Autor: México Evalúa

En busca del ingreso perdido

Los ingresos públicos cayeron en 2.7% entre enero y julio de 2019 respecto al año anterior, lo que era del todo previsible en un entorno de nulo crecimiento económico. Esto explica, en parte, el fenómeno de los subjercicios en rubros prioritarios y la decisión (tardía, por cierto) de compensar esta caída con recursos de lo ahorrado en el FEIP (Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios).

Nos preocupa la persistencia de mantener un gasto menor que el aprobado en salud e inversión, sectores esenciales para el bienestar de la población y el crecimiento económico. No nos referimos a la inversión que se está haciendo en Pemex, sino a la que tiene incidencia directa en los servicios públicos que se prestan a la población en general, y en especial a los grupos más vulnerables. Los recortes a la inversión se reflejan en funciones de desarrollo y protección social, ciencia, tecnología e innovación.

A pesar de que los ingresos públicos son menores y el costo financiero aumentó en relación con el año anterior, la disciplina financiera se ha mantenido firme. El balance primario, de hecho, es positivo.

 Nuestra inquietud principal

 En medio de una economía desacelerada y la caída persistente de los ingresos públicos, la gran pregunta de cara a la entrega del Paquete Económico 2020 es: ¿debe el gobierno cumplir a rajatabla la promesa de campaña del presidente e insistir en una disminución del endeudamiento, aunque eso podría significar un recorte extra de 200 mmdp[1] y mayor riesgo de afectación al bienestar social?

 Análisis dato a dato

• • Con respecto al año anterior, la suma de los ingresos presupuestarios del Sector Público (SP) cayeron 2.7%. El ingreso del gobierno federal cayó 2.4% real. Aunque los ingresos tributarios sí aumentaron (2.6%), en el acumulado de enero julio.
  • En el mes de julio, los ingresos tributarios tuvieron un desplome de 7.5% real respecto a julio de 2018. Situación muy preocupante de continuar, ya que implica un impacto fuerte en la economía del país en dicho mes.
  • En el periodo (ene-jul), la recaudación de IEPS por gasolinas continúa creciendo (+66%), mientras que la recaudación de ISR (0.0%) e IVA (-1.8%) se estanca, como ya lo habíamos previsto, dado el bajo crecimiento económico que se ha observado este año. (Ver Gráfica 1)

• • Los ingresos presupuestarios del SP y del Gobierno Federal (GF) van 2.8% (-89,413 mmdp) y 0.2% (-3,770 mmdp) por debajo de lo aprobado, respectivamente. Los ingresos por IEPS en gasolinas aumentaron 13% (19mmdp). Sin embargo, los ingresos por IVA han acumulado una caída de 3.7% (-6,819 mmdp). También continúan rezagados los de ISR y los petroleros del GF, con disminuciones de 1.5% (-15.9 mmdp) y 11% (-34.9 mmdp), respectivamente. En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros del GF aumentaron 84% (62mmdp), con respecto a lo aprobado para el mes de julio.

• • Consecuentemente con los menores ingresos, el gasto público también es menor en comparación con el año anterior. El gasto del SP y del GF disminuyó en 6%. (Ver Gráfica 2)

• • El gasto programable del SP exhibe una caída, con respecto al año anterior, de 3.4% (-81.5 mmdp), y el no programable una de 2.1% (-20 mmdp). Por su parte, en el GF el gasto programable cayó 4.5% (-78.7 mmdp) y el gasto no programable 0.9% (-8mmdp).

• • Si guiamos nuestro análisis por el tipo de ejecutor de gasto, también observamos recortes generalizados. No obstante, los más afectados en términos relativos siguen siendo los poderes y organismos autónomos[2] (19.3% o -12mmdp). En las secretarías de estado (7.2% o -49mmdp) y en las obligaciones de pago el recorte fue menor (1.4% o -25mmdp).

• • La caída del gasto se explica por la reducción en el gasto de las ADEFAS[3] (82 % -54 mmdp), Ramo 23 (47.0% o -52mmdp), Pemex (5.8% o -18 mmdp), SCT (36% o -17mmdp) y SADER (28% o -16,452 mmdp).

• • La inversión física total del SP se redujo en 16% (-61 mmdp), mientras que la inversión física sin tomar en cuenta la inversión de Pemex cayó aún más: 23% (-61 mmdp). Las funciones del SP que más recortes sufrieron en inversión física son: Otras industrias y asuntos económicos (82% ó -34 mmdp), Transporte (40% o -16 mmdp), Protección social (99% ó -6 mmdp), Salud (30% ó -2 mmdp), Ciencia, tecnología e innovación (98% ó -2 mmdp) y Protección ambiental (37% ó -2mmdp). De igual menera, la inversión física del GF continúa debilitándose, pues tiene una caída de 24%. (ver Gráfica 3)

