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5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T 2022

Escrito por México Evalúa en diciembre 7, 2022. Publicado en Analisis, Temas selectos.

A punto de finalizar 2022 ya podemos adelantar que hay importantes áreas de oportunidad en el ámbito del financiamiento público, y que su desatención implicaría, en términos de riesgos fiscales y el incumplimiento de los derechos humanos, un costo creciente.

Por un lado, las empresas públicas del Estado no despegan operativamente, y su mala situación financiera es motivo de preocupación. Además, la transición hacia el IMSS-Bienestar apunta al fracaso presupuestal y al abandono del financiamiento de las enfermedades catastróficas de las personas más vulnerables. Como puntilla, el gasto de los ramos autónomos sigue siendo castigado, y no se ha detenido el agotamiento de las reservas de los fideicomisos que quedan.

Más a detalle, el incremento inesperado de los precios de los hidrocarburos en 2022 ha pasado factura a la CFE, pues sus gastos están muy por encima de sus ingresos. Al mes de septiembre su balance operativo alcanzó un déficit de 93.4 mmdp, 25% (12.9 mmdp) más que en 2021, y el peor monto que se tenga registro desde 1990. Todo apunta a que se cumplirá otro año consecutivo con pérdidas en la empresa.

El costo de los energéticos tampoco ha ayudado al Gobierno federal. La política de contención de precios de las gasolinas ha dejado una pérdida de 316 mmdp de IEPS de combustibles, que ha sido parcialmente compensada con 140.5 mmdp de excedentes petroleros, lo que ha dejado de todas formas un boquete de 175.8 mmdp en los ingresos estimados. Si a esto se le suma el apoyo fiscal a Pemex –vía transferencias y reducción de impuestos– la pérdida llega a 399 mmdp.

Dichas pérdidas fiscales han pasado factura, e impiden que decenas de millones de personas tengan garantizado cabalmente su derecho a la salud. Al tercer trimestre el Insabi acumula un subejercicio de recursos del 19.2% (14.7 mmdp), que no ha sido compensado por el IMSS-Bienestar, el cual tiene un sobregasto de sólo 19.7% (2.4 mmdp) frente a lo aprobado al periodo. Es decir, no hay una verdadera transición presupuestal entre ambas instituciones, sino una reducción del gasto en salud para las personas sin seguridad social.

Asimismo, los 10 Ramos Autónomos siguen siendo castigados presupuestalmente con medidas de austeridad. En conjunto acumulan un subejercicio de 15% o 16.1 mmdp, lo que ha redundado en el peor gasto en cinco años. Por el contrario, los Ramos Administrativos, controlados por el Ejecutivo, tienen un sobregasto de 53 mmdp, el cual los ha impulsado a su mayor nivel de ejecución de recursos en seis años. Podemos ver que el Ejecutivo no ha asumido el costo de ajustar su presupuesto ante sus renuncias recaudatorias.

Finalmente, la política fiscal de contener el precio de las gasolinas y apoyar a Pemex ha reducido las pocas reservas en los fideicomisos del Gobierno federal que aún subsisten. Al tercer trimestre, los recursos depositados en fideicomisos llegaron a 432.5 mmdp, su peor nivel desde 2006. Los pocos ´guardaditos´ que se han salvado y que han crecido son aquéllos controlados por las Fuerzas Armadas, en línea con la estrategia de militarización de la seguridad y el desarrollo de proyectos de infraestructura prioritarios para el presidente.

Te contamos los cinco hechos principales que vemos hacia el cierre de año.

1. Se encamina CFE a su peor año operativo

Debemos seguir insistiendo en tirar el mito de que los altos precios del petróleo son un escenario favorable sin más para el Gobierno federal. La evidencia señala, más bien, que éstos se han traducido en abundancia y zozobra, a partes iguales, para las empresas públicas del Estado: mientras que a Pemex le han permitido alcanzar los mayores niveles de ingresos que se tenga registro, a la CFE la están orillando al peor balance operativo de su historia.

De enero a septiembre de 2022 los ingresos propios de la CFE sumaron 310 mmdp, un aumento de 2% (4.9 mmdp) frente a 2021, pero inferior en 6% (18.5 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Sin embargo, el gasto programable asciende a 404 mmdp, 6% (23.4 mmdp) más que en 2021 o 18% (62 mmdp) más que el promedio de la administración anterior. Es decir, la empresa gasta más y gana menos. Esto precipita un aumento de su deuda o pérdida de patrimonio.

Otra de las consecuencias es, por supuesto, el agravamiento del déficit operativo, del cual la empresa no ha podido salir desde 2016. Al mes de septiembre, este balance entre ingresos y gasto programable llegó a -93.4 mmdp, 25% (12.9 mmdp) más profundo que en 2021, y el peor que se tenga registro desde 1990. Lamentablemente, la estrategia de las coberturas fue insuficiente, y la CFE es cada vez una empresa menos rentable para los mexicanos.

Entre los factores que han empujado el déficit, el primero es el incremento de los precios del gas natural, provocado por los conflictos geopolíticos. Hablamos del principal insumo de la CFE para la producción de electricidad. En enero de 2022, el millón de BTU (Unidad Térmica Británica, por sus siglas en inglés) se cotizaba en 4.3 dólares, pero en mayo llegó hasta 8.1 dólares, y en agosto a 8.7 dólares por millón de BTU.

Lo anterior se ha traducido en un gasto de la CFE en la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos, al tercer trimestre, de 193 mmdp, 8.3% (14.7 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021. Además, se ha superado en 70% o 79.6 mmdp el gasto aprobado al periodo para esta partida, el mayor sobregasto que se tenga registro desde 2018, cuando comenzó la presupuestación trimestral. Hay que apuntar, sin embargo, que los costos de combustibles de la CFE no se han disparado a la par del aumento de los precios internacionales, pues la empresa cuenta desde este año con coberturas financieras para la compra de estos insumos, aunque se desconoce el precio y la cantidad de gas cubierta.

La contratación de coberturas es, claro, una buena práctica, lo que no rebaja el hecho de que parte de la responsabilidad por el gran déficit financiero recae en la propia CFE, pues de forma reiterada presupuesta recursos para combustibles poco creíbles. En nuestro análisis al 3T de 2021 advertimos que los 149 mmdp que la CFE había presupuestado para estos insumos en 2021 eran el monto más bajo en cuatro años, incluso inferior a lo gastado hasta septiembre de ese año. Es decir, la CFE apostó a que cayeran los precios del gas y perdió. La CFE no aprende la lección, pues para 2023 presupuesta sólo 67.8 mmdp, el monto más bajo en una década.

Además, no hay que olvidar que la obsolescencia en las plantas de la CFE repercute en sus costos de operación. Según la ASF^[1], de las 153 centrales que estuvieron en operación en 2020, 59 (38.6%) excedieron su vida útil, lo cual repercutió negativamente en su eficiencia.

