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Se profundiza la austeridad a conveniencia: abril 2022

Escrito por México Evalúa en junio 14, 2022. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

El frenesí del gasto público observado en marzo de 2022 (previo a la revocación de mandato) llegó a su fin en abril. Hemos regresado a la ‘austeridad selectiva’, que cada vez tiene más perdedores y menos ganadores.

Por el monto total gastado a abril, la sobriedad en el gasto ha sido la constante este año, con una notoria salvedad: al mes de febrero se acumulaba un retraso en el gasto calendarizado de 104 mmdp, pero al tercer mes del año, en el contexto electoral, el Gobierno pisó el acelerador y las erogaciones mensuales superaron lo aprobado en 101 mil millones de pesos, con lo que el subejercicio prácticamente fue solventado. Claramente, la revocación de mandato, proyecto personalísimo del presidente, aceleró las erogaciones de la Tesorería. En cambio, para el mes de abril se agravó de nuevo la austeridad. El retraso del gasto frente al calendario fue de 97.5 mmdp, el segundo mayor del sexenio.

El Gobierno está tratando de equilibrar sus finanzas. Aunque los ingresos crecieron 5.9% (126 mmdp) frente a 2021, apenas llegaron a 2.27 billones de pesos, cifra preocupante porque se quedó por debajo del gasto total, el cual sumó 2.29 billones. Lo que está detrás de este déficit es la pérdida recaudatoria por los estímulos del IEPS a combustibles.

El problema es que esta búsqueda de equilibrio no ha sido pareja (recordemos que al corte de abril aún estaban pendientes los comicios para gubernaturas en varios estados). La Secretaría del Bienestar, Turismo y Energía presentan niveles récord de gasto, mientras que Salud, Educación, Seguridad, los entes autónomos y la inversión pública tienen recortes. Te contamos.

Un ISR de récord convive con un IEPS negativo

A pesar de que los ingresos públicos han crecido en relación con el año anterior y van ligeramente arriba de lo estimado, no están libres de ‘asegunes’… Nos referimos a las pérdidas recaudatorias por los estímulos al IEPS y la agresiva fiscalización que está detrás de las subida del ISR.

Al mes de abril los ingresos del Sector Público llegaron 2.27 billones de pesos, un aumento del 5.9% (126 mmdp), el mayor ritmo de crecimiento en lo que va del sexenio y superior al crecimiento promedio del 2.7% entre 2010 y 2021. El telón de fondo es un aumento del 4.5% (62.7 mmdp) de ingresos tributarios, el mejor crecimiento en lo que va de administración federal, aunque inferior al 6% promediado entre 2010 y 2021. Asimismo, los ingresos petroleros han aumentado 42.7% (124 mmdp) a 416 mmdp, un monto que de todas formas sigue por debajo de lo visto en 2014.

En suma, los ingresos presupuestarios del Sector Público al mes de abril representan un avance del 36.8% conforme a calendario: el mejor ritmo de crecimiento del sexenio, aunque por poco. El año pasado a estas alturas del año se llevaba un avance del 36.1% de la programación anual.

La parte negativa es que al mes de marzo la recaudación de IEPS de combustibles sumó apenas 20.8 mmdp, 70% (50 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021. Lo destacable es que en el mes de abril el IEPS de combustibles cayó a términos negativos por primera vez desde 2014: -543 mdp.

Antes de 2015, cuando el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto, el Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex –transporte, almacenamiento, distribución y comercialización–, la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

En otras palabras, cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. Estas disposiciones se establecían en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF).

En la LIF 2022 obviamente no se incluye la posibilidad de un IEPS negativo, pues esa política ya había sido superada. Aun así, parece que Pemex está recibiendo parte de los estímulos complementarios a las gasolinas. Hay que recordar que dichos estímulos complementarios permiten a los vendedores de gasolinas disminuir sus impuestos a cargo de ISR e IVA si venden la gasolina por debajo de su precio de compra. En el decreto que estableció dicha medida no se mencionaba que Pemex^[1] podría beneficiarse de esto, pero todo indica que es así. De cualquier forma, convendría que el SAT y Hacienda aclararan esta situación.

El caso es que los ingresos del IEPS^[2] –tanto de combustibles como de otros bienes– van 44% (68.4 mmdp) por debajo de lo programado. Este monto es superior al proveniente de los ingresos adicionales de la recaudación petrolera, los cuales van sólo 12% (44.9 mmdp) por arriba del programa.

Podemos manejar como hipótesis de trabajo que esta pérdida recaudatoria ha empujado al SAT a incrementar su fiscalización y limitar su déficit presupuestario. Al mes de abril, la recaudación de ISR suma un aumento récord de 17.7 % (135 mmdp) frente a 2021, o de 14% (112 mmdp) frente al calendario. En otros Erarios identificamos que este crecimiento se ha dado principalmente por una mayor recaudación secundaria (por fiscalización), pues al mes de marzo la recaudación primaria (vinculada al crecimiento económico) estaba estancada, con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021.

No obstante, podría haber una ligera recuperación económica, pues en abril la recaudación del IVA presentó una caída de sólo 3.8% (15 mmdp), cuando a marzo el retroceso era de 9.3% (29.9 mmdp).

Las estrategias de una fiscalización agresiva

En el primer trimestre de 2022 se alcanzaron los mayores niveles de recaudación mediante cobranza sin necesidad de judicialización, con 139.9 mmdp, como expusimos en nuestro análisis especial. Como su nombre lo indica, estas acciones no implican una auditoría formal que derive en el fincamiento de un crédito fiscal, que pueda ser impugnado judicialmente. No obstante, son una forma de presionar al contribuyente para ‘autocorregir’ su pago de impuestos.

En entrevista con los Números de Erario, Domingo Ruiz López, presidente de la Comisión Fiscal de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), nos explica que estas estrategias consisten en enviar cartas invitación y citar al contribuyente a entrevistas de verificación profunda, donde se presentan las inconsistencias, a juicio de la autoridad fiscal.

“En este tipo de entrevistas puede haber errores que sí cometió el contribuyente o señalamientos de la autoridad (con los que) el contribuyente no está de acuerdo, pero por miedo el contribuyente decide pagar, incluso cuando no le corresponde”, detalló.

De enero a abril, las acciones de vigilancia de cumplimiento de obligaciones fiscales aumentaron en 2% (402 mil actos), para llegar a 19.7 millones. Estas acciones se inician cuando el contribuyente omite presentar una declaración anual o simplemente no paga impuestos provisionales. Este tipo de omisiones claras son fácilmente ganadas por el SAT en tribunales; resulta más conveniente y barato para el contribuyente ‘autocorregirse’.

Sin embargo, la vigilancia motivada por caídas recaudatorias –la de vigilancia profunda que menciona Ruiz López–. aumentó en 3,384% (844 mil actos) en ese mismo periodo, para llegar a un total de 869 mil acciones, el más alto registrado. Este acto se detona cuando hay variaciones sustanciales en los pagos de los contribuyentes, o a discrecionalidad del SAT. En estas revisiones –que siguen siendo informales, pues no se inicia una auditoría ni se determina un crédito fiscal–, la autoridad invita a los contribuyentes a sus oficinas, argumenta que los pagos provisionales realizados son menores a los que la autoridad fiscal determina correctos e invita a la mencionada ‘autocorrección’. Aquí las supuestas omisiones son menos sólidas y, de judicializarse, serían menos fáciles de ganar por el SAT, No obstante, algunos contribuyentes de igual manera prefieren ‘compensar’ al SAT para evitar las auditorías y luego los juicios.

Para Ruiz López, el enorme incremento de dichos actos de fiscalización informal se deben a que la economía no está creciendo lo suficiente como para incentivar la recaudación primaria, y a que existe un boquete fiscal por el estímulo del IEPS a gasolinas. Por ello, “la única salida que tiene el SAT es fiscalizar a los contribuyentes más grandes, los formales y localizados”.

Con todo, “cuando la política fiscal tiene como principal objetivo la fiscalización, no es sostenible”, asegura nuestro entrevistado, lo cual tiene que ver con el hecho de que esta estrategia fiscal es otra más de las políticas económicas que acrecientan la incertidumbre sobre los retornos a la inversión y, como consecuencia, la mantienen deprimida. El camino sostenible es el de un marco tributario que respetan tanto los contribuyentes como el Gobierno, mientras éste último procura reducir los costos de transacción al contribuyente.

Una muestra de los efectos del camino reciente que el Gobierno ha decidido tomar es que México ha perdido desde 2016 varios lugares en el índice de facilidad del pago de impuestos, elaborado por Price Waterhouse Coopers (PWC) y el Banco Mundial. Ha pasado del lugar 91 en 2016 al 120 en 2020.

Estos ‘ingresos forzados’ acentuaron las pautas del gasto en abril…

El control ‘a discreción’ de la llave del gasto

La austeridad no sólo queda en el discurso del Gobierno: es una realidad constante. En los 40 meses que lleva esta administración gestionando las finanzas públicas, en 25 de ellos el gasto neto del sector público ha quedado por debajo de lo presupuestado. Sin embargo, en todos los meses de diciembre aumenta el gasto (muchas veces hacia fideicomisos) para menguar el subejercicio, como se observa en la siguiente gráfica. Un mecanismo genial, porque permite ‘disimular’ los recortes al gasto y guardar ese dinero para los siguientes años. Por eso, entre otras medidas, es indispensable mejorar el formato de la cuenta pública para desincentivar esta práctica. ¿De qué forma? Un buen inicio sería que, en adición a lo que ya se publica, el Ejecutivo publicara el monto gastado por la Tesofe sin el monto que transfirió a fideicomisos durante el ejercicio fiscal.

En 2021, en el contexto de las elecciones intermedias, la tendencia había cambiado un poco: ocho de los 12 meses acabaron con sobregastos. No obstante, 2022 se parece más a 2019 y a 2020, pues tres de cuatro meses han quedado por debajo del calendario del gasto, con lo que se acumula un subejercicio de 100 mmdp.

De hecho, en abril el recorte fue de 97.5 mmdp frente al calendario, el segundo más grande del sexenio (el más grande se dio en enero de 2021, por 137 mmdp, luego de que en diciembre de 2020 se hiciera un sobregasto de 266 mmdp). Este año parece que el Gobierno también quiere equilibrar el despilfarro de diciembre de 2021, cuando sobregastó 394 mmdp: cerró el año con un gasto de 456 mmdp por arriba del programa.

Ahora, a pesar de los constantes recortes en el gasto programado, el Gobierno no logra limitar los déficits presupuestarios –ingresos menos gastos totales del Sector Público–. pues los ingresos no suben a la par del gasto. Esto puede deberse a que generalmente se estima un gasto por arriba del que la recaudación puede fondear para “quedar bien” en la discusión presupuestaria de cada septiembre.

De 40 meses de gestión, en 30 se ha cerrado en números rojos y la tendencia se ha agravado recientemente. En diciembre el déficit fue de 309 mmdp, el más amplio para cualquier mes desde 2019. Esto llevó a que el déficit acumulado de 2021 fuera de 774 mmdp, 11.9% mayor que al cierre de 2020 y el más grande del sexenio.

El inicio de 2022 siguió con la tendencia del año previo, pues en los meses de enero y febrero el déficit fue de 56 y 122 mmdp, respectivamente. No obstante, para marzo y en abril se logró un superávit de 92 y 64 mmdp, respectivamente. Ésta es la primera vez en lo que va de esta administración que se hilan dos meses con mayores ingresos que gastos. Así, de enero a abril el déficit es de sólo 19.6 mmdp, el menor desde 2019 para un mismo periodo. Lo anterior muestra que el Gobierno está dispuesto a “abrir o cerrar” el gasto a conveniencia, pero que seguirá manteniendo su compromiso de equilibrio fiscal.

Esta contención del gasto, lamentablemente, se está realizando en dependencias y funciones vitales…

Más perdedores que ganadores

Al mes de marzo la austeridad generalizada y el despilfarro selectivo habían dejado a los 10 entes autónomos con retrasos en su gasto programado y a 17 de 26 dependencias federales con recortes. Para el mes de abril se ha agravado la situación: son ya 19 las dependencias con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos.

Al tercer mes del año habíamos identificado un sobregasto de las dependencias y secretarías federales de 20% (76.6 mmdp), impulsado principalmente por un gasto clientelar previo a la revocación de mandato. Entonces la Secretaría del Bienestar –por las Pensiones a los Adultos Mayores– presentaba un sobregasto del 40% (38.4 mmdp), Educación –por las Becas Benito Juárez– un exceso de 16.9% (12.6 mmdp), Energía –por transferencias a Pemex– de 96% (33.8 mmdp) y Turismo –por el Tren Maya– de 36.7% (5.9 mmdp) adicionales.

Al mes de abril se ha impuesto la realidad del déficit presupuestario y algunas dependencias ganadoras un mes antes han sido recortadas, en específico, Bienestar y Educación. La primera sólo gastó 1.7 mmdp en abril y acumuló al cuarto mes un gasto de 134 mmdp, 4% (6 mmdp) por debajo del programa. La segunda gastó 9.6 mmdp –la mitad que en abril de 2021–, y llevó su gasto acumulado a 112 mmdp, 5% (5.6 mmdp) por debajo del programa. El impulsó sólo duró hasta la revocación de mandato, aunque podría verse reactivado en mayo, previo a las elecciones estatales a principios de junio. Ya veremos.

La Secretaría de Energía es otra historia: al cuarto mes aún mantiene un inaceptable sobregasto de 72% (29.2 mmdp) por mayores transferencias a Pemex, aunque el exceso es menor que el registrado en marzo.

A fin de cuentas, la única dependencia que el Poder Ejecutivo se ha permitido “consentir” para continuar con el sobregasto, incluso más que durante el primer trimestre, ha sido Turismo: su sobregasto se triplicó a 15.6 mmdp o 72% más de lo que debía haber gastado al periodo. Todo indica que se buscaba avanzar lo más posible en el Tren Maya antes de que se hicieran efectivas las suspensiones de construcción por falta de evaluaciones de impacto ambiental.

También hubo dependencias que, ya castigadas en marzo, empeoraron su situación en abril. La que más preocupa es Salud. Esta secretaría acumulaba en marzo un subejercicio de 12% (4.4 mmdp), con todo y que realizó grandes transferencias a fideicomisos que disimularon su demora en el gasto. Para el cuarto mes del año, el retraso se agravó todavía más, y acumuló 31% (18.7 mmdp) por debajo del programa.

Asimismo, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, que acumulaba un recorte de 23% (2.5 mmdp), en marzo cayó en un retraso de 33% (5.3 mmdp), con todo y violencia desatada en el país.

De igual forma, destaca negativamente el retraso de las entidades no sectorizadas, como el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, entre otros, los cuales registraban programas clave en ceros. Al mes de marzo, en conjunto estas dependencias acumulaban un retraso de 19% (650 mdp), pero al mes de abril el retraso se agravó y llegó a 36% (1.7 mmdp).

En relación con los entes autónomos, su retraso frente al calendario prácticamente se mantiene sin cambios. Al mes de marzo el subejercicio era del 34% (12.4 mmdp), y para abril es de 24% (12 mmdp). Las reducciones del déficit se dieron en el Poder Judicial, que pasó de subejercer 36% (6.5 mmdp) a 23% (5.5 mmdp), y el INE, que pasó de un retraso de 19% (1 mmdp) a 8% (600 mdp). No obstante, el Inegi pasó de un retraso de 21% (400 mdp) a uno de 27% (800 mdp), mientras que la FGR pasó de 36% (1.4 mmdp) a 28% (1.7 mmdp) de retraso.

Años perdidos

La austeridad selectiva ha llevado muchas secretarías clave a registrar al mes de abril un gasto ínfimo y preocupante respecto a su nivel histórico.

El gasto de la Secretaría de Educación registró de enero a abril 111 mmdp, una caída real de 23.6% (34 mmdp) frente al mismo lapso de 2021, con lo que regresó a niveles de gasto similares a los de 2011. Por su parte, la Secretaría de Salud registró 41 mmdp, 16% (7.9 mmdp) menos que en 2021, y cayó a niveles de 2012. También preocupa el gasto de la Fiscalía General de la República (FGR), el cual fue de 4.4 mmdp, 13% (518 mdp) más que en 2021, pero 19% (mil mmdp) por debajo de 2019, su primer año de existencia como organismo autónomo.

