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Autor: México Evalúa

Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos. 1 comentario en Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos

Tres años después de la desaparición del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), queda de manifiesto el gran error que fue eliminarlo. Los recursos restantes para atender las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales en 2023, con todo y el bono y seguro catastróficos, difícilmente alcanzarán para reconstruir Acapulco y zonas aledañas tras el huracán Otis. El retraso de los ingresos a lo largo de este año plantea un nudo tremendo: es imperante amparar a las personas afectadas… ¿Cómo hacerlo? ¿Se tendrán que recortar otros gastos?

En los últimos 20 años, los huracanes más potentes en México dejaron daños de entre 32 y 43.4 mmdp, según la Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred)[1]. Si del huracán Otis se desprende un costo similar, los 7.5 mmdp restantes en 2023 para desastres de este tipo y los 13.7 mmdp que podrían recibirse de bonos y seguros[2] serán insuficientes.

Los recursos de 2023 no alcanzarán, y más: se heredará la presión financiera al siguiente año. Para 2024 se proyectan en el Presupuesto 17.9 mmdp para atender emergencias derivadas de fenómenos naturales, los cuales se tendrían que gastar en su totalidad para reconstruir Guerrero (con el riesgo incluso de ser insuficientes). La consecuencia: careceríamos de recursos para atender otros fenómenos potenciales el siguiente año.

Es inevitable pensar en lo que hubiera pasado de no desaparecer el Fonden. Estimamos que el Fondo habría contado con 36 mmdp en 2023, el doble de lo que la SHCP aprobó para atención de desastres este año. Y si se hubieran mantenido las reglas de asignación de recursos para desastres, el saldo del Fondo y los recursos presupuestarios al tercer trimestre llegarían a 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo aprobado en 2023. Con esta ‘bolsa’, más los recursos aprobados en 2023 y los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.

Pero la realidad es otra: sin el Fonden el Gobierno está en la disyuntiva de incrementar el presupuesto aprobado para este tipo de fenómenos, con el costo de hacer recortes en otras áreas. El problema es que al tercer trimestre del año los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. En otras palabras: el huracán Otis, la desaparición del Fonden y el retraso en los ingresos son la tormenta fiscal perfecta.

Les contamos los detalles de la historia de un desastre que no era prevenible, pero sí previsible.

 

Retroceso institucional

La fuerza de un huracán como Otis es ineludible, pero contar con los recursos para hacer frente a lo dejado por su estela era perfectamente posible. Por más de 20 años, de 1999 al cierre de 2020, el Gobierno federal contó con un mecanismo de ahorro para atender las consecuencias catastróficas de fenómenos naturales: el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). En noviembre de 2020 se decretó su eliminación y, aunque a la fecha sigue en proceso de extinción, ya no es operativo.

La virtud institucional del Fonden es que tenía reglas que favorecían su capitalización año con año. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 37[3], se estipulaba que el Gobierno aportara al Fondo por lo menos el 0.4% del gasto programable. Antes del establecimiento de esta disposición, en 2015, no se habían logrado aportaciones en esa medida (en 2009, 2012, 2013 y 2014, queremos decir). No obstante, de 2015 a 2018 sí se cumplió la regla, e incluso hubo años en que se aportaron más recursos de los obligados; así, de 2008 a 2018 se aportó, en promedio, el 0.5% del gasto programable.

Junto con el Fonden se fue su regla de capitalización, sin que se creara una nueva norma que estableciera un piso mínimo para el presupuesto en atención a desastres. Mientras que en 2020 se aportó al Fondo el 0.6% del gasto programable, en 2021 y 2022 sólo se gastó el 0.2% en atención a desastres, en 2023 se aprobó el 0.3% y para 2024 se proyecta sólo el 0.3% del gasto programable. De aprobarse el Proyecto de Egresos 2024 sin cambios, el gasto promedio sexenal en atención a desastres será de sólo 0.3% del gasto programable: un claro deterioro institucional.

En 2021 y 2022 se gastaron en atención a este tipo de fenómenos naturales 16.6 mmdp y 8.2 mmdp, respectivamente. Sin embargo, de haberse mantenido la regla de la LFPRH, se habrían tenido que gastar (o habrían tenido que ‘entrar’) 4.3 mmdp adicionales en 2021, y 13.9 mmdp más en 2022. Para 2023 se tendrían que haber presupuestado 23.7 mmdp, y no los 17.1 mmdp aprobados, y para 2024 ‘corresponderían’ 25.8 mmdp, pero se proponen sólo 17.9 mmdp.

Un último punto: si bien el Fonden era nutrido por rendimientos financieros, seguros y bonos catastróficos, el 86% (253 mmdp) de las entradas acumuladas que recibió de 2008 a 2018 fueron aportaciones del Gobierno. Es decir, se trataba de un mecanismo que no dejaba el financiamiento de las emergencias a la suerte.

Los recursos disponibles 

Llegamos a 2023 desprotegidos ante las consecuencias desastrosas de los fenómenos naturales. Para este año se aprobaron sólo 17.3 mmdp en el Ramo 23 para la atención de esta posibilidad, pero el presupuesto modificado a septiembre era de sólo 13.2 mmdp, un recorte de 24% (4.1 mmdp). Este recorte puede deberse a la lenta evolución de los ingresos en lo que va del año, como explicaremos más adelante. De estos recursos, al tercer trimestre de 2023 se han gastado 5.7 mmdp, por lo que quedan 7.5 mmdp de recursos presupuestarios para la atención y reconstrucción del litoral de Guerrero, luego del huracán Otis.

Asimismo, la Secretaría de Hacienda tiene contratada una póliza de seguro para catástrofes con una suma asegurada de 5 mmdp, y un bono para catástrofes que ofrece una cobertura de hasta 485 millones de dólares[4]. En suma, de estos mecanismos de coberturas financieras se pueden obtener 13.7 mmdp. Si el Gobierno no modifica al alza su presupuesto contra desastres, contaría con sólo 21.2 mmdp entre recursos presupuestarios y coberturas, lo cual es insuficiente, como expondremos más adelante.

Esto es lo que provocó el fin del Fonden: al cierre de 2020, antes de ejecutarse el decreto de extinción, el Fondo contaba con 33 mmdp (reales de 2023), pero una vez iniciado el proceso de eliminación, el Gobierno federal retiró 32 mmdp, dejando sólo recursos para el proceso de extinción. De haberse mantenido el fideicomiso, en 2023 el Fonden contaría con 36 mmdp ahorrados pues se habrían generado ahorros pues sus salidas (gasto en atención a desastres naturales) habrían sido inferiores a sus entradas (presupuesto corriente aprobado en el Ramo 23). Si bien en 2021[5] se gastó exactamente lo aprobado y no se habrían generado ahorros,  en 2022 se habrían obtenido 1.3 mmdp[6] por subejercicios de recursos.  Además, se habrían sumado  1.4 mmdp[7] de rendimientos financieros entre 2021 y 2023. En total, con los recursos aprobados para 2023, el Fonden y  las coberturas financieras, los recursos habrían llegado a 57.3 mmdp. 

Y más: de no haberse modificado a la baja el presupuesto 2023, se contaría con 11.6 mmdp, más los seguros financieros potenciales (13.7 mmdp) y los recursos que se podrían haber tenido del Fonden (36 mmdp), los recursos disponibles para atender la emergencia por el huracán Otis llegarían hasta 61.4 mmdp, el triple de lo disponible actualmente.

La disponibilidad incluso podría haber sido mayor si lo estipulado en la LFPRH –destinar el 0.4% del gasto programable a la atención de estas emergencias– estuviera vigente. En 2021 y 2022 se habrían tenido que presupuestar 20.9 mmdp y 22.1 mmdp, respectivamente. Ya que en 2021 se gastaron sólo 16.6 mmdp en atención a desastres y 8.2 mmdp en 2022, en esos dos años se habrían ahorrado 18.2 mmdp en el Fondo, por subejercicios. O sea, al cierre de 2022 el Fonden habría contado con 53.7 mmdp.

Asimismo, en 2023 se habrían tenido que presupuestar 23.7 mmdp, en lugar de los 17.3 mmdp. Si descontamos los 5.7 mmdp gastados a septiembre, quedarían 17.9 mmdp para el último trimestre. Como resultado, los recursos acumulados en el Fonden, más el restante de 2023, serían de 72.1 mmdp, cuatro veces más de lo presupuestado oficialmente para este año o 9.6 veces más de los recursos presupuestarios sobrantes de 2023 (7.5 mmdp). Ya con los seguros financieros, se habría contado con hasta 85.9 mmdp para atender la emergencia.

