Autor: México Evalúa

Números de Erario: agosto de 2020

Escrito por México Evalúa en octubre 6, 2020. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

Un deterioro notable del Balance Público

Mensaje principal

Las cifras publicadas a agosto de 2020 hacen evidente el deterioro de la economía mexicana y las finanzas públicas: estancamiento en la recaudación tributaria, menores ingresos petroleros, mayor gasto programable, déficit público en aumento y mayor nivel de deuda como porcentaje del PIB, resultado de un mayor tipo de cambio del peso respecto al dólar.

Resumen ejecutivo

Los ingresos totales del Sector Público van 4.6% cortos (-169.6 mmdp) en relación con los previstos en la LIF a agosto de este año. Esta pérdida se redujo con respecto a los datos reportados en julio.

Durante agosto de 2020, la SHCP reportó que se obtuvieron 510.2 mmdp de ingresos totales. Si los comparamos con los reportados en mayo y junio, aumentaron 56.1% y 25.4%, respectivamente; pero con respecto a los publicados en enero y marzo, se redujeron 5.6% y 3.3%, respectivamente. Con relación al mes inmediato anterior, se observó un incremento de 29.1%.

Lo anterior permite observar que hacia el cierre de 2020 se va cerrando la brecha con respecto a los ingresos aprobados. Esta diferencia en los ingresos obtenidos entre enero y agosto fue menor a la observada en el primer semestre del año (-4.6% vs. -6.1%).

Durante los primeros ocho meses de 2020, los ingresos totales del Gobierno Federal se ubicaron en 2 billones 757.5 mmdp: están situados 0.1% por debajo (-3.5 mmdp) del monto aprobado al inicio de año, reportando una disminución anual real de 0.5%. En el mismo periodo de 2018 y 2019 se observaron variaciones de -1.5% y -7.9%, respectivamente. Esto quiere decir que se acumulan tres caídas consecutivas en periodos similares comparables, algo que no se observaba desde el mismo periodo de 2009, en el que se redujeron 12.4%.

Los ingresos petroleros presentaron una disminución de 52.6%; en cambio, los ingresos no petroleros del Gobierno federal se incrementaron 6.0% respecto al mismo periodo de 2019, apoyados por el crecimiento de los ingresos no tributarios (83.5%). Los tributarios disminuyeron 0.5%.

Por su parte, hasta agosto el gasto neto del Sector Público es de 3 billones 806 mmdp. Acumula un subejercicio de 250.4 mmdp, el equivalente a no ejercer 6.2% del gasto aprobado en el periodo. De los 48 ramos en los que se distribuye el gasto, 36 de ellos gastaron menos de lo previsto.

Entre los ramos que sobrejercieron destaca la Secretaría de Economía, que gastó 993.6% más de lo planeado. Como hemos visto en los últimos meses, el aumento inusual en el gasto de esta Secretaría tiene su origen en el presupuesto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares, el cual se registra como inversión física, y hasta agosto ha ocasionado que la inversión física distinta de Pemex aumente 11.6% (27.9 mmdp) con respecto al año anterior —la inversión física total aumentó 9% (34.5 mmdp)—. Reiteramos: es un error considerar como inversión préstamos que no financiarán la creación de activos fijos o bienes duraderos.

Por último, el Balance Primario pasó de un superávit de 283.9 mmdp en el periodo de enero a agosto de 2019, a uno de 155.3 mmdp en periodo similar de 2020; es decir, se redujo 45.3%. El Balance Público mostró un deterioro considerable respecto al mismo periodo del año anterior, al aumentar 125.5% y alcanzar -275.0 mmdp.

Análisis del ingreso

**Ingresos observados versus metas de ingresos 2020**

agosto 2020 y enero – agosto 2020

¿A cuánto ascendieron los ingresos del Sector Público?

La SHCP reportó que el Sector Público ingresó 3 billones 508.4 mmdp durante los primeros ocho meses de 2020, lo que se tradujo en una disminución de 2.3% real (-82.9 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019, y en un monto menor en 169.6 mmdp en relación con el monto aprobado al inicio de año.

Para una mejor apreciación de la sostenibilidad de los ingresos públicos, además de cuantificar el monto total, es importante identificar el monto de los ingresos recurrentes. Sin el monto de los ingresos extraordinarios por 348.2 mmdp —de la compensación resultante de la liquidación de fideicomisos^[1] por 145.1 mmdp y de transferencias a Pemex por 203.1 mmdp—, los ingresos no compensados o recurrentes en realidad sumaron 3 billones 160.2 mmdp, un monto menor.

En términos mensuales, en agosto de 2020 la SHCP reportó que se obtuvieron 510.2 mmdp de ingresos totales. Al cierre de julio los ingresos ascendieron a 395.2 mmdp. De hecho, el monto de los ingresos en agosto fue mayor en comparación con lo observado en los meses de abril, mayo, junio y julio de 2020. Es importante desagregar sus componentes para identificar qué produjo dicho aumento…

A pesar del incremento marginal en el precio de la mezcla mexicana de exportación, los ingresos petroleros continuaron disminuyendo en agosto de 2020, pues sumaron 46.2 mmdp, es decir, 11.9% (-6.2 mmdp) por debajo del dato observado en julio y 27.7% (-17.7 mmdp) por debajo de la cifra reportada en junio, mes en que se registró el nivel más alto en lo que va de 2020 (63.8 mmdp). Sin embargo, comparados con los niveles de abril y mayo pasados, equivalen a 2.0 y 1.6 veces su valor, respectivamente. Si no consideramos las transferencias directas a Pemex, estos ingresos en realidad ascendieron a 44.2 mmdp.

Los ingresos tributarios ascendieron en agosto a 258.3 mmdp; en julio a 255.4 mmdp y en junio a 249.4 mmdp, lo que suma tres meses de crecimiento moderado continuo (3.6% acumulado), lo que contrasta con las caídas mensuales de 27.4% y 18.9% de abril y mayo, respectivamente. No obstante, eso no implica que hayan recuperado los niveles alcanzados en enero (364.6 mmdp). Respecto al mismo mes de 2019, aumentaron 2.3%.

Cabe destacar, que el incremento mensual en los ingresos presupuestarios del Sector Público se explica, principalmente, por el aumento de los ingresos no tributarios no petroleros, debido al incremento registrado en el rubro de aprovechamientos por la recuperación de activos financieros del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por 119.1 mmdp.

¿Cuál es la contribución de los distintos ingresos del Sector Público?

Un hallazgo que vale la pena destacar: desde 2015 se observa una menor dependencia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas. Éstos han pasado de representar más del 30.0% del total de los ingresos presupuestarios a rozar el 9.9% en el periodo enero-agosto de 2020. A partir de 2015, han ido ganando terreno los ingresos tributarios (ISR, IVA e IEPS).

Sin embargo, aunque la participación de los ingresos tributarios se incrementó en el mismo periodo, desde abril han ido disminuyendo la proporción ganada en los primeros meses del año, fenómeno sin duda relacionado con la pandemia. Pasaron de promediar una recaudación media mensual de 335 mmdp en el primer trimestre del año, a recaudar 283 mmdp de ingresos tributarios promedio en los primeros ocho meses de 2020.

En los dos años que van de la administración de AMLO, para el promedio del periodo enero-agosto se observa una caída de 42.7% en los ingresos petroleros y un incremento de 18.7% en la recaudación tributaria. Eso refleja un incremento de tan sólo 1.5% respecto al promedio de ingresos presupuestarios totales, para periodos similares, en el sexenio de EPN. Sin embargo, sí hay un incremento considerable respecto a los periodos iguales de administraciones panistas, a pesar de la bonanza petrolera que tuvo lugar en el sexenio de FCH.

¿Cómo avanzan los ingresos públicos?

Para el periodo enero-agosto de 2020, los ingresos totales del Sector Público tienen un avance de 63.5% respecto a su meta anual en la Ley de Ingresos (LIF). Respecto a la meta de cierre de ingreso establecida en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE2021), llevan un avance de 65.2%. Por componentes:

Los ingresos petroleros registraron un avance en sus metas anuales de 35.3% respecto a lo aprobado en la LIF y de 43.5% respecto a lo estimado por SHCP para el cierre del mismo año en los CGPE2021.
Los ingresos tributarios presentan un avance de 64.5% respecto a la Ley de Ingresos 2020 (LIF2020) y de 70.0% respecto al cierre estimado en CGPE2021.
Los ingresos no tributarios no petroleros se incrementaron 83.5% respecto a enero-agosto de 2019, presentando un avance de 211.4% respecto al monto estimado al inicio de 2020 y de 69.9% respecto al cierre ajustado en los CGPE2021.

Al revisar los ingresos acumulados en los primeros ocho meses de 2020, descubrimos que los ingresos totales del Sector Público no alcanzaron su meta inicial establecida en la LIF2020, debido a que exhibieron un rezago de 4.6% (-169.6 mmdp). Sin embargo, dado que en agosto se sobrepasó la meta mensual en 15.1% (66.9 mmdp), la diferencia en el rezago acumulado disminuyó.

En el acumulado, los ingresos tributarios se quedaron 5.1% por debajo (-121.5 mmdp) de su meta estimada en el calendario.

El IVA tuvo un rezago de 5.3% (-36.1 mmdp) en relación con la Ley de Ingresos. El ISR exhibió un rezago de 3.6% (-45.9 mmdp) en el mismo ámbito.

A agosto de 2020, los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago de 44.1% (-275.0 mmdp) en relación con lo que se esperaba para este periodo, que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros (-334.2 mmdp o 53.6% por debajo).

En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 211.6% su meta a agosto. Sin embargo, como montos excedentes tampoco alcanzaron para compensar la pérdida observada en los petroleros y en la recaudación (237.6 mmdp vs. -396.4 mmdp).

Respecto al mismo periodo de 2019, los ingresos presupuestarios del Sector Público disminuyeron en 2.3% (-82.9 mmdp). Por componentes, los ingresos petroleros fueron menores en 38.0 % (-213.3 mmdp) y los tributarios en 0.5% (-12.2 mmdp). En cambio, los no tributarios no petroleros fueron mayores en 83.5% (159.2 mmdp).

Como resultado de esta pérdida, no existieron ingresos tributarios excedentes para compensar el desplome de los petroleros. Por eso el Poder Ejecutivo, antes de solicitar mayor endeudamiento, ha preferido extinguir los recursos de fideicomisos.

Dentro de los impuestos, el IVA y el ISR se incrementaron en términos reales 1.4% y 1.1%, respectivamente, en comparación con el periodo de enero a agosto de 2019.

Por su parte, en el periodo los ingresos de organismos y entidades bajo control presupuestario directo disminuyeron 2.9% (-16.6 mmdp).

En términos mensuales, en agosto de 2020 los ingresos totales del Sector Público presentaron una ganancia de 66.9 mmdp (15.1%), respecto al dato aprobado. Sin embargo, se observan rezagos en sus principales componentes: ingresos petroleros y tributarios.

La mayor brecha entre el monto observado y estimado la siguen mostrando los ingresos petroleros: reportaron un faltante de 44.1% (-36.4 mmdp), que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros (-38.4 mmdp o una caída de 46.5%).

De igual forma, los ingresos tributarios se rezagaron 6.0% de su meta estimada en el calendario (-16.5 mmdp), en el mismo periodo.

Al desagregarse los ingresos por tipo, llama la atención que de abril a julio no se observaron ingresos excedentes de IVA. Sin embargo, en agosto se observó una ganancia marginal de 0.6% (0.5 mmdp).

El ISR tuvo un rezago de 6.5% (-8.8 mmdp).

Los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) tuvieron excedentes considerables: 122.5 mmdp. Esto debido, principalmente, a mayores aprovechamientos por la recuperación de activos financieros del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), lo que alcanzó para compensar la caída de los petroleros y los tributarios (-52.9 mmdp). De ahí la ganancia de los ingresos presupuestarios totales.

Respecto al dato observado en agosto de 2019, los ingresos totales del Sector Público fueron mayores en 14.6%; los tributarios en 1.6% y los NTNP en 165.5%. Sin embargo, los ingresos petroleros fueron menores en 28.1%.

Análisis del gasto

Enero – agosto 2020

¿Cuánto se gastó en los primeros ocho meses del año?

Hasta agosto, el gasto neto total del Sector Público fue de 3 billones 806 mmdp. De ellos, 2 billones 765 mmdp, el 73%, son del gasto programable; el porcentaje restante (27%) proviene del gasto no programable: 1 billón 094 mmdp.

El costo financiero —un gasto no programable— representó el 12% (422.5 mmdp) del total del gasto observado de enero a agosto de este año. Su participación en el total se mantuvo en línea con lo observado hasta el mes pasado. Esta obligación del Gobierno casi se ha duplicado desde agosto de 2014, cuando representó sólo el 6.7%. En efecto, en los últimos ocho años aumentó 82% real. El aumento de esta obligación reduce el espacio fiscal; es decir, el Gobierno tiene menos recursos disponibles para proveer bienes y servicios a la población.

El gasto de inversión, un gasto programable, fue de 420 mmdp, lo que representó sólo 11% del gasto neto total. Su participación en el gasto se ha reducido desde 2014, cuando llegó a representar el 18.7%. La inversión distinta de Pemex creció 11.6% real (27.9 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019, y abarcó el 64% del gasto en inversión física del Sector Público. Por su parte, la inversión en Pemex se incrementó 4.6% (6.6 mmdp), respecto al año previo.

Como hemos mencionado en meses anteriores, la Secretaría de Economía apuntala el alza en la inversión física distinta de Pemex. Observamos que en los primeros ocho meses de 2020 el gasto en inversión física se incrementó 9% (34.5 mmdp) en relación con el mismo periodo del año anterior, pero la inversión física distinta de Pemex creció 11.6%.

La Secretaría de Economía por sí misma ejerció el 7.9% (33.6 mmdp) de la inversión física, lo que representa un incremento de 1,059% (30.7 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019, es decir, ha gastado 12 veces más. Como ya hemos documentado, este incremento es el resultado de registrar el presupuesto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares como inversión física. Hay que reiterar que el objetivo de este programa no es la creación de activos fijos o bienes duraderos, sino otorgar créditos a microempresarios para que puedan mantener sus negocios durante la contingencia.

También nos llamó la atención que en lo que va del año la Secretaría de Turismo ha gastado en inversión física 13 veces más el presupuesto ejercido en 2019. Hasta agosto gastó 4.1 mmdp, un aumento de 1,224% (3.7 mmdp) con respecto al año anterior. El repentino incremento podría tener origen en la inversión destinada a la construcción del Tren Maya.

Otros ejecutores que contribuyeron al incremento de la inversión pública con respecto al año previo fueron: ISSSTE, 1,438% (2.3 mmdp); IMSS, 368% (3.2 mmdp) y ADEFAS, 125% (3.3 mmdp).

¿Cómo se distribuye el gasto público por tipo de ejecutor?

Gran parte del presupuesto suele gastarse en los Ramos Generales: 56% (2,113 mmdp) del gasto total. A través de estos ramos el Gobierno Federal da cumplimiento a obligaciones financieras o mandatos legales. Por ello, son ‘cajones’ de gasto que ejecuta o distribuye la SHCP directamente y que no se pueden recortar fácilmente; hacerlo puede implicar refinanciamientos o la aprobación de reformas. Entretanto, los Ramos Administrativos o Secretarías ejercieron el 21% (805 mmdp).

Los Ramos Autónomos, por su parte, gastaron sólo 2% (75 mmdp) del presupuesto. Su participación en el gasto es poco significativa; con todo, a estos ramos se les han aplicado mayormente las medidas de austeridad. Así, dada su baja participación en el gasto, las medidas no tendrán un efecto sustantivo en el tamaño o composición del mismo, pero sí pueden afectar su operación y cumplimiento de objetivos.

¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno de enero a junio de 2020?

El gasto neto total tiene un avance de 62.3% respecto a su meta anual aprobada y 63% respecto a la meta estimada por la SHCP en los Criterios Generales de Política Económica 2021. Si no tomamos en cuenta las transferencias a Pemex, tiene un avance menor: de 61% respecto a la meta anual aprobada en el PEF.

El gasto programable del Sector Público tiene un avance de 62.7% respecto a su meta anual de gasto aprobada; respecto a la meta estimada con la actualización de finanzas públicas es de 61.8%.

El gasto no programable del SP tiene un mayor avance: de 56.4% respecto a su meta anual de gasto aprobada, y respecto a la meta estimada tiene un avance de 61.6%.

La inversión física pública del SP tiene un avance, en relación con su meta aprobada, de 64%, mientras que el costo financiero presenta un avance del 61% respecto a su meta aprobada y respecto a la actualizada este mes.