En contraparte, hay dos dependencias que registran niveles de gasto récord: Bienestar y Turismo. Con todo y que en abril la Secretaría del Bienestar prácticamente no ejerció recursos, acumuló un gasto de 134 mmdp (44.8%) (41.7 mmdp) más que en 2021 o 300% (90 mmdp) más que en el mismo periodo de 2018, último año del sexenio pasado. Asimismo, la Secretaría de Turismo gastó 37.5 mmdp al mes de abril, 2,017% (25 mmdp) más que en 2021 o 1,280% (34.5 mmdp) más que en 2018.

Queda claro que los programas insignia como las Pensiones de Adultos Mayores, dentro de la Secretaría del Bienestar, y la construcción del Tren Maya, dentro de Turismo, son prioridad. La tragedia está instalada, más bien, en las dependencias clave encargadas de la salud, educación y seguridad.

^[1] DOF. 4 de marzo del 2022. DECRETO por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

^[2] Cabe señalar que el calendario de IEPS de combustibles sólo se publica de forma trimestral.

Golpe de realidad y despilfarro selectivo: febrero 2022

Escrito por México Evalúa en abril 8, 2022. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

La mala situación de la economía impone límites a las finanzas públicas, pero Hacienda parece no querer aceptarlo y suelta el gasto para hacer realidad los ‘sueños’ del presidente. La gran pregunta es en dónde quedan los derechos de los ciudadanos.

Hacienda anhelaba un 2022 de crecimiento económico acelerado, acompañado de un gran gasto en programas sociales para la primera mitad del año en vísperas de la revocación de mandato y las elecciones a gobernador, pero la realidad ha sido diferente.

Ni los ingresos petroleros (impulsados por el boom de los precios) ni los ingresos tributarios han alcanzado las cuotas que se anticiparon el año pasado. Al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mil millones de pesos o mmdp) frente al mismo periodo de 2021 o 7.1% (75.2 mmdp) de retraso frente al calendario.

Los menores ingresos han llevado a que 76% (20) de las dependencias o secretarías del Poder Ejecutivo vayan retrasadas respecto del calendario. Además, 100% (10) de los órganos autónomos mostraron retrasos en su gasto, a pesar de que éste abarca poco del presupuesto total. Hay una austeridad con saña.

No obstante, hay algo que el Gobierno no parece dispuesto a sacrificar en estos tiempos difíciles: sus intereses políticos. La Secretaría del Bienestar, aunque retrasada frente al calendario, exhibe un gasto de 74 mmdp en los primeros dos meses del año, 156% (45 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y el mayor monto que se tenga registro. Es claro que el Gobierno puede prescindir de todo, menos de entregar generosos subsidios previos a una elección.

Además, la Secretaría de Turismo presenta un gasto de 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y el mayor monto registrado desde 2003, cuando los datos empezaron a estar disponibles. Este aumento está completamente relacionado con una expansión del gasto en infraestructura, es decir, el Tren Maya. Luego de haber terminado el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) y adelantándose quizá a posibles amparos por daño ambiental, el Gobierno está pisando el acelerador con este proyecto prioritario.

En efecto, hay un despilfarro selectivo.

La desilusión de los ingresos

Para 2022 la Secretaría de Hacienda previó alcanzar una cifra récord de ingresos por 6.17 billones de pesos, 7.5% (429 mmdp) más que lo aprobado para 2021. Un plan que no se aspecta bien: al segundo mes de 2022 los ingresos totales acumulan 986 mmdp, una caída de 0.7% (7.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2021.

No es sorpresa este resultado. Desde septiembre del año pasado, cuando Hacienda presentó sus estimados de crecimiento y recaudación, desde México Evalúa señalamos que pecaban de candidez. Para empezar, el crecimiento económico proyectado para 2022 fue de 4.1%. Entonces ni Banxico ni el sector privado coincidían en la estimación. Actualmente el consenso del sector privado^[1] sobre el crecimiento económico de 2022 es de sólo 2%, la mitad de lo anticipado por la autoridad hacendaria, y menor también que el de Banxico, de 2.4%

La gran hazaña en materia de recaudación que planteó el Gobierno fue un crecimiento de 19% (198 mmdp) del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Pues bien, al mes de febrero el IVA acumula 196 mmdp, una caída de 10% (21.8 mmdp). Toda una desilusión.

En el caso del ISR, se anticipó un aumento de 4.8% (94 mmdp). Si bien a febrero se recaudó 375 mmdp –el mayor monto registrado para este periodo– y un aumento es de 10.4% (35.3 mmdp), mantenemos nuestra suspicacia sobre la evolución de este tributo, ya que la economía aún no recupera el nivel observado en la prepandemia.

Para el IEPS, de inicio, no se tenían expectativas halagüeñas: se estimó una caída de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. La realidad ha sido peor: -30.7% (26.8 mmdp) al mes de febrero. Esto se debe a que la recaudación de IEPS sobre combustibles fue de sólo 18.9 mmdp, una caída de 60.5% (28.9 mmdp). La causa principal fue otorgar los mayores estímulos a las gasolinas para que sus precios se mantengan bajos.

En febrero todavía no entraba en vigor la política de estímulos complementarios a las gasolinas, pero el cobro del IEPS ya había disminuido. Se exentó a 94% del IEPS para la Magna, 74% para la Premium y 54% para el diésel. Estimamos que al cobrar sólo el 17% del IEPS en febrero, la SHCP dejó ir 22.7 mmdp en estímulos.

El fundamento de esta estrategia es utilizar los mayores ingresos petroleros para pagar el esquema de control de precios. Si bien los ingresos petroleros a febrero llegaron a 144 mmdp, 6.2% (8.5 mmdp) más que en 2021, se quedaron por debajo del calendario en 25% (48 mmdp). Esto significa que la política de estímulos representó una pérdida neta para las finanzas públicas; esto es, gracias a los mejores precios del crudo los ingresos petroleros aumentaron 8.5 mmdp, pero el IEPS de combustibles cayó 26.8 mmdp frente al año pasado. En suma, se tiene un déficit de 18.3 mmdp como consecuencia de esta política.

Sueños irrenunciables: dádivas y Tren Maya

El menor nivel de ingresos ha generado que el gasto de las secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo registre en conjunto una contracción de 1.2% (3 mmdp). En total, 15 de 26 entidades presentan un menor gasto en los primeros dos meses de este año, frente a 2021. Además, de los 10 entes autónomos, cuatro^[2] tienen pérdidas que en conjunto registran 10% (1.6 mmdp) menor gasto que en 2021, siendo el principal afectado el INE.

Las únicas secretarías que tienen un aumento absoluto importante –superior a mil millones– son Bienestar, Turismo y Trabajo y Previsión Social. Las tres ejecutan proyectos o programas prioritarios o consentidos del presidente.

La más destacada es la Secretaría del Bienestar, la cual, en los primeros dos meses de 2022, gastó 74 mmdp, 156% (45 mmdp) más que en 2021, y su mayor monto registrado para el periodo. Hasta el informe trimestral se podrá saber el programa específico en el cual se ha gastado, pero de momento se puede corroborar que el 98.5% del gasto de esta Secretaría, a la fecha, corresponde a subsidios, es decir, principalmente las pensiones para adultos mayores.

De inicio el plan de gasto de 2022 de la Secretaría del Bienestar tiene claros tintes políticos. Para el primer trimestre tiene planeado gastar el 31.6% (94.8 mmdp) de su gasto anual y para el segundo 31.9% (95.6 mmdp). Es decir, en el primer semestre agotará el 63.5% de sus recursos. Hay que recordar que en abril se vota la revocación de mandato y en junio las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Ya para el tercer trimestre (sin tantas presiones políticas porque habrán pasado las elecciones) Bienestar planea gastar el 17.6% (53.6 mmdp) y para el cuarto trimestre un 18.9% (55.1 mmdp).

Esta distribución del gasto es una anomalía. De las 26 secretarías y dependencias del Poder Ejecutivo tan sólo seis tienen previsto utilizar más del 60% de sus recursos en el primer semestre de 2022: Agricultura, donde se clasifica el programa de Producción para el Bienestar; la Sedatu, que participa en la regularización de tierra para el proyecto del Tren Maya; Energía, donde provienen los apoyos de Pemex, y Bienestar, con las pensiones de adultos mayores. Además, la CRE y la CNH tienen esta misma situación (la de gastar más del 60% de su presupuesto en el primer semestre).

Además, el aumento del gasto en el primer semestre puede deberse a la política de blindaje electoral^[3] implementado por el INE, que desde 2013 obliga a anticipar la entrega de programas sociales en vista de una elección, para supuestamente no influir en los resultados de las votaciones. Cabe destacar que adelantar los programas sociales benefician en realidad al partido en el poder, porque la población percibe una mejora en su liquidez o apoyos del Gobierno antes de la elección, lo que puede cambiar la percepción sobre su desempeño.

La otra dependencia que llama la atención por un gran aumento en su gasto es Turismo, que a febrero erogó 12.7 mmdp, 1,321% (11.8 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado. Se sabe que el 97.6% (12.3 mmdp) corresponden a gasto de inversión física, es decir, del Tren Maya. En otras palabras, aunque el Gobierno ha castigado a la mayor parte de las secretarías y órganos autónomos, no ha castigado a un programa cuestionado por la falta de estudios de impacto ambiental y con planeación deficiente, por las constantes modificaciones en trazos.

Finalmente, está la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), la cual acumula un gasto de 5.2 mmdp, 36% (1.3 mmdp) más que en 2021 y su mayor monto registrado para un periodo enero-febrero. Tampoco sorprende que esta dependencia no haya sido castigada con austeridad, pues a través de ella se eroga el programa de becas de Jóvenes Construyendo el Futuro.

Desdén por el futuro

La orientación del gasto nos demuestra cada día que existe un profundo desdén por el futuro. De enero a febrero el gasto en subsidios, transferencias y aportaciones del Sector Público fue 84% superior a la inversión física, la mayor distancia registrada.

A pesar del impulso a la inversión del Tren Maya, la inversión física total fue de 94 mmdp a febrero, 9.6% (8.2 mmdp) más que en 2021, pero 20% (24.5 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2018. En contraparte, el gasto en subsidios fue de 172 mmdp, 13% (20 mmdp) más en la misma comparación, impulsados principalmente por mayor gasto en la categoría de Protección Social, es decir, las pensiones de adulto mayor, principalmente.

El mayor gasto en subsidios que en inversión implica que se construyan menos capacidades de desarrollo. Además, por la composición de los subsidios, no es un hecho que se esté dando prioridad a las urgencias. A febrero, los subsidios y transferencias en Educación cayeron 21% (13 mmdp), los de Vivienda 29% (3.9 mmdp) y los Agropecuarios 62% (7.3 mmdp). Además, Educación creció sólo 1% (81 mdp). Es decir, si los subsidios han aumentado es para concentrarlos en los programas prioritarios, con mayores réditos políticos.

Una ruta hacia el futuro

La planeación y ejecución del gasto están cooptadas por los intereses políticos del presidente, por lo que en las prioridades del presupuesto no está el cumplimiento de los derechos ciudadanos, como debería. Esto sugiere que los mecanismos de gobernanza del presupuesto y el balance de los pesos y contrapesos del ciclo presupuestario son débiles y disfuncionales. Esto nos exige repensarlos. De entrada, es urgente diseñar incentivos para que las instituciones amplíen su visión, con el fin de incluir también el mediano y largo plazo. Aquí algunas de nuestras recomendaciones para conseguirlo:

1. La creación del Consejo Fiscal apartidista y con voz propia, que evalúe la política fiscal y haga prospectiva de esta política, que avale las estimaciones de crecimiento, producción petrolera o ingresos, que con sus hallazgos propicie una mayor y más informada discusión fiscal entre el Congreso y la SHCP. En suma, esto aumentaría el costo político de generar planes desapegados de la realidad y un presupuesto cooptado.

2. Es impostergable implementar un servicio profesional de carrera en la Secretaría de Hacienda y en todas las áreas de planeación y uso de recursos públicos, de tal forma que las estructuras tengan posibilidad de responder a los objetivos institucionales y no sólo a los caprichos del presidente en turno.

3. Por el lado de la inversión pública, urge un ente apartidista, profesional y con la mayaor autonomía posible del poder político, que se encargue de la planeación de la infraestructura pública, elabore la agenda de infraestructura a partir de diagnósticos serios sobre las necesidades de México en la materia e identifique las mejores soluciones al respecto. Es imperante evitar que los proyectos se realicen con prisas y sin tiempos de planeación adecuados.

4. Asimismo, conviene revisar las reglas electorales que incitan a adelantar el gasto de los programas sociales. Valorar si no sería mejor establecer como regla que no se puedan incrementar los programas sociales frente al calendario.

^[1] Encuesta Citibanamex de expectativas (22 de marzo de 2022).

^[2] Ente, variación real frente a 2021 y diferencia en millones de pesos: Legislativo (-0.2% o -2mdp), Judicial (-5.3% o -404 mdp), INE, (-35% o 1,428 mdp) y Tribunal Federal de Justicia Administrativa (-0.8% o 2 mdp).

^[3] Inciden Social (2015). El blindaje electoral a programas sociales: evolución, avances y retos. Recuperado de: https://incidesocial.org/wp-content/uploads/el_blindaje_electoral_a_programas_sociales.pdf .El adelanto de programas sociales es una recomendación, pero no está normado en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Estímulos tiran al IEPS a su peor nivel: enero 2022

Escrito por México Evalúa en marzo 15, 2022. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

Casi ningún factor económico afecta tanto políticamente como el precio de la gasolina. Ante el aumento internacional de los precios del petróleo, el Gobierno se ha enfrascado en una búsqueda denodada de mecanismos para controlar el costo de los combustibles. Tan así, que está dispuesto a dejar de cobrar el IEPS (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios) y otros impuestos para evitar el descontento popular en un año electoral.

En enero de 2022 la recaudación de IEPS sobre gasolinas fue de 11.3 mil millones de pesos (mmdp), 56.3% (14.6 mmdp) menos que en el mismo mes de 2021, con lo que se registró el peor monto para un inicio de año desde 2015, cuando entró en vigor la reforma fiscal (2014) que modificó el cobro de este gravamen. Antes no se cobraba IEPS a los combustibles, al contrario: el Gobierno gastaba recursos públicos en otorgar un subsidio.

Populismo fiscal puro y duro

La caída en la recaudación en enero se debió a que la Secretaría de Hacienda aumentó los estímulos que reducen el cobro del IEPS, de forma tal que sólo obtuvo el 34% de la cuota para la gasolina Magna, 61% para la Premium y 46% para el diésel en el primer mes del año, mientras que en el mismo mes de 2021 el cobro del IEPS fue al 100%.

Eso fue sólo el inicio. En los primeros días de marzo el cobro del IEPS cayó a 0% para Magna y diésel y 2% para Premium. Y aunque esto no ha sido suficiente para contrarrestar los efectos de la subida de precios del petróleo –que no habían superado los 100 dólares por barril desde 2014–, el Gobierno estaría dispuesto a gastar más y más en el control de precios de los combustibles, una medida regresiva, ya que beneficia más a quienes más tienen.

Lo más sorprendente es que el Gobierno parece decidido a sacrificar otros ingresos con tal de quedar bien con los votantes más difíciles de convencer en las urnas, la clase media. A inicios de marzo se establecieron nuevos mecanismos de control, a través de estímulos de ISR y de IVA, para mantener a raya el aumento en las gasolinas. En otras palabras, se está regresando de facto al sistema previo a la reforma fiscal, cuando los precios de las gasolinas eran subsidiados, lo cual no es una buena forma de usar los recursos públicos.

Finalmente, es un riesgo apostar a que los mayores ingresos petroleros, provocados por un crudo más caro, solventarán el problema que suponen ingresos deprimidos por IEPS, ISR y hasta IVA. La historia reciente, como veremos más adelante, muestra que el Gobierno generalmente acaba perdiendo en el total de ingresos cuando da estímulos o subsidios a las gasolinas.