En 2020, el costo promedio ponderado de generación de esas 153 centrales operadas por la CFE fue de 1.40 pesos/kWh. En contraparte, las centrales de los Productores Externos de Energía (PEE), cuyos contratos son administrados por CFE Generación V, tuvieron un costo promedio ponderado de generación de 0.76 pesos/kWh. Esta tendencia está lejos de cambiar, pues la inversión física de la CFE al mes de septiembre es de sólo 18.7 mmdp, el segundo peor monto que se tenga registro. La CFE seguirá siendo cara para los mexicanos.

De momento, la situación parece estable en los precios, pues el apoyo fiscal a la empresa ha aumentado, a costa del erario. Y es que los subsidios a las tarifas eléctricas que otorga la SHCP a la CFE llegaron a 79.3 mmdp, 5% (3.5 mmdp) más que en 2021, lo que supone el mayor monto registrado. Cabe destacar que también se ha superado el presupuesto aprobado en 2022 (73 mmdp). Este incremento del gasto en subsidios ha ocasionado que el balance financiero (después de transferencias) de la empresa se sitúe en -26.2 mmdp, incluso peor en 52% (-9 mmdp) que en 2021.

Hay que recordar que el año pasado la SHCP abandonó a la CFE, pues desde agosto le dejó de dar subsidios, llevando a la energética al peor déficit financiero desde 1990. El compromiso de Hacienda es que la CFE cierre 2022 con un balance neutro, es decir, sin pérdidas. Se ve difícil: la Comisión ha incurrido en 11.7 mmdp de déficit cada mes a lo largo de 2022; de mantenerse ese ritmo, al cierre del año el déficit podría llegar a 140.7 mmdp, los mismos que Hacienda tendría que solventar con transferencias. Es decir, tendría que poner en la caja de CFE 61.4 mmdp adicionales a los 79.3 mmdp que ya ha pagado, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (65.5 mmdp) para 2022.

El otro escenario es que Hacienda vuelva a abandonar a la CFE, lo que la haría caer en un déficit financiero de 61.4 mmdp, similar al de 2021. En lo que resta del año la autoridad hacendaria tendrá que debatirse entre llevar a la CFE a perder patrimonio o recortar otros programas para apoyar a la empresa. Este dilema parece que estará presente a mediano y largo plazo, pues no existen las condiciones para que la empresa deje de ser dependiente de los subsidios.

2. La transición hacia el IMSS-Bienestar no despega

Todo indica que en 2022 la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar se revelará como un completo fracaso, tanto por el gasto conjunto de ambas instituciones como en la atención que brindan a la población. Para el año que viene tampoco tenemos muchas esperanzas, a causa del recorte en el PEF 2023 que sufrieron las dos instituciones que atienden a las personas sin seguridad social.

De enero a septiembre de este año el gasto total del Insabi acumuló 62 mmdp, una caída de 7.3% (4.9 mmdp) frente a 2021, o 23% (18.9 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado (81 mmdp). Buena parte de esta caída se explica por un subejercicio de recursos del 19.2% (14.7 mmdp) al tercer trimestre. Si el Insabi hubiera gastado lo que tenía programado, habría llegado a 76.7 mmdp, nivel similar al de 2018.

Por el contrario, el IMSS-Bienestar acumuló un gasto de 15.1 mmdp, un aumento de 45% (4.7 mmdp) respecto del periodo enero a septiembre de 2021, o 52% por arriba (5.1 mmdp) del promedio en el sexenio de Peña Nieto.

El IMSS-Bienestar tiene, de hecho, un sobregasto de 19.7% (2.4 mmdp) frente a lo aprobado al periodo. ¿Es suficiente para solventar la caída en el Insabi? No: el subejercicio del Insabi a septiembre (14.7 mmdp) es 6.1 veces mayor al sobregasto del IMSS-Bienestar (2.4 mmdp). Otra manera de verlo: lo que se ha dejado de gastar en la primera no ha ido a parar a la segunda. No hay una transición en el gasto entre ambas instituciones, sino una extracción de recursos que ha debilitado al sistema de salud para las personas sin seguridad social en su conjunto.

Si ambas instituciones hubieran gastado lo que tenían programado al periodo, habrían llegado a 89.3 mmdp, el mejor monto desde 2017. Pero la historia es diferente. En conjunto, ambas instituciones acumulan un gasto de 77.2 mmdp, 0.2% (192 mdp) menos que en 2021, o 15% (13.7 mmdp) menos frente al promedio del sexenio pasado. Respecto del presupuesto aprobado de ambas instituciones, el retraso es de 13.7% (12.2 mmdp). Fuera de supuestas transiciones del Insabi hacia el IMSS-Bienestar, las personas sin seguridad social se habrían beneficiado más si el Gobierno hubiera respetado el presupuesto aprobado de 2022.

Otra situación negativa: el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), que fondea enfermedades catastróficas como el cáncer o VIH/sida, sigue por los suelos. Hay que recordar que en el primer semestre de este año este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp (sin precisar el destino de los recursos), con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. En el tercer trimestre del año recibió 9 mmdp, y cerró con una disponibilidad de 46 mmdp. No obstante, este monto es menos de la mitad de lo que había al cierre del 2021. No se ha corregido la descapitalización de este ´guardadito´, y es probable que vuelva a sufrir más fugas, pues en la LIF 2023 se ordena que en el primer semestre del año se deposite su remanente en la Tesofe.

Por el lado de los servicios de atención, se identifica un ligero aumento en las consultas del IMSS-Bienestar, pero apunta a ser insuficiente para amortiguar la debacle en la atención del Insabi.

De enero a septiembre de 2022 el número de consultas otorgadas por el Insabi sumó 12.5 millones, 26% (4.3 millones) menos que en 2021 o 77% (43.2 millones) menos frente a 2018. Preocupa que las consultas por enfermedades crónico-degenerativas como el cáncer, diabetes o VIH/sida, sumaran sólo 1.9 millones en el periodo, una caída de 72% (4.9 millones) frente a 2018. Asimismo, las consultas para la prevención de enfermedades acumularon 2.6 millones, una caída de 84% (14 millones) frente a 2018. Esto es grave, pues no sólo no se están atendiendo a las personas más enfermas, sino que también se está comprometiendo la salud en el futuro inmediato de millones. Es decir, más pacientes se sumarán a la categoría de enfermedades crónicas, y el costo de atención para las familias y el Estado se incrementará.

Para las consultas del IMSS-Bienestar no existe un reporte de información mensual; tan sólo se reporta la información anual, seis meses después del cierre de un año. Sería deseable que esta institución reportara sus indicadores de atención, como sí ocurre con el Insabi^[2]. En Cuarto Informe de Gobierno nos dio algunas pistas: el IMSS-Bienestar otorgaría en 2022 17.6 millones de consultas, 10% (1.6 millones) más que en 2021, pero 31% (8 millones) por debajo del máximo histórico de 2017. En otras palabras, a pesar del fuerte incremento del gasto de la institución en 2022, su número de consultas se mantendrá rezagado frente a lo observado el sexenio anterior.