Por ejecutores de gasto, son los Ramos Administrativos los que tuvieron el mayor avance respecto a las metas anuales de gasto aprobadas: 70.1%. Los Ramos Autónomos se encuentran más rezagados con respecto a la meta anual; su avance es de 54%.

El gasto neto del Sector Público mantuvo un subejercicio de enero a agosto, en relación con el gasto aprobado, de 6.2% (-250.4 mmdp).

Al analizar por separado qué ramos subejercieron y cuáles sobrejercieron, obtenemos lo siguiente…

El sobrejercicio del gasto público se distribuyó de la siguiente manera:

Economía: 993% (32.3 mmdp)
Bienestar: 16% (19.15 mmdp)
Turismo: 115% (3.23 mmdp)
Energía: 5% (2.58 mmdp)
Salud: 2% (1.91 mmdp)
Gobernación: 31% (1.03 mmdp)
Relaciones Exteriores: 8% (0.48 mmdp)
Trabajo y Previsión Social: 1% (0.08 mmdp)
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano: 1% (0.08 mmdp)
Comisión Nacional de Hidrocarburos: 28% (0.04 mmdp)

El subejercicio se distribuyó de la siguiente manera:

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios: -11% (-72.52 mmdp)
Petróleos Mexicanos: -10% (-44.01 mmdp)
Comisión Federal de Electricidad: -9% (-30.59 mmdp)
Deuda Pública: -9% (-29.75 mmdp)
Provisiones Salariales y Económicas: -20% (-21.52 mmdp)
Instituto Mexicano del Seguro Social: -2% (-12.47 mmdp)
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios: -2% (-11.7 mmdp)
Aportaciones a Seguridad Social: -1% (-10.32 mmdp)
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: -30% (-10 mmdp)
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado: -3% (-9.79 mmdp)

Dentro de los Ramos administrativos, ocho ejecutores de gasto sobrejercieron, mientras que los demás tuvieron un subejercicio. Destacaron dos ramos con un gasto mayor al 100% de su meta aprobada en el periodo:

Economía: 1,169% (31.4 mmdp)
Turismo: 114% (2.7 mmdp)

Como ya hemos descrito, en estos ramos el gasto de inversión física fue mayor a lo previsto en el calendario de gasto.

En relación con el presupuesto aprobado, en los primeros ocho meses observamos los siguientes avances por tipo de ejecutor:

EPE (Pemex y CFE): subejercicio de 10.7% (-81.4 mmdp)
Ramos Generales: subejercicio de 7.1% (-161.8 mmdp)
Ramos Autónomos: subejercicio de 19.5% (-18.1 mmdp)
Ramos Administrativos: sobreejercicio de 3.9% (30.0 mmdp)
ECPD (IMSS e ISSSTE): subejercicio de 2.9% (-81.5 mmdp)

De los Ramos Generales, casi todos los ejecutores gastaron menos de lo planeado. El Ramo 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos) tuvo el mayor subejercicio con respecto a su meta a agosto: 30.4% (-10.1 mmdp).

Veamos ahora el ejercicio de gasto de las Empresas Productivas del Estado. Pemex ejerció 11.3% menos de lo previsto en su meta en el periodo enero-agosto (-50.8 mmdp). La CFE también tuvo un subejercicio de 9.9% (-30.6 mmdp).

La CNDH continúa acumulando subejercicios. De enero a agosto ejerció 37.8% menos de lo aprobado, le sigue el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), con 35.2%.

¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno sólo en agosto 2020?

El subejercicio del gasto en agosto fue mayor al observado en el mes previo: su tamaño se triplicó en relación con los observado en julio. El gasto total en agosto fue de 367.9 mmdp, 15% por debajo de su meta mensual (-64.8 mmdp).

En agosto el subejercicio fue mayor con respecto al mes pasado, tanto en el gasto programable como en el no programable. El gasto programable del SP en el mes de agosto (285.7 mmdp) se rezagó 13.8% (-45.7 mmdp). En este mes la inversión física exhibió el mayor subejercicio en lo que va del año; de los 62.6 mmdp que se tenía planeado gastar sólo se ejercieron 43.3 mmdp, el resultado es un subejercicio de 30.8% (19.3 mmdp). En agosto, la inversión física hila tres meses consecutivos de subejercicios.

El costo financiero del Sector Público en julio de 2020 fue de 30.3 mmdp. En relación al gasto planeado en el mes, se observó un subejercicio de 7.8% (-1.7 mmdp).

En el mes de agosto, sólo los Ramos Autónomos tuvieron un mayor gasto con respecto a lo aprobado en dicho mes (6% o 0.57 mmdp). El Inegi ejerció 32.9% (0.04 mmdp) más de lo previsto; le siguió el Poder Judicial con 22.9% (1.25 mmdp). No obstante, entre todos estos ramos fue el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) el que presentó el mayor subejercicio: 42.7% (-0.06 mmdp).

Las Empresas Productivas del Estado tuvieron el mayor subejercicio en el mes: 25.1% (-21.3 mmdp). Por separado, Pemex tuvo un subejercicio de 14.4% y CFE de 38.8%.

En los Ramos Administrativos el subejercicio fue de 16% (-11.1 mmdp). Quienes más gastaron en relación con su meta mensual fueron: la CNH (263.6%), la Secretaría de Economía (160.6%) y la Secretaría de Turismo (126.7%). En contraste, las Entidades no Sectorizadas reportaron un subejercicio de 57.0%; le siguió Presidencia con un recorte de 56.8% y la Secretaría de Bienestar, al no ejercer 48.9% de lo previsto.

De los Ramos Generales todos los ejecutores tuvieron un subejercicio en agosto. El Ramo de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos presentó el mayor recorte en el gasto: 48.3% (-2.3 mmdp). Por concepto de Aportaciones Federales no se ejerció el 3.7% (-3.7 mmdp).

En conjunto, el IMSS y el ISSSTE reportaron un subejercicio de 2% (-1.88 mmdp).

Análisis de la Recaudación Federal Participable

De enero a agosto de 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) sumó 2 billones 151 mmdp, lo que representó una disminución de -10.3% (-245.7 mmdp) con respecto a igual periodo de 2019. Esto es resultado de menores ingresos en sus componentes tributarios (-4.6%) y petroleros (-52.7%). Desde el mismo periodo de 2009, en el que se registró una caída de -20.0% anual, no se observaba una variación negativa tan significativa en la RFP. En periodo similar, en 2015, la RFP se redujo 0.9%; posteriormente, entre 2016 y 2019 presentó crecimientos. El más alto fue el de 2016 (8.6%).

La reducción en la RFP en los primeros ocho meses de 2020 es consecuencia de las variaciones anuales negativas en estos renglones:

Ingresos tributarios (-4.6%):

Automóviles nuevos (-21.6%)
Tenencia (-22.5%)
Comercio exterior (-16.6%)
Derechos a la minería (-10.7%)
ISR (-6.5%)
Producción y servicios (-3.6%)
IVA (-2.6%)

Ingresos petroleros (-57.2%)

Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (-57.2%).

Durante agosto de 2020, la RFP fue de 235.1 mmdp, menor en 16.2% a la reportada en igual mes de 2019, debido a una menor recaudación tributaria (-10.1%) y a menores recursos del Fondo Mexicano del Petróleo (-65.4%).

Gasto Federalizado

El gasto federalizado sumó 1 billón 215.7 mmdp, lo que se tradujo en una disminución de 8.3% (-109.7 mmdp) con respecto al mismo periodo de 2019, en el que se registraron 1 billón 325.4 mmdp y una caída de 4.3%. Con ello se suman dos periodos comparables, consecutivos, con reducciones anuales. Desde 2014 no se observa un incremento considerable en los recursos del gasto federalizado, cuando se reportó un crecimiento de 11.3%.

La caída anual en el gasto federalizado en el periodo enero-agosto de 2020 fue resultado de una disminución en tres de sus componentes: Convenios de Reasignación para el cumplimiento de programas federales (-74.5%), Subsidios (-3.9%) caída que se debió a una disminución en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, y Participaciones-Ramo 28 (-9.8%), debido a una menor RFP.

Entre periodos similares de 2016 y 2018 hay un estancamiento en el comportamiento de los recursos del gasto federalizado. Para el mismo periodo de 2020 presentan niveles similares a los de 2012 y 2013; es decir, se observa un retroceso de siete años.

Los recursos del gasto federalizado ascendieron a 132.7 mmdp en agosto de 2020, registrando una caída anual de 12.3%, debida a menores recursos en las Participaciones (Ramo 208), en los Subsidios y en Los Convenios de Descentralización y Reasignación. El único de sus componentes que presentó un incremento —real anual— fue el Ramo 33-Aportaciones Federales (3.3%).

Participaciones – Ramo 28

De enero a agosto de 2020, las participaciones a entidades federativas se ubicaron en 582.5 mmdp, 63.2 mdp por debajo de los recursos recibidos en el mismo periodo de 2019 (645.7 mmdp), lo que se reflejó en una disminución anual de 9.8%, resultado principalmente del deterioro de la economía que se reflejó en una menor RFP. Desde la caída de 21.6% en 2009, no se observaban variaciones tan negativas en periodos similares.

Las cinco entidades federativas más afectadas por la disminución en los recursos que se reciben a través de las Participaciones Federales fueron: Campeche -18.1%, Guanajuato e Hidalgo -14.4% cada uno, y Morelos y Puebla, -13.9% cada uno. El único estado que recibió mayores recursos vía Participaciones fue Colima (5.1%).

El panorama para las entidades federativas y municipios es sombrío, ya que sus recursos no etiquetados para la cobertura de sus necesidades de gasto corriente, pago de deuda y obra pública, entre otros, se han ido disminuyendo a lo largo de 2020.

Aportaciones – Ramo 33

Durante los primeros ocho meses de 2020, las aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 518.4 mmdp, lo que significó un aumento de tan sólo 1.0% (5.3 mmdp) respecto a enero-agosto de 2019. Por componentes, cuatro de sus ocho fondos presentaron crecimientos: el de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos-FAETA (2.4%), el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (2.2%) y el de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo-FONE (1.5%), mientras que el Fondo de Aportaciones Múltiples-FAM observó un incremento marginal de 0.2%.

Las cinco entidades federativas con los mayores crecimientos en el periodo referido fueron: Ciudad de México (3.7%), Aguascalientes (3.1%), Tabasco (3.0%), Chiapas (2.7%) y Tlaxcala (2.5%). Por su parte, las entidades con las mayores disminuciones en sus recursos recibidos a través de Aportaciones fueron Baja California Sur (-2.8%) e Hidalgo (-1.0%).

El desarrollo regional del país en salud, combate a la pobreza, infraestructura educativa, fortalecimiento de las entidades federativas y municipios, así como seguridad pública, seguirá rezagado por los menores recursos recibidos a través de estas transferencias etiquetadas.

Análisis del balance del Sector Público

¿Cómo avanzó el balance público durante los primeros ocho meses del año?

El Balance Primario se encontró por arriba de su meta calendarizada, ya que presentó un superávit de 155.3 mmdp. El programado era un superávit de 74.1 mmdp.

La posición del Balance Público presentó un deterioro en comparación con la observada en meses anteriores, pero se encontró por debajo de lo calendarizado para el periodo enero-agosto de 2020: fue de -275.0 mmdp, cuando se tenía calendarizado un déficit de -375.1 mmdp. En el mismo periodo de 2019, se registró un déficit de -122.0 mmdp.

La medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP, fue de -487.9 mmdp a agosto de 2020, o -3.2% del PIB. Esto indica que el Sector Público necesitó endeudarse en agosto.

Es importante resaltar que el Gobierno no ha recurrido a endeudamiento adicional al autorizado por el Congreso, y que más del 62% de la variación respecto al cierre de 2019 responde a un aumento del tipo de cambio del peso respecto al dólar.

Para el cierre del año la SHCP estima que los RFSP serán de -4.7% del PIB, lo que significa que hay espacio de 1.5 puntos del PIB para el resto del año.

El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) al mes de agosto sumó 12 billones 037 mmdp de pesos. Es decir, se incrementó en 8.3% o 920 mmdp respecto a agosto de 2019. Esto sucedió, en parte, por la depreciación en 9.1% del tipo de cambio al cierre de agosto 2020, cuando éste se determinó en 21.89 pesos por dólar al cierre de mes —en agosto de 2019 fue 20.07 pesos por dólar^[2]—. En efecto, más del 62% de la variación respecto al cierre de 2019 se debe a un aumento del tipo de cambio del peso respecto al dólar.

El SHRFSP representó el 52.1% del PIB a agosto de 2020, un incremento de 7.7 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año previo. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída de 18.7% que presentó el PIB, lo que redujo su valor en términos absolutos.

La SHCP espera cerrar 2020 con un SHRFSP en 54.7% del PIB (12 billones 632 mmdp). No obstante, los analistas esperan una caída mayor del PIB, lo que podría afectar la recaudación y elevar la necesidad de financiamiento.

Variables de contexto

Aquí presentamos un análisis de la evolución de ciertas variables. Nos ayuda a entender mejor el comportamiento del presupuesto.

Crecimiento económico

La SHCP estimó en los CGPE2021 una caída de 8.0% del PIB para 2020. Sin embargo, distintas instituciones financieras —FMI y analistas financieros— prevén escenarios de una contracción económica de 9.8% a 11.2% para 2020. Esta situación puede redundar en una mayor caída de ingresos a la esperada por las autoridades. Detrás de una mayor caída en la actividad económica está una mayor pérdida de puestos de empleo y empresas sin solvencia o quebradas, que causan un menor pago de impuestos por consumo e ingreso.

Producción de petróleo

La producción nacional de petróleo crudo se ubicó en 1,634 miles de barriles diarios (mbd) en agosto de 2020, lo que significó una reducción de 3.3% con respecto al mismo mes del año anterior. La producción promedio de enero a agosto (1,677 mbd) fue 14.0% (-274 mbd) menor a la aprobada en el Presupuesto 2020 (1,951 mbd). Respecto a la meta actualizada en los CGPE2021 (1,744 mbd), se encuentra 3.8% por debajo (-67 mbd).

Precio del petróleo

En los primeros ocho meses de 2020 el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación promedió 33.9 dólares por barril^[3]. Ésta se ubicó, también en promedio, 2.0% por debajo (0.7 dólares) del precio de cierre estimado en CGPE2021 para 2020, que es de 34.6 dólares por barril. El escenario de menor producción, menor demanda y caída de precios impone condiciones preocupantes para Pemex en un plazo inmediato.

IEPS a gasolinas y diésel

Los impuestos especiales a las gasolinas y diésel federales se mantuvieron sin reducciones en agosto, y promediando los impuestos por litro más altos en los últimos tres años.

Valor de la construcción pública

Continuó con una trayectoria decreciente. Dicho valor (UDM^[4]) al mes de julio 2020 fue de los más bajos desde 2006, incluso menor al observado en la crisis de 2009.

^[1] Se consideraron los aprovechamientos provenientes de recuperaciones de capital reportadas en Estadísticas Oportunas de la SHCP.

^[2] Cifras obtenidas a partir del tipo de cambio para solventar obligaciones publicado por Banxico en: https://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=6&accion=consultarCuadro&idCuadro=CF102&locale=es

^[3] Fuente, promedio de las cifras reportadas en https://www.banxico.org.mx/apps/gc/precios-spot-del-petroleo-gra.html

^[4] Últimos Doce Meses

Números de Erario: gasto en salud de enero a agosto de 2020

Escrito por México Evalúa en octubre 6, 2020. Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Mensuales.

Tras ocho meses de 2020, el cambio de tendencia se ha ‘asentado’, aunque moderadamente. Es decir, si en el primer semestre del año el gasto funcional^[1] en salud fue 1.7% menor al mismo periodo del año anterior; y de enero a julio fue 3.4% mayor bajo la misma comparación, ahora observamos que de enero a agosto este gasto acumulado es 3.6% mayor al realizado en 2019. Pero pongamos las cosas en perspectiva: a pesar de la presión excepcional sobre los servicios de salud causada por la pandemia por covid-19, el gasto erogado en este periodo ha sido muy similar e incluso menor al observado entre 2012 y 2019.

De hecho, dos de las principales instituciones de salud, el IMSS y el ISSSTE, han gastado menos de lo calendarizado hasta agosto. Sólo la Secretaría de Salud reportó un gasto 2.4% mayor al aprobado.