Impulso petrolero y de ISR a inicios de 2022

En el mes de enero la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) promedió 77 dólares por barril (dpb), 52% (26.7 dpb) más que en enero de 2021, lo que impulsó al total de ingresos del sector público. Los ingresos petroleros acumularon 69.6 mmdp en enero, 35% (18 mmdp) más que en el mismo mes de 2021. Registraron así su mejor nivel de ingresos desde 2018.

No obstante, si consideramos los ingresos petroleros más el IEPS a gasolinas, obtenemos una recaudación de 80.9 mmdp, 4.5% (3.5 mmdp) mayor a la de 2021, pero inferior a la acumulada tanto en 2020 como en 2019, cuando la MME rondó los 50 dpb. Es decir, en enero ya se observa que los estímulos a gasolinas que redujeron el IEPS perjudicaron la recaudación total proveniente del petróleo y la venta de gasolinas.

Por otro lado, la recaudación de ISR fue de 213.5 mmdp, 10.5% (20.3 mmdp) superior a la observada en enero de 2020, con lo que acumuló el mayor monto que se tenga registro para el primer mes del año. Todo esto a pesar de que el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) aún está lejos del alcanzado antes de la pandemia. En efecto, la desvinculación entre el crecimiento económico y la recaudación de ISR que se observó en diciembre de 2021 se mantiene y, francamente, no se entiende, ya que asumimos, claro, que los datos son verídicos.

Lo anterior compensó la caída de 9.2% (11.4 mmdp) del IVA, el cual acumuló 112 mmdp en enero, su peor monto desde 2019. Cabe recordar que este tributo fue el que salvó al erario en 2021, ante el estancamiento del ISR. Ahora, según la SHCP, los papeles se han invertido.

Con todo, los ingresos totales del sector público fueron de 543.5 mmdp en enero, sólo 3.1% (16.2 mmdp) superiores al mismo mes de 2021, cuando según el pronóstico de Hacienda debieron crecer 12%, a 593 mmdp. Así comienza 2022 para las finanzas públicas: mayores ingresos petroleros –disminuidos por estímulos al IEPS–, menor recaudación de IVA y un muy extraño aumento de ISR.

Estímulos del IEPS a tope

El cobro del IEPS sobre combustibles se calcula a partir de una “cuota efectiva de IEPS”, y es resultado de la suma de dos componentes: el monto de las cuotas de IEPS combustibles, que desde 2016 ^[1] se establecen de forma anual en diciembre del año previo (y que le suman valor al impuesto), y el monto de los estímulos que se determinan semanalmente (que le restan valor al impuesto). Estamos ante un mecanismo de control de precios hecho y derecho: cuando el petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.

(Por cierto, este mecanismo no está reconocido por la Secretaría de Hacienda como un gasto fiscal o una pérdida recaudatoria, situación que le permite una discrecionalidad en el uso del recurso público, que formalmente no le otorga la Constitución al Poder Ejecutivo pero que Hacienda se ha adjudicado por tradición.)

En 2020, con precios del petróleo por los suelos, la Secretaría de Hacienda no otorgó prácticamente ningún estímulo. La cuota promedio para la gasolina Magna fue de 4.95 pesos por litro, 4.1 pesos para la Premium y 5.4 para el diésel, es decir, se cobró el impuesto al 99%, 100% y 98%, respectivamente, a pesar de la grave situación económica que ocasionó en los hogares y empresas la contingencia sanitaria provocada por el covid-19. Pero no era año electoral.

Ante los precios del petróleo que aumentaron a partir de abril de 2021, la Secretaría de Hacienda comenzó a dar estímulos para evitar el aumento de precios de las gasolinas. Sí, fue el año de la ‘madre de todas las elecciones’. La cuota promedio para la Magna cerró en 3.1 pesos por litro, 3.6 para la Premium y 4.6 para el diésel, lo que equivale a un cobro del 62%, 83% y 84% de la cuota potencial para cada producto, respectivamente.

No obstante, los conflictos geopolíticos no han hecho más que presionar al alza los precios de los energéticos. En diciembre de 2021 la MME promedió 66.5 dpb, en enero de 2022 llegó a 77.8 dpb, en febrero promedió 86.9 dpb y los más recientes datos a marzo colocan al petróleo mexicano en 102 dpb. En estos últimos meses los estímulos del IEPS han estado a tope.

En enero la cuota del IEPS sobre la gasolina Magna promedió 1.9 pesos por litro de los 5.49 pesos factibles de cobro, es decir, se aplicó la cuota al 34%. A la gasolina Premium se le aplicaron 2.8 pesos por litro de 4.54 pesos posibles, y al diésel 2.8 pesos de 6.04, es decir, un cobro de 61 y 46%, respectivamente.

Lo anterior significa que en enero de este año sólo se cobró el 47% del total posible, o lo que es lo mismo, se dejaron ir alrededor de 12.7 mmdp por “subsidiar” a las gasolinas, que tenían un cobro potencial de 24 mmdp. Para ponerlo en contexto, este monto representa más del 95% del presupuesto anual de los programas prioritarios la Escuela es Nuestra o Producción para el Bienestar.

Para febrero, la MME promedió 86.9 dpb y el cobro del IEPS sobre la gasolina Magna fue de 0.3 pesos por litro, 1.2 pesos para la Premium y 1 peso para el diésel, es decir, 6%, 26% y 17% de cobro posible, respectivamente. Cuando tengamos el reporte de Hacienda de febrero podemos anticipar un mucho menor cobro del IEPS de combustibles.

A pesar de este esfuerzo fiscal, el precio de las gasolinas ha aumentado. En enero (últimos datos disponibles), la gasolina Magna acumuló un aumento de 14% (2.5 pesos por litro) frente a enero de 2020, la Premium 21% (4 pesos) y el diésel 14% (2.8 pesos). Los tres tipos de combustibles ya superan los precios prepandemia.

En marzo los estímulos llegaron al 100% para la gasolina Magna y el diésel, y al 98% para la Premium, pero como hemos descrito ya, esto no ha sido suficiente, por lo que el Gobierno ha comenzado a idear nuevos mecanismos de subsidio.

El retorno a la era de subsidios a combustibles

Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

Cabe destacar que entre 2006 y 2014 el IEPS cerró todos los años en números rojos por 80 mmdp en promedio, es decir, se otorgó por lo menos esa cantidad para subsidiar los combustibles.

Cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. En otras palabras, mantener los precios estables de los combustibles significaba no sólo sacrificar el IEPS, sino también otros impuestos.

Este mecanismo se reportaba como un gasto fiscal. En 2013 la SHCP estimó una pérdida recaudatoria de 127.3 mmdp a precios reales. A partir de 2015, entraron en vigor los cambios de la reforma fiscal de 2014, lo que implicó que los combustibles aumentaran conforme lo hace la inflación, y que se estableciera una nueva forma de cobro del IEPS mediante una cuota de pesos por litro por tipo de combustibles.

Según la SHCP^[2], “bajo la nueva estructura del IEPS de combustibles, a diferencia del impuesto vigente hasta 2015, la aplicación de este impuesto no puede dar lugar a un IEPS negativo, por lo que no genera un gasto fiscal”. Esto es cuestionable, puesto que el sistema de estímulos implica un menor cobro de IEPS.

En cualquier caso, el nuevo sistema del IEPS permitió un deslizamiento gradual en el precio de los combustibles hasta 2021. La gasolina Magna aumentó entre 2 y 9% de 2015 a 2021, y el diésel entre 2 y 10%, incrementos todavía manejables políticamente. Sin embargo, el nuevo mecanismo nunca se enfrentó a precios promedio anuales superiores a 65 dpb.

En 2022, con una MME que promedia los 83 dpb hasta principios de marzo –y que seguirá aumentando– el sistema de estímulos del IEPS se ha visto rebasado. El 4 de marzo se publicó en el DOF^[3] el decreto que establece estímulos complementarios a los combustibles automotrices.

El mecanismo es el siguiente: cada semana la Secretaría de Hacienda publicará el monto de estímulos complementarios por litro, que fue de 0.87 pesos para la Magna y 0.6 para el diésel en su primera ocasión. Los vendedores de combustibles podrán acreditar hasta esa cantidad por cada litro –si venden por debajo de su precio de compra– contra sus pagos provisionales de ISR mensuales.

Si después de efectuado el acreditamiento del ISR existiera una diferencia a favor del contribuyente, éste lo podrá acreditar contra el IVA, según el decreto. Es decir, se podrían llegar a empeñar dos tributos distintos, con tal de mantener los precios de los combustibles a raya. Esto es un claro retorno al pasado, cuando se utilizaban otros tributos para subsidiar a los combustibles.

Es evidente que este esquema tiene un enfoque populista. No hay que olvidar que en 2022 están en juego las gubernaturas de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas. Hay que remarcar que este tipo de apoyos son totalmente regresivos, pues beneficia más a los que más tienen y consumen. Con el mecanismo anterior^[4] de IEPS, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.

Algunos podrán argumentar que estos subsidios pueden contener a la inflación, la cual afecta a la población más vulnerable. No obstante, sería mucho mejor utilizar los recursos excedentes del petróleo en programas focalizados para tal población. Claro, para esto se necesitan programas con probada efectividad, bien planeados, con distribución geográfica específica y con reglas de operación, los cuales no abundan en la actualidad.

La casa siempre pierde

Con este esquema, la apuesta implícita del Gobierno es que los mayores precios del petróleo aumenten los ingresos petroleros lo suficiente como para compensar la menor recaudación de IEPS, ISR y hasta IVA. Para que la apuesta sea ganadora las estimaciones de Hacienda tendrían que ser certeras, pero sobre ellas rondan severas dudas.

Según las sensibilidades de ingresos de Hacienda, por cada dólar adicional en el precio del petróleo, frente a lo estimado en el Paquete Económico 2022, se obtendrían 13.6 mmdp más en recaudación petrolera. Con esta sensibilidad, si el precio del petróleo se mantiene en 80 dpb, como promedia a la fecha, la SHCP obtendría alrededor de 337 mmdp adicionales a lo estimado para 2022. Si la MME promediara 100 dpb durante todo 2022, los ingresos extra serían de 608 mmdp. El Gobierno ya se frota las manos…

El gran riesgo es que estas sensibilidades casi nunca se cumplen. Como muestra la siguiente gráfica, cuando el precio del petróleo es más caro a lo estimado en el PEF, los ingresos adicionales no son tan altos como las sensibilidades que Hacienda publica. Se han llegado a quedar 216% por debajo. Pero eso sí: cuando el precio del petróleo es menor a lo estimado, las pérdidas son mucho mayores, en 103%

Como muestra, en 2012, con precios del petróleo por encima de 100 dpb y 17.2 dpb más altos de lo estimado en el PEF, el erario debió de haber recibido 120 mmdp adicionales de ingresos petroleros, pero recibió sólo 21 mmdp más de lo planeado. Y en 2020, con precios del petróleo 13.3 dpb menores a lo anticipado, la recaudación petrolera debió caer sólo 193 mmdp, pero se contrajo en 403 mmdp frente a lo estimado.

Hay que precisar que estas estimaciones se han desviado también a causa de una menor plataforma petrolera, la cual ha quedado generalmente por debajo de lo proyectado (y no presenta signos de que esta tendencia se vaya a revertir). Por cierto, si la producción petrolera se quedara sin crecimiento en 2022, se perderían otros 28.8 mmdp^[5] de ingresos petroleros. Esto sin mencionar lo que pasaría si Pemex deja de exportar crudo, como se llegó a plantear a inicios de año como parte de la estrategia de soberanía energética.

A todo esto hay que descontarle un menor crecimiento económico. Si éste alcanza el 2.1%, como lo estima el consenso del sector privado, restaría 83 mmdp en ingresos tributarios, según Hacienda^[6], lo que podría ser incluso mayor si las sensibilidades están mal calculadas. Esto implicará recortes en programas sociales, infraestructura, gasto en salud, entre otros. Además, los ingresos tributarios se han venido desempeñando mal y no podemos desperdiciarlos. En enero de 2022 quedaron 4% (15.7 mmdp) por debajo de la meta, lo que anticipa presiones para todo el gasto público programado para el año. Como pueden ver, es una apuesta arriesgada subsidiar los combustibles.

La lección del pasado reciente

Otra forma de analizar este riesgo es comparar la recaudación programada de ingresos petroleros más la recaudación de IEPS de combustibles, frente a lo observado. Al analizar años previos, cuando ha habido un aumento en los precios del petróleo, la recaudación de ambos generalmente no supera el programa conjunto. Es decir, las pérdidas de un ingreso se comen las ganancias del otro.

En 2011 y 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) en 60% (37.9 dpb) y 20% (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 9% (152 mmdp) y 1% (21 mmdp) superiores a lo programado. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2011 se programó tener un IEPS de combustibles negativo por 14.4 mmdp; lo observado fue de -218 mmdp, 15 veces más. En 2012 se anticipó un IEPS negativo de 37.6 mmdp, la realidad fue de -291 mmdp, 8 veces más.

En suma, en estos años de bonanza petrolera los mayores subsidios para el IEPS (aunque con un esquema diferente) se comieron por completo los mayores ingresos petroleros. Esto debería servir de advertencia ante la estrategia que se plantea para 2022.

De hecho, en el periodo de 2010 a 2021, en tan sólo en tres años (2010, 2018 y 2021) la recaudación efectiva de IEPS de gasolinas, sumada a los ingresos petroleros, ha sido superior 44 mmdp a la programada, en promedio. En los otros nueve años el promedio negativo es de 138 mmdp.

La apuesta por compensar los ingresos petroleros con menor IEPS es riesgosa, y la casa (el país) generalmente pierde, y bastante.

^[1] DOF (27-12-2016) Decreto por el que se establecen estímulos fiscales en materia del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a los combustibles que se indican. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5467667&fecha=27/12/2016

^[2] Presupuesto de Gastos Fiscales 2014. Recuperado de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/19217/Presupuesto_de_Gastos_Fiscales_2014.pdf

^[3] DOF 4-03-2022. Recuperado de https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644746&fecha=04/03/2022

^[4] En los estudios más recientes de “Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas” de la SHCP para 2020 y 2018, no existe cálculo sobre la regresividad o progresividad del esquema actual del IEPS.

^[5] Según los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022 de Hacienda, por cada 50 mbd de extracción de petróleo distintos a la meta, se pierden o se ganan 20,594 mdp en ingresos petroleros. Para 2022 se proyecta una plataforma de 1,826 mbd, pero en 2021 la producción cerró en sólo 1,756 mbd.

^[6] Según los CCPE de 2022, por cada medio punto del PIB que el crecimiento real de la economía se desvíe de la meta, se ganan o pierden 20,784 mdp. Para 2022 Hacienda estimó un crecimiento de 4.1% pero el consenso del sector privado es de 2.1%

Así tomó forma el gasolinazo: noviembre 2021

Escrito por México Evalúa en enero 6, 2022. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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La inflación y caída en ingresos presionaron un gasolinazo, a pesar de que el presidente insiste en que no van a aumentar los impuestos. En los últimos días de 2021, el Gobierno federal aplicó el mayor gasolinazo de los últimos cinco años, al incrementar en 7.4% las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)^[1]. ¿Qué está detrás de este incremento? Una inflación no vista en los últimos 20 años y la necesidad de recaudar más en 2022, ante unos ingresos tributarios que simplemente no despegan. Te contamos.

El IEPS como clavo ardiendo

El diseño del IEPS sobre combustibles es complicado porque el monto neto del impuesto depende del monto de las cuotas (que suman valor al impuesto) y de los estímulos (que le restan valor). Esto es, se establecen cuotas anuales por cada litro de combustible y, al mismo tiempo, cada semana se designan estímulos que reducen en cierta medida tales cuotas. Sí, el valor del impuesto puede cambiar cada semana.

Debido a este diseño, un alza en las cuotas del IEPS no necesariamente implica un alza en el precio de las gasolinas; todo dependerá del comportamiento del estímulo. Eso sí: un aumento de las cuotas, en principio, aumenta la ‘probabilidad’ de sufrir un incremento en el precio de las gasolinas.