Lo que cuesta atender estos desastres

Dada la magnitud del huracán Otis, los recursos presupuestarios restantes en 2023 y los proyectados para 2024 difícilmente alcanzarán para la reconstrucción de Acapulco y aledaños.

Según datos de la Comisión Nacional de Prevención de Desastres Naturales (Cenapred), los huracanes son de los fenómenos meteorológicos potencialmente más destructivos, y cuyas consecuencias provocan costos más abultados. La Comisión refiere que los mayores desastres, hasta ahora, fueron los provocados por los huracanes Karl y Matthew, que azotaron Veracruz en septiembre de 2010, con sólo 10 días de diferencia, afectando a casi 90 mil viviendas, 129 escuelas, 10 hospitales y nueve mil comercios, con un costo total de 43.4 mmdp (a precios de 2023).

El segundo huracán más devastador fue Wilma, que golpeó la península de Yucatán en 2005, dejando un saldo de 22.7 mil viviendas dañadas, 358 escuelas y 14 hospitales, con un costo de 39.9 mmdp. Le sigue el huracán Alex, en el verano de 2010, que afectó principalmente a Nuevo León y causó daños por 37.8 mmdp.

Más recientemente, en 2013 los huracanes Ingrid y Manuel azotaron las costas de Guerrero, dejando 10.4 mil viviendas, 510 escuelas, 35 hospitales y 12.3 comercios dañados, con un saldo de 36.9 mmdp. Asimismo, en 2014 el huracán Odile afectó a cinco mil viviendas, 923 escuelas, 14 hospitales y 5.9 mil comercios, con un daño por 36.5 mmdp.

De momento se desconoce la magnitud del daño que el huracán Otis dejó en Guerrero. No obstante, se sabe que ha sido el huracán más fuerte que ha tocado tierra en este estado. Si, como hemos visto, el costo de las consecuencias de este fenómeno meteorológico ha oscilado en últimas fechas entre los 36.5 y los 43.4 mmdp, los 7.5 mmdp que le restan al Gobierno para atención a desastres y los seguros financieros (13.7 mmdp) no serán suficientes para amparar en lo inmediato a los afectados y para arrancar la reconstrucción de una ciudad que es el motor económico de Guerrero, con la amplia mayoría de sus edificios destruidos o dañados.

Si bien es cierto los gastos en reconstrucción se realizan en varios años, hay que notar, que ante el potencial costo del huracán Otis, los 17.9 mmdp proyectados para el siguiente año podrían no bastar para encaminar la reanimación de Acapulco. Es necesario un incremento del presupuesto 2024, para atender a Guerrero y a otros fenómenos que pudiesen ocurrir.

La reconstrucción anunciada

El 1 de noviembre de 2023, el Gobierno anunció el Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población Afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez, con un monto estimado de 61.3 mmdp[8]. Este plan consiste principalmente en apoyos directos a la población, exención de pago de impuestos y, en menor medida, de apoyos financieros y reconstrucción de infraestructura.

La principal acción en materia de apoyos directos consiste en pagos de entre 8 mil a 65 mil pesos por vivienda para limpieza y pintura, por un valor estimado de 10.4 mmdp o 17.1% del total. No consideramos este gasto como reconstrucción de infraestructura, sobre todo porque los apoyos de monto reducido difícilmente servirán para reponer estructuras como techos, ventanas o puertas dañados por el huracán. Además, como lo indica la acción, su enfoque va dirigido a limpieza y pintura, lo cual propiamente no es infraestructura.

Otras acciones de apoyos directos son el pago para compra de enseres domésticos dañados por 4 mmdp, otorgamiento de canasta básica a 250 mil familias por 3.2 mmdp, apoyos a locales comerciales (hasta 45 mil pesos por local) con un costo total de 1.9 mmdp y adelanto de distintos programas del Bienestar por un valor de 2.9 mmdp. En suma, los apoyos directos ascienden a 22 mmdp, o 36% del total del monto del Plan General.

En segundo lugar se colocan los apoyos por exención de pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social por 19.4 mmdp o 31.7% del total. Destaca la exención de IVA e ISR de octubre a febrero, por 9.1 mmdp (14.9% del total del Plan) y la prórroga del pago al IMSS, Infonavit y Fovissste por 9 mmdp, o 14.7% del total. Asimismo, se condonará el pago de luz a la CFE con un costo de 1.3 mmdp o 2.2% del total.

En materia de reconstrucción, sólo se anunciaron programas por 12.5 mmdp o 20.5% del total. Serán 10 mmdp (16,3% del total) para la reconstrucción de infraestructura urbana: líneas redistribución de agua, drenaje, arreglo de calles, alumbrado, hospitales, escuelas, dos aeropuertos y otros servicios. Además, 218 mdp para rehabilitar la autopista Acapulco-Chilpancingo, y 2.3 mmdp para reparación de infraestructura de la CFE.

¡Ojo! Los 12.5 mmdp anunciados para reconstrucción son menores que los 21.2 mmdp que se podrían acabar dedicando (7.5 mmdp restantes del Presupuesto 2023 y los 13.7 mmdp que potencialmente se recibirán por bonos y seguros), lo que podría significar que una buena parte de los recursos disponibles para atención de desastres y coberturas de riesgo terminen más bien financiando los otros tipos de apoyo, provocando que se mantenga la baja prioridad en las acciones de reconstrucción que se han observado desde la desaparición del Fonden. Queda por verse si en los siguientes días se hacen nuevos anuncios de reconstrucción.

Finalmente, como apoyos financieros se prevén 7.2 mmdp (11.8% del total) para el pago de la mitad de intereses por créditos de la banca comercial a hoteles, con un costo de 5 mmdp; créditos sin intereses de Nafin por 1.7 mmdp, y créditos a la palabra por 500 mdp.

Si bien era indispensable y ugente el lanzamiento de un plan integral, identificamos deficiencias o indeterminaciones, en cuatro aspectos: 1. no queda claro cuánto de los recursos anunciados son adicionales o son reasignaciones de programas que estaban planeados gastarse en otros estados; 2. no hay un anuncio de cómo se compensarán las renuncias recaudatorias por aplazar contribuciones a la seguridad social o postergar el pago impuestos; 3. la inversión en infraestructura parece insuficiente, si se consideran los costos que han provocado otros huracanes de magnitud incluso menor (y, encima, no se especifica de dónde provendrán esos recursos); 4. no existe una clara estrategia para apoyar en el copago de seguros por parte de los negocios.

De lo anterior se desprende la observación de cuatro riesgos inminentes: 1. que los apoyos a través de programas sociales se den a costa de reasignar recursos que se pensaban gastar en otros estados; 2. que entidades como IMSS, ISSSTE y CFE tengan pérdidas o tengan que hacer recortes en sus programas (y que haya más recortes en otras áreas del gasto, al limitarse los ingresos tributarios). 3. que gran parte de las necesidades de reconstrucción sean tan grandes que el Gobierno federal claudique y cargue la responsabilidad al Gobierno estatal y al sector privado. Hay que recordar que a inicios de octubre el Presidente López Obrador mandó una iniciativa[9] a la Cámara de Diputados, para obligar a las entidades a prever sus propios fondos y seguros para la reconstrucción de desastres; 4. que los hoteles y negocios no puedan cobrar sus seguros por falta de recursos para pagar deducibles.

La reconstrucción olvidada

Detengámonos en un riesgo particularmente crítico. La experiencia de los últimos dos años nos dice la reconstrucción de infraestructura, en general, ha sido relegada. Como identificamos en artículos anteriores, luego de la desaparición del Fonden los recursos presupuestados para la atención de este tipo de desastres se han utilizado en mayor medida para programas de atención directa (con posibles fines clientelares), en detrimento de las acciones de reconstrucción. De 2013 a 2020, el 76% de las erogaciones del Fonden fueron destinados al levantamiento de infraestructura, pero en 2021 y 2022 sólo se dedicó a este fin el 28% de los gastos clasificados como atención a las consecuencias desastrosas de fenómenos naturales.

El desglose por destino específico del gasto del Fonden comenzó en 2013. De esta forma, podemos saber que en 2013 se destinaron 32 mmdp para obras de reconstrucción tras fenómenos ocurridos ese año y en periodos anteriores. Por ejemplo, se destinaron recursos para la reconstrucción en Veracruz por el huracán Matthew, así como recursos en Oaxaca y Guerrero por los huracanes Ingrid y Manuel.