A pesar de los recortes en el gasto total, tanto el ISSSTE como la Secretaría de Salud han priorizado el gasto en inversión física —el rubro donde se registra el gasto en infraestructura y equipo médico—. Hasta agosto, este gasto para el ISSSTE fue 160% mayor a lo aprobado, y 6% en el mismo sentido en Salud. Por otro lado, a pesar de que el gasto en inversión física realizado por el IMSS en marzo y abril superó con creces lo aprobado, en el periodo acumula un subejercicio de 82%.

En un mes se publicará el informe trimestral; en él sabremos con certeza qué rubros del gasto para estas instituciones han tenido recortes, al tiempo que el gasto en inversión física se ha impulsado. Además, analizaremos a detalle en qué se ha invertido.

¿Cómo avanza el gasto funcional en salud de enero a agosto?

Hasta agosto de 2020 se han ejercido 363.9 mmdp a través del gasto funcional en salud. Hay un avance de 53.5% con respecto al presupuesto anual^[2].

En los primeros ocho meses del año se gastó 3.6% (12.7 mmdp) más que en el mismo periodo del año anterior; aun con la pandemia el gasto observado en este periodo no es mayor al realizado en años anteriores. De hecho, se encuentra por debajo de lo ejercido en 2017 y 2018.

¿Cómo gastaron las principales instituciones del sector salud^[3] de enero a agosto?

Mes con mes damos seguimiento a los recursos desembolsados por los ejecutores de gasto en salud, ya que no es posible dar seguimiento directo al gasto funcional por ejecutor. Así, en este apartado analizamos el gasto de cada ejecutor sin incluir el pago de pensiones y jubilaciones en el IMSS y el ISSSTE^[4].

Los ejecutores de salud han ejercido 392.5 mmdp hasta agosto. Hay un subejercicio de 4% (-16.4 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado, a pesar de que el gasto es 3.2% (12.1 mmdp) mayor al del año anterior.

A pesar de que faltan cuatro meses para cerrar el año, la Secretaría de Salud sólo ha ejercido 49% del presupuesto anual. En contraste, el IMSS, el ISSSTE y el FASSA^[5] han ejercido más del 50% de su presupuesto anual.

Durante estos ocho meses, el gasto en salud se distribuyó de la siguiente manera:

Este mes, el IMSS presentó el mayor subejercicio. Gastó sólo 181.9 mmdp de los 192.3 mmdp aprobados para el periodo. Es decir, reportó un subejercicio de 10.3 mmdp; el equivalente a 5% del presupuesto.
Otra de las instituciones con un gasto menor al calendarizado fue el ISSSTE: ejerció sólo 62.8 mmdp. Eso es 9.1 mmdp por debajo de la meta establecida; el subejercicio acumulado es de 12.8%.
La Secretaría de Salud gastó por arriba de la meta establecida en el periodo. Los 82.4 mmdp erogados fueron 2.4% (1.9 mmdp) mayores que el gasto aprobado.
Entretanto, las entidades federativas recibieron en el periodo recursos por arriba de lo aprobado. Las transferencias a través del FASSA acumularon un gasto de 65.4 mmdp, o 1.8% (1.1 mmdp) más recursos de lo previsto.

¿Cómo avanzó el gasto del sector salud específicamente en agosto?

Para este mes se calendarizó un gasto de 57.4 mmdp en las instituciones de salud. No obstante, los recursos erogados fueron 9.4% menores a la meta (-5.4 mmdp). Se ejercieron sólo 52.1 mmdp, aunque con respecto al mismo mes del año pasado se observa un incremento de 5% (2.5 mmdp).

Por ejecutor, el gasto de agosto se desagrega de la siguiente manera:

La Secretaría de Salud no gastó el 32.7% (-5.4 mmdp) de los 12.8 mmdp aprobados. Desde abril esta secretaría presenta recortes en el gasto; con la excepción de julio, mes en que ejerció 0.1% por arriba de lo aprobado.
El IMSS no ejerció 7.1% (-2.1 mmdp) del presupuesto aprobado, que ascendió a 29.3 mmdp.
Las transferencias del FASSA este mes se encontraron 1.8% por debajo de lo aprobado (-0.1 mmdp).
El ISSSTE fue el único ejecutor con un sobrejercicio: ejerció 12.7% (1 mmdp) más que el gasto mensual aprobado.

¿Cuánto gastaron las instituciones de salud en inversión física?

Gasto acumulado a agosto

La inversión física en salud —que incluye inversión directa, subsidios, transferencias y aportaciones— se encuentra por debajo de la meta establecida. Para el periodo enero a agosto, se aprobaron 12.5 mmdp en inversión física; el subejercicio abarcó 2.4 mmdp (-19.6%) e hiló dos meses consecutivos de recortes.

El gasto planeado en inversión física excedía por mucho lo ejercido en el mismo periodo cada año a partir de 2013 —es importante notar que esta ‘alta meta’ de gasto se fijó incluso sin tener en mente la pandemia—. Y, de hecho, el gasto ejercido este año ha sido también mayor al observado desde 2013. Pero, de nuevo, ampliemos el contexto: en los últimos siete años este gasto se ha quedado muy por debajo de lo ejercido en 2011 y 2012.

Con respecto a la meta anual, el gasto total de la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE tuvo un avance de 50.8%. Faltan por ejercer 9.7 mmdp. En relación con la meta anual de inversión física, el IMSS presenta el mayor rezago: ha ejercido sólo 32% en los primeros ocho meses del año. En el extremo se encuentra el ISSSTE, institución que excede el presupuesto anual en 33.6%. La Secretaría de Salud reporta un avance anual de 67%.

El gasto acumulado en inversión física de enero a agosto se realizó de la siguiente manera:

El ISSSTE acumuló un gasto de 2.4 mmdp, el cual es 34% (0.6 mmdp) mayor al aprobado en el año.
En el periodo de análisis, la Secretaría de Salud ejerció 3.5 mmdp. Este gasto es 14% (0.44 mmdp) mayor a lo calendarizado hasta agosto.
Destaca el hecho de que el gasto acumulado del IMSS se encuentre 51% (-4.2 mmdp) por debajo de lo planeado originalmente en el periodo. De los 8.3 mmdp aprobados, este instituto sólo ejerció 4.1 mmdp.

Gasto en agosto

En agosto se aprobó un gasto de 4.4 mmdp en inversión física, pero se ejercieron sólo 2.0 mmdp, es decir, un gasto 55% menor (-2.45 mmdp). No obstante, y de forma similar a lo que describimos para el acumulado, el gasto ejercido es mayor a lo erogado en los últimos siete años.

En este mes, el ISSSTE y la Secretaría de Salud gastaron en inversión física por encima de lo aprobado: 160% y 6%, respectivamente.

El IMSS no ejerció 82% del presupuesto aprobado; esta institución hiló tres meses consecutivos con recortes, lo cual contrasta con los sobrejercicios de marzo y abril.

^[1] El gasto funcional en salud incluye el presupuesto de las Aportaciones a Seguridad Social, del FASSA, el IMSS, el ISSSTE, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Marina y Defensa Nacional. Tiene como objetivo la prestación de servicios de salud, productos, útiles y equipo médico, productos farmacéuticos, aparatos y equipos terapéuticos.

^[2] El presupuesto aprobado del gasto funcional en salud, incluyendo el retiro extraordinario del Fideicomiso en Salud, fue de 680,109 millones de pesos.

^[3] En los reportes mensuales de la SHCP el gasto funcional en salud no se puede desagregar por ejecutor. Por lo tanto, a partir de esta sección y en adelante se realiza el seguimiento del gasto neto total de la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE sin incluir el gasto en pensiones y jubilaciones como un aproximado del gasto funcional en salud. Dentro del gasto analizado en esta sección y en las siguientes, se incluye parte del presupuesto de estas secretarías destinado a funciones de salud, ciencia, tecnología e innovación, coordinación de la política de gobierno y protección social.

^[4] Pero en este gasto sí se incluye la clasificación funcional en salud y otras clasificaciones.

^[5] Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Son recursos aportados a las entidades federativas.

Subsidios con Reglas de Operación: buenas noticias (a medias)

Escrito por México Evalúa en septiembre 24, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

Esta historia se remonta al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020. En aquel entonces prendimos las alarmas porque advertimos que la mayor parte del gasto (64%) en subsidios y transferencias —las mayores herramientas de política social del Gobierno— se proponía dirigir a programas sin Reglas de Operación (ROP), es decir, que no están obligados a regular su diseño y que le abren la puerta, por tanto, a la discrecionalidad y al riesgo de corrupción.

Esta circunstancia llamó la atención del Congreso. En el dictamen del Presupuesto 2020 se estableció que 11 programas prioritarios de ‘otros subsidios’ (U) —que no es otra cosa que la forma de clasificar a los subsidios que no están sujetos a ROP— ‘siempre sí’ deberían contar con estas reglas^[1].

Así, en el PPEF 2021 estos 11 programas ya integran este cambio de modalidad y contribuyen a que el presupuesto total en programas de subsidios sujetos a ROP (clasificación S) sea mayor al de programas de ‘otros subsidios’.

Programas ganadores, perdedores y… problemáticos

Para 2021 se consideran 46 programas de subsidios sujetos a ROP, con un monto que asciende a 375.2 mmdp, lo que refleja un incremento de 0.4% (3.9 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020. Además, se asigna a 28 programas de ‘otros subsidios’ un presupuesto de 272.3 mmdp, monto que disminuye 5.8% (-16.8 mmdp) con respecto a lo aprobado y 14.7% (46.9 mmdp) con respecto a lo estimado al cierre de 2020^[2].

Sin duda es una buena noticia que se asigne un mayor presupuesto a los programas con ROP, ya que éstas permiten juzgar su desempeño, mejorar su diseño y exigir la rendición de cuentas. Vean en la siguiente gráfica cómo comienza a revertirse una preocupante tendencia transexenal.

No obstante, nos preocupa que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)^{^[3]} encontrara deficiencias en el diseño, en los manuales de operación y las estructuras operativas de 17 programas prioritarios. En este grupo se incluyen los 11 programas que tuvieron el cambio de modalidad; algunos de ellos aumentarán su presupuesto en 2021.

Uno de estos programas es el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, el cual atiende con un mismo instrumento dos problemas y dos objetivos distintos, que se contraponen. La evaluación identifica que el doble objetivo general ocasiona que los recursos del programa se dispersen, lo que pone en riesgo su cumplimiento. No obstante, en 2021 el presupuesto de este programa será de 10,962 mdp: aumenta 25.8% (2,245 mdp) con respecto al cierre estimado de 2020.

De igual manera, el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente presenta deficiencias en su diseño, originadas principalmente, dice el Coneval, en la identificación parcial del problema a atender^[4], además de no contar con una línea base^[5]. En 2019 este programa sólo cubrió al 14.1% de su población objetivo. A pesar de estas observaciones, en 2021 tendrá un aumento de 5.4% (788 mdp) en su presupuesto, con respecto a lo estimado al cierre de 2020.

Pero ampliemos el cuadro. En la siguiente gráfica se pueden identificar algunos programas prioritarios de subsidios y ‘otros subsidios’ que se incluyen en el Anexo 26 del PPEF 2021 —es el anexo que agrupa a los principales programas de gobierno para 2021—. En conjunto su presupuesto asciende a 530,038 mdp, y representa el 82% del presupuesto total de estos programas. De los 29 programas, sólo cuatro no están sujetos a ROP y representan 34% del total del presupuesto de los programas prioritarios.

He aquí la lista de ganadores, es decir, los programas de subsidios que tienen mayores aumentos respecto al cierre estimado de 2020 son:

La Escuela es Nuestra: 63.8% (4,783 mdp)
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior: 13.1% (3,834 mdp)
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU): 56.8% (3,029 mdp)
Programa de Vivienda Social: 171.9% (2,623 mdp)
Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos: 25.8% (2,245 mdp)
Jóvenes Escribiendo el Futuro: 27.9% (2,218 mdp)
Producción para el Bienestar: 19.5% (2,202 mdp)
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores: 1.2% (1,659 mdp)
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud: 1,614.9% (1,553 mdp).
Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad: 14.9% (1,552 mdp)

Los perdedores —los programas de subsidios que tienen mayores recortes respecto al cierre estimado de 2020— son:

Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares^[6]: -94.7 (-28,352 mdp)
Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral: -8.7% (7,128 mdp)
Jóvenes Construyendo el Futuro: -20.0% (-5,137 mpd)
Subsidios a las Tarifas Eléctricas: -3.3% (-2,380 mpd)
Agua Potable, Drenaje y Tratamiento: -39.4% (-1,347 mdp)
Programa Nacional de Reconstrucción: -49.2% (-1,098 mdp)
Programa de Microcréditos para el Bienestar: -40.0% (-999 mdp)
Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria: -22.6% (-943 mdp)
Programa de Apoyo al Empleo (PAE): – 92.3% (-668 mdp)
Subsidios por cáncer IMSS y ayudas a guarderías ABC: -93.4% (-482 mdp)

Recortes sensibles, a la vista de la pandemia

Dentro de los programas con recortes que se proponen para el Presupuesto 2021, se encuentran programas que en el contexto de la emergencia sanitaria por covid-19 están destinados a favorecer a la población en condiciones de vulnerabilidad, de acuerdo con el informe Consideraciones para el proceso presupuestario 2021 del Coneval. Destacan los siguientes:

1. El Programa de Apoyo al Empleo (PAE), que es relevante porque atiende a los grupos vulnerables en el contexto de la emergencia sanitaria. Este programa brinda apoyos para la inserción laboral y de capacitación, lo cual permite aumentar los ingresos de los beneficiarios. Además, hay evidencia que sugiere que este programa aumenta la probabilidad de que sus beneficiarios cuenten con un empleo formal con seguridad social. Un recorte en su presupuesto, cuando se pronostica que la crisis aumente la población ocupada en el mercado informal, afectaría más a este sector de la población.

2. Otro programa que presenta recortes es el programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Es importante porque contribuye a reducir la carencia por acceso a servicios básicos en las viviendas, a través de la construcción de infraestructura en los municipios, principalmente de agua potable y alcantarillado. Recordemos que la pandemia hace necesario que se tomen medidas de higiene, tales como el lavado de manos. Sin embargo, en el país se estima que 10.5 millones de familias no cuentan con agua potable diariamente.

^[1] Los programas son: Microcréditos para el Bienestar, Pensión Para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Sembrando Vida, Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, Crédito Ganadero a la Palabra, Fertilizantes, Producción para el Bienestar, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Jóvenes Construyendo el Futuro y el Programa Nacional de Reconstrucción.

^[2] Al segundo semestre de 2020, de acuerdo con el Segundo Informe Trimestral de la SHCP al Congreso de la Unión, el presupuesto destinado a programas de “otros subsidios” incrementó 10% (30.1 mmdp) y el presupuesto anual pasó de 289.1 mmdp a 319.2 mmdp.

^[3] Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo a 17 Programas Prioritarios de Desarrollo Social 2019 – 2020

^[4] De acuerdo con el Análisis de los programas prioritarios al primer año de la Administración 2018 – 2024

^[5] La línea base de un programa permite contar con la información necesaria para evaluar el impacto del programa en el problema público que busca atender.

^[6] El Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares es un programa de crédito que buscar apoyar a micronegocios familiares y trabajadores por cuenta propia ante las afectaciones del COVID-19 que se crea en abril de 2020.

Gasto federalizado: la pérdida de recursos

Escrito por México Evalúa en septiembre 23, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

El Paquete Económico 2021 cobra relevancia por la situación económica que embarga al país, resultado, en parte, de la crisis sanitaria derivada del covid-19. Pérdida de empleos, cierre de empresas, deterioro de las finanzas familiares: la calidad de vida de la población está en riesgo. Y lo seguirá estando el próximo año, dadas las perspectivas. Pero afinemos la mirada: ¿en qué condiciones los gobiernos locales —que marcan la primera ‘línea de amortiguamiento’ del golpe— enfrentarán este panorama?

El optimismo en torno al escenario macroeconómico por parte del Gobierno federal —que redunda en una sobrestimación de los ingresos presupuestarios para el siguiente año—, no se ve reflejado en el gasto federalizado, es decir, en la bolsa de recursos que el Gobierno envía a estados y municipios a través de transferencias y otros conceptos. Al contrario: en el PPEF 2021 recibe un impacto negativo en sus componentes.

El gasto federalizado se compone de los recursos que el Gobierno federal transfiere a las entidades federativas y municipios por medio de participaciones, aportaciones federales, subsidios y convenios. Dichos recursos pretenden cubrir carencias en las haciendas locales. Se compone de Participaciones Federales (Ramo 28), Aportaciones Federales (Ramo 33), Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo 25 ), Provisiones Salariales y Económicas (Ramo 23) y Convenios de Descentralización.