Estamos ante un mecanismo de control de precios. En teoría, esto permite mantener estable el precio de las gasolinas. Un cambio en el precio de las mismas –ocasionado, regularmente, por una variación en el precio del crudo– se enfrenta mediante un ajuste en el impuesto. Así, cuando el precio del petróleo aumenta se puede aplicar un mayor estímulo para cobrar menos IEPS; cuando baja, se pueden reducir los estímulos y aumentar el cobro del IEPS.

Pues bien, para 2022 las cuotas del IEPS sobre gasolinas aumentaron 7.4%, el mayor incremento en los últimos cinco años, debido a que la inflación hasta noviembre de 2021 medida por el Índice Nacional de Precios al Consumidor reportó ese nivel. Esto significa que la pérdida de poder adquisitivo que los mexicanos sufrieron por la inflación de 2021 se trasladará hacia 2022 con mayores cuotas en los combustibles.

De tal forma, la cuota por litro de la gasolina Magna (menor a 92 octanos) será de 5.49 pesos, 38 centavos más que en 2021 o 90 centavos por arriba en comparación con 2018. En el caso del diésel, la cuota se colocará en 6.04 pesos por litro, 41 centavos más que en 2021 o un peso más que en 2018.

Ahora, el aumento del IEPS sobre combustibles a inicios de año vino acompañado de un aumento súbito de los estímulos, lo que ha evitado que en la práctica observemos un aumento en los precios de las gasolinas… hasta ahora. No obstante, sabemos que con el aumento de las cuotas la SHCP puede incrementar el IEPS neto en cualquier momento del año. Digamos que ya está ‘preautorizado’.

Durante 2020, con los precios del petróleo casi por los suelos, los estímulos estuvieron en cero pesos casi todo el año. En 2021 se revirtió la tendencia y los estímulos promediaron 1.94 pesos por litro para la gasolina de menos de 92 octanos, 0.7 pesos para la superior a 92 octanos y 1.15 pesos para el diésel.

En la última semana de 2021 los estímulos fueron de 2.3 pesos para la Magna, 0.56 para la Premium y 1.72 para el diésel; no obstante, para la primera semana de enero de 2022 los estímulos aumentaron en 0.94 pesos (un aumento de 118%), 0.88 pesos (286%) y 0.91 pesos (298%), respectivamente. Esto suprimió el efecto de las más altas cuotas del IEPS sobre el precio de las gasolinas.

Desde abril de 2021 los precios de las gasolinas se han mantenido estables, con variaciones mensuales menores a un punto porcentual. No obstante, hay que recordar que en los primeros tres meses del año pasado los combustibles tuvieron aumentos de entre 2 a 3% en enero y de hasta 6.5% en febrero.

Esto nos hace pensar que el gasolinazo está latente, aunque esté siendo disimulado con estímulos en las cuotas del IEPS, por el momento.

Las motivaciones fiscales del gasolinazo

El alza en los precios de las gasolinas tiene un gran costo político. Que el Gobierno haya decidido asumir tal costo al aumentar las cuotas del IEPS no puede ser en vano. Detrás del gasolinazo de 2022 está la urgente necesidad del Gobierno de fortalecer o por lo menos de mantener la recaudación tributaria, en el contexto de unos estimados de recaudación de ISR e IVA sumamente ambiciosos para este año pero que quedan en duda ante los ingresos tributarios que simplemente no despegaron en 2021.

Los datos de la recaudación tributaria en los últimos meses del año pasado han sido preocupantes. En el mes de noviembre –los datos oficiales más actualizados– se recaudaron 256 mmdp de impuestos, una reducción de 9.2% (26 mmdp) frente al mismo mes de 2020, la caída intermensual más grande que se ha registrado en 2021. Esto generó que los ingresos a ese mes fueran los más bajos desde 2015.

Es decir, no sólo la recaudación tributaria empeoró frente a noviembre de 2020 (cuando la economía comenzaba a recuperarse del covid-19), sino que también empeoró frente a años previos a la pandemia. Asimismo, la recaudación tributaria fue la segunda más baja del año, sólo por encima de lo observado en octubre. Todo apunta a un debilitamiento económico y fiscal en México, que desde luego puede mantenerse en 2022.

Lo que más sorprendió en noviembre fue la caída del IVA, pues fue la recaudación que mejores signos de recuperación había mostrado con anterioridad en 2021. Se recaudaron 131 mmdp en ese mes, 9% (11.8 mmdp) menos que en el mismo mes de 2020 y su peor registro de 2021.

Si bien el IVA a noviembre acumula 1,024 mmdp –un superávit de 14% (125 mmdp) frente al calendario–, en los últimos tres meses se ha desacelerado y en noviembre registra un incremento real de sólo 9.5%. Con estos datos volvemos a afirmar que los estimados de crecimiento del IVA para 2022 –de 19%– no reconocen la realidad ni la trayectoria, la cual presionará los ingresos y gastos del Gobierno durante 2022. Este panorama es consistente con el incremento de las cuotas de IEPS de gasolinas que entró en vigor al inicio de este año.

Por su parte, la recaudación de ISR fue de 135 mmdp, 3,5% (4.7 mmdp) menor que en el mismo mes de 2020. Este tributo acumula 1,684 mmdp de enero a noviembre, un déficit de 3% (49 mmdp) frente al calendario. Además, en el acumulado a noviembre registra una caída real de 0.2%, a pesar del rebote económico de 2021, lo que nos hace pensar que la expansión de 4.5% que estima Hacienda para 2022 será muy difícil de lograr.

Finalmente, la recaudación en noviembre del IEPS –el tercer impuesto de mayor peso– fue de 27 mmdp, 35% (11.8 mmdp) menor que en el mismo mes de 2021, lo que supone la mayor contracción mensual del año. En el acumulado este impuesto registra 370 mmdp, un monto 21% (98 mmdp) menor de lo programado o una contracción real de 16.5%.

Para 2022, se espera que el IEPS tenga una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021. ¿Será?

Finalmente, hay que apuntar que el retraso de los ingresos tributarios frente al calendario se ha agravado en noviembre. Al mes de octubre el déficit era de 2.2 mmdp, pero al onceavo mes del año los tributos han alcanzado los 3,211 mmdp, 13.6 mmdp (0.4%) por debajo de lo calendarizado.

Por desgracia, ya se identifica una tendencia negativa: al mes de noviembre se acumulan tres meses seguidos de retrasos de los ingresos tributarios frente al calendario, situación que podría mantenerse para finales de año y principios de 2022. El incremento de las cuotas de IEPS es una estrategia necesaria de la Secretaría de Hacienda para incrementar la recaudación en 2022 y compensar el mal desempeño hasta la fecha.

^[1] Diario Oficial de la Federación (DOF) 23 de diciembre de 2021. Acuerdo por el que se actualizan las cuotas que se especifican en materia del impuesto especial sobre producción y servicios para 2022. Recuperado de: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639152&fecha=23/12/2021

Los impuestos caen a su peor nivel: octubre 2021

Escrito por México Evalúa en diciembre 6, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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Octubre negro fiscal: el declive en la recuperación económica en el tercer trimestre de 2021 impactó en los ingresos tributarios, los cuales registraron en octubre su peor nivel mensual de 2021.

En el décimo mes del año los ingresos tributarios acumularon 253 mil millones de pesos, 16% menos (47 mmdp) que el promedio de enero a septiembre, y 2% menos (6 mmdp) que en septiembre, el segundo peor mes registrado en el año. En el comparativo anual, desde 2017 no se presentaba una recaudación tan baja para un mes de octubre.

Con este resultado, los ingresos tributarios acumularon en lo que va del año 2.9 billones de pesos, apenas 1.6% (46 mmdp) más que en el mismo periodo de 2020. El rebote económico no se ha sentido en los ingresos.

En efecto, la recuperación económica se ha venido deteriorando en los últimos meses. En agosto el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE)^[1] cayó en 1.2% frente a julio y en septiembre hubo una contracción de 0.4% frente a agosto.

Lo anterior ha impactado a las expectativas económicas del sector privado^[2]. En septiembre el consenso era que la economía mexicana tendría un rebote de 6.2% en 2021, pero en octubre esta proyección cayó a 6% y en noviembre se coloca en 5.7%.

Análisis por tipo de ingreso tributario

El derrumbe de los ingresos tributarios se explica por la caída de los tres principales impuestos: ISR, IVA e IEPS, que tocaron de igual forma su peor nivel en octubre.

El gran perdedor fue el ISR, el cual ascendió a 131 mmdp en octubre, 17% menos (26 mmdp) que el promedio de enero a septiembre y 7.2% inferior (20 mmdp) al mismo mes de 2020. De hecho, se trata de un nivel similar al observado en octubre de 2017.

En cuanto al IVA, se recaudaron 82 mmdp, 13% menos (13 mmdp) que el promedio de los primeros nueve meses del año y 6% menos (5 mmdp) que en octubre de 2020.

Finalmente, en octubre el IEPS acumuló tan sólo 26.3 mmdp, 25% menos (9 mmdp) que el promedio anual y 34% (14 mmdp) menos que en 2020.

Estos resultados reflejan que la pérdida de empresas y empleo sigue lastrando la recaudación del principal impuesto: el ISR. No obstante, el mercado interno –el motor usual del IVA– presenta un mejor desempeño posiblemente impulsado por las remesas, programas sociales o deuda de las personas.

Frente al calendario, los ingresos tributarios se han quedado cortos con respecto al programa en cinco meses de 10, por lo que los 2.9 billones recaudados están 2 mmdp o 0.1% en déficit. Al interior de este monto identificamos que el ISR se encuentra 3% por debajo (48 mmdp) de lo estimado a octubre, y el IEPS lo está en 25% (83 mmdp). Esto ha sido compensado por un IVA 15% (120 mmdp) más de lo anticipado y por otros impuestos, que están 9% por encima (10 mmdp) del programa.

Esta situación sirve para refrendar nuestra postura de que la expectativa de crecimiento de 4.7% en el ISR para 2022 en el Paquete Económico está muy lejos de la realidad, y de que el IVA –incluso con un buen desempeño– difícilmente logrará una expansión de 19%.

Se resiente la inversión

La caída en la recaudación tributaria en octubre se reflejó en una contracción de la inversión pública. En el décimo mes la inversión física ascendió a 50 mmdp, 8% menos (5mmdp) que el promedio de enero a septiembre, y cayó a su peor nivel desde mayo. Una demostración más de que cuando los ingresos se contraen, lo más fácil de recortar es la inversión.

En cuanto a la inversión sin Pemex, el monto registrado fue de 33 mmdp, 4% más (1 mmdp) que el promedio de enero a septiembre, y el peor registro desde agosto.

Con este resultado, la inversión total en 2021 acumula tan sólo 1% (1 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2020. Sin embargo, la inversión sin Pemex se colocó en 314 mmdp, 11% menos (37 mmdp) que en 2020, y registró su peor nivel desde 2011, año a partir del cual hay datos disponibles.

Si se considera que la viabilidad e impacto social de los proyectos de Pemex son cuestionables –como la refinería de Dos Bocas, que costará alrededor de 180 mmdp según la Secretaría de Energía– el bajo nivel del resto de la inversión pública es sumamente preocupante, ya que limitará las capacidades de crecimiento y desarrollo del país en el futuro.

^[1] IGAE. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi). Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/igae/

^[2] Encuesta de Expectativas del Sector Privado. Banco de México. Recuperado de https://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=24&accion=consultarDirectorioCuadros&locale=es

Números de Erario: agosto de 2021

Escrito por México Evalúa en octubre 5, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

Un símil de lo que podría pasar en 2022

Al mes de agosto de este año los ingresos totales tuvieron un crecimiento anual de 5.5%. El erario se ha mantenido a flote principalmente por un incremento de los ingresos petroleros y del Impuesto al Valor Agregado (IVA). No obstante, otros componentes de los ingresos, como el Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) o los ingresos de la CFE se mantienen estancados o presentan caídas, a pesar de la recuperación económica. Además, este año se han resentido los ingresos no tributarios no petroleros, ya que no han ingresado recursos de los fondos de emergencia.

En el contexto de la discusión de los estimados de finanzas públicas que la Secretaría de Hacienda presentó para el Presupuesto 2022, los datos al mes de agosto de este año nos recuerdan qué tan difícil es lograr las metas de ingresos.

Petróleo, al rescate

De enero a agosto los ingresos totales del sector público acumulan 3.89 billones de pesos, un aumento de 5.5%, es decir, 203 mil millones de pesos (mmdp), frente al mismo periodo de 2020. No obstante, frente a 2019 (previo a la pandemia) tal crecimiento es sólo de 3% (116 mmdp).

La recuperación de los ingresos se debe, principalmente, a los mejores ingresos petroleros. Al mes de agosto dichos ingresos acumulan 609 mmdp, un crecimiento anual de 66.4% (243 mmdp). Parte de esta fortaleza es algo artificial, ya que las aportaciones (capitalizaciones) que el Gobierno federal le transfiere a Pemex se contabilizan como ingresos petroleros. Sin esas capitalizaciones, en realidad los ingresos petroleros hubieran crecido sólo 35.3% en el periodo de enero a agosto.

El impulso de estos ingresos también viene del precio del barril, aunque no de la producción. La plataforma petrolera se mantiene en 1,680 miles de barriles diarios (mbd), 101 mdb por debajo del programa. En efecto, el aumento en el precio del crudo ha compensado la estancada producción de Pemex. Mientras que en el Paquete Económico 2021 se estimó un precio de 41.6 dólares por barril (dpb), el observado ha sido de 59.4 (dpb), 17 dólares por arriba.

Cabe recordar que para 2022 se estima una plataforma de 1,826 miles de barriles diarios (mbd), y la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb). Al mes de agosto la plataforma está lejos de esa meta, y con un precio mucho más alto esperado para 2022, difícilmente el próximo año se compensará la baja producción de la misma forma en que se ha hecho este año.

El otro salvavidas de las finanzas públicas ha sido el IVA, que acumula 777 mmdp al mes de agosto, un aumento de 14% (96 mmdp). Este impuesto incluso supera los niveles prepandemia, pues frente a 2019 es 12% (83 mmdp) superior.

En otras palabras, el IVA está teniendo su gran rebote este año. El punto es que para 2022 se espera otro gran crecimiento, pero de 19% (198 mmdp), algo que no se ha visto nunca. Esto se ve complicado, como ya lo hemos explicado en otros estudios.

Rezago del resto de ingresos

Fuera de los ingresos petroleros y el IVA, las demás fuentes de ingreso están muy apagadas. El ISR, el principal tributo del Gobierno, acumula 1.28 billones, una contracción de 0.2% (2.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2020 y frente a 2019 el aumento es apenas de 0.9% (11.3 mmdp).

A pesar de la recuperación del PIB esperada de 6.2% (Banco de México), el ISR simplemente no despegó en el octavo mes del año. En 2022 se espera un crecimiento de 4.8% (94 mmdp) frente a los ingresos presupuestados para 2021, algo que por la tendencia actual se ve igualmente difícil.

Asimismo, el IEPS ha generado al mes de agosto 286 mmdp, una caída de 10.3% (32 mmdp), y se coloca en su peor nivel desde 2018. Para el siguiente año se espera una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021; aunque se espera una pérdida, no queda claro cómo se va a revertir la tendencia, cuando no se espera que el rebote económico tenga la misma fuerza el próximo año. La expectativa parece optimista por lo observado hasta la fecha.

Finalmente, los ingresos no tributarios no petroleros acumulan 287 mmdp, una caída de 21.9% (80 mmdp) frente al mismo periodo de 2020. Hay que recordar que al mes de agosto del año pasado dentro de los ingresos no tributarios se contabilizaron transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por 119 mmdp, del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México por 21.6 mmdp y de otros fideicomisos por 33.6 mmdp.

Si bien este año continúa la estrategia de extinción de fideicomisos, los ingresos obtenidos por los mismos –incluyendo los 25.4 mmdp del Fonden– no han llegado a compensar el agotamiento del FEIP.

Ingresos frente al calendario

Ahora, frente al calendario, los 3.89 billones de ingresos totales están 4.4% (164 mmdp) por arriba. Sin embargo, al desagregar por impuesto la historia es diferente con respecto al crecimiento frente al año pasado. Frente al calendario, los ingresos petroleros van 1.2% (7.6 mmdp) por debajo y los tributarios sólo 1% (24 mmdp) por arriba de lo previsto.

