Al tercer trimestre del año, la disparidad entre costos
e ingresos provocaron que el balance financiero de la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), si no tomamos en cuenta las transferencias que recibió del
Gobierno federal, cayera a -86 mmdp, un crecimiento de 179% en el déficit (-55
mmdp), situación sólo superada por el déficit registrado en 2018. Si
consideramos las transferencias (subsidios, en realidad), el balance fue de -16
mmdp, lo que de cualquier forma significó un retorno al espectro negativo,
luego de que en 2020 registrara un saldo positivo de 35 mmdp en el mismo
periodo.
Si sólo tomamos los gastos
operativos e ingresos por venta de bienes y servicios, también se registró un
déficit financiero de 66 mmdp, 420% (53 mmdp) superior al observado en 2020 al
mes de septiembre. Esto se debe a ventas netas de bienes y servicios por 276
mmdp, 3% (8.2 mmdp) menores a las de 2020, y a gastos de operación de 343 mmdp,
15% (45 mmdp) mayores. De hecho, desde 2016 este balance se ha mantenido
negativo.
Jalonados por un aumento de los precios de los combustibles, los gastos totales de la CFE mostraron al tercer trimestre un aumento de 11% (37.5 mmdp), su tercer mayor nivel luego de 2018 y 2019 para este periodo. No obstante, a pesar del mayor dinamismo del mercado energético en 2021, los ingresos propios registran una caída de 6% (17.9 mmdp) hasta llegar a 283 mmdp, su peor nivel desde 2016.
Al tercer trimestre de 2021, el aumento de los precios de
los combustibles ha impactado en la estructura financiera de la CFE; tanto, que
dio pie al mayor sobregasto de
energéticos para la producción de electricidad desde 2016. En consecuencia,
los subsidios a las tarifas eléctricas exhibieron su mayor nivel visto para los
primeros nueve meses del año desde 2016, año en que se inició este registro.
De los 322 mmdp presupuestados
para la CFE al mes de septiembre, el 44% (142 mmdp) residen en el capítulo de
Materiales y Suministros, donde se registran conceptos como combustibles,
alimentos, refacciones, vestuarios entre otros. Le sigue el capítulo de Servicios
Generales, con 52.2 mmdp, (16.5% del total), donde se tienen los conceptos de
arrendamientos, comisiones, mantenimiento y servicios telefónicos, entre otros.
Es en estos dos capítulos donde se registran sobrejercicios. En el resto de
capítulos –cuyo gasto conjunto no supera el 15% del total– hay ligeros
subejercicios.
Sí, este problema debe importarnos a todos porque afecta
nuestro bolsillo. Considerando los mencionados capítulos con sobrejercicios, el
gasto de la CFE en el tercer trimestre del año acumula 369 mmdp, 15% (47.5
mmdp) por arriba de lo aprobado al periodo. La mayor parte de este ‘exceso de
gasto’ proviene del capítulo de Materiales y Suministros, en la partida de
combustibles lubricantes y aditivos por 165 mmdp, 57% (59.9 mmdp) superior a lo
aprobado al periodo. Éste es el mayor sobregasto registrado para esta partida
desde 2018, que se tiene desglose trimestral.
Dicho sobrejercicio ha sido compensado en parte con un menor gasto en obras de abastecimiento de agua, gas y electricidad, por 3.8 mmdp, y por 3.4 mmdp menos en coberturas cambiarias. El esfuerzo no es menor, pues ha implicado efectuar recortes en el presupuesto de ámbitos relevantes de la empresa para la operación de los servicios y la administración de riesgos financieros.
Como se ve, la adquisición de insumos para la producción de electricidad estresa
las finanzas de CFE. Al interior de tal sobrejercicio, identificamos que la
partida Pidiregas Gastos Variables gastó 72.8 mmdp, 122% (39.9 mmdp) más de lo
aprobado al periodo. En esta partida se registran los gastos por asignaciones
destinadas a cubrir las erogaciones que realizan las entidades públicas (CFE)
en proyectos de inversión financiada condicionada, por compras de energía,
nitrógeno y otros productos o servicios que intervienen en el proceso
productivo. Con estos cargos, el contratista o productor (privado) recupera los
diversos gastos que están asociados al volumen de producción de las entidades,
e incluyen insumos y otros gastos de operación y mantenimiento[1].
Asimismo, se destacó un gasto de 55 mmdp para
combustibles de importación para plantas productivas, 44% (19.9 mmdp) superior
a lo aprobado, y de 36 mmdp de combustibles nacionales para plantas productivas,
9% (3 mmdp) superior a lo aprobado.
Desde 2018, que se tiene el
desglose de esta partida, los gastos por combustibles, lubricantes y aditivos
ha promediado 130 mmdp aprobados de enero a septiembre, pero 158 mmdp
ejercidos, lo que ha supuesto sobrejercicios en tres de cuatro años, con un
promedio de 44 mmdp de sobregasto.
La gran diferencia entre el presupuesto aprobado y el gastado de 2021
se debe a que la CFE y Hacienda previeron gastos por energéticos en un contexto
recesivo. En 2020, durante la pandemia por covid-19 y un menor consumo
energético, el gasto en combustibles, lubricantes y aditivos al tercer
trimestre fue de 120 mmdp, 30% (51 mmdp) menos que en 2019, y quedó 13% (18
mmdp) por debajo del presupuesto al periodo. Esta reducción en los gastos
operativos/presupuestarios de la CFE en 2020 se reflejó en una presupuestación
24% (33 mmdp) inferior para 2021.
No obstante, desde febrero de 2021 los costos de producción
de electricidad han sido presionados por los precios extraordinarios del gas
natural, provocados por las heladas en el sur de Estados Unidos y Norte de
México, según el Reporte al Consejo de Administración de la CFE, publicado en
julio de este año. Desde entonces, los costos de los energéticos han seguido
aumentando.
Para 2022, la partida de combustibles, lubricantes y aditivos tiene presupuestados sólo 149.7 mmdp, 9% (15 mmdp) menos de los erogados al tercer trimestre del año, 7% (10.5 mmdp) por debajo del promedio aprobado de 2016 a 2021 y 25% (48.9 mmdp) menos del promedio gastado de 2016 a 2020. Todo esto vaticina más sobregastos de la CFE por este concepto en el siguiente año. Lo que las autoridades no han aclarado es cómo se va a financiar: ¿habrá nuevos recortes en otras áreas del presupuesto?
Situación financiera y subsidios
Para mantener los precios de la electricidad estables, de enero a
septiembre se han gastado 70.3 mmdp en subsidios a las tarifas eléctricas,
monto 6% (4 mmdp) superior a lo erogado en el mismo periodo del año anterior y
el monto más alto registrado desde 2016, año a partir del cual se tienen datos
disponibles. Asimismo, ya se han superado los 70 mmdp anuales aprobados para
estos subsidios, en 0.4% (279 mdp).
Esta consideración es importante, ya que para 2022 se tienen presupuestados 73 mmdp en subsidios a las tarifas eléctricas, que podrían no ser suficientes en el contexto financiero actual de la CFE y menos aún si se aprueba la reforma energética, la cual incrementará los costos de producción de esta empresa, según diversos analistas.
Para 2022 se propone focalizar el
gasto en 74 programas de subsidios, ejecutados en zonas con altas tasas de
marginación y pobreza. La asignación total proyectada para estos programas
asciende a 781.3 mil millones de pesos (mmdp): representaría el 15% del gasto
programable y 11.1% del gasto neto total. De hecho, el presupuesto en programas
de subsidios que se propone para 2022 es 16% mayor (108.3 mmdp) que el monto
que se aprobó para tales programas en el PEF 2021. Ni el gasto en salud aumentará tanto.
Son 74 programas de subsidios los que se consideran en el
proyecto de presupuesto. Sin embargo, son sólo 10 los que concentran el 83% del
presupuesto. El programa que contará con más recursos, y que abarca el 30.5%
(238.01 mmdp) de la bolsa total, es el de “Pensión para el Bienestar de las
Personas Adultas Mayores”, seguido por el programa de “Subsidios para
organismos descentralizados estatales”, con 99.8 mmdp (12.8%) y el de “Atención
a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social
Laboral”, con 77.5 mmdp (9.9%).
Dentro de estos 10 programas se encuentran seis
prioritarios: el mencionado “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas
Mayores” (30.5%), “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior
Benito Juárez” (4.4%), “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar
Benito Juárez” (4.3%), “Sembrando Vida” (3.8%), “Jóvenes Construyendo el
Futuro” (2.7%) y “Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad
Permanente” (2.3%).
Es el cuánto, pero también el dónde…
En el análisis del PPEF 2022 pusimos la lupa en el destino
geográfico del gasto en programas de subsidios, por dos razones. En primer
lugar, simplemente porque el Ejecutivo federal está obligado a identificar el
destino geográfico de estos recursos, tal y como lo dicta la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)[1]. En
segundo lugar, porque si realmente se quiere lograr que los subsidios lleguen a la población más
marginada, es esencial que desde la planeación de los programas se conozca cómo
se van a distribuir geográficamente.
A pesar de que la ley señala esta obligación, no se
implementa cabalmente en los planes de gasto. De la bolsa de recursos de 781.3
mmdp en programas de subsidios para 2022, el 85% (662.6 mmdp) se clasificó sin
distribución geográfica (166.6 mmdp) o en Ciudad de México (495.9 mmdp). Esto
no es nuevo: ya habíamos señalado que es indispensable especificar el destino geográfico
de los recursos para estos programas, desde la planeación del gasto. Y lo que
más nos alarma es que en 2019 (82%), 2021 (83%) y para 2022 (85%) la
participación en el presupuesto aprobado de los recursos sin destino geográfico
va en aumento. De ser aprobado en estas condiciones, el PEF 2022 romperá un
récord histórico por la cantidad de recursos que serán asignados a través de
programas de subsidios sin claridad de su destino geográfico.
Es llamativa la creciente proporción del presupuesto
ejercido en programas de subsidios cuyo destino no se identifica o es en CDMX, la cual pasó de
representar 39% en 2018 a 55% en 2019 y 60% en 2021. Y que hasta el segundo
trimestre de 2021 representó 63% del presupuesto total en estos programas.
Surge la duda si en efecto los capitalinos han disfrutado (y necesitado) tantos
recursos, o bien el problema es la falta de claridad del destino mismo.
Por otra parte, de los 15 programas que tienen una mayor asignación de recursos sin
clasificación geográfica y/o en CDMX, nueve corresponden a programas
prioritarios, y tienen pendiente la clasificación geográfica de la totalidad de
su presupuesto: 1. “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas
Mayores”, 2. “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior
Benito Juárez”, 3. “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar
Benito Juárez”, 4. “Sembrando Vida”, 5. “Jóvenes Construyendo el Futuro”, 6.
“Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente”, 7.
“Producción para el Bienestar”, 8. “La Escuela es Nuestra” y 9. “Precios de
Garantía”. Los nueve programas suman una bolsa de 413.7 mmdp, y representan 53%
del presupuesto total de los programas de subsidios.
Es importante aclarar que no todos
los programas, por su naturaleza, pueden prever con la misma precisión el lugar
en donde serán entregados sus subsidios. Sin embargo, la medida en la que
puedan hacerlo es algo que desde el diseño de los programas debe establecerse
con claridad, para evitar confusiones que permitan la discrecionalidad
innecesaria en la entrega de los recursos. Los nueve programas prioritarios
mencionados anteriormente están sujetos a Reglas de Operación (ROP), con
excepción de “La Escuela es Nuestra”. Las ROP podrían ser un instrumento útil
para regular este ámbito.
Como se verá más adelante, hay
evidencia de que varios de estos programas exhiben deficiencias en su
planeación, diseño e implementación.
Lo que más preocupa de estos programas
Entre los programas y proyectos
prioritarios del Gobierno hay algunos que destacan negativamente, por fallas en
su planeación, deficiente medición del impacto, sobregasto e incluso
otorgamiento indebido de recursos, según han documentado auditorías u órganos
autónomos. A pesar de las críticas a la escasa viabilidad y eficiencia de estos
programas, el Gobierno federal ha insistido en mantenerlos y agrandarlos. He
aquí los principales:
1. Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores
Las transferencias directas para
adultos mayores han sido la política insignia de López Obrador, que lo
catapultaron desde que era jefe de Gobierno en el Distrito Federal. Por eso no
sorprende que su símil a nivel nacional sea el de mayor valor entre los programas
prioritarios. Éste crecerá en 69% respecto a 2021 –a 230 mil millones–, lo que
representan 97 mmdp adicionales frente a 2021. Frente a lo presupuestado en
2020 (la primera vez que Morena hilvanó por completo el presupuesto) el aumento
es 70% real (98.3 mmdp).
Este crecimiento se debe a que en
abril de este año se anunció que las pensiones otorgadas aumentarán 20% más
inflación cada año, hasta llegar a 6 mil pesos en 2024, frente a los 3,100
pesos que se dan ahora bimestralmente.
Críticas al programa. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) identificó mediante
una auditoría de cumplimiento[2]
deficiencias en el control en pagos a 82,870 beneficiarios, lo que resultó en
un monto por aclarar de casi mil millones de pesos del presupuesto ejercido por
la Secretaría de Bienestar en la Cuenta Pública 2019.
Se resaltan pagos por 983 millones
efectuados a 77,117 beneficiarios sin Clave Única de Registro de Población
(CURP), pagos duplicados, sin evidencia documental e incluso pagos a personas
ya fallecidas.
Por su parte, el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha demostrado que el
programa falla en probar su impacto en la población objetivo, ya que carece de
información estadística actualizada. Asimismo, carece de métodos de
notificación y contacto con los beneficiarios.
2. Atención a la salud y medicamentos gratuitos para la población
sin seguridad social laboral
En la parte de medicamentos
gratuitos, para 2022 no se prevén incrementos reales para este programa, que se
quedará en 77.5 mmdp, siendo el segundo más costoso de los programas
prioritarios del presidente. Cabe destacar que frente al presupuesto modificado
de 2020, este programa quedará 34% (40 mmdp) por debajo.
El objetivo de este programa es garantizar
el acceso y continuidad en la prestación de servicios para la población en
condiciones de vulnerabilidad y sin seguridad social, sobre todo en regiones de
alta o muy alta marginación, a través del fortalecimiento de hospitales
comunitarios, incluyendo los Centros Regionales de Desarrollo Infantil y
Estimulación Temprana (Ceredi) y el IMSS Bienestar.
Críticas al programa. Según una auditoría de cumplimiento[3] de la
ASF para la Cuenta Pública 2019, este programa dejó pendientes aclaraciones por
2.6 mmdp en 2019. La ASF detectó falta de documentación justificativa y
comprobatoria del gasto por 1.3 mmdp en el IMSS y en los estados de Chiapas,
Morelos, Oaxaca y Tabasco, que representaron el 52.4% del monto total señalado
con inconsistencias.
Asimismo, Coneval aseguró desde 2020
que el programa no cuenta con información de avance de indicadores. Además,
cuando el Insabi tomó el cargo del programa se detuvo el proceso de validación
para la modificación del árbol de objetivos, de problemas y el diagnóstico del
programa. [4]
3. Proyectos de transporte masivo de pasajeros (Tren Maya)
El megaproyecto para llevar
“desarrollo” al sureste del país será el más favorecido para 2022, con un
presupuesto de 64.6 mmdp; es decir, un crecimiento del 71.7% (26.9 mmdp) frente
a lo aprobado en 2021.
Cabe destacar que en los Precriterios
Generales de Política Económica (PGPE) se anticipaba un crecimiento de 35% (12
mmdp) a 48.9 mil millones de pesos, frente a 2021. Ahora, frente al presupuesto
modificado de 2020 los recursos con los que contará el Tren Maya serán 694%
(56.4 mmdp) mayores.
Críticas al proyecto. La ASF indicó en febrero de 2021, en su estudio de la Cuenta
Pública 2019[5],
que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), encargado de la obra, no
determinó la factibilidad social del Tren Maya ni contó con un diagnóstico que
previera los posibles efectos y riesgos sociales que ocasionaría su
construcción.
Según la ASF, Fonatur inició medidas
administrativas antes de consultar a la población indígena, ya que no les
informó sobre los efectos y riesgos. Es decir, se impuso una visión
desarrollista sin considerar a los habitantes de la región.
La Auditoría también ha advertido que
de continuar las modificaciones en el diseño del proyecto –como cambios de la
ruta del tren–, o de generarse retrasos en la construcción, podría
incrementarse la inversión y existiría el riesgo de que el Estado no obtenga la
rentabilidad esperada por el proyecto.
Hay que recordar que en marzo de 2021
Rogelio Jiménez Pons, director de Fonatur, anticipó en entrevista[6]
un sobrecosto para el proyecto de 30% a 180 mmdp, cuando el costo original era
de 139 mmdp. Esto, debido a los cambios en el trazado de las vías y a
dificultades en los procesos de licitación.
De hecho, en 2021 el presupuesto modificado a junio es ya de 22.8 mmdp,
61% (8.6 mmdp) más que el presupuestado para la mitad del año.
4. Sembrando Vida
El programa de subsidios para
desarrollar el campo mexicano tendrá un recorte de 1.8% (0.5mmdp) frente a
2021, al acumular un gasto de 29.4 mmdp para 2022. No obstante, frente al
presupuesto modificado de 2020 su gasto será aún 18% (4.4 mmdp) superior.
Críticas al programa. Como casi todo programa de subsidios, Sembrando Vida carece de
trazabilidad y medición de impacto. Según una auditoría de cumplimiento de la
ASF[7],
el programa dejó pendientes de aclarar 1.8 mmdp en 2019. Esto, debido a que la
Secretaría de Bienestar no acreditó con estados de cuenta bancarios la entrega
de recursos por 338 millones en efectivo, además de la entrega de 66 millones
sin justificar la razón. También depositó 9 millones a 896 personas que no
estaban registradas como beneficiarias, por lo que se presume un probable daño
a la hacienda pública.
Por su parte, Coneval afirma que la
frecuencia de medición de los indicadores es muy amplia, lo que complica tener
una base para observar los resultados. Además, existen componentes que no están
considerados en los objetivos ni en la medición que realizan los indicadores,
como es el caso de los ahorros que se realizan como proporción de los apoyos económicos.
Finalmente, no se tienen metas ni indicadores relacionados con la productividad
en las regiones donde opera el programa.
5. Aeropuerto de Santa Lucía/Nuevo Aeropuerto Internacional
General Felipe Ángeles (NAIGFA)
El mayor capricho del presidente (ya
que canceló el Aeropuerto Internacional de México (NAIM) de Peña Nieto para su
construcción) no tendrá incrementos para 2022, sino un recorte de 49% (11
mmdp), para un total de 11.4 mmdp. Frente a 2020, el recorte es mayor: de 72%
(29.5 mmdp)[8].