No obstante, 2014 fue el año con el mayor gasto en reconstrucción con recursos provenientes del Fonden, con un monto de 40.7 mmdp. Se dio tanto para obras de reconstrucción del huracán Odile de 2014 como para fenómenos pasados como los huracanes Manuel, Ingrid, Bárbara y Raymond de 2013, entre otros.

Ya para 2022 el gasto en reconstrucción fue de sólo 3.4 mmdp, 87% (23.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Con la desaparición del Fonden se perdió también la profundidad en los informes del gasto en reconstrucción. Sólo se sabe que los recursos fueron destinados a atender obras dañadas por eventos sucedidos entre 2020 a 2022.

En lo que resta de 2023, es posible que se anuncien otros programas de reconstrucción, pero dependerán de la disponibilidad presupuestaria. Según los nuevos lineamientos de operación para atender daños por fenómenos naturales[10], las dependencias o entidades deben pedir por escrito a la SHCP recursos para los programas de reconstrucción. En caso de no haber suficiencia presupuestaria, la autorización quedará sujeta a futuras previsiones de recursos. Debido a la escasez de recursos este año, lo más probable que sólo se anuncien nuevas obras de reconstrucción de 2024 hacia adelante.

Presión de los ingresos

El desastre tras el huracán Otis llega en el peor momento para las finanzas públicas: los ingresos del Gobierno federal registran a noviembre su peor retraso en décadas y no hay un fondo para contingencias.

Los ingresos del Sector Público se pueden dividir en dos categorías principales: 1. los ingresos totales, incluyen los ingresos petroleros tanto de Pemex como del Gobierno federal; los ingresos tributarios; los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP), y los ingresos de empresas y entidades públicas como IMSS, ISSSTE y CFE. 2. los ingresos del Gobierno federal, que incluyen sólo recursos administrados directamente por el Poder Ejecutivo, como los ingresos tributarios, transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) y los NTNP.

Al mes de septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia.

Los ingresos totales presentan un menor retraso respecto de los ingresos del Gobierno federal, debido a que los ingresos de CFE, IMSS e ISSSTE en 2023 van por encima del calendario en 99 mmdp en conjunto, lo que compensa en parte los otros faltantes. Durante la pandemia, en el mismo periodo dichas instituciones tenían un retraso de sus ingresos de 22 mmdp.

Asimismo, los faltantes en la renta petrolera se concentran en mayor medida en los ingresos petroleros del Gobierno, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) y su postergación. Por ejemplo, en septiembre de 2020, de 370 mmdp faltantes de ingresos petroleros,  el 45% ‘lo asumía’ el Gobierno federal y el 55% Pemex. Para 2023, de 216 mmdp faltantes, el 64% era déficit del Gobierno federal y sólo el 36% de Pemex. La Federación está absorbiendo el mayor golpe de las pérdidas recaudatorias.

Los ingresos tributarios registran un retraso de 3.3% (116 mmdp), el segundo mayor desde la pandemia. Las exenciones del pago de IVA e ISR para apoyar a Guerrero profundizarán este déficit tributario.

Finalmente, los ingresos del Gobierno federal presentan un retraso mayor al de 2020, debido al agotamiento de instrumentos como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Las transferencias de estos fondos a la Federación se registran como ‘aprovechamientos’, dentro de los ingresos NTNP. En 2020 al 3T el Gobierno recibió 189% (292 mmdp) más de ingresos NTNP frente a lo calendarizado, pero este año ha recibido sólo 42% (76 mmdp) adicionales al programa, lo que ha compensado en menor medida los faltantes.

En suma, el fondeo de acciones de reconstrucción por el huracán Otis deberá provenir de los ingresos del Gobierno federal, los cuales, como hemos visto, están en su peor momento histórico en cuanto a faltantes. 

La falta de ingresos ha provocado agudas medidas de austeridad. De enero a septiembre de 2023, nueve de 10 Ramos Autónomos tienen retraso en su gasto frente al calendario, y también 13 de los 26 Ramos Administrativos.

En monto, los peores subejercicios se ubican en la Secretaría Salud, la cual erogó a septiembre sólo 81.8 mmdp, 32% o 39.5 mmdp por debajo de su programa. Este retraso puede deberse al proceso de eliminación del Insabi y su transición hacia el IMSS-Bienestar.

Asimismo, la Secretaría de Turismo, encargada todavía este año de construir el Tren Maya, ejerció sólo 77.7 mmdp, 39.6% o 50.9 mmdp menos. Esto significa que ante los retrasos en los ingresos se ha reducido el ritmo de construcción de la principal obra de infraestructura de la actual administración. Por su parte, Pemex gastó 437 mmdp, 19% o 101 mmdp menos que el presupuesto aprobado al periodo, lo que se relaciona con menores gastos operativos, pero también con una reducción de 2.4% de su inversión.

Estos datos sirven para evidenciar la grave situación por la que pasan las finanzas públicas en 2023. Ante lo desencadenado por el huracán Otis, el Gobierno no tiene muchas opciones: se verá obligado a agudizar los recortes para disponer de recursos para la atención de la emergencia, limitará el gasto en reconstrucción o pedirá más deuda. Éstas son las consecuencias de no contar con instrumentos como el Fonden.

Recomendaciones

En el corto plazo es necesario garantizar el acceso pronto, eficiente y transparente a los apoyos gubernamentales. Para esto proponemos:

  • Anunciar de manera clara los mecanismos para acceder a los recursos para la reconstrucción, apoyos directos, financieros o postergación de pagos, para dar certidumbre a las personas afectadas por el huracán Otis. Es necesario evitar que estos apoyos se condicionen de manera que puedan ser usados con fines electorales.
  • Se debe especificar en los anexos trimestrales de Hacienda de dónde provendrán los recursos para la atención del desastre (por ejemplo, de los ingresos corrientes, de la partida presupuestaria del Ramo 23 o de coberturas financieras). En caso de hacer reasignaciones de gastos entre programas, se debe aclarar cuáles son los programas que sufrirán reducciones.
  • Es necesario establecer un porcentaje de gasto en infraestructura, respecto del monto total de atención a desastres naturales financiado con recursos del Ramo 23 o de las coberturas de riesgo. Esto limitará el uso discrecional y electoral de los recursos.  Además, se deben precisar los montos, sectores económicos y obras específicas que reciban apoyo en los informes trimestrales de Hacienda.
  • El Gobierno debe instalar un programa de copago de pólizas de seguros, para facilitar que las personas y negocios afectados puedan hacer válido el cobro de sus seguros financieros y acelerar la reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez.

A mediano plazo es necesario contar con mecanismos de previsión para hacer frente a las consecuencias de fenómenos meteorológicos sin el riesgo de tener que recortar otros programas. Para esto proponemos:

  • Instalar un mecanismo de ahorro para atender estos fenómenos, gracias al cual año con año se vayan acumulando recursos. Se deberá determinar un saldo mínimo anual. En caso de que un Gobierno utilice los recursos para atender estas contingencias, deberá incrementar sus aportaciones al Fondo para recapitalizarse en el corto plazo.
  • Restablecer la normativa en la LFPRH para capitalizar año con año los fondos contra desastres por un mínimo de 0.4% del gasto programable.

