Mariana Campos, coordinadora del programa de Gasto público en México Evalúa, mira más allá de la superficie en el reporte de finanzas de Hacienda que equivale al cierre de 2019, con Alejandro Domínguez en Milenio TV.
Las sobrestimaciones de ingresos venían desde septiembre… Mariana Campos, coordinadora del programa de Gasto Público de México Evalúa, señaló en su momento con Susana Sáenz (desde la presentación del Paquete Económico) el problema de fondo del presupuesto: el Gobierno quiere lograr el doble invirtiendo la mitad.
Las malas noticias en materia de gasto se dieron en prácticamente todo 2019, pero no de manera homogénea en todos los sectores. Alejandro García, investigador del programa de Gasto público de México Evalúa, señala en entrevista con Héctor Jiménez Landín cuáles son sus principales preocupaciones, con los Números de Erario en la mano.
Al tercer trimestre de 2019, la disciplina que observan las finanzas públicas se mantiene férrea. Es decir, el subejercicio en varios rubros del gasto público fue parcialmente compensado por el sobrejercicio en el sector de los hidrocarburos, ocasionado particularmente por las transferencias a Pemex que no fueron presupuestadas. Tal disciplina es destacable si consideramos el escenario en el que se da, caracterizado por el debilitamiento de los ingresos públicos observado a lo largo del año y el aumento del costo financiero en relación con el año anterior, así como los gastos no presupuestados.
La debilidad se observa en los ingresos más relevantes del Gobierno; en la recaudación de IVA e ISR y en los ingresos petroleros. La recaudación del impuesto a las gasolinas está compensando sólo parcialmente esta debilidad. El nulo crecimiento económico y los ingresos de Pemex contribuyen en gran medida al resultado. Al mismo tiempo, se están transfiriendo más recursos a Pemex (97 mmdp: miles de millones de pesos) para solventar su posición, lo que presiona los recursos disponibles para el gasto público. Estos recursos son adicionales a lo ya transferido (55 mmdp) y disminuido de su carga fiscal.
Hacienda bajó aún más la expectativa de ingresos públicos para 2019. Espera tener un faltante de 184.8 mmdp, equivalente a 0.8% del PIB. Lo anterior implica que en 2019 tendrá que utilizar más recursos (149 mmdp en total) del Fondo de ahorro (FEIP) de lo que originalmente informó en agosto pasado.
Se sigue observando un menor gasto en salud e inversión, sectores esenciales para el bienestar de la población y el crecimiento económico. La inversión física del Sector Público, si no contamos la realizada en Pemex, cayó 22%. Los recortes a la inversión impactan en funciones de desarrollo y protección social, ciencia, tecnología e innovación.
Nuestra inquietud principal
Ante un entorno de bajo crecimiento económico y con menores ingresos por recaudación, se reduce la inversión física pública y se destinan más a Pemex, a costa de sectores prioritarios. Hacen falta instrumentos específicos para que la inversión pública se despolitice y se tengan diagnósticos claros para que se traduzcan en mayor valor para los mexicanos. El Presupuesto de 2020 que está por aprobarse debe mandar señales contundentes para cambiar esta situación, que bien puede agravarse.
Análisis dato a dato
¡Actualización!
Con la nueva información publicada por la Secretaría de Hacienda, Erario hizo un análisis más profundo en torno a la inversión pública: en qué se está gastando y quién hace un menor o mayor esfuerzo de austeridad.
El gasto en inversión física pública va 17% (-83.8 mil millones de pesos) por debajo del presupuesto aprobado a septiembre de 2019. Los principales ejecutores que se están rezagando respecto al calendario del gasto aprobado son:
Cinco programas presupuestarios acumularon el 80% (-60 mmdp) de este subejercicio en inversión física presupuestaria. Entre éstos están proyectos de Pemex: provisiones para infraestructura aeroportuaria: programa de adquisiciones del IMSS; infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, y proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social. Con excepción de los proyectos de infraestructura de Pemex, estos programas también presentaron un menor gasto respecto al año anterior, como se aprecia en la siguiente tabla:
Fuente: Elaboración propia con información de la Base de datos trimestral de Transparencia Presupuestaria de la SHCP, gasto en inversión según el Manual de presupuestación de la SHCP. Cifras en millones de pesos de 2019, INPC promedio mensual anual.
Nos preocupa que este gasto disminuido con respecto a lo planeado y también al año anterior tenga implicaciones en el crecimiento económico y en las provisiones de servicios públicos de salud y agua, servicios básicos para la población.
Austeridad del Sector Público: ¿en qué?
Al tercer trimestre observamos un menor gasto respecto al calendario en la gran mayoría de rubros de gasto. Sin embargo, el más afectado respecto al calendario fue el cajón de servicios personales: 11% (-66 mil millones de pesos), seguido por el gasto en obra pública: 22% (-59 mil millones de pesos. En contraste, las transferencias a Pemex (inversiones financieras) superaron en 702% (111 mil millones de pesos) su presupuesto aprobado (Ver Gráfica 17).