No obstante, hay que recordar que la
Sedena ha recibido 26.8 mmdp en este año en transferencias a fideicomisos, sin
que estuvieran previstos en el presupuesto. Con esto, los fideicomisos de esta
dependencia suman 67.2 mmdp, lo que podría compensar las menores erogaciones
presupuestarias en 2022 para el aeropuerto.
Críticas al proyecto. Este proyecto carece de una proyección de negocios óptima, según
una auditoría de desempeño de la ASF[9]. Y es
que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no realizó una proyección
adecuada de la demanda de la industria aérea, con datos históricos reales. No
se ha desarrollado un plan para conectar de forma terrestre los aeropuertos de
la Ciudad de México, Toluca y Felipe Ángeles para formar el sistema
metropolitano de aeropuertos. También falta un análisis de las posibles
afectaciones económicas para las aerolíneas que mudarán su operación del
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) o del Aeropuerto
Internacional de Toluca (AIT), así como de aquéllas que estarían presentes en
más de un aeropuerto. Tampoco se identificó la forma en que las operaciones
militares afectarán los vuelos civiles y no se tomaron en cuenta las
preferencias reveladas de los usuarios de los servicios aeroportuarios.
6. Jóvenes construyendo el futuro
He aquí otro programa de
transferencias directas que ha causado polémica por su falta de efectividad.
Tendrá en 2022 un presupuesto de 21.2 mmdp, por lo que no tendrá un aumento
real. Asimismo, respecto del presupuesto de 2020 este programa tendrá un
recorte de 18% (4.5 mmdp).
Críticas al programa. Este programa de apoyo a estudiantes ha salido reprobado en
diferentes materias. La ASF, en una auditoría forense[10],
asegura que el programa está plagado de irregularidades en el diseño, operación
y evaluación de resultados. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
ha fallado en acreditar los procedimientos de verificación de los requisitos
para ser becario o para los centros de trabajo. Además, no hay métricas,
indicadores ni metas para determinar en qué medida se incrementó la
empleabilidad de los becarios. Finalmente, la ASF ha detectado el otorgamiento
indebido de becas a 47 Servidores de la Nación, el pago a 68 estudiantes que
habían fallecido por 482 mil pesos, así como el pago por 5.3 mdp a 718
beneficiados cuyo centro de trabajo resultó ser un sitio abandonado, por lo que
se presume daño a la hacienda pública.
En su caso el Coneval destaca que el
diagnóstico sobre el cual se basa el diseño y construcción del programa
establece a la exclusión social y laboral como el problema público a enfrentar,
una definición demasiado amplia y ambigua. Además, no hay estimaciones ni
pronósticos de evolución del problema público que enfrenta y no se considera la
existencia de factores económicos de la economía mexicana que pueden afectar la
variable de demanda de trabajo, ocasionando una baja generación de empleo.
Más que impactos positivos, lo que hay son riesgos
Desde que se
inició esta administración el gasto en programas de subsidios ha crecido
sostenidamente: tan sólo para 2022 aumentará 16%. Si bien sus objetivos son reducir los rezagos y brechas sociales
del país, un mayor gasto no implica una mayor efectividad en este sentido,
tal y como lo demuestran los resultados de la más reciente Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de
los Hogares (ENIGH). Los datos indican que las
transferencias de los programas sociales en los hogares no tienen los efectos
progresivos que el presidente esperaría, ya que su cobertura es baja y además
son los hogares con mayores ingresos quienes más se benefician.
El análisis que
realizamos indica que el hecho de que el presupuesto se concentre en pocos
programas y que la distribución geográfica no se defina o se asigne en CDMX
compromete la meta de la política social de esta administración, y abre la
puerta a la discrecionalidad en la entrega de los recursos. Es por eso que es
indispensable que los programas sociales, desde su planeación, cumplan con lo
dictado por la LFPRH y utilicen las ROP como un mecanismo para regular y
establecer su distribución geográfica, asegurando así la reducción de las
brechas sociales.
Los programas sociales “consentidos” se han
destacado por la falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto
lo que ha dejado amplias sumas de dinero sin aclarar. En algunas ocasiones
incluso se ha documentado la entrega indebida de recursos, lo que ha generado
un probable daño a la hacienda pública. Además, se han demostrado fallas en la
identificación de los problemas a resolver mediante los programas, problemas en
la ejecución, medición o publicación de avance de indicadores. Todo esto evita que comprobemos si los
recursos que se destinan a estos programas tienen o no un impacto en el
desarrollo social del país.
Por su parte, en las obras emblemáticas de infraestructura se han
identificado omisiones en el diagnóstico de impacto de las obras, falta de
consideración de los intereses de los habitantes de las localidades aledañas o
de los futuros usuarios, escasa visión de negocios y sobrecostos frente a los
proyectos iniciales. Esto implica un riesgo de que luego del gran costo a la hacienda
pública estas grandes obras de infraestructura no logren generar una
rentabilidad social ni económica deseada.
(Anexo)
También
te puede interesar saber…
Por las características de su diseño, 47 programas
contarán con Reglas de Operación (ROP), los cuales suman un monto de 495.8 mmdp
del presupuesto total, representando 63% de este. El monto restante, 285.5 mmdp
(37%) se propone ser asignado a programas de “Otros Subsidios”, es decir, a
aquellos que no cuentan con ROP, por lo que están más vulnerables a la
discrecionalidad. Desde 2020, otra vez un mayor gasto se asigna a programas
sujetos a ROP, pero todavía hay cabos sueltos en materia de transparencia y rendición
de cuentas para programas sociales.
[1] En el último párrafo del
artículo 84 se señala lo siguiente: “El Ejecutivo Federal deberá señalar en el
proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales,
estimando el monto de recursos federales por entidad federativa.”
[2] Auditoría Superior de la
Federación (2021). Cuenta Pública 2019. Auditoría 246 DS.
[4] El Árbol de Objetivos corresponde a la
situación deseada por el programa social, que se construye con base en el Árbol
de Problemas (diagnóstico multicausal). De esta manera, el problema central se
convierte en el objetivo, las causas corresponden a los medios para lograrlo y
los efectos a los fines a los que se aspira en el mediano y largo plazo. En el
caso del programa de Atención a la Salud y medicamentos gratuitos, los
objetivos no concordaron con los problemas identificados.
[5] Idem. Auditoría 1384 DE,
1385 DE, 1386 DE y 1389 DE.
En 2022 la inversión física prevista es de 863.2 mmdp: 17.6% (129 mmdp) mayor a la aprobada en el PEF 2021. De aprobarse y cumplirse este presupuesto, este gasto acumulará tres años consecutivos al alza, tendrá su mayor nivel desde 2017 e incluso será mayor a la ejercida en 2015 y 2016. Como porcentaje del PIB representará 3.1%.
El gasto de inversión sin Pemex será
de 480.8 mmdp; se incrementará 15.2% (634 mmdp) con respecto al PEF 2021. Como
porcentaje del PIB representará 1.7%, una proporción no vista desde 2018, ya
que en los últimos años ese porcentaje había disminuido consecutivamente. Sin
embargo, a pesar del esfuerzo que se propone hacer el Gobierno para lograr este
necesarísimo incremento, todavía está lejos del 2.6% que llegó a representar en
2010, 2011 y 2014, en gobiernos anteriores.
Cabe señalar que la inversión física es uno de los gastos
más difíciles de materializar. Si algo ha caracterizado el gasto en inversión durante
esta administración son los constantes subejercicios. ¿El mayor? El que se
reportó en 2019, cuando no se ejerció el 16.7% (-120.7 mmdp) del monto
aprobado. En 2020 el recorte fue de 6.6% (-45.0 mmdp), y de acuerdo con el
presupuesto modificado para este año, el gasto en inversión se quedará 1.5%
(-10.9 mmdp) por debajo de la meta anual. Ojalá esta tendencia se rompa; de lo
contrario, la inversión física en 2022 crecerá por debajo del 17.6% esperado y
no se ejercerá el presupuesto aprobado.
¿Cómo se concentra este gasto?
En el PPPEF 2022 el Poder Ejecutivo
señala que gran parte de los recursos de la inversión física se utilizarán para
concluir los proyectos estratégicos de esta administración. Y tal cual: el
gasto asignado a estos proyectos representa 26.5% (127.6 mmdp) de la inversión
física total. Destacan los proyectos del Tren Maya (63.2 mmdp), la conectividad
con el AIFA (1.6 mmdp), el Parque Ecológico Lago de Texcoco (2.1 mmdp) y el
espacio cultural de Los Pinos y el Bosque de Chapultepec (3.8 mmdp).
La concentración del presupuesto en
los proyectos prioritarios, especialmente en el Tren Maya, da como resultado
que sólo unos cuantos ramos y estados serán los más beneficiados, y que el
gasto en otros rubros prioritarios (por su importancia en la economía) se
descuidará.
Aquí, los siete ramos que recibirán
más recursos en 2022:
Inegi
(+5,171.4%), por la implementación del Censo Agropecuario).
Entidades
no sectorizadas (+141.2%), que tienen a su cargo del Desarrollo del Istmo de
Tehuantepec.
Medio
ambiente y recursos naturales (+111.5%), que llevará a cabo proyectos para
construir, operar y conservar las obras hidráulicas federales de Conagua.
FGR
(+79.4%)
IFT
(+76.5%)
Turismo
(+65.7%), encargado de la construcción del Tren Maya
Educación
Pública (+42.3%)
En contraste, el gasto en inversión
de la Secretaría de Defensa Nacional (-56.7%) y el INE (-49.0%) tendrá recortes
que superan el 20%.
Como decimos, concentrar el gasto en pocos proyectos también centraliza la inversión en pocos estados. El 61.7% del gasto en inversión física se realizará en Campeche, Tabasco y CDMX, y el 38.8% restante se distribuirá en 29 entidades federativas –en seis de ellas, de hecho, se observarán recortes en su presupuesto: Yucatán (-68-3%), Estado de México (-40.2%), Chiapas (-16.5%), Nuevo León (-11.9%) y Guanajuato (-2.1%)–.
Observamos otra característica de la
concentración de este gasto: es poco efectiva para apuntalar el capital humano.
De cada 100 pesos que el Gobierno destinará a infraestructura, 44 pesos se
destinarán a combustibles y energía y sólo 2 pesos a educación y salud,
sectores que exhiben grandes deficiencias estructurales y que afectan la
prestación de servicios públicos en su sector.
Con respecto al gasto destinado a
estos y otros rubros de infraestructura vital para el bienestar y desarrollo de
los ciudadanos –carreteras, abastecimiento de agua, transporte, seguridad
pública y desarrollo regional– observamos lo siguiente:
La inversión en “abastecimiento de agua” será de 6.3 mmdp, y repuntará 65.2% (2.5 mmdp) con respecto al PEF 2021, en gran parte por los proyectos prioritarios en este rubro que se realizarán a través Conagua: con ellos la inversión destinada a este fin será la mayor observada desde 2013. De igual manera, hay un aumento de 60.9% (1.1 mmdp) en la “ordenación de aguas residuales, drenaje y alcantarillado”, la cual tendrá un presupuesto de 2.9 mmdp. A pesar de que el presupuesto para este fin acumulará dos años consecutivos con incrementos, la inversión aún está muy por debajo del promedio observado en el sexenio pasado (5.4 mmdp). Recordemos que aproximadamente el 5.6% y 3.5% de viviendas en el país no cuentan con servicios dignos de drenaje y alcantarillado ni agua potable, respectivamente, según datos del Censo 2020.
Para el mantenimiento, rehabilitación y construcción de carreteras se destinarán 36.8 mmdp, a través de la función de “transporte de carreteras”. Con respecto al PEF 2021 hay un incremento de 9.7% (3.2 mmdp). Pero a pesar de este incremento, la inversión para el rubro está muy por debajo de la observada entre 2013 y 2016, cuando superó los 50 mmdp. El incremento de esta función también estuvo impulsado por los proyectos prioritarios encaminados a la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación y transporte a cargo de la SCT.
La inversión en seguridad pública se registra en la función de “Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior”. Se espera un monto de 24.5 mmdp, el cual es 380% (19 mmdp) mayor al previsto en el PEF 2021, y se trata del mayor monto de inversión realizado desde 2013. En su composición vemos que 79% de la inversión se realizará en funciones de “policía”, con 19.5 mmdp, enfocadas en la provisión de infraestructura de seguridad. En el PEF 2021 no se consideró inversión para este rubro, y comparado con los montos ejercidos en años previos, se rompe récord histórico. El 21% restante de la inversión en esta función se destinará a las entidades federativas, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), en la subfunción del “Sistema Nacional de Seguridad Pública”; el monto de 5.1 mmdp es 0.1% mayor al previsto en el PEF 2021, y muy similar a lo que se ha erogado desde 2013.
La inversión en educación continúa en mínimos históricos. Se destinarán 16.9 mmdp, monto 6.7% (1.1 mmdp) mayor al observado el año pasado, cuando se aprobó un mínimo histórico de 15.8 mmdp. Desde 2015 la inversión en educación se ha reducido, pero su disminución se hizo más evidente a partir de 2019, y no vislumbra una mejora en este sector, porque en parte está asociada a la desaparición del INIFED y sus programas, que no han sido sustituidos. En educación básica el monto de inversión será de 10.4 mmdp, 7.3% (712 mdp) mayor que el del PEF 2021. Representa el 62% de la inversión total y se realizará a través del Fondo de Aportaciones Múltiples Infraestructura Educativa Básica (FAM). Es el primer incremento que verá este fondo después de los recortes consecutivos de 2019 (-3%), 2020 (-5%) y 2021 (-5%). Con el incremento previsto para 2022, los recursos del FAM serán muy similares al promedio de 10,598 que se observó entre 2012 y 2021. La inversión en educación superior será de 5.5 mmdp. Con un incremento de 4.9% (257 mmdp) se lleva el 33% de la inversión total. Le sigue la inversión en educación media superior, que con un monto de 827 mdp representará el 6% restante, y con relación a lo aprobado este año crece 12.9% (94 mdp). Destaca que por segundo año consecutivo en el presupuesto no se considera destinar un monto de la inversión a la educación para adultos.
En salud la inversión será de 17.1 mmdp. Con respecto al PEF 2021 crecerá escasamente 1.5% (0.2 mmdp). Con este presupuesto previsto, la inversión está muy lejos de recuperarse del desplome anual observado en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%, con respecto a la ejercida en 2020). El 74% (12.6 mmdp) se destinarán a la inversión en la “Prestación de Servicios de Salud a la Persona”, que aumenta 0.4% con respecto al PEF 2021, mientras que 23% se invertirá en fortalecer el rubro de “protección social en salud”, que con 3.9 mmdp se incrementa sólo 0.1% (2 mdp) con respecto a lo aprobado este año. El 3% se distribuye en las funciones de “generación de recursos para la salud”, “prestación de servicios de salud a la comunidad” y a la “rectoría del sistema de salud”.
En desarrollo regional –aquella inversión que se realiza en municipios y entidades federativas para promover su bienestar social y económico– se invertirán 194.3 mmdp, el mayor monto no observado desde 2013. Con respecto a lo aprobado en 2021, la inversión será 7.3% (13.2 mmdp) mayor. La inversión en desarrollo regional se realizará a través de cuatro fondos del Ramo de Aportaciones Federales: FAFEF (52.2 mmdp), FAIS Entidades (11.4 mmdp), FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (82.9 mmdp) y Fortamun (47.8 mmdp). Todos tendrán un incremento de 7.3% con respecto al PEF 2021.
Análisis de la inversión por programa presupuestario
Se identificaron 105 programas presupuestarios que
financiarán los 863.2 mmdp en inversión física en 2022. El 80% (687.4 mmdp) del
monto en inversión física se concentra en 10, que en su mayoría pertenecen a
Pemex, CFE y las Aportaciones Federales. El principal programa de este tipo de
gasto es el de “Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos” de
Pemex, con 363 mmdp; le sigue el programa del “FAIS Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal”, que forma parte de las
Aportaciones Federales con 82.9 mmdp, y el programa de “Proyectos de Transporte
Masivo de Pasajeros”, con 62.9 mmdp, de la Secretaría de Turismo.
Para 2022, 45 programas tendrán incrementos en su
presupuesto con respecto al PEF 2021. Destacan los siguientes: Gestión
Administrativa del INE (+13,744% o 0.3 mmpd), Provisiones para el desarrollo
regional del Istmo de Tehuantepec de Entidades No Sectorizadas (+4,722% o 9.8
mmdp) y el programa de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico de la
Secretaría de Educación (+581% o 0.2 mmdp).
Por otra parte, el presupuesto de 40 programas
presupuestarios tendrá recortes. Entre los programas que más mermas tendrán se
cuentan: Estudios de preinversión de Pemex (-100% o -20,1 mmdp), Tecnologías de
información y comunicaciones de la Secretaría de Turismo (-83% o -0.3 mmdp) y
el de Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros de la CFE (-80%
o -1.0 mmdp).
Inversión física educativa por programa presupuestario
El gasto en inversión física educativa, de 15.2 mmdp, se
financia a través de cinco programas presupuestarios. El principal es el Fondo
de Aportaciones Múltiples (FAM), en su versión de Infraestructura Educativa
Básica (9.4 mmdp) e Infraestructura Educativa Media Superior y Superior (5.3
mmdp), que suman 14.7 mmdp. Tanto el presupuesto de cada componente del FAM
como el total tendrán una reducción de 13% con respecto al PEF 2021. Es decir,
le corresponderá a los estados asignar el presupuesto a construcción,
equipamiento y rehabilitación de infraestructura física educativa a nuevos
proyectos o a aquéllos que se encuentren en proceso.
En menor medida, el 4% del gasto en inversión física se
financia a través de tres programas operados por la Secretaría de Educación:
“Servicios de Educación Media Superior”, “Servicios de Educación Superior y
Posgrado” y Proyectos de infraestructura social del sector educativo”. El
primer programa, con un presupuesto de 11.3 mmdp, tendrá un recorte de 80%.
Entretanto, el programa de “Proyectos de Infraestructura Social del Sector
Educativo”, con un presupuesto de 240 mmdp, tendrá un incremento de 82%.