El ISR va 3% (-39 mmdp) por debajo del calendario, otra muestra de que Hacienda ha sido muy optimista al estimar el desempeño de este tributo este año, un símil de lo que podría pasar en 2022. En contraparte, el IVA está 17% (112 mmdp) por encima de lo calendarizado, situación que ha provocado que la SHCP apueste casi todo el crecimiento tributario a partir de este impuesto en 2022.

Avance frente a las expectativas: petróleo sobrestimado

Los ingresos al mes de agosto van en línea frente a los estimados al cierre, proyectados en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). No obstante, esto se ha debido a un avance al mes de agosto superior al 80% de los ingresos no tributarios y de un 68% de avance de los ingresos tributarios. A pesar del mejor desempeño de los petroleros frente a 2020, si mantienen el ritmo visto hasta ahora, quedarán muy por debajo de lo estimado al cierre.

Al octavo mes los 3.89 billones de pesos de ingresos totales representan el 66% de los 5.8 billones de pesos esperados al cierre de 2021. De mantenerse el rimo de crecimiento promedio mensual, los ingresos totales quedarían -0.6% (36.6 mmdp) por debajo de lo estimado.

Esto se debe principalmente a que los 610 mmdp de ingresos petroleros representan sólo el 56% de los 1.07 billones estimados al cierre de 2021. Si esta tendencia continúa, los ingresos petroleros quedarán 15% (161 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre. En otras palabras, los ingresos petroleros han sido mucho mayores frente a 2020, pero las expectativas de la Secretaría de Hacienda para el cierre del año eran todavía mayores, situación que se repite en el PPEF 2022.

El menor desempeño del ingreso del petróleo frente al estimado al cierre ha sido compensado principalmente por los ingresos tributarios y no tributarios. Al mes de agosto los 287 mmdp de ingresos no tributarios representan el 81% de los 354 mmdp estimados al cierre. Por su parte, los 2.4 billones de ingresos tributarios representan un 68% de avance frente a los 3.5 billones estimados.

Si la tendencia continúa, los no tributarios quedarán 21% (76 mmdp) por arriba de lo estimado y los tributarios se colocarán 2.5% (90 mmdp) por encima de lo esperado al cierre. No obstante, los ingresos no tributarios, al no ser recurrentes, en cualquier momento podrían dejar de crecer frente a su ritmo previsto, lo que podría implicar que los ingresos al cierre de año caigan a terrenos negativos frente a lo estimado.

Gasto público: los favoritos de siempre

Al igual que los ingresos, el gasto público al mes de agosto ha crecido de forma limitada (4.5%).

Sin embargo, al interior se observa que los consentidos de siempre: Pemex, CFE o la Secretaría de Energía, registraron grandes aumentos en su gasto, mientras que otros, como Seguridad y Protección Ciudadana o la Fiscalía General de la República, presentan retrasos importantes frente a su calendario.

Al octavo mes del año, el gasto programable del Sector Público acumula 3.12 billones de pesos, un aumento de 7.3% (213 mmdp) frente al mismo periodo de 2020. Ese aumento en algunos ejecutores es mucho más grande. Por ejemplo, la Secretaría de Energía acumula 164 mmdp, un aumento de 209% (111 mmdp). Pemex que ha gastado 375 mmdp, un aumento de 209% (61 mmdp) más que en el mismo periodo de 2020.

En la contraparte se encuentra la Secretaría de Economía, con 3.3 mmdp, 91% (34 mmdp) menos que en 2020, luego de la reducción del programa de Créditos del Bienestar. Asimismo, las Aportaciones para las Entidades llevan 503 mmdp, una caída real de 3% (17 mmdp), cuando por Ley deberían de ser siempre superiores a las del año anterior.

Gasto frente al calendario

Frente al calendario el panorama es más preocupante. Si bien el gasto total está en 4.18 billones, 0.3% (12.5 mmdp) por arriba del programa, la situación por ejecutor es sumamente variable. En monto, la Sener, con sus 164 mmdp gastados a agosto, se encuentra 253% (117 mmdp) por arriba de su calendario anual, y la CFE, con 315 mmdp, está 19% (50 mmdp) por arriba de lo programado. Le siguen el IMSS con 570 mmdp, 8.3% (16 mmdp) por arriba del programa, y la Secretaría del Bienestar, con 135 mmdp, 8.3% (10 mmdp) por arriba del programa.

Sin embargo, las Aportaciones a la Seguridad Social, con 638 mmdp, están 3.6% (24 mmdp) por debajo de su calendario. El gasto del ISSSTE, con 248 mmdp, se ubica 8.1% (21 mmdp) retrasado, y las Aportaciones Federales, con sus 503 mmdp, van 2.4 (12 mmdp) por debajo del programa.

En porcentaje también sorprenden sobregastos o subejercicios de algunos ejecutores. Por ejemplo, la Secretaría de Hacienda ha ejercido 20 mmdp, 51% (6.7 mmdp) más de lo que debía, al igual que la Secretaría de Gobernación, que con 4.9 mmdp acumula 58% (1.8 mmdp) en exceso a su programa.

Por el contrario, la Seguridad Pública y Protección Ciudadana ha gastado 24.9 mmdp, un retraso de 32% (12 mmdp); el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con 1.2 mmdp, va 28% (521 mdp) retrasado, y la Fiscalía General de la República ha gastado 7.5 mmdp, un subejercicio de 32% (3.6 mmdp).

Sablazo al gasto, luego de elecciones: julio 2021

Escrito por México Evalúa en septiembre 2, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

El Gobierno frenó el ritmo de gasto al iniciar el segundo semestre del presente año, justo después de las elecciones. El gasto programable del Sector Público cayó 11% durante el mes de julio. Una de las entidades más afectadas fue la Secretaría de Salud, encargada de atender a las personas más vulnerables del país. Con la evidencia disponible, todo indica que los programas o proyectos prioritarios para el presidente no sufrieron. La cuestión es que antes y después que nada el presupuesto debe responder al cumplimiento de los derechos de los ciudadanos; la salud es un derecho humano.

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En los primeros seis meses del año el gasto programable acumuló un crecimiento de 7.7% frente al mismo periodo de 2020, pero el Gobierno activó el freno mano en julio, por lo que el crecimiento acumulado se redujo: quedó en 4.6%.

El sector donde se concentró el recorte de gasto en julio fue en las secretarías del Gobierno Federal, donde la ejecución de recursos se desplomó en 43.5% frente julio del año pasado, a 82 mil millones de pesos (63 mil 232 millones menos), con lo que retrocedió a niveles de 2005. Hasta el mes de junio el gasto programable de las de las secretarías federales acumuló un crecimiento de 14.5% frente al mismo periodo de 2020. Con la caída de julio de este año, el crecimiento acumulado cayó a 3.5%.

Por el tamaño del monto de afectación, las secretarías más afectadas fueron: Bienestar, Salud y Educación. Sin embargo, la Secretaría de Salud es la que va más rezagada en su presupuesto acumulado de enero a julio. Sufrió un recorte de 77.3% en julio, al gastar 4.06 mil millones de pesos (13 mil 807 millones de pesos menos que en julio de 2020), su peor nivel desde 2007 para este mes. Además, se quedó corto frente al calendario en 83.6%.

Con el recorte en julio, la Secretaría del Bienestar ‘equilibró’ sus cuentas y se colocó en un subejercicio acumulado de 0.6% frente al calendario al séptimo mes. Hay que recordar que al mes de junio iba adelantada en 26% o 24 mil millones frente a su programa. En el caso de Educación, aún va 1.1% por arriba de lo programado en su gasto a julio, debido a que acumulaba un sobrejercicio al primer semestre de 2.4%.

Ahora, todo indica que los programas prioritarios del Gobierno no fueron castigados. Aunque en los informes mensuales de las finanzas públicas no se publica información desagregada a nivel programa, el gasto de las secretarías a cargo de programas o proyectos emblemáticos no se vio afectado. El gasto para la Secretaría de Energía, desde donde se destinan recursos para la refinería de Dos Bocas o se hacen transferencias a Pemex, creció en 2,148% a 7.9 mil millones de pesos o 4,620% más al programado para ese mes. Esto es casi el doble que los 4.6 mil millones gastados en la Secretaría de Salud en julio.

Por su parte, la Secretaría de Turismo, de donde se financia el Tren Maya, aumentó su gasto en julio 13 veces más que en 2020 y quedó por encima de lo presupuestado en 113%. Otras dependencias también sufrieron grandes recortes en su gasto del mes de julio: Economía en 91.7%; Desarrollo Agrario Territorial y Urbano en 68%, y Comunicaciones y Transportes en 27.8%.

Con estos movimientos, el gasto total del Sector Público en julio se contrajo en 9% frente al mismo mes de 2020, al acumular 496 mil millones de pesos, un retraso de 11% respecto del calendario.

Aun así, el gasto total acumulado alcanzó un monto de 3.6 billones de pesos en los primeros siete meses del año (enero-julio). Creció 2.1% frente al mismo periodo de 2020, dado el gasto acelerado en los primeros meses del año. No obstante, registró un déficit de 1.1% respecto a lo programado, el cual comenzó en enero de este año con retraso de 19%, que a la fecha no se ha podido recuperar completamente.

El gasto va rezagado, y si continúa la tendencia observada en el mes de julio hacia el cierre del año, y los ‘perdedores’ siguen siendo los mismos (Secretaría de Salud, Educación Pública y Bienestar, entre ellos), se alcanza a ver un fin de año con focos críticos.

Fideicomisos públicos y la huella del daño: junio 2021

Escrito por México Evalúa en agosto 10, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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El Gobierno federal, integrado por la administración de López Obrador y un Congreso dominado por Morena, pusieron en marcha una política fiscal durante los primeros dos años y medio de sexenio que ha debilitado a varias políticas públicas indispensables para el desarrollo de México, entre ellas a las propias finanzas públicas, lo que aumenta el riesgo de inestabilidad macroeconómica en el país. El riesgo país de México, medido a través del Índice de Bonos de Mercados Emergentes Global (EMBIG) de J.P. Morgan^{^[1]}, se ubicó el 2 de julio de 2021 en 347 puntos base (pb), equivalente a 3.47 puntos porcentuales; en términos acumulados, ha disminuido 14 pb en lo que va de 2021. Al cierre de 2018, el EMBIG para México fue de 241 pb. Es decir, en la presente administración el riesgo país se ha incrementado 44% (106 pb).

A mitad de este preocupante panorama se verifica un fenómeno que es al mismo tiempo síntoma y causa, y que no se trata en la conversación pública con el cuidado y la precisión que debería. Y es que en lo que va de la presente administración, ya se utilizó prácticamente la mitad (48%) del patrimonio del Gobierno federal que se encontraba administrado en diversos fideicomisos. Debió perseguir una reforma fiscal que buscará aumentar la rentabilidad económica y social del gasto público y fortalecer los ingresos recurrentes que permiten financiarlo de manera sostenible; en su lugar, el Gobierno ha estado liquidando patrimonio (activos) para compensar la debilidad de los ingresos federales ante los aumentos en el gasto de programas sociales, transferencias a Pemex y proyectos de infraestructura que exceden su presupuesto (y que además son cuestionables por su falta de rentabilidad).

En el camino quedaron sin certeza de financiamiento varios fideicomisos y, con ellos, numerosos proyectos, programas públicos y objetivos de política pública, como la inversión en ciencia e innovación a través del Conacyt, la reparación del daño ocasionado a víctimas del Estado y la estabilización presupuestaria que se opera y financia a través del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) desde el principio del milenio. Ésta tiene como objetivo suavizar los recortes en el gasto durante un año fiscal, cuando los ingresos programados son menores a los observados. Pero veamos cómo luce esto en números, comenzando con el FEIP.

‘Consumo’ a conciencia del patrimonio

Al inicio del presente sexenio el FEIP contaba con casi 300 mil millones de pesos (mmdp), pero al 30 de junio de 2021 sólo tiene 15.5 mmdp. Claramente esta administración hizo un uso exhaustivo del FEIP, pues lo usó de manera intensiva durante más de un año fiscal. Ahora está prácticamente extinto, por lo que hoy la estabilización presupuestaria es una política pública en agonía. El Gobierno federal ya no cuenta con los recursos de este fondo para atender la persistente debilidad de los ingresos, y cada vez quedan menos recursos “que se puedan utilizar” de los fideicomisos para financiar el presupuesto. El país está más expuesto que antes a una crisis de las finanzas federales que pueda afectar el equilibrio macroeconómico.

Al 30 de junio de 2021, SHCP reportó que cuenta con 301 fideicomisos, mandatos y actos jurídicos análogos sin estructura orgánica, los cuales suman un saldo de 508.4 mmdp. Esto significa que se han consumido 471.1 mmdp del patrimonio de fideicomisos desde inicio de la administración (2.5 años): 183.0 mmdp durante 2019, 176.0 mmdp durante 2020 y 112.2 mmdp durante el primer semestre de 2021.

De los 301 actos jurídicos –279 fideicomisos, 17 mandatos y cinco análogos–, registrados al segundo trimestre de 2021, 159 son federales y no están sujetos al decreto de extinción, mientras que 106 sí lo están –70 federales sujetos y 36 fondos mixtos Conacyt para estados–. También hay 36 estatales y privados, no sujetos al mencionado decreto.

Por otra parte, al analizar su tenencia por ramo administrativo, se aprecia que la SHCP, la Sedena y la Secretaría de Salud concentraron los fideicomisos que disponían del 90.5% del saldo total que aún quedaba en estas figuras al cierre de junio pasado. Tan sólo 10 fideicomisos concentraban el 75% de la disponibilidad total a esa fecha.

Visto por número de fideicomisos en operación, la mayor concentración estaba todavía en Conacyt (97 en total), a pesar de que varios fueron incluidos en el decreto de extinción. Le siguen la SHCP (74) y la SEP (19), que en conjunto concentraron el 63% del número total.

¿Qué ha sucedido con la extinción de fideicomisos públicos?

El decreto de extinción impactó con fuerza en la opinión pública, sobre todo porque con esta iniciativa se retiró el financiamiento a ciertas causas urgentes o en beneficio directo de la sociedad, sin certeza de cuándo se restablecería o de si lo haría algún día. Destaca la cobertura de siniestros naturales, entre otros ya mencionados.

El 8 de octubre de 2020, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados aprobó en lo general y particular el dictamen para la extinción de 109 fideicomisos, con un saldo equivalente a 68.5 mmdp, aprobado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado el 19 de octubre de 2020.

Al momento del decreto de extinción, el saldo de los 109 fideicomisos era de 68.5 mmdp. Al 30 de junio de 2021, el saldo se redujo a 0.9 mmdp; es decir, a la fecha ya se transfirió a la Tesorería de la Federación casi la totalidad (67.6 mmdp) de los recursos autorizados en el Decreto^[2]. Al 31 de diciembre de 2020 se registró una disponibilidad de 65.8 mmdp, lo que significa que en 2021 se han extinguido 64.9 mmdp, la mayor parte del total. Tomaremos este último dato para hacer el análisis, ya que no hay información sobre las extinciones que sucedieron en noviembre y diciembre de 2020. Es importante aclarar que aún hay un pequeño remanente pendiente por transferir de los recursos de los fideicomisos de Conacyt, SHCP, Cultura y Gobernación.

El proceso^[3], en todo caso, ha sido más complejo que lo descrito por las autoridades, y posiblemente no libre de irregularidades. Aquí te explicamos las razones…

Primero, la mayor parte de los recursos (471.1 mmdp) que el Gobierno ha obtenido de esta ‘fuente’ provinieron de fideicomisos que no están extintos. De hecho, la mayor salida de recursos se observó en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios FEIP, que no está incluido en el decreto de extinción: representó el 63% (296.3 mmdp) del monto consumido. Éste nos parece excesivo, pues de acuerdo con las reglas del fondo y los parámetros establecidos en la Ley de Responsabilidad Hacendaria, se debieron extraer menos recursos y dejar una mayor reserva^[4].