Fuente: Elaboración propia con información de la Base de datos trimestral de Transparencia Presupuestaria de la SHCP. Cifras en millones de pesos de 2019, INPC promedio mensual anual.
A pesar de que observamos austeridad en la mayoría de rubros de gasto, encontramos que el esfuerzo fue dispar entre distintos ejecutores en su gasto de operación. Al tercer trimestre del año fueron cuatro los ejecutores que han gastado por arriba de su presupuesto aprobado a dicho mes. Fueron la CFE (40 mmdp), Bienestar (3 mmdp), Relaciones Exteriores (1 mmdp) y Medio Ambiente y Recursos Naturales (1 mmdp) (Gasto de los capítulos 1000,2000,3000,5000. Aproximación del gasto operativo total de dichos Ramos presupuestarios)
Por el contrario, el IMSS (-21 mmdp), ISSSTE (-11 mmdp), el Poder Judicial (-8 mmdp) y Pemex (-4 mmdp) fueron los que más subejercicio acumularon al tercer trimestre del año.
Las cifras que se han presentado al tercer trimestre son reflejo de un Presupuesto que tuvo la intención de poner un freno al gasto operativo, de nómina y a las prestaciones a servidores públicos. En los datos reportados vemos que algunas secretarías han hecho un esfuerzo notable; sin embargo, gran parte de los montos derivados de dicho esfuerzo se están transfiriendo a la operación de CFE y Pemex. (Ver Gráfica 18)
Mariana Campos, coordinadora del programa de gasto público y rendición de cuentas de México Evalúa, explica la importancia de las reglas de operación en los programas de subsidios y transferencias del Gobierno federal, en El Financiero Bloomberg.
Mariana Campos (@mariana_c_v) y Xhail Balam (@XhailBL)
Los gobiernos de las entidades federativas y municipios están desdibujados en el Paquete Económico 2020. Para el próximo año se propone una disminución en las transferencias de la Federación a estos gobiernos subnacionales.
La previsión de recortes al gasto federalizado y a los fondos que reciben los estados y municipios ya ocasionaron en los últimos días protestas por parte de alcaldes de diversas entidades. A esto se suma la reducción de las transferencias vía Ramo 23, que ha desnudado por completo al Sistema de Coordinación Fiscal, y lo ha mostrado en toda su disfuncionalidad y obsolescencia, disfrazadas a punta de transferencia durante casi una década.
El problema es estructural y complejo. Aquí te explicamos 10 puntos clave para ayudarte a entender lo que posiblemente esté motivando el descontento:
Se espera que en 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) [1] , el universo o bolsa total a partir de la cual los gobiernos reciben sus transferencias, caiga 0.52% o 17,896 mdp[2] en relación con el año anterior. La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) mandata que el gasto federalizado[3], en el que se incluyen las participaciones y aportaciones, se financie con la RFP. La última caída de la RFP se registró en 2015; fue de 1% (-37,661 mdp).
También se propone que el gasto federalizado[4] sea menor en 0.51% al aprobado (-10,008 mdp) en relación con 2019. Este gasto ha disminuido en tres de los últimos cuatro presupuestos. Además, la cantidad efectivamente asignada a los gobiernos locales en 2020 podría ser menor a lo aprobado; hay una aparente sobrestimación de los ingresos públicos del próximo año, especialmente en los petroleros[5]. Esto hace probable que observemos menores ingresos a los presupuestados. No sería una sorpresa, sino todo lo contrario: replicaría a lo que hemos observado a lo largo de 2019.
El gasto federalizado ha dejado de tener peso en la RFP en los últimos años, después de varios años en los que se le dio mayor prioridad. Para 2020 se propone que el gasto federalizado represente 58.2% de la RFP, la misma proporción que en el presupuesto aprobado en 2019. Pero es importante destacar que esta proporción ha venido disminuyendo de manera importante en los últimos años. En 2015 alcanzó el mayor peso, 69%.
A pesar de que se propone que la proporción del gasto federalizado con respecto a la recaudación federal participable en 2020 sea similar a la aprobada para 2019, no olvidemos que el gasto federalizado es menor al año anterior.
4. UNA PROVISIÓN DE SERVICIOS COMPROMETIDASe propone que el total de participaciones y aportaciones disminuya 0.6% (-10,179 mdp) en relación al PEF 2019. El último año en el que se registró otra caída en la suma de estas importantes transferencias fue en 2009, durante la crisis macroeconómica mundial. Éstas se redujeron en 104,849 mdp (-8%) y todos los estados del país resultaron afectados.
