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Autor: México Evalúa

Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 1 comentario en Renuncian a ingresos por apoyar a Pemex, sin un respaldo: 3T 2022

Los ingresos propios de Pemex alcanzaron en septiembre los 587 mmdp, su mayor nivel desde que hay registro para los primeros nueve meses del año. Las razones: el aumento de los precios del petróleo, sumado a la ayuda que supone para la empresa una rebaja en el pago de impuestos y los apoyos que recibe del Gobierno, en forma de transferencias financieras. Con todo, su inversión física está en niveles de 2011 y la plataforma petrolera es la peor desde 1979.

El buen año en ingresos de la empresa no impidió que el Gobierno siguiera ‘tirando la casa por la ventana´ para apoyarla, y la muestra está justamente en la reducción de su carga tributaria. De 2019 a 2022 el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que se le cobra a Pemex, pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal. Al tercer trimestre de 2022, la pérdida es de alrededor de 116 mmdp. Estimamos que en 2021 la Federación dejó de recibir 165 mil millones de pesos (mmdp) por concepto del DUC, monto que pudo haber servido, por ejemplo, para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

La otra cara de la ‘generosidad’ son las transferencias financieras desde la Secretaría de Energía (Sener), que en lo que va de 2022 ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. En 2021 ascendieron a 316 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Educación (SEP). Además, el 85% (271 mmdp) de esos recursos extra no fue aprobado por el Congreso, como lo hemos detallado anteriormente.

Si sumamos estas transferencias a la pérdida del DUC, de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp. Pero ese apoyo en 2021 ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la Secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Debemos subrayar que este apoyo se ha entregado sin impulsar cambios en la empresa y sin compensar el presupuesto con otros ingresos, lo que deriva en recortes a programas y servicios para la población. Esto nos lleva a concluir que el manejo de la política fiscal no es sensato: urgen cambios para fortalecer la responsabilidad hacendaria del Gobierno federal.

Otra forma de ver la situación es que a partir de la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex, el Gobierno federal prácticamente ha renunciado a los ingresos petroleros, sin buscar fuentes alternas.

Además, los actuales precios del petróleo no durarán por siempre, y nada nos hace suponer que en el futuro próximo mejorarán. Cuando los precios bajen, la situación de la empresa se parecerá más a lo que vimos en 2021, cuando sobrevino un apoyo millonario por parte del Gobierno federal. Dejar de gastar en salud, educación o seguridad para apuntalar a la empresa estatal inhibe hoy mismo y de cara al futuro el cumplimiento de derechos y el desarrollo del país ahora, además de ser insostenible para las finanzas públicas del Gobierno federal.

En todo caso, el apoyo fiscal a Pemex debe condicionarse, en primer lugar, a la ejecución de cambios en la empresa, que se traduzcan en una mejora de sus indicadores productivos y financieros en el corto y mediano plazo. Y en segundo lugar, debido a que la mayor parte de las transferencias no fue prevista en el PEF, es necesario que el Gobierno obtenga fuentes de financiamiento alternas para evitar recortes en otras áreas. La reducción del DUC debe darse en un marco de garantías que aseguren un manejo responsable del presupuesto.

Te contamos esta historia de malos negocios y derroches…

El Derecho de Utilidad Compartida

El pago de impuestos federales de Pemex ha estado históricamente vinculado a una tasa sobre el valor de los hidrocarburos extraídos, de tal forma que los ingresos petroleros federales dependen del volumen y precio de los hidrocarburos, pero también de la tasa de impuestos que se le aplican. Ésta última ha venido cayendo aceleradamente en la última década.

Previo a la Reforma Energética de 2013, el principal impuesto que pagaba Pemex era el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, el cual se aplicaba a una tasa del 71.5% sobre valor anual del petróleo y gas natural extraídos en el año, menos las deducciones permitidas. También existían el Derecho sobre la Exploración y el Derecho para el Fondo de Estabilización, entre otros, pero con un menor peso en la recaudación.

A partir de la Reforma de 2013, el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos se convirtió en el Derecho sobre la Utilidad Compartida (DUC), el cual se cobra a todos los productores de hidrocarburos tanto privados como públicos, pero debido a la estructura productiva del país, el principal contribuyente es Pemex.

Para el cálculo de este derecho se suman el valor de comercialización del petróleo, de gas natural y condensados. A dicho monto se le restan las deducciones autorizadas y el Derecho de Extracción de Hidrocarburos pagado en las declaraciones mensuales, con lo que se obtiene una base gravable a la que se aplica una tasa de impuesto. 

En la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH)[1] de 2014, en los artículos 39 y 64 título VII, se estableció un periodo de transición en la aplicación del DUC, que pasaría de 70% en 2015 a 65% en 2019. Sin embargo, a finales de 2019, mediante decreto en el DOF[2], se modificó la LISH para reducir la tasa a 58%, para el ejercicio 2020. Lo mismo sucedió para 2021, cuando la tasa fue reducida a 54%, y para 2022 que la tasa cayó hasta 40%. En resumen, en ocho años el cobro sobre la producción y ventas de hidrocarburos a Pemex se ha reducido en 30%.

Vale aclarar que aunque las deducciones para reducir la base gravable del DUC han cambiado, en la práctica no han tenido un efecto importante en la reducción del pago de impuestos, como explicaremos más adelante. Las deducciones se dividen en dos: inversiones y costos de operación.

Los costos de operación se aplican sólo para la extracción de hidrocarburos distintos al gas natural no asociado. Para aquellos hidrocarburos en áreas terrestres y marítimas con tirante de agua inferior a 500 metros, antes se podía deducir el 11.5% del valor de los hidrocarburos, y a partir de 2019 el 35%. Para los condensados extraídos de campos de gas natural no asociado, antes se permitía el 80% de deducción, pero ahora se permite sólo el 40%. Es decir, los gastos deducibles de Pemex son limitados.

En cuanto a inversiones, no han cambiado las reglas. Se permite deducir el 100% de las inversiones en la exploración; el 25.0% de las inversiones en el desarrollo y extracción de yacimientos de petróleo o gas natural, y el 10.0% del monto original de las inversiones en infraestructura de almacenamiento y transporte.

Sin duda el DUC es un impuesto controversial, porque se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas (descontando algunas inversiones y costos, pero no todos) por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles.

A largo plazo, sería deseable que a Pemex se le tratara como una empresa, es decir, que aporte utilidades (impuestos) a sus accionistas (ciudadanos) cuando efectivamente tenga ganancias. Sólo entonces el Gobierno estaría preocupado por que la empresa sea eficiente. Actualmente, el Gobierno puede agarrar dinero de Pemex antes de tiempo, y si la empresa no es eficiente, puede recurrir al endeudamiento y el problema se ´patea ́ hacia las administraciones siguientes.

En otras palabras, el problema no es que se reduzca el DUC de Pemex, sino que esa reducción se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser una reforma fiscal.

Otra forma de verlo es que el Gobierno federal tiene una gran discrecionalidad a la hora de reducir los cobros a Pemex, sin rendir cuentas sobre el costo fiscal de dicha medida. Además, no se han  condicionado dichas reducciones a una mejora en los estándares operativos de Pemex, a un replanteamiento de sus modelo de negocios o a  un aumento de la inversión. Vamos por partes.

Ingresos por hidrocarburos y base gravable

El primer paso para entender el pago del DUC es analizar la evolución de producción de hidrocarburos sobre la cual se aplica el gravamen, además de las deducciones que reducen la base gravable. Les adelantamos dos conclusiones: el valor de los hidrocarburos se ha mantenido a causa del mejor precio de los mismos que se ha verificado en los últimos dos años, mientras que las deducciones se han mantenido estables. Es decir, los ingresos por ventas de hidrocarburos en 2021 y 2022 se han mantenido estables por una mejora de los precios del petróleo, a pesar de la caída de la plataforma petrolera. Veamos…

De 2015 a 2021 los ingresos por la comercialización de hidrocarburos promediaron 905 mmdp, si se descuenta el dato de 2020 (585 mmdp), cuando el precio del petróleo se desplomó ante la crisis económica por el covid-19. El mejor monto se obtuvo en 2018, con 1.04 billones de pesos en un contexto caracterizado por una plataforma rescatable de 1.8 millones de barriles diarios y por un precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) de 62 dólares por barril (dpb).

En 2015, todavía con una plataforma superior a los 2.2 millones de barriles diarios, y ante un precio de 44.2 dpb, se lograron ingresos por 895 mmdp. La situación fue diametralmente opuesta en 2021: la plataforma fue de sólo 1.66 millones de barriles, pero con un precio de 64 dpb, por lo que se obtuvieron ingresos por 940 mmdp. Al 3T de 2022 la plataforma sigue cayendo (1.62 millones de barriles), pero el precio promedio de 93 dpb ha permitido un repunte de las ventas.

Las deducciones para el cálculo del DUC también se han mantenido constantes. En conjunto, el total de deducciones promedió 245 mmdp de 2015 a 2021, sin contar el 2020[3]. Cabe destacar que en 2018 se lograron los mayores descuentos, por 285 mmdp; sin embargo, la base gravable fue la mayor, debido al gran valor de la producción. Asimismo, hay que notar que las deducciones en 2021 fueron de sólo 223 mmdp, por debajo del promedio, lo que facilitó tener la segunda mayor base gravable para el cobro del DUC, en línea con el valor de la producción. 

Aquí explicamos el detalle…

Los gastos de inversiones efectivamente deducidos, según los reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), promediaron 173 mmdp, sin contar 2020. El mayor monto de deducciones fue en 2016, con 196 mmdp, y el menor en 2015, con 135 mmdp. En 2021 sólo se dedujeron 141 mmdp, presumiblemente por una caída en la inversión de Pemex. 

Por el lado del Derecho de Extracción de Hidrocarburos efectivamente deducido, también ha habido cierta constancia. De 2015 a 2021 se promediaron deducciones por 71 mmdp, sin contar el 2020. El mayor descuento se dio en 2018, con 94 mmdp, y el menor en 2016, con 54 mmdp. En 2021 se dedujeron 82 mmdp, monto superior al promedio, pero no sirvió gran cosa para conseguir una mayor deducción, porque fue compensado por menores deducciones en inversiones.

Para decirlo de otro modo, las deducciones a la base gravable del DUC prácticamente no modifican la tendencia entre recaudación y valor de la producción. Si el valor de los hidrocarburos es alto, la base para calcular el pago del DUC es igualmente alta. O sea, el menor pago de impuestos observado recientemente recae en las reducciones de las tasas, y no en mayores deducciones.

El impacto fiscal de las reducciones al DUC

Como apuntamos anteriormente, la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos (LISH) de 2014 contemplaba una reducción de la tasa del DUC hasta de 65% para 2019. Las posteriores reducciones se llevaron a cabo con la llegada de la nueva administración federal.

En 2019 la base gravable de la producción de hidrocarburos fue de 577 mmdp, y al aplicarse la tasa de 65% del DUC el pago de este derecho fue de 379 mmdp. No obstante, para 2020 la tasa del DUC sufrió su primer gran recorte, y cayó hasta 58%, siete puntos porcentuales menos; esto provocó que el cobro por este derecho cayera a 157.9 mmdp, 58% (221 mmdp) menos que en 2019. Si bien es cierto que hubo una reducción en las ventas de hidrocarburos, estás sólo se redujeron en 30% (247 mmdp), mientras que la base gravable, una vez descontadas las deducciones, se redujo también 30% (170 mmdp). 

De haber mantenido la tasa de 65% de 2019 sobre la misma base gravable, el Gobierno federal habría cobrado 106 mmdp más de DUC en 2020. Es decir, los beneficios fiscales a Pemex se dieron en el peor momento, la pandemia, cuando el resto de los ingresos del Gobierno se desplomaron y se obligó a decenas de dependencias a emprender grandes medidas de austeridad.

En 2021 los ingresos por comercialización llegaron a 940 mmdp, el segundo mayor monto desde 2015, pero la tasa del DUC cayó cuatro puntos más, para llegar a 54%. Ese año el cobro del DUC ascendió a 301 mmdp, pero de haberse mantenido la tasa de 65% de 2019, la recaudación habría sido de 502 mmd; es decir, se dejaron de recaudar 165 mmdp, suficientes para duplicar el gasto de la Secretaría de Salud.

Al tercer trimestre de 2022 las ventas de hidrocarburos llegaron a 926 mmdp, un aumento de 31% (218 mmdp) frente al mismo periodo de 2021, o de 35% (238 mmdp) respecto del mismo lapso de 2019. Lo anterior, que se debe al aumento en el precio de los hidrocarburos a causa de los conflictos geopolíticos, ha permitido una recaudación de DUC de 309 mmdp en el periodo, un incremento de 55% (110 mmdp)[4] frente a 2021, pero una caída de 3% (8.7 mmdp) frente a 2019.

Con este resultado la tributación del DUC representó sólo el 32% de las ventas de hidrocarburos. De haberse mantenido la proporción de 2019 (46%), la tributación total habría sido de 425 mmdp en lo que va del año, es decir, 116 mmdp más[5], suficientes para cuadruplicar el presupuesto anual del IMSS-Bienestar (23.6 mmdp).

Encima de esta pérdida recaudatoria, durante 2022 el Gobierno decidió aplicar un sistema de control de precios de las gasolinas mediante subsidios, el cual tendrá un costo aproximado de 430 mmdp, según la Secretaría de Hacienda[6]. La dependencia ha asegurado que esa pérdida recaudatoria se cubriría con los excedentes petroleros, pero éstos no se han materializado. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal van 140.5 mmdp por encima del calendario (podrían ir mejor con un mayor DUC), pero el IEPS de combustible va 316 mmdp por debajo. O sea, hay una pérdida neta de 175.8 mmdp, exacerbada por el menor cobro de impuestos a Pemex

En el mismo periodo la Secretaría de Salud presenta un recorte de 21.3% (28.6 mmdp) frente a su presupuesto aprobado; Seguridad Pública y Protección Ciudadana, un recorte de 45% (27.6 mmdp), y los Ramos Autónomos 15.4% (16.1 mmdp). Las renuncias recaudatorias del Gobierno han tenido un alto precio.

Apoyo total a Pemex

La reducción de su carga fiscal no ha sido la única forma de apoyar a la petrolera. De hecho, el principal mecanismo han sido las transferencias financieras que la Secretaría de Energía le otorga, con bastante discrecionalidad y en, su mayoría, sin aprobación del Congreso, como lo hemos relatado anteriormente.

Vale la pena recordar que en 2021 las transferencias de la Sener a Pemex ascendieron a 316 mmdp,  85% (271 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados en el Paquete Económico. En lo que va de 2022, dichas transferencias ascienden a 108 mmdp, un sobrejercicio del presupuesto anual de 139%. 

Al considerar estas transferencias, más la reducción de la carga fiscal a Pemex, podemos comprender mejor el costo de oportunidad de apoyar a la petrolera. En 2020, el apoyo fiscal total ascendió a 155 mmdp, 48.9 mmdp por aportaciones de la Sener y 106 mmdp por reducción de la carga fiscal. Estos recursos se pudieron haber utilizado para duplicar el gasto en medicamentos (93 mmdp), evitar la extinción de 109 fideicomisos (la mayoría dedicados a ciencia y tecnología), con un saldo de 68 mmdp en ese momento, o multiplicar por 30 el gasto en enfermedades catastróficas del Fonsabi

Para 2021, el apoyo fiscal a Pemex en 2021 ascendió a 481 mmdp, 316 mmdp por transferencias de la Sener y 165 mmdp por un menor cobro del DUC. Estos recursos pudieron haberse usado para evitar que la CFE tuviera su peor déficit fiscal en la historia (-60.5mmdp), evitar la desaparición del Fonden y multiplicar por 30 el gasto en reconstrucción infraestructura, entre otros usos. 

De enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal a Pemex ya asciende a 225 mmdp, 108 mmdp por transferencias de la Sener y 116 mmdp por reducción de la carga fiscal del DUC. Con estos recursos se podría haber evitado el subejercicio de los Órganos Autónomos, que al mes de septiembre acumulan un retraso de 16 mmdp, multiplicar por 25 la inversión física en salud al mes de septiembre (8 mmdp) o gastar 30 veces más en los 11 programas dedicados exclusivamente a mujeres.

Por otra parte, con la reducción del DUC y el aumento de las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros. Por ejemplo, en 2021 estos ingresos ascendieron a 365 mmdp, pero si se le descuentan las transferencias a Pemex vía la Sener, los ingresos fueron de sólo 48 mmdp, 27 veces menos que en 2012, cuando ascendieron a 1.3 billones.

¿Recursos desperdiciados?

La reducción de la carga fiscal a Pemex, así como las transferencias financieras y el aumento de los precios del petróleo en los últimos dos años, han catapultado los ingresos propios de Pemex, pero la petrolera no ha aprovechado este apoyo para mejorar sus indicadores operativos.

Al mes de septiembre, los ingresos petroleros, tanto de Pemex como del Gobierno federal, ascendieron a 1 billón de pesos, el mejor nivel para un periodo similar desde 2014. Por su parte, los ingresos propios de Pemex fueron de 587 mmdp, el mejor monto que se tiene registro desde 1990. Esto se debe a que en 2022 Pemex se quedó con el 58% de todos los ingresos petroleros, cuando en la década de 1990 se quedaba con 43% en promedio, en la década del 2000 con 35% y del 2010 con 42% promedio. Es decir, más que nunca el petróleo es de Pemex, y no tanto de los mexicanos.

A pesar de este beneficio, la plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluso con los precios del petróleo alcanzando niveles no vistos en varios años, la producción de Pemex no ha podido repuntar, lo que a su vez implica más pérdidas en recaudación para el país.

Lamentablemente esta tendencia tiene pocas posibilidades de revertirse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles de 2009 a 2016. Ante el agotamiento de los campos petroleros como Cantarell y la mayor dificultad de extraer petróleo en aguas profundas, es imperativo que Pemex aumente su inversión para recuperar sus niveles de producción petrolera.

También es imperativo que la reducción de la carga impositiva y las transferencias financieras se asocien con incentivos al interior de la empresa. En otras palabras, la empresa petrolera debería mejorar su inversión física o replantear su modelo de negocios en la misma medida en que recibe apoyo del Gobierno federal, para que vuelva a ser una empresa rentable.

Preguntas sin responder: los ‘otros ingresos’ de Pemex

El cálculo de los ingresos propios de Pemex está marcado por la opacidad, pues se contabilizan “otros ingresos”, de procedencia incierta. Al tercer trimestre de 2022, este concepto corresponde a 290 mmdp o 49% de los ingresos fiscales de la petrolera.

Vamos por partes. La contabilidad fiscal de los ingresos de Pemex contempla: 1. Las ventas internas 2. Las ventas externas. 3. Los Derechos y Enteros y 4. Otros ingresos.

Las ventas internas son, como su nombre lo dice, la comercialización de bienes y servicios en el país. No obstante, las ventas externas son más complicadas de analizar, pues contemplan un balance entre exportaciones de hidrocarburos e importaciones. Es por esta razón que en algunos años, como en 2022, las ventas externas sean negativas, pues Pemex pierde más al importar combustibles de lo que gana al venderlos. En 2022 las ventas internas ascienden a 841 mmdp, pero las externas son negativas en 104 mmdp, dando un neto de 736 mmdp.

Al monto anterior se le deben descontar los Derechos y Enteros. No existe una clara definición de qué contiene este concepto, pero parece que se refiere a las transferencias de Pemex al Fondo Mexicano del Petróleo, es decir, las aportaciones al Gobierno federal a través del Derecho de Utilidad Compartida, Derecho de Extracción de Hidrocarburos, Derecho de Exploración y otros más. No obstante, las cifras no coinciden del todo, pero siguen la misma tendencia. En 2022 este concepto es de 439 mmdp, por lo que las ventas netas de Pemex se reducen hasta 297 mmdp.

Posteriormente, se le suman los mencionados “otros ingresos”. Para este año este concepto acumula 290 mmdp, al mayor monto desde 2018. Todo parece indicar que las transferencias a Pemex de la Sener se contabilizan en este apartado, lo que infla los ingresos petroleros y los ingresos en general. Para tenerlo muy claro: si las transferencias a Pemex se pagan con recursos fiscales, no deberían de contarse como ingresos.

Además, según los informes del auditor externo[7] de la Cuenta Pública (CP), Pemex también recibe como “otros ingresos” conceptos como aportaciones no recuperables del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), pagos de seguros y fianzas, u “otros servicios”. En los propios informes de Pemex no existe explicación alguna sobre dichos “otros ingresos”.

En la CP 2021, en la Nota de Estados Financieros[8], se informa que al mes de enero de 2022 Pemex recibió 23 mmdp del Fonadin para solventar los compromisos financieros derivados de la adquisición de la participación mantenida por Shell en Deer Park. Este hecho también explica el gran incremento de los ingresos de Pemex en lo que va de 2022.

Finalmente, es posible que las devoluciones de IEPS a Pemex, por la política de estímulos a las gasolinas de este año, también se estén contabilizando. En lo que va del año, el SAT le ha devuelto a la petrolera 124 mmdp, por mucho el mayor nivel desde que hay registro. Con este resultado, el IEPS de Pemex es negativo en 85.7 mmdp, es decir, el Gobierno le ha pagado a Pemex esa cantidad.

Con todo y las transferencias a Pemex, Fonadin y devoluciones de IEPS, se podrían alcanzar 230 mmdp de “otros ingresos”, pero nos quedarían por explicar todavía 60 mmdp. Se mantiene el misterio.

Nuestras recomendaciones

El costo de reducir el DUC a Pemex y de apoyarla mediante transferencias financieras del PEF ha sido dejar de garantizar derechos humanos, sin que haya una mejora en la operación de Pemex, lo cual es insostenible. No se puede seguir postergando el desarrollo de México y, encima, no cambiar las condiciones de la empresa. Por esa razón proponemos:

1. El Gobierno federal debe comenzar cuanto antes a prever fuentes alternativas de financiamiento del gasto público, y a apoyar fiscalmente a Pemex sólo bajo la condición de que ejecute cambios en su gobernanza, modelo de negocios, estructura y operación.

2. En particular, se debe de regular en la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria las condiciones bajo la cuales el Gobierno federal puede reducir el DUC.

3. Incluir en dicha ley que el Gobierno debe establecer las fuentes de financiamiento con las cuales compensará la pérdida de ingresos petroleros, y acompañar su propuesta con un estudio de impacto presupuestario.

4. La tasa del DUC debe considerar el rango de variación de los ingresos de Pemex, acorde a los precios del petróleo observados. Si los precios son bajos, se puede considerar reducir más el cobro a Pemex para fortalecerla; pero si los precios son altos, debe aportar mayor DUC para el Gobierno federal. Esto cobra mayor importancia si consideramos que el Gobierno federal además renuncia a recaudar el IEPS de gasolinas.

5. Se deben condicionar las reducciones del DUC a mejoras de los estándares operativos de Pemex:

  • Se deben de establecer una metodología clara para la reducción del DUC, que puede incluir condicionar cada punto porcentual de reducción del DUC a un aumento proporcional en la inversión de Pemex y la producción de la plataforma petrolera.
  • Asimismo, Pemex debe dedicar un porcentaje mínimo a inversión física de todas las transferencias financieras que recibe de la Sener. Un 50% debería dedicarse a inversión y otro 50% a pagar deuda u otros gastos.
  • Pemex debe generar un estudio donde plantee distintos escenarios con diferentes modelos de negocios, y elegir el más rentable a corto y mediano plazo.
  • Finalmente, la empresa debe transparentar en sus informes trimestrales la composición de los “otros ingresos”, para dar certeza de su situación financiera.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexo

[1] LISH. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5355983&fecha=11/08/2014#gsc.tab=0

[2] DOF. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lih/LIH_ref02_09dic19.pdf

[3] Los cálculos de la base gravable se basaron en la auditoría 508-DE de la Auditoría Superior de la Federación de 2015. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_0508_a.pdf

[4] El mayor incremento porcentual del DUC respecto del incremento en las ventas de hidrocarburos, se debe a la base de comparación, puesto que en 2021 mediante decreto en el DOF se permitió a Pemex una prórroga de sus pagos mensuales del DUC que fueron finiquitados a finales de año.

[5] Utilizamos esta metodología puesto que en las declaraciones mensuales no existen datos de deducciones definitivas para calcular la base gravable del DUC. No obstante, este método arroja datos casi idénticos al cálculo anual usando las deducciones definitivas.

[6]El Financiero, 30 de agosto de 2022. Subsidios a gasolinas costaron una ‘lanota’ a Hacienda

https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/08/30/subsidios-a-gasolinas-costaron-una-lanota-a-hacienda-se-perdieron-229-mil-mdp-en-impuestos/

[7] Cuenta Pública 2021. Informe del Auditor Externo de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf

[8] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf

Se estrecha el cerco fiscal al INE: 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

La marginación presupuestal del Instituto Nacional Electoral comenzó años atrás. Tampoco es novedad que las ampliaciones del gasto se las lleven los Ramos Administrativos, que rinden cuenta directamente al Ejecutivo. Todo pareciera seguir una lógica política: la disciplina fiscal es para los autónomos, que no siguen órdenes, mientras que el despilfarro se permite en las dependencias, cuyo gasto es discrecional. Esto nos sugiere que la autonomía presupuestaria en la práctica no existe.

A pesar de que el INE tiene un gasto que representa el 0.2% del presupuesto total y su presupuesto por votante ha caído, la marginación presupuestal del INE en este sexenio se ha agudizado de manera preocupante. Ha puesto en riesgo su desempeño y todo indica que ese es justo el propósito detrás. Veamos: durante el sexenio de Peña Nieto al INE le fueron aprobados en el Presupuesto de Egresos (PEF), en promedio, 1.7% (519 mdp) menos recursos de los que solicitó; sin embargo, durante el actual sexenio se le ha ‘negado’ el 8.7% (2.1 mmdp) de los recursos y, de aprobarse el PEF 2023 en lo particular, con las reducciones planteadas en comisiones (lo que, desgraciadamente, damos por hecho), el recorte promediará 10.6% (2.6 mmdp). Es decir, las habituales restricciones presupuestales contra el órgano electoral se han cuadruplicado en esta administración.