(En esta infografía puedes conocer a detalle y de forma sencilla cómo funciona la distribución de dinero a estados y municipios)

Pues bien, los recursos estimados para el gasto federalizado, y que podrían ser ratificados por el Congreso, son 5.5% menores a los aprobados en 2020. Por componentes, las mayores disminuciones se observan en el Ramo 23 (41.8%) y en los Convenios de Descentralización (23.1%).

Por su parte, las Participaciones caen 6.4%, resultado de una Recaudación Federal Participable (RFP) que es menor en 4.5% —la RFP es la ‘bolsa’ de recursos que recauda la Federación por concepto de impuestos federales, derechos de minería y una parte de los ingresos petroleros, y que nutre en gran medida a las Participaciones que reciben los gobiernos locales—. Además, las Aportaciones Federales se redujeron 1.0%, respecto al dato aprobado en 2020.

(Todos estos conceptos, ramos, fondos y aportaciones, los explicamos un poco más adelante, en la sección que los analiza por separado.)

Pongámoslo en pesos. La SHCP espera que los recursos aprobados en 2021 para gasto federalizado asciendan a 1 billón 867.3 mmdp; en 2020 se aprobaron 1 billón 975.3 mmdp. Es decir, la reducción es de 107.9 mmdp, de los cuales 62.4 mmdp se le disminuirán al Ramo 28 (Participaciones), 30.2 mmdp a los Convenios de Descentralización, 7.7 mmdp a las Aportaciones Federales, 6.6 mmdp al Ramo 23 y 1.1 al Ramo 25 (Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos).

Es un escenario muy comprometido. Es de esperarse que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios deban tomar medidas para cubrir esta pérdida de estos recursos, que se suma a las pérdidas económicas por una caída en la recaudación de ingresos propios, propia de esta temporada de emergencia.

Analicemos los componentes, uno por uno.

Las Participaciones Federales (Ramo 28): el rubro con la mayor reducción en sus transferencias

El Ramo 28 está integrado por recursos que se transfieren a las entidades federativas y a los municipios de manera proporcional a su participación en la actividad económica y en la recaudación[1]. Es decir, a mejor desempeño, más participaciones; por ello, es un instrumento importante para ‘incentivar’ a los gobiernos locales.

Estos recursos tiene otra característica reseñable: son de libre administración, es decir, los estados y municipios son responsables de decidir en qué y cómo se gastan, según sus marcos jurídicos y normativos. Sin embargo, su destino usual es la cobertura de las necesidades de gasto corriente —servicios personales y recursos materiales— de los gobiernos locales y, en menor medida, el pago de deuda y de obra pública.

Pues bien, las Participaciones Federales son el rubro más afectado del gasto federalizado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021, por su disminución en términos absolutos respecto al dato aprobado en 2020 (-64.4 mmdp), lo que equivale a una caída de 6.4% en términos reales. ¿La razón? Como ya dijimos, una menor Recaudación Federal Participable (RFP), principalmente.

A partir de la sobrestimación en el crecimiento económico —que se revela al comparar la proyección de SHCP para 2021 (4.6%), con la del Fondo Monetario Internacional (3.3%)—, en México Evalúa estimamos una caída en la RFP y en el Ramo 28 de aproximadamente 40.1 mmdp y 11.2 mmdp, respectivamente. Es decir, los recursos recibidos vía Participaciones en 2021 alcanzarían los 910.2 mmdp: serían 1.3% menores a los estimados en los CGPE 2021 (921.4 mmdp). Por su parte, la RFP ‘quedaría’ en 3 billones 052.3 mmdp.

Para 2020, con una caída del PIB de dos puntos porcentuales mayor a la estimada por la SHCP (-8.0% vs. -10.5%), las participaciones podrían cerrar el año en 788.1 mmdp, en lugar de los 865.2 estimados por la SHCP.

Si se compara el dato aprobado contra el observado, desde 2013 no se presentaban menores transferencias al cierre.

El Ramo 28 se compone de 11 fondos. Veamos qué sucede con los principales. En términos absolutos, la mayor caída en las Participaciones se observa en el Fondo General[2], con 31.0 mmdp menos respecto al dato aprobado en 2020, quedando en 672 mmdp. Le siguen, en orden descendente, las caídas de los Incentivos Económicos[3] por 16.7 mmdp e ISAN y Fondo de Compensación del ISAN[4] por 3.6 mmdp, entre los más significativos.

En términos de variación porcentual, las mayores caídas se observan en el ISAN y Fondo de Compensación del ISAN (26.0%); Fondo de Extracción de Hidrocarburos[5] (21.5%); Participaciones para municipios exportadores de hidrocarburos[6] (19.6%) e Incentivos Específicos del IEPS[7] (17.9%).

Los recursos del Ramo General 28, como hemos dicho, no están etiquetados, es decir, no tienen un destino específico en el gasto de los gobiernos locales. Su carácter principal es el resarcimiento o la compensación. Entonces, si los recursos asignados para este Ramo son proporcionales a la participación de las entidades en la actividad económica y la recaudación, la afectación para ellas será directa, dada la crisis actual.

La clave para las entidades federativas y municipios, en el tema de las Participaciones, está en la generación de incentivos para incrementar su esfuerzo recaudatorio local. Un punto esencial es el impulso a la recaudación coordinada del impuesto predial, con la finalidad de incrementar la eficacia en su cobro.

Para 2021, las Aportaciones Federales (Ramo 33), presentan una caída de 1.0% respecto a los recursos aprobados en 2020

Las Aportaciones Federales están ligadas a la ejecución de las actividades relacionadas con áreas prioritarias para el desarrollo nacional, como la educación básica y normal, salud, combate a la pobreza, asistencia social, infraestructura educativa, fortalecimiento de las entidades federativas y, para los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos. Su objetivo, para simplificar, es fortalecer la capacidad de respuesta de los gobiernos locales y municipales en los rubros mencionados.

En el Presupuesto de Egresos 2021 se propone un monto total de 777.8 mmdp para el Ramo 33, 7.7 mmdp por debajo del monto aprobado en 2020 (785.6 mmdp), lo que se traduce en una caída de 1.0% en términos reales. ¿La explicación? A cada uno de estos fondos se les asignó un 4.5% menos de recursos: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun)[8], de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)[9], de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)[10] y de Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)[11]. Para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)[12] hay una caída de 0.02%.

En contraposición, las transferencias al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)[13] se incrementaron 2.4%; las del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)[14] lo hicieron en 2.4% y las del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto de Operación (FONE)[15] en 0.3%, todo con respecto al monto aprobado en 2020.

La reducción en el Fortamun, FAIS y FAFEF equivale a 10.2 mmdp, e implica menos recursos para desarrollo regional, esto es: saneamiento, registros públicos y sistemas de recaudación, así como el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social.

En materia de Seguridad Pública prácticamente no hubo cambio en los recursos (-0.02%).

Llama la atención el caso del FASSA, en materia de salud. Este fondo tiene el objetivo de fortalecer medidas que puedan traducirse en bienestar para toda la población sin seguridad social, y que implican el acceso a atención médica de profesionales de la salud y medicamentos gratuitos. Pues bien, con todo y la pandemia que estamos viviendo, un incremento de tan sólo 2.6 mmdp (2.4%), en comparación con el presupuesto aprobado en 2020, luce insuficiente.

Finalmente, las acciones del Ramo 33 en materia de Previsiones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos se complementan con el Ramo 25[16], el cual vio reducidos sus recursos en 1.8% (-1.1 mmdp con respecto al dato aprobado en 2020).

Se propone una disminución de 41.8% real en los Fondos del Ramo 23

El Ramo General 23 es un instrumento de política presupuestaria que permite atender las obligaciones del Gobierno federal, y cuyas asignaciones de recursos no corresponden al gasto directo de las dependencias ni de las entidades. Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y económicas para el cumplimiento del balance presupuestario; del control de las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en ingresos; de la operación de mecanismos de control y cierre presupuestario y de otorgar provisiones económicas a través de fondos específicos a entidades federativas y municipios.

Para 2021 los recursos de este Ramo se destinarán a provisiones salariales y económicas. En 2021 presentan una disminución de 41.8% respecto al monto aprobado en 2020, al pasar de 15.7 mmdp a 9.1 mmdp. Los recursos se destinarán principalmente al Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos (6.9 mmdp), al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (2.2 mmdp) y a la Provisión para la Armonización Contable (0.05 mmdp).

Menores recursos vía Convenios de Descentralización

¿En qué consisten estos convenios, que no deberían desestimarse? De acuerdo con lo establecido en el Presupuesto, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal transfieren recursos a las entidades federativas por medio de convenios de coordinación con cargo a sus presupuestos, con el fin de descentralizar funciones o reasignar los recursos correspondientes a programas federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

Pues bien, los recursos para estos Convenios de Descentralización se redujeron en 30.2 mmdp, al pasar de los 130.9 mmdp aprobados en 2020 a 100.7 mmdp en la propuesta de 2021, lo que representa una caída de 23.1% en términos reales.

Para 2021 se eliminaron recursos para los convenios con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Lo mismo sucede con los recursos federalizados asignados a la Protección Social en Salud (Seguro Popular).

También se redujeron recursos a las Secretarías de Educación (-15.5%) y Salud (-48.9%), respecto a los aprobados en 2020.

Nuestras conclusiones

1. El gasto federalizado es una herramienta muy poderosa. Las entidades federativas cuentan con ella para hacer frente a sus carencias. Sin embargo, y a la vista de las cifras que expusimos, éstas necesitan esforzarse más en su recaudación local.

2. La afectación para la recaudación federal participable será mayor en los próximos años, en especial si se considera la sobrestimación en las cifras de la SHCP, por un escenario económico optimista.

3. En el caso de las Participaciones, al considerarse en la fórmula del Fondo General la recaudación de impuestos y derechos locales contenida en la última cuenta pública oficial, la caída se reflejará en mayor medida en 2022, a pesar de que en los supuestos de finanzas públicas de mediano plazo de los CGPE 2021 se estima que las participaciones aumentan en forma proporcional a la recaudación.

4. La reducción en las aportaciones federales, o Ramo 33, disminuirá la capacidad de los estados y municipios de atender y dar respuesta a las demandas de los habitantes en los rubros de educación, salud, educación, infraestructura básica, fortalecimiento financiero y seguridad pública, programas alimenticios y de asistencia social, e infraestructura educativa.

5. Si en la discusión del Paquete Económico 2021 se realizan ajustes a la baja en los montos de impuestos tributarios y petroleros, se afectaría de manera directa a los recursos del Ramo 28. En el caso del Ramo 33, la afectación caería en los fondos relacionados con el desarrollo regional.

6. Es necesario llamar la atención hacia la caída de recursos para educación y salud, a partir de los Convenios de Descentralización.

[1] Conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

[2] El Fondo General de Participaciones es el componente con más proporción en el Ramo 28, se integra con el 20% de la Recaudación Federal Participable (RFP), y se distribuye a través de criterios de contribución económica y recaudatorios, ponderados por población.

[3] Los incentivos Económicos se componen de dos fondos: a. El Fondo de Compensación del Régimen de Pequeños Contribuyentes y del Régimen de Intermedios: actualización por inflación de la recaudación de 2013 por este rubro; b. El Fondo ISR: las entidades federativas participan al 100% de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre la renta, correspondiente al salario del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en las dependencias de la entidad federativa, del municipio o demarcación territorial de la Ciudad de México, así como en sus respectivos organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales, siempre que el salario sea efectivamente pagado por los entes mencionados con cargo a sus participaciones u otros ingresos locales.

[4] El Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) se creó a partir del ejercicio fiscal 2006, con el objetivo de resarcir a las entidades federativas la disminución de ingresos derivada de la ampliación de la exención de dicho impuesto. Las aportaciones para dicho Fondo se determinan y actualizan anualmente en el respectivo Presupuesto de Egresos de la Federación.

[5] El Fondo de Extracción de Hidrocarburos está conformado por los recursos que le transfiera el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y se distribuye entre las entidades federativas que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas, definida en el último censo económico realizado por el Inegi.

[6] Las Participaciones para municipios exportadores de hidrocarburos corresponden a la transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, destinada a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidrocarburos.

[7] Incentivos Específicos del IEPS: las entidades federativas participan del 20% de la recaudación que se obtenga por la venta de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas, y del 8 % de la recaudación en el caso de tabacos labrados.

[8] Las aportaciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun) se destinarán al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

[9] El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) tiene como principal objetivo contribuir al bienestar social, mediante el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social. Cuenta con recursos equivalentes al 2.5294% RFP, distribuido en dos: el Fondo para la Infraestructura Social de las Entidades (FISE) y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF). La distribución de los Recursos del FAIS se lleva a cabo con base en variables y fuentes de información que se extraen del Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, así como de los informes de pobreza multidimensional vigentes a nivel de entidad federativa, publicados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

[10] Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) que se transfieran a las entidades federativas se destinan a la inversión en infraestructura física; saneamiento financiero a través de la amortización de la deuda pública, apoyar el saneamiento de pensiones y reservas actuariales; modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio y de los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos; fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; sistemas de protección civil en los estados y la Ciudad de México; así como a la educación pública y a fondos constituidos por los estados y la Ciudad de México para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.

[11] El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) se divide en dos partes: a. Asistencia Social: busca mediante el ejercicio eficiente de los recursos, el mejoramiento de la capacidad y calidad de los servicios de asistencia social en materia de alimentación y salud para favorecer la disminución de las brechas de desigualdad de las personas en condiciones de vulnerabilidad, además del fomento a la salud y bienestar comunitario; b. Infraestructura Educativa: los recursos de este Fondo se destinan a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior según las necesidades de cada nivel.

[12] Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se destinan a atender las prioridades nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia, de Secretarios de Seguridad Pública, del Sistema Penitenciario y de Seguridad Pública Municipal.

[13] Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) fortalece las acciones que permiten mejorar la salud de la población sin seguridad social. Es en este sentido que los recursos que reciben los Servicios Estatales de Salud de las 32 entidades federativas a través del FASSA, lo destinan para acciones de prevención, promoción, detección y tratamiento en todos los niveles de atención; atención a la comunidad y a la persona. Para 2021, debido a la emergencia sanitaria por la covid-19 se reforzarán las medidas para el cuidado de la salud de la población.

[14] A través del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) los estados reciben apoyos económicos complementarios para transferir recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de servicios de educación tecnológica y de adultos.

[15] El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) apoya a los estados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones en materia de educación básica y normal. Los recursos del FONE son destinados para cubrir el pago de los servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, así como los convenios formalizados con los estados y que se encuentran registrados en el Sistema de Información y Gestión Educativa.

[16] La estructura programática del Ramo 25, para el ejercicio fiscal 2021, se encuentra alineada al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Contribuirá a alcanzar mayores niveles de bienestar social e igualdad en servicios de educación básica y educación normal en la Ciudad de México.

Las evidencias en torno al Paquete Económico 2021

Escrito por México Evalúa en septiembre 22, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

Por Mariana Campos, Xhail Balam y Lía Álvarez

El Paquete Económico 2021 que la Secretaría de Hacienda presentó a la Cámara de Diputados refleja los estragos de la crisis económica. Al mismo tiempo, presenta estimaciones muy optimistas en torno al crecimiento de la economía, la plataforma de producción de crudo y el precio de la mezcla mexicana de exportación, lo que se traduce en una sobreestimación de ingresos del Sector Público, con una propuesta sobria en el gasto —menor gasto programable y no programable, respecto al cierre estimado de 2020— y mayores niveles de deuda y déficit público.

La siguiente gráfica, que muestra el ‘histórico’ de ingresos y gastos, es la mejor fotografía instantánea del Paquete Económico…

…Sin embargo, a manera de introducción a nuestro análisis segmentado del Paquete Económico 2021, desarrollaremos nuestras principales preocupaciones en 13 incisos:

1. No hay nuevos impuestos: se ha desechado la política fiscal

No hay rastros de la tan anhelada reforma fiscal. Es decir, el Gobierno no plantea cambios a los impuestos: no propone un mayor esfuerzo para incrementar los ingresos fiscales.

2. Se estira la liga del crecimiento (Hacienda vs. FMI)

Los datos de crecimiento económico de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE2021) son muy optimistas, en comparación con el análisis generalizado de los observadores nacionales e internacionales. Para 2021, Hacienda estima un crecimiento de la economía de 4.6%; el consenso entre los analistas del Banco de México —en la encuesta publicada el 1 de septiembre— pronostica un incremento promedio de 3.0%, y el Fondo Monetario Internacional estima un 3.3%. Para 2020, Hacienda estima una caída del PIB de 8.0%; los especialistas de Banxico, de 9.97%, y el FMI de 10.5%. Se tienen tres puntos porcentuales de diferencia entre pronósticos de crecimiento —dos puntos este año y un punto en 2021—.