En lo que se refiere sólo a las participaciones, en 2020 se plantea una reducción de 0.9% (-8,660 mdp); no se había registrado una disminución desde 2012 (fue de 0.31% o -2,031 mdp), que terminó afectando a 14 entidades federativas. Dicha reducción se asocia, de nuevo, con el magro crecimiento de 0.3% en la RFP.
Las aportaciones también disminuirán 0.2% (-1,519 mdp) en 2020. La última vez que se redujeron fue en 2017 (un 1.0% o -7,534 mdp).
En suma, se estima que en 2020 27 estados recibirán menos recursos a través de participaciones y aportaciones federales. Llama la atención que, a pesar de que el monto de disminución de las transferencias en 2020 es menor que el del año previo (1% o -10,179 mdp) el número de entidades que recibirán menos recursos será similar a 2009, en un contexto en donde la economía se desaceleraba por la crisis mundial.
Siguiendo con las participaciones, la disminución de los recursos de libre disposición se reflejará en 26 estados. Las excepciones son Quintana Roo, Puebla, Nuevo León, Oaxaca, Aguascalientes y Guanajuato. CDMX recibirá 1,406 mdp menos con respecto a lo aprobado en el PEF 2019.
Las aportaciones se reducirán en 27 entidades federativas, lo cual afectará la provisión de servicios en sectores esenciales para la población: salud, educación, seguridad, entre otros. En suma, sólo Quintana Roo, Nuevo León y Aguascalientes recibirán más recursos vía participaciones y aportaciones.
Recordemos: con las participaciones y aportaciones se financia la provisión de servicios públicos a nivel local. Menos recursos para los gobiernos locales podrían implicar que los servicios y bienes públicos que reciben los ciudadanos no sean adecuados, eficientes y de calidad. Las aportaciones se distinguen por ser transferencias etiquetadas con un objetivo y uso específico, como salud, educación, seguridad pública, entre otros. Y las participaciones son transferencias no etiquetadas, es decir, recursos de uso libre. En varios gobiernos locales se encuentran comprometidas para el pago de la deuda.
5. LA INDEPENDENCIA FISCAL, SÓLO UNA ASPIRACIÓNLas aportaciones y participaciones son la fuente principal de recursos para la mayoría de estados, municipios y alcaldías de Ciudad de México. En 2018, a nivel estatal, las transferencias federales en promedio representaron 89% de los ingresos totales estatales, mientras que los ingresos propios[6] representaron sólo el 11%. Por encima de este promedio se encontraron sólo nueve estados: Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, CDMX, Guanajuato, México, Nuevo León, Querétaro y Quintana Roo. La mayoría de los estados con mayor independencia fiscal están gobernados por la oposición; sólo CDMX está gobernada por Morena.
Por el lado de los gobiernos municipales, las aportaciones y participaciones federales y estatales constituyeron el 91% de los ingresos municipales[7], mientras que los municipios sólo recaudaron el 9% del total de sus ingresos. Los municipios con ingresos propios por debajo del promedio se localizan principalmente en los estados del sur: Oaxaca, Veracruz, Yucatán, Michoacán y Guerrero. Algunos municipios de Quintana Roo y Colima registraron esfuerzos recaudatorios para incrementar los ingresos propios en un punto porcentual.
Se proponen disminuciones en los fondos municipales que se reparten a través de las participaciones, aportaciones federales y en un fondo de seguridad.
Estos son los fondos de las aportaciones distribuidos a municipios:
Los estados y municipios no tienen opciones en el corto plazo para recibir más recursos de la Federación, pues el sistema de coordinación fiscal NO asigna recursos a partir de criterios relacionados con desempeño o el esfuerzo y el logro de resultados. La evidencia señala que los recursos de las participaciones se asignan inercialmente; sobre todo con base en el número población estatal y otros criterios igual de inerciales relacionados con la ubicación geográfica; si se ubica en el litoral, en la frontera norte, o cuenta con petróleo. El 72% de las participaciones se reparte a través del Fondo General de Participaciones (FGP) y equivalen al 2.6% del PIB en 2018.
A pesar de las reformas realizadas a las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) en 2007, con el fin de incentivar el crecimiento económico y la recaudación local, ésta no fue útil por deficiencias en las nuevas fórmulas propuestas.
Están casi extintas las transferencias de los fondos del Ramo 23, las cuales fueron útiles para sobrellevar las deficiencias del sistema de coordinación fiscal. Las transferencias mediante fondos del Ramo 23 llegaron a representar el 9% del gasto federalizado en 2014 y 2015, a pesar de su precaria gobernanza, excesiva discrecionalidad y considerable daño que provocaron al erario. Lamentablemente, en lugar de darles a dichas tranferencias un buen propósito, un diseño y regulación apropiada, fueron prácticamente eliminadas. Para 2020 se prevé que el 48% del gasto federalizado se distribuya a través de las participaciones; 41% con aportaciones; 1% mediante el Ramo 23; otro 6% a través de convenios y 4% a través del programa que sustituirá al Seguro Popular. En 2018 se distribuyó 44%, 38%, 6%, 8% y 4%, respectivamente.