En contraparte, al conjunto de los Ramos Administrativos (dependientes directos del Poder Ejecutivo) siempre les aprueban en el PEF más recursos de lo originalmente propuesto por la Secretaría de Hacienda en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF). Encima de esto, a lo largo del año reciben ampliaciones presupuestales. En el actual sexenio dichos aumentos han sido en promedio de 21%, en comparación con lo aprobado cada año, o 296 mmdp, suficiente para fondear al INE 10 veces. Sí hay dinero, pero no para los entes autónomos y no para el INE.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que lo colocaría como el 28° ramo con más presupuesto. Si se descuentan los 6.2 mmdp para partidos políticos, sería el 30° ramo, de un total de 48. Visto de otro modo, si desapareciera y se tomaran todos sus recursos, apenas se podría aumentar el presupuesto de la Secretaría del Bienestar previsto para 2023 en un 6%, la cual tendrá 408 mmdp. El INE no es caro, visto en perspectiva.

De hecho, frente a programas consentidos del Gobierno, el presupuesto del INE para 2023 es mínimo: está 14.5 veces por debajo de las transferencias a Pemex que la Sener hizo sin autorización del Congreso en 2021, o 17 veces menor que los estímulos a las gasolinas de 2022 (los cuales, por cierto, benefician a los más ricos).

Hablando de excesos, tan sólo en 2021 y 2022 la refinería de Dos Bocas tendrá un sobrecosto de 184.2 mmdp, con lo que se podría costear 7.4 veces el presupuesto solicitado por el INE. Pero desde el Gobierno federal no se cuestiona ese gasto. Asimismo,  el Tren Maya dispondrá en 2023 de 143 mmdp, su mayor monto desde 2019, 5.7 veces más que el órgano electoral.

 Nótese que ambos proyectos transcurren sin haber probado el  beneficio que darán a la sociedad, mientras que el INE claramente nos ha permitido contar con un árbitro electoral que ha hecho posible la democracia en México después de décadas con un partido de estado; ahora los ciudadanos eligen a sus autoridades. La mejor prueba de que el organismo funciona bien es que Morena, partido de oposición, ganó la elección presidencial en 2018 y muchas otras más en fecha posterior.

Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE. Los verdaderos despilfarros y presiones fiscales están en otros lados.

Además, el gasto del INE ha estado contenido a lo largo de los años. Es cierto, en 2023 será 26% (5.1 mmdp) superior al de 2017 (año con la misma cantidad de elecciones estatales), ya que el INE pidió  como precaución 4 mmdp para una posible consulta popular. De no realizarse esta consulta, se puede regresar el dinero a la Tesorería de la Federación, pero si no se presupuesta el recurso y se inventan una consulta para 2023, el INE tendrá que recortar de otros programas para tal ejercicio.

 Por otro lado, los programas del Instituto que no varían cuando hay elecciones, como 1) el costo de la actualización del padrón electoral o 2) la gestión administrativa, serán más baratos ahora que en el sexenio pasado. Lo mismo pasa con el total de remuneraciones de los consejeros electorales y sus asesores, que sólo se llevan el 1.1% del presupuesto del INE.

Aquí te contamos con datos y evidencia todo sobre el costo del INE…

Evidencias del presidencialismo fiscal

La planeación y ejecución del gasto público en México han estado supeditados a los intereses de la Presidencia de la República. En primer lugar, el Congreso le aprueba al Ejecutivo el presupuesto que solicita sin grandes reparos, y en él se limitan los recursos para los órganos autónomos, como el INE. En segundo lugar, luego de aprobado el PEF, el Ejecutivo amplía a su favor el gasto (sin intervención del Congreso), pero para favorecer a “sus dependencias”, olvidando a los autónomos, entre otros.

En cuatro años del sexenio de Peña Nieto el presupuesto aprobado por el Congreso al INE fue inferior a lo solicitado por el órgano autónomo. En promedio, le fueron aprobados 23.1 mmdp, cuando solicitó 23.6 mmdp, un 1.7% (409 mdp) menos cada año. Por su parte, el conjunto de los entes autónomos pidió 151.7 mmdp, pero recibió 145.7 mmdp, un 3.7% (6 mmdp) menos. El Gobierno ya metía en cintura a los autónomos.

En el sexenio actual, este presidencialismo fiscal se ha agravado al grado de poner en riesgo a algunas instituciones; las restricciones presupuestales se han cuadruplicado para el INE. El instituto ha solicitado 24.7 mmdp en promedio, pero ha recibido sólo 22.6 mmdp, 8.7% (2.1 mmdp) menos. La mayor limitación se dio en 2022, cuando el INE solicitó 24.6 mmdp, pero obtuvo sólo 19.7 mmdp, un 19.9% (4.9 mmdp) menos, acto que fue declarado inválido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación[1]. Pero incluso descontando dicho año, la negación de recursos por parte del Congreso hacia el INE promedia 5% (1.1 mmdp), más del doble que en el sexenio pasado. Está claro el asedio.

Para 2023 todo apunta a una nueva andanada. A la par de la discusión de la Reforma al INE que busca desaparecer al instituto,  la Comisión de Cuenta Pública de la Cámara de Diputados aprobó una reducción del 18% (4.4 mmdp) al presupuesto solicitado por el INE, para colocarse en 20.2 mmdp. El pleno del Congreso ya aprobó en lo general el PEF y si nos atenemos a la tendencia histórica, todo apunta a que se sostendrá el recorte cuando se apruebe el PEF en lo particular.

Es importante señalar que en general los entes autónomos están siendo castigados, pero el verdadero endurecimiento fiscal se ha concentrado en el INE.  Los órganos autónomos en su conjunto han solicitado 154.6 mmdp, pero les han aprobado sólo 149.3, un 3.5% (5.3 mmdp) menos, nivel similar al del sexenio pasado. El porcentaje de “castigo” ha sido mayor en el caso del INE frente al promedio de los autónomos.

En contraparte, los Ramos Administrativos pidieron el sexenio pasado, a través de la Secretaría de Hacienda, 1,553 mmdp en promedio, pero luego de la discusión presupuestaria obtuvieron 1,576 mmdp, una ampliación de 1.6% (22.6 mmdp) más. Por su parte, en este sexenio (2019-2022) han solicitado 1,433 mmdp en promedio y les han aprobado 1,449 mmdp, un 1.1% (15.9 mmdp) más. O sea, el Congreso sigue consintiendo los presupuestos de Hacienda, pero en menor medida. Para 2023, las comisiones de Diputados ya anticipan un incremento de 6.4 mmdp a las dependencias federales, en particular a la Secretaría del Bienestar.

Este favoritismo hacia las dependencias del Ejecutivo se acentúa a la hora de ejecutar el presupuesto, pues Hacienda hace ampliaciones, ante el silencio del Congreso. En contraparte, el INE y los autónomos sí respetan su plan anual de gasto.

Es más: de 2013 a 2018, el INE tuvo subejercicios en cuatro años, con un promedio de 1.6% (363 mdp) menos de lo aprobado. De 2019 a 2021 el promedio de subejercicio es de 1% (231 mmdp), una ligera mejoría. Es decir, el INE no derrocha en su gasto. Para el conjunto de los órganos autónomos, durante el sexenio pasado hubo un subejercicio promedio de 1.3% (3.4 mmdp), y en este sexenio se acumula más bien un sobregasto de 2.2% (2.6 mmdp).

La historia es completamente diferente cuando se trata de los Ramos Administrativos: en el sexenio pasado obtuvieron 13% o 204 mmdp por encima de lo aprobado, en promedio, cada año, mientras que en este sexenio las ampliaciones promedian 21% o 296 mmdp. Para ponerlo en perspectiva, con dichos sobregastos se podría fondear al INE 10 veces. El derroche y el exceso no está en el INE y en los autónomos, sino en el Ejecutivo.

Para sintetizar: el INE tiene que regatear cada año su presupuesto ante el Legislativo, que siempre lo castiga. Por su parte, el Legislativo siempre le aprueba a Hacienda lo que pide para los ramos dependientes del Ejecutivo, y durante el año la misma Hacienda se hace incrementos multimillonarios mientras el Legislativo calla. ¡Es claro el favoritismo! 

El presupuesto del INE, en perspectiva

Cuando se habla de finanzas públicas, generalmente se manejan montos de miles de millones de pesos, lo que genera que se pierda la proporción sobre si un presupuesto es grande o pequeño. Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, que puede parecer mucho, pero tomemos en cuenta que el gasto neto del Sector Público en 2023 se estima en 8.2 billones de pesos. Es decir, el costo del órgano electoral será de sólo 0.2% del gasto público. Esto significa que su presupuesto no tiene el tamaño para generar ningún riesgo fiscal.

Comparado con otros ramos, el INE se coloca como la 28° dependencia con más presupuesto. El ramo con mayor gasto serán las Aportaciones a la Seguridad Social, que complementa el pago de pensiones y nómina del IMSS, ISSSTE, así como el programa IMSS-Bienestar. Dicho ramo de Aportaciones  contempla un gasto de 1.2 billones de pesos en 2023, o el 15% del presupuesto.

Otro ramo significativo es Pemex, cuyo presupuesto asciende a 826 mmdp, o el 10% del gasto, mientras que el Ramo 5, es decir, el Costo Financiero de la Deuda Federal asciende a 840 mmdp, un 10.2% del gasto total. Por su parte, la Secretaría del Bienestar contempla un presupuesto de 408 mmdp, el 4.9% del gasto. Comparado con estos montos, el gasto del INE es insignificante.

Frente a proyectos y programas de la actual administración, el presupuesto del INE también se achica. Por ejemplo, se estima que los subsidios a las gasolinas en 2022 costarán 430 mmdp, es decir, 17.4 veces el presupuesto del INE en 2023.

La refinería de Dos Bocas, tan sólo en 2022, costará 6.2 veces más que el INE, mientras que el Tren Maya dispondrá de 143 mmdp, 5.7 veces más que el órgano electoral. Asimismo, las Pensiones para Adultos Mayores, que benefician más a la población con mayores recursos, costarán 335 mmdp, 13.5 veces más que el INE.

La efectividad de los anteriores programas y proyectos es cuestionable, pero de cualquier forma el Ejecutivo y el Legislativo no tienen reparos en afrontar las claras pérdidas fiscales. Por ejemplo, de 2019 a 2021 se hicieron transferencias a Pemex, sin aprobación del Congreso, por 428 mmdp. Con dicho gasto se pudo haber fondeado al INE 34 veces. La cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) tuvo un costo, según las estimaciones iniciales de la ASF, de 347 mmdp a precios de 2023, 14 veces el presupuesto del INE. La estimación oficial aceptada por el Ejecutivo es que la cancelación del NAIM fue de 118 mmdp, 4.7 veces más que el INE.

Otra forma de verlo es que de 2019 a 2021 la deuda pública aumentó 1,237 mmdp reales, 50 veces más que el costo del INE. De 2019 a 2022 se agotaron 291 mmdp del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestario (FEIP), suficientes para fondear al órgano electoral 11 veces. Al mismo tiempo, el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) perdió 80 mmdp, tres veces el presupuesto del INE.

Finalmente, el ‘elefante en la habitación’, hablando de presiones fiscales, es el costo de las pensiones contributivas –IMSS, ISSSTE, Pemex, CFE y Aportaciones a la Seguridad Social–, que en 2022 ascenderá a 2 billones de pesos, el 25% del gasto público y 83.9 veces el presupuesto del INE. Este problema se ha acumulado a lo largo de las décadas, pero el actual Gobierno evitó una reforma fiscal para hacerle frente.

En suma, el INE no es un problema fiscal. Los retos, presiones y errores fiscales están en otro lugar y en gran parte son responsabilidad del Poder Ejecutivo.

Evolución del gasto del INE

A diferencia de la mayoría de las dependencias federales, el presupuesto del INE aumenta o disminuye según la cantidad de comicios en un año determinado. Sin embargo, al analizar los programas y unidades administrativas dentro del órgano electoral, identificamos que los rubros no vinculados a las elecciones han mejorado en algunos aspectos, desde el punto de vista de la eficiencia presupuestal.

Para 2023 el INE solicitó un presupuesto de 24.6 mmdp, un 19% (3.9 mmdp) superior al de 2022 o 26% (5.1 mmdp) mayor al de 2017 –año previo a las elecciones presidenciales y con el mismo número de comicios estatales–. Sin embargo, hay que notar que la cantidad de ejercicios democráticos en este sexenio es mayor a la del anterior, debido a las consultas populares. De hecho, para 2023 el INE pide un presupuesto precautorio[2] de 4 mmdp para una posible consulta. Tal anticipación parece justificada, luego de que tuvo que organizar la consulta de revocación de mandato que no fue presupuestada y en adición al imprevisto sufrió un recorte presupuestal en 2022, algo que a todas luces no es racional, se nota la saña.

Otra forma de verlo es que, sin contar las prerrogativas a partidos políticos en 2023 (6.2 mmdp)[3], el presupuesto del INE es de 18.4 mmdp. Este monto representará el 75% del total, lo mismo que en 2017. Incluso, si descontamos los 4 mmdp para la posible consulta popular, el presupuesto del órgano electoral sería de 14.4 mmdp, inferior en 400 mdp al de 2017.

La mejora en la eficiencia del INE es clara cuando se analiza su gasto por programa. El principal programa con un presupuesto constante es el de Actualización del Padrón Electoral y Expedición de la Credencial para Votar, el cual ejercerá en 2023 4.2 mmdp, 4.3% (177 mdp) más que en 2022 pero 2.4% (106 mdp) menos que en 2017, año similar. El monto de 2023 es incluso menor si se compara con el promedio de 2015 a 2018, cuando se ejercieron más de 5.2 mmdp en este programa.

Asimismo, conviene ponderar el gasto del INE según el número de votantes, pues a mayor cantidad de electores, mayores son las responsabilidades. Tan sólo de 2014 a 2022 la lista nominal pasó de 80.4 millones de electores a 92.4 millones, y para 2023 se estima que llegue a 95.8 millones. Así, el gasto del programa de Actualización del Padrón Electoral costó 49.8 pesos por cada votante en 2017, pero en 2023 costará 44.5 pesos, un 10.5% (5.2 pesos) de ahorro.

El otro programa o gasto constante del INE es el de Gestión Administrativa, el cual costará 3 mmdp, 17.8% (464 mdp) más que en 2022, pues el año pasado este programa tuvo un presupuesto bajo, porque sufrió un recorte en el Congreso, y respecto de 2017 será sólo 2% (67 mdp) mayor. Sin embargo, frente al promedio del sexenio pasado, cuando se gastó 3.4 mmdp, lo solicitado por el INE se traduce en un ahorro. Si se mide en términos de gasto por elector, este programa costará en 2023 sólo 32 pesos, cuando el promedio en el sexenio pasado fue de 40 pesos.

La situación es distinta si consideramos programas con variaciones abruptas, como el programa de  Prerrogativas a Partidos Políticos y su Fiscalización. Para 2023 se contemplan 7.1 mmdp, 2.7% (187 mdp) más que en 2022 o 24.9% (1.4 mmdp) más que en 2017. Es decir, el gasto de los partidos políticos explica en gran medida el incremento del presupuesto del INE.

De igual forma, el programa de Organización Electoral Nacional, que varía abruptamente según el número de comicios, costará en 2023 unos 2.7 mmdp, 161% (1.6 mmdp) más que en 2022 o 111% (1.4 mmdp) más que en 2017. También, el programa de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, que implica la capacitación de los funcionarios de casilla, presupuesta 3.1 mmdp en 2023, 54% (1.1 mmdp) más que en 2022 o 99% (1.5 mmdp) más que en 2017. El gran incremento de ambos programas se debe a que se anticipan más recursos por la posible consulta popular.

Además, vale la pena rescatar algunas consideraciones importantes en torno a los recursos ejercidos por el INE. El costo de la gestión administrativa por elector en 2014 (sin elecciones federales) es mayor a lo proyectado en 2023 (con una posible consulta), a pesar de que la reforma electoral de 2014 implicó 74 nuevas atribuciones para el INE; es decir, el INE está haciendo más con menos.

Lo mismo sucede con el padrón electoral. Por ejemplo, en mayo de 2015, el padrón electoral era de 87,233,921 de ciudadanos. Seis años después, éste aumentó 7.4%, para quedar en 93,676,029. Sin embargo, los recursos ejercidos para esta función en 2021 son menores a los ejercidos en 2015. Para dimensionar el tamaño de nuestro padrón electoral, la Unión Interamericana de Organismos Electorales reportó, en su el informe de observación para la elección federal de 2018, que “quedaron habilitados 89,332,031 electores”, equivalente a un incremento de casi 10 millones con respecto a los comicios de 2012, y que sólo este aumento es mayor al conjunto de electores empadronados de 10 países latinoamericanos, “dato suficiente para dar cuenta de la complejidad logística y técnica del proceso electoral”.

Por último, hay que subrayar que el INE lleva a cabo la función de emitir el documento de identidad de la ciudadanía mexicana. Nuestra credencial para votar es reconocida por las instituciones públicas y privadas como documento que demuestra quiénes somos, una tarea que en otros países suele ser realizada por otras instituciones, y una parte de los recursos del INE se destinan a materializar el derecho a la identidad de millones de mexicanos, incluso para aquéllos que estén en el extranjero y quienes tengan suspendidos sus derechos político-electorales.

El costo de los consejeros electorales

Una de las críticas principales sobre el costo del INE es que sus consejeros reciben remuneraciones más elevadas que la del presidente. El salario del presidente de la República es de 162 mil pesos mensuales brutos, mientras que el de los consejeros electorales asciende a 262 mil pesos mensuales[4]. La diferencia parece grande, pero el problema está en que la comparación no es adecuada porque este monto de la remuneración del presidente no incluye todo lo que su investidura nos cuesta.  El salario del presidente no incluye las prestaciones por habitar en Palacio Nacional, comidas, electricidad, etcétera. De cualquier forma, la remuneración de cada persona debe de ser proporcional a su contribución y eso es algo que queda a la subjetividad. Lo que sí es obvio es que pocas instituciones públicas consiguen materializar su mandato y el INE está en esa lista.

Lo que es cierto es que el costo anual de los consejeros electorales y de sus ayudantes será de 265 mdp en 2023 o 1.1% del presupuesto del instituto. Por Unidad Responsable, las juntas distritales (que gestionan el gasto del padrón electoral, organización electoral o capacitación democrática) son las que tienen más recursos: manejarán 9.2 mmdp en 2023, o 37.3% del presupuesto del INE.

Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos administrará 6.5 mmdp en 2023, es decir, el 26.6% del presupuesto. Es decir, los recursos que se llevan los partidos son 24.8 veces mayores a los del Consejo Electoral.

Hay que tomar en cuenta, además, que el costo del Consejo Electoral se ha reducido en los últimos años. En 2015 llegó a un máximo de 305 millones de pesos, y hacia finales del sexenio pasado, en 2018, ascendió a 273 millones. La cifra estimada para 2023 será la mayor del actual sexenio, pero inferior a la mayoría de los años pasados.

La austeridad, no obstante, también ha pegado en unidades cuyo gasto no debería reducirse. El Servicio Profesional Electoral Nacional recibirá sólo 148 mdp en 2023, muy por debajo de los 193 mdp que obtuvo en 2017. De igual manera, la Unidad Técnica de Fiscalización obtendrá el siguiente año 441 mdp, menos que en 2022 y 2021. Las reducciones o estancamiento de ambas unidades implican el riesgo de deterioro en las capacidades institucionales del órgano electoral.

Modificaciones al gasto al tercer trimestre

En lo que va de 2022 se mantiene la tendencia de derroche presupuestal para el conjunto de dependencias del Poder Ejecutivo, y también la disciplina fiscal hacia los órganos autónomos. Los mayores recortes se han dado en el Poder Legislativo y Judicial, además de la Fiscalía General de la República. Por el contrario, el exceso de gasto está en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex).

Al mes de septiembre, nueve de los 10 entes autónomos tienen retrasos en su asignación de recursos por 16.1 mmdp o 15% de lo aprobado al periodo. En una perspectiva histórica, este retraso al tercer trimestre es el menor desde 2015, pues anteriormente los subejercicios oscilaron entre 16 a 21% del gasto aprobado. Aun así, el retraso del gasto es delicado.

En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp. En el Poder Legislativo, el retraso es de 20% (2.3 mmdp), en el Judicial de 16% (8.5 mmdp) y en la FGR de 20% (2.6 mmdp). A pesar de los amplios retrasos en el gasto, el subejercicio es menor frente a años anteriores para dichas dependencias.

Los Ramos Administrativos exhiben, por el contrario, un sobregasto, que asciende a 5% o 53 mmdp, el segundo mayor después de 2021, cuando fue de 12% o 107 mmdp. Al interior, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. En primer lugar, la Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), por un mayor gasto en el Tren Maya.

Sin embargo, también destacan subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21% o 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto. En otras palabras, en 2022 se ha dejado de gastar en salud y seguridad para abonar a entidades consentidas, como Pemex y el Tren Maya.

El INE ante un menor presupuesto

A pesar de que al INE en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó, al tercer trimestre presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios.

En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debía de haber ejercido 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio en porcentaje es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo o poner en peligro sus sistemas informáticos.

El único programa con un sobregasto es el de Organización Electoral Nacional, que tenía planeados 787 mdp al periodo, pero ejerció 996 mdp, un aumento de 27% (208 mdp). Este incremento puede estar relacionado con la consulta de revocación de mandato, realizada a principios de año.

Impacto presupuestario de la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Poder Ejecutivo

El artículo 18 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) indica que el Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas que presente al Congreso de la Unión. En la iniciativa de reforma electoral presentada por el presidente López Obrador se estipula que “no implica un impacto presupuestario adicional en el gasto de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, toda vez que considera un rediseño institucional del actual INE para sustituirlo por el INEC”. Sin embargo, la argumentación es incorrecta. La iniciativa debe demostrar si en efecto el INEC costará lo mismo que el INE. Para confirmar ese argumento se debe incluir el costo del INEC. De no hacerlo, incumpliría con el régimen federal de responsabilidad hacendaria.

Además, creemos que el enfoque del análisis no debe centrarse únicamente en el costo; también debe mirarse el beneficio, de nada nos sirve un INEC más barato si su implementación implica perder la democracia electoral. De todos modos, está por verse si el INEC sería más barato. La reforma que se propone busca federalizar las elecciones, eliminar a los organismos públicos electorales locales (OPLES) y a los tribunales federales locales, y se asume (porque no se presentó un estudio de impacto presupuestario) que esto implica un menor gasto, pero de entrada no es así. Aquí te explicamos por qué.

El INEC absorbería las funciones que ahora desempeñan los institutos electorales locales, por lo que parece que los recursos que no gastarán los OPLES los gastará el INEC. De hecho, el transitorio quinto de la iniciativa señala que se respetarán los derechos laborales de las personas trabajadores adscritas a cada uno los OPLES, las que, de formar parte del Servicio Profesional Electoral, podrán ser transferidas al INEC. De ocurrir esto, luce difícil que el gasto en servicios personales del INEC no aumente en relación al del INE. Y aquellos trabajadores de los OPLES que no puedan sumarse al INEC, probablemente los gobiernos locales tendrán que desembolsar recursos para pagar la rescisión de sus contratos o de los posibles laudos que surjan.

La iniciativa también pretende extinguir los tribunales electorales locales para que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sea quien resuelva las impugnaciones que se deriven de las elecciones federales y locales. Difícilmente el Tribunal podrá alcanzar objetivos más amplios con los mismos recursos, por lo que éste necesitará más recursos. En este caso, no se especifica si las personas trabajadoras de los tribunales electorales locales puedan formar parte del TEPJF, por lo que en caso de que no, los estados tendrán que sufragar los gastos que se deriven en materia de derechos laborales.

Por otro lado, la propuesta del Ejecutivo retira el proceso de la formación del padrón electoral y lo acota a “la integración de la lista nominal de electores”. No se especifica en quién va a recaer esta función, aunque algunos analistas apuntan a la Secretaría de Gobernación. Con independencia de lo inconveniente que esto sea, administrar la lista de electores también requerirá el uso de recursos humanos, materiales y financieros para la dependencia que los asuma, que se traducirá un costo financieros, que hoy desconocemos. Nada garantiza que este sea menor al costo de la actual “formación del padrón electoral”.

No hay evidencia para afirmar que se reducirá el presupuesto destinado a la materia electoral, por lo que el argumento de ninguna manera debe ser utilizado para promover la reforma electoral. Si queremos mantener la organización e impartición electoral con los estándares de calidad vigentes, el INEC y el TEPJF (con sus nuevas funciones relacionadas con las resoluciones de las elecciones locales) no pueden tener menos recursos que en la actualidad.

[1] SCJN 2022.Comunicado de prensa.  https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6928

[2] INE. Anteproyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2023. Recuperado de: https://centralelectoral.ine.mx/2022/08/22/aprueba-ine-anteproyecto-de-presupuesto-para-el-ejercicio-fiscal-2023/

[3] Las prerrogativas o transferencias del INE a partidos políticos en 2023 suman 6.2 mmdp, según la actividad institucional del gasto. Sin embargo, el programa presupuestario suma 7.1 mmdp porque incluye recursos para la fiscalización de las prerrogativas y la evaluación de la publicidad en radio y televisión.

[4] INE. Tabulador de remuneraciones 2022. https://sidj.ine.mx/restWSsidj-nc/app/doc/1539/20/1

Tras la fachada del Anexo 13, los programas para mujeres han perdido peso

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023.

Los programas con enfoque de género dentro del Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres no sólo caerán presupuestalmente frente a 2022, sino que perderán protagonismo dentro del total de programas en 2023. En 2018 dos programas enfocados exclusivamente en las mujeres formaban parte del ‘top 10’ presupuestal. Para 2023 el programa con más recursos, entre los que demuestran un genuino enfoque de género, ocupará el lugar 16 en el Anexo.

Aunque los recursos considerados en el Anexo 13 sumarán 346 mil millones de pesos (mmdp), 41% (100 mmdp) por encima de lo aprobado para 2022, el incremento se debe a que se contabilizan programas que se otorgan por igual a hombres y mujeres. Es decir, el Anexo contiene programas sin prioridad de género, lo que no ayuda a eliminar las brechas de desigualdad. Este mecanismo lo hemos identificado y descrito a detalle desde el primer trimestre de 2022.