3. Si se cumple el escenario optimista de crecimiento, tendríamos ingresos para mantener el gasto estable, pero a costa de haber renunciado a la política de gasto contracíclico.

Sin embargo, si sucede el escenario previsto por el FMI, es razonable imaginar un boquete de 100 mmdp en ingresos. De éstos, 68 mmdp se originarían en la subestimación de la caída en 2020. En 2021 serían casi 31 mmdp. Es decir, la mayor parte de la caída se observaría este año.

4. Menor plataforma de producción petrolera respecto a la aprobada en 2020

Son 1,857 miles de barriles diarios (mbd) para 2021 vs. los 1,951 mbd aprobados para este año… Sin embargo, la estimación es mayor a la de 1,744 mbd para el cierre de 2020. Con todo, si la producción petrolera se mantiene en niveles similares al cierre estimado para este año —lo que podría ser más realista—, el Gobierno estaría sobreestimando los ingresos públicos.

5. Menor precio promedio estimado de la mezcla mexicana de exportación

Son 49.0 dólares por barril (dpb) aprobado en 2020 vs. 42.1 dpb en 2021.

6. Menores ingresos del Sector Público Presupuestario

Para 2021 se estiman ingresos por 5 billones 538.9 mmdp. Son inferiores en 174.0 mmdp a los aprobados en 2020 (-3.0% real), y están 27.4 mmdp por debajo de los pronosticados al cierre de este año (-0.5% real). Esta reducción se explica por la caída de ingresos petroleros —debido a la menor producción y precio del petróleo—, y por los menores ingresos no petroleros, asociados a la desaceleración de la actividad económica.

Los ingresos petroleros (Pemex y Gobierno Federal) se estiman en 936 mmdp, y presentan una caída de 8.3% con respecto a lo aprobado en 2020. Sin embargo, respecto a los ingresos estimados al cierre aumentarán 13.0%.
Se espera una caída de 2.6% en los ingresos tributarios en relación con los aprobados en 2021, para quedar en 3 billones 532.9 mmdp.
Los ingresos no tributarios serán de 204.1 mmdp, es decir, 19.3% más que lo aprobado para 2020.

7. Aunque el tamaño del gasto no cambia mucho en pesos constantes, se propone un crecimiento modesto en el gasto en salud y de inversión física

Esto ya lo esperábamos y deseábamos. Ojalá se cumpla, porque los subejercicios en estos gastos son muy frecuentes. Pero analicemos comparativamente el gasto neto para el año que viene: se estima en 6 billones 257.1 mmdp. Con respecto al PEF 2020 disminuye en 0.3% (-21.5 mmdp), y con respecto al gasto estimado al cierre de este año se incrementa en 0.1%. El gasto programable asciende a 4 billones 579.7 mmdp, aumentando 1.3% (59.7 mmdp) con respecto al PEF 2020 y disminuyendo 1% con respecto a lo estimado al cierre. Por su parte, el gasto no programable suma un billón 677.4 mmdp, descendiendo 4.6% (-81.3 mmdp) en comparación con lo aprobado durante 2020 y aumentando 3.20% con respecto al gasto estimado al cierre.

8. Se sigue apostando a los mismos programas sociales, a pesar de que no se diseñaron para la crisis actual

Recientemente el Coneval reportó que 47% de los programas prioritarios del presidente no tienen claridad en el problema público que buscan resolver. Y ocho de los 17 programas evaluados no alcanzaron a cubrir al menos el 50% de su población objetivo o en su defecto no reportaron información de la cobertura. Entre ellos, se encuentra el programa Sembrando Vida, el cual alcanzó una cobertura de 9.6% de la población objetivo en 2019. Sin embargo, en el PPEF 2021 se le asigna un presupuesto de 28.9 mmdp. Otro programa con inconsistencias con respecto a su cobertura es el de Fertilizantes de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual tendrá un presupuesto de 1.9 mmdp, pero en la evaluación no reportó información de su cobertura en 2019.

A la vista de estas inconsistencias, y al tratarse de programas ejes de la política de gasto, Hacienda debería explicar cómo se promoverá la buena gobernanza del gasto a través de ellos.

9. Ligera recuperación del gasto en infraestructura como proporción del gasto neto total

Otro de los pilares del PPEF2021 es el impulso al gasto en infraestructura: se planea un gasto en inversión física —incluyendo subsidios a entidades federativas por 14.4 mmdp— de 722.1 mmdp. Con respecto a lo aprobado en 2020, aumenta 8% (52.4 mmdp).

10. Hay un aumento en la inversión física, pero la salud y educación siguen recibiendo poco…

¿Cuánto? De cada 100 pesos para este rubro, dos irán a la salud y dos a la educación. Por cada 100 pesos del gasto en inversión física que se planean gastar en 2021, 51 pesos se ejercerán en combustibles y energía, principalmente a través de Pemex y CFE. En salud y educación, sectores esenciales y que presentan retos importantes de carácter histórico y estructural a causa de la pandemia, se ejercerán sólo dos pesos cada uno del total de la inversión física.

11. A pesar de que el gasto en salud se incrementa, habría que esperar a que se cumplan los planes de gasto y no se observen subejercicios en el sector…

Con respecto al gasto funcional en salud, se planea un gasto de 664.6 mmdp, equivalente a 11% del gasto total del Sector Público. El objetivo del gasto es fortalecer los recursos humanos y físicos del sistema de salud para atender la emergencia sanitaria. Por ejecutor, la Secretaría de Salud tendrá un gasto de 145.4 mmdp; aumentará su gasto en 9.1% (12.2%) en relación a lo aprobado en 2020. Con respecto al IMSS y ISSSTE, se espera que en conjunto aumenten su gasto en salud 5.0%, con un gasto de 325.5 mmdp y 64.2 mmdp respectivamente.

12. Mayor déficit presupuestario del Sector Público

En 2021, la SHCP estima un déficit público de 718.2 mmdp; es mayor respecto al déficit aprobado y al estimado para cierre de 2020 en 152.3 mmdp y 28.6 mmp, respectivamente. El déficit público de 2021 equivale a 2.9% del PIB, similar al porcentaje estimado para el cierre de 2020. Es el mayor porcentaje respecto al PIB observado desde 2015, cuando se registró un déficit de 3.4 puntos porcentuales del PIB.

13. Mayor deuda como proporción del PIB

El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público para 2021 se estima en 53.7% del PIB, y para el cierre de 2020 en 54.7% del PIB. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída estimada del PIB de -8.0%, lo que redujo su valor en términos absolutos.

Gasto en salud: el presupuesto real

Escrito por México Evalúa en septiembre 22, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

¿Aumenta o no el gasto en salud en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)? A la vista de la forma en que la pandemia por covid-19 ha golpeado las condiciones de vida de la población, ésta es una de las preguntas más relevantes que debemos hacernos al analizar el Paquete Económico 2021. En el papel, es así; pero es necesario mirar detalladamente la forma en que se ha ejercido el gasto funcional en este rubro en 2020, para establecer una comparación en verdad objetiva.

Las deficiencias estructurales en el sistema público de salud salieron a relucir dramáticamente con la pandemia por covid-19. Por ello, era prácticamente inconcebible que en el PPEF 2021 no se definiera al gasto en salud como uno de los ejes prioritarios. Y, en efecto, así lo define: para el próximo año, el presupuesto asignado a salud estará enfocado a fortalecer los recursos humanos y físicos. Pero veamos si realmente hay un incremento en este renglón. Y quizás más importante: revisemos cómo se distribuirá el gasto.

El gasto funcional en salud^{^[1]} —es decir, aquel que se destina sólo a la prestación de servicios de salud— se estima para 2021 en 670.4 mmdp. El monto se distribuirá entre el IMSS, el ISSSTE, el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Social (FASSA), las Aportaciones a la Seguridad Social, la Secretaría de Marina y la Secretaría de la Defensa y, claro, la Secretaría de Salud. En el presupuesto de ésta última se incluyen 33 mmdp que se retirarán del Fondo de Salud para el Bienestar (FSB), un recurso que no se suele contemplar lo suficiente y del que hablaremos líneas adelante.

Si lo que queremos es tener un panorama completo del gasto en salud, hay que agregar al gasto funcional el gasto de los servicios médicos de Pemex, nada despreciable. Al sumarlo, el presupuesto en 2021 alcanza los 687.8 mmdp.

En el papel, estos 687.8 mmdp que se planean ejercer en las instituciones de salud el siguiente año representan un incremento real de 1.9% (13.1 mmdp), con respecto al gasto aprobado para 2020.

Pero, ¿en verdad es así? Recordemos que en 2020, para financiar al recién creado Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), se contempló retirar 40 mmdp del ya mencionado FSB^[2], provenientes de la liquidación del fideicomiso del antiguo Seguro Popular. Es decir, son 40 mmdp que se deben sumar, aunque no se contemplaran en la Ley de Ingresos y en el PPEF 2020. Así, el presupuesto total en salud para 2020 es de 716.1 mmdp.

Tomando la cifra que acabamos de obtener, en realidad no se ve un aumento en el gasto en salud para 2021. Al contrario: hay un recorte de 4% (-28.3 mmdp). La siguiente gráfica lo muestra…

Entonces, ¿en 2021 será o no prioritario el gasto en salud para atender la emergencia sanitaria? No al grado que debería, creemos. Y a esta duda habría que sumar la expectativa de que los planes de gasto en verdad se cumplan y no se observen subejercicios en el sector, como los verificados en 2019 y en lo que va de 2020, como mostramos en la siguiente gráfica…

Ahora veamos cómo se proyecta este gasto por institución.

Secretaría de Salud

En 2021 el presupuesto de la Secretaría de Salud será de 140.9 mmdp; incluye, como ya estipulamos, los 33 mmdp que se retirarán del FSB y se destinarán al Insabi. En el PPEF 2021 se propone un aumento de 9% (12.3 mmdp) con respecto a los 128.6 mmdp aprobados en 2020. Pero, de nuevo, aquí entra el dato de la ampliación del presupuesto por 40 mmdp para financiar al Insabi. Esto aumentó el presupuesto de la Secretaría de Salud para 2020 de 128.6 mmdp a 170 mmdp. Entonces, para 2021 no hay un aumento en el presupuesto para esta Secretaría, sino un recorte de 17.1% (-29.1 mmdp).

En todo caso, la sostenibilidad del gasto de esta Secretaría sigue asentándose en recursos extraordinarios. Los aumentos realizados y prometidos hasta ahora del gasto de la institución podrían ser sostenibles sólo hasta 2022, porque provienen de los recursos extraordinarios del FSB.

Veamos. Hasta junio de este año, dicho Fondo contaba con disponibilidades de 100.4 mmdp. Se han retirado ya recursos por 19.7 mmdp —aunque no hay claridad sobre su destino—. Si tomamos en cuenta que este año el Gobierno federal planeó retirar los ya relatados 40 mmdp para el Insabi, entonces en los siguientes tres meses se retirarán 21.5 mmdp —aceptemos, aunque no sabemos con certeza, que se utilizarán para el propósito de la salud—. Además, en la Ley de Ingresos 2021 se planea utilizar 33 mmdp del FSB. Por todo lo anterior, el saldo disponible estimado al cierre de 2021 sería sólo de… 45.8 mmdp —esto sin contar que se retiren más recursos para la compra de la futura vacuna covid-19 y el fondo tenga ingresos en el transcurso del año—.

Los programas presupuestarios

El gasto del que se dispondrá tendrá tres prioridades expresas: 1) La gratuidad de los servicios de salud; 2) La creación de plazas en todos los niveles y 3) El Programa Nacional de Reconstrucción.

Hace falta examinar los programas presupuestarios de la Secretaría de Salud para ver si los programas atienden a estos objetivos. Esto observamos:

1. Nos preocupa que 63% del presupuesto se ejerza a través del Insabi, aun cuando éste no tiene claridad en su forma de operar. Y es que sus reglas de operación aún no se encuentran disponibles, a pesar de que debieron publicarse en junio. Estas reglas son importantes porque obligan al programa a evaluar resultados, además de promover un trato justo a los beneficiarios e impulsar la transparencia y rendición de cuentas de los recursos que se le destinan. Hasta la fecha, sólo se ha publicado la Estructura Orgánica que define las atribuciones y funciones del Instituto, así como sus niveles jerárquicos y grados de autoridad.

2. El presupuesto planeado para el Insabi en 2021 asciende a 89.3 mmdp, y se planea ejercer a través de tres programas presupuestarios:

El programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un presupuesto de 74.8 mmdp, equivale a 53% del presupuesto de la Secretaría de Salud. Su presupuesto aumenta 990% (67.9 mmdp) con respecto a lo aprobado en 202,0 pero disminuye 8.7% (-7.1 mmdp) en relación con lo modificado para el mismo año.
El Insabi también ejercerá 31% (14.0 mmdp) del presupuesto del programa de Atención a la Salud. Este programa financia la atención especializada en hospitales de segundo y tercer nivel. En 2021 se espera que el Instituto financie las atenciones médicas del listado de intervenciones de Gastos Catastróficos, y que en el largo plazo incluya también las definidas por el Consejo de Salubridad General.
Además, recibirá 468 mmdp del programa de Actividades de Apoyo Administrativo.

3. El programa de Atención a la Salud, con un presupuesto de 44.8 mmdp, aumenta 85.9% (20.7 mmdp) en relación a lo aprobado en 2020. Este aumento es el resultado de la adhesión del Insabi al programa. Hasta este año financiaba la atención especializada que brindan Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad.

4. ¡La salud no se reduce sólo a la atención de la covid-19! Hay otros aspectos que se atienden a través de diversos programas, y que vemos que se están descuidando desde el presupuesto. Por ejemplo, el Programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tendrá un presupuesto de 2.0 mmdp de 2021, menor en 19.5% (-0.5 mmdp) al aprobado en 2020. Este programa es clave en la atención de la mujer, al incluir servicios de anticoncepción, atención prenatal, del parto, atención a la violencia familiar, entre otros. Hay otros programas con recortes: el de Atención de VIH/SIDA y otras ITS (0.3% o -1.3 mmdp); el de Vacunación (0.3% o -6.8 mmdp) y el de Prevención y atención contra las adicciones (1.4% o -20.3 mmdp), por mencionar algunos.

5. Es una intención expresa en el PPEF la atención de las deficiencias del sector… Sin embargo, el programa de Mantenimiento de Infraestructura tiene un recorte de 34.9% (-0.02 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020.

6. En el PPEF 2021 se eliminan los programas del Seguro Popular, Seguro Médico Siglo XXI y de Proyectos de Infraestructura social de salud.

IMSS

El presupuesto del IMSS en la función salud es de 325.5 mmdp. En el PPEF se alude a un incremento de 5.7%, pero éste corresponde al presupuesto total de la institución: 901.7 mmdp, el cual incluye el gasto en pensiones. El presupuesto sólo de la función salud disminuye 1.4% y 1.5%, con respecto a lo aprobado en el PEF 2020 y lo estimado al cierre, respectivamente. Es decir, hay un menor presupuesto en la atención de personas para los servicios de salud de esta institución.

Al programa de Atención a la Salud se le asignaron 251.7 mmdp; esto representa un aumento de 2.5% (6.1 mmdp) con respecto al gasto aprobado en 2020, pero disminuye 0.8% (-1.5 mmdp) en relación con lo estimado al cierre. Es el único programa con un incremento sustancial, el cual brinda atención médica a los derechohabientes.

Con respecto a los programas que sufrieron recortes, destaca el programa de Actividades de Apoyo Administrativo. Su presupuesto es de 60.2 mmdp, menor en 9.3% (-6.2 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2020. El programa de adquisiciones también tendrá un recorte: el presupuesto de 60.2 mmdp es 32.4% menor en relación con aprobado este año. A través de este programa se realiza la compra de equipamiento necesario para la atención en salud de los usuarios.

En el PPEF se establece que los programas K025 Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas) y K027 Mantenimiento de Infraestructura no cuentan con presupuesto asignado; su presupuesto quedará a demanda de los ejecutores de gasto en el transcurso del año. Cabe mencionar que en el PEF 2020 tampoco tuvieron recursos asignados, pero al primer semestre del año ya reportaban gasto ejercido.

ISSSTE

El presupuesto total del ISSSTE es de 373.5 mmdp —incluye el gasto en pensiones—. Aumenta 3.3% en relación con lo aprobado en 2020. Pero si analizamos sólo el presupuesto de la función salud, éste es de 64.2 mmdp, y exhibe una disminución de 2% (-1.1 mmdp) en relación con el PEF 2020, pero aumenta 6.7% con respecto a lo estimado al cierre de 2020.