Inversión física en salud por programa presupuestario
Los 17.1 mmdp de inversión física en salud se distribuyen
en 13 programas de cuatro ramos. Es la Secretaría de Salud la que cuenta con
más programas presupuestarios: cinco, que suman un presupuesto de 5.9 mmdp. De
aquí, el 66% (3.9 mmdp) del presupuesto corresponde al programa de “Atención a
la Salud y Medicamentos Gratuitos”, que usará los recursos para realizar
Aportaciones a fideicomisos públicos, específicamente al Fideicomiso del Fondo de
Salud para el Bienestar. Otros programas de la Secretaría de Salud que
destinarán parte de su presupuesto a inversión física son: “Atención a la
Salud”, “Proyectos de infraestructura social de salud”, “Proyectos de Inmuebles
(oficinas administrativas)” y “Mantenimiento de Infraestructura”. En conjunto,
suman 2.0 mmdp y todos, a excepción del programa de “Proyectos de Inmuebles”,
tendrán incrementos en su presupuesto.
A través de tres programas presupuestarios la inversión
física del IMSS suma 8.1 mmdp en inversión física. El programa con más
presupuesto es el de “Adquisiciones”, con 5.9 mmdp, el cual tendrá un recorte
de 12.2% (-0.8 mmdp) con respecto al PEF 2021. Le sigue el programa de
“Infraestructura Social de Asistencia y Seguridad Social”, con 2.2 mmdp y un
incremento de 10% (0.1 mmdp). Por último, se encuentra el programa de “Estudios
de Preinversión” con 18 mdp, que a pesar de ser el programa con menos
presupuesto, se prevé un incremento de 76.5% en su presupuesto para 2022.
Comparación sexenal
De aprobarse la inversión
contemplada en el PPEF 2022, en los primeros cuatro años del sexenio
(2019-2022) el crecimiento promedio
anual de la inversión será de 12.7%, muy por encima de la caída promedio
acumulada de 4.6% en el sexenio pasado. Y si se analiza la inversión sin
Pemex, ésta crecería a un ritmo promedio de 7.8%, superando el ritmo de
crecimiento promedio de 2.8% durante la administración pasada.
Si bien en este sexenio la inversión ha ido al alza, el crecimiento promedio anual por funciones demuestra cuáles son los sectores esenciales para esta administración. Como hemos visto, los proyectos prioritarios del presidente han detonado la inversión en algunas funciones –abastecimiento de agua, transporte por carretera, asuntos de orden público y de seguridad interior–, pero no se debe de olvidar que el impulso de la inversión de Pemex ha contribuido a esto. Con el fin de dotar de soberanía energética al país y de aprobarse la inversión del PPEF 2022, el gasto de inversión en Pemex crecería a una tasa promedio anual de 20.5% entre 2019 y 2022. En el sexenio pasado la tasa de crecimiento fue de -14.1%, ya que ante el desplome en el precio de los hidrocarburos la inversión en Pemex cayó dramáticamente. En contraste, la inversión en salud, educación y drenaje y alcantarillado y desarrollo regional lo ha hecho a un menor ritmo.
Análisis de la cartera de programas y proyectos de
inversión
El monto de los programas y proyectos de inversión con
recursos asignados en la cartera de inversión asciende a 573.5 mmdp, los cuales
se financiarán a través de recursos presupuestarios y no presupuestarios
–fideicomisos, recursos de las dependencias y entidades y otros–. El monto
estimado para 2021, de 504.6 mmdp, tendrá un incremento de 13.7% (69.0 mdp). El
monto destinado a infraestructura para el siguiente año será el mayor observado
desde 2018, cuando la cartera de inversión fue sólo de 356.1 mmdp.
Desde 2019, año en el que inició esta administración, el
crecimiento promedio anual de la cartera de inversión ha sido de 19.5%. Este
crecimiento sostenido está alineado con el objetivo de la administración de
impulsar la inversión física para superar los niveles históricos observados, y
usarla como una herramienta para detonar el bienestar y el desarrollo del país.
Si bien a la vista de los rezagos en
infraestructura que enfrenta el país estos objetivos son algo deseable e
indispensable, la composición de la cartera de inversión deja mucho que desear,
ya que la infraestructura económica, social y en sectores productivos rentables
no tiene un peso relevante en ella.
El 74.7% (428.7 mmdp) de la cartera de inversión
corresponde a proyectos de Pemex (381.1 mmdp) y CFE (47.5 mmdp), para dar
cuenta de que las prioridades de infraestructura están en proyectos de
hidrocarburos y energía. Otro 11.1% corresponde a la cartera de la Secretaría
de Turismo, que asciende a 63.7 mmdp, de la cual el 99% se destinará al
proyecto del Tren Maya, cuya rentabilidad aún está en duda. El 14.2% restante
de los proyectos de inversión se distribuye entre 14 ramos presupuestarios,
pero es la SCT quien acapara los mayores recursos (6% del total de la cartera),
con 35.5 mmdp, que financiarán proyectos de caminos y carreteras y de
rehabilitación y mantenimiento de aeropuertos.
Con respecto a los programas y proyectos de inversión de
la Secretaría de Educación y Salud, las cuales tienen a su cargo funciones que
impactan directamente el bienestar y desarrollo de la sociedad, observamos lo
siguiente:
Cartera de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Educación
La cartera de inversión de la Secretaría de Educación en
2022 será de 1,029.7 mdp y se compone de siete proyectos. Aumentará 80% con
respecto al monto que se consideró en el PEF 2021. A pesar de este gran
aumento, el monto destinado a infraestructura educativa queda muy por debajo de
los niveles observados previo a 2020; es más, parece que este incremento sólo
atenúa el desplome de 71% observado en el PEF 2021.
El 68% de la cartera de inversión (705.3 mdp) se
financiará con recursos presupuestarios; el restante corresponde a recursos no
presupuestarios que la UAM, la UNAM y el IPN aportarán. De los programas y
proyectos que componen la cartera de inversión se identificó que sólo dos de
siete se clasifican como gasto funcional en educación; suman 341.1 mdp, los
llevarán a cabo la UNAM y la UAM y tendrán como objetivo la habilitación y
adquisición de bienes para adecuar espacios para la docencia.
El 53% de los proyectos considerados dentro de esta
Secretaría se refieren a programas de inversión de adquisiciones, el 35% a
programas de inversión de mantenimiento y 12% a proyectos de inversión de
infraestructura social.
Cartera de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Salud
La cartera de inversión de la Secretaría de Salud será de
634.4 mmdp en 2022. Considera 13 programas y proyectos de inversión que se
financiarán en un 98% a través de recursos presupuestarios. Se prevé un aumento
de 423.4% con respecto a la cartera de inversión de este año. Con este
incremento habrá una recuperación en el gasto en este tipo de proyectos, ya que
en 2020 y 2021 el presupuesto destinado a la inversión en infraestructura en
salud tuvo recortes consecutivos de 37.8% y 71.0%, respectivamente.
Son tres proyectos los que se realizarán a través de la
Secretaría de Salud, con un presupuesto de 28.6 mmdp, y que corresponden a la
sustitución de arrendamientos de bienes inmuebles en CDMX. Los 10 proyectos
restantes se llevarán a cabo a través distintos Institutos de Salud, el
Hospital Infantil y la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos
Sanitarios, sumando un monto de 605.7 mdp.
Es el Instituto Nacional de Pediatría quien más
presupuesto recibirá, con 195.7 mdp; tendrá un incremento de 529% (164.6 mdp)
con respecto a este año. A su cargo tendrá tres proyectos, dos de adquisición
de equipo médico de alta tecnología y uno para el mantenimiento de una
subestación eléctrica.
El Instituto Nacional de Medicina Genómica contará con un
presupuesto de 178.2 mdp para un proyecto, cuyo propósito es continuar con la
creación y equipamiento de las instalaciones del Instituto.
El 59% de la composición de la cartera de inversión de la
SSA corresponde a inversiones de adquisiciones, el 28% a proyectos de Inversión
de Infraestructura Social, el 7% a inversión de inmuebles y el 6% restantes a
inversión de mantenimiento. Con respecto al año previo, es la inversión en
adquisiciones la que más aumentará: 696.2%.
STC Metro de la Ciudad de México
En los programas y proyectos de inversión de la SCT se
identificaron dos proyectos relacionados con el STC Metro:
13093110003
“Ampliación Línea 12 Mixcoac – Observatorio.”
21093110001
Estudios de Preinversión para el Sistema Integrado de Transporte en la Zona
Oriente del Valle de México: Sistema de Trolebuses para los Tramos Chalco-Tláhuac
y Chalco-Santa Marta, y Rehabilitación de la Línea A del STC Metro.
Sin embargo, ninguno de ellos cuenta con presupuesto
asignado en el PPEF 2022. De acuerdo con el flujo de efectivo estimado el
primer proyecto, debería contar con un presupuesto de 3,077.9 mdp para el
siguiente año, mientras que el presupuesto del proyecto de “Estudios de
Preinversión” estimado es de 28.6 mdp.
Inversión en el sector energético
A pesar de que el sector energético es un sistema conjunto
y manifiestamente un sector prioritario en su totalidad, sus diferentes ramos o
componentes no serán beneficiados a la par en 2022. De hecho, mientras que la
inversión para Pemex alcanzará su mayor nivel en el sexenio, la inversión para
CFE caerá a su peor nivel y los recursos para la Secretaría de Energía (Sener)
quedarán en su segundo peor monto.
Al interior de las diferentes carteras de inversión se
identifica una concentración de los recursos en algunos cuantos proyectos, en
especial en Pemex, donde cinco proyectos acumularán el 38% (145 mmdp) de los
recursos de su cartera. En el caso de la CFE se observa una caída en los
Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en
el Gasto Público (Pidiregas) –proyectos en conjunto con la iniciativa privada–,
que no será compensada por recursos presupuestarios. Finalmente, la Sener
enfocará la mayor parte de su inversión a actividades de mantenimiento, pero
con un presupuesto reducido.
Cartera de inversión de CFE
Para 2022 la cartera de inversión de la CFE será de 47.5
mmdp, 7% (3.5 mmdp) menor que en 2021, y se colocará en su peor nivel desde el
inicio del sexenio. Frente a 2019, el mejor año para la CFE, la reducción será
de 30% (20.5 mmdp).
Esta reducción se explica principalmente por una reducción
de 28% en proyectos de inversión de infraestructura económica (-4.2 mmdp) y 22%
(-3.8 mmdp) menos proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto
significa que además del rechazo del Gobierno hacia los esquemas de coinversión
con la iniciativa privada (Pidiregas), no se compensará la menor inversión con
recursos propios. El punto positivo es el aumento en 59% del programa de
inversión de mantenimiento (6.2 mmdp), luego de la caída de 2021. No obstante,
este nivel se mantiene aún 57% (22 mmdp) inferior frente a 2019.
El proyecto de mayor monto económico es “Reducción de
pérdidas eléctricas”, con 4.4 mmdp. Tendrá un aumento de 86% (2.2 mmdp) frente
a 2021. Este tipo de obras tiene la finalidad de evitar que la energía se
disipe durante los procesos de transporte, transformación y medición de la
energía eléctrica, un fenómeno que se agrava cuando la infraestructura
eléctrica no está en buenas condiciones.
En contraparte, el proyecto de mayor valor de 2021,
“Adquisición de Acometidas y Medidores de Distribución”, sufrirá un recorte de
55% (3.1 mmdp) para 2022. Este tipo de obras permiten a CFE la lectura,
conexión y desconexión remota, para así identificar los patrones de consumo de
energía. De igual forma, el proyecto “Red Eléctrica Inteligente CFE
Transmisión”, que integra tecnologías avanzadas de medición, monitoreo,
comunicación y operación a fin de mejorar la eficiencia, tendrá un recorte de
41% (0.9 mmdp).
Otros puntos destacables es que para 2022 los proyectos de mantenimiento o estudios de preinversión
para energías renovables caerán en 82% (54.3 mmdp), a sólo 11.7 mmdp.
Además, no se incluyen proyectos de construcción o mantenimiento de centrales
eólicas o fotovoltaicas, cuando en 2021 se presupuestaron 99.7 mdp. En el caso
de proyectos con energía solar de la Planta de Agua Prieta II, los recursos se
mantienen sin cambios reales, en 678 mdp.
Cartera de inversión de Pemex
La inversión para Pemex en 2022 será de 381 mmdp, lo que
significará un aumento de 20.8% (65.6 mmdp) frente a 2021, con lo que se colocará nuevamente como el ramo con el mayor presupuesto
de inversión.
Al interior de su cartera, destaca un aumento de sus
proyectos de inversión en infraestructura económica por 82 mmdp (29.4%) más que
en 2021, para acumular un total de 363 mmdp. Al mismo tiempo se proyectan 16.7
mmdp para el programa de inversión de mantenimiento, 21.5% (3 mmdp) más que en
2021 y mil millones para el programa de adquisiciones, 48.5% (400 mdp) superior
al año en curso. Por el contrario, destaca un recorte del 100% (20 mmdp) en el
programa de estudios de preinversión.
Por
proyecto sobresale un aumento de inversión para el campo petrolero
Ku-Maloob-Zaap de 17.2% (9.5 mmdp) con lo que llegará a 62.4 mmdp de
presupuesto total, y
será nuevamente el proyecto con la mayor inversión de Pemex. De este campo,
situado frente a la costa de Campeche, se obtienen en promedio 740 mil barriles
diarios, el 40% de la producción diaria de Pemex.
El campo Ixachi, el segundo de mayor gasto asignado,
tendrá para 2022 un presupuesto de 27.6 mmdp, 13.6% (4.3 mmdp) menos que en
2021. Éste es uno de los campos prioritarios del Gobierno, pero de él se
obtienen 200 millones de pies cúbicos diarios de gas, apenas el 4% del total
nacional, y no reporta producción de petróleo, según la Comisión Nacional de
Hidrocarburos (CNH).
De igual forma destaca un aumento de 401% (19.3 mmdp) para el Complejo Antonio J. Bermúdez, que consta de los Campos Samaria, Íride, Cunduacán, Oxiacaque y Platanal en Tabasco. Este complejo contará con 24 mmdp para 2022, su mayor suma del sexenio. Para el campo Ek-Balam habrá 17. 5 mmp, un aumento de 86.8% (7.9 mmdp) frente a 2021, y para Cantarell II un presupuesto de 14.2 mmdp, 13% (2.1 mmdp) menos. En total, estos cinco proyectos tendrán 145 mmdp, el 38% de los recursos de la cartera de inversión de Pemex.
Principales proyectos de inversión 2022 de Pemex
Proyecto
mmdp
Var. 2021
Integral Ku-Maloob-Zaap
62.4
17%
Campo Ixachi
27.6
-14%
Complejo Antonio J. Bermudez
24.1
402%
CE Ek-Balam
17.2
87%
Cantarell
14.3
-13%
Uchukil Fase II
14.1
-6%
Integral Chuc
13.8
2%
Campo Quesqui
13.0
62%
Comalcalco Fase II
13.0
N/A
Proyecto Aceite y Gas en Lutitas
11.7
468,306%
Cartera de la Secretaría de Energía
El valor de los proyectos de inversión de la Secretaría de
Energía (Sener) se colocará en 2.7 mmdp, 27.4% (1.0 mmdp) menos que en 2021. Se
destacan recortes de 34.7% (947 mdp) en el programa de mantenimiento y 66.9%
(254 mdp) en los proyectos de inversión en infraestructura económica.
Los recortes se concentran principalmente en cuatro
proyectos. Su proyecto de mayor valor, “Rehabilitaciones de las estaciones de
compresión a nivel nacional del Centro Nacional de Control del Gas Natural (Cenegas)”
tendrá 624 mdp, 58% (860 mdp) menos que en 2021. El Centro tiene la función de
garantizar la continuidad y seguridad en la prestación de los servicios del
Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado de Gas Natural, para
contribuir con el abastecimiento del suministro de dicho energético en
territorio nacional.
Dentro del mismo sistema, el proyecto “Modernización
integral de las estaciones de medición del Sistema Nacional de Gaseoductos del
Cenegas” será 25% (197 mdp) más reducido, con 588 mdp, y “Modernización de los
sistemas de monitoreo de Cenegas” será de 310 mdp, 23% (97 mdp) menor. Otros
proyectos de mantenimiento, comunicaciones del Centro Nacional de Control de
Energía y sistemas de seguridad informática tendrán ligeros aumentos en
monto.
Inversión por Asociaciones Público Privadas (APP)
Para detonar el crecimiento económico, además de un
incremento en el gasto de inversión directa del Gobierno, en el presupuesto
2022 se han destacado inversiones impulsadas mediante el esquema de Asociación
Público Privada (APP). Este es un esquema donde el sector privado realiza una
obra pública asumiendo el riesgo, pero es acreedor a contraprestaciones
periódicas del Gobierno y por la prestación de servicios a los usuarios.
Para 2022 se proyectan 14.2 mmdp en inversiones impulsadas
por este esquema, 27.9% (3.1 mmdp) más de las aprobadas para 2021. No obstante,
este monto sólo representará el 1.6% del
total de la inversión física presupuestaria, lo que de entrada sirve para
dimensionar su limitado impacto en el crecimiento económico.
Además, el monto presupuestado para 2022 no sorprende
frente al aprobado y al observado en otros años del sexenio. Frente al
presupuesto 2019 (uno no realizado enteramente por el actual Gobierno) el gasto
en APP para 2022 será 44.9% (11.5 mmdp) inferior, y frente a lo efectivamente
pagado ese año será 24% (4.4 mmdp) menor. Ese año ha sido el de mayor
presupuestación de recursos de inversión mediante APP; no obstante, sólo
representó el 3.4% del total de la inversión física.
Además del bajo nivel de inversión que representan las APP
en el total, en la mayoría de los años la inversión observada se queda por
debajo de lo presupuestado. De 2017 a 2020 se ha quedado 30% (5.5 mmdp) por
debajo de lo presupuestado en promedio, según estimados al cierre.
Finalmente, al no
ser considerados estos recursos como presupuestarios, hay poca transparencia
sobre el desglose de los sectores que recibirán los recursos de APP y los efectivamente
ejercidos. Esta información no está disponible ni en la Cartera de
Inversión del PEF, ni en la Cuenta Pública ni en los informes de las diferentes
secretarías. La información con que se cuenta reside en la Exposición de
Motivos del Proyecto de Presupuesto Económico de la Federación (PPEF). Sin
embargo, parece que 2022 es una excepción, por lo menos a la hora de
presupuestar recursos, ya que sí se desglosan los diferentes proyectos de APP y
coinciden con el monto global de la inversión impulsada de la Exposición de
Motivos.
Para el siguiente año, el 36% (5.1 mmdp) estará enfocado a
proyectos carreteros, 19% (2.6 mmdp) a proyectos de salud del ISSSTE, 16% (2.2
mmdp) a proyectos hídricos, 10% (1.4 mmdp) a proyectos de la Secretaría de
Salud, 8% (1.1 mmdp) a proyectos de salud del IMSS, 9% (1.3) para el sistema
penitenciario y 2% (230 mdp) para el sector educación.