El punto es que de 87 programas considerados en el Anexo 13, en realidad sólo 11 están enfocados exclusivamente en las mujeres, los cuales, en conjunto, contarán con 6.9 mmdp (2% del total), lo que implicará un recorte de 3% (199 mdp) frente a lo presupuestado en 2022 o de 25% (2.3 mmdp) en relación con 2018 (para el detalle de los programas, ver el anexo de este artículo).

Asimismo, identificamos que los programas de cuidados infantiles (los cuales, recordemos, permiten liberar tiempo de las mujeres para que éstas puedan insertarse en el mercado laboral) no son una prioridad para el actual Gobierno. En conjunto los recursos destinados para guarderías del IMSS e ISSSTE, así como las transferencias del programa de Madres Trabajadoras de la Secretaría del Bienestar –idealmente destinadas a cuidados– sumarán 22.3 mmdp, una caída de 4% (795 mdp) frente a 2022 o de 11% (2.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Te explicamos estas discrepancias.

El truco del incremento

De 2018 a 2023 el Anexo 13 habrá crecido 485% o 286.9 mmdp. Sin embargo, el 99.9% del aumento (285.7 mmdp) se explica por sólo 10 programas (la mayoría prioritarios) dentro de cinco dependencias.

Por mucho, el programa que más ha colaborado a ‘inflar’ el Anexo son las Pensiones para Adultos Mayores, el cual aportará 191.2 mmdp en 2023, un aumento de 43% (57.7 mmdp) frente a 2022, o de 1,019% (174.1 mmdp) frente a 2018. Es decir, el programa insignia del Gobierno, que se otorga por igual a hombres y mujeres, explica el 60% del incremento del Anexo 13 entre 2018 y 2023.

Los otros nueve programas que explican el 39.9% de crecimiento frente al último año del sexenio pasado son de reciente creación, o la mayoría de sus recursos no se contabilizaban dentro del Anexo anteriormente.

De la Secretaría de Educación Pública se destacan cuatro programas, que en 2023 sumarán 65.2 mmdp o el 21.7% del total. Las Becas de Educación Bienestar Benito Juárez se comenzaron a incluir en el Anexo en 2020 con 8.7 mmdp, y para 2023 aportarán 27.8 mmdp. Las Becas de Educación Media Superior Benito Juárez se sumaron en 2019 con 3.8 mmdp, y en 2023 aportarán 18.7 mmdp. Por su parte, Jóvenes Escribiendo el Futuro ‘llegó’ al Anexo en 2020 con sus 2.2 mmdp, y en 2023 sumará 5.5 mmdp.

Otro ejemplo de cómo inflar los presupuestos transversales sin siquiera aumentar el presupuesto: el programa de Servicios de Educación Superior y Posgrado ya se contabilizaba en el Anexo en el sexenio pasado, pero de forma marginal. En 2023 aportará más a dicho conjunto de programas. Para decirlo de otro modo: en 2018 el gasto de este programa fue de 66.2 mmdp, pero sólo 179 mdp se contabilizaron en el Anexo 13, mientras que en 2023 su presupuesto será de 62.8 mmdp (menor que en 2018) pero se contabilizarán 13.1 mmdp dentro del Anexo 13.

De la Secretaría del Trabajo y Desarrollo Social se destaca el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, que en 2019 sumó 770 mdp, pero en 2023 aportará al Anexo 11.1 mmdp. De la Secretaría de Agricultura y Desarrollo rural sobresale Producción para el Bienestar, que en 2019 aportó 3.7 mmdp, pero que en 2023 llegará a 4.2 mmdp. De la misma dependencia, el programa Sembrando Vida entró al Anexo en 2020 con 9.1 mmdp, y en 2023 aportará 11.8 mmdp. Por otro lado, el programa de Mejoramiento Urbano, de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano, aportará al Anexo 6.3 mmdp en 2023 (en 2019 aportó sólo 57 mdp).

Finalmente, en 2023 se contabilizarán dentro del Anexo recursos de otros programas que antes no formaban parte de él. La Escuela es Nuestra (SEP), por ejemplo, aportará 12.9 mmdp, y Servicios de Educación Media Superior (SEP) le sumará 3.8 mmdp.

Mientras tanto, en los programas específicos para mujeres…

Entre los 87 programas considerados en el Anexo 13 para 2023, sólo 11 o el 12% se enfocan exclusivamente en las mujeres. Esto no significa que deban desestimarse otros programas que incorporan componentes de género en mayor o menor medida: simplemente hay que subrayar que su vinculación con el combate a la desigualdad entre hombres y mujeres es débil, y la propia Auditoría Superior de la Federación lo indica[1].

El programa por completo enfocado en mujeres con mayores recursos en 2023 será el de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, que obtendrá 2.69 mmdp. Esto significará una reducción de 4% (125 mdp) frente a 2022, y respecto de los recursos ejercidos en 2018 (4.9 mmdp) por las Estancias Infantiles –predecesor del actual programa–, la reducción será de 46% (2.2 mmdp). La caída de este programa clave alcanza el 54% (3.1 mmdp) si se compara con el máximo alcanzado en 2015 (5.8 mmdp). Estos recortes constantes limitan las políticas que promueven que las mujeres cuenten con más tiempo fuera de las tareas de cuidado no remuneradas, y puedan en consecuencia insertarse en el mercado laboral.

El segundo programa con recortes más sustanciales en 2023 será el de Salud Materna, Sexual y Reproductiva, de la Secretaría de Salud, que contará con 2.1 mmdp, 4% (91.9 mdp) menos que en 2022, y 22% (579 mdp) menos que en 2018. Esta reducción limita la consecución de las metas del programa, que busca fortalecer la salud materna, la planificación familiar y la prevención del cáncer de mamá y cuello uterino, entre otros objetivos.

Preocupa también el recorte de 58% (1.2 mmdp) en el presupuesto de Políticas de Igualdad de Género en el Sector Educativo, que contará en 2023 con sólo 891 mil pesos. Este programa se aboca a la eliminación de los estereotipos de género y a promover la igualdad y la no violencia en las escuelas de educación básica y media superior del país. No sólo contempla la concientización de alumnos, sino también la del personal docente, directivo y administrativo.

El otro programa que caerá en 2023, de aprobarse como está el PPEF, es el de Atención a Víctimas, de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas –organismo descentralizado–, que contará con sólo 7.7 millones de pesos (mdp), un recorte de 5% (379 mil pesos) frente a 2022 o de 23% (2.2 mdp) respecto de 2018. Atiende a las víctimas de violaciones de derechos humanos, como la trata de personas.

Hay otros tres programas que aumentan frente a 2022, pero que caen frente a su histórico. El de Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres, del Instituto Nacional de las Mujeres, aumenta 1% (7.2 mdp) frente a 2022, pero cae 1% (7.1 mdp) frente a 2018. El programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) aumenta 1% (1.8 mdp) frente a 2022, pero cae 10% (33 mdp) frente a 2018. Asimismo, el programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género aumenta 1% (2.6 mdp) con respecto a este año, pero cae 8% (38 mdp) frente a 2019, año en que fue creado.

De hecho, de estos 11 programas sólo dos aumentan frente a 2022 y también frente a sus récords históricos. El primero es el Programa de Igualdad entre Hombres y Mujeres de la Sedena, que tendrá 140 mdp, un aumento de 1% frente a 2022 o de 234% (98 mdp) frente a 2018. El segundo, la Atención y Prevención de Violencia contra las Mujeres, de la Segob, contará con 327 mdp, 1% más que este año y 31% (78 mdp) más que en 2018; su principal función es financiar los Centros de Justicia para las Mujeres, donde se atiende a víctimas de violencia. 

Inclusión forzada

Aunque existen lineamientos[2] para la vinculación de los programas presupuestarios con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aún queda un gran margen de discrecionalidad sobre qué objetivos e indicadores se necesitan cumplir para considerar que un programa presupuestario favorece la igualdad de género. De igual forma, parece no haber una metodología para definir qué proporción de un programa se puede incluir en el Anexo 13.

Al hacer un análisis de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) y las Reglas de Operación (ROP) de los principales 35 programas, identificamos que los programas prioritarios, en su mayoría, pretenden considerar (o intentan contemplar) objetivos de género en sus ROP, como establece el Objetivo 5 de los ODS. Sin embargo, dichas justificaciones están más bien relacionadas a las condiciones poblacionales dadas y no a prerrogativas para las mujeres.

Por ejemplo, se considera que las Pensiones Pensiones de Adultos Mayores tiene perspectiva de género porque el 56% de los beneficiarios son mujeres; para Jóvenes Construyendo el Futuro el 58%, y para las Becas de Educación Media, el 52% de los recursos. Incluso se utiliza la justificación poblacional cuando las mujeres no son las más beneficiadas: se destaca que el Programa de  Fertilizantes lo recibe en 47.5% las mujeres y Producción para el Bienestar 34%. En el caso de  las Becas de Educación Básica la lógica es más elaborada, pero sin ser convincente: se justifica su perspectiva de género, pues el 96% de las familias beneficiarias tiene como titulares a mujeres, aunque éste no es un requisito para recibir el apoyo.

Además de que la vinculación de las metas del programa con los ODS  es muy forzada, el principal problema es que se define una relación causal entre los mecanismos de los programas y los objetivos de género establecidos por organismos internacionales. Las MIR no cuentan con indicadores que ayuden a evaluar si verdaderamente dichos programas están impulsando el cierre de las brechas de género.

A continuación, detallaremos los 20 programas con mayor presupuesto en el Anexo 13 2023, y mostraremos el total de recursos que se consideran dentro del Anexo y la proporción que dicho monto representa en el total del programa presupuestario. Cabe destacar que no es clara la metodología que se usa para clasificar el presupuesto; en algunos casos, como la Pensión para Adultos Mayores, se ‘enmarca’ el 57% del presupuesto total en el Anexo, porcentaje semejante al número de mujeres que reciben la pensión (56%). Los programas de Becas, Jóvenes Construyendo el Futuro y Jóvenes Escribiendo el Futuro se encuentran en la misma situación. Este hecho evidencia que incluir programas de carácter universal provoca que los beneficios se otorguen sin dar prerrogativas a las mujeres, sino que sean guiados por métricas poblacionales.

Por otro lado, existen programas donde no parece haber ninguna justificación para asignar una elevada proporción de sus recursos al Anexo 13. Por ejemplo, el 95% del presupuesto del Programa de Mejoramiento Urbano se destina al Anexo. Este programa está enfocado en su totalidad al desarrollo de infraestructura, y su MIR no cuenta con ningún tipo de indicador de género y mucho menos expresa una relación causal entre el fin del programa y las metas de género que se plantean en el Anexo. El programa de La Escuela es Nuestra, con un 47% asignado al Anexo, se encuentra en la misma situación.

ProgramaMonto Anexo 13 (mmdp)Porcentaje Anexo 13 respecto de la totalidad del programa
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores191.257.0%  
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez27.8179.7%  
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez18.77  50.0%  
Servicios de Educación Superior y Posgrado14.06  22.6%  
La Escuela es Nuestra12.98  48.0%  
Sembrando Vida11.88  32.0%  
Jóvenes Construyendo el Futuro11.14  48.3%  
Becas de posgrado y apoyos a la calidad6.511  49.6%  
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU)6.350  95.5%  
Jóvenes Escribiendo el Futuro5.581  50.0%  
Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico5.001  27.8%  
Producción para el Bienestar4.206  27.1%  
Fertilizantes4.065  24.4%  
Servicios de Educación Media Superior3.808  7.1%  
Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos3.348  28.0%  
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras2.692  92.0%  
Salud materna, sexual y reproductiva2.115  94.5%  
Programa de Vivienda Social2.096  46.4%  
DICONSA1.458  62.0%  
Atención a la Salud1.295  0.5%  

Por otro lado, existen solamente 12 programas, que detallamos en la siguiente tabla, con el 100% de sus objetivos relacionados al Anexo. Al analizar sus MIR y Reglas de Operación, encontramos una clara justificación para clasificarlos dentro de este conjunto de programas. A pesar de ello, el monto presupuestado para estos programas es mínimo. 

Asimismo, identificamos programas que a priori puden ser clasificados en el Anexo 13 y, a pesar de ello, el monto asignado es mínimo. Un claro ejemplo es el de Atención a Víctimas, cuyo objetivo prioritario es asegurar la justicia y la reparación integral del daño a las víctimas. Dicho programa clasifica solamente el 0.9% de su presupuesto en el Anexo 13.

ProgramaMonto Anexo 13 (mmdp)Porcentaje Anexo 13 respecto de la totalidad del programa
Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres0.503  100.0%  
Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos0.443  100.0%  
Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres0.400  100.0%  
Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres0.327  100.0%  
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)0.305  100.0%  
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN0.140  100.0%  
Evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres0.033  100.0%  
Atención a Víctimas0.007  0.9%  
Actividades relacionadas a la Igualdad de Género Institucional.0.005  100.0%  
Políticas de igualdad de género en el sector educativo0.000941.8%  
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras2.692  92.0%  
Salud materna, sexual y reproductiva2.11594.5%

Menor prioridad para programas de mujeres

El incremento de los recursos dentro del Anexo 13 para programas prioritarios, a la par de la disminución en programas enfocados a las mujeres, ha hecho que éstos últimos pierdan prioridad dentro de este conjunto de programas.

El último año en que los programas enfocados a las mujeres tuvieron una clara prioridad dentro del Anexo fue 2016. Entonces, el programa de mayor peso fue el de Estancias Infantiles para Apoyar a las Madres Trabajadoras, con 5.6 mmdp, o el 18% de los recursos del conjunto. Además, otros dos programas dedicados a mujeres se encontraron dentro del top 10: Salud Materna, Sexual y Reproductiva, con 2.6 mmdp o 9% de los recursos, y el Seguro de Vida para Jefas de Familia, con 1.5 mmdp o 5% del presupuesto del Anexo.

Ese año, 2016, fue sui géneris, pues frente a 2015 se dejaron de incluir programas que inflaban el Anexo, como Prospera, que había acumulado el 62% de los recursos. Sin embargo, en 2017 se retomó la práctica de inflar el Anexo, al incluir la Pensión para Adultos Mayores con 6.9 mmdp o 21% de los recursos. A pesar de esta disyuntiva, dos programas enfocados a mujeres siguieron dentro del top 10 del Anexo 13: Estancias Infantiles, con 5 mmdp o 15% de los recursos, y Salud Materna Sexual y Reproductiva, con 2.1 mmdp o 6% del Anexo.

En 2018 se mantuvo la tendencia de 2017 y los mismos programas dedicados a mujeres estuvieron en el top 10 del Anexo de género. Sin embargo, a partir de 2019 el desplazamiento de los programas dedicados a mujeres dentro del Anexo 13 se agravó. En primer lugar, el principal programa enfocado en mujeres, las Estancias Infantiles, fue remplazado por el programa de Apoyo para el Bienestar de las Madres Trabajadoras. La sustitución no sólo fue incompleta, pues el primer programa subsidiaba la oferta de guarderías, y el segundo se enfoca a transferencias directas que no garantizan que los recursos se usen en el cuidado de los niños; además, los recursos pasaron de 4.9 mmdp en 2018 a 2.5 mmdp en 2019. De tal forma, el principal programa enfocado a mujeres pasó de representar el 8% de los recursos del Anexo 13 en 2018 a sólo 3% en 2019.

Desde entonces este desplazamiento no para de agravarse. En 2020 el principal programa enfocado a mujeres, Bienestar de Madres Trabajadoras, ocupó el noveno lugar dentro del Anexo; luego, en 2021, se colocó en el octavo lugar, y en 2022 ocupa el onceavo puesto. Para 2023 este programa ocupará el lugar décimo sexto dentro del Anexo, con sólo el 0.78% del total de esta lista.

Para decirlo claro: en 2016 el principal programa enfocado a mujeres representó el 18% del Anexo 13, pero en 2023 supondrá menos del 1%: una clara muestra de cómo se ha diluido el enfoque de género en este conjunto de programas y su capacidad de disminuir las brechas entre hombres y mujeres.

Gasto en cuidados e indicadores de atención

No sólo las personas sin seguridad social formal han sufrido las caídas en los recursos que reciben para cuidados infantiles; también los sistemas del IMSS y del ISSSTE acumulan recortes en sus presupuestos. Esto se relaciona con una disminución en la oferta de estancias de cuidados y una reducción en los niños atendidos de ambas instituciones, lo que limita la inserción de las mujeres en el mercado laboral y su empoderamiento económico.

Como paréntesis, hay que señalar que los recursos de cuidados de IMSS e ISSSTE no se suman al Anexo 13, puesto que dichos programas son financiados por ingresos propios de dichos organismos, es decir, por las cuotas patronales que se les descuentan a sus afiliados.

Para 2023 los recursos para el sistema de guarderías del IMSS alcanzarán los 14.6 mmdp, una reducción de 3% (804 mdp) frente a 2022, aunque un ligero aumento de 4% (552 mdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Este estancamiento presupuestal puede estar vinculado con la reducción en la oferta de guarderías y en el número de niños atendidos. En promedio, el sexenio pasado hubo una disponibilidad de 1,392 guarderías, con 196 mil niños atendidos, lo cual supuso un retroceso frente al sexenio de Felipe Caderón, cuando hubo una disponibilidad promedio de 1,508 guarderías y 206 mil infantes atendidos de forma anual. Sin embargo, en el sexenio actual –2019 y 2021, sin contar 2020, a causa de la pandemia– se promedian 1,415 estancias disponibles y 197 mil niños atendidos anualmente, mejor que en el sexenio de Peña Nieto, pero peor que con Calderón.

Además, para el cierre de 2022, según el Cuarto Informe de Gobierno, se estima cerrar con sólo 1,327 estancias, el peor nivel desde 2003, y sólo 192 mil niños atendidos, el nivel más bajo desde 2017, sin contar 2020. Lo anterior puede indicar dos cosas: que las instancias tienen limitaciones presupuestales para operar y eso ocasiona que acepten a menos niños, o que debido al deterioro en la atención de las mismas los padres deciden no inscribir ahí a sus hijos.

El caso del ISSSTE es más grave: su presupuesto de guarderías para 2023 será de 2.6 mmdp, 5.1% (141 mdp) menos que en 2022 y 8% (221 mdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Desde 2016, cuando se alcanzó un gasto de 3.7 mmdp, el sistema de cuidados de los trabajadores del Gobierno ha venido sufriendo recortes, por lo que no sorprende el deterioro de sus indicadores operativos.

En el sexenio de Calderón hubo una disponibilidad promedio de 257 guarderías del ISSSTE, donde se atendieron 35.5 mil niños en promedio anualmente. En el sexenio de Peña Nieto se dio una caída a 245 guarderías, aunque la atención fue ligeramente superior: 35.8 mil niños. Sin embargo, en el sexenio actual –2019 y 2021, sin contar 2020– las guarderías disponibles promediaron 230, y los niños atendidos 32.7 mil.

Se estima que 2022 cerrará con sólo 221 guarderías, la peor cifra que se tiene registro sin contar el 2020, y la atención de infantes será de sólo 24.7 mil, la peor cifra desde 2000, desde que hay registro. La gravedad de esta caída se aprecia más si consideramos que cada año hay más niños por el crecimiento poblacional con potencial de ser atendidos en dichas instancias. Es evidente que este sistema de cuidados necesita un mayor presupuesto para recuperar la infraestructura disponible y su nivel de atención.

Niños de primera y de segunda: gasto por infante

A pesar del estancamiento presupuestal en el IMSS y los recortes en el ISSSTE, al analizar los recursos destinados por infante detectamos una gran disparidad en relación con las personas sin seguridad social, beneficiarias del programa del Bienestar para Madres Trabajadoras, la cual se agrava año tras año.

Con 192 mil infantes en las guarderías del IMSS en 2022 y un presupuesto de 15.1 mmdp, el gasto por beneficiario es de 78.9 mil pesos anuales. Esta métrica ha mejorado en los últimos años, pero esto se debe a una caída en los niños atendidos. El gasto por infante sería de sólo 69.7 mil pesos por niño si se hubiera mantenido el récord de atención de 217 mil niños de 2019.

En el caso del ISSSTE para 2022, con un presupuesto de 2.7 mmdp y 24.7 mil niños, el gasto por infante es de 111 mil pesos. No obstante, si se mantuviera el récord de atención de 37 mil niños de 2018, el presupuesto por beneficiario sería de sólo 74.1 mil pesos anuales. Es decir, tanto en el IMSS como en el ISSSTE los recursos por niño han aumentado a causa de una caída en la atención, no por incrementos presupuestales.

La situación es completamente distinta para el sistema de cuidados de personas sin seguridad social, cuyos recursos han caído, se vea por donde se vea. En 2015 las instancias infantiles alcanzaron su récord de atención, con 330 mil niños (más que el IMSS e ISSSTE juntos); sin embargo, con un presupuesto de 5.8 mmdp, el gasto anual por infante fue de sólo 17.7 mil pesos (seis veces menor al del ISSSTE o cuatro veces menor al del IMSS). Desde entonces ya se notaba que había niños ‘de primera’ y ‘de segunda’ en cuanto al gasto que recibían para cuidados infantiles.

Con la desaparición de las Instancias Infantiles y la creación del programa de Bienestar para Madres Trabajadoras, la atención por infante se desplomó: el número de niños y niñas beneficiados cayó 36%, al pasar de 310 mil en 2018 a 197 mil en 2019. A la par, los recursos entre ambos programas cayeron de 4.9 mmdp a 2.5 mmdp, una reducción de 48%. Aunque el numerador (presupuesto) como el denominador (infantes) cayeron, el gasto por niño pasó de 16 mil pesos anuales a sólo 13 mil pesos. Dicho gasto por beneficiario fue seis veces menor que del ISSSTE o cinco veces menos que el IMSS.

Para 2022 se reporta una recuperación de los beneficiarios del programa del Bienestar, para llegar a 250 mil infantes, lo que ha generado que el gasto por infante sea de sólo 11.2 mil pesos: ahora sí se reflejan de forma evidente los recortes presupuestales. Dicho gasto por infante es 10 veces menor al del ISSSTE o siete veces menos que el del IMSS.

Para 2023 (si se mantiene el número de beneficiarios de cada programa) el gasto por infante en las guarderías del ISSSTE caerá 5%, a 106 mil pesos anuales, y en el IMSS bajará 3%, a 76 mil pesos. No obstante, el Apoyo del Bienestar a Madres Trabajadoras bajará 4%, a 10.7 mil pesos, y será 10 veces menor al del ISSSTE o nueve veces menor al del IMSS.

En todo esto hay que destacar que si se mantuviera el máximo número de beneficiarios alcanzados con las Instancias Infantiles –330 mil en 2015–, el apoyo del Bienestar para Madres Trabajadoras alcanzaría sólo 8.1 mil pesos anuales por niño (menos de la mitad de lo logrado el sexenio pasado), nueves veces menos que en el IMSSS y 13 veces menos que en el ISSSTE. En otras palabras, la distancia presupuestal para los sistemas de cuidados de personas con seguridad social formal y aquellas sin seguridad social se habrá más que duplicado de 2018 a 2023.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexo. Aportación de recursos de programas seleccionados al Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres (mdp de 2023)

Programapromedio 15-23Máximo201820222023
Enfocados sólo en mujeres
Atención a Víctimas7111088
Transversalidad de la Perspectiva de Género437632427398400
Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres537848511496504
Igualdad de género en el sector educativo1069421
Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)356459338303305
Estancias infantiles2,3885,8554,975nana
Bienestar Madres Trabajadoras1,4442,818na2,8182,692
Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género201482na441444
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN7414142140141
Atención y prevención de la violencia contra las mujeres254328249326328
Monitorear Igualdad entre mujeres y hombres3448483133
Salud materna, sexual y reproductiva1,8692,8212,6962,2082,116
Estancias infantiles ISSSTE2,3162,5922,5412,4262,379
Servicios de Guardería IMSS14,04215,16813,83415,16814,639
Prioritarios
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores58,101191,23517,094133,49191,235
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez6,55518,777na18,10618,777
Producción para el Bienestar2,1334,355na4,3554,206
Jóvenes Construyendo el Futuro5,44714,604na11,25211,144
Jóvenes Escribiendo el Futuro1,7965,581na5,5555,581
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez8,13527,818na27,76727,818
Sembrando Vida4,49711,884na9,97111,884

[1] ASF (1587-DS). Políticas de Igualdad de Género. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_1587_a.pdf

[2] Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Vinculación del Presupuesto a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/556730/ANEXO_2_Vinculacion_del_Presupuesto_a_los_Objetivos_del__Desarrollo_Sostenible.pdf

Inversión pública 2023: beneficios disparejos

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023.

La inversión pública garantiza el desarrollo de un país si y sólo si: 1. se distribuye en múltiples proyectos, 2. de forma equitativa entre regiones, y 3. aumenta progresivamente. Es lamentable, pero México se aleja cada día más de estas premisas.

Para 2023 se promete una inversión de 1.1 billones de pesos, 21.7% (196 mmdp) más que en 2022. Es el monto más alto de la década. El asunto es que Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán acapararían el 55% de tal crecimiento. El resto de los estados tendrá aumentos mínimos. Además, frente al sexenio pasado, 17 entidades tendrán menos inversión: los principales perdedores son el Estado de México, Baja California Sur y Tamaulipas. 

El sector más beneficiado será el de Transporte (por el Tren Maya), con un aumento de 55% o 73 mmdp. Por contra, la promoción de infraestructura para ciencia y tecnología, comunicaciones, educación, protección ambiental, seguridad y turismo sale mal parada frente al sexenio anterior.

Pero incluso dentro del sector Transporte habrá perdedores. Aunque en 2023 aumentará en 130 mmdp la inversión en ferrocarriles frente al sexenio pasado, aquélla dedicada al transporte aéreo, carretero y marítimo se desplomará.

Como es tradición, Pemex será el ramo con más inversión, con el 40% del total. La sorpresa es que Turismo tendrá el 13% de la inversión, su mayor proporción histórica, gracias al Tren Maya, y esto convive con el hecho de que la Secretaría de Comunicaciones Infraestructura y Transportes, dejada en el olvido, ejercerá sólo 6% del total, la mitad de lo observado el sexenio pasado.