Una incertidumbre más en el PPEF 2020 se relaciona con los 477 mdp de los programas federales cuyo destino geográfico de ejecución se desconoce. Es decir, es complicado saber si estos recursos llegarán a la población objetivo, si contribuirán a su bienestar y en qué entidades federativas se gastarán.
De los 447 mdp, 205 mdp corresponden a programas de subsidios (S[12]) y 272 mpd a programas de “otros subsidios” (U[13]), clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica. El gasto se clasifica de esta manera para no identificar claramente en dónde se gastarán los recursos públicos.
Si bien, Ciudad de México concentra parte importante de la actividad económica y de la población del país, los recursos asignados a esta entidad no corresponden con el gasto histórico ejercido. Gran parte de los recursos asignados terminarán gastándose en otro lado y, una vez gastados, se reportará su distribución.
Esta deficiencia de información, además de propiciar falta de transparencia, dificulta la corresponsabilidad del Gobierno federal con el Congreso y los gobiernos locales. También evidencia la falta de planeación compartida entre la administración pública federal y local para cumplir con los planes de gasto y con los objetivos de los recursos públicos designados en el PPEF 2020.
Las Reglas de Operación (ROP) en programas federales, además de favorecer la rendición de cuentas y el trato justo, equitativo y no discriminatorio a los beneficiarios, permite que exista una coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos locales para cumplir los objetivos de política pública. Inquieta que, además de reducirse el presupuesto en transferencias federales a estados y municipios, el presupuesto en programas de otros subsidios sin ROP se incremente en el PPEF 2020.
Este hecho no cumple con lo establecido en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual establece los criterios que deben de cumplir las ROP de los programas federales:
“Se procurará que la ejecución de las acciones correspondientes a los programas federales que por su naturaleza así lo permitan, sea desarrollada por los órdenes de gobierno más cercanos a la población, debiendo reducir al mínimo indispensable los gastos administrativos y de operación del programa respectivo; los gobiernos municipales deberán llevar un registro de beneficiarios y realizar el seguimiento para verificar la efectividad y coadyuvar en la evaluación de las acciones”[14]
“Se deberán tomar en cuenta las características de las diferentes regiones socioeconómicas del país”
Esto implica un obstáculo en el fortalecimiento del federalismo fiscal y en el desarrollo de las capacidades institucionales de las administraciones locales, las cuales se encuentran en contacto directo con la población. De igual manera, la disminución de recursos y la falta de claridad en el gasto de éstos, a través de los programas sin ROP, afectarán a la ciudadanía en general.
* * *
Ante esta perspectiva problemática, vemos esfuerzos desesperados –especialmente por parte de los municipios– para solicitar recursos a la Federación. ¿Ejemplos? Ahí está la propuesta de los alcaldes para compensar la eliminación de los fondos de transferencias y subsidios del Ramo 23 con un Fondo Municipal de Infraestructura; los impuestos a puestos informales de tacos y elotes y hasta la propuesta de un impuesto a autos-chocolate en la Ley de Ingresos de la Federación 2020, la cual se eliminó cuando la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) se turnó al Senado[15].
Para reducir la dependencia de las transferencias federales en el mediano plazo, es necesario repensar el diseño del Sistema de Coordinación Fiscal. Debe incluir, efectivamente, al menos cuatro elementos: promoción al crecimiento económico, equidad, vinculación al costo de provisión de servicios e incentivos al esfuerzo para la construcción de capacidades institucionales locales, transparencia y rendición de cuentas, que tanta falta nos hacen para hacer frente a los principales desafíos de México.
Mientras se logra ese nuevo arreglo, sería idóneo que sí se concedieran desde el Gobierno federal nuevos fondos a los gobiernos locales, PERO superando los vicios anteriores. Además de todas la medidas de transparencia debidas, dichos fondos no podrían otorgarse sin lo siguiente: 1) Reglas de Operación, 2) Incentivos al esfuerzo recaudatorio local, 3) Pago por la construcción de capacidades y obtención de resultados, 4) Consideración del nivel de desarrollo y capacidad inicial y 5) Premiar la coinversión.
No es una situación de buenos y malos. Hay varios pecados originales en el sistema de coordinación fiscal que contribuyen a nuestro bajo desarrollo y a la falta de capacidades y bajo desempeño en varios gobiernos locales, lo cual debe ser un asunto prioritario para la Federación. Para superar este desafío, de la Federación se espera liderazgo, hoy ausente.
Es necesario el esfuerzo y compromiso en los tres niveles de gobierno; sin ellos NO será posible la tan anunciada y esperada Cuarta Transformación, y lamentablemente los perdedores seremos los ciudadanos.