Frente a los datos desglosados de otros años, la inversión
carretera, en salud o hídrica tampoco sorprende. En 2022 los proyectos APP carreteros
serán 30% (2.2 mmdp) menores a los presupuestados para 2021. Los proyectos para
el IMSS serán apenas 4% (43 mdp) mayores y los proyectos para el ISSSTE 1% (26
mdp) superiores. Los proyectos hídricos serán sólo 2% (49 mdp) superiores a los
de 2019, año en el cual se desglosan los montos para este tipo de proyectos.
En proyectos carreteros, los 5.1 mmdp serán para continuar
la operación de los proyectos Oaxaca-Salina Cruz, tramo
Mitla-Tequisistlan-Entronque Tehuantepec II, Querétaro-Irapuato, México-Tuxpan,
tramo Nuevo Necaxa-Tihuatlán, San Luis Potosí-Ciudad Valles tramo Río
Verde-Ciudad Valles, Irapuato-La Piedad, Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad
Hidalgo y Nueva Italia-Apatzingán.
Para el sector salud los 1.4 mmdp serán para los
Hospitales Regionales de Alta Especialidad en Ixtapaluca, Estado de México,
Ciudad Victoria, Tamaulipas y de la región del Bajío, Guanajuato. Los 1.1 mmdp
de infraestructura hospitalaria del IMSS corresponden al Hospital General en la
localidad de Tapachula, Chiapas, y hospital de Bahía de Banderas, Nayarit. Los
2.6 mmdp del ISSSTE serán para la Clínica Hospital en Mérida, Yucatán; Hospital
General Aquiles Calles Ramírez en Tepic, Nayarit; Hospital General Dr. Daniel
Gurría Urgell en Villahermosa, Tabasco, y el Hospital General en la Delegación
Regional Sur de Ciudad de México.
En proyectos hídricos, entrarán en ejecución dos en Baja
California, con una inversión de 1.8 mmdp, y uno de gestión de residuos sólidos
urbanos en Michoacán, con una inversión de 437 mdp. En el sector educación, el
proyecto para la prestación de servicios denominado Nuevo Campus de la
Universidad Politécnica de San Luis Potosí, con 230 mdp, y 1.3 mmdp en el
sector penitenciario para la construcción, rehabilitación, adecuación,
equipamiento y amueblado del Complejo Penitenciario Federal Papantla, Veracruz.
Hasta
agosto se ejerció 59% del gasto funcional en salud aprobado, pero a estas
alturas se debería haber gastado el equivalente al 66.7% del presupuesto anual.
El gasto acumulado fue de 395.6 mmdp,
monto 3.5% (13.3 mmdp) mayor al observado el año pasado.
Del análisis de las instituciones
de salud con respecto al gasto aprobado en el periodo se desprende lo
siguiente:
El gasto de la Secretaría de Salud y el ISSSTE continúan
acumulando subejercicios. Salud reportó un
recorte de 11% en su gasto, mientras que el ISSSTE acumuló un recorte aún
mayor: 21%.
El gasto en inversión física sigue en mínimos, si se
compara con los últimos años. En el periodo alcanzó los 4.2 mmdp, 50.1% por
debajo del gasto programado hasta agosto, y con una caída anual de 60%.
Al mes de agosto el
Insabi acumuló un gasto de 48.8 mmdp, monto que se encuentra 15% por debajo de
lo programado y 20% por debajo de lo ejercido en 2020.
Hasta septiembre el Insabi dio 3.6 veces menos consultas que
las brindadas por el Seguro Popular en el mismo periodo de 2018, en parte por
la reducción del gasto, el proceso de transición institucional y la pandemia de
covid-19. Y no se vislumbra una
recuperación en el horizonte próximo: por ejemplo, hasta septiembre de 2020
las consultas de enfermedades transmisibles cayeron 63.9%, y en el mismo
periodo de 2021 se han reducido aún más: 21.1%. Lo mismo sucede con las
consultas de salud bucal, que exhiben caídas de 79% y 16.1% en 2020 y 2021.
Se transfirieron 44.0
mmdp a las entidades federativas a través del programa de Medicamentos
Gratuitos para la Población sin Seguridad Social, monto 23.8% menor al
transferido el año pasado. No extraña la caída: en lo que va del año dichas
transferencias no se realizaron en enero, mayo y julio. Además, en 31 entidades
hay reducciones en las transferencias con respecto al año previo, y en 19 la
caída es mayor a 40%. Sólo se incrementaron en la CDMX: 3% con respecto a 2020.
Avances del gasto
funcional hasta agosto de 2021
Hasta agosto el gasto en salud
acumuló 395.6 mmdp. Con respecto al gasto ejercido en el mismo periodo de 2020,
hay un aumento de 3.5% (13.3 mmdp). Con relación al gasto aprobado para todo el
año, se ha ejercido el equivalente a 59% del presupuesto.
Este gasto había sido, mes a mes de este año,
mayor a todos los de 2020. Sin embargo, desde junio disminuye a los niveles
observados en 2019 y 2020. Se erogó un monto de 51.2 mmdp, el cual fue apenas
2% mayor al realizado en 2020.
Gasto de las
principales instituciones del sector salud hasta agosto de 2021
A falta de información oportuna
por institución del gasto funcional en salud, en esta sección le damos
seguimiento al gasto realizado por las principales instituciones, sin incluir
el pago de pensiones y jubilaciones en el caso IMSS y el ISSSTE[1].
En conjunto, las instituciones
reportaron un avance de 61% con respecto al presupuesto anual aprobado. Por
institución, el IMSS y el FASSA reportaron un mayor avance con relación a sus
metas anuales: 64% y 62%, respectivamente. Debido al recorte acumulado, el
ISSSTE y la Secretaría de Salud reportan un gasto rezagado con respecto a las
metas anuales. El ISSSTE ha gastado el equivalente a 55% del presupuesto anual,
mientras que la Secretaría de Salud reportó un avance de 58%.
Estas instituciones acumularon
hasta agosto 429.4 mmdp, monto que se quedó corto en 2.1% (-9.2 mmdp) con
respecto al gasto aprobado, de 438.6 mmdp. A pesar de esto, fue 4.0% (16.4
mmdp) mayor al que se observó en el mismo periodo de 2020.
Sólo el IMSS y el FASSA gastaron
más de lo calendarizado: 8% (16.3 mmdp) y 2% (1.2 mmdp), respectivamente. En
contraste, el ISSSTE continúa acumulando el mayor recorte en lo que va del año:
21% (-16.4 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado hasta agosto. Este mes la
Secretaría de Salud también reportó un subejercicio de 11% (-10.3 mmdp).
Al comparar el gasto de las
instituciones con el que realizaron el año pasado, observamos que sólo el IMSS
reportó un incremento anual: 14.2% (27.1 mmdp). En contraste, el gasto del
ISSSTE y la Secretaría de Salud son los que presentan mayores caídas anuales:
8.0% (-5.3 mmdp) y 5.2% (-5.4 mmdp), respectivamente. Las transferencias a los
estados a través del FASSA tuvieron una reducción anual de 1.2% (-0.8 mmdp).
Clasificación económica del gasto en salud
Si bien el gasto en conjunto del
IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud aumentó 4.0% anual, este incremento no
se reflejó en la suma de los componentes de la clasificación económica. Del
total de estas instituciones, se destaca una fuerte caída en la inversión pública,
ya que disminuyó 60% en relación con el mismo periodo del año anterior. El
concepto de ayudas y otros gastos también disminuyó de manera considerable
(-111%). Los incrementos del gasto se observaron solamente en dos rubros: el
gasto en servicios personales (5%) y en otros gastos de operación (8%).
En el gasto ejercido por la
Secretaría de Salud para el periodo, predominó el gasto en “Subsidios,
transferencias y aportaciones”, al representar 89% del total; no obstante, en
lo que va del año acumulan una caída anual de 3%. Esta Secretaría destinó el 6%
del gasto al pago de nómina, rubro que acumuló una caída anual de 6%. En
inversión física se destinó sólo 3% del presupuesto y tuvo una reducción anual
de 23%; el 1% restante se ejerció en ayudas y otros gastos, rubro que
incrementó 13% anual.
De acuerdo con el avance del gasto, hasta agosto el IMSS ejerció 68% de su presupuesto en el pago de nómina. Los 149.3 mmdp destinados a este rubro tuvieron un incremento anual de 7%. En otros gastos de operación, el instituto destinó 35% de su presupuesto y reportó un incremento anual de 32%. Sólo 0.5% del presupuesto del IMSS se ejerció en inversión física, la cual tuvo una caída anual de 75%.
Por su parte, el ISSSTE ejerció
29.2 mmdp en el pago de nómina, 50% de su presupuesto. Este año, el pago de
nómina es muy similar al que se erogó hace un año. En “otros gastos de
operación”, el instituto ejerció 24.6 mmdp, equivale a 40% de su presupuesto. Este
rubro tuvo una caída anual de 29%, y la inversión física se desplomó en 89%.
El FASSA a detalle
Hasta agosto se transfirieron
68.0 mmdp a las entidades federativas a través del FASSA, lo que equivale a 62%
del presupuesto aprobado en el año. Este monto es 1.2% menor al transferido el
año pasado y 2% por arriba del monto calendarizado en el PEF 2021.
A nivel nacional, el gasto per
cápita del FASSA asciende a 534.6 pesos. El análisis por estado revela que
Colima (1,309.1), Campeche (1,173.7) y Zacatecas (995.9) son los estados que
más recursos reciben por habitante, y en el otro extremo se encuentran
Guanajuato (374.3), la CDMX (342.6) y Nuevo León (335.0).
Con respecto al año pasado, el
gasto per cápita fue mayor en 14 estados. El mayor incremento se observó en
Sonora (5.0%), Nayarit (4.8%) y Baja California (3.8%). El resto de los estados
tuvieron caídas en los recursos recibidos por habitante, y en los siguientes
éstas fueron mayores a 5%: Jalisco (-5.2%), Yucatán (-6.1 %), Q. Roo (-6.8%),
Aguascalientes (-8.6%), Nuevo Léon (-10.0%) y Querétaro (-14.8%).
Gasto de las
instituciones de salud en agosto
Sólo en agosto el gasto aprobado
para el IMSS, el ISSSTE, el FASSA y la Secretaría de salud fue de 53.6 mmdp, de
los cuales se ejercieron 56.0 mmdp. Es decir, hubo un sobregasto de 4.4% (2.4
mmpd).
El gasto de la Secretaría de
Salud aumentó 21% con respecto al mismo mes de 2020, y fue 16.4% mayor que el
gasto aprobado. El origen del incremento en el gasto se identificó en los
rubros de “otros gastos de operación” y de “subsidios, transferencias y
aportaciones”, que aumentaron 155% y 34% anual, respectivamente. En este último
rubro se registran las transferencias del Insabi a las entidades federativas a
través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la
Población sin Seguridad Social Laboral. En agosto estas transferencias fueron
1.9% menor a las realizadas el año pasado.
El gasto del ISSSTE fue de 9.5
mmdp, y tuvo una caída anual de 2%. Después de dos recortes consecutivos, en
agosto el gasto de este instituto reportó un sobregasto de 16.2%
EI IMSS ejerció 28.1 mmdp, monto
2% menor que el observado el año pasado y 1.8% menor que los recursos previstos
en el calendario. Con respecto al FASSA, las transferencias a los estados
fueron de 7.4 mmdp; se encontraron en línea con lo aprobado y fueron 2% menores
que las realizadas el año pasado.
Inversión acumulada
entre enero y agosto
La inversión física ejercida en
el periodo fue de 4.2 mmdp, 50.1% menor a la programada hasta agosto y con una
caída anual aún mayor: de 60%. Con respecto a su meta anual, exhibió un avance
de 27%.
Este año, la inversión física de la Secretaría de Salud es la única que
no acumula recortes. Se ejerció el 53.8% del presupuesto aprobado en el año
y se reportó un sobregasto de 15%, al ejercer 2.8 mmdp en lugar de los 2.4 mmdp
aprobados. A pesar de este sobregasto, la inversión física fue 23% menor que la
observada en 2020.
El IMSS y el ISSSTE acumularon
rezagos en el gasto en este rubro. El IMSS tuvo un avance de 13% con respecto a
su meta anual; en el periodo ha gastado sólo 1.1 mmdp de los 4.7 mmdp
aprobados, acumulando un recorte de 77% y una caída anual similar en magnitud,
de 75%. Por su parte, el ISSSTE ejerció 14% del presupuesto anual; esto
equivale a 0.3 mmdp. La inversión física de este instituto se encuentra 77% por
debajo del gasto programado en el periodo y es 89% menor a la observada en
2020.
Ante estos recortes tan dramáticos, no sorprende que el 67%
de la inversión física realizada en el periodo sea de la Secretaría de Salud,
26% del IMSS y 7% del ISSSTE.
Inversión física en
agosto
En el mes de agosto se tenía
previsto un gasto en inversión física de 2.6 mdp; de éstos se ejercieron 0.5
mdp, 82% menos gasto que el programado en el mes. El presupuesto original
considera recursos para el IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud. Ésta
última gastó 89% menos de lo aprobado, el IMSS 66% y el ISSSTE 94%.
A pesar de estos recortes en la
inversión física del mes de agosto, el gasto del mes no dista mucho de la
tendencia histórica que se observó entre 2015 y 2019. Más bien, en este mes el
gasto previsto sobrepasaba al gasto observado, al ser muy similar a lo registrado
en 2020.
Insabi
Al mes de agosto el Insabi
acumula un gasto de 48.8 mmdp, monto que se encuentra 15% por debajo del gasto
programado y 20% por debajo del ejercido en 2020. Desde 2017 no se reportaba un
gasto tan bajo en los servicios de salud para la población sin seguridad
social.
Los rubros de subsidios,
transferencias y aportaciones y ayudas y otros gastos representan 91% del
presupuesto de este instituto. El primer rubro exhibió un recorte de 38% con
respecto al presupuesto aprobado en el periodo. En contraste, el monto
destinado al segundo rubro tuvo un sobregasto de 197%.
De
los 48.8 mmdp gastados por esta Secretaría, 44.0 mmdp se transfirieron a las
entidades federativas a través del programa de Medicamentos Gratuitos para la
Población sin Seguridad Social, monto 23.8% menor al transferido el año pasado.
Además, en lo que va del año dichas transferencias no se realizaron a los
estados en tres meses: enero, mayo y julio. Cuando desagregamos las
transferencias a los estados, observamos que en 31 entidades hay reducciones
con respecto al año previo, pero en 19 la caída es mayor a 40%. Sólo en la CDMX
las transferencias se incrementaron 3% con respecto al 2020.
Con la disminución del gasto
ejercido por el Insabi, también observamos una caída en las consultas
otorgadas. Hasta septiembre de
este año el Insabi otorgó 3.6 veces menos consultas que las brindadas por el
Seguro Popular en el mismo periodo de 2018. Si bien parte de esta caída se
puede explicar por la transición del Seguro Popular al Insabi y la llegada de
la pandemia por covid-19 en 2020, no se descarta que simplemente se haya
verificado un recorte al gasto
La caída de más del 50% en las
consultas entre enero y septiembre de 2020 y 2021 fue en consultas de primera
vez y subsecuentes, así como en todos los programas. Por ejemplo, para este
periodo en 2020 las consultas de enfermedades transmisibles cayeron 63.9%. Lo
preocupante es que en lo que va del año se han reducido aún más: 21.1%. Lo
mismo sucede con las consultas de salud bucal, que exhiben caídas de 79% y
16.1% en 2020 y 2021, respectivamente. Por el contrario, las consultas de
enfermedades crónico-degenerativas, que se redujeron en 58.7% en 2020, se han
mantenido de forma muy similar en 2021, mientras que en este año hay una
recuperación de 13.7% y 38.9% en las consultas de planificación familiar y
salud mental.
[1] Y es que en los reportes mensuales de la SHCP el gasto
funcional en salud no se puede desagregar por ejecutor. Por lo tanto, a partir
de esta sección y en adelante se realiza el seguimiento del gasto neto total de
la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE sin incluir el gasto en pensiones y
jubilaciones como un aproximado del gasto funcional en salud. Dentro del gasto
analizado en esta sección y en las siguientes, se incluye parte del presupuesto
de estas secretarías destinado a funciones de salud, ciencia, tecnología e
innovación, coordinación de la política de gobierno y protección social.
Lo hemos enunciado ya, y debemos insistir: los ingresos esperados para 2022 están sobreestimados. Les explicaremos por qué.
Para 2022 la Secretaría de Hacienda pretende alcanzar una
cifra récord de ingresos por6.17
billones de pesos, 7.5% (429 mil millones de pesos [mmdp]) más de lo aprobado
para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año. Al
analizar esta proyección se identifican tres factores en los que el Gobierno
basa sus expectativas: un aumento
histórico del IVA, ingresos petroleros sin precedente en el sexenio y
aprovechamientos no explicados cada
vez más grandes. Vamos por partes…
Apuesta
por un IVA histórico
Para 2022 el Gobierno está apostando por un crecimiento de
7.7% (280 mmdp) de los ingresos tributarios, lo cual de inicio se ve difícil,
debido que desde 2016, cuando tuvieron un aumento de 11.9% (372 mmdp), no se ha
repetido tal hazaña. Desde entonces, el mejor crecimiento que se ha reportado
es un 2.3% en el último año de Peña Nieto, seguido por 0.9 y 0.8% en 2019 y
2020, respectivamente. Es verdad que de enero
a julio los ingresos tributarios han crecido en 8.2%
(258 mmdp) impulsados por el rebote de la actividad económica luego de la
crisis sanitaria de 2020, pero ese factor se diluirá para 2022.
Específicamente, detrás de las estimaciones optimistas de
recaudación para 2022 está un crecimiento esperado de 19% (198 mmdp) del
Impuesto al Valor Agregado (IVA), una expansión de la cual no se tiene
precedente. El mejor registro de crecimiento de este tributo se dio en 2010: en
18.8%, por un efecto rebote luego de la crisis de 2009, cuando el PIB se
contrajo 6.5% y el IVA 15.3%. También en 2010 entró en vigor el aumento de la
tasa del IVA cobrada a los consumidores, de 15 a 16%. Ya en 2011, en el segundo
año de recuperación, el IVA creció sólo 3%, lo cual sirve de analogía para
2022, el segundo año postcrisis.
Contemplemos, además, que para 2022 no se plantea un incremento en las
tasas del IVA, ni una reducción de las exenciones o bienes sujetos a la tasa
cero; por el contrario, se añaden bienes a la lista que no tributará IVA, como
mostramos en el siguiente cuadro:
Principales
cambios fiscales en materia del IVA para 2022
Medida
Descripción
No acreditamiento del IVA por el pago de inversiones, compra de bienes, objetos intangibles, importaciones, etc.