El PEF 2023 contempla siete proyectos consentidos, con un presupuesto de 236.1 mmdp, 21.2% de la inversión física presupuestaria. Es decir, que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física será para ellos. Sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) respecto del aprobado en 2022.

Por otro lado, la refinería de Dos Bocas (que extrañamente no es considerado prioritario) tendrá sólo 47.2 mmdp, cifra ínfima frente a los 153.6 mmdp que se estima terminará gastando en 2022. No sería sorpresa que termine ejerciendo más de lo que se estimó, a costa de otros proyectos.

Encima de estos datos desconcertantes, en sí la promesa de inversión parece muy optimista, pues se sustenta en estimados de crecimiento económico endebles. En 2022 también se prometió la mejor inversión desde 2016, pero sigue estancada. Si los ingresos del gobierno son menores a los estimados, es probable que sectores de inversión no prioritarios sean aún más castigados, que durante esta administración en todos los años se han quedado cortos en el programa de infraestructura.

Por último, hay que apuntar que se sigue desperdiciando el potencial de las Asociaciones Público Privadas (APP). Para 2023 el monto presupuestado será de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022, y representará solamente el 1.1% de la inversión física del siguiente año.

Te contamos esta historia de consentidos y olvidados…

Prometer no cuesta nada

La inversión pública es una válvula de escape cuando las finanzas públicas del Gobierno van mal; es decir, se tiende a recortar el gasto en este sector para acomodar las cuentas. Para 2023 se espera un crecimiento económico muy optimista, una plataforma petrolera no vista desde 2017, una inflación no acorde con la tendencia actual y otros supuestos irreales, como lo hemos expuesto anteriormente. Si estos supuestos no se cumplen, la primera sacrificada será la infraestructura.

La inversión presupuestada para 2023, de 1.1 billones, será 21.7% (196 mmdp) mayor de lo aprobado en 2022 o 38% (303 mmdp) superior a 2018, último año de la administración pasada. Con todo, es sólo 5% (51 mmdp) superior al promedio observado en el sexenio pasado. Es decir, de cumplirse las metas de inversión, apenas se recuperaría el terreno perdido. Y no lo duden: sería toda una hazaña, pues implicaría un aumento de 40% (316 mmdp) frente a 2021, el último dato observado de esta administración.

En 2022 ya hemos visto que a la inversión se la rebaja en las prioridades a la menor provocación, sobre todo cuando coincide con tiempos políticos. Como detectamos en nuestro análisis trimestral, para 2022 se planeó la mayor inversión pública desde 2016, pero al mes de marzo acabó teniendo el peor registro desde 2011. Esto se debió a que el Gobierno ‘avanzó’ sólo el 11.3% del plan anual de la inversión física directa[1], el menor ritmo para un primer trimestre desde 2013, en el contexto de la revocación de mandato y el adelanto del gasto en subsidios.

Al mes de junio el avance de la inversión física directa es de tan sólo 34%, el segundo peor ritmo después de 2019, mientras que la inversión acumulada sigue por debajo de lo observado en 2018. Es posible que en 2023, acercándose las elecciones presidenciales, se vuelva a dejar de lado la inversión. Por todo esto, hay que tomarnos la propuesta de inversión para 2023 con cautela.

Otro hecho para documentar el escepticismo es que la inversión física generalmente se queda corta frente a lo previsto. Entre 2019 y 2021 el subejercicio promedio fue de 7% o 55 mmdp. Esto difiere del sexenio pasado, cuando sólo en dos años (2015 y 2018) la inversión quedó por debajo de la meta, y en promedio el retraso fue de sólo 0.3% (5 mmdp). Otra forma de verlo es que el subejercicio de la administración actual es 10 veces superior al del Gobierno anterior.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque el año próximo es la pista de salida para las elecciones presidenciales. Si se mantiene la racha actual –retraso de 7% anual– la inversión en 2023 sería de 1.02 billones de pesos, y así no se superarían los niveles alcanzados entre 2013 y 2016.

Tren al sur: ganadores y perdedores

No hay duda de que existen entidades consentidas en cuanto a proyectos de infraestructura. De los 196 mmdp de inversión extra que habrá en 2023 frente a 2022, Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán obtendrán 109 mmp, el 55% de crecimiento.

La entidad más beneficiada el siguiente año será Yucatán, con 37.5 mmdp de inversión pública, 542% (31.6 mmdp) más que este año. Este incremento se debe, principalmente, a que recibirá 29.2 mmdp para la construcción del Tren Maya.

El incremento en inversión para los siguientes tres estados más beneficiados también será impulsado por dicha obra prioritaria del Ejecutivo: Quintana Roo obtendrá 37.8 mmdp, 152% (22.7 mmdp) más que en 2022; Chiapas recibirá 58.5 mmdp, 109% (30.5 mmdp) más, y posteriormente Tabasco tendrá 222.8 mmdp, 12% (23.9 mmdp) más. Hay que recordar que este último estado también es un gran receptor de inversiones de Pemex, lo cual también ayuda a explicar la cantidad de recursos que obtendrá.

La entidad con mayor crecimiento no relacionado con el Tren Maya será Ciudad de México. La capital recibirá 134.7 mmdp, 19% (21.4 mmdp) más, principalmente por la ampliación de proyectos de mantenimiento de carreteras y proyectos ferroviarios –tren suburbano al AIFA, otro proyecto prioritario–. Asimismo, recibirá un aumento sustancial de obras del ISSSTE.

Del resto de entidades sólo Campeche y Tlaxcala tendrán disminuciones en 6% (13.1 mmdp) y 1% (26 mdp), respectivamente. En el caso del estado del sureste, se deberá a una disminución de inversiones de Pemex; a pesar de ella, Campeche seguirá siendo la entidad con la mayor concentración de la inversión física, con 20.4% del total, seguida de Tabasco, con el 20.2%, ambas por la sólida presencia de la petrolera en la entidad.

La historia de la inversión pública es distinta si la contamos con la referencia de lo observado en el sexenio pasado[2]. Frente al promedio de 2013 a 2018, en 2023 17 entidades recibirán en conjunto 117.5 mmdp menos inversión. El principal perdedor será el Estado de México, que recibirá 35.5 mmdp, 57% (47.7 mmdp) menos que lo promediado en la administración de Peña Nieto, a pesar de que dicha entidad es la más poblada del país. Si en algo se nota el cambio de régimen es en la inversión.

Otras entidades con sustanciales recortes son Baja California Sur, Colima y Tamaulipas, todas con reducciones superiores al 50%. También Aguascalientes, Baja California, Veracruz y Zacatecas tendrán recortes mayores al 30%.

Hay que destacar que, frente al sexenio pasado, los estados con mayor crecimiento en la inversión serán prácticamente entidades del sur del país. La más beneficiada será Quintana Roo, con 674% (32.9 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018. Yucatán crecerá 382% (29.7 mmdp) frente al promedio, Oaxaca 78% (15.9 mmdp) y Tabasco 75% (95.5 mmdp). Es positivo que se invierta más en el sur, que ha sido históricamente una región rezagada; lo cuestionable es que este aumento ha sido a costa de otras entidades.

Todos los huevos en pocas canastas

Así como con las entidades consentidas, también habrá en 2023 sectores favorecidos en cuanto al aumento de la inversión: de los 196 mmdp extra para infraestructura, Transporte se llevará 73 mmdp adicionales (37%), y Combustibles y Energía 37.6 mmdp (19%). Es decir, tan sólo dos sectores de 23 existentes se llevarán más del 50% del incremento.

El sector Transporte contará con 206 mmdp (18% de la inversión total), el mayor monto de la década. Este presupuesto estará impulsado principalmente por el subsector de Transporte por Ferrocarril (Tren Maya), el cual aumentará 90% (73 mmdp), así como el de Transporte Carretero, que crecerá 29% (11.1 mmdp). Sin embargo, el Transporte Aéreo caerá 89% (11.6) mmdp, ahora que “terminó” la fase de construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles. Además, por segundo año consecutivo no se presupuestan recursos para Transporte por Agua y Puertos.

El sector de Combustible y Energía contará con un presupuesto de 488 mmdp (el 44% del total), el mayor monto desde 2015. Su crecimiento se deberá a un aumento de 9% (36.9 mmdp) en la subfunción de Petróleo y Gas, y en mucho menor medida al crecimiento de 1% (709 mdp) en Electricidad. Es decir, se espera un fortalecimiento de Pemex, pero un estancamiento de la CFE, como veremos más adelante.

El otro sector con un aumento considerable será Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza, que llegará a 23.8 mmdp, un aumento de 301% (17.8 mmdp), y alcanzaría así su mayor presupuesto en la década. Por subfunción se puede observar que la totalidad del aumento se lo llevará la inversión Hidroagrícola de la Conagua.

Asimismo, el sector Salud tendrá una inversión de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) superior al de 2022. No obstante, como lo analizamos en nuestra investigación de gasto en salud para 2023, el aumento será empujado principalmente por la inversión en los institutos para personas con seguridad social, como IMSS e ISSSTE, y no en la Secretaría de Salud, que atiende a la gente sin seguridad formal, el grupo más vulnerable de la sociedad.

De igual forma, se destaca un aumento de 20% (41 mmdp) en el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, que llegará a 252 mmdp. Una parte se debe al incremento de 211% (14 mmdp) en la inversión para la subfunción de Abastecimiento de Agua, y otra al de 14% (27.5 mmdp) en Desarrollo Regional (Aportaciones a Entidades).

Finalmente, llama la atención un aumento del sector Otros Asuntos Económicos, que tendrá 17.4 mmdp, 79% (7.7 mmdp) extras, frente a 2022. Aquí se clasifican los recursos del Fonden, el cual ciertamente tendrá un incremento en recursos. Sin embargo, como lo hemos analizado, el gasto para atender desastres naturales ha visto reducida su función de reconstrucción en más de 80%, y se ha vuelto un programa de transferencias clientelares.

Endebles, los sectores seguridad civil, educación, ciencia…

A pesar de estos incrementos, la estructura de la inversión física se mantendrá prácticamente inalterada: de cada 100 pesos, 44 irán al sector de Combustibles y Energía (Pemex y CFE), mientras que el gasto en sectores relacionados con la educación, salud o protección ambiental se mantendrá bajo, comparativamente.

El gran perdedor frente a 2022 será el sector de Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior, que contará con 23.7 mmdp, 8% (2 mmdp) menos. Esto se debe a un recorte de la misma magnitud en el subsector de Policía, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Esto contrasta frente a los aumentos en 188% (9.2 mmdp) de la inversión en Seguridad Nacional (Sedena y Semar). Esto indica una tendencia a la militarización de la inversión, por lo menos de 2022 a 2023, como se precisa más adelante.

Frente al Presupuesto 2022 no se destacan otros grandes recortes, pero la cosa cambia frente al sexenio pasado. En 2023 habrá 15 sectores de 25 con menos presupuesto con respecto al gasto promedio de 2013 a 2018.

De hecho, bajo esa perspectiva el sector de Seguridad Nacional es el gran perdedor, con un recorte de 42% (10.3 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018, mientras que el de Asuntos de Orden Público tiene un incremento de 206% (15.9 mmdp). Esto podría considerarse como una señal de la intención de desmilitarizar al país; no obstante, hay que recordar que los recursos del subsector de Policía se clasifican dentro de la Guardia Nacional, un ente militar de facto, como lo hemos analizado.

El mayor perdedor en monto será el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, el cual tendrá un presupuesto de 13% o 38 mmdp por debajo del promedio del sexenio pasado. Este sector engloba principalmente a las Aportaciones federales, lo que significa que las transferencias etiquetadas para la inversión en las entidades serán las más afectadas, en cantidad.

El siguiente sector más afectado será el de Comunicaciones, que en 2023 contará con 197 mdp, similar al presupuesto de 2022, pero 95% (3.3 mmdp) menos que en el sexenio pasado. El mayor gasto en este sector se dio entre 2013 y 2016, con 5.5 mmdp en promedio, principalmente en comunicaciones satelitales; sin embargo, entre 2017 y 2018 el gasto promedió 1.3 mmdp. Desde entonces ha seguido cayendo.

Asimismo, la inversión pública en el sector de Ciencia y Tecnología tendrá en 2023 un presupuesto de 463 mdp, 5% más que en 2022, pero 94% (7.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Esto colabora a perpetuar la dependencia tecnológica que tiene México con respecto al resto del mundo, que limita el desarrollo del país.

De igual forma, el sector de Protección Ambiental tendrá en 2023 sólo 6.3 mmdp, un recorte de 64% (10.9 mmdp), principalmente por recortes en el subsector de ordenación de Aguas Residuales, Drenaje y Alcantarillado. Por un lado, como dijimos, habrá más inversión hidroagrícola, pero se reduce la orientada al manejo de aguas residuales, por lo que la gestión del agua estará incompleta.

Por su parte, el sector Justicia contará con 2.6 mmdp, 48% (2.4 mmdp) menos que el promedio. Esto se debe a un recorte de 36% (679 mdp) en el subsector de Reclusión y Readaptación Social, y a uno de 85% (2.5 mmdp) en Impartición de Justicia, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y el Poder Judicial, respectivamente. Esto impacta en el desarrollo de juzgados y en la capacidad por parte del sistema de justicia de enfrentar la congestión de casos.

Finalmente, y no menos importante, el sector de Educación, que contará con 20.4 mmdp para infraestructura, 15% (2.7 mmdp) más que en 2022, pero frente al promedio del sexenio pasado está 25% por debajo (6.8 mmdp).  La principal reducción se dará en Educación Superior; luego en Educación Media Superior, compensada ligeramente por un aumento en Educación Básica. Además, por tercer año consecutivo no se presupuestan recursos para infraestructura en Educación para Adultos.

Sectur, la nueva SCT: inversión por ramo

La evolución de la inversión por ramo refleja más claramente las prioridades territoriales y sectoriales ya mencionadas, pero también las políticas. Mientras que la inversión por sector nos permite observar en qué se invierte, la inversión por Ramo refleja quién invierte, es decir la dependencia encargada.  De los 196 mmdp extra de inversión para 2023 frente a 2022, 76 mmdp (39%) lo tendrá la Secretaría de Turismo (Sectur), 36.9 mmdp (18.7%) lo ganará Pemex y 31.5 (16%) la Secretaría del Medio Ambiente, a través de la Conagua. Esto refleja la apuesta por el sector Transporte, Energético e Hidroagrícola que ya mencionamos.

Al analizar por dependencia se puede constatar las prioridades detrás del incremento en la inversión salud. Se observa un aumento de 257% (6.4 mmdp) en la inversión del ISSSTE y de 62% (5.5 mmdp) para el IMSS, pero de sólo 9% (570 mdp) para la Secretaría de Salud.

Se resalta además un incremento de apenas 1% (708 mdp) para la CFE, que contará con 50.4 mmdp para inversión. Este monto es 0.4% (197 mdp) mayor al promedio del sexenio pasado; con él difícilmente se podrá solventar la obsolescencia de plantas eléctricas, los altos costos de producción y la dependencia de subsidios, como lo hemos comentado. Esto contrasta con el gran aumento en el sector de Combustibles y Energía, cuyo ganador es Pemex.

También es llamativa una caída de 36% (4.1 mmp) en la inversión de las Entidades No Sectorizadas, debida, en gran medida, a que el proyecto del Istmo de Tehuantepec contará con sólo 6.8 mmdp, 35% (3.9 mmdp) menos que en 2022. El resto de la caída se explica por la menor inversión en el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.

Lo más interesante al analizar la inversión por dependencia es que la Secretaría de Comunicaciones, Infraestructura y Transportes (SCT) tendrá un gasto de 63.2 mmdp, 14% (7.6 mmdp) más que en 2022, pero 52% (68.6 mmdp) menos que en el promedio de 2013 a 2018. El total de la inversión de la SCT representará sólo el 6% del total, mientras que en el sexenio pasado promedió el 15% del total.

Es evidente que la SCT dejó de ser la institución predilecta del Estado para el desarrollo de infraestructura de transporte, y su lugar fue tomado por la Sectur, lo que nos lleva a cuestionar si no se estarán desperdiciando las capacidades institucionales de la primera y si la segunda está preparada para asumir su nuevo rol (aparte de la menor inversión carretera y marítima que este cambio ha supuesto).

Los proyectos consentidos

Los proyectos prioritarios han sido tema de discusión desde los inicios de la actual administración, y este año, con los recursos que se les pretende asignar para el siguiente, se prolongará la conversación. El Paquete Económico 2023 contempla siete proyectos prioritarios –Tren Suburbano AIFA, Tren Interurbano México-Toluca, Obras hidráulicas de la Conagua, Tren Maya, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Espacio Cultural de Los Pinos y Proyectos Prioritarios SICT–, con un monto de 236.1 mmdp. Esto representa el 21.2% de la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, lo quiere decir que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física serán para los proyectos prioritarios del presidente. 

Entre estos siete proyectos sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) con respecto al aprobado en 2022. El monto presupuestado para 2023 representa el 12.8% de toda la inversión física presupuestaria. Otra comparación: representa más del 68% de todo el presupuesto de la Secretaría de Salud.

El presupuesto aprobado total (2019-2022) del Tren Maya ha superado los 261 mmdp, y a junio de este año ya se ha ejercido más del 81% (53.9 mmdp) del presupuesto aprobado para 2022, lo que indica que existirá un sobregasto al cierre de 2022.

Por otro lado, para 2023 el Tren Interurbano México-Toluca mantiene, en términos nominales, los 7 mmdp presupuestados en 2022. Se prevé un avance de obra de 17 km, que añadidos a los 41 km ya construidos, completaría el 100% de los 57.87 km de la obra prevista. Sin embargo, aún no se proyecta una fecha de inauguración.  

Respecto a los proyectos de construcción y conservación de la infraestructura hidráulica de la Conagua, no se detallan cuáles son todas las obras en que consisten. Sin embargo, el Paquete Económico menciona algunas de carácter vital: el sistema de abastecimiento de agua potable intermunicipal para comunidades yaqui tiene, por ejemplo, un presupuesto asignado de 1 mmdp; entretanto el proyecto más caro será Agua Saludable para la Laguna, con un presupuesto de 8.6 mmdp, destinado a abastecer de agua potable a zonas de Coahuila y Durango.

El aumento de más 177% (26.8 mmdp) en obras de la Conagua llega en el momento preciso en que México se enfrenta a una de las mayores crisis hídricas de la historia. Sin embargo, esta inversión prioritaria representa este año sólo el 10% del presupuesto ejercido de la refinería Dos Bocas en 2022.

Adicionalmente, el Tren Suburbano Lechería-Jaltocan-AIFA registró un avance de obra de 35% a junio de este año, algo preocupante, ya que se planea inaugurar a mediados de 2023. Hacienda reportó que la obra costará 17.9 mmdp y, a pesar de ello, sólo se presupuestaron 1.25 mmdp para la obra en 2023, una disminución del 28% (0.5 mmdp) comparado con 2022. En 2021 la obra ejerció 314 mdp, y a junio de este año sólo se han ejercido 100 mdp… En efecto, los planes para terminar la obra parecen muy optimistas por el momento.

A pesar del aumento en el monto aprobado de los proyectos prioritarios, existe un rezago importante en el avance real de la obra. Por ejemplo, el Espacio Cultural de los Pinos y Bosque de Chapultepec ha ejercido solamente el 0.3% (12.3 mdp) aprobado para 2022, mientras que en 2020 y 2021 ejerció el 5.8% (228 mdp) y 0%, respectivamente. De acuerdo al portal de Transparencia Presupuestaria, la infraestructura para la interconexión del complejo cultural Bosque de Chapultepec tiene un avance físico de 0%; los estudios de preinversión llevan un avance de 0% y el proyecto integral, que está a cargo de cinco unidades diferentes, lleva un avance de 5%, a pesar de que el proyecto ha sido catalogado como prioritario desde 2020. 

Dentro de los proyectos mencionados como prioritarios en el Paquete Económico se excluyen varias obras consentidas de la actual administración. La principal de ellas es la refinería Dos Bocas, cuyo monto ejercido total será de 330.8 mmdp entre 2019 y el cierre de 2022, según la Exposición de Motivos del PEF 2023. Este monto es más del doble del presupuestado en un inicio, y sólo en este año se planean ejercer 153.6 mmdp, lo cual representa más del 14% de toda la inversión física presupuestaria estimada para 2022.

Estos 153.6 mmdp para la obra insignia son 106.4 mmdp superiores a lo que fue aprobado este año (47.2 mmdp). Un sobregasto de más de 100 mmdp no debe tomarse a la ligera, ya que para solventar los costos de la refinería se deben hacer recortes en otras áreas. La herramienta para generar estos recortes son las medidas de austeridad, las cuales ya han dejado en las penurias a varias instituciones y programas vitales del país. 

Para 2023, el presupuesto propuesto para la refinería será de 47.2 mmdp (misma cifra que el aprobado para 2022), por lo que seguramente se quedará corto, ya que con las presiones políticas que genera el fin del sexenio se buscará finalizar la obra a toda costa. La pregunta es: ¿en dónde se harán los recortes que permitan concluir Dos Bocas?

Además de la refinería, otros proyectos de inversión importantes que no se contemplan como prioritarios en el Paquete Económico 2023 son: la construcción de las sucursales del Banco del Bienestar, la construcción de las Universidades para el Bienestar, el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el Parque Ecológico Lago de Texcoco, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México.

El Parque Ecológico Lago de Texcoco mantiene para 2023 el mismo presupuesto que se aprobó para 2022 (2.2 mmdp), a pesar de que sólo se han ejercido 89 mdp este año. Con un avance físico del 3%, según los datos de Transparencia Presupuestaria, la obra parece sólo una idea de último momento para hacer algo con el terreno del aeropuerto cancelado.

Por su parte, el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México, proyecto que busca solucionar las problemáticas de movilidad de la zona, tiene proyectado para 2023 un presupuesto 41% menor que el aprobado para 2022. Adicionalmente, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México tendrá un incremento del 105% (750 mdp) en su presupuesto para 2023, con el fin de mantener su capacidad de operación.

La construcción de las sucursales del Banco del Bienestar tomará un papel aún más relevante, ya que se planea alcanzar la meta de 2,744 nuevas sucursales a mediados del año siguiente. De acuerdo con comunicados recientes, hoy se han concluido 1,560 instalaciones, por lo que se tendrán que construir 1,184 nuevas sucursales en menos de un año, aproximadamente tres cada día. 

Según declaraciones del Ejecutivo, la construcción y equipamiento de una sucursal del Banco del Bienestar cuesta aproximadamente 3.5 mdp, pero en Transparencia Presupuestaria se registra que una sucursal cuesta alrededor de 4.2 mdp. Es decir, los costos para su construcción serían mucho más altos de lo que se tenía planeado. Con estos datos, las 1,184 sucursales faltantes por inaugurar tendrán un costo aproximado de casi 5 mmdp.

El olvido de las APP

A pesar de ser detonantes de crecimiento económico, las Asociaciones Público Privadas (APP)[3], han sido relegadas en la actual administración. Desde el Gobierno se ha difundido el estigma de que dichos esquemas generan daño al interés nacional, pues son buenos negocios para el sector privado pero malos para el público. Esta retórica se refleja en los datos, ya que de 14.9 mmdp presupuestados para 2022, sólo se terminarán ejerciendo 11.8 mmdp (20.8% menos).

Para 2023, el monto presupuestado en las APP es de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022. Esto representará solamente el 1.1% de toda la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, que será de 1,115 mmdp.

En cuanto al destino específico de los recursos, la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes se llevará el 60% de los recursos para proyectos carreteros, un total de 7.5 mmdp (en 2022 fueron aprobados 5.1 mmdp). 

Por otro lado, el IMSS y el ISSSTE tendrán una disminución de 134 mdp (-4.7%) y 59 mdp (-4.7%), respectivamente, comparado con lo presupuestado en 2022. El resto será para la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, con una disminución de 164 mdp (-12%) comparado con 2022. 

De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2023, no se realizarán nuevos proyectos a través de APP. Los recursos presupuestados serán destinados para el cumplimiento de proyectos autorizados en ejercicios anteriores. Los proyectos son los que mostramos en la siguiente gráfica:

Entre estos proyectos se destaca el Complejo Penitenciario Federal de Papantla, cuya primera piedra fue colocada hace 20 años durante la administración de Vicente Fox, y que funciona como una APP con los mismos problemas de una cárcel pública.

Anexos

[1] Inversión física directa se refiere a la inversión realizada por las entidades del sector público, sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto o transferencias a las entidades federativas. En otras palabras, es la inversión donde el Ejecutivo tiene más discrecionalidad en su gasto.

[2] La inversión desagregada por entidad sólo puede obtenerse a través de información de la plataforma Transparencia Presupuestaria. Sin embargo, los datos de inversión de dicha plataforma son inferiores a aquéllos oficiales de las Estadísticas Oportunas y los Informes al Congreso en un margen promedio de 10%, entre 2013 y 2021. Por lo tanto, los recortes de la inversión frente al sexenio pasado son mayores.

[3] Las Asociación Público-Privadas son acuerdos entre el sector público y el sector privado para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública. Hay que destacar que no son una privatización pues la rendición de cuentas por la prestación del servicio público la retiene el sector público, mientras que en una privatización, la responsabilidad pasa al sector privado.

El presupuesto unidimensional: subsidios en el PEF 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023.

Se propone que en 2023 los programas de subsidios lleguen a 951 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 15% (124.9 mmdp) con respecto al PEF 2022. Se alcanzará así el mayor monto de la actual administración. No obstante, dicho monto sería apenas 2.2% (20 mmdp) mayor al promedio de 2013 a 2018, y no se superarían los récords alcanzados en 2014 y 2015. Pese al discurso, las transferencias del actual Gobierno no han sido superiores a las del sexenio pasado.

Lo que es en realidad diferente en esta administración es la concentración de recursos en algunos cuantos programas consentidos. Las Pensiones de Adultos Mayores –enfocada en transferencias directas a la población– acaparará el 35% del gasto. En 2018 el programa de mayor valía –subsidios para universidades estatales– sólo concentraba el 14% de los recursos.