Anexo

Fonden vs. Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales

Mecanismo anteriorMecanismo actual
El Fondo de Desastres Naturales es un mecanismo que permitía dar acceso a los recursos para atender los daños sufridos por un fenómeno naturales perturbador. Tenía por objeto dar acceso a los recursos del Fondo de Desastres Naturales. Se integraba por los siguientes instrumentos: Fondo Revolvente Fonden: proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y de desastre, para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población, generadas ante la inminencia, la alta probabilidad u ocurrencia de un fenómeno natural perturbador.Programa Fondo de Desastres Naturales del Ramo General 23 «Provisiones Salariales y Económicas» del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales.Los recursos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales se proporcionan de manera complementaria y coordinada con las entidades federativas, y las entidades y dependencias federales que intervengan en los procesos de atención de las emergencias, cuando haya mediado una Declaratoria de Emergencia. Con la declaratoria, la Coordinación Nacional de Protección Civil podrá autorizar la adquisición de insumos con el fin de responder de forma inmediata a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de las personas.   Los insumos y servicios proporcionados dependerán del presupuesto asignado para cada Ejercicio Fiscal.
Las dependencias federales podían solicitar apoyos del Fonden cuando los recursos de sus programas se encontraban ejercidos en su totalidad o resulten insuficientes.  La CNPC debe gestionar ante la SHCP la disponibilidad o suficiencia presupuestal, misma que deberá ir actualizando durante el ejercicio para poder garantizar el suministro de insumos y acceso a servicios que se requieran ante las Declaratorias de Emergencia. Cuando los recursos del Programa se encuentren ejercidos o devengados en su totalidad o cuando resulten insuficientes para la atención de las Declaratorias de Emergencia, la CNPC deberá gestionar ante la SHCP las ampliaciones presupuestarias.
Las dependencias y entidades federales, así como las entidades federativas, podían solicitar Apoyos Parciales Inmediatos con cargo al Fonden. Para efectos de fortalecer la capacidad de respuesta inmediata en el proceso de evaluación y cuantificación de daños, las dependencias y entidades federales responsables de cada sector afectado podían solicitar recursos con cargo al patrimonio del Fideicomiso Fonden.Las dependencias y entidades federales únicamente podrán solicitar recursos con cargo al Programa para los Apoyos Parciales Inmediatos para la atención de Fenómenos Naturales Perturbadores que se encuentren corroborados por la Instancia Técnica Facultada correspondiente y que cuenten con la Declaratoria de Desastre Natural respectiva. El otorgamiento de los recursos estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del Programa.
La reconstrucción de la infraestructura federal estaba a cargo de la dependencia o entidad federal correspondiente y los recursos para atender la misma eran otorgados en su totalidad por el Fonden. La SHCP analizaba las mejoras y adiciones presentadas por las dependencias y entidades Federales, así como las entidades federativas, para lo cual podrá solicitar la opinión y análisis técnico y determinaba la procedencia de las mismas conforme a las disponibilidades financieras existentes.Mediante el Programa del Ramo General 23 sólo se podrán financiar, de manera total o parcial, programas de reconstrucción que deriven de las obras y acciones que se encuentren previstas en los Diagnóstico de Obras y Acciones Preliminares, los cuales son elaborados por las dependencias y entidades federales.

[1] Comisión Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred). Recuperado de: https://www.cenapred.unam.mx/PublicacionesWebGobMX/buscar_buscaSubcategoria

[2] Secretaría de Hacienda (2023). Nota informativa Programa de Fondo de Desastres Naturales: https://www.gob.mx/shcp/prensa/nota-informativa-349793?idiom=es

[3] En noviembre de 2014 se modificó el Artículo 37 de la LFPRH estableciendo que: En el proyecto de Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para el Fondo para la Prevención de Desastres así como para el Fondo de Desastres, y el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, con el propósito de constituir reservas para, respectivamente, llevar a cabo acciones preventivas o atender oportunamente los daños ocasionados por fenómenos naturales. Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.

[4] Este monto equivale a 8.7 mmdp con un tipo de cambio de 18.1 pesos por dólar

[5] En 2021 el gasto  para atender desastres naturales fue igual presupuestado en el Ramo 23, si no consideramos que ese año se gastaron 5.6 mmdp para el programa de vacunación.

[6] En 2022 se aprobaron 9.5 mmdp para la atención de desastres naturales vía el Ramo 23, pero se gastaron sólo 8.2 mmdp, repartidos en varias secretarías.

[7] Calculado a partir de rendimiento financiero obtenido a principios de 2021, previó a la extinción del fideicomiso.

[8] lopezobrador.org (2023). Gobierno de México invertirá 61 mil 313 millones de pesos en reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez; presidente presenta Plan general de apoyo. Recuperado de: https://lopezobrador.org.mx/2023/11/01/gobierno-de-mexico-invertira-61-mil-313-millones-de-pesos-en-reconstruccion-de-acapulco-y-coyuca-de-benitez-presidente-presenta-plan-general-de-apoyo/

[9] El Financiero 2023. AMLO propone que estados pongan de su ‘bolsillo’ para atender desastres naturales. Recuperado de: https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/2023/10/05/amlo-propone-que-estados-pongan-de-su-bolsillo-para-atender-desastres-naturales/

[10] DOF (2021) ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5626531

Recorte histórico en puerta para el Poder Judicial

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024.

A pesar de que el Poder Judicial de la Federación (PJF) cuenta con autonomía presupuestaria, la Cámara de Diputados es la instancia que fija de cuántos recursos dispondrá en el año. En las últimas semanas, voces de la mayoría legislativa han amenazado con un recorte de 15 hasta 25 mil millones de pesos (mmdp) a su presupuesto o fideicomisos, una reducción histórica desde cualquier punto de vista, que pondría en serios aprietos a la operación de la impartición de justicia y la implementación de reformas judiciales.

Para 2024, el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPFJ) y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que en conjunto forman el Poder Judicial de la Federación, solicitaron 84.8 mmdp de recursos presupuestarios, 2.7% (2.4 mmdp) menos que en 2018. Esto, que bien se consideraría como una medida autoinflingida de austeridad, podría no ser suficiente, pues se espera un recorte adicional desde el Congreso.

Aún no queda claro si el recorte se hará en el gasto corriente solicitado por el Poder Judicial o si se eliminarán sus fideicomisos. En ambos casos se tendrá un efecto negativo. Si se recorta el gasto corriente, se presionaría el ejercicio del Poder Judicial; si se eliminan los fideicomisos, el PJF tendría que utilizar parte de su gasto corriente para hacer frente a las obligaciones solventadas por los fideicomisos, como el pago de pensiones de trabajadores, lo que, a su vez, ejercería presión.

La evolución presupuestaria del Poder Judicial de la Federación

Como decimos, para 2024 el PJF solicitó 84.8 mmdp, 4% (3.5 mmdp) por arriba de lo aprobado en 2023, pero 2.7% (2.4 mmdp) por debajo de lo pagado en 2018. Sin embargo, si se materializa el recorte de 25 mmdp, como proponen algunos legisladores, su presupuesto sería 31% (27 mmdp) menor al de 2018, o o 19.9% (17.3 mmdp) menor, si el recorte es de 15 mmdp.

Comparemos: durante el sexenio de Peña Nieto, el presupuesto del PJF aumentó 16%; con Calderón, 33%, y con Fox, 69%. Ya sea que le recorten el gasto o que le ‘respeten’ lo solicitado, el sexenio de López Obrador será el primero en tres periodos con una disminución en el presupuesto de este Poder.

Dentro de la estructura del PJF, la mayor disminución (en el presupuesto solicitado) se localiza en el Tribunal Electoral, que ejercería 3.9 mmdp, 23% (1.2 mmdp) menos que en 2018. El Consejo de la Judicatura Federal contaría con 74.8 mmdp, 1.1% (0.9 mmdp) menos que en 2018, mientras que la Suprema Corte tendría 6.1 mmdp, 5.5% (0.4 mmdp) menos, en la misma comparativa.

 

El recorte al TEPJF es preocupante, debido a que 2024 será un año electoral. Los asuntos ingresados a este tribunal se incrementan de forma considerable durante los años de elecciones federales. En 2018, por ejemplo, se ingresaron 18,048 casos, y en 2021 fueron 18,302 casos. De existir más impugnaciones que las vistas en 2018, el tribunal podría ver presionada su operatividad.

De materializarse el recorte adicional de hasta 25 mmdp por parte del Congreso, la mayor proporción seguramente recaería en el Consejo de la Judicatura Federal, que es el órgano con mayor presupuesto dentro del PJF. No obstante, es previsible que una parte del recorte se aplique a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral.

Altas y crecientes responsabilidades

El Poder Judicial de la Federación es el encargado de materializar el derecho de acceso a la justicia y de garantizar la protección de los derechos humanos; asimismo, resuelve los conflictos que surgen entre diversos actores públicos del Estado mexicano. En este sentido, los recursos de los que dispone contribuyen a asegurar el cumplimiento de derechos y de la división de poderes.

Los datos arrojan que los juzgados y los tribunales federales son instancias del Consejo de la Judicatura Federal a las que acuden cada vez más ciudadanos e instituciones del Estado. Entre 2010 y 2022, el número de asuntos ingresados a los órganos jurisdiccionales federales tuvo un incremento de 43% (377,607 más asuntos).

Este crecimiento en la atención respondería a diversas circunstancias, y una de ellas puede ser el esfuerzo que hace el propio PJF para ampliar la oferta en cuanto al número de órganos jurisdiccionales del CJF: el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal incluye a los tribunales y juzgados federales dentro de los órganos jurisdiccionales, y desde 2019 también a los centros de justicia penal federal. Estas son las instancias que imparten justicia a nivel federal en los asuntos de materia penal, civil, mercantil, entre otros.

El incremento en el número de órganos jurisdiccionales federales del Consejo de la Judicatura Federal, entre 2010 y 2022, fue del 37% (250 órganos más). Por lo que toca al personal que labora en el CJF, el aumento fue del 52% (16,783 más personas) en ese periodo.