No existe una estimación oficial sobre el nivel de consultas del Insabi para finales del año, pero de mantener la tendencia vista a septiembre, terminará en un nivel de 16.7 millones, 26% (5.9 millones) menos. Es decir, en conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar otorgarán 34.3 millones de consultas, una caída de 11% (4.2 millones) frente a 2021; un dato negativo para un año de transición. Frente al promedio del sexenio pasado (112 millones de consultas anuales), la caída será de 70% (78.5 millones). ¡Aún queda mucho por recuperar!

3. Asedio fiscal al INE y a los Ramos Autónomos

El año 2022 ha estado marcado por una clara dualidad: mientras que los Ramos Administrativos, dependientes del Poder Ejecutivo, han alcanzado su mayor gasto desde 2016, los Ramos Autónomos presentan su peor gasto desde 2017. Este hecho cobra sentido político al analizar cuáles son las dependencias ganadoras y perdedoras. Mientras que nueve de 10 entes autónomos han sufrido recortes en el año, sólo dos ramos administrativos concentran la mayoría del sobregasto.

De enero a septiembre de 2022 el gasto de los 10 Ramos Autónomos sumó 89.2 mmdp, una caída de 8.7% (8.5 mmdp) frente a 2021, alcanzando su peor cifra en cinco años. En contraparte, los 26 Ramos Administrativos presentan un gasto de 1.17 billones, 2.9% (33.5 mmdp) más que el año pasado, con lo que alcanzaron su mayor monto en seis años.

Detrás de este resultado se encuentra un subejercicio de 15% o de 16.1 mmdp en el conjunto de los Autónomos, contra un sobrejercicio de 5% o de 53.7 mmdp en los Administrativos. Aunque el recorte de los Autónomos es menor al registrado en años previos, y el aumento de las dependencias del Ejecutivo es inferior al histórico, se mantiene la tendencia de recortar a unos para beneficiar a otros, de la que ya hemos hablado.

Al analizar por dependencias, se puede observar que nueve de los 10 Ramos Autónomos tienen recortes, mientras que 13 de 26 Ramos Administrativos tiene sobregastos. Sin embargo, en magnitud el exceso de gasto se concentra en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex).

Entre los Autónomos más afectados al mes de septiembre se cuenta el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), que presenta el mayor recorte porcentual: de 25% o 542 mdp. En magnitud, el Poder Judicial tiene un recorte de 16% o 8.5 mmdp. En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp.

En el caso de los Ramos Administrativos, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. La Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a las transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), a causa de un mayor gasto en el Tren Maya.

Sin embargo, también en estos ramos identificamos subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21%, o de 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto.

Siempre parecerán más sensibles los recortes, digamos, en la Secretaría de Salud; sin embargo, los sufridos por los entes autónomos no son irrelevantes, si nos fijamos en los programas de alto impacto social que han sido afectados. Por ejemplo, el programa Investigar y Perseguir los Delitos del Orden Federal, de la Fiscalía General de la República, presenta un recorte de 18% o 1.4 mmdp (otros 12 de 15 programas de la FGR presentan recortes, lo que puede limitar la procuración de justicia en el país).

También destaca un fuerte recorte en el programa Producción de Información Estadística y Geográfica, del Inegi, por 672 millones de pesos o 18%. De los cinco programas presupuestales que reporta el instituto, todos tienen recortes, lo que puede afectar la generación de información, a partir de la cual se diseñan políticas públicas eficientes.

Asimismo, el programa Atender Asuntos Relacionados con las Personas Migrantes, de la CNDH, presenta un recorte de 51 mdp o 74% de lo programado. Entre los 26 programas de esta dependencia, 19 tienen recortes, lo que limita la protección de grupos vulnerables.

Finalmente, el INE presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios, con todo y que en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó. En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debió ejercer 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio, en porcentaje, es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo, o poner en peligro sus sistemas informáticos y la protección de los datos personales de millones de ciudadanos.

El único programa con un sobregasto es el de Organización Electoral Nacional, que tenía planeados 787 mdp al periodo, pero ejerció 996 mdp, un aumento de 27% (208 mdp). Este incremento puede estar relacionado con la consulta de revocación de mandato, realizada a principios de año.

4. Pérdidas millonarias por combustibles y… por Pemex

El Gobierno federal tiene a la austeridad como bandera, pero en 2022 no ha tenido reparos en derrochar recursos para contener el precio de las gasolinas y apoyar a Pemex mediante transferencias directas y reducción de impuestos. Lo pagamos todos: tan sólo de enero a septiembre, el Gobierno ha tenido una pérdida fiscal de 399 mmdp por dichos conceptos, similar al gasto de la Secretaría de Educación.

El primer boquete para las finanzas públicas lo ha representado el aumento de estímulos al IEPS de combustibles, que comenzó en enero de este año, y al que se sumó, en marzo, la aplicación de estímulos complementarios, que en la práctica han fungido como subsidios para el control de precios.

En teoría, este gasto fiscal sería compensado por una mayor recaudación petrolera, pero la realidad ha sido otra. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal sumaron 419 mmdp, 81% (187 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, pero sólo 50% (140.5 mmdp) por encima del calendario. En el mismo periodo, el IEPS de combustibles acumula un monto negativo^[3] de -85.7 mmdp; es decir, está 316.4 mmdp por debajo de lo calendarizado. En suma, los excedentes petroleros (140.5 mmdp) son inferiores a los faltantes del IEPS (-316.4 mmdp) en 175.8 mmdp, monto similar al presupuesto para 2022 de la Secretaría de Salud (193.9 mmdp).

La segunda pérdida fiscal, o formalmente un costo de oportunidad, han sido las transferencias financieras a Pemex realizadas desde la Secretaría de Energía. Al mes de septiembre estos recursos suman 108 mmdp, una reducción de 40% (73 mmdp) frente a 2021. No obstante, dicho monto ya es superior en 139% (63 mmdp) a las transferencias autorizadas para Pemex por el Congreso para todo 2022. Hacienda sigue modificando a discreción el presupuesto con tal de apoyar a la petrolera, como lo hemos señalado puntualmente.

Finalmente, por la disminución del cobro del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) –el principal impuesto que se le cobra a Pemex–, estimamos una pérdida de 116 mmdp al mes de septiembre, monto similar al presupuesto anual de 2022 de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (104 mmdp). Hay que recordar que de 2019 a 2022 el DUC pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal, como explicamos en este artículo a detalle.

Si sumamos las transferencias que el Gobierno federal le hace a Pemex desde la Secretaría de Energía (108 mmdp) a la pérdida del DUC (116 mmdp), de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp. Además, si se consideran las pérdidas netas por la política de estímulos a las gasolinas (175 mmdp), el derroche fiscal asciende a 399 mmdp, monto superior al presupuesto de la SEP (364 mmdp).

Las políticas descritas no tienen pies ni cabeza, fiscalmente hablando. Los subsidios para contener el precio de las gasolinas benefician más a las personas de mayores ingresos, y su impacto en la contención de la inflación es limitado. Por su parte, se ha reducido el DUC sin exigir a cambio un mejoramiento en la gobernanza de la empresa, y sin que el Gobierno federal busque compensar dicha renuncia fiscal con otros ingresos, lo que termina redundando en recortes a programas y servicios para la población. Finalmente, por las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros.