• • El valor de la construcción pública continúa en niveles bajos, de acuerdo con la Encuesta de Empresas Constructoras. En junio presenta una caída de 7.7% real, respecto a enero, mayor a la caída observada (6.7%) en el mismo periodo del primer año de la presidencia de EPN. De continuar esta tendencia, se limitan las posibilidades de desarrollo y bienestar del país. (Ver Gráfica 11)

• • Si persiste el desplome en el valor de la construcción pública, la caída anual en 2019 sería aproximadamente de 15.7%, similar a la caída observada durante el primer año del sexenio de EPN. (ver Gráfica 12)

• • Los ejecutores del gasto que más gastaron con respecto al año anterior son: las Aportaciones a Seguridad social (7% o 30,191 mmdp), Bienestar (42% o 26.2 mmdp), Energía (511% o 25 mmdp), Participaciones (4% ó 22 mmdp) y los intereses de la deuda (9% ó 21 mmdp).

• • Con respecto a lo aprobado para 2019, el gasto del SP se encuentra 6% o 199 mil millones por debajo. De igual manera, el subejercicio en el gasto del GF es de 6% o 154 mil millones de pesos. La reducción en el gasto ejercido con respecto al PEF compromete la operación oportuna y eficaz de los servicios públicos.

• • Los ejecutores que impulsaron el subejercicio fueron: Pemex (13% ó -45 mmdp), IMSS (7% ó -30 mmdp), intereses de la deuda pública (9% ó -25 mmdp), Ramo 23 (23% ó -17 mmdp), Aportaciones a la Seguridad Social (3% ó -13 mmdp), Educación Pública (7% ó -12.9 mmdp) y Participaciones (2% ó -12). (ver Gráfica 5)

• • Los ejecutores del gasto que presentaron un gasto por arriba de lo calendarizado son: CFE (12.1%), Energía (312.3%), Economía (93.1%), Bienestar (3.6%) y la CNH (78.7%). (ver Gráfica 4)

• • El gasto en salud enlaza siete meses seguidos de subejercicios. A julio, el subejercicio de la Secretaría de Salud, el IMSS e ISSSTE es de 47.8 mil millones de pesos (-7%) en comparación con lo aprobado para el mes. A junio fue de 40 mil millones de pesos (-7%).

• • El SP y el GF tuvieron un balance negativo. El déficit del SP es de 153 mmdp. El superávit del IMSS (88 mmdp) y el de las entidades bajo control presupuestario indirecto (52 mmdp) mitigó el efecto del balance negativo. Entretanto, el déficit del GF fue de 183 mmdp, similar al observado en julio de 2013. Pemex y CFE siguen presionando al GF, al tener un balance negativo (-118 mmdp) similar al observado en julio de 2014. (Ver Gráfica 6)

• • El balance primario[4] del SP y del GF fueron positivos. Eso demuestra una fuerte disciplina fiscal en un contexto adverso para las finanzas del gobierno. La compleja situación se resume en que hay menores ingresos públicos y un mayor costo financiero, que sigue en aumento: 5% en relación con el año anterior. (Ver Gráfica 9)

• El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) creció 1.8%, en comparación con el año previo. (Ver Gráfica 10)

[1] Miles de millones de pesos.

[2] Los ramos autónomos son los que cuentan con autonomía presupuestaria, por ejemplo el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el INE, entre otros. Los ramos administrativos, son en su mayoría secretarías de Estado. Y los ramos generales son aquellos cuyo papel no está definido en una sola regulación, sino en distintas leyes. No dependen de un organismo concreto y son erogaciones que la SHCP asigna para cumplir obligaciones de pago en nombre del GF.

[3] Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores

[4] El balance primario muestra la postura fiscal (ingresos menos gasto) sin incluir el costo financiero de la deuda pública y los pasivos garantizados por el Gobierno Federal.

Al bajo crecimiento se le suman presiones adicionales. 

Para decirlo pronto: se usará el ahorro para continuar con el rescate de Pemex. Hacienda planea usar 121 mil millones de pesos del Fondo de Estabilización (FEIP) para compensar la reducción en la carga fiscal de Pemex y la caída en los ingresos petroleros por su producción disminuida.

Preocupa que los recurrentes subejercicios en sectores prioritarios se destinen a Pemex y CFE en un contexto en el que pueden y necesitan contar con inversión privada. El PIB será de menor tamaño a lo estimado y junto con las presiones de los intereses de la deuda y de pago de pensiones, pueden hacer que se incumpla con la trayectoria de deuda en relación al PIB del Paquete Económico 2019.

Mensajes principales

• • La SHCP estima 47 mmdp[1] menos de ingresos presupuestarios para el cierre de 2019, respecto a la Ley de Ingresos. La SHCP estima que serán compensados con los recursos del FEIP[2] por 121 mmdp. Sin embargo, nos preocupa la rendición de cuentas de dicho fondo, ya que compensa ingresos de la bolsa general sin contrapeso y vigilancia del Congreso. Hasta el momento el reporte de Hacienda no contiene medidas básicas de transparencia y de acompañamiento de adecuaciones al gasto público.