Si extendemos la evidencia sobre el total de asuntos ingresados en los órganos jurisdiccionales de la Suprema Corte, del Tribunal Electoral y del Consejo de la Judicatura por cada cien mil habitantes, observamos que el trabajo de las instituciones impartidoras de justicia a nivel federal ha aumentado.

Mientras que en 2010 ingresaron 778 asuntos por cada 100 mil habitantes para ser resueltos por alguno de los órganos del PJF, en 2022 fueron 990 (27% más). En el mismo periodo, el gasto real del Poder Judicial aumentó 19% (12.6 mmdp).

Ahora, si medimos el presupuesto en términos de casos, en 2022 se tuvo un gasto de 63,391 pesos por cada asunto ingresado en el PJF, el más bajo en la década. De aprobarse el presupuesto solicitado, el gasto por asunto podría alcanzar los 65,882 (si se mantienen los casos ingresados de 2022). No obstante, si se aprueba el recorte extra de 25 mmdp, el gasto por asunto podría caer hasta 46,464 pesos, casi la mitad de los observado en 2018.

La reducción del presupuesto del PJF puede comprometer su operación, especialmente cuando en los últimos años este Poder ha sido objeto de diversas reformas que le han añadido funciones. Por ejemplo, la reforma en materia de justicia laboral trasladó la resolución de conflictos entre trabajadores y patrones a los tribunales laborales del Poder Judicial de la Federación, o de las entidades federativas. Asimismo, se han llevado a cabo reformas en las materias penal y civil y familiar para cuya implementación el PJF ha previsto partidas presupuestales específicas.

Si bien el gasto del PJF observa una trayectoria alcista desde el año 2000, con un punto máximo en 2016, a partir de ese año ha ido a la baja, con un descenso pronunciado en 2019, y tras él un estancamiento, en parte provocado por las medidas de austeridad que el propio PJF implementó en la presidencia de Arturo Zaldívar, según sus informes.

Además de las medidas de austeridad, el propio PJF solicitó recursos menores para el ejercicio fiscal 2019: 23% menos (-19.5 mmdp) comparado con la solicitud presupuestal que hizo en 2018. Finalmente, su presupuesto aprobado entre 2018 y 2019 fue 17% menor (-13.8 mmdp).

Un Poder de la Unión castigado

Si bien el PJF elabora su propio proyecto de presupuesto y la Secretaría de Hacienda no puede modificarlo al integrarlo en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara de Diputados sí tiene la atribución para hacerle ajustes. De hecho, es una práctica constante.

Entre 2000 y 2023 sólo en una ocasión (2013) la Cámara de Diputados ha respetado la solicitud presupuestal del PJF en su conjunto. En ese periodo, los legisladores le autorizaron a los jueces, en promedio, 10.2% menos de lo que solicitaron.

Si los diputados cumplen la amenaza del recorte de 25 mmdp, la reducción sería de casi un 30%, una variación que nunca se ha registrado en lo que va del milenio, superior al recorte de 24.3% acontecido en el presupuesto 2002.

De todas formas, hay diferencias entre legislaturas: en el periodo de 2013 a 2018, el presupuesto anual del PJF fue 6.3% (6.1 mmdp, en promedio) menor al solicitado, mientras que de 2019 a 2023 ha sido en promedio sólo 2.6% (2.2 mmdp) menor. Es decir, parecería que en los últimos años los legisladores se apegan más a las solicitudes presupuestales de los jueces. Sin embargo, este comportamiento de la Cámara puede tener otros motivos.

Como ya lo mencionamos, para el ejercicio fiscal 2019 el propio PJF solicitó recursos considerablemente menores, comparado con su solicitud de 2018. Es decir, para la Cámara ya no parecía necesario aplicar recortes importantes al PJF, como en ejercicios anteriores.

Esto puede obedecer, además, a una cuestión política, por la buena relación entre los titulares del Poder Judicial y Ejecutivo al inicio del sexenio. Esta situación cambió  con el nombramiento de la ministra Norma Piña a la Presidencia de la Corte y del CJF, lo cual pudo motivar los intentos de reducción presupuestaria para 2024.

La respuesta: una garantía presupuestal

La politización del presupuesto conlleva riesgos. Afectar financieramente al Poder Judicial no sólo implica un impacto en su operación, sino que también limitaría el acceso a la justicia a cientos de miles de mexicanos. Mientras que en 2016 el gasto per cápita de la justicia federal fue de 699 pesos, en 2023 sería de 601, mientras que en 2024 podría caer a 452 pesos, si la mayoría legislativa cumple con lo que planea.

¿Cómo borrar las amenazas de recorte? Mediante una garantía presupuestal al PJF. Es decir, que su presupuesto no sea discrecionalmente aprobado por los legisladores, sino que sea equivalente a un porcentaje de los ingresos o gastos del Gobierno.

Entre 2000 y 2018 el gasto del PJF representó, en promedio, el 1.4% del gasto programable, mientras que en este sexenio se prevé que cierre en 1.3% (considerando el monto solicitado por el PJF), cifras por debajo de la recomendación de dotar con al menos el 2% del presupuesto. Si se lleva a cabo el recorte de 25 mmdp, su presupuesto no representaría ni el 1% del gasto programable en 2024.

Incluir en la legislación una garantía presupuestal al Poder Judicial de la Federación equivalente a, al menos, el 2% del gasto programable reduciría los riesgos de debilitamiento en el acceso a la justicia y la división de poderes. Además, es una práctica que existe en las Constituciones de algunos estados, como en Jalisco. En Costa Rica, por ejemplo, el financiamiento de su Poder Judicial no puede ser menor al 6% de los ingresos ordinarios.

Materializar esta garantía podría acercarnos a los niveles de gasto que los poderes judiciales en otros países latinoamericanos tienen. Datos de la CEPAL revelan que el gasto de los gobiernos centrales destinado a los tribunales de justicia en tres países federales (Argentina, Brasil y México) de América Latina representó en 2020 el 0.4% del PIB de México y Argentina, mientras que en Brasil fue el 0.8%. Comparado con los países de la Alianza Pacífico, Chile destinó el 0.5% del PIB, Colombia el 0.7% (2019) y Perú el 0.9%.

¿Es factible la reducción presupuestal del PJF?

En la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2022, los diputados redujeron en un 26% el monto solicitado por el Instituto Nacional Electoral, lo que motivó que esta institución promoviera una controversia constitucional.

Los ministros de la primera sala de la SCJN votaron por la invalidez del PEF 2022 en lo concerniente al presupuesto asignado al INE. En la sentencia, la ponencia del ministro González Alcántara Carrancá planteó que la Cámara de Diputados no puede utilizar su facultad de aprobación del presupuesto para diluir o desaparecer la autonomía presupuestal que la Constitución otorga a los órganos constitucionales autónomos. Una reducción como la que han esbozado los legisladores de Morena estaría diluyendo la autonomía presupuestal de la que goza el PJF.

Para llevar a cabo una modificación al presupuesto solicitado por un órgano con autonomía presupuestal, ésta debe ser debidamente motivada. Es decir, “justificar los cambios a través de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en el dictamen correspondiente”.

Por último, señala la sentencia, dado que la elaboración del proyecto de presupuesto del INE es de índole técnica, se incrementa y particulariza el estándar de motivación para que la Cámara de Diputados pueda efectuar una reducción como la que en su momento aplicó al instituto electoral.

Estos principios tendrían que ser observados por los legisladores si pretenden llevar a cabo una modificación significativa al proyecto de presupuesto del PJF. Es decir, deberían exponer con argumentos técnicos equivalentes a los expuestos por el PJF en su proyecto de presupuesto, para construir una justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, con el propósito de demostrar que no se afectará el desarrollo de las competencias que constitucionalmente se otorgan al PJF.

Anexo

Subsidios 2024: la concentración del bienestar

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 1 comentario en Subsidios 2024: la concentración del bienestar

La política social en 2024 apuesta por la uniformidad por encima de la diversidad. Para el siguiente año, el gasto en subsidios alcanzará los 1.1 billones de pesos, superando por poco el récord de 2015. No obstante, el crecimiento (un 10.7% por arriba de lo aprobado en 2023) estará concentrado sólo en las Pensiones de Adultos Mayores, dejando en el olvido sectores como el de la educación, salud o seguridad.

En 2024, el gasto en subsidios tendrá un claro componente electoral: el programa insignia del actual Gobierno, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (que de ahora en adelante llamaremos Pensión para Adultos Mayores), contará con 465 mmdp, un crecimiento de 871% (417 mmdp) más que en 2018, y concentrará el 41.8% del total de recursos. Nunca en la historia un programa había alcanzado tal concentración. Al mismo tiempo, el resto de programas, incluso los considerados prioritarios, permanecerán estancados.