En 2021 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Si bien en 2022 el apoyo fiscal a Pemex es menor, la política de contención de precios de las gasolinas ha incrementado el boquete presupuestario del Gobierno, por lo que es probable que en 2022 la pérdida fiscal supere la del año pasado.

Y todo ese apoyo, ¿para qué? La plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. En efecto, la producción de Pemex no ha podido repuntar; eso quiere decir que incluso con precios del petróleo en niveles no vistos en varios años, el Gobierno tiene pérdidas recaudatorias.

Desgraciadamente, el nivel de producción tiene pocos visos de recuperarse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles promedio de 2009 a 2016.

5. Los fideicomisos se agotan, excepto los del Ejército

Los recursos depositados en fideicomisos, o ´guardaditos´ del Gobierno, ha ido desapareciendo en la actual administración, a excepción de aquéllos manejados por las Fuerzas Armadas. De los 1.06 billones que se tenían al tercer trimestre (3T) de 2018, al mismo periodo de 2022 sólo quedan 432.5 mmdp, menos de la mitad. Por el contrario, el saldo de los fideicomisos manejados por la Sedena pasó de 8.7 mmdp a 34.4 mmdp, casi cuatro veces más de lo que había a finales del sexenio pasado.

Vamos por partes. Entre septiembre del 2018 y septiembre de 2022, el Gobierno ha liquidado 634 mmdp de los fideicomisos para financiar sus obras o limitar el endeudamiento. Este monto es más de tres veces lo que se destinó a Salud para 2023. En la mayoría de los casos, los recursos de estos instrumentos fueron contabilizados como ‘aprovechamientos’, y su destino fue incierto.

De los 10 fideicomisos con mayores recursos a disponibilidad a finales del sexenio pasado, el top tres lo ocupaban el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), el Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), con un monto de 301 mmdp, 140 mmdp y 114 mmdp, respectivamente.

El FEIP fue prácticamente agotado, a causa la desaceleración de la actividad económica en 2019 y la crisis por la pandemia de 2020. Lo anterior no es negativo, pues para eso son los fondos de estabilización; el problema es que no se han tomado las medidas necesarias para recapitalizarlo, como hemos señalado.

Por su parte, el fideicomiso del NAIM fue utilizado para pagar a los acreedores, luego de la cancelación del proyecto, mientras que el Fonsabi sufrió modificaciones a partir de una reforma legal, lo que permitió que sus recursos se usaran para pagar gasto corriente, como lo hemos descrito. Al tercer trimestre, el FEIP cuenta con sólo 25.5 mmdp, el Fonsabi con 45.9 mmdp y el instrumento del NAIM ya fue agotado y extinto.

Para septiembre de 2022, el fideicomiso con más recursos era el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) con 48.5 mmdp, monto muy superior a los 9 mmdp que reportó en 2018. Le sigue el Fonsabi, a pesar de que los 45.9 mmdp que posee no son ni la mitad de lo observado al cierre del sexenio pasado. Ya en tercer lugar se encuentra el Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar, con una disponibilidad de 32.4 mmdp, cinco veces más de los 6.2 mmdp que tenía al 3T de 2018.

La nueva composición de los principales fideicomisos tiene la marca de la nueva administración. En primer lugar, el Fonadin ha sido fortalecido porque a partir de finales de 2021^{^[4]} puede fondear proyectos del sector energético (Pemex). A inicios de 2022 incluso le otorgó a la petrolera 22 mmdp para el pago de la refinería Deer Park^[5].

Luego tenemos el fideicomiso militar a cargo de la Sedena, que refleja la estrecha relación que existe actualmente entre el Ejecutivo y el Ejército. El fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar está destinado a cubrir erogaciones de adquisiciones de equipo militar, como su nombre lo indica, pero también para la contratación de obra pública. A partir de este instrumento se financió parte del Aeropuerto Felipe Ángeles^[6], según la ASF. La misma auditoría identificó omisiones en la contabilidad del fideicomiso y falta de transparencia en las compras de la mencionada obra prioritaria.

No está de más mencionar que la Sedena cuenta con programas presupuestarios que se superponen a los objetivos del fideicomiso, como el programa K019, Proyectos de Infraestructura Gubernamental de Seguridad Nacional, o el programa K027, Mantenimiento de Infraestructura. Es decir, la Sedena y el Ejecutivo han optado por usar fideicomisos en lugar de programas presupuestarios, lo que ha limitado la transparencia en el ejercicio de los recursos. Al tercer trimestre de 2022 el principal fideicomiso de la Sedena tiene un monto de 32.4 mddp, lo que indica que seguirá siento un ´presupuesto paralelo´ para las obras de infraestructura insignia.

Además del fideicomiso de equipo militar, la Sedena cuenta con otros tres instrumentos: el Fideicomiso de Apoyo a Deudos de Militares Fallecidos, que al tercer trimestre tenía 161.5 mdp; el Fideicomiso a Favor de los Hijos del Personal Adscrito al Estado Mayor Presidencial, con 8.2 mdp, y el Contrato de Mandato para el Pago de Haberes de Retiro, Pensiones y Compensaciones, con 1.8 mmdp. En conjunto, suman 2.2 mmdp, apenas el 6.3% del total de los instrumentos controlados por la Sedena. Es decir, el fideicomiso enfocado al desarrollo de infraestructura es el de mayor importancia, no aquéllos destinados al personal del Ejército.

Además de estos fideicomisos, a partir de mayo de este año las Fuerzas Armadas tomaron el control de la operación de las 50 aduanas en México. Por consiguiente, pasaron a gestionar el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación, estipulado en el artículo 16 de la Ley Aduanera. Al segundo trimestre de 2022, dicho fideicomiso tenía una disponibilidad de 89 mmdp, pero al tercer trimestre sólo tiene una disponibilidad 16.8 mmdp. O sea, se agotó el 83% (81.3 mmdp) de sus recursos en sólo tres meses.

Según las filtraciones del grupo Guacamaya^[7], dichos recursos van a parar en la construcción de obras prioritarias, y una mínima parte a la mejora de las aduanas. Ante la falta de transparencia del fideicomiso, no hay manera de saber de forma oficial en qué se gastó este dinero el Ejército, a menos de que la ASF le aplique una auditoría el próximo año. No obstante, parece verosímil que ante las limitaciones presupuestales y pérdidas recaudatorias, el Gobierno haya tenido que recurrir a este ‘guardadito’ para fondear sus obras insignia.

El costo de oportunidad de todas estos usos será menores recursos para el desarrollo de infraestructura en materia aduanal, el objetivo principal de tal fondo. Aunque hay que decir que dicho instrumento no era perfecto, pues fue catalogado como poco transparente por la ASF^[8], y en 2007 se detectaron irregularidades por 10 mmdp. Incluso se dijo que funcionaba como un presupuesto paralelo para el SAT. En otras palabras, se han agotado de forma turbia los recursos de un fondo opaco: una ironía que es una tragedia para la ciudadanía.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

^[1] ASF. Auditoría 469-DE https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2020_0469_a.pdf

^[2] Los reportes del Insabi no son perfectos. Durante 2022 la página estuvo deshabilitada más de dos meses, además de que se necesita usar internet Explorer (software que ya no tiene soporte de Microsoft) para acceder a los reportes.