A través del decreto de extinción se obtuvo tan sólo 14% (64.9 mmdp); del Fondo de Salud para el Bienestar, 7% (33.0 mmdp); del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, 5% (21.6 mmdp); del Fonden 5% (25.4 mmdp), de los fondos Conacyt 3% (15.9 mmdp), y de otros fideicomisos cuyos recursos se traspasaron a otros programas o secretarías, 3% (14.0 mmdp). En ese último rubro se incluyó, por ejemplo, al Fondo de Apoyo Social para ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, que asumió la Secretaría de Gobernación; al Fondo Metropolitano y Fondo Regional, que pasó al Programa de Mejoramiento Urbano a cargo de la Secretaría de Desarrollo Territorial, y al Fondo de Financiera Rural, que ahora forma parte del patrimonio de los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA).

Segundo, el Gobierno obtuvo los recursos del decreto de extinción antes de concretar el proceso. De los 109 fideicomisos del decreto sólo se habían extinguido completamente tres, al 30 de junio de 2021. Pero ya se habían obtenido 67 mmdp de ellos. De los 106 actos jurídicos sujetos a la extinción derivada del decreto, se reporta una disponibilidad (remanente) de 905.6 millones de pesos. La extinción de los actos antes mencionados deberá concluir durante del ejercicio fiscal 2021, pero de los 301 actos jurídicos registrados al segundo trimestre de 2021, 233 se encuentran en operación y sólo 68 están en proceso de extinción o terminación. De éstos últimos, 30 están en la lista del decreto de extinción: uno corresponde a Comunicaciones y Transportes y 29 a Conacyt. Sin duda, deben acelerar el paso para cumplir con los términos del decreto de extinción.

Tercero, el Gobierno extinguió (dio de baja) otros fideicomisos que no estaban en el decreto de extinción. Al cuarto trimestre de 2020 se tenían 329 actos jurídicos registrados, y a junio de 2021 se reportan 301 actos jurídicos, lo que significa que de enero a junio de 2021 se dieron de baja 28 actos jurídicos, de los cuales sólo tres corresponden al universo de los 109 vinculados al decreto: 1) Mandato para la Administración de los Recursos del Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe; 2) Fondo Institucional del Conacyt (FOINS), y 3) Fondo de la Financiera Rural. Los 25 restantes se extinguieron pero no estaban en el decreto.

Cuarto, el Gobierno extinguió fideicomisos antes del decreto. A marzo de 2020, los actos de extinción sumaban 30, con un monto de 1.9 mmdp.

Uno de los fideicomisos extinguidos más sensibles es sin duda el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). De acuerdo con los artículos transitorios de la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) del 6 de noviembre, los remanentes de recursos del Fonden se deben concentrar en la Tesorería de la Federación a más tardar el 30 de junio de 2021. Se definió que se seguirían empleando para la atención de desastres naturales, y que serían manejados directamente por la SHCP para tal objetivo, así como para cubrir las obligaciones pendientes y que no se pagarán con cargo al patrimonio del fideicomiso.

El pasado 27 de julio de 2021 la SHCP publicó en el DOF el “Acuerdo por el que se abroga el diverso por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, publicado el 3 de diciembre de 2010”, con lo que oficializó la desaparición del Fonden. El acuerdo para su extinción estuvo a cargo de la SHCP y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Además, se reformó el artículo 37 de la LFPRH, el cual explica que el presupuesto para desastres naturales quedará bajo la disposición de la SHCP^[5].

Ya quedó prácticamente vacío el Fonden: tenía 55.1 millones de pesos al 30 de junio de 2021, después de que al cierre de 2020 registrara 28.7 mmdp. La Unidad de Política y Control Presupuestario de la SHCP será la que emita y modifique las disposiciones que establezcan los mecanismos presupuestarios que permitan ejercer recursos para programas y proyectos que atiendan daños ocasionados por fenómenos naturales. Los convenios suscritos por la SHCP y la SSPC con las entidades federativas en relación con el Fonden continuarán vigentes hasta que se suscriban los instrumentos jurídicos que los sustituyan.

Es lamentable que el uso de los recursos de los fideicomisos se haya consentido sin haber evaluado el impacto que tendría esta extinción en el desarrollo nacional. Queda pendiente calcular el costo de oportunidad de “matar” el financiamiento para ciertas políticas o bien, en el mejor de los casos, de mermar la certeza de estas políticas en torno a su financiamiento.

Se sabe de sobra que la SHCP tiene amplias facultades para reasignar las asignaciones autorizadas por los diputados, las que se establecen cada año en el decreto del PEF. Lo hemos visto en la práctica. ¿La SHCP cuidará el presupuesto asignado a la protección ante desastres naturales o lo reasignará a las prioridades del presidente para complacerlo?

Anexo. Fideicomisos con mayor disponibilidad de recursos

^[1] Es la diferencia (spread o swap) entre la tasa de interés que paga los bonos emitidos por los países emergentes y la de los Bonos del Tesoro de Estados Unidos que se consideran «libres» de riesgo. Se expresa en puntos base (100 pb=1 punto porcentual). Los bonos más riesgosos pagan un interés más alto, por lo tanto el spread de estos bonos respecto a los bonos del Tesoro de Estados Unidos es mayor.

^[2] “Decreto por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos” fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 2 de abril de 2020.

^[3] En el artículo Quinto Transitorio del “Decreto de Fideicomisos”^#, publicado el 6 de noviembre de 2020 en el DOF, se estableció la obligación para los ejecutores de gasto, por conducto de sus unidades responsables, de coordinarse con las instituciones fiduciarias para llevar a cabo los actos y procesos necesarios para extinguir 109 actos jurídicos vinculados con las disposiciones que se reformaron o derogaron por virtud de dicho instrumento, con la finalidad de que durante el primer semestre del ejercicio 2021 se suscribieran los convenios de extinción o terminación respectivamente.

^[4] Mariana Campos (2021), “Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (279.7 mmdp)”, Nexos, 1 de julio de 2021, https://www.nexos.com.mx/?p=57798

^[5] Como parte de la reforma del 6 de noviembre de 2020 y la emisión del Decreto para ese fin se establecieron artículos transitorios, primero al vigésimo, en la la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), destacan los siguientes puntos: 1) Las dependencias y entidades, serían las encargadas de coordinar las acciones para concentrar, en la TESOFE la totalidad de los recursos públicos federales que formen parte de los fideicomisos, mandatos y análogos públicos previstos en las disposiciones que se abrogan, reforman o derogan en el Decreto, 2) que los recursos de Fondos Conacyt se concentran a más tardar el 30 de junio de 2021 en la TESOFE, 3) La Ley General de Cultura Física y Deporte establecerá los criterios y bases para el otorgamiento pensión vitalicia a deportistas olímpicos y paraolímpicos, 4) La Segob asumirá Fondo de Apoyo Social para ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, 5) los recursos del Fondo Metropolitano y Fondo Regional pasan al Programa de Mejoramiento Urbano a cargo de la Secretaría de Desarrollo Territorial, 6) La extinción total del Fideicomiso para promover el acceso al financiamiento de MIPYMES y Emprendedores, 7) El Fondo de Financiera Rural formará parte de del patrimonio de FIRA..

¿Recuperación de los ingresos petroleros? Mayo 2021

Escrito por México Evalúa en julio 12, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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A lo largo de los primeros cinco meses de 2021, los ingresos del Sector Público se ubicaron en 2.5 billones de pesos^{^[1]}, 6.7% (155.3 mmdp^{^[2]}) por arriba de los observados de enero a mayo de 2020. Esto es resultado del mayor dinamismo de la actividad económica y de una mejoría en el precio del petróleo.

En efecto, los ingresos petroleros mostraron una importante recuperación en los últimos meses, particularmente en relación con los obtenidos el año pasado. Por ese motivo, en esta entrega de los Números de Erario vamos a poner la lupa en estos ingresos para entender con mayor profundidad la magnitud y la naturaleza de su recuperación.

Un impulso ‘multifactorial’

Los ingresos petroleros registraron un monto de 363.3 mmdp en el periodo de enero a mayo de 2021. Al comparar estos ingresos en periodos similares de sexenios anteriores (Fox, Calderón y EPN), se revela que su mayor nivel promedio fue en el Gobierno de Calderón (663 mmdp), por el beneficio obtenido del precio del petróleo (77.2 dpb^[3] promedio en el sexenio) y una producción promedio de 2,272 mdb^[4].

Aunque en el panorama transexenal estos ingresos se ven claramente en ‘desventaja’, es necesario cerrar la ventana temporal. Y es que los ingresos petroleros –Pemex y Gobierno federal– crecieron 86.6% (168.8 mmdp), en comparación con igual periodo de 2020. Se identificó que se trata del crecimiento más alto observado en los ingresos petroleros del que se tenga registro para periodos similares desde 2000. Por debajo, destacan los crecimientos observados en 2000 (58.3%), 2003 (62.6%) y 2010 (30.6%).

Este crecimiento se debe, en gran medida, a que el año pasado los ingresos petroleros alcanzaron mínimos históricos. De cualquier forma, la recuperación del precio promedio de la mezcla mexicana de crudo, aunque no llegara a niveles excepcionales (se ubicó en niveles similares a los reportados en enero-mayo de 2018 [58.5 dpb] y 2019 [58.8 dpb]), sí fue un factor clave.

El precio promedio de petróleo aumentó 82.6% en relación con el reportado en periodo similar de 2020 (58.4 dpb vs. 32.0 dpb, enero-mayo 2021 vs. 2020). El precio promedio de la mezcla mexicana de exportación en 2012 y 2013 fueron superiores a los observados este año, de 109.2 dpb y 102.0 dpb, respectivamente, años en los que los ingresos petroleros fueron igualmente altos en los primeros cinco meses del año.

Queda claro que el dinamismo de los ingresos petroleros observado este año en definitiva no ha sido impulsado por la producción de petróleo. Su volumen promedio en enero-mayo de 2021 (1,678 mbd) fue el segundo más bajo observado para periodos similares desde 2000, después de los 1,666 mbd de 2019. La tendencia de la producción ha sido a la baja: desde el nivel promedio registrado en enero-mayo de 2000 (3,001 mdb), el volumen de producción se desplomó 44.1%,. En 2012 y 2013 los niveles observados fueron considerablemente más altos: 2,543 mbd y 2,532 mbd, respectivamente.

Ahora bien, de alguna manera el dinamismo de los ingresos petroleros también es impulsado hasta cierto punto de forma artificial. Es decir, la recuperación también se debió a factores exógenos al mercado de crudo. Nos referimos a las aportaciones patrimoniales por 63.1 mmdp (y cada vez mayores) que realizó durante el 1T2021 el Gobierno federal a Pemex, para la reducción de su carga fiscal. Éstas se registran como ingreso petrolero de Pemex, cuando en realidad ésa no es su naturaleza.

Sin las transferencias del Gobierno federal a Pemex, los ingresos petroleros hubieran crecido sólo 52.4% (105.7 mmdp), quedando en 300.6 mmdp.

Finalmente, el monto de las transferencias del Gobierno federal Pemex es el más alto registrado en periodos similares desde 2014. En periodo similar de 2020 estas transferencias fueron de 16.8 mmdp.

El peso real de los ingresos petroleros

Hay dos argumentos más que ponen en perspectiva el buen desempeño de los ingresos petroleros en los primeros cinco meses del año.

En términos de estructura porcentual, estos ingresos han ido perdiendo peso a lo largo de los años en el total de ingresos del Sector Público. Pasaron de representar el 24.7% en enero-mayo de 2000 a alcanzar el 14.8%, para periodo similar de 2021.

El segundo argumento: a pesar de su buen desempeño anual, los ingresos petroleros no lograron cumplir la expectativa de la recaudación programada para el periodo enero-mayo (incluso contando las transferencias del Gobierno federal a Pemex). Presentaron un rezago de 8.0% (-31.8 mmdp) con respecto a la meta de inicio de año, de 395.4 mmdp. Sin las transferencias el rezago se eleva a 24.0% (-94.9 mmdp).

Sin embargo, con respecto a la meta mensual establecida en la LIF2021 (82.3 mmdp), presentan un excedente de 11.8% (9.7 mmdp).

La perspectiva sexenal

Durante la administración de AMLO se han presentado los niveles promedio (para periodos enero-mayo) más bajos, tanto de ingresos petroleros como de producción de petróleo: 309 mmdp y 1,685 mbd. Respecto al precio promedio, es el segundo más bajo (49.7 dpb), después de los 30.3 dpb promedio en el sexenio de Fox.

Respecto a las tasas de crecimiento de los ingresos petroleros, las del periodo de Fox fueron las más altas: 114.2%, 16.5% promedio anual. En cambio, en el sexenio de EPN y en lo que va de la administración de AMLO las tasas del periodo han sido negativas: -37.4% vs. -1.7%.

Sólo en mayo de este año, los ingresos petroleros se ubicaron en 92.0 mmdp, monto 207.0% (62.0 mmdp) superior al observado en mayo de 2020, la tasa más alta registrada para meses similares desde 2000. Esto se debe principalmente a una mejora en el precio del petróleo, pues éste se incrementó 152.5% en términos anuales: 62.4 dpb (mayo 2021) vs. 24.7 dpb (mayo 2020). Además, la producción de petróleo aumentó 2.5% respecto a la observada un año antes, ubicándose en 1,683 mbd.

El nivel de los ingresos petroleros, en mayo de 2021, es similar al reportado en igual mes de 2015, pero se encuentra 48.2% por debajo de su nivel máximo reportado para mes similar desde 2000, de 177.7 mmdp de mayo de 2012.

Comparando sexenios anteriores, el ingreso petrolero promedio mensual del mes de mayo, en lo que va de la administración de AMLO, 69 mmdp, ha sido el más bajo desde el sexenio de Fox. Respecto al periodo de EPN se encuentra 31.4% (-31.8 mmdp) por debajo.

Las tasas de crecimiento por periodo más altas se observan en las administraciones de Fox (132.5%) y de Calderón (81.1%). En la de EPN fue negativa (-31.0%). En lo que va de la administración de AMLO el incremento ha sido de 6.6%.

En el sexenio de Calderón se alcanzó el promedio del precio del petróleo más alto del mes de mayo (81.9 dpb); el más bajo se registró en el sexenio de Fox (32.4 dpb).

Respecto a la producción, el nivel más alto se observó en el promedio de mayo del sexenio de Fox (3,275 mbd), y el más bajo se ha verificado en los años que van de la administración de AMLO (1,661 mbd); es decir, se ha caído casi 50%.

Respecto al mes inmediato anterior (abril), los ingresos petroleros aumentaron 37.2% (25.0 mmdp), ya que el precio de la mezcla mexicana de exportación aumentó en mayo 2.9 dpb (4.9%), para ubicarse en 62.4 dpb. Han sido los más altos observados en los cinco meses que van de 2021.

Conclusión

El buen desempeño en los ingresos petroleros en el acumulado de los primeros cinco meses de 2021 entusiasma mucho, especialmente por lo llamativo de las tasas anuales de crecimiento, que superan a las históricas. Desde la misma perspectiva histórica, el nivel de ingresos, los precios y volumen de producción observados de petróleo en la actualidad superan lo visto el año pasado, pero no los máximos niveles vistos en años anteriores.

De cualquier forma, este mayor dinamismo no ha logrado que los ingresos petroleros superen la meta planteada para el periodo de enero a mayo de 2021; tampoco ha revertido la baja participación de estos ingresos en la bolsa total de ingresos presupuestarios.

La recuperación obedece principalmente a dos factores: 1) las transferencias recibidas por Pemex, provenientes del Gobierno federal, y 2) la recuperación del precio del petróleo. El primer factor obedece a un incremento por ingresos no recurrentes, mientras que el segundo puede verse limitado por la volatilidad propia de los precios del petróleo. En este contexto, recomendamos cautela a la hora de juzgar esto como una recuperación real.

Análisis del gasto

El gasto neto total del sector público acumuló 2.5 billones de pesos al mes de mayo, lo que supone un incremento anual de 4% (99.8 mmdp) y un subejercicio de 0.1% (-3.0 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado.