[1] La recaudación federal participable son los ingresos que percibe la Federación a través de impuestos federales, derechos de minería y parte de los ingresos petroleros. Excluye los conceptos definidos en las fracciones I a X del Art. 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, tales como: ingresos petroleros por asignaciones y contratos, ISR de funcionarios públicos de gobiernos subnacionales, el ISAN y otros derechos e impuestos relacionados con la exploración y extracción de hidrocarburos y venta de gasolinas.
[2] Millones de pesos.
[3] El gasto federalizado corresponde a las transferencias de recursos federales a los gobiernos de las entidades federativas y municipios a través de: aportaciones federales, participaciones, subsidios, convenios de descentralización y transferencias a la protección social en salud del Seguro Popular.
[4] A diferencia del gasto federalizado publicado por la SHCP, en este artículo no se considera como parte del gasto federalizado al Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) ya que los recursos sólo se transfieren para compensar la disminución en las Participaciones.
[5] Para un análisis más detallado revisar https://www.mexicoevalua.org/numerosdeerario/erario-5/
[6] Se consideran como ingresos propios a la suma de aprovechamientos, contribuciones de mejora, derechos, impuestos y productos.
[7] De acuerdo con los datos de la EFIPEM 2018. La información está disponible para 1,710 municipios de 2,457 hasta octubre de 2019.
[8] Se reparte en proporción directa al número de habitantes de cada Estado y posteriormente el 75% de estos recursos se distribuye a los municipios utilizando el mismo criterio y el otro 25% con base a la población flotante.
[9] En Chiapas, Guerrero y Oaxaca el 29.7%. 26.8% y 23.3%, respectivamente, de la población de cada estado se encontraba en situación de pobreza extrema. Con base en la medición de la pobreza de Coneval.
[10] Antes de 2016 se llamaba Subsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN).
[11] Por su modalidad presupuestaria U: Otros subsidios.
[12] Corresponde a la modalidad presupuestaria: S: sujetos a reglas de operación.
[13] Modalidad presupuestaria U: Otros subsidios.
[14] Artículo X del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2019.
La SHCP reportó que se obtuvieron 540 mmdp de ingresos totales durante enero 2020, los cuales, contablemente hablando, fueron 7.5% (37 mmdp) mayores a los aprobados en la Ley de Ingresos y 17% (80 mmdp) mayores a los observados en enero de 2019.
Sin embargo, recomendamos cautela: es importante interpretar la contabilidad detrás de estos resultados. Si descontamos el efecto que tienen los ingresos no recurrentes –que la SHCP utiliza para compensar la disminución de sus ingresos recurrentes–, en realidad los ingresos totales del Sector Público sólo alcanzaron los 492 mmdp en enero, es decir, 1.9%[1] (-9 mmdp[2]) por debajo de lo aprobado en la LIF[3] 2020 y, sí, 10% por arriba de los observados el año anterior.
Lo anterior se obtiene de eliminar el efecto que ocasionan las transferencias de Sener a Pemex por 7 mmdp –que se registran como ingresos petroleros del Sector Público– y los ingresos excedentes por Aprovechamientos por 40 mmdp, que pueden provenir de la liquidación de ahorros del Fideicomiso del Seguro Popular –ahora Fideicomiso de Salud para el Bienestar (FSB)–, una medida prevista en la reforma a la Ley General de Salud para la creación del INSABI.[4]
Por otro lado, los ingresos que recobraron vigor son las recaudaciones por IVA e IEPS distinto de gasolinas, posiblemente como resultado de las nuevas medidas fiscales aprobadas en la discusión del Presupuesto, en el segundo semestre de 2019. Ojalá se mantenga este vigor durante el año, puesto que el brote de Covid-19 (coronavirus), recién declarado pandemia, representa un riesgo real para la actividad económica.
El IEPS de gasolinas se mantuvo estable; cumplió con la meta establecida en el calendario para enero, pero fue menor al observado en enero de 2019, a pesar de que aumentó el impuesto por litro de gasolina Magna y diésel durante este mes.
Los ingresos petroleros no cumplieron con su meta establecida para enero de 2020, pero sí superaron a los observados en enero de 2019. Les afectó la baja producción petrolera: fue 11% menor en relación con la establecida en los supuestos económicos aprobados para el Presupuesto y Ley de Ingresos de 2020.
Por su parte, en el gasto se observa un subejercicio neto, que afectó en mayor medida al gasto que se había presupuestado para saldar los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (con una disminución de 65% o -14 mmdp) y financiar al Instituto Mexicano del Seguro Social (disminución de 9% o -5 mmdp) durante enero 2020. A pesar del subejercicio neto, hay instituciones que gastaron por encima del monto aprobado para enero. Los sobrejercicios se observan en la Secretaría de Energía (4,922% o 8.7 mmdp) y Pemex (15% o 8.6 mmdp).
