00-37%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de víctimas y posibles víctimas de la trata de personas.0.000.00– 0.00-29%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de periodistas y personas defensores de Derechos Humanos.0.000.00– 0.00-28%
Atender asuntos relativos a la aplicación del Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad0.000.00– 0.00-30%
Programa para el Desarrollo Profesional Docente0.000.00– 0.00-91%
Promover, observar y divulgar la protección, respeto y remedio de los Derechos Humanos de las personas con alto riesgo de vulnerabilidad ante los abusos de las empresas, públicas y privadas.0.00– 0.00-56%
Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales0.000.00– 0.00-100%
Atender asuntos relacionados con Sexualidad, Salud y VIH0.000.00– 0.00-33%
Fortalecimiento de las capacidades del Servicio Exterior Mexicano y de la Cancillería0.000.00– 0.00-22%
Atender asuntos relacionados con las y los jóvenes, las personas mayores y las familias0.000.00– 0.00-44%
Protección de los derechos tutelados por la Ley Federal del Derecho de Autor0.000.00– 0.00-59%
Atender asuntos relacionados con niñas, niños y adolescentes0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con los Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales0.00– 0.00-26%
Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional0.000.00– 0.00-100%
Registro Nacional de Profesionistas y sus Asociaciones0.000.00– 0.00-29%
Regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica0.00– 0.00-90%


[1] Se considera la suma de los Ramos Administrativos

[2] 2022. SHCP. Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas.

[3] La inversión física directa es aquélla realizada por las entidades del sector público sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto, las Asociaciones Público Privadas o aquélla realizada mediante trasferencias a entidades federativas.

Rechinan las finanzas de CFE: 3T 2021



Al tercer trimestre del año, la disparidad entre costos e ingresos provocaron que el balance financiero de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), si no tomamos en cuenta las transferencias que recibió del Gobierno federal, cayera a -86 mmdp, un crecimiento de 179% en el déficit (-55 mmdp), situación sólo superada por el déficit registrado en 2018. Si consideramos las transferencias (subsidios, en realidad), el balance fue de -16 mmdp, lo que de cualquier forma significó un retorno al espectro negativo, luego de que en 2020 registrara un saldo positivo de 35 mmdp en el mismo periodo.

Si sólo tomamos los gastos operativos e ingresos por venta de bienes y servicios, también se registró un déficit financiero de 66 mmdp, 420% (53 mmdp) superior al observado en 2020 al mes de septiembre. Esto se debe a ventas netas de bienes y servicios por 276 mmdp, 3% (8.2 mmdp) menores a las de 2020, y a gastos de operación de 343 mmdp, 15% (45 mmdp) mayores. De hecho, desde 2016 este balance se ha mantenido negativo.



Jalonados por un aumento de los precios de los combustibles, los gastos totales de la CFE mostraron al tercer trimestre un aumento de 11% (37.5 mmdp), su tercer mayor nivel luego de 2018 y 2019 para este periodo. No obstante, a pesar del mayor dinamismo del mercado energético en 2021, los ingresos propios registran una caída de 6% (17.9 mmdp) hasta llegar a 283 mmdp, su peor nivel desde 2016.



Al tercer trimestre de 2021, el aumento de los precios de los combustibles ha impactado en la estructura financiera de la CFE; tanto, que dio pie al mayor sobregasto de energéticos para la producción de electricidad desde 2016. En consecuencia, los subsidios a las tarifas eléctricas exhibieron su mayor nivel visto para los primeros nueve meses del año desde 2016, año en que se inició este registro.

De los 322 mmdp presupuestados para la CFE al mes de septiembre, el 44% (142 mmdp) residen en el capítulo de Materiales y Suministros, donde se registran conceptos como combustibles, alimentos, refacciones, vestuarios entre otros. Le sigue el capítulo de Servicios Generales, con 52.2 mmdp, (16.5% del total), donde se tienen los conceptos de arrendamientos, comisiones, mantenimiento y servicios telefónicos, entre otros. Es en estos dos capítulos donde se registran sobrejercicios. En el resto de capítulos –cuyo gasto conjunto no supera el 15% del total– hay ligeros subejercicios.

Sí, este problema debe importarnos a todos porque afecta nuestro bolsillo. Considerando los mencionados capítulos con sobrejercicios, el gasto de la CFE en el tercer trimestre del año acumula 369 mmdp, 15% (47.5 mmdp) por arriba de lo aprobado al periodo. La mayor parte de este ‘exceso de gasto’ proviene del capítulo de Materiales y Suministros, en la partida de combustibles lubricantes y aditivos por 165 mmdp, 57% (59.9 mmdp) superior a lo aprobado al periodo. Éste es el mayor sobregasto registrado para esta partida desde 2018, que se tiene desglose trimestral.