Cuando las actividades que no se consideren realizadas en México; el pedimento de importación no venga al nombre del acreditado.
Tasa 0% alimentos para mascotas, excepto alimentos procesados para perros y gatos
En fechas recientes han surgido algunos criterios jurisdiccionales y administrativos que consideran que la tasa del 0% del IVA sólo es aplicable a los productos destinados a la alimentación humana. A efecto de que exista seguridad jurídica, se clarifica que la tasa 0 aplica también en alimento de mascotas.
Tasa 0% a productos de gestión menstrual
Actualmente las toallas, tampones y copas sanitarias para uso menstrual, están gravados con el IVA a tasa del 16%
Definir que el uso o goce temporal de bienes en territorio nacional siempre esté sujeto al pago del IVA
En algunas ocasiones, los contribuyentes consideran que el uso o goce de bienes no se encuentra gravado por haber sido entregados en el extranjero, a pesar de que éstos se utilizan en territorio nacional
Como se ve, las modificaciones que se proponen para 2022
en la Ley del IVA no parecen justificar directamente los incrementos en la
tributación que se esperan. La mayoría de los cambios más bien van en la
dirección contraria a su impulso. Por otro lado, los cambios para la
acreditación del IVA tampoco parecen demasiado significativos en términos de
aumento de la recaudación, ya que se enfocan en el IVA recaudado a través del
comercio exterior, que representa sólo el 30% del total de este impuesto. En
otras palabras, el mayor potencial de recaudación de este impuesto se genera en
el mercado interior. En efecto: el hipotético impulso en la recaudación del IVA
en 2022 dependerá de la actividad económica.
Regresemos al factor rebote económico. Hay que apuntar que
éste, luego de la crisis de 2020, no parece estar impulsando al IVA como en las
crisis previas. De enero a julio de 2021, el IVA acumula un crecimiento de 13%
(75 mmdp) luego de que en 2020 se contrajera 4% (22 mmdp) en el mismo periodo.
No obstante, es mejor que lo esperado por Hacienda, que pronosticó para 2021 un
IVA 5% (53 mmdp) menor a lo observado al cierre de 2020 y 6.9% (75 mmdp) menor
a lo aprobado en 2020, como si no esperase que la demanda se mantuviera fuerte. De cualquier forma, frente a la crisis de
2009, este tributo acumula una menor recuperación, incluso con estimaciones de
crecimiento superiores al 6% que plantea el Banco de México. Desde esta
perspectiva, con una estimación de crecimiento inferior a la de 2021 (3% de
Banxico), un crecimiento de 19% del IVA en 2022 se ve complicado.
Otro factor que limita la consecución de altos niveles de
IVA es el Indicador Mensual de Consumo Privado en el Mercado Interior (IMCPMI)[1],
que no acaba de recuperarse, a pesar del rebote del PIB. Con los datos más
recientes a junio, el IMCPMI se observa 3 puntos por debajo de su nivel previo
al primer bimestre de 2020, antes de la pandemia. Además, en junio retrocedió
0.8% frente al mes previo, con lo que se rompió la racha de aumentos, según
datos del Inegi.
El SAT tiene otra manera de aumentar la recaudación del
IVA: limitando las devoluciones y compensaciones de este impuesto, algo que al
parecer ha venido sucediendo. Al segundo trimestre de 2021 el dinero que el SAT
devolvió o compensó cayó 4%; el monto se redujo a 501 mmdp, frente al mismo
periodo de 2020. Como referencia, las devoluciones y compensaciones de enero a
junio de 2017 alcanzaron un monto histórico de 590 mmdp. Así, se acumularon
cuatro años seguidos en los que el SAT ha reducido el flujo de efectivo de las
empresas, lo que afecta su operación. Estas limitaciones deben llevarse a la
práctica con estricto apego a la normativa y con claridad de las razones que
las motivan. No deben percibirse como un acto arbitrario; de lo contrario
pueden incrementar la incertidumbre sobre los retornos, desmotivar la
inversión, la actividad económica y, por ende, la propia recaudación del IVA.
¿Un
ISR en coma aumentará 4.8%?
Para el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el gravamen de
mayor importancia para el Gobierno federal, también se tienen estimados
optimistas. En 2022 se espera un crecimiento de 4.8 % (94 mmdp) frente a los
ingresos presupuestados para este año. Cabe señalar que en 2021 se esperaba que
este tributo creciera en 3.9% frente a lo observado a finales de 2020; sin
embargo, al mes de julio se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo reportado
en el mismo periodo de 2020.
La
escasa recuperación del ISR está relacionada con la destrucción de empresas
durante la pandemia y con la pérdida de empleos formales. Según el Estudio de la Demografía de los Negocios del
Inegi, de 4.86 millones de establecimientos micro, pequeños y medianos
reportados en los Censos Económicos 2019 se registró una reducción de 8% (391
mil negocios) en 2020. Este resultado se debió al cierre permanente de 1.01
millones de unidades económicas, compensado en parte por el nacimiento de 619
mil negocios[2].
Finalmente, en materia de cambios fiscales la creación del
Régimen Simplificado de Confianza (RSC) es la principal apuesta para
incrementar la recaudación de ISR (describimos sus medidas principales en el
cuadro siguiente). Con este régimen se pretende la incorporación de 30 millones
de nuevos contribuyentes, entre 2022 y 2026. No obstante, esta cifra se logrará
a cuatro años, según declaraciones de la jefa del SAT, Raquel Buenrostro, por
lo que el aumento en la base de contribuyentes poco tendrá que ver con el 4.8%
de crecimiento que se espera para 2022 en el ISR.
Régimen
Simplificado de Confianza
Medida
Descripción
Unión de distintos regímenes
EL RSC absorberá 4 regímenes actuales: personas físicas con actividad empresarial; incorporación fiscal; arrendamiento; y actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y silvícolas.
Simplificación administrativa
Mediante un algoritmo el SAT determinará las declaraciones preliminares para simplificar el pago de impuestos.
Tasas reducidas
Las personas físicas con menos de 3.5 millones de pesos anuales pagarán ISR de entre 1 y 2.5%. La medida excluye al régimen de salarios. Para personas morales el límite será hasta 35 millones, aunque no está claro qué tasa de impuestos se les aplicará. No obstante, un beneficio adicional que tendrán será la deducción de inversiones a menor plazo y pagos provisionales conforme la utilidad fiscal determinada a partir de ingresos y deducciones amparadas con CFDI.
IEPS
a la baja
En el caso del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios (IEPS), el tercer impuesto de mayor peso, el siguiente año se espera
una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021, pero una
recuperación de 1.4% (6.8 mmdp) frente a lo observado al cierre de 2020. A
pesar de que se estima una contracción, este pronóstico podría ser también
optimista si se considera que al mes de julio el IEPS reporta una contracción
de 8% (22.8 mmdp), impulsado por menores ingresos en su componente de gasolinas
y diésel.
Para 2022 se espera que el IEPS por gasolinas y diésel sea
de 318 mmdp, 12.7% (46 mmdp) menos de lo presupuestado para 2021 y 1.9% (6
mmdp) menor a lo observado en 2020; es decir, peor a lo observado durante el
punto álgido de la crisis económica.
Es
importante destacar que las expectativas sobre la recaudación de este impuesto
resultan contradictorias con el panorama que se tiene sobre el resto. Los crecimientos que se esperan en la recaudación del
IVA, ISR e ISAN suponen que en 2022 continuará el rebote o el dinamismo
económico. Entonces, uno se pregunta por qué ese dinamismo está ausente en los
estimados del IEPS de gasolinas y diésel (¿o se debe más bien al auge del
mercado negro?).
Para compensar, destaca un pronóstico de IEPS sobre
cervezas y bebidas refrescantes de 42.7 mmdp, 18% (6.5 mmdp) mayor a lo
presupuestado para 2021 y 12.8% (4.8 mmdp) mayor a lo observado al cierre de
2020. Este nivel sería similar al observado en 2018. Igualmente, por el IEPS
sobre bebidas alcohólicas se esperan 20.2 mmdp, es decir, un incremento de 24%
(3.9 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021 o de 7.4% (1.4 mmdp) frente a lo
observado en 2020. Este nivel no tiene precedente en ningún año que se tenga
registro.
Para lograr esta nueva hazaña la autoridad fiscal no
apuesta por un aumento de impuestos en las bebidas alcohólicas, sino a una
reducción del mercado negro. Para conseguirlo, impondrá mayor control a través
de códigos QR en las botellas de bebidas alcohólicas y la obligación por parte
de los centros de consumo de verificar en presencia del consumidor que las
bebidas son legales.
Modificaciones
para la Ley del IEPS 2022
Combustibles automotrices
Cuando se detecte que se introdujeron combustibles automotrices y se omitió el pago de impuesto, se aplicará la cuota que corresponda, además de las sanciones pertinentes
Marbetes electrónicos
Se amplía la definición de marbete. Podrá ser físico o electrónico
Lectura de código QR
Los establecimientos de consumo final tendrán la obligación de realizar, en presencia del consumidor, la lectura del código QR del marbete de las bebidas alcohólicas
Más
ingresos ocultos: los no tributarios no petroleros
Los
ingresos no tributarios y no petroleros, o ingresos no recurrentes, se han
convertido en la salvación del erario ante estimaciones fallidas del resto de
ingresos. Irónicamente, estos
ingresos pronto dejarán de ser “no recurrentes”, porque la Federación los
obtiene ya de manera regular, pero sin explicar cabalmente su origen, es decir,
de dónde los saca. Particularmente, en la parte de Aprovechamientos se han
contabilizado ingresos extraordinarios, como las transferencias del Fondo de
Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), los remanentes de
Banxico o los recursos por la extinción de fideicomisos, que evitan que el
déficit público sea aún mayor.
Para 2022, el Gobierno espera obtener 240 mmdp de ingresos
no tributarios, 13.4% (28.3 mmdp) más que lo presupuestado para 2021, de los
cuales el 95% provendrá de los Aprovechamientos. Los otros no tributarios, como
Derechos, Contribuciones y Mejoras y Productos, tendrán variaciones mínimas en
cuanto a porcentaje o monto.
Dentro de los Aprovechamientos se contabilizan los
ingresos por multas, indemnizaciones, cuotas, regalías, entre otros. No obstante, el 97% de los Aprovechamientos
estimados para 2022 (179 mmdp) están clasificados como Otros, otros: la llamada “caja negra de los ingresos”. La
estimación de estos recursos significa que el Gobierno espera algún tipo de
ingreso extraordinario. Ya que el tipo de cambio se ha mantenido constante (sin
afectar las reservas de Banxico que detona el pago del remanente), y que el
Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) está casi
agotado, es de suponerse que la Federación aumentará los esfuerzos en la
extinción de fideicomisos para obtener estos recursos no recurrentes. Esta
“caja negra” se ha incrementado en los últimos años.
Recapitulemos: en los últimos años los ingresos no
tributarios observados han sido superiores a los presupuestados, lo que ha rescatado
en parte a la hacienda pública. Esto ha sucedido por el uso de los fondos de
emergencia, remanentes de Banxico y, recientemente, por la extinción de
fideicomisos. No obstante, cabe preguntarse: ¿hasta cuándo se podrá mantener
esta tendencia de disponer de ingresos no recurrentes?
Los petroleros o Jauja
Para 2018 se espera lograr ingresos petroleros de 1.87
billones de pesos, un crecimiento de 11.9% (115 mmdp) más de los presupuestado
para 2021, pero 2.6% (28.9 mmdp) menores a lo estimado al cierre de año. Llegar
a este nivel de recaudación significa regresar a niveles previos de 2018,
cuando la situación de Pemex era muy diferente a la actual.
A julio de este año, los ingresos petroleros acumulan 507
mmdp, un crecimiento de 59.8% (190 mmdp), luego del desplome visto en 2020. Sin embargo, en lo que va del año se le
transfirieron a Pemex 113 mmdp, por lo que el crecimiento sin transferencias
sería de sólo 24.2%. De hecho, con ese nivel de recaudación sin
transferencias a julio (394 mmdp), se encontraría 38% por debajo del nivel de
ingresos de 2018 (640 mmdp), al cual se pretende regresar el siguiente año.
Una posible estrategia para incrementar la recaudación de
impuestos petroleros es la mayor inversión que se le destinará al fracking o fracturación
hidráulica, a pesar de la manifiesta oposición del Gobierno a esta práctica. En
la cartera de inversión para 2022 de Pemex, Exploración y Producción se
anticipa un gasto de 11.6 mmdp para fracking, 438,606% más de lo presupuestado
para este mismo proyecto en 2021, y la mayor asignación de la que se tenga
registro desde 2015. Este gasto para la extracción de gas y aceite de lutitas
se concentrará en Coahuila y Veracruz. No obstante, será complicado que este
crecimiento en inversión se
refleje en una mayor cantidad de petrolíferos, al menos en el corto plazo.
Más
impuestos por automóviles, sin vender más
Otra apuesta recaudatoria
será alcanzar 12.1 mmdp por el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), un
crecimiento de 55% (4.3 mmdp) frente a lo aprobado en 2021, o 33% (3 mmdp)
superior a lo observado en 2020. De hecho, este nivel de recaudación es más
parecido al observado en 2018 o 2017, cuando se reportaban mejores niveles de
ventas.
El problema con esta estimación es que la venta de
automóviles nuevos está lejos de recuperarse. Hasta agosto de 2021 la venta de autos fue de 357 mil
unidades, según cifras del Inegi, una recuperación de tan sólo 7.6% (25 mil
unidades) frente al mismo periodo de 2020. Ahora, frente al 2018 las ventas de
autos están 35% (193 mil unidades) por debajo, y frente a 2017 los están 43%
(265 mil unidades). Para el segundo año de la recuperación postpandemia se ve
complicado regresar a esos niveles de ventas y recaudación.
Podría ser que la autoridad
hacendaria federal espera que este aumento en la recaudación se dé por cambios
en la forma de pagar el ISAN. Para 2022, se pretende establecer nuevas reglas
para el pago de automóviles blindados, para que en ningún caso el impuesto a
pagar por dichos vehículos sea menor al que tendría que pagarse por la versión
de mayor precio de enajenación de un automóvil sin blindaje del mismo modelo y
año. Lamentablemente no hay cifras oficiales de la cantidad de vehículos
blindados que se venden en México. Según el Consejo Nacional de la Industria
del Blindaje (CNIB), los vehículos que son reforzados con blindaje son
principalmente los modelos Suburban, Grand Cherokee y Tahoe, que pertenecen a
la categoría SUV. Esta categoría representa alrededor del 30% del total de
vehículos nuevos vendidos en 2021, y aunque todos fueran de tipo blindado, no
parece razonable que una modificación en su cobro de impuestos justifique un
incremento de 55% en el ISAN para 2022.
La
cereza en el pastel: deuda pública
Además de unos ingresos
tributarios y no tributarios difíciles de alcanzar, para 2022 se plantea pedir al Congreso los ingresos derivados de
financiamiento más grandes que se tiene registro: 915 mmdp, un aumento de 17%
(130 mmdp) frente a lo aprobado para 2021. Sí, a pesar de la narrativa
presidencial de que en este sexenio la deuda no ha subido.
Esto se debe a que los gastos
totales del sector público que prevé Hacienda serán de 7.48 billones de pesos,
mientras que los ingresos que anticipa sólo llegarán con todo y todo a 6.17
billones.
Nuestras conclusiones
Los
estimados positivos en recaudación de la Secretaría de Hacienda para 2022
penden de un hilo: un gran crecimiento económico que eleve la dinámica de
consumo y empleo por encima de lo visto antes de la crisis del covid-19.
Lamentablemente, los indicadores débiles
de consumo, empleo, número de contribuyentes, ventas de automóviles, entre
otros, no generan confianza de que estos pronósticos se cumplan.
Las condiciones
tampoco son halagüeñas para 2021, a causa de la permanencia en la desconfianza de
la inversión. Si bien a junio de este año la inversión fija bruta tuvo un
crecimiento de 16.8% con relación a junio de 2020, eso no compensó la caída de
24.21% de 2020 frente a 2019, según el Inegi. De hecho, el Índice de Inversión
Fija Bruta reporta 92 puntos, 4.2 menos que en febrero de 2020 (previo a la
pandemia); 14.6 puntos menos que en diciembre de 2018 (previo a la entrada de este
Gobierno) o 24.6 puntos menos frente a junio, antes de las elecciones
presidenciales.
En el último mes se ha dado a conocer
el cierre de tres terminales de almacenamiento de combustibles del sector
privado por parte de la Comisión Reguladora de Energía (CRE); además, la
Secretaría de Energía canceló los permisos de importación de las empresas
Trafigura y Windstar. Esta tendencia a la estatización de la economía para
beneficiar a empresas como Pemex o CFE no deja de añadir desconfianza en el
sector privado, por lo que una recuperación de la inversión, del crecimiento y
de la recaudación se ven complicadas.
Las consecuencias de lanzar
estimaciones de recaudación fuera de la realidad serán mayores en un escenario
de agotamiento de los Fondos de Estabilización. Al segundo trimestre de 2021 el
Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) cuenta con sólo
15.5 mmdp, luego de que en 2018 cerrara con más de 308 mmdp. El Fondo de
Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) tiene 29.2
mmdp, cuando en 2018 cerró en 96 mmdp. Además, dicho instrumento fue
bursatilizado y debe 70 mmdp a 15 años. Ni hablar del desaparecido Fondo de
Desastres Naturales (Fonden) y los escasos 9.2 mmdp presupuestados contra
desastres para 2022. Todo esto implica
que los cambios en la liquidez del Gobierno podrían impactar directamente en la
capacidad de gasto.
De no materializarse el crecimiento económico
estimado por Hacienda y el crecimiento de la recaudación en los diferentes
ingresos, el Estado podría quedarse sin recursos para financiar el gasto
público y verse orillado a pedir más deuda o a recurrir nuevamente al recorte
indiscriminado de programas sociales, gasto corriente de las dependencias o
transferencias a los estados. Todo esto con graves consecuencias en la
perspectivas de eficiencia del sector público y en el desarrollo social.
[1] Inegi. el Indicador Mensual
de Consumo Privado y Mercado Interior (IMCPMI)
https://www.inegi.org.mx/temas/imcp/
El regreso al pasado es una constante en varias políticas
públicas que ha ejecutado la presente administración federal. Entre las que
plantean preocupaciones más inmediatas está la previsión contra desastres
naturales. Antes que el Fonden arrancara su operación en 1999, los gobiernos
–federal, estatal y municipal– debían responder a los desastres naturales
reorientando su gasto público, que ya se encontraba comprometido para otros
fines. El problema era que no siempre lograban obtener los recursos necesarios
en el momento oportuno. La puesta en marcha de este fideicomiso consiguió dar
justo esa certeza. A pesar de que en algunos casos se documentaron malos
manejos de los recursos entregados a las entidades federativas, la garantía de
contar con los recursos es invaluable, sobre todo en estos tiempos que vivimos.