^[3] Los estímulos complementarios a las gasolinas se contabilizan como devoluciones del IEPS a los vendedores de combustibles. Al ser más las devoluciones que los ingresos, existe una recaudación negativa, es decir una pérdida fiscal.

^[4] Decreto por el que se modifican diversas disposiciones del diverso que ordena la creación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura.15/11/2021 Recuperado de: https://www.fonadin.gob.mx/wp-content/uploads/2021/11/Segunda-Modificaci%C3%B3n-al-Decreto-de-creaci%C3%B3n-del-FONADIN-15nov21.pdf

^[5] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf

^[6] ASF. Auditoría De Cumplimiento: 2020-0-07100-19-1532-2021 1532-GB https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

^[7] [1] Reforma. Exprime la 4T fondo aduanero (lunes 24 de octubre de 2022). Fuente: https://tinyurl.com/242gp7sk

^[8] Auditoría Financiera y de Cumplimiento. Cuenta Pública 2010. GB‐079. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0784_a.pdf

Se estrecha el cerco fiscal al INE: 3T 2022

Escrito por México Evalúa en noviembre 11, 2022. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

La marginación presupuestal del Instituto Nacional Electoral comenzó años atrás. Tampoco es novedad que las ampliaciones del gasto se las lleven los Ramos Administrativos, que rinden cuenta directamente al Ejecutivo. Todo pareciera seguir una lógica política: la disciplina fiscal es para los autónomos, que no siguen órdenes, mientras que el despilfarro se permite en las dependencias, cuyo gasto es discrecional. Esto nos sugiere que la autonomía presupuestaria en la práctica no existe.

A pesar de que el INE tiene un gasto que representa el 0.2% del presupuesto total y su presupuesto por votante ha caído, la marginación presupuestal del INE en este sexenio se ha agudizado de manera preocupante. Ha puesto en riesgo su desempeño y todo indica que ese es justo el propósito detrás. Veamos: durante el sexenio de Peña Nieto al INE le fueron aprobados en el Presupuesto de Egresos (PEF), en promedio, 1.7% (519 mdp) menos recursos de los que solicitó; sin embargo, durante el actual sexenio se le ha ‘negado’ el 8.7% (2.1 mmdp) de los recursos y, de aprobarse el PEF 2023 en lo particular, con las reducciones planteadas en comisiones (lo que, desgraciadamente, damos por hecho), el recorte promediará 10.6% (2.6 mmdp). Es decir, las habituales restricciones presupuestales contra el órgano electoral se han cuadruplicado en esta administración.

En contraparte, al conjunto de los Ramos Administrativos (dependientes directos del Poder Ejecutivo) siempre les aprueban en el PEF más recursos de lo originalmente propuesto por la Secretaría de Hacienda en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF). Encima de esto, a lo largo del año reciben ampliaciones presupuestales. En el actual sexenio dichos aumentos han sido en promedio de 21%, en comparación con lo aprobado cada año, o 296 mmdp, suficiente para fondear al INE 10 veces. Sí hay dinero, pero no para los entes autónomos y no para el INE.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que lo colocaría como el 28° ramo con más presupuesto. Si se descuentan los 6.2 mmdp para partidos políticos, sería el 30° ramo, de un total de 48. Visto de otro modo, si desapareciera y se tomaran todos sus recursos, apenas se podría aumentar el presupuesto de la Secretaría del Bienestar previsto para 2023 en un 6%, la cual tendrá 408 mmdp. El INE no es caro, visto en perspectiva.

De hecho, frente a programas consentidos del Gobierno, el presupuesto del INE para 2023 es mínimo: está 14.5 veces por debajo de las transferencias a Pemex que la Sener hizo sin autorización del Congreso en 2021, o 17 veces menor que los estímulos a las gasolinas de 2022 (los cuales, por cierto, benefician a los más ricos).

Hablando de excesos, tan sólo en 2021 y 2022 la refinería de Dos Bocas tendrá un sobrecosto de 184.2 mmdp, con lo que se podría costear 7.4 veces el presupuesto solicitado por el INE. Pero desde el Gobierno federal no se cuestiona ese gasto. Asimismo, el Tren Maya dispondrá en 2023 de 143 mmdp, su mayor monto desde 2019, 5.7 veces más que el órgano electoral.

Nótese que ambos proyectos transcurren sin haber probado el beneficio que darán a la sociedad, mientras que el INE claramente nos ha permitido contar con un árbitro electoral que ha hecho posible la democracia en México después de décadas con un partido de estado; ahora los ciudadanos eligen a sus autoridades. La mejor prueba de que el organismo funciona bien es que Morena, partido de oposición, ganó la elección presidencial en 2018 y muchas otras más en fecha posterior.

Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE. Los verdaderos despilfarros y presiones fiscales están en otros lados.

Además, el gasto del INE ha estado contenido a lo largo de los años. Es cierto, en 2023 será 26% (5.1 mmdp) superior al de 2017 (año con la misma cantidad de elecciones estatales), ya que el INE pidió como precaución 4 mmdp para una posible consulta popular. De no realizarse esta consulta, se puede regresar el dinero a la Tesorería de la Federación, pero si no se presupuesta el recurso y se inventan una consulta para 2023, el INE tendrá que recortar de otros programas para tal ejercicio.

Por otro lado, los programas del Instituto que no varían cuando hay elecciones, como 1) el costo de la actualización del padrón electoral o 2) la gestión administrativa, serán más baratos ahora que en el sexenio pasado. Lo mismo pasa con el total de remuneraciones de los consejeros electorales y sus asesores, que sólo se llevan el 1.1% del presupuesto del INE.

Aquí te contamos con datos y evidencia todo sobre el costo del INE…

Evidencias del presidencialismo fiscal

La planeación y ejecución del gasto público en México han estado supeditados a los intereses de la Presidencia de la República. En primer lugar, el Congreso le aprueba al Ejecutivo el presupuesto que solicita sin grandes reparos, y en él se limitan los recursos para los órganos autónomos, como el INE. En segundo lugar, luego de aprobado el PEF, el Ejecutivo amplía a su favor el gasto (sin intervención del Congreso), pero para favorecer a “sus dependencias”, olvidando a los autónomos, entre otros.

En cuatro años del sexenio de Peña Nieto el presupuesto aprobado por el Congreso al INE fue inferior a lo solicitado por el órgano autónomo. En promedio, le fueron aprobados 23.1 mmdp, cuando solicitó 23.6 mmdp, un 1.7% (409 mdp) menos cada año. Por su parte, el conjunto de los entes autónomos pidió 151.7 mmdp, pero recibió 145.7 mmdp, un 3.7% (6 mmdp) menos. El Gobierno ya metía en cintura a los autónomos.