De aprobarse el PPEF 2023, las Pensiones de Adultos Mayores ejercerán 335 mmdp, monto similar al total de recursos del 94% (67) de los programas con menor presupuesto, y habrán crecido 629% (289 mmdp) frente a 2018. En el mismo periodo, el gasto total de las transferencias aumentará sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se ha dado a costa de sacrificar otros programas, muchos con impacto social probado, lo que limita la posibilidad del gasto público de impactar en indicadores de desarrollo.

Si es que existe algún tipo de incremento de los programas de subsidios de este Gobierno, ocurre en la opacidad. Es un tema delicado: se trata del presupuesto del año anterior al de las elecciones. Aunque se ha incrementado la cantidad de recursos en programas con Reglas de Operación (ROP), en 2023 la proporción de recursos sin clasificación geográfica o localizados en la CDMX será de 87%, el mayor porcentaje de la década.

De hecho, los 15 programas de subsidios con más recursos para 2023 se clasifican sólo en la CDMX o no cuentan con distribución geográfica. Entretanto, de 71 programas de subsidios, sólo 14 tienen recursos clasificados en las 31 entidades, sin contar a la CDMX.

La apuesta para 2023 es clara: el gasto en subsidios busca concentrar cada vez más los recursos en programas asociados mediáticamente al partido en el poder, sacrificando instrumentos con verdadero impacto social en salud, seguridad, educación, equidad de género, etcétera. Además, el aumento de recursos sin clasificación geográfica permitirá un uso más discrecional para fines electorales. Bienvenidos a la carrera por la Presidencia 2024.

Recuento de la concentración

En menos de 10 años las prioridades del gasto de la política de transferencias han cambiado drásticamente, tanto en la cantidad de programas como en la concentración de recursos. En 2023 se plantean 71 programas de subsidios con un gasto de 951 mmdp, donde tan sólo 10 programas dispondrán del 82.4% (783 mmdp) de los recursos. Esta proporción es abismalmente distinta a la de 2015, el año de mayor gasto en subsidios, cuando existieron 184 programas, donde los 10 de mayor valor sólo agruparon el 61% del total.

Durante el sexenio pasado esa gran cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social verdadero; es decir, que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En la administración actual esta situación ha dado un giro de 180 grados. La concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.

En realidad, el proceso de concentración de recursos y desaparición de programas comenzó a mediados del sexenio pasado. De 2015 a 2016 se realizó el primer gran recorte, al pasar de 184 programas de subsidios a 127. Entonces desaparecieron programas como el Fondo de Pavimentación, las Escuelas Dignas, el Fondo de Infraestructura Deportiva, Programa Hábitat, Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento, Rescate de Espacios Públicos, Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora, entre otros.

Con todo y depuración, en 2016 los 10 principales programas acapararon sólo el 63% del gasto, similar a 2015. Es decir, los programas eliminados eran muy pequeños, por lo que la concentración de recursos no varió demasiado.

Hacia 2018, el último año del sexenio, la concentración de recursos ya era más evidente: hubo sólo 115 programas. El programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales de Educación– ejecutó el 13.9% del presupuesto, y los 10 programas principales el 73% del gasto. En aquel momento, las Pensiones de Adultos Mayores fue el sexto programa de mayor peso, con sólo el 5.5% (46 mmdp) del gasto.

El cambio de sexenio marcó un antes y un después en la política de subsidios. De la noche a la mañana las Pensiones de Adultos Mayores se convirtieron en el principal programa, al crecer 205% (94 mmdp) frente a 2018 y concentrar el 17.3% del gasto. Todo esto sucedió en un contexto en que los subsidios totales cayeron 3% (25 mmdp). Asimismo, los 10 principales programas acapararon el 74% del gasto, a causa de la inclusión de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Becas Benito Juárez para Educación Media Superior y Sembrando Vida, que acumularon en conjunto el 10.7% del gasto.

Al mismo tiempo, el número de programas pasó de 115 a sólo 105. Algunos de los sacrificados fueron el Programa de Apoyos a la Comercialización, que apoyaba la profesionalización de las ventas del sector agroalimentario, el Programa de Pueblos Mágicos, el Programa Nacional de Prevención del Delito, el de Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica, el de Inclusión Digital, el de Prevención y Gestión Integral de Residuos, y el Programa para el Rescate del Acapulco Tradicional, entre otros.

En 2020 el proceso de concentración avanzó a paso firme. Las Pensiones de Adultos Mayores crecieron 10% (13.5 mmdp) mientras que el total de subsidios creció sólo 8% (67 mmdp). Por su parte, los 10 principales programas pasaron a concentrar el 77% de los recursos.

En el primer Paquete Económico diseñado completamente por la actual administración, desaparecieron 29 programas y se crearon 25. Dentro de los programas que no encontraron reemplazo fueron las Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras, el Sistema Nacional de Investigación Agrícola, el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), el Programa de Apoyo para Infraestructura Carretera, Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; y Proyectos Estratégicos para la Atracción de Inversión Extranjera.

También se crearon programas con buen potencial, como el Subsidio por Cáncer del IMSS, Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales o Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral.

En 2021 las Pensiones para Adultos Mayores aumentaron 11% (16 mmdp) y concentraron el 20.5% de todos los recursos. De igual forma, los 10 principales programas acumularon el 79% del gasto público. Asimismo, el número de programas con gasto pasó de 101 a 76.

Algunos de los programas más significativos que desaparecieron el año pasado fueron las Escuelas de Tiempo Completo y los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg). De igual forma, desaparecieron programas dedicados a fomentar la infraestructura, como el Fondo Metropolitano, el Fondo Regional y el Fondo de Capitalidad. También desaparecieron algunos orientados a la ciencia, como el Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación y el Programa para el Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft).

En 2022 la concentración de recursos se aceleró. El presupuesto de las Pensiones de Adultos Mayores creció 47% (79.5 mmdp) frente a lo gastado en 2021 y actualmente concentra el 30% (249 mmdp) del total de recursos en subsidios. Este crecimiento es más contrastante si se considera que el presupuesto de programas para este año se redujo 1% (4.9 mmdp) frente al ejercido en 2021.

El aumento presupuestal de las mencionadas pensiones fue lo que impulsó también la concentración del 82% de los recursos en los 10 principales programas. Como expondremos más adelante, incluso otros programas consentidos, como las Becas Benito Juárez o Sembrando Vida, tuvieron recortes.

Asimismo, de 2021 a 2022 desaparecieron programas dedicados al manejo de agua como la Devolución de Aprovechamientos, que devolvía los ingresos de la explotación de aguas nacionales a los prestadores de servicios locales, a cambio de que desarrollaran obras de infraestructura. También desapareció el Apoyo a Municipios para Obras de Infraestructura y Seguridad de los Museos, Monumentos y Zonas Arqueológicas. Incluso lo hicieron programas creados en la actual administración, como el Programa de Microcréditos para el Bienestar, y el Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares.

En 2023 alcanzaremos un nuevo récord en la concentración de programas: las Pensiones de Adultos Mayores llegarán a 335 mmdp, un aumento de 34% (85 mmdp) frente a 2022, y acumularán el 35% del gasto total en transferencias. En contraparte, el total de programas sólo aumentará 15% (124 mmdp). Visto de otro modo, el 68% del incremento en subsidios se deberá al mayor presupuesto de las pensiones, insignia de la actual administración.

Nadie niega que las Pensiones de Adultos Mayores sean un programa relevante para la economía de muchas personas; sin embargo, no se focaliza en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo.  

En 2023 no nos salvaremos de la eliminación de programas: desaparece el programa de Seguro de Vida para Jefas de Familia, el de Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre y el de Acciones Estratégicas para Enfrentar los Efectos Adversos del Cambio Climático. Además, el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género cambia de nombre a Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres.

El costo de los programas consentidos 

De 2018 a 2023 las Pensiones de Adultos Mayores habrán crecido 629% (289 mmdp). Pero ¿a qué costo? En el mismo periodo el gasto total de programas de subsidios aumentó sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se dio a costa de sacrificar a otros programas.

Además de la desaparición de más de 40 programas de transferencias, aquéllos que han sobrevivido o que han sido creados en este sexenio se han estancado o acumulan un crecimiento mínimo frente a las pensiones.

Un gran ejemplo son los Subsidios a Organismos Descentralizados Estatales, que apoyan los servicios públicos de Educación Media Superior, Educación Superior y Formación para el Trabajo con gasto corriente y de operación. Durante el sexenio pasado éste fue siempre el programa de mayor ejecución de recursos, pero a partir de 2019 cayó al segundo lugar. No sólo eso, el presupuesto que tendrá en 2023 de 105.5 mmdp, un 10% (11.1 mmdp) que el recibido en 2018.

El otro gran perdedor ha sido el gasto federalizado en seguridad, como lo hemos expuesto a detalle.  En 2018, apoyado con los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg), las transferencias llegaron a 34.4 mmdp. En 2023, ya sin este subsidio, el gasto será de sólo 31.5 mmdp, 8.4% (2.9 mmdp) menos que en 2018.

El sector salud también ha sido sacrificado para apuntalar programas consentidos. En conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar sumarán 127.8 mmdp en 2023, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio de Peña Nieto, como exponemos aquí. Sí, el Gobierno da más apoyos a personas de la tercera edad, pero les retira al mismo tiempo protección en salud.

Asimismo, el Sistema Nacional de Investigadores, que premia a las personas dedicadas a producir conocimiento científico y tecnológico, tendrá en 2023 un presupuesto de 8.1 mmdp, un aumento de 14% (1 mmdp) frente a 2018, pero un incremento modesto frente al incremento de otros programas. De igual forma, las becas de posgrado dispondrán de 13 mmdp el siguiente año, sólo 6% (693 mdp) más que en 2018. ¿Qué tanto se ha dejado de apoyar a la ciencia por concentrar recursos en algunos programas?

Finalmente, el programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) dispondrá de 305 mdp, un recorte de 14% (48 mdp) frente a 2018. Por su parte, el Programa de Cultura Física y Deporte acumulará un aumento de sólo 14% (224 mdp) frente a 2018.

Educación, seguridad, salud, ciencia, perspectiva de género y deporte han sido sacrificados o han visto su gasto estancado para favorecer programas prioritarios. Sin embargo, incluso los programas consentidos se han estancado en los últimos dos años.

Las Becas Benito Juárez para Educación Media alcanzaron su mejor nivel en 2020 con 38.2 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 37.6 mmdp. Por su parte, las Becas de Educación Básica alcanzaron su mayor nivel en 2021, con 35.6 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 34.9 mmdp. Jóvenes Construyendo el Futuro ejercieron 37.4 mmdp en 2019, pero en 2023 dispondrán de sólo 23 mmdp.

Las excepciones son la Escuela es Nuestra, que en 2023 tendrá 27 mmdp, 85% (12.4 mmdp) más que en 2022 y su mejor monto en el sexenio. También Sembrando Vida verá un aumento de 18% (5.7 mmdp) frente a 2022, para llegar a un presupuesto de 37 mmdp.

Teoría y práctica: subsidios vs. inversión

En 2023 se estima que la inversión física sea de 1.1 billones de pesos, 16% (150 mmdp) superior al gasto de subsidios. Esto es positivo, pues muestra que se mantiene la visión de desarrollo a largo plazo frente a la de corto plazo. Sin embargo, en la práctica de 2017 a 2021 los subsidios han sido superiores a la inversión.

Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social significa que existe prioridad en  generar oportunidades de crecimiento económico y desarrollo personal por encima de satisfacer las necesidades presentes de la gente, mediante intervención estatal directa. La inversión genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno.

En la última década siempre la inversión física presupuestada ha sido superior a los subsidios aprobados. En el sexenio pasado fue en promedio 23% (204 mmdp) mayor. En esta administración (2019-2023) la inversión ha sido sólo 9% (77.8 mmdp) superior a los presupuestos aprobados. Se nota una apuesta rebajada por la inversión, pero por lo menos en el papel sigue siendo mayor a los subsidios. Para 2023 la inversión se pronostica 16% (150 mmdp) mayor.

Sin embargo, la inversión física efectiva generalmente se queda corta frente a lo previsto, y recientemente los subsidios son superiores a lo aprobado, lo que ha hecho que se invierta la proporción inversión-subsidios. O sea, en los hechos los subsidios ya son mayores a la inversión. En el sexenio pasado la inversión ejercida fue superior a los subsidios de 2013 a 2016, pero en 2017 y 2018 fue inferior. Esto permitió que en promedio la inversión fuera 12% (121 mmdp) superior, pero al cierre del sexenio ya se notaba el cambio de tendencia. En lo que va de la actual administración  (2019-2021), la inversión ha sido 10% (83 mmdp) inferior a los subsidios reales. Se mantiene el escenario observado desde 2017.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque se trata del año anterior a las elecciones presidenciales, y que acabemos viendo que los subsidios, en particular los de transferencias directas, son mayores que la inversión.

Un hecho destacable es que a partir de 2020 aquellos programas sujetos a Reglas de Operación (ROP) han comenzado a sobrejercer recursos; esto no sucedía anteriormente: eran aquéllos sin ROP los que generaban el exceso de gasto.

De 2013 a 2018 los llamados ‘otros subsidios’ (sin ROP) fueron superiores a su monto aprobado en 26% (97.8 mmdp), en promedio. Este sobrecosto se acrecentó en 2017 y 2018 cuando el sobrejercicio fue de 42% respectivamente, o 149 y 141 mmdp. También en el sexenio pasado se usaban los recursos con prioridades electorales. De 2019 a 2021 el sobrecosto de los ‘otros subsidios’ ha sido de 15% (55 mmdp). Es decir, la actual administración ha sido más respetuosa de los presupuestos de este tipo de subsidios. Pero…

De 2009 a 2019 los subsidios sujetos a ROP jamás superaron sus presupuestos aprobados, situación que cambió en 2020 y 2021. En promedio en esos años el gasto acabó siendo 18% (53 mmdp superior a lo aprobado). En conjunto todos los programas de subsidios fueron 113% (198 mmdp superiores a lo aprobado en esos dos años, similar en porcentaje, pero más del doble en cantidad, frente al sexenio pasado, cuando se sobrejercieron los subsidios en 110% (80 mmdp).

Luz y sombra: ROP y distribución geográfica

En efecto, desde 2019 el gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP), pero lo ha perdido respecto a su clasificación geográfica. Necesitamos mejoría en ambas direcciones, no ‘unas por otras’.

En el primer año de la actual administración tan sólo el 35% (284 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera.

Aquel año los principales programas sin ROP fueron de reciente creación, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.

Desde entonces, se ha venido mejorando en el andamiaje institucional de los programas, y para el 2023 el 69% de los recursos de subsidios a erogarse contarán con Reglas de Operación, la mayor proporción desde 2008. No es propiamente una mejora, sino que se ha recuperado el terreno perdido en el sexenio pasado, lo cual es positivo. Aún así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas y Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos (Insabi) y otros 23 programas más.

Pese a la mejora de los programas con ROP, se ha ‘avanzado’ consistentemente en la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción.

La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.

En 2019, los recursos aprobados en programas de transferencias sin distribución geográfica o localizados en CDMX representaron el 82% del total, la mayor proporción hasta esa fecha. Para 2023 el 87% (825 mmdp) de los recursos propuestos adolecerán de precisión geográfica, un nuevo récord, que no hay que celebrar.

Es cierto que, durante el año, la Secretaría de Hacienda comienza a reportar de mejor manera el destino de los recursos. Por ejemplo, en 2021 el 83% de los recursos presupuestados no tuvieron clasificación geográfica o fueron destinados a CDMX, pero el monto ejercido de esta forma acabó siendo de 58%. Esto no evade la necesidad de presupuestar ex-ante los recursos de forma precisa, pues lo que aprueba el Congreso (es decir, sobre lo que ejerce un escrutinio democrático) son recursos presupuestados. 

Para 2023 la cantidad de recursos no distribuibles geográficamente será de 207 mmdp, 11% (26 mmdp) menos que en 2018, pero aquéllos clasificados en CDMX serán 618 mmdp, 45% (257 mmdp) más que lo aprobado en 2018. Para ponerlo en perspectiva: CDMX cuenta con sólo el 7.3% de la población nacional, según el Inegi, pero se propone clasificar ahí el 65% del total de los recursos en programas de transferencias para el siguiente año, situación claramente discordante.

Cabe resaltar que para 2023 los 15 programas más cuantiosos en recursos tendrán la totalidad de ellos clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica, lo cual incrementa las preocupaciones sobre el uso discrecional del presupuesto.

Se destacan las Pensiones de Adultos Mayores, las cuales tendrán el 99% (331 mmdp) de sus recursos asignados en CDMX. También los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Becas de Educación Media y Básica, IMSS-Bienestar y Jóvenes Inscribiendo el Futuro tendrán la totalidad de sus recursos designados en tal entidad. Otros programas, como Producción para el Bienestar, Fertilizantes y Precios de Garantía, tendrán la totalidad de recursos clasificados como ‘no distribuibles geográficamente’.

Preocupa que la mayor parte de los programas mencionados consten de transferencias directas, lo que aunado a la falta de transparencia sobre la distribución geográfica, podría dar pie al uso electoral de los recursos.

Por el lado contrario, tan sólo 14 de 71 programas de subsidios tienen sus recursos clasificados con una distribución geográfica distinta a CDMX. Se destacan los Subsidios para Organismos Descentralizados, con el 97% de sus recursos localizados en entidades, salvo la capital. Aunque este programa no cuenta con ROP, por lo menos especifica bien su destino territorial.

Se destaca también el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento, con 96% de sus recursos clasificados en las entidades; el Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola, con 96%; el Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres, con 96%; el de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), con 91%, o Atención de Planteles Públicos de Educación Media Superior con estudiantes con discapacidad (PAPPEMS), con 92% de sus recursos clasificados de tal manera. Queda claro que cuando se quiere, es posible precisar el destino de los recursos.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

Anexos

 

 

 

 

 

Gasto en salud en el PEF 2023: en el fondo, una triste historia

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023. 1 comentario en Gasto en salud en el PEF 2023: en el fondo, una triste historia

Las apariencias engañan. Una lectura superficial del presupuesto en salud para 2023 mostraría un incremento del gasto de 3.9% o 33 mil millones de pesos (mmdp) para alcanzar los 874 mmdp, el mayor monto de la historia. Nosotros no nos vamos con la finta. Al desagregar el análisis de este gasto, confirmamos lo más temido: la debacle en salud no deja de agravarse, especialmente para las personas sin seguridad social.

Para entenderlo pronto: los recursos en salud que en verdad favorecen a las personas son aquéllos destinados a medicinas, subsidios, inversión, salarios de profesionales médicos y gasto operativo. Y si del monto propuesto descontamos los recursos cuyo destino desconocemos –aportaciones a fideicomisos– o la inversión financiera, el aumento del gasto en salud para 2023 es de apenas 0.8% (6.8 mmdp).

Con esta consideración, para el siguiente año, entre las instituciones de salud, sólo el IMSS y Aportaciones Estatales tienen aumentos en su presupuesto; Sedena y Marina pierden con el presupuesto oficial y la Secretaría de Salud (SSA) e ISSSTE caen, si se descuentan las inversiones financieras.

Lo más grave es el desplome de 10% (18.9 mmdp) de la SSA, en relación con lo aprobado en 2022, pues es esta institución la que alcanza a las personas más vulnerables en México. Al interior de esta dependencia, es notorio el abandono del Insabi: su presupuesto caerá 1.2% frente a lo aprobado en 2022, pero la caída es de 6.8% (7.9 mmdp) si se compara con el promedio del sexenio pasado, cuando era Seguro Popular. Además, al desagregar este gasto, notamos que los subsidios para la salud serán 14% (11.8 mmdp) inferiores al promedio de 2013 a 2018. En efecto, los recursos para la atención de las personas sin seguridad social seguirán muy limitados.

Esta caída no será compensada por un aumento en el presupuesto del IMSS-Bienestar (como podría suponerse), pues su gasto sufrirá un recorte de 17% (4.2 mmdp) frente a 2022. No hay esperanzas de que se reconduzca la transición del Insabi al IMSS-Bienestar.

Encima de esto, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes a la Tesofe en el primer semestre de 2023. Con esto el Gobierno habrá consumado la apropiación de los 110 mmdp que había en 2018, sin ofrecer una alternativa a la atención de enfermedades catastróficas.

El resto de hospitales y centros de la Secretaría de Salud no luce mejor. Aunque la mayoría muestran una mejora en el presupuesto asignado respecto de 2022, sus recursos seguirán siendo inferiores a los vistos en administraciones pasadas. Además, se destacan por lo negativo el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) o el Hospital Infantil, que tendrán un peor presupuesto que el ejercido hace 10 años.

Como si lo anterior no fuera suficiente, para 2023 el gasto en medicamentos caerá 15% (19 mmdp), a causa de los recortes en el programa de vacunación de la SSA y en la adquisición de medicamentos en el ISSSTE. En conjunto, el gasto en medicamentos será el segundo peor de esta administración, lo que dificulta solucionar el problema del desabasto.

Si en algo podemos tener optimismo en el gasto en salud, es que para 2023 se plantea una inversión física de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Esto sin duda es positivo, aunque se enfocará principalmente en el IMSS y el ISSSTE, dejando de lado, de nuevo, a la infraestructura para atender a las personas sin seguridad social.

Acompáñenos a leer esta triste historia…

Muerte anunciada del Fonsabi

El Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), encargado de financiar el tratamiento de enfermedades de alto costo e impulsar la construcción de infraestructura, ha sufrido desde 2019 modificaciones institucionales y descalabros financieros que lo han dejado en agonía. Para 2023, el Poder Ejecutivo le solicitó al Congreso la prerrogativa de liquidar el fondo a mitad del año fiscal. Todo apunta a que su destrucción será consumada sin la certeza de que habrá un sustituto.

El décimo cuarto artículo transitorio de la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) establece que “el Instituto de Salud para el Bienestar instruirá a la institución fiduciaria del Fondo de Salud para el Bienestar para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesorería de la Federación el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso a que se refiere el artículo 77 bis 17 de la Ley General de Salud, salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo”.

Éste será el tercer año en que mediante artículos transitorios en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF) se instruye a desfondar al Fonsabi, como mostramos en la siguiente tabla. En 2022 también existió la posibilidad de que el total de los recursos del Fonsabi pasarán a la Tesofe, salvo que Hacienda instruyera lo contrario. Aunque no se agotó el fondo, sí se perdieron más de la mitad de los recursos.

Artículos en las leyes de Ingresos que han desfondado al Fonsabi
LIF 2021. Décimo Quinto transitorio[1]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, a más tardar el 1 de abril de 2021, concentre en Tesofe  la cantidad de hasta treinta y tres mil millones de pesos.
LIF 2022  Décimo Cuarto transitorio[2]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2022, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese Fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.
ILIF 2023 Décimo Cuarto transitorio[3]El Insabi instruirá a la institución fiduciaria del Fonsabi para que, durante el primer semestre de 2023, concentre en la Tesofe el remanente del patrimonio de ese fideicomiso salvo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorice que el remanente referido permanezca para el cumplimiento de los fines de dicho fondo.

Al segundo trimestre de 2022, el Fonsabi contaba con tan sólo 37.8 mmdp, menos de los 96 mmdp que tenía al cierre de 2021, y el saldo más bajo desde marzo de 2010. Es posible que los recursos de este fondo aumenten a finales del año, pues existe la costumbre de realizar aportaciones a este instrumento (que se contabilizan como gasto) para, de nuevo, enmascarar el subejercicio a lo largo del periodo. Esto sólo sería una estrategia contable, pues los recursos regresarán a la Tesofe a principios de 2023.

Si se cumple la orden estipulada en la ILIF 2023, la presente administración habrá consumado la apropiación de 110 mmdp que tenía el fondo a finales de 2018, y la eliminación del principal mecanismo para atender enfermedades de alto costo, como el cáncer y VIH/sida, capaces de ‘desfondar’ por completo las finanzas de una familia que tiene que enfrentarlas por sí misma. De paso, desaparecerá el mecanismo destinado a promover inversión física en municipios de alto grado de marginación, el cual promedió 3 mmdp anuales en obras el sexenio pasado.

Como hemos mencionado en otras investigaciones, desde que el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS) del Seguro Popular se convirtió en el Fonsabi, redujo su financiamiento a la atención de enfermedades y la construcción de infraestructura. Además, la rendición de cuentas prácticamente desapareció pues en 2020 ya no se informó el número de pacientes atendidos yen 2021 ni siquiera se publicó el gasto dedicado a enfermedades de alto costo.

En 2020, el gasto total del Fonsabi destinado a atender gastos catastróficos fue de 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018, o 44% (4.7 mmdp) menos que en 2016, el año de mayores erogaciones. Para 2021 ya no se publicó este gasto. En el caso del financiamiento de infraestructura, en 2020 registró 4.4 mmdp, un recorte de 36% (2.5 mmdp) frente a 2015, y en 2021 sumó sólo 296 millones de pesos, un recorte de 93% (4.1 mmdp) frente a 2020.

Con la actual administración el Fonsabi se convirtió más bien en una caja chica y un esquema de simulación del gasto. Para 2020 se estableció la posibilidad de que el Fonsabi regresara recursos a la Tesofe, y desde entonces se dispararon las entradas y salidas del fondo, facilitando la simulación del gasto y arriesgando el financiamiento para pacientes sin seguridad social y con enfermedades crónicas.

En 2021 dicho instrumento tuvo ingresos por 99 mmdp, 92% (47.4 mmdp) más que en 2020, o 458% (81 mmdp) más que en 2019. Por otro lado, los egresos de fideicomisos en 2021 sumaron 114 mmdp, 81% (51 mmdp) más que en 2020 o 830% (102 mmdp) más que en 2019. Este aumento se dio sin que crecieran las erogaciones para atender enfermedades altamente costosas ni gasto en infraestructura.

A pesar de este mal uso reciente del Fonsabi, si desaparece por completo, las personas sin seguridad social formal ya no contarán con un esquema que garantice el financiamiento de enfermedades de alto costo, y dependerán de recursos presupuestarios que pueden ser recortados en cualquier momento.

Existe la posibilidad de que se abra un fideicomiso similar en el IMSS-Bienestar. En el decreto[4] por el que se crea el organismo público descentralizado, denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, se plantea la posibilidad de la creación de un fideicomiso para garantizar la solvencia presupuestal de la institución.