Con la eliminación de este instrumento en 2020, México
regresó al pasado, a una época de vulnerabilidad ante desastres naturales. Aquí
explicamos por qué.
Tras el decreto de extinción del Fonden, el Gobierno
prometió cubrir las emergencias con el presupuesto. Para 2022 se proyectan
transferencias en el Ramo 23 por 9.2 mil millones de pesos para el “Fonden”.
Aunque así se clasifican, sabemos que no irán a este fondo ya disuelto:
simplemente están ahí para reaccionar, en teoría, ante un desastre, sin reglas
de operación o un esquema previsto de cómo y cuándo se van a asignar los
recursos. Ya no hay mecanismo de ahorro,
la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para
ese fin tenga presupuesto disponible ese año; es decir, que se le apruebe
presupuesto y que en la práctica los ingresos de Hacienda vayan bien frente a
los estimados, lo que implica enfrentar un mayor riesgo ante eventualidades y
cambios en el flujo de efectivo (liquidez) del Gobierno. Ahondamos más en este
asunto en el apartado final: “Resumen del proceso de extinción e indefinición”.
Por lo demás, este monto presupuestado para 2022 es sólo
0.1% superior al de 2021. No obstante, frente a 2018, último año de Peña Nieto,
estas transferencias al Fonden o recursos para atender desastres naturales
serán 68% menores, es decir, 19.6 mil millones de pesos menos. Hay que precisar
que en 2018 se hizo un esfuerzo por reponer los recursos del Fonden gastados
luego del terremoto de 2017. Aun así, los recursos presupuestarios planteados
para 2022 están ligeramente por debajo del promedio de la última década.
Además, si se considera que de 2012 a 2020 la disponibilidad
promedio del Fonden fue de 17.2 mmdp, lo presupuestado para 2022 sólo
representará el 53% del colchón del extinto fideicomiso. Hay que recordar que
en el primer semestre de 2021 el Gobierno tomó de este fondo 25.4 mmdp para
financiar otros programas presupuestarios, los cuales no se repondrán para 2022.
Esto deja en vulnerabilidad al erario, si se toma en cuenta
que el Fonden tuvo egresos promedio entre 2012 a 2020 de 23.3 mil millones de
pesos, considerando el pago de instrumentos financieros como bonos y seguros
catastróficos que se depositaban en el Fonden, los cuales no son una garantía,
por las cláusulas de los mismos.
En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para
2022, la Secretaría de Hacienda destaca que para cubrir la desaparición del
Fonden se contará con un seguro y bonos catastróficos para atender desastres,
como si fueran la solución definitiva. Además, estos instrumentos ya se
utilizaban, por lo que no compensan al extinto fideicomiso. De hecho, de 2012 a
2020 los ingresos presupuestarios del Fonden representaron el 48% de los
ingresos totales que el mismo fideicomiso reportó, por lo que es de suponerse
que el resto fue compensado por dichos instrumentos financieros. En otras
palabras, la parte no garantizada por
seguros o bonos deberá seguir siendo garantizada por el Gobierno, con lo cual
se corre el riesgo de no contar con disponibilidad de recursos si las
expectativas de ingresos no se materializan.
Bono y seguro
catastrófico: sin novedad
La primera herramienta que contempla Hacienda para sustituir
al Fonden para 2022 es un seguro de daños ocasionados por desastres naturales
(Seguro Catastrófico), cuya vigencia será del 5 de julio de 2021 al 5 de julio
de 2022, el cual ofrece una cobertura hasta por 5 mil millonesde pesos, y se activa ante desastres
naturales que superen un nivel mínimo de daños de 275 millones de pesos y un
acumulable de 750 millones de pesos.
Además, se prevé un Bono Catastrófico por 485 millones de
dólares (8.9 mil millones de pesos) contra pérdidas derivadas de sismos y
ciclones tropicales, cuya vigencia será hasta marzo de 2024. El bono fue
contratado a través del Banco Mundial (BM).
Pero, de nuevo, hay que subrayar que el uso de bonos
catastróficos y seguros no es algo nuevo. En realidad, desde 2006 se utilizaban
para complementar la cobertura del Fonden. Es decir, que Hacienda cuente con un
bono y seguro catastrófico no compensa la desaparición del fideicomiso ni
brinda cobertura extra a la que ya se tenía.
Según el Banco Mundial (BM)[1] el Fonden
era uno de los vehículos más avanzados para gestionar desastres naturales, ya
que contaba con reservas propias y se complementaba con Bonos Catastróficos
contratados en 2006, 2009, 2012, 2017 y 2018.
Con estos bonos se obtuvieron 50 millones de dólares para el
huracán Patricia de 2012, y 150 millones para el terremoto de 2017. No
cubrieron otros desastres.
El bono más reciente, contratado en marzo de 2020 con una
cobertura de 485 millones de pesos, estaba pensado para funcionar como todos los
anteriores, es decir, para transferir recursos en caso de que se cumplieran las
cláusulas de la cobertura de riesgo. Ahora, la encargada de gestionar y
repartir los recursos obtenidos por los bonos es la Aseguradora Agropecuaria
Mexicana (Agroasemex), empresa pública de Hacienda.
En lo que toca a los seguros, al menos desde 2011 se
utilizaban estos instrumentos para complementar al Fonden, según datos de la
Segob[2]. Ese
año se contrató un seguro por 4.8 mil millones de pesos contra desastres como
sismos, huracanes e inundaciones, y distintos tipos de afectaciones a
infraestructura. Éste se activaba luego de 12.5 mil millones de primeras
pérdidas, que debía pagar el Fonden; luego, 4.8 mil millones eran rembolsados
por las aseguradoras y si se pasaba de este margen, el Fonden tenía que volver
a hacerse cargo de las indemnizaciones.
Posteriormente, en 2015 entró un esquema de aseguramiento donde los primeros 300 millones eran pagados por la aseguradora; pasado ese límite, 750 millones eran pagados por el Fonden; luego entraban 5 mil millones de cobertura, tras los cuales entraba de nuevo el Fonden. Este esquema, que mostramos en la siguiente figura, es similar al que propone Hacienda para 2022.
Fuente: Comisión Nacional de Previsión de Desastres (2017)
El problema del bono
catastrófico
En suma, contar con bonos catastróficos no garantiza que
todos los desastres naturales vayan a estar cubiertos. Como todo seguro, es un
instrumento donde las empresas que proveen la cobertura apuestan a que no se
cumplirán las características mínimas para reembolsar los daños. En el caso del
bono catastrófico que tiene México, sólo cubre contra daños de terremotos y
huracanes, de cierta magnitud y en ciertas zonas del país.
No hay cobertura contra sequías, incendios forestales,
nevadas, granizadas, frentes fríos, tormentas eléctricas, erupciones volcánicas
o tsunamis, por ejemplo. Además, la cobertura contra terremotos varía según la
intensidad y la zona. La magnitud más baja que detona la cobertura es de 7.4
grados en la Ciudad de México y Estado de México, 7.9 en Michoacán y de 8
grados en Guerrero y Oaxaca.
En el caso del temblor de 7.1 grados del pasado martes 7 de
septiembre de 2021, la agencia Artemis –encargada de evaluar la procedencia de
pago de los bonos catastróficos– descartó que se detonara un pago, ya que el
temblor no alcanzó el umbral mínimo.
En el caso de huracanes, depende de la presión atmosférica
medida en milibares. Hay que recordar que cuando la presión atmosférica es
superior a 1,013 milibares, tenemos una alta presión o anticiclón, mientras que
si la presión es inferior a esa medida se dice que tenemos baja presión:
borrasca o ciclón.
Pues bien, para que se pague por lo menos 50% del total de
la cobertura la presión debe ser menor a 932 milibares, y para que se pague
100% de la cobertura la presión debe bajar de 920 milibares.
Por ejemplo, el Huracan Odile de 2012 de Baja California
Sur, que dejó más de 16 mil millones de pesos en daños, no detonó el pago del
seguro, ya que el Centro Nacional de Huracanes (NHC, por sus siglas en inglés)
de Estados Unidos determinó que la presión atmosférica bajó sólo a 940
milibares, según la agencia crediticia S&P.
Para colmo, el bono no cubre todos los desastres. Para el
CAT-Bond que venció en 2021 se tuvo que pagar una prima de riesgo de 28 millones
de dólares, para una cobertura de 235 millones, según el Banco Mundial. No hay
datos disponibles del costo del actual bono catastrófico.
(ANEXO)
Resumen del proceso
de extinción e indefinición:
En 2020 se decretó la extinción de este fideicomiso, con lo cual el Gobierno obtuvo 25.4 mmdp que utilizó para otros fines, mientras que prometió apoyar a los estados con dinero del presupuesto a través de la Secretaría de Hacienda.
No fue sino hasta mediados de agosto de 2021 que se publicó la existencia del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, que sustituye las reglas de operación del Fonden.
Ahora, los estados deberán solicitar el apoyo la Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC) de la Segob, y ésta a su vez pedirá una evaluación a una “instancia técnica” para evaluar el daño. Luego se pedirán los recursos a Hacienda. Hasta el momento no hay una partida para este efecto.
No obstante, desde diciembre de 2020 está en el aire la Ley General de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, que contempla la creación de la Agencia de Gestión Financiera de Riesgos Públicos (instancia técnica) que será la encargada de evaluar las solicitudes apoyo ante desastres de los estados afectados.
Cabe destacar que el nuevo mecanismo no es un sustituto del Fonden, el cual era un fideicomiso que, al permitir el ahorro, garantizaba que el Gobierno contara sí o sí con recursos para apoyar a los estados a atender emergencias por desastres. Ahora no hay mecanismo de ahorro, la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para ese fin tenga presupuesto disponible ese año.
Finalmente, la falta de certidumbre en el mecanismo del Fonden ya ha implicado que en el primer semestre de 2021 el gasto en reconstrucción cayera a 3.6 mmdp, 44% menos que en el mismo periodo de 2020 o 63% menos que el promedio de los últimos seis años. Hasta finales de 2020, este fondo se había utilizado para la reconstrucción de desastres ocurridos tan atrás como 2016 en 12 estados del país. En lo que va del año, sólo recibieron recursos Chiapas, Tabasco y Veracruz. En 2019 hasta 23 estados se beneficiaron de recursos del Fonden, por más de 10 mil millones de pesos, para atender las consecuencias de desastres desde 2014.
Para este año se habían aprobado, dentro del Ramo 23, 8.7 mmdp (4.4 mmdp a julio) en Aportaciones a fideicomisos públicos para el Fonden; sin embargo, al primer semestre la SHCP modificó el presupuesto y éste pasó a cero pesos. Con todo, se transfirieron al Ramo 09, Comunicaciones y Transportes, 3.6 mmdp para obras de reconstrucción de la infraestructura dañada.
Nuevamente el gasto en salud es
el foco de atención en un Paquete Económico. En el Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación (PPEF) 2022 el Gobierno propone un gasto funcional en
salud de 704.0 mil millones de pesos, lo que supone un incremento anual de
15.2% (105.2 mmdp) con respecto al monto aprobado para 2021.
A primeras luces se trata del
mayor incremento en el gasto de salud propuesto en los últimos años. Según la
narrativa oficial, tiene como objetivo destinar recursos para enfrentar los estragos
por la covid-19 y resarcir las deficiencias del sector en materia de
infraestructura, equipamiento, personal y medicamentos, así como destinar
recursos a la atención de las personas que no tienen servicios médicos a través
de la seguridad social. Veamos en qué consiste.
Al analizar cómo se planean
asignar los 105.2 mmdp ‘extra’ en salud a detalle descubrimos lo
siguiente:
52% del incremento en
el gasto se asignó a los programas de “Actividades de Apoyo Administrativo” del
IMSS (19.7 mmdp) y la Secretaría de Salud y al programa (7.5 mmdp) de “Adeudos
con el IMSS e ISSSTE y fortalecimiento del Modelo Atención Integral de Salud”.
A pesar de que este último programa busca destinar recursos al Modelo de
Atención Integral de Salud[1],
no se especifica el monto que se ejercerá en dicho modelo.
39% del aumento se
realiza en programas relacionados con servicios médicos y atención a pacientes:
“Programa de Vacunación de la SSA” (26.5 mmdp o 1,187% de aumento), “Programa
IMSS-Bienestar” (9.6 mmdp o 68%) y el “Programa de Atención a la Salud” (5.2
mmdp o 11%).
Cabe señalar que vemos muy positivo que se proponga un
ambicioso aumento al Programa de Vacunación (13 veces mayor), el cual había
sido ‘recortado’ en los años anteriores. En 2021 el presupuesto del programa es
de 2.2 mmdp; para 2022 se contempla un monto de 28.7 mmdp. Se celebra, claro,
porque con este programa se planean desarrollar campañas de vacunación que
eleven la cobertura de niños de un año. Hay que subrayar que de acuerdo con los
datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2018-2019, en ese periodo el
país reportó sus peores niveles de vacunación en los últimos 18 años, ya que
sólo el 18.5% de los niños menores de un año cuentan con el esquema de
vacunación completo.
No obstante, encontramos ciertos
matices en el incremento de recursos al programa de “Actividades de Apoyo
Administrativo” del IMSS y la Secretaría de Salud, y de “Atención a la Salud”,
también a cargo de esta última secretaría. Gran parte del alza en el
presupuesto de estos programas se destinará al pago de sueldos, prestaciones y
estímulos al personal médico, es una buena noticia que se fortalezcan los
sistemas de salud pública de México con más personal y que este cuente con
mejores condiciones laborales. México exhibe rezagos en el número médicos y
enfermeras por pacientes. Pero, es importante señalar que notamos que habrá un
incremento en las remuneraciones al personal eventual de la Secretaría de
Salud, por lo que al parecer no se trata de un cambio permanente. Además, los esquemas
de contratación temporal son repudiados por el Gobierno, mismo que ha creado
políticas públicas para prohibirlos en el sector privado, llama la atención que
en ese sentido promueva esos esquemas en su rol de empleador.
Hay que decir que los aumentos en
el presupuesto a sueldos y remuneraciones también se observaron en el PEF 2021.
Los detalles del alza en dichos programas en
el PPEF 2022 son los siguientes:
Para el presupuesto del programa “Actividades de
Apoyo Administrativo del IMSS” se propone un incremento de 19.7 mmdp. El 73% de este monto (14.4
mmdp) se dirigirá a partidas relacionadas con
el pago, contratación y estímulos al personal. Basta con observar el incremento
en la partida de “Remuneraciones por horas extraordinarias”, el cual, con respecto al PEF 2021, aumentará 969.7% (2.9 mmdp), o en
la de “Sueldos base”, cuyo presupuesto acumula dos años consecutivos al alza
(en 2021 aumentó 126% y en 2022 lo hará en 27.1%).
El 47% del alza en el
presupuesto del programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” de la
Secretaría de Salud se realizará en “Sueldos
base” y “Otras prestaciones”; en conjunto
estas partidas tendrán un incremento de 3.5 mmdp. De este aumento 98% se ejercerá en el Insabi. En el programa
de “Atención a la Salud” vimos que la partida de “Remuneraciones al personal
eventual” será 146 veces mayor que el monto aprobado en el PEF 2021. Del total de esta partida el Insabi ejercerá 83%. En lo que va de esta administración dicha partida ha tenido
un crecimiento promedio anual de 652%: en 2019
su presupuesto fue de 27 mdp y ascenderá en 2022 a 11.6 mmdp. Por otro lado, en
el alza de este programa también se benefician a las partidas de “Materiales,
accesorios y suministros médicos” y “Medicinas y productos farmacéuticos”, cada
una aumentará en más de 2 mil veces el presupuesto aprobado en 2021[2].
Otro aspecto positivo del
presupuesto en salud para 2022 es el incremento real en el gasto per cápita del
IMSS, el ISSSTE, el Insabi y el IMSS-Bienestar[3]. El mayor
incremento per cápita lo tendrá éste último: por derechohabiente el gasto será
de 2,039.5 pesos, lo que representa un aumento de 68% con respecto al gasto
desembolsado este año (1,214.8 pesos por beneficiario). Le sigue el gasto del
Insabi, que pasará de 1,347.5 pesos por beneficiario en 2021 a 1,559.7 pesos en
2022; es decir, se destinará 16% más recursos. En menor medida se incrementará
el presupuesto per cápita del IMSS y el ISSSTE: 6% y 4%, respectivamente. El
IMSS tendrá un presupuesto de 5,113.7 pesos por derechohabiente, mientras que
el del ISSSTE será de 5,106.1 pesos.
Solamente en el IMSS y del
IMSS-Bienestar, con el aumento del gasto per cápita previsto en 2022, se
superarán los niveles históricos observados en cada institución. En el caso del
ISSSTE, el gasto per cápita de 2022 es 9% menor al gasto máximo observado en
2020 (5,599.6 pesos). Y el incremento del gasto per cápita del Insabi (antes
Seguro Popular) quedó 23% por debajo del gasto máximo de 2012 (2,031.1 pesos).
La posibilidad de ‘simular’ gasto sigue allí
Del gasto previsto para 2022
también nos llamó la atención su esquema de financiamiento, el cual no asegura
una sostenibilidad del gasto en el mediano ni largo plazo. Tal y como ocurrió en 2020 y 2021, se plantea que parte del gasto en
salud se financie con recursos del Fondo de Salud para el Bienestar.
Específicamente, en la iniciativa de la LIF 2022 se establece que durante el
primer trimestre de 2022 el Insabi podrá disponer del remanente que exista en
el Fondo de Salud para el Bienestar (FSB)[4]. Es decir,
con la disponibilidad actual del FSB, que es de 66.5 mmdp (suponiendo que el
saldo no se incrementa ni disminuye en lo que resta del año), y si descontamos
la reserva que por Ley debe tener Fondo (que es del doble de los recursos
aprobados en 2020 y equivale a 33.2 mmdp de 2022), el Insabi podría disponer de 32.9 mmdp durante el primer semestre de
2022. Los 32.9 mmdp que se podrán ejercer en 2022 corresponden al 51% de la
disponibilidad actual del FSB; suponiendo que ésta no aumente y que los
recursos retirados sí se ejerzan, el fondo no tendría remanentes y sería
imposible financiar un aumento en el gasto en salud en 2023.