El programa con mayor presupuesto será el de Atención a la Salud; se le asignarán 23.9 mmdp, el cual de todas formas es menor en 15.3% (-4.3 mmdp) a lo aprobado en 2020 y 16.0% (-4.6 mmdp) a lo estimado al cierre. Éste es el programa que tiene el mayor recorte y mediante el cual se atienden los servicios médicos de los derechohabientes.

En 2021, el ISSSTE buscará fortalecer la infraestructura y equipamiento de sus hospitales, con el fin de reducir la dependencia de servicios subrogados. Se espera la reducción de costos de atención. Sin embargo, el programa de Proyectos de Infraestructura Social —muy importante, pues a través de él se construyen y modernizan las unidades médicas— tiene un fuerte recorte. A este programa se le asigna un presupuesto de 0.8 mmdp; disminuye 56.3% (-1.1 mmdp) con respecto al gasto aprobado en 2020 y 36.8% (-0.5 mmdp) en relación con lo estimado al cierre de año.

Pemex, Sedena y Semar

Los servicios médicos de Pemex tienen un gasto asignado de 17.4 mmdp, el cual aumentaría 35.6% (4.6 mmdp) en relación con lo aprobado en 2020 y 3.9% (0.7 mmdp) si se compara con lo estimado al cierre.

El presupuesto de las Secretarías de Defensa Nacional y Marina exhibieron recortes en su presupuesto de gasto en salud. La Sedena, con un presupuesto de 6.5 mmdp, tiene un recorte de 6.4% en relación con lo aprobado y 0.8% con respecto a lo estimado para 2020. Mientras que el presupuesto de la Secretaría de Marina, de 2.5 mmdp, disminuye 8.5% y 13.5% en relación a lo aprobado y estimado al cierre de 2020.

Una última pregunta: ¿en 2021 se comienza a cerrar la brecha del gasto en salud en población con y sin seguridad social?

Veamos. El presupuesto en población sin seguridad social en el PPEF 2021 es de 273.0 mmdp. Con respecto a lo aprobado en 2020, disminuye 9.1% y 8.8% en relación con lo estimado al cierre —recordemos que la ampliación de presupuesto por 40 mmdp del FSB provocó que este año el gasto total en salud aumentara para este sector de la población—.

Entretanto, el gasto en instituciones de seguridad social como el IMSS, el ISSSTE, Pemex y Aportaciones a la Seguridad Social^[3] tendrá un presupuesto de 414.8 mmdp, el cual disminuye 0.3% en relación con PEF 2020 y 0.1% si se compara con lo estimado al cierre.

En 2020 la diferencia entre el gasto para la población con y sin seguridad social se redujo. Sin embargo, a pesar de que en 2021 se planea el retiro de 33 mmdp del FSB, la participación del gasto en población sin seguridad social del total se reducirá dos puntos porcentuales, al pasar de 42% a 40%. Por su parte, el porcentaje del gasto en salud asignado a la población con seguridad social aumentará de 58% en 2020 a 60% en 2021. Es decir, a pesar de que los objetivos del sexenio es brindar atención médica gratuita a la población sin seguridad social, las brechas en el gasto con respecto a la población con seguridad social aún persisten.

^[1] El gasto funcional en salud comprende los programas, actividades y proyectos relacionados con la prestación de servicios colectivos y personales de salud. (Ver el Acuerdo por el que se emite la Clasificación Funcional del Gasto).

^[2] En noviembre de 2019 se reformó la Ley General de Salud (LGS) para la creación del Insabi (antes Seguro Popular). Entre los principales cambios se estipuló el retiro de 40 mmdp del Fideicomiso de Salud para el Bienestar (antes Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud), para gastarse en lo que considerara necesario esta institución. De acuerdo con la comparecencia del titular de la Secretaría de Salud el 30 de septiembre de 2019 en el Senado, los 40 mmdp se consideraron, sin dar más detalle, como una ampliación al presupuesto de esta Secretaría.

^[3] En el presupuesto del Ramo de Aportaciones a la Seguridad Social se excluye el presupuesto del IMSS – Bienestar. Éste se considera dentro del gasto en población sin seguridad social.

Un panorama económico fuera de la realidad

Escrito por México Evalúa en septiembre 22, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

El Paquete Económico 2021 se elaboró bajo una expectativa de optimismo que, creemos, no pasará la prueba del ácido de la realidad. Y es que, de entrada, estima un crecimiento económico de 4.6% real, el cual se encuentra por encima de lo estimado por diversos analistas externos al Gobierno. Sin embargo, el panorama de este año bastaría para matizar este optimismo, por decir lo menos.

Para 2020, los datos económicos estimados por la SHCP para el cierre, aunque subestimados, indican una acentuada crisis económica (-8.0%). En la Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado, publicada por el Banco de México el 1 de septiembre, se estima una caída de la economía de -9.97% para 2020 y un crecimiento de 3.01% para 2021. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en un ajuste de sus cifras del World Economic Outlook de junio de 2020, estima una disminución en el crecimiento de la economía mexicana de -10.5% para este año y un aumento de 3.3% para 2021. Finalmente, Citibanamex, en su nota oportuna del 9 de septiembre, estimó una caída de la economía de 11.20% para 2020 y un incremento de 4.1% para 2021.

Y el dato acaso más contundente: respecto a las principales economías de América Latina, el FMI estima que México será el país con la caída más pronunciada en 2020 y el menor crecimiento en 2021, siguiendo siempre la tendencia del crecimiento de Estados Unidos.

Como vimos en nuestro análisis introductorio de evidencias al Paquete Económico, este “optimismo fiscal” también abarca la plataforma de producción de crudo y el precio de la mezcla mexicana de exportación. ¿Cuál es el principal inconveniente de estas previsiones no realistas? Que podrían no obtenerse los ingresos esperados, claro, pero también se distorsionan los gastos proyectados para 2021.

En última instancia, mantener estas pautas de comportamiento hacendario provocan la apertura de espacios de discrecionalidad en el ejercicio del gasto, pues son previsibles modificaciones, recortes o reasignaciones que no pasan por mecanismos de control presupuestal efectivos.

Veamos a detalle los principales datos.

Un precio de la mezcla mexicana de exportación a la baja y por debajo del dato aprobado

Para 2021 se estima un precio promedio de la mezcla mexicana de 42.1 dólares por barril, 6.9 dólares por debajo del aprobado en 2020, pero 7.5 dólares por arriba del precio estimado de cierre para 2020 (34.6 dpb). En el Paquete Económico de 2020, el dato aprobado para la mezcla mexicana fue de 49.0 dólares por barril, el cual quedó muy por arriba del cierre actual estimado. Lo anterior hace evidente el gran desafío de esta administración: enfrentarse, por segundo año consecutivo, a ingresos menores a los estimados, derivados de los escenarios optimistas en épocas de desaceleración (2019) y recesión (2020) económica.

Una menor producción de petróleo

Otro punto que nos llama la atención en los Criterios Generales de Política Económica 2021 —otro de los componentes del Paquete Económico— es la menor estimación en la plataforma de producción, tanto para el cierre de 2020 respecto al aprobado (1,744 miles de barriles diarios vs. 1,951 mbd), como para 2021 (1,857 mbd) en relación con el dato aprobado en 2020.

El meollo aquí es que si la producción petrolera se mantiene en niveles similares al cierre estimado para este año, el Gobierno estaría sobrestimando los ingresos públicos. En general, la brecha entre la producción aprobada y la reportada se ha hecho más evidente desde 2014, ya que la producción de petróleo ha venido cayendo desde 2004, como pueden ver en la siguiente gráfica.

Concluyamos con una alerta: en el proceso de discusión presupuestal que se lleva a cabo en el Congreso no es recomendable seguir estirando la liga del “optimismo fiscal”. Insistamos: se corre el riesgo de incrementar virtualmente la bolsa de ingresos para buscar asignaciones de gasto adicionales a las planteadas por la SHCP.

Balances y deuda: mayor déficit presupuestario

Escrito por México Evalúa en septiembre 22, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

Para 2021, se estima un déficit público de 718.2 mmdp. Con respecto al déficit aprobado y estimado para el cierre de 2020, es mayor en 152.3 mmdp y 28.6 mmdp, respectivamente.

El déficit público de 2021 equivale a 2.9% del PIB; esto es similar al porcentaje estimado para cierre de 2020, y es el mayor porcentaje respecto al PIB observado desde 2015, en el que se registró un déficit de 3.4 puntos porcentuales.

El superávit primario estimado para el cierre de 2020 es de 0.2% del PIB, menor al aprobado, que es de 0.8% del PIB. Pues bien, para 2021 el balance primario se estima en cero. El costo financiero se reduce de 3.1% en 2020 a 2.9% en 2021. Si lo comparamos con los ingresos presupuestarios, en 2021 por cada peso ingresado se destinarán 13 centavos al pago de intereses, comisiones y costo de la deuda.

Mayor deuda como proporción del PIB

Para 2021, el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) —un indicador muy útil, pues es la medida más amplia del saldo de la deuda pública— se estima en 53.7% del PIB, y para el cierre de 2020 en 54.7% del PIB. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída del PIB de 8.0% estimada por Hacienda, lo que redujo su valor en términos absolutos.

Panorama fiscal: menores ingresos del Sector Público

Escrito por México Evalúa en septiembre 22, 2020. Publicado en Paquete Económico 2021.

Para 2021 se estiman ingresos por 5 billones 538.9 mmdp, inferiores en 174.0 mmdp a los aprobados en 2020 (-3.0%) y 27.4 mmdp por debajo de los pronosticados al cierre de este año (-0.5% real).

En términos de proporción del PIB, los ingresos del Sector Público se han reducido en dos puntos porcentuales, al pasar de 24% en la Ley de Ingresos de la Federación 2020 (LIF) a 22% en el proyecto de LIF2021.

Otra forma de ponerlo en perspectiva: los ingresos presupuestarios del Sector Público que se destinarán por habitante en 2021 ascienden a 42,947 pesos. Están 3.9% por debajo de los aprobados para 2020: 44,690 pesos.

Veamos en la siguiente gráfica la trayectoria histórica de esta diferencia entre los ingresos aprobados y los observados…

¿A qué se debió el ‘agujero’ en este año? En los Números de Erario lo hemos comprobado con el paso de los meses: los menores ingresos presupuestarios en relación con los aprobados en 2020 se explican por la caída de ingresos petroleros, debido a la menor producción y a la caída del precio del petróleo, y también por los menores ingresos tributarios asociados a la reducción de la actividad económica. Veámoslo a detalle, de cara al año que viene:

Los ingresos petroleros (Pemex y Gobierno federal) se estiman, para 2021, en 936.8 mmdp, y presentan una caída de 8.3% con respecto a lo aprobado en 2020. Sin embargo, respecto a los ingresos estimados al cierre de este año, aumentarán 13.0%, debido a la estimación optimista de un mayor precio y plataforma de producción de petróleo para 2021.

Se espera una caída de 2.6% en los ingresos tributarios en relación con los aprobados en 2021, para quedar en 3 billones 532.9 mmdp. Esto debido, principalmente, a una caída de 6.1% en la recaudación del IVA, de 4.3% en los IEPS y de 0.4% en el ISR. Sin embargo, respecto al ingresos tributarios estimados al cierre de 2020, presentan un incremento de 5.7%, dado el comportamiento esperado en 2021 de las referencias internacionales de las gasolinas y el diésel, respecto a lo observado en 2020.

En el caso del IEPS de gasolinas, en 2021 el Gobierno Federal busca aplicar una cuota complementaria cuando su precio sea bajo; de esta forma, la SHCP busca aprovechar ese margen para recaudar más. Sin embargo, no se tiene cuantificado ese escenario en los CGPE 2021.

Los ingresos no tributarios no petroleros se espera que asciendan a 204.1 mmdp; es decir, 19.3% más que lo aprobado para 2020, pero 60.6% por debajo de la estimación de cierre de este año.

Los ingresos de Organismos y Empresas (IMSS, ISSSTE y CFE) en 2021 se estiman en 865.1 mmdp, 3.3% menores a los aprobados en 2020 y 1.3% debajo de la estimación de cierre.

Sensibilidad fiscal

Ahora bien, ¿cómo afecta a las finanzas públicas el optimismo en los pronósticos macroeconómicos?

Si se cumple el escenario de crecimiento estimado por la SHCP —caída del PIB de 8.0% en 2020 e incremento de 4.6% en 2021—, la SHCP tendría ingresos para mantener el gasto estable, renunciando a la política de gasto expansiva para estimular el crecimiento. Si bien la política actual del Gobierno se centra en reforzar la inversión pública en las obras de infraestructura y en los programas de desarrollo social, las transferencias consideradas son insuficientes para reactivar la economía.

En su análisis de sensibilidad, la SHCP estima que, por cada medio punto porcentual real de crecimiento económico, los ingresos tributarios aumentan 15.4 mmdp, lo que se traduce en mayores ingresos públicos debido a una mayor recaudación de impuestos (IVA, ISR y otros). En caso contrario, se reducen -15.4 mmdp.

Si sucede el escenario de crecimiento económico previsto por el FMI —caída de la economía de 10.5% en 2020 y crecimiento de 3.3% para 2021—, se tiene una diferencia de 2.5% menos de crecimiento para 2020 y 1.3% menos para 2021, lo que resulta en un total de 3.8 puntos porcentuales del PIB por debajo, los que originaría un faltante en ingresos tributarios de 77 mmdp en 2020 y 40 mmdp en 2021 (-117 mmdp). En el escenario de Banxico, el boquete faltante de ingresos tributarios para los dos años sería de 61 mmdp y 49 mmdp (-110 mmdp), y en el de la Encuesta Banamex de 99 mmdp y 15 mmdp (-114 mmdp). (Anexo 1)

A lo anterior se suma una caída en la producción de petróleo crudo de 50 mil barriles diarios, lo que equivaldría a una reducción en los ingresos petroleros de 15.1 mmdp. Si la producción de petróleo crudo para 2021 se mantiene en los niveles estimados de cierre para 2020 —es decir, si en lugar de llegar a los 1,857 mbd se quedara en 1,744 mbd—, se perderían 34.2 mmdp de ingresos petroleros.

Considerando la pérdida en ingresos tributarios bajo el escenario de crecimiento estimado por el FMI en 2021, y suponiendo que la plataforma de producción de crudo se mantuviera en los niveles esperados de cierre de 2020, la pérdida en ingresos totales del Sector Público para el próximo año sería de 74.2 mmdp, para quedar en 5,465 mmdp. Lo anterior implicaría extinguir los recursos disponibles en los fondos de ahorro: el FEIP (Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios) y el FEIEF (Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas).

ANEXO

Sensibilidad de ingresos tributarios 2021

Miles de millones de pesos de 2021

Estimación de México Evalúa con información de las “Sensibilidades de ingresos y egresos en 2021”, CGPE2021, pág. 63.

Números de Erario: julio de 2020

Escrito por México Evalúa en septiembre 4, 2020. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

La antesala tormentosa del Paquete Económico

El reporte de Hacienda inmediatamente anterior a la entrega del Paquete Económico 2021 pide a gritos medidas drásticas, creativas y atrevidas para contrarrestar el impacto de la caída de la economía, que no tiene precedentes. No se ha logrado revertir la caída acumulada de los ingresos del Sector Público y del Gobierno Federal en los primeros siete meses del año. Por descontado, hay un incremento en los requerimientos financieros del Sector Público.

Veámoslo a detalle. Los ingresos totales del Sector Público van 7.3% (-237 mmdp) cortos en relación con los previstos en la Ley de Ingresos a julio de este año.

Durante julio de 2020, la SHCP reportó que se obtuvieron 395.2 mmdp de ingresos totales; si los comparamos con los reportados en mayo, aumentaron 20.9%; pero con respecto a los publicados en enero y marzo se redujeron 26.9% y 25.1%, respectivamente. Respecto al mes inmediato anterior, se observó una reducción más pequeña: 2.9%. Lo anterior evidencia que sigue aumentando el rezago respecto a los ingresos aprobados. La diferencia de los ingresos obtenidos entre enero y julio fue marginalmente mayor a la observada en el primer semestre del año (-7.3% vs. -6.1%).

Durante los primeros siete meses de 2020, los ingresos totales del Gobierno federal se ubicaron en 2 billones 348.5 mmdp, lo que los ubica 91.5 mmdp por debajo del monto aprobado al inicio de año, con una disminución anual de 3.7%. En el mismo periodo de 2018 y 2019, se observaron variaciones negativas de 9.0% y 2.3%, respectivamente. En efecto, se acumulan tres caídas consecutivas en periodos similares comparables.