En relación con el año anterior, la Secretaría de Educación Pública presentó un recorte de 23% (-4 mmdp) y la Secretaría de Salud otro de 58% (-3 mmdp). Los aumentos en relación con el año anterior se observan en la Secretaría del Bienestar (39% o 6.5 mmdp) y en la Secretaría de Energía (146% o 5.2 mmdp).
Una buena noticia es que la inversión física aumentó en relación con enero del año anterior, aunque sigue representando un proporción históricamente baja del gasto corriente.
(Ver Gráfica 8)
(Ver Gráfica 9)
[1] Sin considerar los ingresos reportados por la inversión financiera a Petróleos Mexicanos por 7.3 mmdp e ingresos del FSB por 40 mmdp.
[2] Miles de millones de pesos.
[3] Ley de Ingresos de la Federación
[4] Fideicomiso de Salud para el Bienestar, antes de Seguro Popular, artículo décimo transitorio de la LGS reforma de noviembre de 2019, se supone que los 40 mmdp provienen del FPSS mencionado. En el informe de Finanzas públicas no se dio a conocer la información por lo que se supone que dicha cantidad hace referencia a recursos de ese Fideicomiso.
[5] Fideicomiso de Salud para el Bienestar, antes de Seguro Popular, artículo décimo transitorio de la LGS reforma de noviembre de 2019, se supone que los 40 mmdp provienen del FPSS mencionado. En el informe de Finanzas públicas no se dio a conocer la información por lo que se supone que dicha cantidad hace referencia a recursos de ese Fideicomiso.
[6] En el informe de la SHCP, no se hay información para identificar la fuente específica de origen de los Aprovechamientos obtenidos en durante enero.
[7] Sin considerar los ingresos reportados por la inversión financiera a Petróleos Mexicanos por 7.3 mmdp e ingresos del FSB por 40 mmdp.
[8] Miles de millones de pesos.
[9] Ley de Ingresos de la Federación
[10] Ingresos reportados por Otros por Petróleos Mexicanos por una cantidad de 7.3 mmdp en enero de 2020, en la situación financiera de la empresa paraestatal. Dicho mecanismo de transferencia de recursos se observó en años anteriores, en los cuales se reporta como ingreso “otros” las transferencias del Gobierno federal, por medio de la Secretaría de Energía a Pemex y CFE. En 2019 se realizaron transferencias a Pemex por medio del concepto inversión financiera por un monto de 122 mmdp, recursos que fueron registrados en este concepto de ingreso. Comprobar la cantidad exacta de transferencia de Sener a Pemex se podrá hasta la publicación del informe trimestral y las bases de datos. Hasta el momento no se cuenta con mayor información respecto al monto preciso de estas transferencias.
[11] Miles de barriles diarios
[12] Criterios Generales de Política Económica
[13] Ingresos reportados por Otros por Petróleos Mexicanos por una cantidad de 7.3 mmdp en enero de 2020, en la situación financiera de la empresa paraestatal. Dicho mecanismo de transferencia de recursos se observó en años anteriores, en los cuales se reporta como ingreso “otros” las transferencias del Gobierno federal, por medio de la Secretaría de Energía a Pemex y CFE. En 2019 se realizaron transferencias a Pemex por medio del concepto inversión financiera por un monto de 122 mmdp, recursos que fueron registrados en este concepto de ingreso. Comprobar la cantidad exacta de transferencia de Sener a Pemex se podrá hasta la publicación del informe trimestral y las bases de datos. Hasta el momento no se cuenta con mayor información respecto al monto preciso de estas transferencias.
[14] Sector Público Presupuestario.
[15] Encuesta Nacional de Empresas Constructoras.
[16] Últimos doce meses
[17] Ingresos menos gastos antes del pago de los intereses de la deuda pública (costo financiero).
[18] Fideicomiso de Salud para el Bienestar, antes de Seguro Popular, artículo décimo transitorio de la LGS reforma de noviembre de 2019, se supone que los 40 mmdp provienen del FPSS mencionado.
[19] Requerimientos financieros del Sector Público. La medida de los RFSP es la siguiente: en caso de ser positiva quiere decir que existe un ahorro en dicho periodo, esto quiere decir que no hubo necesidad de endeudamiento. En caso contrario, si la medida de los RFSP es negativa se refiere a que hubo endeudamiento en dicho periodo.
[20] Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público.
[21] Secretaría de Hacienda y Crédito Público
La meta de producción de crudo planteada por el Gobierno es más ambiciosa que la que se planteó en 2019. ¿Qué tan complicado tiene llegar a ella? Si no lo logra, ¿cuál es el impacto en términos de ingreso petrolero? Esto dice Erario…
En el contexto de tensiones y forcejeo político en torno al presupuesto, se miran con lupa las tajadas del pastel de las transferencias a los gobiernos locales. Pero hay otro elemento que tiene igual o más repercusión en las finanzas de los estados: los proyectos de inversión del gobierno federal.