Por otra parte, se establece que
los recursos obtenidos se utilizarán en la adquisición de vacunas, en
requerimientos de gastos asociados con la covid-19 y en fortalecer al sistema
de salud, pero no deja de preocupar la falta de transparencia que caracteriza a
este fondo, ya que no se publican oportunamente sus estados financieros y no es
posible conocer en cómo se gastarán esos recursos. De igual manera, preocupa la visión cortoplacista que se
tiene del financiamiento del gasto en salud, ya que los recursos del FSB son
finitos y no alcanzarán para financiar este gasto más allá de 2023.
Aunado a esto, nos preocupa que las transferencias del
Insabi al FSB se lleguen a usar para simular gasto en salud. Para entender esta preocupación es necesario explicar lo
sucedido en 2020. Durante varios meses del año de la pandemia se
observó un gasto menor al del año anterior y/o con un ejercicio menor al
programado. Sin embargo, al cierre del año se observó un aumento en el gasto y
un monto ejercido que superaba al aprobado. Pero, se observó un gasto atípico
en el mes de diciembre. El Insabi transfirió 47.9 mmdp al FSB, por lo que su
disponibilidad al cierre del año fue 105.7 mmdp. Esos recursos, registrados
como gasto, no fueron erogados en el momento álgido de la pandemia, incluso nos
atrevemos a decir que muy posiblemente no fueron gastados en 2020. Recordemos
que con solo transferir recursos fuera de la Tesofe el gasto se contabiliza
como ‘ejercido’, aunque sólo se mantenga guardado en el FSB.
A julio de 2021 el Insabi ya ha
transferido de nueva cuenta 15.3 mmdp al FSB, los cuales representan 37% del
gasto de este instituto. Las reiteradas transferencias al Fondo y el hecho
explícito de que el Insabi podrá disponer de su remanente, parecen sugerir un
mecanismo de simulación: gracias a las
aportaciones al Fondo no se reportó un recorte en el gasto en salud en 2020 y
se ha mitigado el subejercicio de 17% del Insabi reportado hasta julio.
En suma, se anuncia un incremento
en el gasto de salud con bombo y platillo, se habilita al Insabi para obtener
recursos del FSB, pero también es posible que esos recursos se regresen al
mismo FSB al cierre del año.
Otros hallazgos preliminares
Por institución, el mayor incremento se observa en las
Aportaciones a la Seguridad Social (176.5%).
Le sigue la Secretaría de Salud, con un incremento de 27.2% (59.7 mmdp), la
Secretaría de Marina (11.8% o 0.3 mmdp), la Secretaría de Defensa Nacional
(9.5% o 0.6 mmdp), el IMSS (5.6% o 19.1 mmdp), el ISSSTE (3.9% o 2.6 mmdp) y el
FASSA (3.5% o 4.0 mmdp).
El presupuesto
del Insabi será de 103.4 mmdp, y aumentará 12% con respecto a lo aprobado
en 2021. Pero el presupuesto de su programa insignia, el de Atención a la Salud
y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, será
similar al aprobado en el PEF 2021: 77.6 mmdp.
La inversión física crecerá escasamente. Se plantea un monto de inversión de 17.1 mmdp, aumentando 1.5% con respecto a lo aprobado en 2021. Con este
presupuesto previsto, la inversión está lejos de recuperarse del desplome anual
que se observó en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%). Es
más, apenas y se acerca a los 18.3 mmdp ejercidos en 2018. Y más allá del casi nulo crecimiento, falta ver si la inversión de 2022 se caracterizará por
subejercicios acumulados, tal y como ha sucedido este año. Por ejemplo, hasta
julio se erogaron 3.8 mmdp en infraestructura en salud, monto 36% menor al
aprobado en el periodo, y que es 56% menor que el ejercido en 2020. Una de las
instituciones que más ha subejercicio en este rubro es el ISSSTE (-74%), pero que en el
PPEF se planea que incremente su presupuesto
en 16%. El IMSS también ha acumulado un
gran subejercicio en lo que va del año (-71%), y en 2022 tiene previsto un
recorte de 7% en este rubro, a pesar del incremento en el presupuesto al programa de Estudios de Preinversión (76% por arriba).
[1] Su objetivo, de acuerdo con el PND 2013-
2018, era contribuir a homogeneizar los servicios y prácticas del Sector Salud,
así como optimizar la utilización de los recursos y la infraestructura en salud
incentivando los mecanismos y procesos de la participación ciudadana
democrática, para avanzar hacia el acceso efectivo y universal a la protección
de la salud.
[2] El presupuesto de la partida de
“Materiales, accesorios y suministros médicos” pasa de 0.5 mdp en 2021 a 1.7
mmdp en 2022 y el de “Medicinas y productos farmacéuticos” de 1.2 mdp a 2.8 mmdp en 2022.
[3] Para la estimación del gasto per cápita se
consideraron las estadísticas del IMSS-Bienestar, los Anuarios Estadísticos del
IMSS y el ISSSTE y el Primer Informe del Insabi.
[4] Con la reforma del 2020 a la Ley General
de Salud se modificó la operación de los recursos del Fondo de Salud para el
Bienestar. La modificación al artículo 77 Bis
17 permite que el Insabi disponga, a través de reintegros a la Tesofe, del
remanente que quede en el fondo una vez descontados los recursos acumulados en
un monto superior a dos veces la suma aprobada para el ejercicio fiscal 2020.
En su primer ejercicio como secretario de Hacienda, Rogelio Ramírez de la O dejó su huella en el Presupuesto para 2022, con una posición más optimista que el bosquejo que había dejado Arturo Herrera en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE), presentados en abril de este año. En todos los rubros, como crecimiento del PIB, plataforma petrolera, precio del petróleo, ingresos y gastos se estiman mayores aumentos frente a 2021. Vemos difícil que se cumplan. Ésta es nuestra primera lectura.
Crecimiento económico: ¿podemos esperar tanto del
rebote?
En el crecimiento económico Hacienda
estima una expansión de la economía de 4.1%, superior al 3.6% estimado en abril
de 2021 en los PGPE. Esta estimación que, de hecho, es superior al 2.5%
promedio del sexenio pasado. ¿Es factible? En principio, sí, porque aún estaría
presente el efecto rebote de la economía, luego de la contracción de 2020. Sin
embargo, el Banco de México (Banxico) estima sólo un 3% de crecimiento para
2022, y el consenso del sector privado apunta al 3.1%, según la encuesta de
Citibanamex. Por su parte, el FMI es más optimista y espera un crecimiento de
4.2% para el país, similar a lo previsto por Hacienda.
Según
los pronósticos de la propia Hacienda, si el crecimiento económico en 2022
quedara corto –al nivel previsto por Banxico: un 1.1% menos–, habría una pérdida de ingresos de 45.5
mil millones de pesos (mmdp). Esto es muy posible,
ya que en los últimos años la SHCP se ha quedado corta en sus estimaciones de
crecimiento económico, con excepción del dato con el que seguramente cerrará
2021, al rebotar luego de la gran caída en 2020.
Además, se debe considerar que el PIB per
cápita de nuestro país posiblemente no regrese a su nivel prepandemia sino
hasta el tercer trimestre de 2023, como ya ha señalado la OCDE, aunque Hacienda
espera que se supere el PIB pre pandemia en 3% para finales de 2022.
El contexto general: en los últimos años,
las estimaciones del PIB han quedado por debajo, como se puede ver en la
siguiente gráfica…
Añoranza
del pasado: la plataforma petrolera
De manera recurrente la Administración de
López Obrador ha presupuestado una plataforma petrolera inspirada en los buenos
años de Pemex, pero no vinculada con la realidad de la empresa estatal. Para 2022 se estima una plataforma de 1,826
miles de barriles diarios (mbd), lo que implicaría regresar a una
producción que no se ha visto en todo el sexenio. De hecho, desde 2018, con
Peña Nieto, no se ha logrado alcanzar una producción promedio superior a 1,800
mbd en un año.
El l gran riesgo es que los ingresos petroleros se queden cortos.
Según datos de Hacienda, si la plataforma petrolera se mantiene en el promedio
de 1,713 mbd, el dato que se ha acumulado a lo largo de 2019 y lo que va de
2021 –113 mbd menos de lo estimado para 2022–, los ingresos quedarían cortos en 46.3 mmdp.
Cabe destacar que en los Precriterios de
este año se estimaba incluso una plataforma mayor para 2022, de 1,867 mbd. No
obstante, la sensibilidad de los ingresos petroleros pasó de 13 mmdp por cada
50 mbd, a 20.5 mmdp. Esto significa que incluso con una menor plataforma
estimada para 2022, el riesgo de perder ingresos es mayor.
La sobreestimación de la plataforma
petrolera es un problema recurrente: lo presupuestado ha quedado por debajo de
lo observado en nueve de los últimos 10 años, como puede verse en la siguiente
gráfica.
La plataforma petrolera una y otra vez queda por debajo de las expectativas.
Precios
a la baja: Mezcla Mexicana de Exportación (MME)
Estimar el precio del petróleo siempre es
un riesgo, debido a la volatilidad del mercado. Para 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1
dólares por barril (dpb), superior a los 53.1 dpb estimados en los PGPE 2022, y
ampliamente mayor a los 42.1 aprobados para 2021. Esta estimación está
casualmente en línea con el promedio de los últimos 12 meses: 55.1 dpb.
Si bien, en el último año el precio de la
MME ha estado por encima de lo presupuestado, es posible que los precios vayan
a la baja, debido a la estabilización en la producción mundial, luego de la
sobredemanda ocurrida en 2021. Hay que recordar que luego de que en 2020
cayeran los precios, éstos se impulsaron a causa de la contención de la
producción por parte de la OPEP y las expectativas de recuperación de la
economía, disparadas por la vacuna contra el covid-19. Pues bien, esta
situación bien podría revertirse en 2022, conforme aumente la oferta de
petróleo.
Si
el precio de la MME cayera un dólar, se podrían perder 13.5 mmdp de ingresos,
según las sensibilidades de la propiaHacienda. La parte positiva es que
Hacienda suele contratar coberturas petroleras (con un costo recurrente al
erario público, claro) para cubrir los ingresos por la venta de petróleo, ante
una posible caída en los precios. Desde luego las coberturas deberán tener el
alcance adecuado para evitar sorpresas, no escatimar con ellas es clave.
Los
ingresos públicos: ¿todos ganan?
Para 2022 la
Secretaría de Hacienda apuesta por un crecimiento de todos los rubros de
ingresos, con el que obtendría 6
billones 172 mil millones de pesos para financiar el PEF, 7.5% (429 mmdp) más
de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este
año.
Lograr ese
monto de crecimiento se ve complicado. A julio de 2021 se ha registrado un
aumento de 8.2% (258 mmdp) en los ingresos totales; sin embargo, fue impulsado
por el crecimiento de los ingresos no tributarios no petroleros –que al ser no
recurrentes no es factible que se mantengan creciendo indefinidamente– y por la
recuperación de los ingresos petroleros –que a su vez están impulsados por las propias transferencias del Gobierno
a Pemex–.
Llama
fuertemente la atención que en los PGPE se esperaba que para 2022 los ingresos
no tributarios cayeran en 18.7% frente a 2021, a 171 mmdp. No obstante, ahora
Hacienda, con Ramírez de la O, estima un crecimiento de 13.4%, a 240 mmdp. Esto
implica 28 mmdp adicionales a lo aprobado para 2021. De los ingresos no tributarios, 184 mmdp (76.6%) corresponden a
Aprovechamientos, que a su vez contemplan 179 mmdp por el concepto de “Otros,
Otros”, la llamada caja negra de las finanzas públicas. Esto impide conocer con precisión la
procedencia de estos ingresos y evaluar su factibilidad de materializarse.
Además, se
estiman 3 billones 944 mil millones de ingresos tributarios, un 7.7% (280 mmdp)
más frente a lo aprobado o 6.4% (237 mmdp) más que lo estimado al cierre de
2021. Esta proyección se ve complicada, si se considera que a julio sólo se ha
logrado un crecimiento de 2.3% (48 mmdp) (incluso con el rebote económico luego
de la pandemia), mientras que el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se mantiene 0.7%
(7.5 mmdp) por debajo de lo observado en 2020. Es más, la mejor cifra de
crecimiento anual de los ingresos tributarios del actual gobierno es de 0.9%,
en 2019. Hay que subrayarlo: desde 2016 no se ha logrado un crecimiento
superior a 2.3% de los ingresos tributarios.
Finalmente, la única gran propuesta fiscal para 2022 es
el Régimen de Confianza que pretende simplificar el pago de impuestos para las
personas físicas y morales de menores ingresos. Sin embargo, al no
garantizar beneficios a los contribuyentes –disminuir el costo de cumplimiento
no es suficiente–, su potencial es limitado.
Hay optimismo
en todos los rubros de ingresos frente a lo estimado en abril en los
Precriterios. Veamos…
Sigue el déficit: sí aumentará la deuda para
financiar más gasto público
En 2022 se cumplirán 15
años a lo largo de los cuales los ingresos son inferiores al gasto público. En este Paquete se propone pronunciar la brecha entre los
ingresos y los gastos, será la más amplia desde 2015. La promesa de austeridad
se desmorona.
Los gastos totales del sector público se estiman en 7 billones 48
mil millones de pesos para 2022, un aumento de 8.6% (560 mmdp) frente a lo
aprobado en 2021 o 1.5% (103 mmdp) superior a lo estimado al cierre del año.
Esto quiere decir que el Gobierno
aceptará unos Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) de 996 mmdp;
es decir, seguirá usando deuda para salir a flote. Esto
va acorde con los requisitos de endeudamiento interno solicitados al Congreso
por 850 mil millones de pesos, y externos por 3.8 mil millones de dólares.
Además, para Pemex se pedirán 27.2 mil millones de pesos y 1.8 mil millones de
dólares y para CFE 4.1 mil millones de pesos y 794 millones de dólares.
Otro punto
destacable es que frente a los CGPE no todos los conceptos de gasto aumentarán.
En abril de este año se esperaba que las Participaciones entregadas a los
estados crecieran en 7.9% a un billón 26 mil millones de pesos. Ahora, se
espera un crecimiento de sólo 6.7%, a un billón 19 mil millones; esto, a pesar
de que se espera un crecimiento de todos los rubros de ingresos.
Frente a lo estimado en los Precriterios, la mayoría de los
conceptos de gasto han crecido, excepto participaciones y Adefas.
Al mes de agosto de este año los ingresos totales tuvieron
un crecimiento anual de 5.5%. El erario se ha mantenido a flote principalmente
por un incremento de los ingresos petroleros y del Impuesto al Valor Agregado
(IVA). No obstante, otros componentes de los ingresos, como el Impuesto Sobre
la Renta (ISR), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) o los
ingresos de la CFE se mantienen estancados o presentan caídas, a pesar de la
recuperación económica. Además, este año se han resentido los ingresos no
tributarios no petroleros, ya que no han ingresado recursos de los fondos de
emergencia.
En el contexto de la discusión de los estimados de
finanzas públicas que la Secretaría de Hacienda presentó para el Presupuesto
2022, los datos al mes de agosto de este año nos recuerdan qué tan difícil es
lograr las metas de ingresos.
Petróleo, al rescate
De enero a agosto los ingresos totales del sector público
acumulan 3.89 billones de pesos, un aumento de 5.5%, es decir, 203 mil millones
de pesos (mmdp), frente al mismo periodo de 2020. No obstante, frente a 2019
(previo a la pandemia) tal crecimiento es sólo de 3% (116 mmdp).
La
recuperación de los ingresos se debe, principalmente, a los mejores ingresos
petroleros. Al mes de agosto dichos
ingresos acumulan 609 mmdp, un crecimiento anual de 66.4% (243 mmdp). Parte de
esta fortaleza es algo artificial, ya que las aportaciones (capitalizaciones)
que el Gobierno federal le transfiere a Pemex se contabilizan como ingresos
petroleros. Sin esas capitalizaciones, en realidad los ingresos petroleros
hubieran crecido sólo 35.3% en el periodo de enero a agosto.
El impulso de estos ingresos también viene del precio del
barril, aunque no de la producción. La plataforma petrolera se mantiene en
1,680 miles de barriles diarios (mbd), 101 mdb por debajo del programa. En efecto, el aumento en el precio del
crudo ha compensado la estancada producción de Pemex. Mientras que en el
Paquete Económico 2021 se estimó un precio de 41.6 dólares por barril (dpb), el
observado ha sido de 59.4 (dpb), 17 dólares por arriba.
Cabe recordar que para 2022 se estima una plataforma de
1,826 miles de barriles diarios (mbd), y la Mezcla Mexicana de Exportación
(MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb). Al mes de agosto la
plataforma está lejos de esa meta, y con un precio mucho más alto esperado para
2022, difícilmente el próximo año se compensará la baja producción de la misma
forma en que se ha hecho este año.
El otro salvavidas de las finanzas públicas ha sido el
IVA, que acumula 777 mmdp al mes de agosto, un aumento de 14% (96 mmdp). Este
impuesto incluso supera los niveles prepandemia, pues frente a 2019 es 12% (83
mmdp) superior.
Fuera de los ingresos petroleros y el IVA, las demás
fuentes de ingreso están muy apagadas. El
ISR, el principal tributo del Gobierno, acumula 1.28 billones, una contracción
de 0.2% (2.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2020 y frente a 2019 el
aumento es apenas de 0.9% (11.3 mmdp).
A pesar de la recuperación del PIB esperada de 6.2% (Banco
de México), el ISR simplemente no despegó en el octavo mes del año. En 2022 se
espera un crecimiento de 4.8% (94 mmdp) frente a los ingresos presupuestados
para 2021, algo que por la tendencia actual se ve igualmente difícil.
Asimismo, el IEPS
ha generado al mes de agosto 286 mmdp, una caída de 10.3% (32 mmdp), y se
coloca en su peor nivel desde 2018. Para el siguiente año se espera una
contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021; aunque se
espera una pérdida, no queda claro cómo se va a revertir la tendencia, cuando
no se espera que el rebote económico tenga la misma fuerza el próximo año. La
expectativa parece optimista por lo observado hasta la fecha.
Finalmente, los
ingresos no tributarios no petroleros acumulan 287 mmdp, una caída de 21.9% (80
mmdp) frente al mismo periodo de 2020. Hay que recordar que al mes de
agosto del año pasado dentro de los ingresos no tributarios se contabilizaron
transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios
(FEIP) por 119 mmdp, del Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de México por 21.6 mmdp y de otros fideicomisos por 33.6 mmdp.
Si bien este año continúa la estrategia de extinción de
fideicomisos, los ingresos obtenidos por los mismos –incluyendo los 25.4 mmdp
del Fonden– no han llegado a compensar el agotamiento del FEIP.