En el sexenio actual, este presidencialismo fiscal se ha agravado al grado de poner en riesgo a algunas instituciones; las restricciones presupuestales se han cuadruplicado para el INE. El instituto ha solicitado 24.7 mmdp en promedio, pero ha recibido sólo 22.6 mmdp, 8.7% (2.1 mmdp) menos. La mayor limitación se dio en 2022, cuando el INE solicitó 24.6 mmdp, pero obtuvo sólo 19.7 mmdp, un 19.9% (4.9 mmdp) menos, acto que fue declarado inválido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación^[1]. Pero incluso descontando dicho año, la negación de recursos por parte del Congreso hacia el INE promedia 5% (1.1 mmdp), más del doble que en el sexenio pasado. Está claro el asedio.

Para 2023 todo apunta a una nueva andanada. A la par de la discusión de la Reforma al INE que busca desaparecer al instituto, la Comisión de Cuenta Pública de la Cámara de Diputados aprobó una reducción del 18% (4.4 mmdp) al presupuesto solicitado por el INE, para colocarse en 20.2 mmdp. El pleno del Congreso ya aprobó en lo general el PEF y si nos atenemos a la tendencia histórica, todo apunta a que se sostendrá el recorte cuando se apruebe el PEF en lo particular.

Es importante señalar que en general los entes autónomos están siendo castigados, pero el verdadero endurecimiento fiscal se ha concentrado en el INE. Los órganos autónomos en su conjunto han solicitado 154.6 mmdp, pero les han aprobado sólo 149.3, un 3.5% (5.3 mmdp) menos, nivel similar al del sexenio pasado. El porcentaje de “castigo” ha sido mayor en el caso del INE frente al promedio de los autónomos.

En contraparte, los Ramos Administrativos pidieron el sexenio pasado, a través de la Secretaría de Hacienda, 1,553 mmdp en promedio, pero luego de la discusión presupuestaria obtuvieron 1,576 mmdp, una ampliación de 1.6% (22.6 mmdp) más. Por su parte, en este sexenio (2019-2022) han solicitado 1,433 mmdp en promedio y les han aprobado 1,449 mmdp, un 1.1% (15.9 mmdp) más. O sea, el Congreso sigue consintiendo los presupuestos de Hacienda, pero en menor medida. Para 2023, las comisiones de Diputados ya anticipan un incremento de 6.4 mmdp a las dependencias federales, en particular a la Secretaría del Bienestar.

Este favoritismo hacia las dependencias del Ejecutivo se acentúa a la hora de ejecutar el presupuesto, pues Hacienda hace ampliaciones, ante el silencio del Congreso. En contraparte, el INE y los autónomos sí respetan su plan anual de gasto.

Es más: de 2013 a 2018, el INE tuvo subejercicios en cuatro años, con un promedio de 1.6% (363 mdp) menos de lo aprobado. De 2019 a 2021 el promedio de subejercicio es de 1% (231 mmdp), una ligera mejoría. Es decir, el INE no derrocha en su gasto. Para el conjunto de los órganos autónomos, durante el sexenio pasado hubo un subejercicio promedio de 1.3% (3.4 mmdp), y en este sexenio se acumula más bien un sobregasto de 2.2% (2.6 mmdp).

La historia es completamente diferente cuando se trata de los Ramos Administrativos: en el sexenio pasado obtuvieron 13% o 204 mmdp por encima de lo aprobado, en promedio, cada año, mientras que en este sexenio las ampliaciones promedian 21% o 296 mmdp. Para ponerlo en perspectiva, con dichos sobregastos se podría fondear al INE 10 veces. El derroche y el exceso no está en el INE y en los autónomos, sino en el Ejecutivo.

Para sintetizar: el INE tiene que regatear cada año su presupuesto ante el Legislativo, que siempre lo castiga. Por su parte, el Legislativo siempre le aprueba a Hacienda lo que pide para los ramos dependientes del Ejecutivo, y durante el año la misma Hacienda se hace incrementos multimillonarios mientras el Legislativo calla. ¡Es claro el favoritismo!

El presupuesto del INE, en perspectiva

Cuando se habla de finanzas públicas, generalmente se manejan montos de miles de millones de pesos, lo que genera que se pierda la proporción sobre si un presupuesto es grande o pequeño. Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que puede parecer mucho, pero tomemos en cuenta que el gasto neto del Sector Público en 2023 se estima en 8.2 billones de pesos. Es decir, el costo del órgano electoral será de sólo 0.2% del gasto público. Esto significa que su presupuesto no tiene el tamaño para generar ningún riesgo fiscal.

Comparado con otros ramos, el INE se coloca como la 28° dependencia con más presupuesto. El ramo con mayor gasto serán las Aportaciones a la Seguridad Social, que complementa el pago de pensiones y nómina del IMSS, ISSSTE, así como el programa IMSS-Bienestar. Dicho ramo de Aportaciones contempla un gasto de 1.2 billones de pesos en 2023, o el 15% del presupuesto.

Otro ramo significativo es Pemex, cuyo presupuesto asciende a 826 mmdp, o el 10% del gasto, mientras que el Ramo 5, es decir, el Costo Financiero de la Deuda Federal asciende a 840 mmdp, un 10.2% del gasto total. Por su parte, la Secretaría del Bienestar contempla un presupuesto de 408 mmdp, el 4.9% del gasto. Comparado con estos montos, el gasto del INE es insignificante.

Frente a proyectos y programas de la actual administración, el presupuesto del INE también se achica. Por ejemplo, se estima que los subsidios a las gasolinas en 2022 costarán 430 mmdp, es decir, 17.4 veces el presupuesto del INE en 2023.

La refinería de Dos Bocas, tan sólo en 2022, costará 6.2 veces más que el INE, mientras que el Tren Maya dispondrá de 143 mmdp, 5.7 veces más que el órgano electoral. Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE.

La efectividad de los anteriores programas y proyectos es cuestionable, pero de cualquier forma el Ejecutivo y el Legislativo no tienen reparos en afrontar las claras pérdidas fiscales. Por ejemplo, de 2019 a 2021 se hicieron transferencias a Pemex, sin aprobación del Congreso, por 428 mmdp. Con dicho gasto se pudo haber fondeado al INE 34 veces. La cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) tuvo un costo, según las estimaciones iniciales de la ASF, de 347 mmdp a precios de 2023, 14 veces el presupuesto del INE. La estimación oficial aceptada por el Ejecutivo es que la cancelación del NAIM fue de 118 mmdp, 4.7 veces más que el INE.

Otra forma de verlo es que de 2019 a 2021 la deuda pública aumentó 1,237 mmdp reales, 50 veces más que el costo del INE. De 2019 a 2022 se agotaron 291 mmdp del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestario (FEIP), suficientes para fondear al órgano electoral 11 veces. Al mismo tiempo, el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) perdió 80 mmdp, tres veces el presupuesto del INE.

Finalmente, el ‘elefante en la habitación’, hablando de presiones fiscales, es el costo de las pensiones contributivas –IMSS, ISSSTE, Pemex, CFE y Aportaciones a la Seguridad Social–, que en 2022 ascenderá a 2 billones de pesos, el 25% del gasto público y 83.9 veces el presupuesto del INE. Este problema se ha acumulado a lo largo de las décadas, pero el actual Gobierno evitó una reforma fiscal para hacerle frente.