La apuesta por incrementar sólo las pensiones asistenciales, a costa de castigar a otros programas, agudizará la regresividad de la política social. El carácter universal de este programa  provoca que los recursos lleguen no sólo a las personas más necesitadas, sino también a los deciles de mayores ingresos, lo que reduce la capacidad de la política social para reducir la pobreza y desigualdad.

Visto de otra forma, al cierre del sexenio, el gasto en subsidios dedicados a la agricultura, las corporaciones de policía, ciencia y tecnología, educación, protección ambiental, cultura, salud o vivienda será mucho menor al observado en 2018. Asimismo, por primera vez en 2024 el gasto en subsidios presupuestados (1.1 billones), serán mayores a la inversión física (889 mmdp).

Te describimos esta apuesta por el gasto unidimensional en subsidios.

De la concentración a la saturación

Pese al discurso desde inicios de gobierno que ha ‘vendido’ una política social más agresiva, hasta 2023 el actual sexenio jamás superó el gasto en subsidios conseguido durante el sexenio de Peña Nieto. Tal parece que al sexto año de gobierno la situación cambiará, pero hay que analizar lo propuesto con cuidado.

Para 2024 el gasto en subsidios llegará a 1.1 billones de pesos, el mayor monto de la historia. Esta cifra supone un aumento de 10.7% (108 mmdp) respecto de lo aprobado en 2023 o de 27% (239 mmdp) en comparación con lo ejecutado en 2018, pero apenas de 3% (37 mmdp) frente a lo gastado en 2015. Hay que recordar que el anterior Gobierno aplicó medidas de austeridad a partir de 2016, a causa de la caída de los precios del petróleo, por lo que su gasto social fue a la baja.

Aunque en 2024 se superará por poco el monto más elevado en subsidios de 2015, la estructura del gasto será completamente diferente: en 2015 se registraron 184 programas, y el de mayor valía –subsidios para Organismos Descentralizados Estatales– concentró 125 mmdp o 12% del total. En cambio, en 2024 habrá sólo 72 programas de subsidios, y el de mayor valía será la Pensión para de Adultos Mayores, con 465 mmdp, o 41.8% del total. 

Durante el sexenio pasado una buena cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social, ya que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En el Gobierno actual esta situación ha dado un giro de 180 grados: la concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas, sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.

Además, si bien en términos absolutos en 2024 se alcanzará el mayor monto en subsidios de la historia, visto en términos per cápita o como proporción del gasto total, la historia es diferente.

El gasto en subsidios por habitante será de 8,410 pesos en 2024, una mejora frente a los 6,925 logrados en 2018, pero se mantendrá por debajo de los 8,786 pesos logrados en 2015. Para alcanzar el gasto per cápita en subsidios se requerirían 49.7 mmdp adicionales, lo que equivaldría a duplicar el presupuesto 2024 de las Becas Benito Juárez para Educación Media (39.3 mmdp) y el programa de Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación (10.1 mmdp). 

La brecha es más amplia si se compara con el gasto total. En 2015 los programas de subsidios representaron el 13.8% del gasto neto, pero en 2024 alcanzarán sólo el 12.3%. Que la proporción sea menor significa que estos programas tienen menor prioridad en el gasto público, lo cual se explica porque el gasto total se ha acelerado, a causa de un mayor gasto en pensiones contributivas y costo financiero de la deuda en los años recientes, como lo explicamos en nuestra nota sobre el marco macroeconómico 2024. 

Para alcanzar la misma proporción de gasto en subsidios respecto del gasto total vista en 2015 (13.8%,) se necesitarían 132.6 mmdp adicionales de gasto, lo que implicaría duplicar el Programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales), que contará con 110 mmdp en 2024, y el programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro (11.7 mmdp). En otras palabras, aún falta mucho para que la política social recupere la prioridad que tuvo en el sexenio anterior.

De cómo se fue perdiendo la progresividad de la política social

En 2024 la Pensión para Adultos Mayores será el programa de subsidios con el mayor presupuesto (465 mmdp), un crecimiento de 871% (417 mmdp) en relación con 2018 y, como hemos dicho, concentrará el 41.8% del total de recursos. Desde 2019 este programa ha sido el de mayor crecimiento; no obstante, su impacto social es cuestionable, al no estar focalizado en las personas más necesitadas.

La regresividad del programa para adultos mayores comenzó en el actual Gobierno, pues en sus inicios el programa estaba enfocado en atender a las personas más vulnerables del país; luego se otorgó sólo a las personas sin una pensión contributiva (IMSS, ISSSTE, Pemex, etc.), pero a partir de 2019 se hizo universal. Veamos…

El primer antecedente de la Pensión para Adultos Mayores ocurrió en 2001 en el Distrito Federal, hoy Ciudad de México. El programa estaba enfocado en personas mayores de 68 años que vivían en zonas de alta marginación[1]. A nivel federal, el programa comenzó a aplicarse en 2003, bajo el nombre Programa de Atención a los Adultos Mayores, enfocado en adultos mayores de 60 años y más, de localidades rurales de alta marginación en umbral de pobreza alimentaria.

En 2007, se transitó hacia el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales, acotado para localidades de hasta 2,500 habitantes. Esta focalización garantizaba que el apoyo llegara a las personas más necesitadas. Al cierre del sexenio de Calderón en 2012, el programa ejerció 30.7 mmdp, o 3.7% del presupuesto en subsidios.

Luego, en 2013, ya con Peña Nieto, el programa cambió a Programa de Pensión para Adultos Mayores, y redujo la edad a 65 años, y con la condición para el otorgamiento de no tener otros ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo. Aunque se perdió la focalización en las personas de menores ingresos, se mantuvo cierta progresividad, al destinarse sólo a personas que no contaran ya con una pensión contributiva. Al cierre de ese sexenio, el programa ejerció 47.9 mmdp o 5.5% del gasto en subsidios.

Hay que decirlo: el apoyo a las personas adultas mayores sin pensión contributiva no fue prioridad en los gobiernos pasados. Al cierre del sexenio de Peña el apoyo mensual fue de sólo 580 pesos, una cantidad mínima para impactar en la calidad de vida de las familias. Hubiera sido deseable que se incrementara ese monto, pero manteniendo la focalización del apoyo en las personas más necesitadas. No obstante, fue López Obrador quien ‘atacó’ directamente esa necesidad social, pero la convirtió en una herramienta política.

Para 2019, se cambió la denominación del programa a Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, y su población objetivo se amplió para incluir a personas indígenas adultas mayores de 65 años o más y a todas las personas adultas mayores de 68 años. Ya en 2023 se ‘uniformó’ la población objetivo: mayores de 65 años. En cuanto al apoyo bimestral, se ha pasado de 1,500 pesos en 2019 a 3 mil pesos en 2024. En otras palabras, con López Obrador no sólo se volvió universal este programa, sino que también se amplió el apoyo.

Dar prioridad a un programa que se otorga de manera universal limita la capacidad de la política de subsidios para garantizar la equidad social. Según el Coneval[2], el ingreso promedio mensual por persona proveniente de programas sociales[3] pasó de 309.9 pesos en 2018 a 508.3 pesos en 2022. Sin embargo, la progresividad de estos subsidios disminuyó: mientras que en 2018 el decil de las personas más vulnerables recibía el 34.4% de sus ingresos corrientes a través de programas sociales, en 2022 esa proporción cayó a 27.3%. Por contra, el decil de más ingresos pasó de recibir 4.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 5.4% en 2022. Es decir, se gastó más, pero impactó menos en la población que más lo necesita.

De hecho, el primer decil fue el único que perdió participación en la recepción de programas sociales entre 2018 y 2022. El segundo decil pasó de recibir 16.9% de sus ingresos mediante programas sociales en 2018 a 20.3% en 2022; el tercer decil pasó de 12.3% a 16.5%; el cuarto de 9.7% a 14%; el quinto de 7.9% a 12.7%; el sexto de 7.1 a 11.5%; el séptimo de 6% a 9.8%; el octavo de 5 a 9%; el noveno de 4.8% a 7.4% y el décimo de 4.9 a 5.4%.

Es posible que este resultado explique por qué el porcentaje de la población en situación de pobreza multidimensional a nivel nacional bajara de 41.9% en 2018 a 36.3% en 2022, mientras que la pobreza extrema se mantuviera en 7.0% en 2018 y 7.1% en 2022; es decir, que el número de personas en pobreza extrema pasara de 8.7 a 9.1 millones de personas entre 2018 y 2022, según cifras del Coneval.