Ingresos frente al calendario
Ahora, frente al calendario, los 3.89 billones de ingresos
totales están 4.4% (164 mmdp) por arriba. Sin embargo, al desagregar por
impuesto la historia es diferente con respecto al crecimiento frente al año
pasado. Frente al calendario, los ingresos petroleros van 1.2% (7.6 mmdp) por
debajo y los tributarios sólo 1% (24 mmdp) por arriba de lo previsto.
El ISR va 3% (-39 mmdp) por
debajo del calendario, otra muestra de que Hacienda ha sido muy optimista al
estimar el desempeño de este tributo este año, un símil de lo que podría pasar
en 2022. En contraparte, el IVA está 17% (112 mmdp) por encima de lo
calendarizado, situación que ha provocado que la SHCP apueste casi todo el
crecimiento tributario a partir de este impuesto en 2022.
Avance frente a las expectativas: petróleo sobrestimado
Los ingresos al mes de agosto
van en línea frente a los estimados al cierre, proyectados en los Criterios
Generales de Política Económica (CGPE). No obstante, esto se ha debido a un
avance al mes de agosto superior al 80% de los ingresos no tributarios y de un
68% de avance de los ingresos tributarios. A pesar del mejor desempeño de los
petroleros frente a 2020, si mantienen el ritmo visto hasta ahora, quedarán muy
por debajo de lo estimado al cierre.
Al octavo mes los 3.89
billones de pesos de ingresos totales representan el 66% de los 5.8 billones de
pesos esperados al cierre de 2021. De mantenerse el rimo de crecimiento
promedio mensual, los ingresos totales quedarían -0.6% (36.6 mmdp) por debajo
de lo estimado.
Esto se debe principalmente a
que los 610 mmdp de ingresos petroleros representan sólo el 56% de los 1.07
billones estimados al cierre de 2021. Si esta tendencia continúa, los ingresos
petroleros quedarán 15% (161 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre. En otras palabras, los ingresos petroleros
han sido mucho mayores frente a 2020, pero las expectativas de la Secretaría de
Hacienda para el cierre del año eran todavía mayores, situación que se
repite en el PPEF 2022.
El menor desempeño del
ingreso del petróleo frente al estimado al cierre ha sido compensado
principalmente por los ingresos tributarios y no tributarios. Al mes de agosto
los 287 mmdp de ingresos no tributarios representan el 81% de los 354 mmdp
estimados al cierre. Por su parte, los 2.4 billones de ingresos tributarios
representan un 68% de avance frente a los 3.5 billones estimados.
Si la tendencia continúa, los
no tributarios quedarán 21% (76 mmdp) por arriba de lo estimado y los
tributarios se colocarán 2.5% (90 mmdp) por encima de lo esperado al cierre. No
obstante, los ingresos no tributarios, al no ser recurrentes, en cualquier
momento podrían dejar de crecer frente a su ritmo previsto, lo que podría
implicar que los ingresos al cierre de año caigan a terrenos negativos frente a
lo estimado.
Gasto público: los favoritos de siempre
Al igual que los ingresos, el gasto público al mes de
agosto ha crecido de forma limitada (4.5%).
Sin embargo, al interior se observa que los consentidos de
siempre: Pemex, CFE o la Secretaría de Energía, registraron grandes aumentos en
su gasto, mientras que otros, como Seguridad y Protección Ciudadana o la
Fiscalía General de la República, presentan retrasos importantes frente a su
calendario.
Al
octavo mes del año, el gasto programable del Sector Público acumula 3.12
billones de pesos, un aumento de 7.3% (213 mmdp) frente al mismo periodo de
2020. Ese aumento en algunos
ejecutores es mucho más grande. Por ejemplo, la Secretaría de Energía acumula
164 mmdp, un aumento de 209% (111 mmdp). Pemex que ha gastado 375 mmdp, un
aumento de 209% (61 mmdp) más que en el mismo periodo de 2020.
En la contraparte se encuentra la Secretaría de Economía, con 3.3 mmdp, 91% (34 mmdp) menos que en 2020, luego de la reducción del programa de Créditos del Bienestar. Asimismo, las Aportaciones para las Entidades llevan 503 mmdp, una caída real de 3% (17 mmdp), cuando por Ley deberían de ser siempre superiores a las del año anterior.
Gasto frente al calendario
Frente al calendario el panorama es más preocupante. Si
bien el gasto total está en 4.18 billones, 0.3% (12.5 mmdp) por arriba del
programa, la situación por ejecutor es sumamente variable. En monto, la Sener,
con sus 164 mmdp gastados a agosto, se encuentra 253% (117 mmdp) por arriba de
su calendario anual, y la CFE, con 315 mmdp, está 19% (50 mmdp) por arriba de lo programado. Le
siguen el IMSS con 570 mmdp, 8.3% (16 mmdp) por arriba del programa, y la
Secretaría del Bienestar, con 135 mmdp, 8.3% (10 mmdp) por arriba del programa.
Sin embargo, las Aportaciones a la Seguridad Social, con
638 mmdp, están 3.6% (24 mmdp) por debajo de su calendario. El gasto del
ISSSTE, con 248 mmdp, se ubica 8.1% (21 mmdp) retrasado, y las Aportaciones
Federales, con sus 503 mmdp, van 2.4 (12 mmdp) por debajo del programa.
En porcentaje también sorprenden sobregastos o
subejercicios de algunos ejecutores. Por ejemplo, la Secretaría de Hacienda ha
ejercido 20 mmdp, 51% (6.7 mmdp) más de lo que debía, al igual que la
Secretaría de Gobernación, que con 4.9 mmdp acumula 58% (1.8 mmdp) en exceso a
su programa.
Por el
contrario, la Seguridad Pública y Protección Ciudadana ha gastado 24.9 mmdp, un
retraso de 32% (12 mmdp); el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con
1.2 mmdp, va 28% (521 mdp) retrasado, y la Fiscalía General de la República ha
gastado 7.5 mmdp, un subejercicio de 32% (3.6 mmdp).
Hasta julio se ejerció 51% del
gasto funcional en salud aprobado para todo 2021. El gasto acumulado fue de
344.4 mmdp, monto 3.7% mayor (12.4 mmdp) al observado el año pasado.
Del análisis del gasto pagado de
las instituciones de salud con
respecto al gasto aprobado en el periodo y también a su variación anual
descubrimos lo siguiente:
El gasto de la Secretaría de Salud tuvo
una caída de 77.3% con respecto al mismo mes
de 2020 y un recorte de 83.6% con respecto al gasto
aprobado. El origen de la caída tan
fuerte en el gasto se ubicó en los rubros de “otros
gastos de operación” y de “subsidios, transferencias y aportaciones”, en los
que se observó una caída anual de 88% y 82%, respectivamente. En este último
rubro se registran las transferencias
del Insabi a las entidades federativas a través del programa de Atención a
la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social
Laboral, las cuales no se realizaron en julio. Esto no sucedía desde 2012.
El gasto en inversión física continúa estancado. En el periodo fue de 3.8 mmdp, 36% menor al programado
hasta julio y con una caída anual de 55%. Con respecto a su meta anual, reportó
un avance de apenas 24%.
Desde 2017 no se reportaba un gasto tan bajo en los
servicios de salud para la población sin seguridad social. Al mes de julio el Insabi acumula un gasto de 43.8 mmdp,
monto que se encuentra 17% por debajo del gasto programado y 21% por debajo del
ejercido en 2020.
37.5 mmdp se
transfirieron a las entidades federativas a través del programa de Medicamentos
Gratuitos para la Población sin Seguridad Social, monto 28% menor al
transferido el año pasado. En lo que va del año dichas transferencias no se
realizaron a los estados en tres meses: enero, mayo y julio. Cuando
desagregamos las transferencias a los estados, observamos que en 31 entidades
federativas hay una caída anual mayor a 40%. Sólo en la CDMX las transferencias
se incrementaron; lo hicieron 26% con respecto al 2020.
El ISSSTE continúa
acumulando el mayor recorte en lo que va del año: de 26% (-18.0 mmdp) con
respecto al presupuesto aprobado hasta julio. Este mes la Secretaría de Salud también reportó un subejercicio de 14%
(11.8 mmdp).
Avances del gasto
funcional hasta julio de 2021
En el séptimo mes del año el
gasto en salud acumuló 344.4 mmdp; con respecto al gasto ejercido en el mismo
periodo de 2020 hay un aumento de 3.7% (12.4 mmdp). Con relación al gasto
aprobado para todo el año, se ha ejercido el equivalente al 51% del
presupuesto.
En el gasto mes a mes, el gasto en
salud de meses anteriores había sido mayor al gasto ejercido en los mismos
meses de 2020; sin embargo, en julio desaceleró y se erogó un monto 19% menor
al realizado en 2020. El gasto realizado en julio fue de 56.8 mmdp.
Gasto de las
principales instituciones del sector salud hasta julio de 2021
A falta de información oportuna
por institución del gasto funcional en salud, en esta sección le damos
seguimiento al gasto realizado por las principales instituciones de salud, sin
incluir el pago de pensiones y jubilaciones en el caso del IMSS y el ISSSTE.
En conjunto, las instituciones
reportaron un avance de 51% con respecto al presupuesto anual aprobado. Por
institución, el IMSS y el FASSA reportaron un mayor avance con relación a sus
metas anuales: 55%. Debido a los continuos recortes observados en el gasto, el
ISSSTE ha gastado el equivalente a 46% del presupuesto anual. Entretanto, la
Secretaría de Salud reportó un avance del 50%.
La Secretaría de Salud, las
transferencias a estados a través del FASSA, el gasto del IMSS y el ISSSTE
acumularon hasta julio 373.1 mmdp. Este gasto fue muy similar al aprobado y
exhibió un ligero sobregasto de 1.2% (4.6 mmdp); también fue 3.7% mayor (12.4
mmdp) al que se observó en el mismo periodo de 2020.
Sólo el FASSA y el IMSS gastaron
más de lo calendarizado: 10% (16.8 mmdp) y 41% (17.6 mmdp) respectivamente. En
contraste, el ISSSTE continúa acumulando el mayor recorte en lo que va del año:
26% (-18.0 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado hasta julio. Este mes la
Secretaría de Salud también reportó un subejercicio de 14% (11.8 mmdp).
Al comparar el gasto de las
instituciones con el que realizaron el año pasado, observamos que sólo el IMSS
reportó un incremento anual: 17.1% (27.8 mmdp). En contraste, el gasto del
ISSSTE y la Secretaría de Salud son los que presentan mayores caídas anuales:
9.5% (-5.4 mmdp) y 8.3% (-6.4 mmdp), respectivamente. Las transferencias a los
estados a través del FASSA tuvieron una reducción anual de 1.1% (-0.7 mmdp).
Clasificación
económica del gasto en salud por institución
Aunque el gasto total de las
instituciones de salud aumentó anualmente 3.7%, este incremento no se reflejó
en todos los componentes de la clasificación económica. Los incrementos del
gasto sucedieron en dos rubros: en servicios personales (5%) y en otros gastos
de operación (11%). Los demás conceptos acumulan caídas anuales importantes,
como es el caso de la inversión física (-55%) y el concepto de ayudas y otros
gastos (-112)%.
Entre enero y julio, el 89% del
gasto de la Secretaría de Salud se ejerció a través de “Subsidios,
transferencias y aportaciones”, pero en lo que va del año acumulan una caída
anual de 7% y con respecto al presupuesto programado el recorte también es de
la misma magnitud: 7%. Esta Secretaría destinó el 6% del gasto al pago de
nómina, rubro que acumuló una caída anual de 7%. En inversión física se destinó
sólo 4% del presupuesto y tuvo una reducción anual de 6%. A pesar de que el 1%
restante se ejerció en ayudas y otros gastos, este concepto tuvo un recorte
anual de 67%.
De acuerdo con el avance del
gasto, hasta julio el IMSS ejerció 69% de su presupuesto en el pago de nómina.
Los 130.8 mmdp destinados a este rubro tuvieron un incremento anual de 7%. En
otros gastos de operación, el instituto destinó 35% de su presupuesto y reportó
un incremento anual de 43%. Sólo 0.5% del presupuesto del IMSS se ejerció en
inversión física, la cual tuvo una caída anual de 75%.
Por su parte, el ISSSTE ejerció 25.7
mmdp en el pago de nómina, 50% de su presupuesto. Este año, el pago de nómina
se redujo -0.3% anual. En otros gastos de operación el instituto ejerció 18.2
mmdp, equivale a 36% de su presupuesto. El gasto en operación tuvo una caída
anual de 37% y la inversión física se desplomó en 87%.
El FASSA a detalle
Hasta julio se transfirieron 60.5
mmdp a las entidades federativas a través del FASSA, lo que equivale a 55% del
presupuesto aprobado en el año. Este monto es 1.0% menor al transferido el año
pasado y 2% por arriba del monto calendarizado en el PEF 2021.
A nivel nacional, el gasto per
cápita del FASSA asciende a 476.3 pesos. El análisis por estado revela que
Colima (1,161.1 pesos), Campeche (1,046.5) y Zacatecas (882.1) son los estados
que más recursos reciben por habitante y en el otro extremo se encuentran
Guanajuato (332.7 pesos), Nuevo León (308.1) y CDMX (302.8).
Con respecto al año pasado, el
gasto per cápita fue mayor en 15 estados. El mayor incremento se observó en
Sonora (5.3%), Nayarit (5.0%) y Campeche (4.0%). El resto de los estados
tuvieron caídas en los recursos recibidos por habitante, y en los siguientes
éstas fueron mayores a 5%: Jalisco (-5.8%), Yucatán (-6.0 %), Quintana Roo
(-6.6%), Aguascalientes (-9.3%), Nuevo Léon (-9.9%) y Querétaro (-14.7%).
Gasto de las
instituciones de salud en julio
En julio, el gasto aprobado para
el IMSS, el ISSSTE, el FASSA y la Secretaría de Salud fue de 76.5 mmdp, de los
cuales se ejercieron 59.2 mmdp. Es decir, hubo un recorte de 22.7% (13.9 mmdp)
en el gasto. Este monto no dista mucho de los niveles de gasto observados en
los últimos años, a pesar de que en 2017 y 2020 el gasto ejercido sobrepasó los
70 mmdp en el mes.
De todas las instituciones de
salud, este mes sólo el gasto del IMSS y del FASSA fue similar o incluso mayor
al observado en el periodo de 2007 a 2021. Por su parte, la Secretaría de Salud
tuvo su peor nivel desde 2007. Y el gasto ejercicio por el ISSSTE fue mucho
menor al observado en los últimos cinco años.
El gasto de la Secretaría de
Salud tuvo una caída de 77.3% con respecto al mismo mes de 2020 y un recorte de
83.6% con respecto al gasto aprobado, subejercicio similar en porcentaje al que
se observó en el mes de enero. El origen del desplome en el gasto se identificó
en los rubros de “otros gastos de operación” y de “subsidios, transferencias y
aportaciones”, en los que se observó una caída anual de 88% y 82%,
respectivamente. En este último rubro se registran las transferencias del
Insabi a las entidades federativas a través del programa de Atención a la Salud
y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. En julio no se realizaron transferencias a
través de este programa, lo cual no sucedía desde 2012.
El gasto del ISSSTE fue de 6.5
mmdp y tuvo una caída anual de 23%: desde 2015 no se observaba una caída anual
de esta magnitud. Además, es el segundo mes consecutivo en el cual exhibe un
recorte mayor al 10%; este mes el subejercicio reportado fue de 25.4%.
EI IMSS ejerció 40.1 mmdp, monto
29% mayor que el observado el año pasado y 16.3% mayor que los recursos
previstos en el calendario. Con respecto al FASSA, las transferencias a los
estados fueron de 8.4 mmdp en el mes: se encontraron en línea con lo aprobado y
fueron 1% mayores que las realizadas el año pasado.
Inversión acumulada
entre enero y julio
La inversión física ejercida en
el periodo fue de 3.8 mmdp, 36% menor a la programada hasta julio y con una
caída anual de 55%. Con respecto a su meta anual, reportó un avance de 24%.
Este año, el gasto de la Secretaría de Salud apuntala la inversión
física. Hasta julio, ejerció 48% del presupuesto aprobado en el año y
reportó un sobregasto de 60%, al ejercer 2.6 mmdp en lugar de los 1.6 mmdp
aprobados. A pesar de este sobregasto la inversión física fue 6% menor que la
ejercida en 2020.
El IMSS y el ISSSTE acumularon
rezagos en el gasto en este rubro. El IMSS tuvo un avance de 11% con respecto a
su meta anual. En el periodo ha gastado sólo 0.9 mmdp de los 3.25 mmdp
aprobados, acumulando un recorte de 71% y una caída anual similar en magnitud,
de 76%. Por su parte, el ISSSTE ha ejercido sólo 14% del presupuesto anual;
esto equivale a 0.3 mmdp. La inversión física de este instituto se encuentra
74% por debajo el gasto programado en el periodo y es 87% menor a la observada
en el 2020.
Ante estos recortes tan dramáticos, no sorprende que el 55%
de la inversión física realizada en el periodo sea de la Secretaría de Salud,
34% del IMSS y 11% del ISSSTE.
Inversión física en
julio
En el mes de julio se tenía
previsto un gasto en inversión física de 2.3 mdp. De éstos se ejercieron 0.79
mdp, 65% menos gasto que el programado en el mes. El presupuesto original
considera recursos para el IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud. La
Secretaría de Salud gastó 50% menos de lo aprobado, el IMSS 82% y el ISSSTE
44%.
A pesar de estos recortes en la
inversión física del mes de julio, el gasto del mes no dista mucho de la
tendencia histórica. Más bien, en este mes el gasto previsto sobrepasaba el
gasto observado en los últimos años.
Insabi
Al mes de julio el Insabi acumula
un gasto de 43.8 mmdp, monto que se encuentra 17% por debajo del gasto
programado y 21% por debajo del ejercido en 2020. Cabe mencionar que desde 2017 no se reportaba un gasto tan bajo en los
servicios de salud para la población sin seguridad social.
Los rubros de subsidios,
transferencias y aportaciones y ayudas y otros gastos representan 91% del
presupuesto de este instituto. El primer rubro exhibió un recorte de 45% con
respecto al presupuesto aprobado en el periodo. En contraste, el monto
destinado al segundo rubro tuvo un sobregasto de 441%.
De los 43.8 mmdp gastados por
esta Secretaría, 37.5 mmdp se transfirieron a las entidades federativas a
través del programa de Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad
Social, monto 28% menor al transferido el año pasado. Además, en lo que va del
año dichas transferencias no se realizaron a los estados en tres meses: enero,
mayo y julio. Cuando desagregamos las transferencias a los estados, observamos
que en 31 entidades federativas hay una caída anual mayor a 40%. Sólo en CDMX
las transferencias se incrementaron 26% con respecto a 2020.