En suma, el INE no es un problema fiscal. Los retos, presiones y errores fiscales están en otro lugar y en gran parte son responsabilidad del Poder Ejecutivo.

Evolución del gasto del INE

A diferencia de la mayoría de las dependencias federales, el presupuesto del INE aumenta o disminuye según la cantidad de comicios en un año determinado. Sin embargo, al analizar los programas y unidades administrativas dentro del órgano electoral, identificamos que los rubros no vinculados a las elecciones han mejorado en algunos aspectos, desde el punto de vista de la eficiencia presupuestal.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, un 19% (3.9 mmdp) superior al de 2022 o 26% (5.1 mmdp) mayor al de 2017 –año previo a las elecciones presidenciales y con el mismo número de comicios estatales–. Sin embargo, hay que notar que la cantidad de ejercicios democráticos en este sexenio es mayor a la del anterior, debido a las consultas populares. De hecho, para 2023 el INE pide un presupuesto precautorio^[2] de 4 mmdp para una posible consulta. Tal anticipación parece justificada, luego de que tuvo que organizar la consulta de revocación de mandato que no fue presupuestada y en adición al imprevisto sufrió un recorte presupuestal en 2022, algo que a todas luces no es racional, se nota la saña.

Otra forma de verlo es que, sin contar las prerrogativas a partidos políticos en 2023 (6.2 mmdp)^{^[3]}, el presupuesto del INE es de 18.4 mmdp. Este monto representará el 75% del total, lo mismo que en 2017. Incluso, si descontamos los 4 mmdp para la posible consulta popular, el presupuesto del órgano electoral sería de 14.4 mmdp, inferior en 400 mdp al de 2017.

La mejora en la eficiencia del INE es clara cuando se analiza su gasto por programa. El principal programa con un presupuesto constante es el de Actualización del Padrón Electoral y Expedición de la Credencial para Votar, el cual ejercerá en 2023 4.2 mmdp, 4.3% (177 mdp) más que en 2022 pero 2.4% (106 mdp) menos que en 2017, año similar. El monto de 2023 es incluso menor si se compara con el promedio de 2015 a 2018, cuando se ejercieron más de 5.2 mmdp en este programa.

Asimismo, conviene ponderar el gasto del INE según el número de votantes, pues a mayor cantidad de electores, mayores son las responsabilidades. Tan sólo de 2014 a 2022 la lista nominal pasó de 80.4 millones de electores a 92.4 millones, y para 2023 se estima que llegue a 95.8 millones. Así, el gasto del programa de Actualización del Padrón Electoral costó 49.8 pesos por cada votante en 2017, pero en 2023 costará 44.5 pesos, un 10.5% (5.2 pesos) de ahorro.

El otro programa o gasto constante del INE es el de Gestión Administrativa, el cual costará 3 mmdp, 17.8% (464 mdp) más que en 2022, pues el año pasado este programa tuvo un presupuesto bajo, porque sufrió un recorte en el Congreso, y respecto de 2017 será sólo 2% (67 mdp) mayor. Sin embargo, frente al promedio del sexenio pasado, cuando se gastó 3.4 mmdp, lo solicitado por el INE se traduce en un ahorro. Si se mide en términos de gasto por elector, este programa costará en 2023 sólo 32 pesos, cuando el promedio en el sexenio pasado fue de 40 pesos.

La situación es distinta si consideramos programas con variaciones abruptas, como el programa de Prerrogativas a Partidos Políticos y su Fiscalización. Para 2023 se contemplan 7.1 mmdp, 2.7% (187 mdp) más que en 2022 o 24.9% (1.4 mmdp) más que en 2017. Es decir, el gasto de los partidos políticos explica en gran medida el incremento del presupuesto del INE.

De igual forma, el programa de Organización Electoral Nacional, que varía abruptamente según el número de comicios, costará en 2023 unos 2.7 mmdp, 161% (1.6 mmdp) más que en 2022 o 111% (1.4 mmdp) más que en 2017. También, el programa de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, que implica la capacitación de los funcionarios de casilla, presupuesta 3.1 mmdp en 2023, 54% (1.1 mmdp) más que en 2022 o 99% (1.5 mmdp) más que en 2017. El gran incremento de ambos programas se debe a que se anticipan más recursos por la posible consulta popular.

Además, vale la pena rescatar algunas consideraciones importantes en torno a los recursos ejercidos por el INE. El costo de la gestión administrativa por elector en 2014 (sin elecciones federales) es mayor a lo proyectado en 2023 (con una posible consulta), a pesar de que la reforma electoral de 2014 implicó 74 nuevas atribuciones para el INE; es decir, el INE está haciendo más con menos.

Lo mismo sucede con el padrón electoral. Por ejemplo, en mayo de 2015, el padrón electoral era de 87,233,921 de ciudadanos. Seis años después, éste aumentó 7.4%, para quedar en 93,676,029. Sin embargo, los recursos ejercidos para esta función en 2021 son menores a los ejercidos en 2015. Para dimensionar el tamaño de nuestro padrón electoral, la Unión Interamericana de Organismos Electorales reportó, en su el informe de observación para la elección federal de 2018, que “quedaron habilitados 89,332,031 electores”, equivalente a un incremento de casi 10 millones con respecto a los comicios de 2012, y que sólo este aumento es mayor al conjunto de electores empadronados de 10 países latinoamericanos, “dato suficiente para dar cuenta de la complejidad logística y técnica del proceso electoral”.

Por último, hay que subrayar que el INE lleva a cabo la función de emitir el documento de identidad de la ciudadanía mexicana. Nuestra credencial para votar es reconocida por las instituciones públicas y privadas como documento que demuestra quiénes somos, una tarea que en otros países suele ser realizada por otras instituciones, y una parte de los recursos del INE se destinan a materializar el derecho a la identidad de millones de mexicanos, incluso para aquéllos que estén en el extranjero y quienes tengan suspendidos sus derechos político-electorales.

El costo de los consejeros electorales

Una de las críticas principales sobre el costo del INE es que sus consejeros reciben remuneraciones más elevadas que la del presidente. El salario del presidente de la República es de 162 mil pesos mensuales brutos, mientras que el de los consejeros electorales asciende a 262 mil pesos mensuales^[4]. La diferencia parece grande, pero el problema está en que la comparación no es adecuada porque este monto de la remuneración del presidente no incluye todo lo que su investidura nos cuesta. El salario del presidente no incluye las prestaciones por habitar en Palacio Nacional, comidas, electricidad, etcétera. De cualquier forma, la remuneración de cada persona debe de ser proporcional a su contribución y eso es algo que queda a la subjetividad. Lo que sí es obvio es que pocas instituciones públicas consiguen materializar su mandato y el INE está en esa lista.