Veamos. En el PPEF 2020 se propone gastar 2.4% del PIB en inversión física total. De esa tajada, el 0.9% del PIB se gasta prácticamente a través de fondos del Ramo 33 (Aportaciones), vía entidades federativas y municipios. Pero el resto, más de la mitad de esa inversión (1.5% del PIB: 401 mmdp), se asignaría a 34 programas 100% propios de la Federación (ver lista en el anexo), clasificados como ‘K-Proyectos de inversión’. Ese monto luce sustancial: 6.6% del PPEF 2020, pero es 21% (110 mmdp) menor a lo ejercido en promedio en 2013-2018 por el Sector Público en este rubro, como se puede ver en la siguiente gráfica.
Cómo se compone esa inversión cuenta otra historia: 85% (340 mmdp) del monto a invertir en estos proyectos está clasificado en el sector de “Combustibles y Energía”, y se propone que 291 mmdp sean ejercidos por Pemex; el restante, por CFE. Esta concentración temática de la inversión, contribuye a que su distribución geográfica también se ‘cargue’ en pocos estados. Es pertinente aclarar que el sesgo geográfico siempre ha existido, pero se radicalizó en la definición del Presupuesto 2020.
La mayor parte del gasto propuesto en proyectos de inversión para el próximo año (76%) se concentra en sólo tres de 32 entidades federativas: Campeche (41.7% o 167 mmdp), Tabasco (21.4% o 85 mmdp) y la CDMX (13.2% o 53 mmdp).
Se propone distribuir únicamente 15% de la inversión entre 27 estados de la República. En los últimos siete presupuestos, esos mismos 27 estados obtenían entre 22% y 23% de la inversión. La pérdida de este beneficio en la mayoría de los estados resulta de aumentar la inversión en Pemex, especialmente en la refinería, el cierre del NAIM y en general de una mirada distinta del ‘desarrollo’. Y el efecto que tiene en los estados es aún peor cuando se considera que se redujeron transferencias relacionadas con distintos fondos de obra pública del Ramo 23, que si bien se operaban en condiciones de discrecionalidad y malas prácticas, funcionaban para compensar la falta de dispersión geográfica de la inversión federal en Proyectos K.
Sin duda, llama la atención los giros quizá no-del-todo-azarosos en la geografía de la inversión. En tiempos de Peña Nieto ganó participación el Edomex; al subir AMLO pierde participación Edomex y gana participación CDMX (¿cada quien le da a sus hijos?). Por otro lado, se observa que Campeche y Tabasco siempre han tenido una buena participación por su relación con Pemex, empresa que siempre se ha llevado una tajada relevante en la inversión, pero que ahora ve incrementada todavía más su participación.
En el gasto propuesto en proyectos de inversión ‘K’ ajenos a Pemex apreciamos el mismo fenómeno de concentración, pero con mayor detalle.
La distribución de los proyectos de inversión ‘K’ (sin Pemex) ha incrementado su concentración de manera considerable para 2020; CMDX 44% (48 mmdp) o casi la mitad de a inversión, nueve entidades federativas obtendrán 35% (38mmdp) y las veintidós restantes se repartirán 21% (23 mmdp).
Las nueve entidades que concentran el presupuesto en proyectos de inversión distinta de Pemex después de la CDMX son Estado de México (9% o 9.8 mmdp), Chiapas (5% o 5 mmdp), Coahuila y Oaxaca (4% o 4 mmdp cada una), Puebla y Veracruz (3% o 3.6 mmdp y 2.6 mmdp respectivamente), Sonora y Nuevo León (2% o 2.2 mmdp cada una).
Con todo, hay que subrayar que este gasto en proyectos de inversión sin Pemex mermó aún más que la inversión total. Para 2020 se redujo 63 mil millones de pesos (37%), respecto al promedio observado en la última administración (2013-2018). Sin duda, éste es el menor presupuesto propuesto en los últimos siete años, como se aprecia en la caída de la siguiente gráfica.
Al comparar el promedio de inversión federal en proyectos K por estado en la administración actual vs. la anterior, destacan tres aspectos:
Una descompensación casi súbitaLas malas prácticas de algunos fondos del Ramo 23 debían terminarse, pero la solución no es cortar de tajo los recursos para los gobiernos locales, lo que ha creado tensiones políticas crecientes. Además, es necesario considerar que la dependencia fiscal de los gobiernos locales es alta por definición (90% de sus ingresos son de origen federal). A pesar de que es perfectamente factible que mejoren su esfuerzo recaudatorio, la realidad es que el Gobierno federal recauda los tributos que tienen mayor potencial.
En adición, para 2020 también se propone que el total del gasto federalizado[1] sea de 1.97 billones de pesos, lo que representa una caída de 0.51% (-10,008 millones) respecto al aprobado en 2019. Es importante notar que este gasto ha venido disminuyendo en tres de los últimos cuatro presupuestos.