Dicho sobrejercicio ha sido compensado en parte con un menor gasto en obras de abastecimiento de agua, gas y electricidad, por 3.8 mmdp, y por 3.4 mmdp menos en coberturas cambiarias. El esfuerzo no es menor, pues ha implicado efectuar recortes en el presupuesto de ámbitos relevantes de la empresa para la operación de los servicios y la administración de riesgos financieros.



Como se ve, la adquisición de insumos para la producción de electricidad estresa las finanzas de CFE. Al interior de tal sobrejercicio, identificamos que la partida Pidiregas Gastos Variables gastó 72.8 mmdp, 122% (39.9 mmdp) más de lo aprobado al periodo. En esta partida se registran los gastos por asignaciones destinadas a cubrir las erogaciones que realizan las entidades públicas (CFE) en proyectos de inversión financiada condicionada, por compras de energía, nitrógeno y otros productos o servicios que intervienen en el proceso productivo. Con estos cargos, el contratista o productor (privado) recupera los diversos gastos que están asociados al volumen de producción de las entidades, e incluyen insumos y otros gastos de operación y mantenimiento[1].

Asimismo, se destacó un gasto de 55 mmdp para combustibles de importación para plantas productivas, 44% (19.9 mmdp) superior a lo aprobado, y de 36 mmdp de combustibles nacionales para plantas productivas, 9% (3 mmdp) superior a lo aprobado.

Desde 2018, que se tiene el desglose de esta partida, los gastos por combustibles, lubricantes y aditivos ha promediado 130 mmdp aprobados de enero a septiembre, pero 158 mmdp ejercidos, lo que ha supuesto sobrejercicios en tres de cuatro años, con un promedio de 44 mmdp de sobregasto.

La gran diferencia entre el presupuesto aprobado y el gastado de 2021 se debe a que la CFE y Hacienda previeron gastos por energéticos en un contexto recesivo. En 2020, durante la pandemia por covid-19 y un menor consumo energético, el gasto en combustibles, lubricantes y aditivos al tercer trimestre fue de 120 mmdp, 30% (51 mmdp) menos que en 2019, y quedó 13% (18 mmdp) por debajo del presupuesto al periodo. Esta reducción en los gastos operativos/presupuestarios de la CFE en 2020 se reflejó en una presupuestación 24% (33 mmdp) inferior para 2021.

No obstante, desde febrero de 2021 los costos de producción de electricidad han sido presionados por los precios extraordinarios del gas natural, provocados por las heladas en el sur de Estados Unidos y Norte de México, según el Reporte al Consejo de Administración de la CFE, publicado en julio de este año. Desde entonces, los costos de los energéticos han seguido aumentando.

Para 2022, la partida de combustibles, lubricantes y aditivos tiene presupuestados sólo 149.7 mmdp, 9% (15 mmdp) menos de los erogados al tercer trimestre del año, 7% (10.5 mmdp) por debajo del promedio aprobado de 2016 a 2021 y 25% (48.9 mmdp) menos del promedio gastado de 2016 a 2020. Todo esto vaticina más sobregastos de la CFE por este concepto en el siguiente año. Lo que las autoridades no han aclarado es cómo se va a financiar: ¿habrá nuevos recortes en otras áreas del presupuesto?



Situación financiera y subsidios

Para mantener los precios de la electricidad estables, de enero a septiembre se han gastado 70.3 mmdp en subsidios a las tarifas eléctricas, monto 6% (4 mmdp) superior a lo erogado en el mismo periodo del año anterior y el monto más alto registrado desde 2016, año a partir del cual se tienen datos disponibles. Asimismo, ya se han superado los 70 mmdp anuales aprobados para estos subsidios, en 0.4% (279 mdp).

Esta consideración es importante, ya que para 2022 se tienen presupuestados 73 mmdp en subsidios a las tarifas eléctricas, que podrían no ser suficientes en el contexto financiero actual de la CFE y menos aún si se aprueba la reforma energética, la cual incrementará los costos de producción de esta empresa, según diversos analistas.




[1] Clasificador del Objeto de Gasto para la Administración Pública Federal (2007) recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/89647/Clasificador_por_Objeto_del_Gasto__11.enero.2007_.pdf