Lo que es cierto es que el costo anual de los consejeros electorales y de sus ayudantes será de 265 mdp en 2023 o 1.1% del presupuesto del instituto. Por Unidad Responsable, las juntas distritales (que gestionan el gasto del padrón electoral, organización electoral o capacitación democrática) son las que tienen más recursos: manejarán 9.2 mmdp en 2023, o 37.3% del presupuesto del INE.

Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos administrará 6.5 mmdp en 2023, es decir, el 26.6% del presupuesto. Es decir, los recursos que se llevan los partidos son 24.8 veces mayores a los del Consejo Electoral.

Hay que tomar en cuenta, además, que el costo del Consejo Electoral se ha reducido en los últimos años. En 2015 llegó a un máximo de 305 millones de pesos, y hacia finales del sexenio pasado, en 2018, ascendió a 273 millones. La cifra estimada para 2023 será la mayor del actual sexenio, pero inferior a la mayoría de los años pasados.

La austeridad, no obstante, también ha pegado en unidades cuyo gasto no debería reducirse. El Servicio Profesional Electoral Nacional recibirá sólo 148 mdp en 2023, muy por debajo de los 193 mdp que obtuvo en 2017. De igual manera, la Unidad Técnica de Fiscalización obtendrá el siguiente año 441 mdp, menos que en 2022 y 2021. Las reducciones o estancamiento de ambas unidades implican el riesgo de deterioro en las capacidades institucionales del órgano electoral.

Modificaciones al gasto al tercer trimestre

En lo que va de 2022 se mantiene la tendencia de derroche presupuestal para el conjunto de dependencias del Poder Ejecutivo, y también la disciplina fiscal hacia los órganos autónomos. Los mayores recortes se han dado en el Poder Legislativo y Judicial, además de la Fiscalía General de la República. Por el contrario, el exceso de gasto está en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex).

Al mes de septiembre, nueve de los 10 entes autónomos tienen retrasos en su asignación de recursos por 16.1 mmdp o 15% de lo aprobado al periodo. En una perspectiva histórica, este retraso al tercer trimestre es el menor desde 2015, pues anteriormente los subejercicios oscilaron entre 16 a 21% del gasto aprobado. Aun así, el retraso del gasto es delicado.

En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp. En el Poder Legislativo, el retraso es de 20% (2.3 mmdp), en el Judicial de 16% (8.5 mmdp) y en la FGR de 20% (2.6 mmdp). A pesar de los amplios retrasos en el gasto, el subejercicio es menor frente a años anteriores para dichas dependencias.

Los Ramos Administrativos exhiben, por el contrario, un sobregasto, que asciende a 5% o 53 mmdp, el segundo mayor después de 2021, cuando fue de 12% o 107 mmdp. Al interior, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. En primer lugar, la Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), por un mayor gasto en el Tren Maya.

Sin embargo, también destacan subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21% o 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto. En otras palabras, en 2022 se ha dejado de gastar en salud y seguridad para abonar a entidades consentidas, como Pemex y el Tren Maya.

El INE ante un menor presupuesto

A pesar de que al INE en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó, al tercer trimestre presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios.

En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debía de haber ejercido 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio en porcentaje es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo o poner en peligro sus sistemas informáticos.

Impacto presupuestario de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Poder Ejecutivo

El artículo 18 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) indica que el Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas que presente al Congreso de la Unión. En la iniciativa de reforma electoral presentada por el presidente López Obrador se estipula que “no implica un impacto presupuestario adicional en el gasto de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, toda vez que considera un rediseño institucional del actual INE para sustituirlo por el INEC”. Sin embargo, la argumentación es incorrecta. La iniciativa debe demostrar si en efecto el INEC costará lo mismo que el INE. Para confirmar ese argumento se debe incluir el costo del INEC. De no hacerlo, incumpliría con el régimen federal de responsabilidad hacendaria.

Además, creemos que el enfoque del análisis no debe centrarse únicamente en el costo; también debe mirarse el beneficio, de nada nos sirve un INEC más barato si su implementación implica perder la democracia electoral. De todos modos, está por verse si el INEC sería más barato. La reforma que se propone busca federalizar las elecciones, eliminar a los organismos públicos electorales locales (OPLES) y a los tribunales federales locales, y se asume (porque no se presentó un estudio de impacto presupuestario) que esto implica un menor gasto, pero de entrada no es así. Aquí te explicamos por qué.

El INEC absorbería las funciones que ahora desempeñan los institutos electorales locales, por lo que parece que los recursos que no gastarán los OPLES los gastará el INEC. De hecho, el transitorio quinto de la iniciativa señala que se respetarán los derechos laborales de las personas trabajadores adscritas a cada uno los OPLES, las que, de formar parte del Servicio Profesional Electoral, podrán ser transferidas al INEC. De ocurrir esto, luce difícil que el gasto en servicios personales del INEC no aumente en relación al del INE. Y aquellos trabajadores de los OPLES que no puedan sumarse al INEC, probablemente los gobiernos locales tendrán que desembolsar recursos para pagar la rescisión de sus contratos o de los posibles laudos que surjan.

La iniciativa también pretende extinguir los tribunales electorales locales para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sea quien resuelva las impugnaciones que se deriven de las elecciones federales y locales. Difícilmente el Tribunal podrá alcanzar objetivos más amplios con los mismos recursos, por lo que éste necesitará más recursos. En este caso, no se especifica si las personas trabajadoras de los tribunales electorales locales puedan formar parte del TEPJF, por lo que en caso de que no, los estados tendrán que sufragar los gastos que se deriven en materia de derechos laborales.

Por otro lado, la propuesta del Ejecutivo retira el proceso de la formación del padrón electoral y lo acota a “la integración de la lista nominal de electores”. No se especifica en quién va a recaer esta función, aunque algunos analistas apuntan a la Secretaría de Gobernación. Con independencia de lo inconveniente que esto sea, administrar la lista de electores también requerirá el uso de recursos humanos, materiales y financieros para la dependencia que los asuma, que se traducirá un costo financieros, que hoy desconocemos. Nada garantiza que este sea menor al costo de la actual “formación del padrón electoral”.

No hay evidencia para afirmar que se reducirá el presupuesto destinado a la materia electoral, por lo que el argumento de ninguna manera debe ser utilizado para promover la reforma electoral. Si queremos mantener la organización e impartición electoral con los estándares de calidad vigentes, el INEC y el TEPJF (con sus nuevas funciones relacionadas con las resoluciones de las elecciones locales) no pueden tener menos recursos que en la actualidad.

^[1] SCJN 2022.Comunicado de prensa. https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6928

^[2] INE. Anteproyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2023. Recuperado de: https://centralelectoral.ine.mx/2022/08/22/aprueba-ine-anteproyecto-de-presupuesto-para-el-ejercicio-fiscal-2023/

^[3] Las prerrogativas o transferencias del INE a partidos políticos en 2023 suman 6.2 mmdp, según la actividad institucional del gasto. Sin embargo, el programa presupuestario suma 7.1 mmdp porque incluye recursos para la fiscalización de las prerrogativas y la evaluación de la publicidad en radio y televisión.

^[4] INE. Tabulador de remuneraciones 2022. https://sidj.ine.mx/restWSsidj-nc/app/doc/1539/20/1