• • La posición de Pemex y CFE luce más deteriorada, si la comparamos con lo programado a junio. Éstas, por lo demás, siguen absorbiendo los recursos que el GF está subejerciendo. El GF tuvo un déficit (-157 mmdp); Pemex y CFE ‘hundieron’ de igual manera el balance (-94 mmdp). En conjunto el déficit del SP fue de 119 mmdp. (Ver Gráficas 1 y 2)

• • El balance primario[3] del SP y del GF fue insuficiente para cubrir el pago de intereses. Se observó un esfuerzo loable por alcanzar de nuevo un balance positivo (a punta de política de austeridad), en una situación similar a la observada en junio de 2013, a inicios del sexenio de Peña Nieto. Con todo, el contexto fue adverso: el costo financiero llegó a los niveles más alto desde 1991, y creció 5% con respecto a junio de 2018. (Ver Gráfica 4)

• • La deuda pública federal se ubicó en 43.5% del PIB[4], en su expresión más amplia (Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público: SHRFSP). Esta creció respecto al primer trimestre del año en 0.5 % del PIB (39 mmdp)

• • Al sumar todos los ingresos presupuestarios, se registró un leve incremento de 0.6 % real respecto al año anterior. Los ingresos del GF subieron 1.7% real, aunque los ingresos por IVA exhibieron un retroceso (-0.4 %). La recaudación de IEPS gasolinas (+69%), ISR (1.5%) y los no tributarios no petroleros compensaron la caída en los ingresos petroleros (-20%). Los ingresos de Pemex continúan con rezagos fuertes (-18%). (Ver Gráfica 9)

• • La producción de crudo de Pemex continúa con récords de mínimos desde 2009. Presentó una caída de 11% (-208 mbd[5]) respecto al segundo trimestre del año previo. (Ver Gráfica 11)

• • Los ingresos totales del GF van en línea con lo aprobado para junio 2019 (+0.6%). En contraste, los ingresos presupuestarios van 2.5% por debajo de lo aprobado para el mes de junio. Los ingresos por IEPS van por arriba, pero los ingresos por IVA y petroleros del GF van rezagados.

• • Se acentúa la caída del gasto público respecto al año anterior (-130 mmdp), que también es menor de lo aprobado (-176 mmdp), lo que pone el riesgo una adecuada provisión de servicios públicos. El gasto del SP y del GF disminuyeron en 4 % respecto al año previo. La inversión física del SP se redujo 17 %, mientras que la del GF se desplomó 25 % (ver Gráfica 5).

• • La composición del gasto se sigue deteriorando: el porcentaje que representa la inversión del gasto corriente se mantiene en 17 %. Este es el valor más bajo desde 2009, previo a la crisis económica. (Ver gráfica 6)

• • Los ejecutores que llevan un gasto por arriba de lo calendarizado son CFE (11% ó 25 mmdp), Energía (1,290% ó 27 mmdp) y Economía (116% ó 3 mmdp). (Ver Gráfica 7)

• • Los ejecutores de gasto que impulsaron el subejercicio al gasto calendarizado fueron: Pemex (-6% ó -47 mmdp), IMSS (-16% ó -27 mmdp), Intereses de la deuda pública (-8% ó -21 mmdp), Ramo 23 (-22% ó -15 mmdp), Educación (-8% ó -12mmdp), Aportaciones a Seguridad Social (-3% ó -12 mmdp) y Trabajo y Previsión Social (-62% ó -10mmdp). (Ver Gráfica 8)

• • Se mantiene el subejercicio del gasto en salud: la Secretaría de Salud, IMSS e ISSSTE presentaron un subejercicio de 40 mil millones de pesos (-7%) en relación al presupuesto aprobado para junio 2019.

• Los programas de entrega de subsidios con reglas de operación presentan un subejercicio de 41 mmdp (sin considerar Pensión para Adultos mayores). Al contrario de los programas de subsidios sin reglas de operación (considerando Pensión para adultos mayores) presentan un sobreejercicio respecto a lo programado de 7mmdp.
  • Jóvenes Construyendo el Futuro ha ejercido el 18% de su presupuesto anual (8mmdp de los 44mmdp).
  • Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez ha ejercido el 85% de su presupuesto anual. (14mmdp de los 17 mmdp).
  • Sembrando Vida ha ejercido 27% de su presupuesto anual (4mmdp de los 15mmdp)
  • Fondo Minero ejerció 3mmdp a pesar de no tener presupuesto aprobado.
  • PROSPERA Programa de Inclusión Social tiene un subejercicio de 30 mmdp, ha gastado el 20% de su presupuesto anual. (13mmdp de los 68mmdp)

[1] Miles de millones de pesos constantes.

[2] Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP) con una disponibilidad de 296 mil millones de pesos al segundo trimestre de 2019.

[3] Ingresos menos gastos antes del pago del costo financiero.

[4] Se utilizó la estimación del PIB de Inegi al primer trimestre y el crecimiento oportuno para el segundo.

[5] Miles de barriles diarios