Hay otros aspectos que posiblemente contribuyen a las tensiones entre la Federación y los gobiernos y grupos de interés locales.
La falta de ROP y la opacidad en la distribución geográfica de los programas de subsidios bien pueden equipararse a la discrecionalidad y malas prácticas de varios fondos del Ramo 23, que precisamente fueron cerrados por esos motivos.
Naturalmente, varios gobiernos locales claramente han exigido más presupuesto para obra pública municipal, al parecer las organizaciones campesinas también han exigido recursos para el mismo fin. Aportar recursos federales a la inversión local es una buen propuesta, siempre y cuando se realice en el seno de una relación de corresponsabilidad entre el gobierno federal y los gobiernos locales, que a la fecha no se ha logrado, que suponga el uso obligatorio de ROP en los programas de transferencias y subsidios y la transparencia en la inversión en infraestructura y obra pública; la asignación de recursos a estados y municipios con buenas prácticas de gobernanza y la formación de capacidades institucionales en los gobiernos locales.
Los principales proyectos de inversión (K) de esta administración por monto, son:
Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.
Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.
[1] A diferencia del gasto federalizado publicado por la SHCP, en este artículo no se considera como parte del gasto federalizado al Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) ya que los recursos sólo se transfieren para compensar la disminución en las Participaciones.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportó en el informe de cierre de 2019 un flamante balance primario positivo; de hecho, 12% mayor al comprometido. Esto luce muy bien en la superficie, pues es un indicativo de disciplina fiscal, pero ¿qué ocurre en el fondo? ¿Es sostenible esa disciplina?
El año que acaba de cerrar se caracterizó por una fuerte debilidad en los principales ingresos públicos, en especial de los ingresos petroleros y la recaudación de IVA e ISR. Sólo con la caída de esos tres tipos de ingresos el gobierno NO recibió cerca de 300 mmdp, monto con el que planeaba financiar los programas del presupuesto. Para compensar el faltante, utilizó dinero del ahorro (Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, FEIP) acumulado en años anteriores, que ingresó al presupuesto como aprovechamientos. El ahorro, por naturaleza, es limitado –pues no es un ingreso recurrente–, y ya se gastó cerca de la mitad en un solo año. ¿Cómo luciría entonces la relumbrante disciplina presupuestaria sin esos recursos de compensación? Aquí Erario responde, y aporta todos los indicadores importantes.
(Ver Gráfica 7)
(Ver Gráfica 8)
[1] Se reportaron transferencias por 122 mmdp en total a Pemex en 2019 según el anexo XVII del cuarto informe de la SHCP por medio del programa de conducción de la política energética en hidrocarburos.
[2] Sin considerar los ingresos reportados por la inversión financiera a Petróleos Mexicanos por 97.1 mmdp e ingresos del FEIP por 125 mmdp.
[3] Miles de millones de pesos.
[4] Ley de Ingresos de la Federación
[5] Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios. Provenientes del FEIP y de otros ingresos no tributarios no petroleros.
[6] Impuesto sobre la Renta
[7] Impuesto al Valor Agregado
[8] Impuesto Especial a la Producción y Servicios
[9] Los ingresos por Aprovechamientos del Gobierno federal presentan a diciembre de 2019 314% (210 mmdp) de incremento respecto a lo aprobado para dicho mes. De estos se reportaron salidas del FEIP por 158mmdp y 125 para compensar ingresos según los reportes de la SHCP.
[10] Sin considerar la transferencia de 97.1mmdp de pesos realizada por el Gobierno federal a Pemex.
[11] Miles de barriles diarios
[12] Criterios Generales de Política Económica
[13] Incluye al Ramo Seguridad Pública y Protección Ciudadana para su comparación con el año previo y con lo aprobado en el PEF.
[14] Sector Público Presupuestario.
[15] Encuesta Nacional de Empresas Constructoras.
[16] Últimos doce meses
[17] Ingresos menos gastos antes del pago de los intereses de la deuda pública (costo financiero).
[18] Parte por la transferencia (inversión financiera) de 97.1mmdp por parte del Gobierno federal.
[19] Aunque las transferencias a Pemex por parte de la Sener pueden ser hasta 122 mmdp en 2019.
[20] Los retiros del FEIP en 2019 fueron 158 mmdp aunque la SHCP reportó que 125 se debieron a la compensación de ingresos de 2019.
[21] Requerimientos financieros del Sector Público. La medida de los RFSP es la siguiente: en caso de ser positiva quiere decir que existe un ahorro en dicho periodo, esto quiere decir que no hubo necesidad de endeudamiento. En caso contrario, si la medida de los RFSP es negativa se refiere a que hubo endeudamiento en dicho periodo.
[22] Saldo histórico de requerimientos financieros del sector público.
[23] Secretaría de Hacienda y Crédito Público