Sin embargo, no existen lineamientos para que este instrumento cuente con gobernanza y transparencia suficiente para evitar que la historia del Fonsabi se repita. Además, se desconoce si el fideicomiso financiará enfermedades de alto costo e infraestructura -como el Fonsabi- o si sólo servirá de ‘guardadito’ del IMSS-Bienestar.

Transición en el Insabi: abandonen toda esperanza

Tan sólo dos años y tres meses después de la desaparición del Seguro Popular y la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), el Gobierno federal reviró su estrategia para atender a las personas sin seguridad social, para apostar por el modelo del IMSS-Bienestar. A pesar del cambio de dirección, sigue sin haber un rumbo claro.

Tanto en nuestro análisis en salud al 1T de este año como al 2T, identificamos que la transición comenzó con el pie izquierdo, presupuestalmente hablando, pues sus recursos conjuntos no se han incrementado frente a los del sexenio pasado. Para 2023 la transición apunta a tener, más que un tropiezo, una caída abrupta, ya que ambas instituciones reportan recortes presupuestales.

El próximo año el Insabi contará con un presupuesto de 107 mmdp, 1.2% (1.2 mmdp) menos que en 2022 o 6.8% (7.8 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar tendrá (irónicamente, en un contexto de transición) 20.6 mmdp, 17% (4.2 mmdp) menos que en 2022, aunque 38.4% (5.7 mmdp) más que en el sexenio pasado.

El recorte de recursos del IMSS-Bienestar frente a 2022 no deja de ser un enigma, si tenemos en cuenta los cambios que se avecinan. Al 30 de junio de 2022 Nayarit, Tlaxcala y Colima han transferido 534 unidades médicas que antes formaban parte del esquema del Insabi para ser administradas por el IMSS-Bienestar, según el Cuarto Informe de Gobierno. Además, hay otros 13[5] estados que están próximos a unirse a este esquema el siguiente año.

Ambas instituciones (Insabi e IMSS-Bienestar) sumarán 127.8 mmdp, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio anterior. El recuento es más grave si sólo se contabilizan los subsidios para la prestación de servicios de salud, aquéllos destinados a garantizar la gratuidad de dichos servicios. El presupuesto 2023 de ambas sumará 94.9 mmdp, 4% (3.8 mmdp) menos que este año y 6.2% (6 mmdp) menos que el promedio. Hay pocas esperanzas de una transición exitosa.

Hay que apuntar que este recorte presupuestal es el escenario menos pesimista para ambos sistemas de salud, pues el Gobierno federal tiene la costumbre de subejercer recursos del Insabi durante el año y disimularlo a final del año con transferencias a fideicomisos mayores a las aprobadas. En 2021, sin tales transferencias, el gasto del instituto se habría quedado 33% por debajo del programa. Al segundo trimestre de este año, el Insabi iba 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios y es probable que el retraso se ‘subsane’ con el mismo esquema al final de año.

El peso de la realidad del IMSS-Bienestar

El Gobierno ha aceptado de forma implícita el fracaso del Insabi, pero la solución que ofrece, el IMSS-Bienestar, tampoco ha exhibido un desempeño positivo en los últimos años en materia de consultas o infraestructura disponible. Se ofrecen harapos por andrajos, como lo hemos mencionado.

Tradicionalmente la atención del IMSS-Bienestar ha sido muy limitada. En marzo de este año, cuando se anunció la transición de los sistemas de salud, sólo tenía presencia en 19 estados, operaba en 4,067 unidades médicas y venía de otorgar poco más de 14 millones de consultas en los últimos tres años.

Frente al Insabi estas cifras palidecen. El Instituto, heredero del Seguro Popular, ha estado presente de 2019 a 2021 en 14,504 unidades médicas de la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud en las 32 entidades, y promediado 38 millones de consultas al año. A causa de estas diferencias en las capacidades de atención, el cambio en el modelo de salud ya se veía muy complicado.

Según estimaciones del Cuarto Informe de Gobierno, en 2022 el IMSS-Bienestar registrará 17.5 millones de consultas, el mejor nivel de la actual administración, pero inferior a las 17.9 millones de 2018. La distancia es aún mayor si se considera que en el sexenio pasado esta institución promedió 21 millones de consultas por año. Es decir, el impulso de la transición no fue suficiente ni siquiera para recuperar la atención del peor año de Peña Nieto.

En todo caso, el nivel de atención en el Insabi se ha desplomado estrepitosa y casi súbitamente, como si fuera preparando el ‘trasvase’ al IMSS-Bienestar, que al final, como vimos, no se dio peso sobre peso. Con cifras consolidadas, el Insabi cerró 2021 con una atención de 22.6 millones de consultas, 72% menos frente a las 79 millones de consultas de 2018 (Seguro Popular) o 77% menos frente a su mejor año de atención, en 2014, cuando ofreció 97 millones. Otra forma de verlo es que en 2020 con todo y pandemia ofreció 21 millones de consultas, es decir, en 2021 prácticamente no se recuperó la atención médica. Y la tendencia no se ha corregido: al mes de agosto[6] de este año, acumula 10.5 millones de consultas, 29% (4.2 millones) menos que en el mismo periodo de 2021.

El mensaje clave es que ambas instituciones han venido a la baja desde 2014, cuando en conjunto otorgaron más de 117 millones de consultas. Para suplir la atención del Insabi en 2021, el IMSS-Bienestar tendría que llegar a 40 millones de consultas, más del doble de lo que se espera tendrá en 2022. Sin embargo, si pretende recuperar el mejor nivel de atención de 2012, tendría que ofrecer 100 millones de consultas más que en 2022. Todo un reto por delante, que no está respaldado por un presupuesto suficiente.  

En materia de infraestructura hospitalaria el reto también es mayúsculo. En 2022 se estima que el IMSS-Bienestar terminará con 4,105 unidades médicas, 38 más que al cierre de 2021, pero 250 unidades menos que en 2018. A esta institución le falta mucho, incluso para recuperar las capacidades que tenía en el sexenio pasado.

Por su parte, la Secretaría de Salud y Servicios Estatales de Salud, donde opera el Insabi, cerrarán el 2022 con 14,380 unidades, 124 centros menos que en 2021 o 728 unidades menos que en 2018. Ni la Secretaría de Salud ni los informes de Gobierno explican la razón de la disminución de estas unidades médicas. Es posible que su baja sea administrativa, es decir, que algunos centros dejen de recibir apoyos federales o incluso que por la falta de mantenimiento queden inoperantes.

Lo que es un hecho es que las cifras oficiales muestran una caída del total de las unidades de salud del Insabi, que no serán ‘remontadas’ por el incremento en los centros del IMSS-Bienestar en 2022. Es cierto que en 2023 aumentará la inversión en Salud, pero ésta se centrará en el IMSS e ISSSTE, como expondremos más adelante.

Grandes centros y hospitales de especialidad, en el estancamiento

Las reducciones presupuestales que sufrirán el Insabi y el IMSS-Bienestar no serán compensadas por incrementos sustanciales en otros hospitales y centros de la Secretaría de Salud. De 37 centros, hospitales e institutos, sólo 15 recibirán incrementos superiores al 3%, mientras que siete tendrán reducciones reales en su presupuesto, y el resto prácticamente tendrán los mismos recursos que este año.

El estancamiento presupuestal o los ligeros incrementos provocarán que algunos de los centros y hospitales de especialidad más importantes de México mantengan recursos inferiores de los que disponían en el sexenio pasado.

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) tendrá un presupuesto de 2.1 mmdp, 9.5% (183 mdp) más que en 2022. Sin embargo, este presupuesto será 29% (852 mdp) inferior al promedio anual de 2013 a 2018. Esto es sumamente preocupante, pues se suma al golpe de que las personas sin seguridad social podrían ya no contar con el Fonsabi para financiar enfermedades de alto costo como el cáncer.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género, que entre varias funciones favorece la detección temprana del cáncer de la mujer, contará tan sólo con 2.02 mmdp, un aumento de 1% (11 mdp) frente a este año, pero 37% (1.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Estos recortes presupuestales limitarán las capacidades del centro de diagnosticar oportunamente el cáncer de la mujer y de salvar vidas.

También se destaca negativamente el Hospital Infantil de México Federico Gómez, el cual cuenta con unidades de oncología, nefrología, infectología, medicina interna, terapia intensiva y cardiología, entre otras, con un enfoque pediátrico. El hospital contará con 2.06 mmdp, 1% (11 mdp) más que en 2022, pero 15% (365) mdp menos del promedio del sexenio pasado.

Finalmente, el Hospital General Dr. Manuel Gea González y el Hospital General Dr. Eduardo Liceaga también mantendrán presupuestos inferiores a los ejercidos en el pasado. El primero contará con 1.7 mmdp, 7% (121 mdp) menos que el promedio del sexenio anterior, mientras que el segundo tendrá 4.9 mmdp, 6% (287 mdp) menos.

Por otro lado, algunas de las instituciones con mayores incrementos frente al sexenio anterior serán el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA) y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Hay que recordar que el primero es el encargado de manejar el Programa de Vacunación Universal (PVU), el cual tuvo un gran impulso este año, con una asignación de 30 mmdp en 2022, nueve veces más que el promedio. Sin embargo, al mes de junio se registró un retraso en la ejecución de recursos de 72% o 5.1 mmdp. Luego de este subejercicio, en 2023 el CeNSIA contará con sólo 14 mmdp, un recorte de 56% (17.7 mmdp) frente a este año, aunque dicho presupuesto será todavía 312% (10.6 mmdp) superior a lo promediado el sexenio pasado. Del recorte en el presupuesto de medicamentos hablaremos más adelante.

Por último, el DIF tendrá un presupuesto de 4.06 mmdp, apenas 0.3% más que este año, pero 22% (722 mdp) más del promedio del sexenio pasado. Una de las pocas buenas noticias en el presupuesto.

Nuevas fintas para incrementar el gasto

Siempre han existido mecanismos para inflar el gasto efectivo en salud, aunque en los dos últimos años el Gobierno ha incorporado nuevas estrategias.

El mecanismo tradicional para simular un mayor gasto (o disimular subejercicios) son las transferencias a fideicomisos. Éstas generalmente se dan en los últimos meses del año, para aparentar que se cumple con el presupuesto programado. Debido a la opacidad que caracteriza a estos instrumentos en México, cuando se les transfiere dinero se contabiliza como gasto, aunque no haya registro público de cuándo se gasta o en qué.

La demostración: de 2013 a 2018, el gasto en salud se quedó 7.7 mmdp por debajo de lo presupuestado, si se descuentan las aportaciones a fideicomisos. Y de 2019 a 2021 el subejercicio fue mayor, de 14.9 mmdp, al descontar estas transferencias. Tan sólo en 2021 se hicieron aportaciones a fideicomisos por 62 mmdp, cuando sólo estaban aprobados 19 mmdp, lo que permitió cerrar el año con números positivos.

Pues bien, identificamos otro mecanismo para inflar el presupuesto de salud: se trata de la asignación de recursos en el capítulo 7000 de “Inversiones Financieras”. Ésta es toda una innovación, pues desde 2010 a 2021 no se registraba este tipo de gastos en la función salud. En 2022 se presupuestaron 34.9 mmdp y en 2023 se identifican 69.9 mmdp para este tipo de gasto, el doble que el año pasado.

Una parte (supuestamente) estará destinada a pagar deudas pendientes que involucran a institutos de seguridad social –IMSS e ISSSTE– por 30.5 mmdp, dentro del Ramo de Aportaciones a la Seguridad Social. Otra parte de este gasto está prevista para el ISSSTE, en el programa de Provisiones para el Fortalecimiento del instituto, donde se proponen 8 mmdp. Pero en el programa de Atención a la Salud de la SSA hay 31.3 mmdp, un monto bastante considerable, pero que con la información disponible no queda claro en qué intervención se gastará. Preocupa que se pueda ir a Fonsabi y de ahí a la Tesofe, y a otros fines distintos a la salud. Recordemos que en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) que deposite sus recursos restantes en la Tesofe, en el primer semestre de 2023.

Otra hipótesis es que los recursos de la liquidación del Fonsabi llegarán a la Tesofe y de ahí se clasifiquen como inversiones financieras y se paguen al IMSS-Bienestar, el cual ya es un órgano descentralizado. Esta será una forma de impulsar la nueva estrategia de salud, sin verdaderamente hacer un esfuerzo fiscal: utilizando otro fondo, en caso de que la economía y la recaudación vayan mal.

También es posible que estas transferencias vayan a Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México (Birmex), la empresa del Estado dedicada a la producción de vacunas y recientemente encargada de la distribución de medicamentos. Las inversiones financieras generalmente van a empresas públicas como Pemex o CFE, así que es posible que estos recursos se usen para fortalecer a Birmex en su misión de combatir el desabasto de medicinas.

Al igual que las transferencias a fideicomisos, las inversiones financieras son opacas y es difícil conocer su impacto en la prestación de servicios públicos. Estos recursos pueden ser usados para la adquisición de bonos o transferencias a entidades públicas, como la capitalización de Pemex o la construcción del Banco del Bienestar. Para 2023 este gasto en salud está clasificado en la partida específica de “Otras Erogaciones Especiales”, cuya “(…) asignación se afectará una vez ubicada en las partidas correspondientes”. O sea, son recursos que serán aprobados por el Congreso sin un fin preciso y serán usados de manera discrecional por el Ejecutivo a lo largo del año. Para ponerlo en blanco y negro, con este mecanismo el Gobierno afianza una bolsa de gasto discrecional un año antes de las elecciones, pero supuestamente bajo el paraguas de la salud.

Una vez explicado este asunto se puede entender la verdadera evolución del gasto en salud para 2023. Oficialmente los recursos serán 874 mmdp, 3.9% o 33 mmdp mayores a 2022 o 17% (127 mmdp) superiores al promedio del sexenio pasado. Sin embargo, si descontamos las transferencias financieras, el gasto es de sólo 823 mmdp, 0.8% (6.8 mmdp) más que en 2022 o 14% (100 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018.

Tanto el presupuesto gastado en 2020 como el 2021 fueron ampliamente superiores al promedio del sexenio pasado, pero descontando las transferencias a fideicomisos quedaron ambos montos 12 mmdp por debajo de lo aprobado.

Con las transferencias, el gasto en salud quedó arriba en más de 20 mmdp en ambos años.  Anteriormente las brechas en el gasto aprobado frente al modificado con y sin fideicomisos no divergían. ¿Qué significa esto? Que en 2020 y 2021 hubo un claro uso de estas transferencias para disimular el gasto, como se ve en la siguiente gráfica.

Sin contar dichas transferencias, el gasto en salud acumuló 739 mmdp en 2020 y 729 mmdp en 2021, y no se logró superar a 2015, el mejor año en gasto en salud, cuando se ejercieron 746 mmdp efectivos.

Al segundo trimestre de 2022, el gasto neto en salud va 6.7% (22.5 mmdp) por debajo del calendario, y si se descuentan las transferencias a fideicomisos excedentes, el retraso es de 7.6% (25.4 mmdp). Con esta medida, el gasto funcional en salud sigue siendo menor al de 2015.

Para decirlo más claro: el gasto en salud presupuestado para 2023 no es tan buena promesa si se descuentan los rubros que inflan el gasto.

Presupuesto por institución: sólo el IMSS la libra

Al hacer un análisis por institución se puede apreciar que los incrementos en salud no son tan prometedores: hay claros recortes en aquellas dependientes del Poder Ejecutivo (SSA, ISSSTE, Semar, Sedena y Aportaciones a la Seguridad Social), mientras que instituciones más independientes, como el IMSS y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) de las entidades federativas, son las únicas que tienen ganancias efectivas. Esto nos sugiere que entre más injerencia tenga el Ejecutivo en los presupuestos de las instancias de salud, hay más castigo en sus respectivos presupuestos, lo cual no favorece a los pacientes.

Para 2023, la Secretaría de Salud contará con un presupuesto de 202 mmdp, 3.1% (6 mmdp) más que en 2022 o 16% (27.7 mmdp) más que en el sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, el gasto de esta dependencia está inflado por 31.3 mmdp de inversiones financieras, 18.9 mmdp más que en 2022.  Si descontamos estos recursos, el presupuesto efectivo de la secretaría será de sólo 171 mmdp, 10% (18.9 mmdp) menor al de 2022 o 2.1% (3.6 mmdp) inferior al promedio del sexenio pasado. Visto de esta forma, se entiende por qué la dependencia no se da abasto.

La otra dependencia con gasto inflado es el ISSSTE. Esta institución tendrá un presupuesto destinado a la salud[7] de 80 mmdp, 10.4% (7.5 mmdp) mayor al de 2022. Sin embargo, para 2023 tendrá un gasto de inversiones financieras por 8 mmdp. Sin estos recursos su presupuesto real será 0.6% (458 mdp) menor al de 2022, o 4.8% (3.6 mmdp) inferior al promedio.

La Sedena y la Semar (instituciones, por lo demás, favorecidas en este sexenio) tampoco se salvan.  La primera tendrá 7.3 mmdp para su sistema de salud, 22% (2 mmdp) menos que el sexenio pasado, y la segunda 2.9 mmdp, 5% (153 mdp) menos que el promedio.

El IMSS es la única institución con incrementos relevantes. Tendrá un presupuesto destinado a la salud de 395 mmdp, 5.7% (21 mmdp) más que en 2022, o 16% (53 mmdp) más que el promedio. Por su parte, el FASSA dispondrá de 125 mmdp, 1.8% (2 mmdp) más que en 2022, o 4% (4.8 mmdp) más del promedio de 2013 a 2018. La primera tiene mayor independencia presupuestal del Ejecutivo, y la otra depende de variables como población y crecimiento económico.

Tijera a vacunas y medicamentos

El presupuesto de vacunas y medicamentos del sector salud sufrirá un recorte importante en 2023, aunque se mantendrá por encima del promediado en el sexenio anterior. No obstante, habrá algunas dependencias más favorecidas que otras. En total las instituciones dedicadas a la salud contarán con 107 mmdp, 15% (19 mmdp) menos que en 2022, pero 7.6% (7.5 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018.

La principal variable de cambio será el Programa de Vacunación Universal (PVU), dentro de la SSA, el cual será recortado en 56% (17.7 mmdp). Como se expuso anteriormente, el aumento de programa fue una de las principales razones del incremento del gasto en medicamentos en 2022; sin embargo, al mes de junio reportaba un subejercicio de más de 70%. Con la reducción que sufrirá en 2023, el presupuesto total de la SSA de vacunas y medicamentos será de 20 mmdp, 47% (17.7 mmdp) menor que este año, aunque 104% (10 mmdp) mayor al promedio del sexenio pasado. 

Habrá que ver cómo cierra el PVU este año. Es posible que en 2023 se sigan subejerciendo recursos de este programa, sin que se logre mejorar la cantidad de niñas y niños de un año con el esquema de vacunación completo: en 2021 fue del 88.4% inferior al 89.8% de 2018 y menor al 96.7% alcanzado en 2015, según el Cuarto Informe de Gobierno.

El IMSS tendrá un presupuesto para medicamentos de 68.5 mmdp, 7% (4.3 mmdp) más que este año, pero sólo 1.9% (1.2 mmdp) mayor que el del sexenio pasado, lo que difícilmente hará la diferencia para combatir el desabasto en la institución. Hasta ahí las relativamente buenas noticias… El resto de instituciones sufrirá recortes.

El ISSSTE contará sólo con 14.8 mmdp, 26% (5.2 mmdp) menos que en 2022 o 19% (3.4 mmdp) menos que en la administración anterior. La Semar tendrá peor suerte: dispondrá de 190 mdp, 34% (98 mdp) menos que este año o 42% (137 mdp) menos que el sexenio pasado. Finalmente, la Sedena sufrirá el peor recorte: contará sólo con 281 mdp, 57% (369 mdp) menos que en 2022 o 42% (211 mdp) menos que de 2013 a 2018.

Para evitar un desabasto de medicamentos con un menor presupuesto, se tendrá que mejorar sustancialmente la política de compras públicas. De lo contrario, los usuarios se verán gravemente afectados.

Lo único prometedor: inversión

Como hemos visto, el Presupuesto 2023 no genera grandes expectativas en términos de las instituciones dedicadas a atender a las personas sin seguridad social, fondos de previsión o gasto en medicamentos. No obstante, la inversión física presupuestada sería la mayor en una década: se plantean recursos por 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más que en 2022 o 74% (17.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

Lamentablemente, no todos los mexicanos serán beneficiados en la misma magnitud: los incrementos se darán principalmente en el IMSS y el ISSSTE, mientras que la SSA tendrá un incremento marginal.

El IMSS contará con un presupuesto de 14 mmdp para inversión física, 64% (5.5 mmdp) superior a 2022, mientras que el ISSSTE contará con 9 mmdp, 257% (6.5 mmdp) más que este año. Los trabajadores del Gobierno son los que mayor expectativas de mejora pueden tener para 2023 en materia de infraestructura hospitalaria.

Según la cartera de inversión, el mayor proyecto del IMSS será el Programa de Inversión en Adquisiciones para la Sustitución de 105,000 artículos médicos en 1,039 unidades médicas. Dicho proyecto dispondrá de 4.2 mmdp el siguiente año. El segundo proyecto de mayor monto será la Sustitución del Hospital General en Puebla capital, por un monto de 1.2 mmdp.

En el caso del ISSSTE, la cartera de inversión para 2023 sólo contempla proyectos por mil millones de pesos, lo que difiere enormemente de la inversión física propuesta. De los tres proyectos con montos asignados, el mayor será la sustitución de equipo médico de segundo nivel, por 500 mdp.

Por su parte, la SSA, que atiende a las personas sin seguridad social, tendrá 6.8 mmdp para inversión física, apenas un 9% (593 mdp) más que este año. Por lo menos tendrá un ligero incremento, pues la Semar y la Sedena simplemente no contarán con inversión física presupuestada en materia de salud. Los beneficios no serán parejos el siguiente año.

De igual forma, al revisar la cartera de inversión de la SSA se observa un monto de apenas 35 mdp, que no corresponde a la inversión física, lo que podría indicar que aún no se determinan los proyectos precisos hacia donde se enfocará el gasto.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

[1] Ley de Ingresos de la Federación 2021. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2021.pdf

[2] Ley de Ingresos de la Federación 2022. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/lif/lif_2022.pdf

[3] Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación 2023. Recuperado de: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/8uLX2rB7/PPEF2023/mo2h2PK/paquete/ingresos/LIF_2023.pdf

[4] DOF. 31 de agosto de 2022. DECRETO por el que se crea el organismo público descentralizado denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-BIENESTAR).https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5663064&fecha=31/08/2022#gsc.tab=0

[5] Baja California Sur, Campeche, Ciudad de México, Durango, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas.

[6] De mayo a septiembre de este año la plataforma de la Secretaría de Salud para analizar la atención del Insabi estuvo inoperante, pero a mediados de septiembre volvió a funcionar.

[7] Sin contar gasto en pensiones

Se impulsa el presupuesto militar, y a las policías civiles se les abandona

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023.

El financiamiento para las policías civiles debe ser prioritario, suficiente y sostenible. Sólo si se refuerzan las capacidades de estos cuerpos podemos aspirar a una seguridad duradera, construida desde la base. Sin embargo, nuestro triste destino ya nos alcanzó, y en estos momentos el Poder Legislativo lo quiere inscribir en piedra. Y es que formalizar la militarización con la Guardia Nacional como Caballo de Troya, prolongando la permanencia de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, en la práctica deja a los cuerpos civiles a su propia suerte.

Esta realidad no es sólo política; también es presupuestal. Hoy simplemente no es sostenible el financiamiento de las policías civiles, desde los gobiernos locales. Para empezar, el cobro de predial a nivel municipal es muy inefectivo. Con datos del Inegi, sabemos que el 90% de la recaudación del impuesto predial se obtiene en 5% de los municipios a nivel nacional; esto, a pesar de que 50% de los municipios cobra predial. Es sólo una muestra de que faltan políticas públicas que se enfoquen en encontrar soluciones para superar el pecado original de emprender un país sin asegurar las principales fuentes de financiamiento de las policías.

¿Otra muestra de esta falta de visión? El Paquete Económico 2023. Veamos.

En el PPEF 2023, el gasto federal en seguridad pública no es prioridad

Increíble, pero cierto. El gasto federal en seguridad pública[1] no se ha adaptado a la dinámica de los fenómenos delictivos que vive nuestro país. No es una prioridad en el presupuesto. Si se aprueba el Paquete Económico sin modificaciones, de 2012 a 2023, el gasto en seguridad pública habrá aumentado, en promedio, 0.5% cada año. Dentro del periodo, los homicidios dolosos crecieron cinco veces más[2] de lo que creció este gasto (5.5% anual), y la población creció 1% cada año, en promedio. Al mismo tiempo, la economía se ha expandido poco, pero más que el gasto en seguridad: 0.9% en promedio cada año, lo que indica que sí ha habido espacio para reforzar el gasto en seguridad pública, pero se ha optado, más bien, por no hacerlo.

Para el PEF 2023, el Ejecutivo propone un gasto para seguridad pública de 357,352 millones de pesos (mdp), y un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado. A pesar del esfuerzo de gasto, el monto aún está por debajo del monto promedio observado entre 2012 y 2022. De aprobarse la propuesta, el gasto en seguridad representará 4.3% del gasto neto total, el menor porcentaje de los últimos 11 años, y por debajo del promedio de 5% entre 2012 y 2022. El principal componente del gasto en seguridad pública es el de la función de Seguridad Nacional, que tendrá un presupuesto de 138,550 mdp en 2023, lo que implica un crecimiento de 13.5% real respecto a 2022. Su participación promedio en el gasto federal de seguridad pública, de 2012 a 2022, fue de 41.5%, pero para 2023 el gasto de esta función se mantendrá en 39% del total de recursos para seguridad, ligeramente abajo del promedio analizado.

Para la función de Justicia se propone un presupuesto de 135,182 mdp; implica un crecimiento estimado de 2.1% real para 2023, lo que la posicionará con 38% del gasto en seguridad, por debajo de su participación promedio de 39.5%, analizada entre 2012 y 2022. 