El crecimiento medio anual del gasto neto total en lo que va del sexenio es de 3%, es decir, la tasa de variación acumulada del periodo de enero a mayo de 2019 a 2021. Dicha tasa contrasta con el crecimiento medio anual de 6% y 7% de los primeros tres años de los sexenios anteriores.

Gasto programable

En este periodo, el incremento anual observado en el gasto neto total fue resultado de un mayor gasto programable, pues el gasto no programable tuvo una caída en relación con el año anterior. Este tipo de gasto sumó 2.0 mmdp hasta mayo de 2021, lo que representó un aumento anual de 8% (151.4 mmdp) y de 1.8% (34.5 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado en el periodo.

El crecimiento promedio anual (tasa de variación acumulada) en lo que va de esta administración es de 5%, mientras que en en el sexenio de Calderón fue de 9% y de 7% en el sexenio de Peña Nieto. Si bien el ritmo de crecimiento del gasto programable a estas alturas de la administración de AMLO es menor en comparación con las anteriores, sí nos llaman la atención los componentes que impulsan el gasto programable.

Con el incremento en el gasto programable este año, la proporción que éste representa dentro del gasto total se modificó. Sin considerar la inversión física representó 63% del gasto total. Desde el 2016 su participación en el gasto total no excedía 60%. Por otro lado, la participación de la inversión física en el gasto total continúa en mínimos históricos, 13%. Esta proporción es muy similar al promedio que se observó entre 2002 y 2008.

El dinamismo del gasto programable fue impulsado por dos de los rubros que lo integran, ya que aproximadamente el 87% del sobregasto proviene de ellos. El rubro de “Otros gastos de capital” sumó 167.7 mmdp y aumentó 160% anual (103 mmdp); de igual manera lo hizo la proporción que representa este rubro del propio gasto programable, al pasar de 4% en 2020 a 9% en 2021. En este rubro se registran las transferencias de capitalización a Pemex por 63.0 mmdp, realizadas por la Secretaría de Energía (Sener) durante el primer trimestre de este año, última información disponible sobre este asunto. Pero dados los aumentos en la inversión financiera de esta Secretaría en el último mes, es probable que el Gobierno federal haya transferido más recursos a la paraestatal. Será hasta el reporte trimestral cuando podamos confirmar o no esta hipótesis. Pero hasta mayo, la inversión financiera de Sener sumó 109.1 mmdp, con un aumento anual de 189%. Además, representó 99% del presupuesto ejercido. Claramente la mala situación financiera de Pemex representa una carga pesada para el Erario.

Sin las transferencias a Pemex, el comportamiento del gasto programable no tendría el mismo dinamismo. Excluyendo las transferencias del total, el gasto programable sería de 1.91 billones de pesos y exhibiría un menor incremento anual: uno de 5% (88.3 mmdp) y no de 8%. Con respecto al gasto aprobado tendría un subejercicio de 1% (-28.6 mmdp). Como resultado, el gasto neto total sumaría 2,533 mmdp, con un crecimiento anual de 3% (73.6 mmdp) y un subejercicio de 2.6% (-66.0 mmdp).

El otro capítulo de gasto que aumentó considerablemente fue el de “Materiales y suministros”, que acumuló 158.9 mmdp y aumentó 50% (52.7 mmdp) anual. Estos resultados contrastan con la narrativa de la austeridad. En 2020 su participación en el gasto programable fue de 6%. En este año aumentó dos puntos porcentuales y representó 8%, participación muy similar al promedio de 8% observado entre 2000 y 2020. Cuando se analiza la serie histórica de este rubro desde 2000 hasta la fecha, no se observan incrementos anuales de 50%; no obstante, en 2012, 2017 y 2018 los incrementos anuales fueron de 32%, 35% y 37%, respectivamente. En el mismo periodo de otros sexenios, este rubro tuvo una tasa de variación acumulada negativa (-2% y -6%), pero en esta administración la tasa fue de 2%. Recordemos que este capítulo agrupa erogaciones destinadas a la adquisición de insumos y suministros para el desempeño de actividades administrativas y productivas. Algunos conceptos que integran el capítulo son: materiales de administración; emisión de documentos y artículos oficiales; alimentos y utensilios; materias primas y materiales de producción y comercialización; productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio; materiales y suministros para seguridad, entre otros.

En los reportes mensuales la información de este rubro no se desagrega por Ramo. Sin embargo, se cuenta con información del rubro de “Otros gastos de operación”, el cual agrupa información de tres conceptos: materiales y suministros, servicios generales y otras erogaciones. Son ocho ramos los que tuvieron incrementos en este rubro, de los cuales destacan la Secretaría de Bienestar (+114%), el IMSS (+62%), Sedatu (+55%) y la CFE (+44%).

^[1] Dólares por barril (dpb)

^[2] Miles de barriles diarios (mbd)

^[3] Base mayo de 2021.

^[4] Miles de millones de pesos

Can los ingresos tributarios tradicionales: abril 2021

Escrito por México Evalúa en junio 4, 2021. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

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A pesar de que en el acumulado de los primeros cuatro meses de 2021 los ingresos del sector público aumentaron 2.4% real respecto al mismo periodo de 2020, el resultado no obedece precisamente a la apertura gradual de la actividad económica. La explicación proviene mayormente de las transferencias que en el primer trimestre hizo el Gobierno federal a Pemex, y a los recursos provenientes de fideicomisos extintos que la Tesofe transfirió a aprovechamientos. Ambos rubros sumaron 103.7 mil millones de pesos (mmdp), que si no los tomamos en cuenta los ingresos en realidad hubieran caído 2.9%.

La historia, como se ve, no es tan feliz. Los ingresos tributarios se están debilitando: fueron 2.8% menores a los reportados en enero-abril de 2020. Tanto los IEPS como el ISR y el IVA mostraron una menor recaudación. Esta debilidad en los ingresos tributarios tradicionales se está compensando con impuestos a las importaciones, lo cuales aumentaron 7.7%.

Si analizamos los datos en términos mensuales, los ingresos del sector público reportados en abril disminuyeron 31.5% respecto a marzo, resultado de la caída de 32.2% en los ingresos tributarios, de la disminución de 13.2% en los petroleros y de la reducción de los ingresos no tributarios no petroleros por 68.4%.

Por el lado de las transferencias a las entidades federativas a través del gasto federalizado continúa la tendencia a la baja; en el periodo enero-abril disminuyeron 4.5%, y aunque en abril este gasto presentó un incremento de 5.9% con respecto a igual mes de 2020, no fue suficiente para compensar las reducciones que se han ido presentando de manera consecutiva desde el año pasado.

Por otra parte, hubo un aumento en el gasto público con respecto al año pasado, impulsado por las ya mencionadas transferencias a Pemex, el crecimiento del gasto en programas sociales y por algunos proyectos de infraestructura, como el Tren Maya. A pesar de esto, el gasto público se alejó un poco de los planes de gasto: presentó un subejercicio de 1.3% (-27.1 mmdp). Se ejercieron 2.13 billones de pesos de los 2.15 billones aprobados para el periodo.

Preocupan los recortes constantes en rubros tan esenciales como el de salud. Aun cuando el gasto funcional en salud se incrementó un 7% anual, el gasto por institución revela dramáticas caídas en el gasto del IMSS y el ISSSTE. El rubro de infraestructura el más afectado (para más detalle consultar el Erario en salud de abril).

Lamentablemente, la inversión física en general no tiene la prioridad que debería en el gasto del gobierno, aunque bien podría contribuir a la recuperación económica. Desde hace varios años se mantiene en niveles bajos, y ya mostró una caída en los primeros cuatro meses de este año, con relación al mismo periodo del año anterior. Además, los bajos niveles de inversión en ciertos sectores, como en la infraestructura educativa y para el agua, son alarmantes.

Ingresos totales del Sector Público enero-abril de 2021

Los ingresos totales se ubicaron en 2 billones de pesos^[1] durante el periodo enero-abril de 2021, lo que se tradujo en un incremento de 2.4% real (46.5 mmdp) respecto al mismo periodo de 2020, el nivel más alto observado en periodos similares desde los 2.2 billones de pesos de 2017. Lo anterior podría interpretarse como resultado de la apertura económica y de mayores ingresos petroleros por una mejoría en el precio del petróleo, pero habría que poner el foco, más bien, en las transferencias por 63.1 mmdp del primer trimestre del año que realizó el Gobierno federal a Pemex, y de la Tesofe a aprovechamientos por recursos provenientes de fideicomisos extintos, por 40.6 mmdp. Así, sin considerar estas transferencias, los ingresos totales del Sector Público hubieran sido de 1.8 billones de pesos, 2.9% (-57.1 mmdp) menores a los reportados en igual periodo del año anterior.

Por componentes, los ingresos petroleros alcanzaron los 271.6 mmdp, lo que supone un aumento de 64.8% (106.8 mmdp) también con respecto al año pasado, debido a la recuperación de los precios del petróleo y al beneficio fiscal otorgado a Pemex. Sin estas transferencias, los ingresos petroleros hubieran sido de 208.5 mmdp, 26.6% (43.8 mmdp) superiores al dato reportado en enero-abril de 2020.

Los ingresos no petroleros reportaron 1.7 billones de pesos. Disminuyeron 3.4% (-60.3 mmdp) en términos anuales. Los del Gobierno federal fueron menores en 2.3%; los de Organismos de control presupuestario directo se redujeron en 1.5% y los de CFE cayeron 17.5%.

Los ingresos tributarios sumaron 1.2 billones de pesos, ubicándose 2.8% (-37.8 mmdp) por debajo de su nivel reportado en enero-abril de 2020. Los IEPS cayeron 13.2% (los de gasolina y diésel se redujeron 18.0% y los distintos de gasolina y diésel fueron menores en 4.6%); otros impuestos (ISAN, exportaciones y accesorios) disminuyeron 9.5%; el ISR fue menor en 1.8% y el IVA se redujo 0.2%. Los impuestos a la importación aumentaron 7.7%.

Los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) sumaron 168.6 mmdp, lo que significó un incremento de 2.4% respecto al dato reportado en el acumulado de los primeros cuatro meses de 2020. A su interior, los aprovechamientos se incrementaron 6.0%, mientras que los derechos disminuyeron 0.7% en términos anuales y los productos en 48.4%. Sin considerar las transferencias por fideicomisos recibidas en el primer trimestre de 2021 (40.6 mmdp), los ingresos NTNP hubieran sido de 128.0 mmdp, 22.3% (-36.6 mmdp) menores a los reportados en el periodo enero-abril de 2020.

En términos de estructura porcentual, los ingresos tributarios han pasado de representar el 52.5% de los ingresos totales del Sector Público en 2000 a abarcar el 64.9% en 2021. El ISR es el impuesto de mayor peso (35.7%), seguido del IVA (19.4%). En cambio, los ingresos petroleros han ido perdiendo peso en el total de ingresos del Sector Público: en enero-abril de 2000 abarcaron el 23.9%, y para el mismo periodo de 2021 sólo representaron el 13.6%.

En relación con su meta inicial establecida en la LIF2020,los ingresos totales del Sector Público se colocaron 2.9% (55.6 mmdp) por arriba.

En el acumulado, los ingresos tributarios fueron 0.3% (4.2 mmdp) superiores a su meta estimada a inicio de año: la recaudación de IVA fue mayor en 13.9% (47.4 mmdp). En contraste, el ISR fue menor en 4.5% (-33.3 mmdp) y los IEPS observados se ubicaron 7.9% (-13.0 mmdp) por debajo del dato aprobado en la LIF.

Los ingresos petroleros del Sector Público reportaron un rezago de 13.3% con relación a lo que se esperaba para este periodo (-41.5 mmdp). Si no consideramos las transferencias del Gobierno federal a Pemex del primer trimestre del año, registradas como ingresos petroleros, el rezago es mayor:de 33.4% (-104.5 mmdp).

En contraste, los ingresos no tributarios no petroleros superaron en 151.9% (101.7 mmdp) la meta aprobada en 2021: los derechos fueron 79.4% (20.6 mmdp) mayores y los aprovechamientos 222.0% (82.3 mmdp).

En resumen, durante los primeros cuatro meses de 2021 los ingresos del Sector Público se beneficiaron marginalmente de 1) la apertura económica; 2) la recuperación de los precios del petróleo; 3) las transferencias que realizó el Gobierno Federal a Pemex en el primer trimestre del año, y 4) las transferencias a ingresos no recurrentes, registradas en el rubro de aprovechamientos, provenientes de la extinción de fideicomisos. Sin estos recursos, los ingresos totales del Sector Público hubieran registrado 1 billón 896.4 mmdp, con un rezago de 2.5% (-48.0 mmdp) respecto a la meta establecida en la LIF 2021.

Ingresos totales del Sector Público en abril de 2021

Sólo en abril de 2021la SHCP reportó que se obtuvieron 436.0 mmdp de ingresos totales, monto mayor en 1.1% (4.9 mmdp) al reportado el mismo mes de 2020. Es importante desagregar sus componentes para identificar qué produjo dicho aumento anual:

Los ingresos petroleros se ubicaron en 67.1 mmdp, monto 179.8% superior al de abril de 2020, debido principalmente a una mejora en los precios del petróleo.
Los ingresos tributarios fueron de 273.5 mmdp. Eso implica una disminución anual de 5.6%, resultado de la caída de 16.1% del ISR, y de las disminuciones de 6.6% de ‘otros impuestos’ (ISAN, exportaciones y accesorios) y de 1.7% de impuestos por la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos. En cambio, la recaudación de impuestos a la importación aumentó 11.5%, la de IVA 1.2% y la de los IEPS 1.0% (aunque la de gasolinas y diésel disminuyó 3.6%, la distinta a gasolinas y diésel se incrementó 12.0%).
Los ingresos no tributarios no petroleros fueron de 28.1 mmdp; presentaron un caída anual de 31.3% respecto a igual mes de 2020, principalmente por la disminución de 37.4% de los aprovechamientos y de 40.6% en los productos, ya que los derechos se incrementaron 5.6%.

Respecto al mes inmediato anterior (marzo), los ingresos presupuestarios del Sector Público disminuyeron 31.5% (-200.4 mmdp), lo que se explica principalmente, por:

La caída mensual en los ingresos tributarios de 32.2%, respecto a marzo de 2021.
La disminución de los ingresos petroleros de 13.2% respecto a marzo, ya que el precio de la mezcla mexicana de exportación bajó respecto a marzo 1.2 dólares por barril (-1.9%), para ubicarse en 59.5 dólares por barril.
La reducción de los ingresos no tributarios no petroleros por 68.4%.

En términos mensuales, en abril de 2021 los ingresos totales del Sector Público presentaron una disminución de 5.9% (-27.2 mmdp) respecto al dato aprobado.

Los ingresos tributarios fueron 8.1% (-24.0 mmdp) menores respecto a su meta estimada en el calendario para el mes…

Al desagregarse los ingresos por tipo, en abril se observaron ingresos excedentes en el IVA de 19.7% (14.5 mmdp).

En cambio, el ISR tuvo una pérdida de 21.3% (-37.2 mmdp).

Hubo un rezago entre el monto observado y aprobado en los ingresos petroleros: reportaron un faltante de 15.2% (-5.2 mmdp).

Los ingresos NTNP tuvieron excedentes por 81.6 % (-12.0 mmdp).

Gasto neto total

El gasto neto total del sector público acumuló 2.1 billones de pesos al mes de abril, lo que supone un incremento anual de 4% (86.0 mmdp). Por su parte, el gasto primario, que excluye el costo financiero, sumó 1.9 billones de pesos, y fue 6% (118.6 mmdp) mayor al observado en el mismo periodo de 2020.

En lo que va del año se tiene registro de aportaciones patrimoniales del Gobierno federal a Pemex con el fin de amortizar su deuda. Con los datos disponibles y si se descuentan dichas aportaciones del gasto neto total, éste sería de 2,055 mmdp al mes de abril, y habría aumentado sólo 2.3% (45.9 mmdp) con relación al año previo.

Por componentes del gasto, el gasto programable sumó 1.6 billones de pesos: aumentó 9.7% (142.7 mmdp) con relación al año previo. El gasto no programable fue de 523.2 mmdp, lo que implica una caída anual de 15.6% (-32.5 mmdp), impulsada por un menor costo financiero debido a la gestión de la deuda. 75% del gasto neto total corresponde al gasto programable y 25% al gasto no programable.