La menor progresividad del gasto en subsidios se debe a la primacía que tiene la Pensión para Adultos Mayores. Con datos calculados a partir de la ENIGH 2020, la Secretaría de Hacienda[4] estimó que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo. En 2024 la SHCP tendrá que actualizar esta medición.

Por el contrario, programas como el eliminado Instituto de Salud para el Bienestar concentraba el 22.9% de sus recursos en el decil más pobre, y sólo 2.3% en el más rico. A pesar de ser altamente progresivo, este programa fue castigado y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no será capaz de mejorarlo sustantivamente, como lo describimos en nuestro análisis del gasto en Salud en el PPEF 2024.

Los olvidados

Dar prioridad a un solo programa de subsidios ha tenido un alto costo: el resto de los programas y funciones del gasto se quedarán estancadas frente a 2023 y frente al fin del sexenio pasado. La gran mayoría presenta un retroceso.

De 72 programas aprobados en 2024, tan sólo seis tendrán incrementos superiores al 10%, sin contar a la Pensión para Adultos Mayores. Se destaca un aumento de 64% (592 mdp) en el programa a la Atención Médica, 37% (240 mdp) en Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes, o 31% (194 mdp) en el programa de Vigilancia Epidemiológica.

Por el contrario, hay un recorte de 71% (928 mdp) en el Programa Nacional de Reconstrucción, 36% (2.5 mmdp) en el Programa de Mejoramiento Urbano y 27% (980 mdp) en el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Por otro lado, hay 55 que sólo tendrán un aumento nominal, para mantener los mismos recursos que en 2023; es decir, que tendrán un crecimiento de 0% real para el siguiente año.

Ninguno de los programas prioritarios del presente Gobierno tendrá aumentos para 2024, salvo la Pensión para Adultos Mayores. En términos de desarrollo social, esto es cuestionable. Si un programa es considerado prioritario, debería de tener un aumento a la par del resto de los otros programas esenciales. Queda claro que no todos los programas son iguales: el Gobierno ha decidido cuál será el programa de mayor importancia política, y a ése se le estará apostando todo para el siguiente año.

Por ejemplo, el programa de Becas Benito Juárez para Educación Básica (el cual, por cierto, es bastante progresivo) contará en 2024 con 36.6 mmdp, el mismo monto que en 2024. Las Becas Benito Juárez para Educación Media tendrán 39.4 mmdp, lo mismo que este año. La Escuela es Nuestra mantendrá su presupuesto en 28.8 mmdp, y Sembrando Vida se quedará con 38.9 mmdp, igual que en 2023.

Al analizar por enfoque o función de gasto, el costo de apostar por un solo programa queda, de nuevo, de manifiesto: la mayor parte de funciones tiene disminuciones frente a años previos o respecto del cierre del sexenio pasado. Ya que cada Gobierno crea, elimina o cambia programas, el análisis por funciones permite dar un seguimiento a este gasto por el enfoque social.

Una de las funciones del gasto en subsidios más afectada durante el sexenio ha sido Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior (gasto para policías civiles). Para 2024, se prevén 2 mmdp en subsidios para esta función, un aumento de 2% (40 mdp) frente a 2023, pero una caída de 79% (7 mmdp) respecto de 2018. Hay que recordar que a partir de 2021 desapareció el Programa de Fortalecimiento a la Seguridad (Fortaseg), que apoyaba a cerca de 300 municipios bajo el criterio de sus índices delictivos. En 2023 se creó el Fondo para el Fortalecimiento de las Instituciones de Seguridad Pública (Fofisp), el cual tendrá sólo 1.8 mmdp, 83% (5.4 mmdp) de lo que contó el Fortaseg en 2018.

La función de Ciencia, Tecnología e Innovación también exhibe un notable retroceso: en 2024 contará con 22 mmdp, un avance del 0% frente a 2023 y una caída de 18% (5 mmdp) respecto de 2018. La caída se explica por la reducción en 99% del Programa de Fomento a la Agricultura, entre 2018 a 2024. Este programa contaba con un componente de innovación agroalimentaria, y ejerció 2.8 mmdp en 2018. Además, fue eliminado el programa de Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, que en 2018 ejerció 2.1 mmdp, dentro del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

También se destaca la función de Protección Ambiental, la cual contará en 2024 con 1 mmdp, 53% (1 mmdp) menos que en 2023 o 75% (4 mmdp) menos que en 2018. El programa más afectado dentro de esta función ha sido Agua Potable, Drenaje y Saneamiento, el cual contará en 2024 con 783 mdp, 66% (1.5 mmdp) menos que en 2018. Asimismo, desapareció el programa de Recuperación y Repoblación de Especies en Riesgo, que en 2018 ejerció 697 mdp, así como el programa de Saneamiento de Aguas Residuales, que en 2018 ejerció 409 mdp.

No está de más recordar la caída en subsidios en la función salud: para 2024 contará con 114 mmdp, 1% (2 mmdp) más que en 2023, pero 6% (8 mmdp) menos que en 2018. Los impactos y pormenores los explicamos en nuestra análisis del gasto en salud del Paquete Económico 2024.

Finalmente, llama la atención la función de Agropecuaria, Silvicultura Pesca y Caza, la cual contará con 54 mmdp, 0% de avance frente a 2023 y 34% (28 mmdp) menos respecto de 2018.

Frente a 2024 se registran tres programas que no existían en 2018, con un gasto conjunto de (46.2 mmdp), se trata de Fertilizantes, Precios de Garantía y Producción para el Bienestar. Y han desaparecido nueve programas: Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable; Programa de Apoyos a la Comercialización; Programa de Acciones Complementarias para Mejorar Sanidades; Programa de Apoyos a Pequeños Productores; Programa de Fomento a la Agricultura; Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; Aseguramiento Agropecuario; Concurrencia con Entidades Federativas; Programa de Fomento Ganadero; y Fomento a Productividad Acuícola, que en conjunto ejecutaron 74.2 mmdp en 2018. Pese a la creación de programas prioritarios, los subsidios al campo han caído dramáticamente en la actual administración.

 

Gasto asistencial, por encima del productivo

Otro hito del presupuesto en subsidios 2024: por primera vez en la historia, el gasto de asistencia social (subsidios) aprobado será superior al presupuesto de inversión física. Aunque en la práctica –gasto observado– los subsidios habían sido superiores en la inversión de 2017 a 2022, nunca en un presupuesto se había dado este escenario.

Para 2024 se estima un gasto de inversión de 889 mmdp, una caída de 23.9% (279 mmdp) frente a lo aprobado para 2023. Esto significa que el gasto en subsidios, por 1.1 billones de pesos, será 25% (224 mmdp) mayor al de la inversión. De 2019 a 2023 el gasto aprobado de inversión fue, en promedio, 9% (83 mmdp) mayor al de subsidios. No obstante, en la práctica, de 2019 a 2022 el gasto de inversión ha sido 5% (44 mmdp) inferior al de subsidios. Esto se debe a que de forma recurrente se ha sobrejercido el presupuesto en subsidios y subejercido el de inversión.

Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social, significa que se prioriza la generación de oportunidades de crecimiento económico y de desarrollo personal, sobre la satisfacción de las necesidades presentes de la población, mediante intervención estatal directa. Y es que la inversión, bien dirigida, genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno. El hecho de que el Gobierno proponga un gasto en subsidios superior al de inversión deja en claro su preferencia por el gasto asistencial.

Con reglas, pero sin distribución

Como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023, una situación positivamente destacable del actual Gobierno es que su gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP). Sin embargo, lo ha perdido respecto de su clasificación geográfica. Para 2024 se agudiza la problemática.

En el primer año del presente sexenio tan sólo el 35% (296 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera. Esta situación se dio a causa de la creación de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida, Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.

Con el transcurso del sexenio, se han ido publicando las diferentes normativas de los programas de reciente creación, y para 2024, el 72% (803 mmdp) de los recursos en subsidios contarán con ROP, la mayor proporción desde 2008. Aun así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales o los Subsidios a las Tarifas Eléctricas.

Como decimos, la parte negativa es que ha ido aumentando la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción. Esta situación reviste especial gravedad para 2024, pues el 88% (983 mmdp) de los recursos en subsidios estará en esta situación de opacidad, la mayor proporción jamás registrada.

Hay que subrayar que esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Además, puede tomar la asignación del gasto de otros años para estimar dónde se ejecutarán los recursos en los proyectos de egresos.