Finalmente, la función de Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior tendrá un presupuesto de 82 mmdp, lo que refleja un crecimiento de 3.5% frente al aprobado de 2022. Esta función, de hecho, aumentará su participación en el gasto federal para seguridad pública en relación con la participación promedio: pasará de 19% a 23.1%. Este impulso se debe, en parte, al presupuesto creciente de la Guardia Nacional (GN). Y es que dentro del gasto en esta función se destaca un aumento de 46.2% al presupuesto de la GN (frente al modificado en 2022), y que será dirigido al programa de Provisiones para Infraestructura de Seguridad.


Crece la brecha entre el gasto en instancias militares vs. civiles

Desde 2018, el Gobierno federal comenzó a privilegiar a las instancias militares con presupuesto, y ha dejado desprotegidas a las instancias civiles[3]. El gasto destinado para los militares, que incluye a la Sedena y la Semar, comenzó a ganar terreno entre 2017 y 2018. En ese último año su participación conjunta en el gasto total de las instancias de seguridad[4] ascendió a 51%[5]. Si consideramos a la Guardia Nacional como una instancia militar, pues tres de cada cuatro miembros son militares[6], para 2019 la participación de las instancias militares en el gasto total ascendió a 57%. Para 2023, si la GN se adhiere formalmente a Sedena, las instancias militares se llevarán 73.3% del total; se trata del segundo mayor porcentaje de diferencia observado.

Otra manera de verlo es que la suma del presupuesto de las instancias militares (221.6 mmdp) representará 2.7 veces el presupuesto de las instancias civiles (80.7 mmdp), que en 2014 tenían un presupuesto mayor que las militares. Además, para 2023 las instancias civiles mostrarían una recuperación casi insignificante tras cuatro años consecutivos con caídas en su presupuesto.

El presupuesto de la Marina, por su parte, aumentará 8.1% frente al aprobado para 2022, y el de la Sedena tendrá un aumento de 2.4% en la misma comparación[7], dirigido para el programa de Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional. Sin embargo, si Sedena absorbe a la Guardia, sería la cuarta secretaría con mayor presupuesto en el PPEF 2023, con un aumento de 60.6%. De ser aprobado, tendría un presupuesto de 179 mmdp, 111.9 (Sedena) + 67.8 (Guardia Nacional): sería el presupuesto más alto del periodo de 2012 a 2023.

Nota: el gasto de Sedena no incluye los recursos de la Guardia Nacional, tal como se presentó en el PPEF 2023.

Con todo, la militarización del presupuesto va más allá de financiar las funciones de la milicia y la seguridad pública en las que se involucra la Guardia Nacional. El presupuesto para instancias militares incluye funciones adicionales a su mandato, encomendadas a la Sedena. ¿Ejemplo? La administración de la infraestructura aeroportuaria en Santa Lucía. En 2022 se aprobaron 339 mdp para este programa, pero el gasto se modificó a 1.3 mmdp, un aumento de 226% en el mismo año. Para 2023 se proyecta un presupuesto de 836 mdp, que representa un aumento de 109% con respecto a lo aprobado, pero es previsible que Sedena de nuevo modifique al alza el gasto de este programa. En el caso de Semar se cuenta la administración de las aduanas, una labor tradicionalmente civil. En 2022 la Marina tenía recursos aprobados para este propósito de 858 mdp, monto que se modificó a la baja con 691 mdp para el mismo año. El PPEF2023 proyecta 969 mdp para la administración aduanera, un aumento de 12.9% frente a lo aprobado, y de 40.2% frente a lo modificado hasta el segundo trimestre del 2022.

Dado que la Sedena en la historia reciente ha ejercido más gasto del que tiene aprobado, en 2023 podría gastar más de lo aprobado en el decreto. De 2012 a 2018, la Sedena presentó un sobrejercicio promedio de 4.2 mmdp. Esta práctica se intensificó en años más recientes: la diferencia entre montos aprobados y ejercidos entre 2019 y 2021 fue de 29.4 mmdp por encima de la asignación original, en promedio.

Entretanto, el gasto federalizado en seguridad pública sigue siendo ínfimo

La crisis de seguridad[8] coincide con reducciones en los montos de las transferencias federales y número de fondos de gasto federalizado disponibles para financiar la seguridad pública local. Hay que reconocer que para el PEF 2023 el Gobierno está proponiendo un aumento al gasto federalizado en seguridad pública[9] de 11% en relación con el aprobado el año anterior. Pero de todos modos habrá una disminución de 13.5% en comparación con el promedio de gasto federalizado en seguridad pública de 2012 a 2022; y una caída de 24.7% frente a 2012, lo que equivale a recortar 10.3 mmdp.

Por donde se vea, el gasto federalizado en seguridad pública ha perdido terreno frente al gasto federal en seguridad pública; representaba 12.5% en 2012 y para 2023 sería 8.9% de las erogaciones federales en esta materia, el tercer porcentaje más bajo de los últimos 11 años. Además, el número de fondos de ayuda federal para seguridad pública disminuyeron de cinco a dos, limitando la capacidad de los gobiernos locales para operar y fortalecer a sus policías.

Es importante subrayar que ya desde el PPEF 2021 los presupuestos federales no cumplen con el ordenamiento del artículo 21, inciso e de la Constitución, en el que se establece que “(…) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional, serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines“[10]. Esto, debido a la ausencia de un fondo exclusivo para seguridad pública a nivel municipal.

El Fortaseg era el único fondo que iba dirigido a gobiernos municipales y que de forma exclusiva debía ser destinado a financiar programas de seguridad pública, con metas específicas. Aunque con un menor presupuesto, sustituyó al Subsemun desde 2016; lamentablemente fue un fondo que desde su creación sufrió recortes cada año.El Fortaseg fue eliminado en el PEF de 2021, y desde entonces el presupuesto federal no cuenta con un fondo de gasto para municipios en las funciones de seguridad pública. Con la eliminación de este fondo se dejó de proteger a los cerca de 300 municipios más violentos del país, pues en sus territorios sucedía el 90% de los delitos de alto impacto[11].

Nota: el promedio del Fortaseg considera los recursos del Subsemun.

Los dos fondos que se mantienen vigentes son el FASP y el Fortamun, pero ambos tienen limitaciones que dificultan el logro de resultados concretos en materia de seguridad. En el caso del FASP, los recortes sistemáticos a su presupuesto han generado incertidumbre para los tomadores de decisiones en los estados, condicionando su capacidad para planear, crear herramientas y operar estrategias consistentes, que les permitan mejorar la seguridad en sus territorios.

A pesar de que para el PEF 2023 el Ejecutivo propone por primera vez en una década un aumento considerable para el FASP –4.8% en términos reales frente al presupuesto modificado de 2022–, la realidad es que el presupuesto propuesto para este fondo se encuentra por debajo del promedio observado entre 2012 y 2022. Incluso, de ser aprobado, registraría una caída de 28.5%, si consideramos lo que gastó en 2012. Es decir, que el aumento propuesto para 2023 no compensará más de 10 años de caídas frecuentes: con el paso del tiempo se ha reducido la capacidad para financiar a los gobiernos estatales y brindarles certeza en este sentido.

Por su lado, el Fortamun creció 34.7% en la última década, pero sus recursos no están etiquetados en el rubro de seguridad pública ni están asociados al cumplimiento de metas en materia de seguridad pública. Pese a su tendencia creciente, la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto del PEF prevén que se destine sólo un 20% de los recursos del Fortamun para seguridad pública[12], pero el recurso que reciben los municipios no está ni siquiera clasificado en las funciones de seguridad pública del presupuesto federal. Por ello, a fin de cuentas, no es un financiamiento condicionado al cumplimiento de metas para abatir indicadores de inseguridad[13], una pieza clave para garantizar resultados en este ámbito, ya que permite asociar la entrega de los fondos de ayuda federal con metas concretas. Para 2023, el PPEF tiene proyectado un crecimiento de 13.6% para el Fortamun pero, insistimos, nada garantiza que esos recursos adicionales serán utilizados para seguridad pública. La Auditoría Superior de la Federación y el mismo Consejo Nacional de Seguridad Pública señalan que hay municipios que no destinan ningún porcentaje del Fortamun para tareas de seguridad[14], lo que evidencia la falta de cumplimiento de la normativa del fondo y de los acuerdos del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Para las policías municipales, precarización laboral

En 2021 se destinaron 60.05 mmdp para las instituciones de seguridad pública a nivel municipal[15] (recordemos que las policías municipales son las principales responsables de la seguridad en este nivel). Este monto incluye el gasto que es financiado con recursos propios de los gobiernos municipales, las transferencias federales como el Fortamun y otras transferencias. Además, representa un gasto anual per cápita de 465 pesos al año (22.5 dólares), cifra que representa el 6% de lo que se destina en países como Estados Unidos, donde se ejercen 7,800 pesos (388 dólares) al año por persona[16] en estos cuerpos policiales.

Con este presupuesto tan bajo, no sorprende que no se han cumplido las condiciones laborales que establecen el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC) y la legislación vigente[17] a nivel nacional para los policías[18]. Con el PEF 2023 estamos aún lejos de alcanzarlas.

La falta de presupuesto y de condiciones laborales adecuadas para los cuerpos de seguridad municipal tiene consecuencias en la calidad de los servicios prestados, y por ende, en la percepción de inseguridad[19]de la población, misma que ha aumentado. También ha implicado un desgaste de los elementos que conforman las policías locales, que muchas veces trabajan con jornadas extendidas, sin días de descanso y sin el equipo adecuado[20].

De hecho, parece que nunca se ha invertido lo suficiente en esta materia, o al menos eso muestran los datos del Inegi en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. A pesar de que la Dignificación Policial es un subprograma contemplado en los Ejes Estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2020 sólo cuatro municipios ejercieron recursos para ese propósito[21]. El mismo MNPJC advierte que el esquema de financiamiento actual impide que se cuente con el entrenamiento y equipo necesario para contar con mejores cuerpos policiales[22].

Los policías tienen derecho a recibir prestaciones laborales que, en la práctica, no reciben, como la seguridad social, un retiro digno, licencias de maternidad y paternidad, entre otras. Menos de una cuarta parte de los policías municipales tiene acceso a apoyos para la vivienda, gastos funerales o fondos de ahorro para el retiro[23]. Y eso que, en teoría, cuentan con 25 prestaciones laborales; 12 de éstas[24] forman parte de las condiciones laborales establecidas en el MNPJC, por lo que deberían recibir financiamiento. De hecho, 10 de ellas las recibe menos del 20% de los policías municipales a nivel nacional. Esto conduce irremediablemente a relegar a los policías, a mantenerlos en pobreza patrimonial.

En términos relativos, las mujeres policías de los municipios tienen mayor acceso a prestaciones que los hombres policías. Tienen una mayor cobertura en cuanto a la prima vacacional y sobre las licencias de maternidad, prestación que, sin embargo, sólo recibe una de cada cuatro mujeres policías. También tienen mayor acceso a guarderías que los hombres, pero se mantiene en un porcentaje bajo: 7.2%[25].

Nota: las prestaciones laborales consideradas en el MNPJC están sombreadas.

Mientras que los elementos civiles no gozan de las prestaciones mínimas de ley, los elementos de las Fuerzas Armadas cuentan con un catálogo de 27 prestaciones laborales. Se destacan cuatro prestaciones relacionadas con la vivienda, con las que pueden ocupar departamentos, comprar viviendas a un precio por debajo del mercado y tener acceso a créditos hipotecarios y apoyos para la remodelación o construcción de vivienda[26].

Para concluir

La inseguridad forma parte de la terrible normalidad en todo el territorio nacional. Sin embargo, no ha habido una solución fiscal proporcional y adecuada para ella. El Gobierno federal no ha podido acompañar sus estrategias con un presupuesto de tamaño proporcional al desafío que enfrenta nuestro país en materia de criminalidad; dicho presupuesto tampoco cuenta con la calidad necesaria para ayudar a resolver el problema. No brinda certeza en el mediano plazo para impulsar acciones y estrategias que reduzcan consistentemente los indicadores delictivos, en parte porque sus ‘aportaciones’ a los gobiernos estatales y municipales son inconstantes y su presupuesto estrecho se dispersa en distintos cuerpos de seguridad.

La construcción de la Guardia Nacional no debería implicar el abandono de las policías civiles. Simplemente no tiene sentido que el Gobierno mantenga bajo su presupuesto mientras aumenta el gasto militar. Se puede dotar de presupuesto a ambas instancias. Se puede construir una Guardia Nacional y al mismo tiempo darle vida al Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. ¿No es la militarización de la seguridad una estrategia temporal?

Además, se requiere un indicador oficial a nivel nacional de cuánto gastan efectivamente los distintos niveles de gobierno en sus policías. Sería útil para evaluar si el financiamiento que han recibido es suficiente para que los cuerpos de seguridad ofrezcan el servicio que el país reclama. Esta falta de información estratégica no permite entender si han tenido o no los recursos necesarios para desempeñarse adecuadamente. Todo indica que se desechó la opción de las policías civiles sin evaluarlas de manera integral, a la luz de sus presupuestos.

Creemos que mejorar los presupuestos de las policías civiles es una parte fundamental de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Y en ello el Consejo Nacional de Seguridad Pública debería tener verdaderas atribuciones; es decir, debería trabajar en conjunto con la Secretaría de Hacienda y los municipios del país para diseñar presupuestos adecuados. Todo esto, sin olvidar la importancia del financiamiento federal exclusivo para financiar el cumplimiento de objetivos y metas específicas en materia de seguridad pública para este nivel de gobierno.

Finalmente, algo está claro: el PPEF 2023 no hace otra cosa que ratificar el privilegio que se le ha dado en los últimos años al gasto en instancias militares, por encima de las civiles. Además, de consumarse el cambio de la Guardia Nacional a Sedena sin fortalecer decididamente a las policías civiles, los legisladores aprobarán la mayor brecha histórica entre las instancias militares y las civiles.

–Por Mariana Campos y Alberto Pérez

[1] Es la medida de observación más amplia del gasto en seguridad pública. Considera el gasto de la función Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior, Justicia, y Seguridad Nacional. A lo largo del documento haremos referencia al gasto en seguridad como el correspondiente a la función de Asuntos de Orden Público.

[2] UNOCD, Base de datos sobre víctimas de homicidio doloso. https://dataunodc.un.org/dp-intentional-homicide-victims

[3] Las instancias militares son la Semar, la Sedena y la Guardia Nacional. Las instancias civiles son la FGR, la Secretaría de Gobernación y la SSPC sin los recursos de la Guardia Nacional.

[4] Contempla a las secretarías de Sedena, Semar y SSPC; al presupuesto de la Guardia Nacional como unidad responsable; y los recursos destinados para seguridad pública del Fortamun, correspondiente al 20% según el PEF.

[5] Considera el gasto de las Secretarías al frente de la seguridad pública.

[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2022). Informe Anual de Actividades de la Guardia Nacional 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/701450/informe_gn_2021_.pdf 

[7] Cabe destacar que la Sedena tendría una disminución de 7.1% frente al monto modificado de 2022, y la Marina una caída de 1.9%. Sin embargo, el presupuesto se modificó y creció 10.3% según el monto aprobado para Sedena y 7.7% para Marina, razón por la que se observaría una caída en su presupuesto para 2023.

[8] En la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) se lee que en 2021 se reportaron un millón de víctimas del delito más que en el año anterior.

[9] Consiste en todas las transferencias federales que sean reconocidas como fondos de ayuda federal para seguridad pública o cuyo fin último sea financiar actividades de seguridad. En el caso del Fortamun, únicamente se toma el monto equivalente al 20% del total del fondo, tal como lo establece el PEF.

[10]  Congreso de la Unión. (2021, última modificación). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

[11] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). (2021). Informe Anual de Evaluación del Desempeño FORTASEG 2020. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/665397/IAEDFORTASEG2020.pdf

[12] El Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó el acuerdo 04/XIV/19 en el que busca aumentar el porcentaje del Fortamun a 50%; los recursos adicionales irían destinados para mejorar las condiciones de los policías. No obstante, según el propio CNSP, la SHCP no ha implementado el cambio por lo que se mantuvo el 20%.

[13] El CNSP reconoce que los municipios que recibieron el Fortaseg en 2020 destinaron un porcentaje mayor al 20% del Fortamun para seguridad pública.

[14]  SESNSP (2021). Informe de Actividades del Consejo Nacional de Seguridad Pública 2021. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/691357/VF_INFORME_ACTIVADES_CNSP_XLVII.pdf; y
ASF (2020). Informes individuales de auditorías, MR -FORTAMUN – DF. Disponible en https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019c/Documentos/Auditorias/MR-FORTAMUN-DF_a.pdf

[15] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[16] US Census Bureau (2020). Government Finance. Disponible en https://www.census.gov/programs-surveys/gov-finances/data/datasets.html

[17] Para más información consultar los Artículos 7º, 45º y 84º de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

[18] Congreso de la Unión. (2022, última modificación). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf; y

SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

[19] 61.2% de las personas mayores de 18 años creen consideran a la inseguridad como el mayor tema de preocupación (INEGI, 2022).

[20] Friedrich Ebert Stiftung (FES). (2010). Condiciones sociolaborales de los cuerpos policiales y seguridad pública. ISBN: 978-607-7833-

[21] Morelia, Michoacán; Tequisquiapan, Querétaro; Guaymas, Sonora; y Apizaco, Tlaxcala.

[22] SESNSP (2021). Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476505/MNP.pdf

[23] sólo 8.6% de los elementos municipales tiene acceso a créditos a la vivienda, y sólo 0.1% a créditos automotrices.

[24] Seguro de vida, vales de despensa, atención médica, seguro de gastos médicos menores, gastos funerarios, apoyo económico a viudas, fondo de retiro, apoyo educativo, apoyo a la vivienda, fondo de ahorro, becas y seguro de gastos médicos mayores.

[25] Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI). (2022). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/

[26] Congreso de la Unión. (2019, última modificación). Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/84_070519.pdf 

Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023. 3 comentarios en Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Desde hace ya varios años la Secretaría de Hacienda se ha caracterizado por ser muy optimista en estimados macroeconómicos como crecimiento del PIB y producción petrolera. Sin embargo, se acercan las elecciones de 2024. Para el Paquete Económico 2023 la autoridad fiscal está incrementado el número de “fichas” que está dispuesta a apostar para justificar un nivel de ingresos (y, por consiguiente, de gasto) que satisfaga a la mayor cantidad de actores políticos y sociales.

Por primera vez en 20 años sufrimos una alta inflación, que se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo para las finanzas públicas. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, en línea con los Paquetes Económicos inmediatamente anteriores, pero la encuesta del sector privado de Banxico (que, recordemos, abarca el análisis de 38 instituciones) anticipa una inflación de 4.6% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), los recursos podrían no alcanzar y, como consecuencia, podría haber necesidad de recortar gastos durante el año fiscal.

Como viene siendo costumbre, el crecimiento del PIB se estima mayor de lo esperado por la mayoría de los analistas: en 3%, casi el doble del consenso del mercado, mientras que la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017.

A partir de estos supuestos, la autoridad fiscal espera incrementos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) superiores al 10% frente a lo aprobado en 2022. Sin embargo, sorprende que frente al cierre anticipado de ingresos de 2022 el aumento esperado para ambos tributos sea menor al 2%. Sin duda, la “apuesta” para mantener los ingresos será un impulso a la fiscalización, como, de nuevo, se está haciendo costumbre.

Otra apuesta de riesgo es el aumento esperado del IEPS en 361 mmdp (433% más), frente al cierre negativo de 2022. Esta postura nos parece poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Dejar de dar estímulos a los combustibles sólo luciría posible si el precio del petróleo cae, lo cual tumbaría los ingresos petroleros ante la languideciente plataforma de producción. 

Adelantamos una primera observación de Erario: como en el fondo Hacienda sabe que la inflación está incontrolable, que la plataforma petrolera es irreal y que sus supuestos de ingresos son demasiado optimistas, está planeando un ‘colchón’ financiero a costa de empeñar el discurso de la austeridad de forma oficial: el endeudamiento neto del Gobierno[1] previsto será de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014, mientras que se anticipa un balance público –ingresos presupuestarios menos gasto– de 3.6%, el peor como proporción del PIB desde 1990, que se tiene registro.

Con este endeudamiento, se pretende aumentar el Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP) hacia un 49.8% del PIB. Sin embargo, este dato también puede estar sobrestimado, al considerar un crecimiento irreal de 3%: si la economía creciera 1.3%, la misma deuda pesará más en una economía de menor tamaño, y superará el 51% del PIB.

Preparen su prenda de la suerte, un trébol de cuatro hojas y una pata de conejo porque en 2023 Hacienda va todo o nada. Les contamos.

El hándicap del crecimiento

Las expectativas de ingresos del Sector Público arrastran un hándicap, pues el crecimiento económico generalmente queda por debajo de lo estimado por Hacienda. De 2012 a 2021 sólo en dos ocasiones el crecimiento del PIB ha igualado o superado las expectativas. En el resto de los años ha sido menor. Sin contar 2020, en dicho periodo las perspectivas de Hacienda se han quedado 0.7 puntos por debajo de lo esperado y todo indica que en 2022 se repetirá la historia.

Para 2023 se estima un crecimiento del PIB de 3%, situación no observada desde 2015 (sin contar 2021, cuando el crecimiento fue de 5% por el efecto rebote tras la pandemia). La perspectiva de Hacienda es superior a la del resto de instituciones privadas y principales organismos internacionales. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), México crecerá sólo 1.2% en 2023, mientras que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) espera una expansión de 2.1%, y el Banco de México (Banxico) una de 2.4%. 

Asimismo, el consenso del mercado reflejado en la encuesta de Banxico a 38 instituciones financieras en México muestra una expectativa de crecimiento de tan sólo 1.3%, menos de la mitad de lo esperado por Hacienda.

Si el crecimiento real del PIB en 2023 fuera de 2.5% –cercano al estimado más optimista–, la pérdida recaudatoria en ingresos tributarios sería de 23 mil millones de pesos (mmdp) según las sensibilidades de ingresos publicadas por la SHCP. Este monto es similar a todo el presupuesto anual del Instituto Nacional Electoral (INE) de 24.6 mmdp.

En el peor de los casos, si el crecimiento fuera de sólo 1.5% –cercano al consenso del mercado–, la pérdida recaudatoria sería de 69.2 mmdp, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para 2023, de 70.5 mmdp.

Como se puede apreciar, un ligero error en las expectativas de crecimiento tiene grandes implicaciones, pues puede orillar al Gobierno a realizar recortes en el gasto público, pues, recordemos, ya ‘desfondó’ los fondos de previsión.

Otro gran problema de pronosticar al alza el crecimiento es que, de incumplirse, la deuda como proporción del PIB en realidad sería más alta. Para 2023 se espera que ésta frente al PIB llegue a 49.4%, si se logra un crecimiento de la economía del 3%. Sin embargo, si el crecimiento es de 1.3%, la deuda cerrará en 51.1% del PIB.

El factor sorpresa: la inflación

Por casi dos décadas México gozó de una inflación relativamente estable, cercana a la meta de Banxico de 3%, por lo que no era un factor de preocupación para las finanzas públicas. Esta situación cambió drásticamente en 2021, con una inflación de 7.3%, y en 2022, de 8.7% hasta el mes de agosto.

Para 2023 la SHCP se aferró a la gloria del pasado y pronosticó una inflación de tan sólo 3.2%, en línea con las predicciones de anteriores paquetes económicos. Al igual que el estimado de crecimiento, la expectativa de inflación es muy diferente al consenso de otras organizaciones. 

Las 38 instituciones del sector privado encuestadas por Banxico anticipan una inflación anual para 2023 de 4.6%, por arriba de Hacienda en más de un punto porcentual. De hecho, el sector privado espera que la inflación anual de 2024 sea de 3.9%, por lo que la expectativa de Hacienda para 2023 no se cumpliría sino hasta 2025.

La expectativa de inflación reducida de la SHCP implica una sobrestimación en los incrementos en el gasto de las diferentes dependencias y programas presupuestarios. Si se anticipara una inflación realista, muchas dependencias en realidad presentarían una disminución de recursos reales en 2023 frente a 2022.

Por ejemplo, ya con la inflación estimada por Hacienda, cuatro dependencias recibirán menos recursos en términos reales que en 2022 –CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi–, mientras que otras 13 apenas recibirán incrementos reales entre 0.1 a 1%: CNH, CRE, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Cultura, Economía, Energía, FGR, Función Pública, Oficina de la Presidencia de la República, Pemex, Relaciones Exteriores, Seguridad y Protección Ciudadana y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Si se proyectara una tasa de inflación más realista –un punto porcentual por arriba–, estas dependencias en realidad sufrirían un recorte de presupuestos.

 

La quiniela perdida

Ya es costumbre que Hacienda sobrestime la plataforma petrolera, desde 2007 que se publican estimados de producción. Sólo en dos ocasiones ha acertado o se ha superado la meta. Desde 2017 no ‘acierta’, pero a partir de 2019 la candidez se ha incrementado. Sin contar 2020, las estimaciones de la actual administración se han quedado cortas en 124 miles de barriles diarios (mbd) frente a lo aprobado. En el sexenio pasado se quedaron cortos en 68 mbd, en promedio.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2022 se pronosticó una plataforma de producción de 1,826 mbd, pero al mes de agosto el promedio de producción fue de sólo 1,699 mbd, incluso menor al promedio observado de 2021, de 1,749 mbd. A pesar de que en 2022 la plataforma petrolera presenta una clara disminución, para 2023 Hacienda anticipa (o sueña con) una plataforma de 1,872 mbd, superior a la estimada para este año y un volumen que no se ha visto desde 2017.

Si la plataforma de producción en 2023 se mantiene alrededor de 1,700 mbd como en 2022, la pérdida recaudatoria sería alrededor de 84.5 mmdp[2], superior a todo el presupuesto planteado para la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (77.4 mmdp) o de todo el Poder Judicial (79.9 mmdp).

A pesar de la menor producción de petróleo, lo que ha permitido que los ingresos petroleros crezcan este año es que los precios de la MME hasta agosto han promediado 96 dólares por barril (dpb), nivel no registrado desde 2013. Sin embargo, es posible que los precios comiencen a bajar, pues tan sólo en el mes de agosto el valor de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) fue de 89.9 dpb, inferior a los 106 dpb promediados en mayo, los 110 dpb de junio o los 103 dpb de julio.