Gasto programable

Al interior de la clasificación económica del gasto programable, el gasto corriente se incrementó 7% (78.8 mmdp) con respecto a 2020, al acumular 1.2 billones de pesos. Este incremento podría ser el resultado de aumentos en el rubro de materiales y suministros (52% por arriba, o 44.5 mmdp) y de subsidios y transferencias (11% o 33 mmdp).

El gasto de capital acumuló 330.2 mmdp; con respecto a 2020 aumentó 24% (63.9 mmdp). Son los ‘otros gastos’ de capital los que impulsaron dicho incremento en este componente, el tener un aumento anual de 139%. Por su parte, y de forma contrastante, el gasto en inversión física tuvo una caída anual de 3% (-7.0 mmdp).

Inversión física

La inversión física al mes de abril se ubicó en 208.4 mmdp, con una caída anual de 3% (-7.0 mmdp). Si no consideramos a Pemex, la caída sería de 1% (-1.3 mmdp). La inversión física de Pemex fue de 86.0 mmdp: disminuyó 6.2% (-5.7 mmdp) en términos anuales. Dicho nivel de inversión es similar al observado entre 2011 y 2012. Los niveles de inversión observados hasta abril se encuentran en mínimos históricos. Desde 2015, la inversión del sector público se reduce año con año y ni con los proyectos de inversión prioritarios ha podido repuntar.

Hasta abril, las caídas de la inversión física presupuestaria se observan en casi todos los rubros, excepto en educación (29% por arriba) y en el rubro de otros (9.5%). A pesar del aumento en la inversión física en educación, desde abril de 2015 el gasto en este rubro acumula caída tras caída, hasta llegar a mínimos históricos: pasó de tener un monto de 9.8 mmdp en 2015 a 0.3 mmdp en este año.

De los rubros con caídas anuales destacan los siguientes:

Eléctrico (-47.4%)
Salud (-44.6%)
Abastecimiento, agua potable y alcantarillado (-40.6%)
Comunicaciones y transportes (-24.7%)

La inversión física en salud en 2021 alcanza un récord mínimo en los últimos cuatro años, y es el segundo mínimo desde 2011. Los recortes de inversión del IMSS (-82%) y el ISSSTE (-88%) profundizaron la caída.

El gasto en infraestructura para el agua potable y alcantarillado también se encuentra en récords mínimos. Si bien desde abril de 2017 comenzó a decrecer la inversión en este rubro, el monto que se ejercía era muy superior a los 0.8 mmdp que actualmente se gastaron.

La inversión en comunicaciones y transportes también ha mostrado caídas en los últimos tres años; desde 2013 no se observaba una inversión tan baja en este sector.

La inversión en el sector eléctrico también exhibe recortes y se encuentra en un mínimo histórico: en este periodo tuvo una caída de 47.4% con respecto al año pasado. A abril de este año se gastaron 5.4 mmdp en infraestructura eléctrica, gasto muy por debajo de los 6.2 mmdp observados en 2017, cuando también se observó un gasto mínimo.

Por funciones, la inversión física se comportó de la siguiente manera:

La de Gobierno fue de 16.4 mmdp; en términos anuales aumentó 60.2% (6.2 mmdp). A su interior, las subfunciones con mayores aumentos son las de Coordinación de la Política de Gobierno (160%, que incluye funciones relacionadas con procesos electorales), Legislación (76%) y Seguridad Nacional (76%).
La de Desarrollo Social fue de 75.8 mmdp; exhibió una disminución de 2.9% (-2.3 mmdp). Por componentes se observaron caídas en el gasto de cuatro de las seis subfunciones: Protección ambiental (-51%), Salud (-44%), Vivienda y servicios a la comunidad (-6%) y Educación (-5%). En contraste, el gasto en Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales fue 396 veces el ejercido el año pasado, y el gasto en Protección social aumentó 627%.
La de Desarrollo Económico se ubicó en 116.2 mmdp; con respecto a 2020 se redujo en 8.5% (-10.8 mmdp). Si no consideramos el gasto en el rubro de Combustibles y Energía, este tipo de inversión sería sólo de 23.1 mmdp, y habría caído 1% (-0.2 mmdp). De este tipo de inversión destaca la disminución anual en Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General (-34%), Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza (-21%) y Combustibles y Energía (-10%). Las subfunciones que más aumentos anuales tuvieron fueron: Turismo (86%), Ciencia, Tecnología e Innovación (64%) y Transporte (54%).

Por clasificación administrativa

El gasto programable del Gobierno federal fue de 1.2 billones de pesos; aumentó 9% con relación al monto observado en 2020. A su interior:

Los entes autónomos gastaron 37.6 mmdp; este gasto tuvo una caída anual de 9%. Por un aumento anual de 90% destaca el INE, a causa del periodo electoral. En contraste, se reportaron caídas anuales en los siguientes ramos: Inegi (-78%), Tribunal Federal de Justicia Administrativa (-14%), FGR (-14%), INAI (-6%), Legislativo (-4%) e IFT (-2%).

El gasto de la Administración Pública Centralizada ascendió a 1.1 billones de pesos, con un aumento real anual de 10%. Esto se puede entender en el marco del fortalecimiento de acciones y programas de protección social. Dentro de ella destacan:

Los Ramos Administrativos, que sumaron 517.5 mmdp, con un incremento anual de 20%. La Secretaría de Turismo y la de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano continúan con aumentos reales considerables; la primera gastó 16 veces más que el año pasado y la segunda tuvo un incremento anual de 367%. Las mayores reducciones, en términos porcentuales, se observaron en Seguridad Pública y Protección Ciudadana (-49%), Economía (-26%) y la Comisión Reguladora de Energía (-22%).
Los Ramos Generales aumentaron su gasto programable en 3%. Sumaron 673.2 mmdp, principalmente por el incremento anual de 21% en las Provisiones Salariales y Económicas. Por su parte, las Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos presentaron una caída de 15% anual, y las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33) vieron disminuidos sus recursos en 3%.

En las entidades bajo control presupuestario directo el gasto fue de 751.4 mmdp, 11% mayor que el del mismo periodo del año pasado. Por componentes, el gasto programable de Pemex fue de 196.4 mmdp, con un incremento anual de 20%; el del IMSS fue de 256.4 mmdp, con un crecimiento de 11%, y el de CFE fue de 170.0 mmdp, con un incremento de 17%. El ISSSTE gastó 128.4 mmdp, monto 5% menor al observado en 2020.

Por clasificación funcional

La función Gobierno sumó 109.7 mmdp, y tuvo una caída anual de 5%. Destaca la disminución de gasto en ‘Otros servicios generales’ (-71%) y Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior (-29%). De las subfunciones que mayor aumento anual tuvieron se encuentra la de Coordinación de la Política de Gobierno (59%) y Seguridad Nacional (22%).

El gasto conjunto en las funciones de Desarrollo Social y Desarrollo Económico llegó a 1.4 billones de pesos, y aumentó 11.3% anual. De acuerdo con el informe de la SHCP en estas funciones se concentran los apoyos para la atención de los efectos de la covid-19 y el gasto en programas de subsidios. En particular, el gasto en la función de ‘Otros Asuntos Sociales’ fue de 5.1 mmdp, y fue 79 veces mayor al gasto observado hasta abril de 2020. Por su parte, los fondos de estabilización (Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios-FEIP y Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas-FEIEF) vieron disminuidos sus recursos en 20%.

Gasto no programable

Los tres componentes de este gasto presentaron caídas anuales:

Las Adefas y otros se ubicaron en 2.2 mmdp, lo que significa una disminución real anual de 88% (-16.2 mmdp);
El costo financiero fue de 176.3 mmdp, con una reducción de 16% (-32.6 mmdp), y
Las participaciones alcanzaron un nivel de 344.7.6 mmdp y una caída de 2% (-7.9 mmdp).

¿Cómo se comportó el gasto neto con respecto a su meta?

En relación con su meta inicial establecida en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021, hasta abril de 2021 el gasto neto total del Sector Público presentó un subejercicio de 1.3% (-27.1 mmdp); no estuvo tan alejado de la meta estimada, que es de 2.15 billones de pesos. El gasto observado fue de 2.13 billones de pesos. Por componentes:

El gasto programable presentó un sobregasto de 0.4% (6.5 mmdp), respecto a la meta del PEF2021. El dato mensual aprobado fue de 1.602 billones de pesos, y el observado de 1.608 billones.
El gasto no programable exhibió un mayor subejercicio: se quedó 6% (-33.7 mmdp) por debajo de la meta calendarizada hasta abril, que era de 557 mmdp.
El costo financiero aprobado fue de 199 mmdp, y el observado alcanzó los 176.3 mmdp, por lo que exhibió un recorte de 12.8% (-22.8 mmdp).

Por componentes del gasto programable:

El Gobierno federal presentó un ligero sobregasto de 0.5% (6.6 mmdp):

Ramos autónomos (-30.5% o -16.5 mmdp)
Ramos generales (-5.9% o -70.4 mmdp)
Ramos administrativos (32.9% o 128.2 mmdp)

En conjunto, los organismos de control presupuestario directo exhibieron un subejercicio de 5.6% (-11.5 mmdp):

ISSSTE (-50% o -126.2 mmdp)
Sin embargo, el IMSS tuvo un sobregasto de 68% (103.4 mmdp).

Las Empresas Productivas del Estado gastaron 7.2% (29.3 mmdp) más de lo aprobado:

Pemex (-2% o -5.4 mmdp)
CFE (24% o 34.7 mmdp)

Por componentes del gasto no programable:

Las Participaciones presentaron un sobrejercicio de 6% (19.1 mmdp).
Adefas y otros, un subejercicio de 93% (-30.1 mmdp).

Gasto Federalizado

Durante los primeros cuatro meses de 2021 la Recaudación Federal Participable (RFP) sumó 1.2 billones de pesos, lo que representó una disminución de 4.9% (-64.6 mmdp) respecto a enero-abril de 2020, resultado de menores ingresos en sus componentes tributarios (-0.8%) y petroleros (-34.6%). En abril, la RFP fue de 394.7 mmdp, 0.7% mayor al dato reportado en igual mes de 2020.

El gasto federalizado, es decir, las transferencias que realiza el Gobierno Federal a los estados y municipios, fue de 681.3 mmdp, lo que se tradujo en una caída anual de 4.5% (-32.4 mmdp) respecto a igual periodo de 2020, resultado de la disminución en todos sus componentes: Subsidios^[2] (-61.1%), Recursos para Protección Social en Salud (-13.5%); Convenios de Descentralización^[3] (-12.1%); Aportaciones Federales o Ramo 33 (-3.7%), y Participaciones-Ramo 28^[4] (-2.2%).

Sólo en abril, el gasto federalizado fue de 194.0 mmdp, presentando un incremento de 5.9%, respecto a abril de 2020.

Las participaciones a entidades federativas, de enero a abril de 2021, se ubicaron en 344.7 mmdp, lo que significó una caída de 2.2% (-7.9 mmdp) respecto a los recursos recibidos en igual periodo de 2020 (352.6 mmdp), resultado de una menor recaudación. Destacan las disminuciones anuales de los fondos con mayores recursos del Ramo 28: el Fondo General (-2.3%), el Fondo de Fomento Municipal (-2.4%) y el Fondo de Fiscalización (-2.8%). Sólo en abril de 2021 las participaciones fueron de 104.0 mmdp, 0.2% menores a las reportadas en abril de 2020.

En los primeros cuatro meses del año la disminución anual de los recursos vía Participaciones Federales se reflejó en menores crecimientos en 25 entidades federativas; en 17 disminuyeron más que en el promedio nacional. Las más afectadas fueron: San Luis Potosí (-9.0%), Zacatecas (-8.8%), Hidalgo (-8.0%), Guanajuato (-7.9%) y Oaxaca (-7.6%). Por otro lado, seis entidades recibieron mayores recursos respecto al mismo periodo del año anterior: Durango (21.8%), Veracruz (6.6%), Colima (5.6%), Tabasco (4.5%), Michoacán (2.5%) y Tlaxcala (2.2%).

Las aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 258.0 mmdp, y presentaron una disminución anual de 3.7% (-10.0 mmdp) en el periodo enero-abril de 2021, la cual se explica por la reducción de recursos en siete de sus ocho fondos: el Fondo de Aportaciones Múltiples-FAM (-6.0%); el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social-FAIS (-5.8%); el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal-FAFM y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas-FAFEF (-5.5%, cada uno); el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo-FONE (-3.2%); el de Aportaciones para los Servicios de Salud-FASSA (-1.2%), y el de Aportaciones para la Seguridad Pública-FASP (-0.9%). El único fondo que presentó un incremento en sus recursos fue el de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos-FAETA (0.7%).

Como puede observarse, los fondos cuyos recursos están destinados al desarrollo regional (infraestructura social y fortalecimiento de entidades) siguen teniendo disminuciones en sus transferencias.

En abril de 2021, los recursos del Ramo 33 permanecieron sin cambio en términos anuales, reportando 55.3 mmdp.

Las 32 entidades federativas vieron disminuidos sus recursos en enero-abril de 2021; la más afectada fue la Ciudad de México, con una caída anual de 10.8%. Le siguió Querétaro, con una disminución de 5.9%.

El balance del Sector Público y sus requerimientos financieros

El Balance Primario se ubicó por arriba de su meta calendarizada, ya que presentó un superávit de 52.9 mmdp; el programado para el periodo enero-abril era un déficit de 16.4 mmdp, pero es menor al superávit registrado el mismo periodo del año anterior (119.9 mmdp).

El déficit del Balance Público fue menor al calendarizado en los primeros cuatro meses de 2021: -109.7 mmdp, cuando se tenía un déficit estimado de 215.4 mmdp. En el mismo periodo de 2020, se registró un déficit de 77.3 mmdp.

El Balance Público sin inversión (es decir, excluyendo hasta el 2.2% del PIB de la inversión física del Gobierno federal y las Empresas Productivas del Estado, de acuerdo con el artículo 1 de la LIF 2021) fue superavitario en 98.3 mmdp.

El costo financiero fue de 176.3 mmdp, inferior al programado de 199.0 mmdp.

La medida más amplia de endeudamiento público, los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP^[5], fue de -219.4 mmdp en el acumulado enero-abril de 2021, o 0.9% del PIB. El déficit acumulado previsto para cierre de año es de -3.3% del PIB. Sólo en abril de 2021, el saldo de los RFSP fue de -43.6 mmdp.

A abril de 2021 el Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), o deuda neta total, sumó 12.3 billones de pesos; se redujo 2.4% o 298.9 mmdp respecto a igual periodo de 2020, debido a una disminución en el componente externo por la apreciación del tipo de cambio. El SHRFSP representó el 49.5% del PIB en el periodo de referencia. Para cierre de año, la SHCP estima que el SHRFSP se ubique en 51.4% del PIB, en lugar de 53.7% del PIB previsto en un inicio, debido al menor déficit como proporción del PIB, la apreciación del tipo de cambio y el mayor dinamismo de la economía.

^[1] Base marzo de 2021.

^[2] Incluyen recursos que son entregados a las entidades federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el PEF de cada año.

^[3] Corresponden a acciones de colaboración y coordinación entre las dependencias federales y los gobiernos de las entidades federativas.

^[4] Forman parte del gasto no programable y derivan del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que es un

mecanismo por medio del cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de gobierno que componen un Estado. Son un mecanismo de compensación a los gobiernos locales, dependiendo de la Recaudación Federal Participable (RFP).

^[5] Los RFSP se miden como la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o de las entidades públicas, en línea con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con las guías internacionales, Esta medida incluye además del balance tradicional, las necesidades de financiamiento del IPAB, Fonadin, bancos de desarrollo y fondos de fomento, programas de apoyo a deudores y PIDIREGAS de CFE y un ajuste por los ingresos derivados de la venta neta de activos financieros y por la adquisición neta de pasivos distintos a la deuda pública. En los RFSP y el resultado primario el signo negativo (-) significa déficit o requerimiento de recursos y el signo positivo (+) superávit.