Por componentes, los ingresos petroleros presentaron una caída de 54.0%. En cambio, los ingresos no petroleros se incrementaron 2.8% respecto al periodo enero-julio de 2019, apoyados por el crecimiento de los ingresos no tributarios (53.8%), ya que los tributarios disminuyeron 0.8%. En este contexto, el Gobierno federal ha tenido que compensar sus ingresos ordinarios con ingresos extraordinarios.

Ahora demos un vistazo al gasto. El gasto neto del Sector Público en el periodo fue de 3 billones 439 mmdp. Acumula un subejercicio de 185 mmdp (5.1%), el cual se observó en 37 de los 48 Ramos en los que se distribuye el gasto. No obstante, la Secretaría de Economía tuvo un sobrejercico de 1,169%.

Con respecto a la inversión física, en julio se gastaron 376 mmdp, lo cual representó sólo el 11% del gasto neto total. Contrasta con el 18% que llegó a representar en 2014. En relación con mismo periodo del año pasado, la inversión creció 13.2%. Es la Secretaría de Economía quien continúa marcando el alza en la inversión física pública con respecto al año pasado. Como ya mencionamos en el análisis a junio, el incremento corresponde al presupuesto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares, que se reporta como inversión física, a pesar de que la finalidad del programa no es la creación de activos fijos o bienes duraderos.

Por último, el Balance Primario y el Balance Público mostraron un deterioro considerable con respecto al mismo periodo del año anterior. El Primario pasó de un superávit de 222.6 mmdp de 2020 a un déficit de 9.8 mmdp, mientras que el Déficit Público aumentó 163%, a -414.6 mmdp.

Con respecto a los fideicomisos, a julio se reportó la recuperación de activos financieros del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, por 21.6 mmdp; también de otros fideicomisos por 33.6 mmdp y de entidades paraestatales por 8.8 mil millones de pesos.

Análisis del ingreso

**Ingresos observados versus metas de ingresos 2020**

julio 2020 y enero – julio 2020

¿Cuántos ingresos obtuvo el Sector Público?

La SHCP reportó que el Sector Público ingresó 2 billones 998.2 mmdp durante los primeros siete meses de 2020, lo que se tradujo en una disminución de 4.9% real respecto al mismo periodo de 2019, y en un monto menor en 236.6 mmdp al aprobado al inicio de año.

Para una mejor apreciación de la sostenibilidad de los ingresos públicos, además de cuantificar el monto total, es importante identificar el monto de los ingresos recurrentes. Sin el monto de los ingresos extraordinarios por 106 mmdp —provenientes de la compensación resultante de la liquidación de fideicomisos^[1] por 64.0 mmdp y transferencias a Pemex por 57.3 mmdp—, los ingresos no compensados o recurrentes en realidad sumaron 2 billones 877 mmdp, un monto menor.

Un hallazgo que vale la pena destacar: durante el periodo de enero a julio de 2020, los ingresos presupuestarios del Sector Público presentaron niveles similares a los de 2015: 2 billones 998 mmdp vs. 2 billones 932 mmdp. Es decir, sufrieron un retroceso de cinco años.

Además, los ingresos petroleros volvieron a disminuir. En julio sumaron 52.4 mmdp, un monto menor en 18.0% al observado en junio, mes en el que se ha reportado el nivel más alto en lo que va de 2020.

En este contexto, es evidente que los recortes al gasto son consecuencia principalmente de la disminución de los ingresos públicos.

La SHCP reportó que se obtuvieron 395.2 mmdp de ingresos totales sólo en julio de 2020; al cierre de junio los ingresos ascendieron a 406.9 mmdp. Esto significa que el monto de los ingresos en julio disminuyó en relación con el mes anterior (pero aumentó con respecto al monto observado en mayo). Es importante desagregarlos para identificar qué produjo dicha reducción.

Los ingresos tributarios ascendieron en julio a 255.4 mmdp; en junio sumaron 249.4 mmdp y en mayo registraron 221.6 mmdp, pero en abril alcanzaron los 273.1 mmdp, por lo que en tres meses (mayo-julio) cayeron 3.9%.

Por su parte, los ingresos petroleros disminuyeron —a pesar del incremento marginal en el precio de la MMC—, debido a una menor demanda de hidrocarburos y combustibles a nivel nacional e internacional, un ‘subproducto’ del confinamiento por la crisis sanitaria covid-19. En julio el ingreso sumó 52.4 mmdp, menor en 18.0% al observado en junio, mes en el que se ha reportado el nivel más alto en lo que va de 2020. Si no consideramos las transferencias directas a Pemex, estos ingresos en realidad ascendieron a 51.4 mmdp.

¿Cuál es la contribución de los distintos ingresos del Sector Público?

Continúa a la baja la contribución de los ingresos petroleros a la bolsa total de los ingresos públicos. Mientras que en el periodo enero-julio de 2018 representaron el 18.8%, y en el mismo periodo de 2019 el 15.8%, en 2020 alcanzaron sólo el 10.1%. Su participación se redujo casi 50% en dos años.

Aunque la participación de los ingresos tributarios se incrementó en el mismo periodo, la pandemia los debilitó. Desde abril han ido perdiendo parte del terreno ganado en los primeros meses del año. Pasaron de promediar una recaudación de 335 mmdp en los primeros tres meses a recaudar 286 mmdp en los primeros siete meses del año.

En los dos años que van de la administración de AMLO, se observa el mayor monto promedio en ingresos totales del Sector Público (3 billones 72 mmdp) para un periodo enero-julio, respecto a los tres sexenios anteriores, debido a mayores ingresos tributarios, de IMSS e ISSSTE y de CFE. Lo mismo se observa al promediar los meses de julio de los mismos sexenio. A pesar de que el monto, en efecto, es el mayor, eso no oculta el hecho de que hasta el momento es el sexenio en el que se han verificado menores tasas de crecimiento en la recaudación promedio, comparado con los tres últimos.

¿Cómo avanzan los ingresos públicos?

Los ingresos totales del Sector Público tienen un avance de 54.3% respecto a su meta anual en la Ley de Ingresos (LIF). Respecto a la meta de cierre de ingreso establecida en los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE2021) llevan un avance de 57.4%.

Debido a su disminución en julio, los ingresos petroleros fueron los que exhibieron un menor avance en sus metas anuales: 30.6% respecto a lo aprobado en la LIF y 52.8% respecto a lo estimado por SHCP para el cierre del mismo año en los PCGPE2021, ya que la estimación es casi el 50% del monto aprobado. Los ingresos no tributarios no petroleros se incrementaron 53.8% respecto a enero-julio de 2019, y presentaron un avance de 130.6% respecto al monto estimado al inicio de 2020.

Los ingresos totales del Sector Público, acumulados en los primeros siete meses del presente año, no alcanzaron su meta inicial. Se observó un rezago de 7.3% (-236.6 mmdp) en relación con los aprobados en la Ley de Ingresos. En julio este rezago fue de 14.6% (-67.6 mmdp), por lo que sigue aumentando.

El mayor rezago lo siguen mostrando los ingresos petroleros: reportaron un faltante de 44.1% (-238.6 mmdp), que en realidad es mayor si no consideramos las transferencias del Gobierno federal a Pemex, registradas como ingresos petroleros (-295.9 mmdp o 54.7%).

De igual forma, los ingresos tributarios se rezagaron 5.0% de su meta estimada en el calendario (-102.9 mmdp), en el mismo periodo. Al haber pérdida, no existieron ingresos tributarios excedentes para compensar el desplome de los petroleros. Por eso, el Poder Ejecutivo, dada su negativa a solicitar mayor endeudamiento, ha extinguido recursos de fideicomisos.

Al desagregarse los ingresos por tipo, llama la atención que a partir de abril dejó de observarse el ingreso excedente de IVA. Las medidas para evitar la evasión y elusión fiscal del IVA que avivaron la recaudación al inicio del año ya fueron superadas por los efectos de la pandemia. Al mes de julio se observó un rezago de 6.1% (-22.1 mmdp).

El ISR tuvo un rezago de 3.3% (-37.1 mmdp).

A pesar de que los ingresos no tributarios no petroleros también tuvieron excedentes considerables, no alcanzaron para compensar la caída de los petroleros. Los ingresos excedentes por ingresos NTNP sumaron 121.3 mmdp; no logran compensar la pérdida observada en los demás ingresos 341.5 mmdp.

Al analizar los ingresos acumulados a julio y su tendencia en el año, se destaca que los ingresos tributarios se quedaron por 5.0% por debajo de lo programado (-105.0 mmdp) en su meta estimada en el calendario, por lo que en julio no se registraron ingresos excedentes de este tipo, sino una pérdida considerable.

El IVA tuvo un rezago de 6.1% (-36.6 mmdp) en relación con la Ley de Ingresos. El ISR exhibió un rezago de 3.3% (-37.1 mmdp) en el mismo ámbito.

A julio de 2020, los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago en relación con lo que se esperaba para ese mes: 44.1% (-238.6 mmdp) respecto a los ingresos aprobados

En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 113.9% su meta del mes de julio. Sin embargo, como montos excedentes tampoco alcanzaron para compensar la pérdida observada en los petroleros y en la recaudación (115.1 mmdp vs. -343.5 mmdp).

¿Cómo crecieron los ingresos públicos?

Durante los primeros siete meses de 2020, los ingresos petroleros disminuyeron 39.2% anual, resultado de una caída de 54.0% de los ingresos petroleros del Gobierno federal y de 20.4% de los ingresos propios de Pemex. Lo anterior se explica por una menor demanda de hidrocarburos y combustibles tanto a nivel nacional como internacional, resultado del confinamiento por la crisis sanitaria de la covid-19. En periodo similar de 2019, los ingresos petroleros presentaron una caída de 18.4%; sin embargo, en igual periodo de 2018 se observa un crecimiento de 9.1% en los mismos, debido a los incrementos favorables tanto en los ingresos petroleros del Gobierno federal como de Pemex.

En el mismo periodo de 2020, la recaudación de ingresos tributarios se redujo 0.8%, resultado de caídas en la recaudación del IVA (3.7%), de los IEPS distintos de gasolina y diésel (6.4%) y de los IEPS de gasolina y diésel (1.9%); éstos últimos dos sumaron una disminución de IEPS de 3.5%. Por su parte, el ISR presentó un incremento marginal de 1.2%, en parte por los cobros extraordinarios a diferentes corporativos. En contraste, de enero a julio de 2019 los ingresos tributarios se incrementaron, en términos anuales, 2.6%, debido al crecimiento de 66.5% de los IEPS de gasolinas y diésel, a pesar de que la recaudación del IVA se redujo 1.7% y el ISR no presentó cambio alguno (0%). Para 2018, los ingresos tributarios crecieron 1.5%, resultado de la mayor recaudación de IVA e IEPS distinto de gasolina y diésel por 9.5% y 5.2%, respectivamente; sin embargo, en este periodo de 2018, los IEPS de gasolinas presentaron una caída de 28.8%.

Los ingresos de los organismos de control directo (IMSS e ISSSTE), en el periodo enero-julio de los últimos tres años han aumentado en 5.1%, 2.1% y 2.3%, respectivamente. En 2018, los ingresos de CFE disminuyeron 3.1%, y en 2020 lo hicieron en 7.6%, mientras que en 2019 crecieron 9.1% anual.

Los ingresos no tributarios no petroleros aumentaron 53.8% en los primeros siete meses de 2020, a golpe de transferencias de recursos de fondos y fideicomisos, con el fin de compensar la caída de los ingresos, sin recurrir a endeudamiento. En contraste, en el mismo periodo de 2019 y 2020 presentaron caídas de 61.3% y 27.6%, respectivamente.

Análisis del gasto

Enero – julio 2020

¿Cuánto se gastó en los primeros siete meses del año?

El gasto neto total del Sector Público en los primeros siete meses de 2020 fue de 3 billones 439 mmdp. Al interior, el gasto programable del SP fue de 2 billones 479 mmdp, y representó el 72% del gasto neto total; el porcentaje restante (28%) lo ocupa el gasto no programable (960 mmdp).

El costo financiero —un gasto no programable— representó el 12.3% (422.2 mmdp) del total del gasto observado de enero a julio de este año. Su participación en el total se incrementó. Si en julio de 2014 fue de 7.2%, en los últimos ocho años aumentó 53.8% real. Es una de las obligaciones crecientes que prolonga la reducción del espacio fiscal.

El gasto de inversión, un gasto programable, fue de 376 mmdp, lo que representó sólo 11% del total, contrastando con el 18% del total que llegó a representar en 2014. La inversión distinta de Pemex creció 15.8% real (32.7 mmdp), respecto al mismo periodo de 2019, y representó el 64% del gasto en inversión física del Sector Público. Por su parte, la inversión en Pemex se incrementó 9% (11.1 mmdp), respecto al año previo.

La Secretaría de Economía continúa marcando el alza en la inversión física pública. Observamos que en los primeros siete meses de 2020 este tipo de gasto tuvo un incremento de 13% (43.8 mmdp) en relación con el mismo periodo del año anterior.

La Secretaría de Economía ejerció 8.4% (32.4 mmdp) de la inversión física, lo que representa un incremento de 1,257% (30 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019. Como apuntamos en nuestro análisis a junio, el incremento corresponde al presupuesto del Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares, el cual se reporta como inversión física a pesar de que la finalidad del programa no es la creación de activos fijos o bienes duraderos.

La inversión distinta de Pemex creció 15.8% real (32.7 mmdp) respecto al mismo periodo de 2019, y representó el 64% del gasto en inversión física del Sector Público. Por su parte, la inversión en Pemex se incrementó 9% (11.1 mmdp) respecto al año previo.

Otros ejecutores que contribuyeron en el incremento de la inversión pública respecto al año previo fueron: Adefas, 119% (3.6 mmdp); Turismo, 1,697% (3.7 mmdp); IMSS, 446% (2.9 mmdp) y el ISSSTE, 1,181% (1.8 mmdp).

¿Cómo se distribuye el gasto público por tipo de ejecutor?

Por tipo de ejecutor, gran parte del presupuesto suele gastarse en los Ramos Generales: 55% (1,906 mmdp) del gasto total. A través de estos Ramos el Gobierno federal da cumplimiento a obligaciones financieras o mandatos legales. Por ello, son ‘cajones’ de gasto que ejecuta o distribuye la SHCP directamente y que no se pueden recortar fácilmente; para hacerlo puede ser necesario hacer reformas o refinanciamientos. Entretanto, los Ramos Administrativos o secretarías ejercieron 22% (745 mmdp).

Los Ramos Autónomos, por su parte, gastaron sólo 2% (64 mmdp) del presupuesto; su participación en el gasto es poco significativa. Por esta razón las medidas de austeridad aplicadas a sus presupuestos no tendrán un efecto sustantivo en el tamaño o composición del mismo, pero sí pueden afectar su operación y cumplimiento de objetivos.

¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno de enero a junio de 2020?

El gasto neto total tiene un avance de 56.3% respecto a su meta anual aprobada y 56.5% respecto a la meta estimada por la SHCP para el cierre de año, con la nueva actualización de finanzas públicas. Si no tomamos en cuenta las transferencias a Pemex, tiene un avance menor: de 55.5% respecto a la meta anual aprobada en el PEF.

El gasto programable del SP tiene un avance de 56.2% respecto a su meta anual de gasto aprobada, y respecto a la meta estimada con la actualización de finanzas públicas es de 54.7%.

El gasto no programable del SP tiene un mayor avance: de 56.4% respecto a su meta anual de gasto aprobada, y respecto a la meta estimada tiene un avance de 61.6%.

La inversión física pública del SP tiene un avance de su meta aprobada de 57%, mientras que el costo financiero presenta un avance de 58% respecto a su meta aprobada y respecto a la actualizada este mes.

Si analizamos los tipos de ejecutores de gasto, observamos que los Ramos Administrativos tuvieron el mayor avance respecto a las metas anuales de gasto aprobadas: el 64.8%. Por el contrario, los Ramos Autónomos tuvieron el menor avance respecto a la meta anual aprobada: 46.1%.

El gasto neto del Sector Público mantuvo un subejercicio de enero a junio de 5.1% (-185 mmdp).