Para 2023 el precio de la MME se pronostica en 68.7 dpb, superior a lo observado entre 2015 y 2020. El precio del petróleo siempre es un factor impredecible, que depende del contexto internacional. No es imposible que los precios se desplomen de la noche a la mañana: de 2014 a 2015 la MME se depreció en más de 50%.

Explosión de los ingresos

Con todo y estimados más que optimistas, el incremento de los ingresos presupuestarios en 2023 no será tan grande frente al cierre esperado de 2022. Para el siguiente año, se estima obtener ingresos presupuestarios históricos, del orden de 7.12 billones de pesos, un incremento de 9.9% (644 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero sólo 0.8% (56 mmdp) más frente el cierre estimado de este año. Como sea, este nivel de recursos sería 8% (516 mmdp) superior al visto en 2018, último año del sexenio pasado.

Para 2022 las principales apuestas de ingresos fueron un crecimiento de 19% del IVA, impulsado por la recuperación de la economía, y uno de 4.8% de ISR. Ya en el análisis del PEF 2022 comentamos que tales expectativas eran poco realistas, por el mal desempeño de la economía mexicana. Al mes de julio el crecimiento del IVA es de tan sólo 4% (lo que nos dio la razón), compensado por un inesperado crecimiento del ISR: 15.3%. No obstante, dicho aumento no se ha debido del todo a una mejor recaudación primaria, sino a esfuerzos de fiscalización por parte del SAT.

Hacienda espera que la recaudación por ISR cierre este año en 2.48 billones, 16% (337 mmdp) por arriba de lo observado en 2021. Esto va en línea con lo sucedido hasta el mes de julio. No obstante, para el IVA se espera una tributación, al cierre de año, de 1.39 billones, 10% (123 mmdp) más que en 2021, deseo nada apegado a la realidad, difícil de cumplir en el poco tiempo que queda.

Pues bien, para 2023 Hacienda espera ingresos de ISR por 2.51 billones de pesos, 15% (335 mmdp) más de lo aprobado en 2022, pero sólo 1% (24.2 mmdp) más de lo estimado al cierre de año. Esta estimación parece mesurada y anticipa que la autoridad fiscal espera mantener un mínimo crecimiento de la recaudación primaria (por el bajo desempeño de la economía), e igualar sus elevados ingresos por fiscalización o incluso superarlos. La apuesta recaudatoria no recae en el ISR el próximo año.

Por el lado del IVA las expectativas son aún menos creíbles. Se espera una recaudación de 1.41 billones de pesos, 11.4% (145 mmdp) más de la aprobada para 2022 y 1.5% (21.5 mmdp) más de la estimada al cierre del año. Recordemos que este tributo no ha despegado en lo que va del año.

Asimismo, el IVA estará limitado por el deterioro de la confianza del consumidor en los últimos meses. Al mes de agosto, este indicador registró su peor nivel desde marzo de 2021, luego de cuatro meses de caídas consecutivas, al llegar a 40.9 unidades[3]. El declive de este indicador se ha dado principalmente en el indicador que mide las posibilidades de los hogares de comprar bienes durables como muebles, televisores y electrodomésticos, entre otros. Este menor nivel de consumo, indudablemente limitará la recaudación de IVA.

Dadas las limitadas expectativas de crecimiento de ISR e IVA, la peculiaridad de este Paquete Económico es la gran cantidad de ingresos adicionales que se espera obtener por financiamiento e IEPS. Para el primero se ha pedido a la Cámara de Diputados un endeudamiento de 1.17 billones de pesos, 22% (215 mmdp) más de lo aprobado en la LIF 2022 (lo desmenuzamos más adelante). Para el segundo se plantea un aumento de más de 400%, lo cual entraña eliminar las pérdidas recaudatorias por los estímulos a gasolinas, como expondremos a continuación.

El binomio imposible

La recaudación petrolera y el IEPS de gasolinas están estrechamente conectados. Hacienda puede dejar de cobrar el IEPS para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022) o puede cobrar más de dicho tributo y mantener los precios estables, cuando bajan los del petróleo. El problema es que Hacienda generalmente no cuida el equilibrio y sale perdiendo. Sin embargo, para 2023 se sueña con tener una ganancia en ambas fuentes de ingresos.

Para 2023 se estima una recaudación de IEPS de gasolinas de 278.4 mmdp, 16.6% (55.5 mmdp) menos de lo presupuestado para 2022, pero 433% (361 mmdp) más frente al cierre negativo que se espera en el año, de -83 mmdp. Lo anterior sólo sería posible con una caída en los precios del petróleo o el final de la política de estímulos a las gasolinas, lo cual es poco factible en el año anterior a las elecciones federales.

Por el lado del petróleo, se esperan ingresos de 1.31 billones de pesos, 15.5% (176 mmdp) más de lo aprobado para 2022, pero 15.5 (241 mmdp) menos de lo estimado al cierre del año. Es decir, aunque Hacienda anticipa una menor bonanza que en 2022 (cuando los ingresos petroleros en julio han acumulado un incremento de 39% frente a 2021), espera mejores ingresos que los pronosticados hace un año. 

Aquí debemos detenernos un momento. Que el IEPS de combustibles y la recaudación petrolera aumenten a la par sólo podría conseguirse si se cumple un hecho ya casi imposible: que crezca la plataforma de producción de petróleo, como lo plantea Hacienda. Es decir, tendría que haber precios bajos del crudo a nivel internacional para dejar de dar estímulos a las gasolinas y al mismo tiempo tener grandes ingresos petroleros. No obstante, si sucede como en 2022, cuando los ingresos petroleros aumentaron por mayores precios de crudo a nivel internacional, invariablemente se perderá en la recaudación del IEPS, pues como ya mencionamos el Gobierno prefiere perder recursos que permitir un aumento de las gasolinas.

En conjunto, del IEPS de combustible y de los ingresos petroleros se espera obtener 1.59 billones de pesos, monto no alcanzado desde 2015, 8.2% (121 mmdp) más de lo estimado para 2022 o 14% (195 mmdp) más de lo anticipado al cierre de este año. Esto es un augurio de que veremos pérdidas recaudatorias, ya sea por el lado del IEPS o del petróleo.

El as bajo la manga: NTNP

Así como tradicionalmente se presupuestan al alza la producción petrolera y el crecimiento económico, generalmente se estiman a la baja los ingresos no tributarios, no petroleros (NTNP). Encima de esto, más del 70% de los recursos presupuestados se clasifica como “otros”, por lo que es imposible evaluar la factibilidad de las estimaciones por estos ingresos[4].

En el sexenio pasado, el total de los NTNP fueron superiores en 331 mmdp a los calendarizados, monto suficiente para financiar el gasto propuesto para la Secretaría de Salud en 2023 (209 mmdp) y de la Defensa Nacional (111 mmdp). En lo que va de este sexenio (2019-2021), han sido superiores en 315 mmdp a lo estimado, similar a lo observado en la administración pasada. Podría parecer positivo que al Gobierno le caiga seguido un “dinerito” extra, pero en realidad esto implica que se han institucionalizado las predicciones incongruentes con la realidad, además de que dichos recursos extra se acaban gastando con mayor discrecionalidad, sin pasar por la discusión democrática del Congreso.

Para 2023 la SHCP estima obtener 237 mmdp por contribuciones y mejoras, derechos, productos y aprovechamientos. Para dimensionar, desde 2006 no se han registrado ingresos tan bajos, por lo que es muy factible que se supere tal objetivo. Esto podría generar un alivio para las finanzas públicas si otros ingresos se quedan cortos, pero no disculpa de la falta de transparencia.

Otro factor opaco relacionado con este tipo de ingresos es que, en general, la mayor parte de los pronósticos de ingresos no se explican. De los 237 mmdp esperados para 2023, el 70% (167 mmdp) están clasificados dentro de los aprovechamientos como “otros” ingresos; es decir, no se aclara cómo se obtendrá la mayor parte de estos recursos. Simplemente la rendición de cuentas sobre los mismos está pendiente.

Esta opacidad ha venido creciendo con los años. Entre 2000 a 2007 menos del 25% de los NTNP se estimaban como “otros”. Desde entonces más del 50% de estos ingresos se ha clasificado de tal manera, institucionalizando la opacidad.

Se juegan la austeridad

La austeridad ha quedado en el pasado para la administración actual. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Esta cifra representará 4.1% del PIB, la mayor proporción desde lo observado en 2014.

Además, el balance público –ingresos menos gastos presupuestarios, sin contar necesidades de financiamiento fuera del presupuesto[5]– cumplirá 16 años en déficit. No sólo eso, el saldo negativo será de 1.13 billones de pesos o 3.6% del PIB, la mayor proporción que se tenga registro desde 1990. Para dimensionarlo mejor, en el sexenio pasado se promedió un déficit público de 2.4% del PIB, y en los primeros tres años de esta administración el promedio fue, tal cual, de 2.4 puntos. Es decir, para 2023 se plantea aumentar el déficit en más de un punto del PIB. Junto con la austeridad, el no endeudamiento ha quedado en el pasado.

Asimismo, para 2023 se espera un costo financiero de la deuda de 1.07 billones, 13.6% (129.2 mmdp) mayor en términos reales que el estimado al cierre en 2022. Como porcentaje del PIB representará 3.4%, la mayor proporción desde inicios del milenio. Esta situación empujará el Balance Primario -Ingresos menos gasto, menos costo financiero- a números negativos(-0.2% del PIB); es decir, se tendrá que recurrir a deuda para pagar la deuda pasada, lo cual no es sostenible.

Hay que decirlo claro: la administración actual no ha representado un cambio en la estructura fiscal del país frente a los sexenios anteriores. Con todo y la fiscalización y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se logró cambiar la estructura deficitaria de las finanzas públicas frente a pasadas administraciones.

Otra forma de ver el panorama 2023 es que por primera vez en esta administración se plantea un incremento del Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de endeudamiento. Según la Secretaría de Hacienda, la deuda total del Gobierno cerrará 2022 en 48.9% del PIB, y en 2023 se plantea llevar la deuda hasta un 49.4% del PIB, medio punto adicional. En los siguientes cinco años mantendrá ese nivel. Vemos por qué…

Cada año, cuando se hace el presupuesto, Hacienda se compromete a no exceder el techo de endeudamiento del siguiente año y además publica una trayectoria de la deuda a cinco años, la cual no está obligada a cumplir. Digamos que es sólo un propósito. De 2012 a 2016, si bien se cumplieron los montos de endeudamiento aprobados para el primer año, se incumplieron las trayectorias de endeudamiento a mediano plazo.

A partir de 2017, se iniciaron realmente las medidas de austeridad y la deuda comenzó a caer incluso por debajo de las metas planteadas, hasta la crisis de 2020, que fue en año atípico. En 2021 se logró un desendeudamiento y en 2022 se estima cerrar en 48.9 % del PIB (2.1 puntos menos de lo aprobado), lo que significa que las medidas de austeridad han sido más efectivas de lo esperado para reducir la deuda. Sin embargo, en 2023 se plantea revertir la austeridad, al tiempo que se lleva a la deuda pública nuevamente a niveles cercanos al 50% de la economía, y en la trayectoria a cinco años ni siquiera se promete un desendeudamiento.

Esta expectativa podría estar subestimada. Si la economía no crece 3%, como lo anticipa Hacienda, en realidad la deuda como porcentaje del PIB podría incluso superar el 50% de la economía.

 

La deuda no es buena ni mala, depende de en qué se use. La ‘regla de oro’ de un financiamiento sostenible es que la deuda pública sea por lo menos del mismo nivel que la inversión física, lo que significa que si se incurre en deuda es para favorecer el crecimiento económico, el cual a su vez permite pagar la deuda en el futuro. Lamentablemente desde 2019 esta regla se ha roto sistemáticamente, y 2023 no será la excepción.

Entre 2012 y 2018 la razón entre inversión y endeudamiento fue de 1.34 o 34% superior. Es decir, por cada peso de endeudamiento (RFSP) se destinaron 1.34 pesos a inversión física. Sin embargo, de 2019 al estimado al cierre de 2022 la razón inversión/endeudamiento cayó a 0.8. Esto significa que sólo se gastan 80 centavos en inversión por cada peso de endeudamiento. El resto del financiamiento va a pagar gasto corriente, lo cual no es sostenible.

Como ya mencionamos, para 2023 se anticipan unos RFSP del orden de 1.29 billones, pero la inversión física será de sólo 1.1 billones, 15% (190 mmdp) inferior. Si no se revierte esta situación, el crecimiento será cada vez más limitado, haciendo impagable la deuda.

–Por Mariana Campos y Jorge Cano

[1] Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)

[2] Según las sensibilidades de ingresos de la SHCP para 2023 por cada 50 mbd de extracción menos de petróleo. se pierden 24,583 millones de pesos.

[3] INEI. Confianza del Consumidor. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/confianza/

[4] En los informes trimestrales se publica información sobre los “otros” aprovechamientos, pero esa rendición de cuentas es “ex post”

[5] Requerimientos por Pidiregas, IPAB, Fonadin, apoyo a deudores, Banca de Desarrollo y adecuaciones a registros presupuestarios.

Falta mucho para recuperar el gasto en salud (y la opacidad no ayuda): 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

Tenemos una buena y una mala. La buena es que la caída en el gasto del Insabi parece que se ha ido reduciendo. La mala es que las cifras de algunos rubros de gasto en salud que entrega la Secretaría de Hacienda no son consistentes, y esto limita el entendimiento sobre la situación real del gasto y, por ende, la rendición de cuentas. Además, el fideicomiso, es decir, los “ahorros” del Insabi, está en el peor nivel desde 2015, desde que hay registro.

Nos encontramos con una discrepancia en las cifras en las distintas plataformas de la Secretaría de Hacienda que no habíamos percibido anteriormente en el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Según las Estadísticas Oportunas de Hacienda, esta institución habría acumulado al mes de junio sólo 26.4 mil millones de pesos (mmdp), pero según la plataforma de Transparencia Presupuestaria el gasto fue de 42.3 mmdp, 59% (15.8 mmdp) superior. ¿Cuál es la correcta? Anteriormente las dos fuentes coincidían exactamente.

Bajo cualquier medición que tomemos, el gasto de la institución no ha recuperado sus niveles previos a 2018, cuando era Seguro Popular. Además, cada vez queda más claro que los esfuerzos por suplir al Insabi con IMSS-Bienestar no alcanzan para recuperar el gasto de atención a las personas sin seguridad social.

Asimismo preocupa que el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el fideicomiso del Insabi a través del cual se financian enfermedades altamente costosas e infraestructura, cerró con un saldo de 37.8 mmdp al segundo trimestre de 2022, 50% (38.4 mmdp) menos  que el saldo promedio de 2010 a 2018. Se están tomando recursos para fines poco claros, lo que aumenta la opacidad del gasto y disminuye la sostenibilidad del Insabi.

Finalmente identificamos que la explosión de gasto que el IMSS presentaba en el primer trimestre del año se ha apagado. Todo indica que a inicios de 2022 tuvo que pagar deudas a proveedores y que en el segundo trimestre ha recortado programas presupuestarios, por lo que su gasto en este periodo fue inferior al de 2021. Así, las instituciones federales de salud más relevantes tienen recortes o están estancadas. Veamos.

¿Se recupera el gasto del Insabi?

Según la Cuenta Pública[1] –el instrumento más certero sobre el gasto del Gobierno– el Insabi en 2021 gastó 113 mmdp, cifra idéntica a la reportada en Estadísticas Oportunas e idéntica a la cifra de Transparencia Presupuestaria. Todo bien, de momento.

Al primer trimestre de 2021, según Estadísticas Oportunas, este gasto fue de 19,818 millones de pesos y el de Transparencia Presupuestaria 19,817.8 millones de pesos, 99.9% prácticamente idéntico. Los datos trimestrales obviamente no son definitivos, sólo los datos anuales que se publican en la Cuenta Pública lo son.

Al parecer, después de este periodo las cifras dejan de coincidir. La base de Transparencia Presupuestaria se publica sólo de forma trimestral, y nos permite hacer un análisis profundo, al tener una mayor desagregación de información. Por su parte, las Estadísticas Oportunas se actualizan de manera mensual con menos datos, y permiten dar un seguimiento constante a las finanzas públicas. En todo caso, es importante que exista congruencia entre las distintas plataformas.

Según las Estadísticas Oportunas, al mes de junio de 2022 el gasto del Insabi es de 26.4 mmdp, 34% (14 mmdp) menos que en 2021 o 51% (28 mmdp) menor al de 2018. Sin embargo, con datos de la plataforma de Transparencia Presupuestaria, al mes de junio el Insabi registra un gasto de 42.3 mmdp, sólo 5.9% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 22% (12.2 mmdp) inferior al de 2018. Como quiera medirse, los recortes son sustanciales y graves, tomando en cuenta las necesidades primarias de la población, pero no deja de sorprendernos esta incongruencia en la información, que limita el análisis y la rendición de cuentas.

Esta falta congruencia en las cifras de la Secretaría de Hacienda se suma a una franca involución en la transparencia de la Secretaría de Salud. Al mes de mayo la plataforma de Cubos Dinámicos reflejaba un nivel de consultas del Insabi de 5.8 millones, una caída de 32% (2.7 millones) de consultas frente al mismo periodo de 2021 o de 81% (25.4 millones de consultas) frente a 2018. ¿Cómo va esto en junio? Pues no sabemos, ya que la plataforma dejó de funcionar.

Cabe destacar que sí es posible visualizar, con mucha dificultad, la información histórica de esta plataforma, lo que sugiere que los datos de 2022 son opacos, justo en la época en que el nivel de consultas médicas sigue sin recuperarse. En suma, la rendición de cuentas del gasto y atención a la salud es cada vez más limitada.

Se agotan los fideicomisos: luz y sombra

Al segundo trimestre de 2022 la aportación del Insabi a fideicomisos fue de 8.6 mmdp, 47.5% (7.8 mmdp) menos frente al periodo enero-junio de 2021 con lo que se registraron las menores transferencias desde 2015, año en que comenzamos a contar con datos.

Esto puede ser positivo porque dichas erogaciones representan un riesgo de gasto simulado, pues la contabilidad gubernamental permite que estos pagos se tomen como gasto en salud, sin que haya certeza de cuándo y cómo se gastan los recursos. Lo explicamos detalle en nuestro el artículo “El caso del Fonsabi (o cómo disimular la catástrofe)”.  Además, identificamos que los recursos de este fideicomiso se utilizan menos para pagar enfermedades catastróficas e infraestructura, que durante la existencia del Seguro Popular.

La parte negativa es que este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp[2]  (de nuevo, sin precisar el destino de los recursos) con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. O sea, se están gastando los ahorros para la salud de forma opaca, y para colmo no se están reponiendo los recursos.

Según la Regla 86 de las Reglas de Operación del Fonsabi[3], el instituto está obligado a difundir “toda la información que tengan disponible respecto del manejo y aplicación de dichos recursos, debiendo considerarse las acciones apoyadas, así como las obras, programas y proyectos de inversión financiados, incluyendo sus avances físicos y financieros”. Sin embargo, de forma consistente en los informes trimestrales de fideicomisos el recuadro donde debería especificarse el destino de los recursos del Fonsabi aparece en blanco, y en los reportes anuales la información está incompleta.

El agotamiento de los recursos del Fonsabi podría implicar un retroceso en la fortaleza de la institución para enfrentar enfermedades de alto costo y gasto en infraestructura de las regiones más vulnerables del país. Y lo más delicado es que no sabemos la razón de sacrificar dichos ahorros y su pertinencia.

Aumento en subsidios. ¿Éxito del IMSS-Bienestar?

La parte positiva del gasto en salud al segundo trimestre es que han aumentado los subsidios en salud del Insabi y del IMSS-Bienestar frente al año pasado, aunque frente al calendario se mantiene un recorte. Es decir, el esfuerzo por compensar el menor gasto del Insabi con mayor gasto del IMSS-Bienestar sigue siendo limitado.

Al segundo trimestre los subsidios del Insabi llegaron a 28.1 mmdp, 7.8% (2 mmdp) más que en 2021, aunque 33% (13.6 mmdp) menos que en 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Para el IMSS-Bienestar[4] las erogaciones fueron de 9 mmdp, 24.7% (1.7 mmdp) más que en 2021 o 4% (320 mdp) más que en 2018. 

No obstante, en conjunto los subsidios de ambos programas suman 37.2 mmdp, 11.4% (3.8 mmdp) más que el año pasado, pero 26% (13.3 mmdp) menos que en 2018. El aumento tendría que haber sido 3.5 veces mayor para haber recuperado los niveles previos al cambio de gobierno. Ahora, si se consideran los subsidios del resto de organismos de la Secretaría de Salud, al primer trimestre de 2022 el gasto fue de 38.2 mmdp, 8.1% (2.8 mmdp) menos que en 2021 o 28% (15 mmdp) menor a 2018. Falta mucho por recuperar.

Frente al calendario la falta de voluntad política es más clara. Si bien el programa del IMSS-Bienestar ha erogado 3.3% (283 mdp) más que lo programado al segundo trimestre, el Insabi va 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios. Esto significa que el recorte del Insabi frente al programa ha sido 22 veces superior al aumento del IMSS-Bienestar. Respecto del gasto total, el Insabi quedó 16% (6.7 mmdp) por debajo del calendario, casi 24 veces más que el aumento de su sustituto.

La transición del Insabi al IMSS-Bienestar se anunció en marzo de 2022, cuando ya existía un presupuesto anual para ambos organismos. Si existiera un verdadero esfuerzo por sustituir a la primera institución por la segunda, se reflejaría en un gran sobreejercicio del IMSS-Bienestar frente a su presupuesto aprobado, que superase incluso el subejercicio del Insabi. Lamentablemente esto no es así. 

Todos pierden

Al primer trimestre de este año todas las instituciones federales de salud registraron caídas o estancamiento, salvo el IMSS, que registraba un incremento de 19.4% o 13 mmdp. Al segundo trimestre esta institución ya presenta una contracción frente al año pasado, y el resto sigue cayendo.

En su momento estimamos que el aumento del IMSS frente al año pasado se debía a pagos atrasados a proveedores del cierre de 2021, según lo indican sus propios informes trimestrales[5]. Al parecer, luego de saldar las deudas, volvieron los recortes y el gasto total de la institución (sin considerar pago de pensiones) acumuló 160.9 mmdp, 0.4% (600 mdp) menos que en 2021.

Si bien frente al calendario, sin tomar en cuenta pago de pensiones, esta institución va arriba 7% (9.9 mmdp), la mayor parte se debe al sobregasto del programa de Atención a la Salud en 25% (26 mmdp). Sin embargo, hay ocho programas con recortes importantes. Por ejemplo, Prevención y Control de Enfermedades va 37% (1.2 mmdp) por debajo; los Proyectos de Infraestructura Social 68% (449 mdp), y los Servicios de Guardería 16% (1.06 mmdp) por debajo del programa.

El resto de las instituciones también están estancadas o con caídas. El ISSSTE reporta un gasto sin pensiones de 38.9 mmdp, 22% (11 mmdp) menos que en 2021, y el peor nivel desde 2016 para un periodo similar. Además, va 37% (23.2 mmdp) por debajo del calendario, principalmente por un subejercicio de 79% (8.8 mmdp) en el programa de Suministro de Claves de medicamento.

Por su parte, la Secretaría de Salud (SSA) gastó 67 mmdp, 6.4% (4.5 mmdp) menos que en 2021. Además debía gastar 79.2 mmdp en el periodo, por lo que acumula un subejercicio de 19.8% (15.6 mmddp).

Dentro de la SSA el Insabi es el organismo con el mayor retraso absoluto: debió gastar 49 mmdp, pero erogó 42.3 mmdp, 14% (6.7 mmdp) por debajo. No obstante, el mayor subejercicio en porcentaje está en el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, que debía de haber gastado 7.1 mmdp, pero gastó 1.9 mmdp, 73% (5.1 mmdp) por debajo, por menores recursos del Programa de Vacunación.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) –que aporta recursos a las entidades federativas para la prestación de servicios de salud a la población sin seguridad social– registra erogaciones de 55.8 mmdp, 0.3% (200 mdp) menos que en 2021 y el peor nivel desde 2019. Aún así, este programa va 2% o mil millones por arriba del calendario.

Gasto total estancado

El total de recursos enfocados a la salud (gasto funcional de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE, IMSS-Bienestar, Marina y Sedena) sumó 305.7 mmdp, 2% (6.4 mmdp) menos que en 2021. Con este resultado el gasto funcional en salud se ha mantenido estancado por toda una década, pues incluso en 2012 se registró un nivel de gasto mayor (310 mmdp).

Se destaca, en primer lugar, que los subsidios y transferencias acumularon sólo 73.4 mmdp, 8.2% (6.5 mmdp) menos que en 2021, el peor nivel desde 2012. Es decir, los recursos de programas sociales en salud y las aportaciones a las entidades federativas están en su peor nivel.

En segundo lugar, la inversión física registró 4.7 mmdp, una recuperación de 34% o 1.1 mmdp, pero dicha cifra sigue siendo inferior al promedio de 8.5 mmdp del sexenio pasado (2013-2018). Esto limita la creación de nueva infraestructura para mejorar las capacidades de atención futura.

[1] Cuenta Pública 2021. Instituto de Salud para el Bienestar: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/Print.12M7B.03.F_EAEPOGE.pdf

[2] Informe Trimestral de Fidecomisos. Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) primer semestre de 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/747643/M7B_2T_2022.pdf

[3] Reglas de Operación (ROP) FOnsabi. https://www.gob.mx/insabi/documentos/reglas-de-operacion-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar?idiom=es

[4] Se consideran como válidos los datos de Transparencia Presupuestaria, que es en el único lugar donde se da el desglose del Insabi de gasto en subsidios.

[5] Informe de la Situación Presupuestaria del IMSS al Segundo Trimestre. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_2doTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.

El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.

Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.

Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.

Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).

 

 

Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.

Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.

Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.

Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.

Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.

Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.

El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.

 

A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.

Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.

El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.

[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.