Así se repartió el sobrejercicio del gasto público en relación con el gasto aprobado:

Economía: 1168% (31.39 mmdp)
Bienestar: 20% (21.93 mmdp)
Salud: 9% (6.1 mmdp)
Turismo: 113% (2.7 mmdp)
Energía: 5% (2.58 mmdp)
Gobernación: 26% (0.78 mmdp)
Relaciones Exteriores: 7% (0.39 mmdp)
Comisión Nacional de Hidrocarburos: 13% (0.02 mmdp)

El subejercicio se distribuyó de la siguiente manera:

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios: 9% (-56.3 mmdp)
Petróleos Mexicanos: 10% (-44.01 mmdp)
Deuda Pública: 9% (-27.11 mmdp)
Provisiones Salariales y Económicas: 20% (-18.8 mmdp)
Comisión Federal de Electricidad: 5% (-16.1 mmdp)
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado: 5% (-11.2 mmdp)
Instituto Mexicano del Seguro Social: 2% (-9.81 mmdp)
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios: 2% (-9.53 mmdp)
Poder Judicial: 23% (-8.86 mmdp)
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: 27% (-7.7 mmdp)

Dentro de los Ramos Administrativos, ocho ejecutores de gasto sobrejercieron, mientras que los demás tuvieron un subejercicio. Destacaron dos Ramos con un gasto mayor al 100% de su meta aprobada en el periodo.

Economía: 1,169% (31.4 mmdp)
Turismo: 114% (2.7 mmdp)

En relación con su propio presupuesto, en el primer cuatrimestre se observaron los siguientes avances por tipo de ejecutor:

EPE (Pemex y CFE): subejercicio de 8.9% (-60.1 mmdp)
Ramos Generales: subejercicio de 6.4% (-130.2 mmdp)
Ramos Autónomos: subejercicio de 22.6% (-18.6 mmdp)
Ramos Administrativos: sobrejercicio de 5.9% (41.2 mmdp)
ECPD (IMSS e ISSSTE): subejercicio de 8.9% (-60.1 mmdp)

Dentro de los Ramos Generales, el Ramo 34 ó Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca gastó exactamente el monto del presupuesto aprobado para el periodo, mientras que los otros siete ejecutores de gasto tuvieron subejercicios. El Ramo 25 o Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, tuvo el mayor subejercicio respecto a su meta a junio: 27.4% (-7.71 mmdp).

Pemex tuvo un subejercicio de 11% (-44.1 mmdp) respecto a su meta al mes de junio. La CFE tuvo un subejercicio de 6% (-16.1 mmdp).

La CNDH acumuló un subejercicio de enero a julio de 38.6%, seguido por el TFJA con 35%, respecto a su presupuesto aprobado.

¿Cómo avanzó el gasto del Gobierno sólo en julio 2020?

El subejercicio del gasto en julio fue menor al observado en los dos meses previos: su tamaño se redujo en relación al observado. El gasto total en julio fue de 516.4 mmdp, 4% por debajo de su meta mensual (-21 mmdp).

Durante el mes de julio el subejercicio fue menor tanto en el gasto programable como en el no programable, la reducción fue mayor en el gasto no programable. El gasto programable del SP en el mes de julio (405.2 mmdp) se rezagó 4.1% (-17.5 mmdp), en parte por un menor gasto en inversión física en comparación a lo observado en los meses previos: en julio se gastaron 50 mmdp, es el menor gasto observado desde febrero de 47.3 mmdp.

Cabe señalar que el costo financiero del Sector Público en julio de 2020 fue de 47.4 mmdp. Dicho costo financiero del SP tuvo un sobrejercicio de 38.9% (13.3 mmdp) respecto a su meta de julio.

En el mes de julio, los Ramos Administrativos tuvieron un mayor gasto con respecto a lo aprobado en dicho mes (12% o 14.7 mmdp). El sobrejercicio se observó en 10 de los 26 Ramos Administrativos, pero sólo cuatro de ellos presentaron un gasto mayor al 100%: la Secretaría de Economía, CNH, SEDATU y la CRE. La Secretaría de Economía fue el Ramo que más sobrejerció (753.5% o 3.87 mdp)

Las Empresas Productivas del Estado tuvieron el menor subejercicio de -0.3%. Por separado, Pemex tuvo un sobrejercicio de 6% y CFE un subejercicio de 8.3% en gasto el mes de julio.

En los Ramos Autónomos el subejercicio es de 12% (-1.18 mmdp). El Inegi y el Poder Legislativo presentaron un sobreejercicio en julio, 35.9% y 8.4%, respectivamente. En contraste, la CNDH y la FGR subejercieron 46.4 y 30.9% de su presupuesto, respectivamente.

Entre los Ramos Generales, seis ejecutores tuvieron un subejercicio en julio. El Ramo de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos tuvo un subejercicio de 44% (-3.16 mmdp). Por su parte, el Ramo 23 (Provisiones salariales y económicas) tuvo uno de 20% (-16.4 mmdp).

Análisis de la Recaudación Federal Participable

De enero a julio de 2020, la Recaudación Federal Participable (RFP) sumó 1 billlón 916 mmdp, lo que representó una disminución de 9.5%, respecto a igual periodo de 2019, resultado de menores ingresos en sus componentes tributarios (-3.9%) y petroleros (-56.1%) en el periodo. Desde el mismo periodo de julio no se observaba una variación negativa en la RFP (-1.9%).

En términos absolutos, el monto de la RFP es muy similar al reportado en igual periodo de 2016: de 1 billón 905 mmdp, pero con un incremento anual para el mismo periodo de 7.6%.

Por componentes, la reducción en la RFP de los primeros siete meses de 2020 es consecuencia de las variaciones anuales negativas, en los siguientes rubros:

Ingresos tributarios (-3.9%):

Producción y servicios (-3.9%): cerveza y bebidas refrescantes (-20.6%), gasolina estatal (-20.0%), alimentos no básicos con alta densidad calórica (-10.8%), carbono (-4.0%) y gasolina federal (-2.0%)
ISR (-6.7%)
Comercio exterior (-17.0%)
Derechos de minería (-18.6%)
ISAN (-21.6%)
Tenencia (-37.1%)

Ingresos petroleros (-56.1%)

Fondo Mexicano del Petróleo (-56.1%).
ISR de contratos y asignaciones (-7.6%).
Derecho ordinario sobre hidrocarburos (-91.9%).

Gasto Federalizado

El gasto federalizado, en los primeros siete meses de 2020, sumó 1 billón 83 mmdp, lo que se tradujo en una disminución de 7.8% respecto al mismo periodo de 2019, en el que se registraron 1 billón 174 mmdp y una caída de 3.5%; con ello suman dos periodos comparables, consecutivos, con reducciones anuales. Desde 2014 no se observa un incremento reseñable en los recursos del gasto federalizado, cuando se reportó un crecimiento de 11.1% y un monto absoluto de 1 billón 167 mmdp.

La caída de 7.8% anual en el gasto federalizado de enero a julio de 2020 fue resultado de una disminución en cuatro de sus componentes: Convenios de Reasignación para el cumplimiento de programas federales (-70.9%), Convenios de Descentralización Semarnat-CNA (-39.2%), Participaciones-Ramo 28 (-9.0%) y Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas-FEIEF (-23.1%).

De enero a junio de 2020, las participaciones a entidades federativas se ubicaron en 519 mmdp, el monto más bajo reportado desde el mismo periodo de 2016, ubicándose 51 mdp por debajo de los recursos recibidos en el mismo periodo de 2019 (571 mmdp). Esto se reflejó en una disminución anual de 9.0%, la cual fue compensada con recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Desde la caída de 2009 de 23.8% no se observaban variaciones negativas en periodos similares.

Las cinco entidades federativas más afectadas por la disminución en los recursos que reciben a través de las Participaciones Federales fueron: Campeche, -18.5%; Hidalgo, -14.0%; Guanajuato y Morelos, -13.7%, cada uno, y Puebla, -13.4%.

Para ayudar a enfrentar la caída de ingresos derivada de la crisis sanitaria por la covid-19, el 31 de julio se modificó el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para que las transferencias del FEIEF a los estados sean mensuales, en lugar de trimestrales.

Durante los primeros siete meses de 2020, las aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 459 mmdp, lo que significó un aumento de tan sólo 0.8% (3.4 mmdp) respecto a enero-julio de 2019. Por sus componentes, dos de sus fondos presentaron los mayores crecimientos: el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (2.5%) y el Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos FAETA (2.2%); el resto observó incrementos marginales, mientras que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública-FASP se redujo en 0.1%.

Las cinco entidades federativas con los mayores crecimientos del periodo fueron Ciudad de México (3.2%), Tlaxcala (3.1%), Tabasco (2.8%), Aguascalientes (2.7%) y Chiapas (2.5%). Por su parte, las entidades con las mayores disminuciones en sus recursos por aportaciones fueron Baja California Sur (-2.8%), Guanajuato (-1.5%), Baja California (-1.4%), Oaxaca (-1.1%) y Michoacán (-0.9%).

Análisis del balance del Sector Público

¿Cómo avanzó el balance público durante los primeros siete meses del año?

El Balance Primario se encontró por debajo de su meta calendarizada, ya que presentó un déficit de -9.8 mmdp; el programado era un superávit de 39.7 mmdp.

El Balance Público también exhibió un deterioro en su posición, en comparación con la observada en meses anteriores, pero se encontró por arriba de lo calendarizado para julio: fue de -414.6 mmdp, cuando se tenía calendarizado un déficit de -387.3 mmdp. En el mismo periodo de 2019, se registró un déficit de 153.1 mmdp.

La medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP, fue de -495.8 mmdp a julio de 2020, o -3.3% del PIB. Esto indica que el Sector Público necesitó endeudarse en julio.

Para el cierre del año la SHCP estima que los RFSP serán de -5.4% del PIB, lo que significa que hay espacio de 3.9 puntos del PIB para el resto del año.

El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) al mes de julio sumó 12 billones 026 mmdp de pesos. Es decir, se incrementó en 10.6% o 1 billón 153 mmdp respecto a julio de 2019. Esto sucedió, en parte, por la depreciación en 15% del tipo de cambio al cierre de julio 2020, cuando éste se determinó en 21.99 pesos por dólar al cierre de mes. En julio de 2019 fue 19.09 pesos por dólar^[2].

El SHRFSP representó el 60.3% del PIB a julio de 2020, un incremento de 17.0 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año previo. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída de 18.7% que presentó el PIB, lo que redujo su valor en términos absolutos.

La SHCP espera cerrar 2020 con un SHRFSP en 52.1% del PIB (12 billones 838 mmdp). No obstante, los analistas esperan una caída mayor del PIB, lo que podría afectar la recaudación y elevar la necesidad de financiamiento.

Variables de contexto

Aquí presentamos un análisis de la evolución de ciertas variables que te ayudan a entender mejor el comportamiento del presupuesto.

Crecimiento económico

La SHCP estimó en la actualización de finanzas públicas una caída de -7.4% del PIB para 2020. Sin embargo, entre distintas instituciones financieras (FMI y analistas financieros) prevén escenarios de una contracción económica de -10.0% a -11.2% para 2020. Esta situación puede redundar en una mayor caída de ingresos a la esperada por las autoridades. Detrás de una mayor caída en la actividad económica está una mayor pérdida de puestos de empleo y empresas sin solvencia o quebradas, que causan un menor pago de impuestos por consumo e ingreso.

Producción de petróleo

La producción nacional promedio de petróleo en junio aumentó 4.7% con respecto al mismo mes del año anterior. No obstante, la producción promedio nacional de crudo fue 13.1% menor que la establecida en el presupuesto —alcanzó 1,696 miles de barriles diarios (mbd), es decir, 154 mbd inferior a la meta actualizada para 2020 en los PCGPE 2021, que es de 1,850 mbd—.

Precio del petróleo

En los primeros siete meses de 2020 el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación fue de 32.8 dólares por barril^[3]. Ésta se ubicó, en promedio, 37% por arriba (8.80 dólares) por arriba del precio estimado en PCGPE 2021 para 2020, que fue de 24 dólares por barril. La Secretaría de Energía estableció que disminuirá la producción de crudo a 1,681 mbd. Este escenario de menor producción, menor demanda y caída de precios impone condiciones preocupantes para Pemex en un plazo inmediato.

IEPS a gasolinas y diésel

Los impuestos especiales a las gasolinas y diésel federales se mantuvieron sin reducciones en julio, y promediando los impuestos por litro más altos en los últimos tres años.

Valor de la inversión física pública

Observamos que en los primeros siete meses de 2020 el gasto en inversión física pública tuvo un incremento de 13.2% (43.8 mmdp) en relación con mismo periodo del año anterior.

El gasto en inversión física pública distinta de Pemex creció 15.8% real (32.7 mmdp) respecto al mismo periodo del año anterior; ésta representó el 64% del gasto en inversión física del Sector Público. Por su parte, la inversión física pública en Pemex se incrementó 8.8% (11.1 mmdp) respecto al año previo.

De igual forma, el valor de la construcción públicacontinuó con una trayectoria decreciente. Dicho valor (UDM^[4]) al mes de junio 2020 fue de los más bajos desde 2007, incluso menor al observado en la crisis de 2009.

^[1] Se consideraron los aprovechamientos provenientes de recuperaciones de capital reportadas en Estadísticas Oportunas de la SHCP.

^[3] Fuente, promedio de las cifras reportadas en https://www.banxico.org.mx/apps/gc/precios-spot-del-petroleo-gra.html

^[4] Últimos Doce Meses

Autor: México Evalúa

Un deterioro notable del Balance Público

Mensaje principal

Resumen ejecutivo

Análisis del ingreso

Ingresos observados versus metas de ingresos 2020

agosto 2020 y enero – agosto 2020

Análisis del gasto

Enero – agosto 2020

Análisis de la Recaudación Federal Participable

Gasto Federalizado

Análisis del balance del Sector Público

Variables de contexto

Crecimiento económico

Producción de petróleo

Precio del petróleo

IEPS a gasolinas y diésel

Valor de la construcción pública

¿Cómo avanza el gasto funcional en salud de enero a agosto?

¿Cómo gastaron las principales instituciones del sector salud[3] de enero a agosto?

¿Cómo avanzó el gasto del sector salud específicamente en agosto?

¿Cuánto gastaron las instituciones de salud en inversión física?

Gasto acumulado a agosto

Gasto en agosto

Programas ganadores, perdedores y… problemáticos

Recortes sensibles, a la vista de la pandemia

Las Participaciones Federales (Ramo 28): el rubro con la mayor reducción en sus transferencias

Para 2021, las Aportaciones Federales (Ramo 33), presentan una caída de 1.0% respecto a los recursos aprobados en 2020

Se propone una disminución de 41.8% real en los Fondos del Ramo 23

Menores recursos vía Convenios de Descentralización

Nuestras conclusiones

1. No hay nuevos impuestos: se ha desechado la política fiscal

2. Se estira la liga del crecimiento (Hacienda vs. FMI)

3. Si se cumple el escenario optimista de crecimiento, tendríamos ingresos para mantener el gasto estable, pero a costa de haber renunciado a la política de gasto contracíclico.

4. Menor plataforma de producción petrolera respecto a la aprobada en 2020

5. Menor precio promedio estimado de la mezcla mexicana de exportación

6. Menores ingresos del Sector Público Presupuestario

7. Aunque el tamaño del gasto no cambia mucho en pesos constantes, se propone un crecimiento modesto en el gasto en salud y de inversión física

8. Se sigue apostando a los mismos programas sociales, a pesar de que no se diseñaron para la crisis actual

9. Ligera recuperación del gasto en infraestructura como proporción del gasto neto total

10. Hay un aumento en la inversión física, pero la salud y educación siguen recibiendo poco…

11. A pesar de que el gasto en salud se incrementa, habría que esperar a que se cumplan los planes de gasto y no se observen subejercicios en el sector…

12. Mayor déficit presupuestario del Sector Público

13. Mayor deuda como proporción del PIB

Secretaría de Salud

Los programas presupuestarios

IMSS

ISSSTE

Pemex, Sedena y Semar

Una última pregunta: ¿en 2021 se comienza a cerrar la brecha del gasto en salud en población con y sin seguridad social?

Un precio de la mezcla mexicana de exportación a la baja y por debajo del dato aprobado

Una menor producción de petróleo

Mayor deuda como proporción del PIB

Sensibilidad fiscal

ANEXO

Sensibilidad de ingresos tributarios 2021

La antesala tormentosa del Paquete Económico

Análisis del ingreso

Ingresos observados versus metas de ingresos 2020

julio 2020 y enero – julio 2020

Análisis del gasto

Enero – julio 2020

Análisis de la Recaudación Federal Participable

Gasto Federalizado

Análisis del balance del Sector Público

Variables de contexto

Crecimiento económico

Producción de petróleo

Precio del petróleo

IEPS a gasolinas y diésel

Valor de la inversión física pública

**Ingresos observados versus metas de ingresos 2020**

¿Cómo gastaron las principales instituciones del sector salud^[3] de enero a agosto?

**Ingresos observados versus metas de ingresos 2020**