La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.

Llama la atención que los programas de mayor valor son también los de mayor opacidad. Por ejemplo, el 99% de los recursos aprobados para la Pensión para Adultos Mayores se clasifica en la Ciudad de México. Esta situación hace imposible verificar si los recursos presupuestados para este programa son acordes a la cantidad de beneficiarios en cada entidad federativa. Además, no permitirá verificar en la Cuenta Pública si los recursos fueron ejercidos de forma correcta, porque ni siquiera existe un plan para evaluar la asignación.

Otro programa con una grave carencia en clasificación geográfica es el de Atención a la Salud para la Población sin Seguridad Social, que ejecuta el IMSS-Bienestar. El 100% (86 mmdp) de sus recursos se clasifican en Ciudad de México. Esta situación impide evaluar si existe una justa distribución del gasto en salud entre entidades.

Finalmente, el programa de Subsidios a las Tarifas Eléctricas clasifica de igual forma la totalidad de sus recursos en Ciudad de México. Dada esta falta de información, no es posible conocer qué parte del país es la más dependiente de apoyos fiscales, lo cual permitiría evaluar la pertinencia de la inversión física de la CFE. Asimismo, de no existir esta anomalía, se podría hacer una evaluación sobre la progresividad del subsidio, pues se podría verificar si los apoyos llegan a los estados o municipios más marginados.

Anexo: estructura de subsidios 2018 vs. 2024

 

 

[1] Reglas de Operación Programa de Adultos Mayores del Distrito Federal: https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/2001_febrero_6_15.pdf

[2] Coneval 2023. Documento de Análisis sobre la Medición Multidimensional de la Pobreza 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2022/Documento_de_analisis_sobre_la_medicion_multidimensional_de_la_pobreza_2022.pdf

[3] En 2018 se los principales programas considerados son PROSPERA, PROCAMPO, Beneficio del programa 65 y más y programas para adultos mayores. Para 2022, los principales programas considerados son: Producción para el Bienestar, Beneficio de otros programas para adultos mayores (P045), Beneficios de Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica (PROSPERA) (P101), Beca Benito Juárez para Jóvenes de Educación Media Superior (P102), Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior (P103) y Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

[4] SHCP (2022) Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf

Gasto en salud en el PEF 2024: se profundiza la inequidad

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 2 comentarios en Gasto en salud en el PEF 2024: se profundiza la inequidad

Para 2024 se promete un gasto federal en salud de 962 mmdp. Se trata de un aumento de 5.8% (53 mmdp) en comparación con lo aprobado para este año. Se alcanzaría así el mayor monto de la historia, pero no festejemos todavía: las personas sin seguridad social recibirían la menor parte de ese aumento, y se mantiene la posibilidad de simular el gasto a través de fideicomisos.

El presupuesto de las instituciones que atienden a los sectores más desfavorecidos, como la SSA o el IMSS-Bienestar, crecerá 2.2% (8 mmdp) frente a 2023, pero los recursos del IMSS, ISSSTE, Sedena y Marina, que atienden a la población asegurada, aumentarán 7.8% (45 mmdp). Este crecimiento dispar provocará que el gasto en salud orientado a las personas con seguridad social sea 68% mayor frente al de las no aseguradas. Se trata de la mayor brecha desde 2007.

Medido en términos per cápita, el gasto por paciente en las instituciones de la seguridad social será de 28,925 pesos, 57% superior al gasto por paciente de las personas que potencialmente se atienden en la SSA o IMSS-Bienestar (15,507 pesos).

Además, se mantiene el riesgo de simulación del gasto precisamente destinado a la población más desfavorecida. En 2021 y 2022 identificamos que el Insabi mandó recursos al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), y luego los regresó a la Tesofe, perdiendo su trazabilidad en el camino; es decir, se simuló el gasto en salud. Pues bien, para 2024 se mantendrá la obligación de que el Fonsabi, ahora gestionado por el IMSS-Bienestar, mande recursos a la Tesofe, y con ella la posibilidad de inflar el gasto en salud.

Con esta perspectiva, la ‘apuesta oficial’ por garantizar el derecho humano a la salud para toda la población luce como un despropósito. El IMSS-Bienestar contará con 128.6 mmdp, 14.5% (16 mmdp) más de lo que tuvo el Insabi (su antecesor) en 2023, pero tendrá menos recursos frente a lo gastado en 2021 y 2022.

Te contamos la historia detrás de la promesa de acceso universal a la salud. 

La antesala de la simulación

En 2020, con todo y pandemia de covid-19, el Gobierno prometió un gasto en salud histórico para el presupuesto 2021, y posteriormente para el presupuesto 2022. Las mayores promesas se hicieron para los sistemas de salud que atienden a personas sin seguridad social, y si bien en las cifras oficiales los objetivos se cumplieron, en realidad el gasto se infló a golpe de transferencias a fideicomisos, que luego regresaron a la Tesorería de la Federación (Tesofe). Si no tomamos en cuenta estos esquemas de transferencias, en realidad no hubo mejora frente al sexenio pasado.

En 2021, el Insabi realizó transferencias al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) por 64.4 mmdp[1], los cuales fueron contabilizados como gasto efectivo en salud. Sin embargo, ese mismo año el Fonsabi regresó a la Tesofe 101 mmdp, con lo que se perdió el registro de los recursos (es decir, es imposible saber si se gastaron en salud). Luego, en 2022 el Insabi transfirió 49 mmdp al Fonsabi, que le ‘regresó’ 72 mmdp a la Tesofe. Es decir, por dos años consecutivos el gasto en salud estuvo inflado.

Como lo explicamos en nuestro análisis “El ocaso del Fonsabi”, este fondo dejó de usarse para atender enfermedades catastróficas e invertir en infraestructura. Vale la pena apuntar que en 2022 sólo el 3.4% de los gastos a partir de este instrumento se orientaron a cumplir con su misión, y el 91.9% fueron transferencias a la Tesofe.

Con la desaparición del Insabi a mediados de 2023, no desaparece el Fonsabi: será administrado por el IMSS-Bienestar. Sin embargo, se mantendrá el marco legal que permite la simulación del gasto.

Revisemos ese marco. Desde noviembre de 2019, en la Ley General de Salud (LGS) se establece en el artículo 77 bis 17 que “cuando el Fondo acumule recursos en un monto superior a dos veces la suma aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020 como aportaciones  al Fideicomiso del Fondo de Salud para el Bienestar (32 mmdp), el remanente podrá (énfasis añadido por nosotros) destinarse a fortalecer acciones en materia de salud a través del reintegro de recursos correspondiente a la Tesorería de la Federación”.

Por otra parte, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2021, 2022 y 2023, mediante artículos transitorios, se ha establecido la obligación de que el Fonsabi transfiera recursos a la Tesofe. En 2022 y 2023 se instruyó que todo el remanente fuera depositado en la Tesofe, salvo que la SHCP autorizara lo contrario. Esta misma disposición se contempla en la LIF 2024, en el décimo cuarto transitorio.

Es urgente que el Congreso elimine este artículo de la LIF 2024, ya que se presta a la simulación. No hay ninguna necesidad de regresar recursos a la Tesofe para después posiblemente gastarlos en salud. El gasto en la materia debe ser transparente y verificable.

Todavía hay una sospecha más en torno a las promesas de incrementar el gasto: siempre se puede recortar el gasto aprobado en salud a lo largo del año. Y es que en 2023 también se prometió el mayor gasto funcional en salud de la historia; no obstante, al mes de julio se colocó en 373 mmdp , 5% (19 mmdp) por debajo de lo visto en 2022 y por debajo también de 2018, 2022 o 2021, en el mismo periodo. Esto se debe a los distintos recortes que se hicieron en distintos programas (y que hemos detallado), lo que provocó que el avance del gasto anual a julio fuera de sólo 43%, el peor desde la crisis de 2009.

Así, en 2024 los ingresos bien pueden quedarse por debajo de lo estimado, o el Gobierno puede verse tentado a recortar el gasto en salud, como lo ha hecho en 2023, para no superar su ya holgado margen de deuda.

La promesa en salud de 2024

Para 2024 se promete un gasto federal en salud de 962 mmdp, el mayor monto registrado. Representaría un aumento de 5.8% (53 mmdp) frente a 2023, o de 27% (203 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior, en 2018. Si se logra este aumento, la evolución del gasto en salud será mejor que con Peña Nieto, cuando los recursos cayeron 0.2% frente al cierre del sexenio de Calderón, a causa de las medidas de austeridad aplicadas a partir de 2017. No obstante, el aumento del gasto en salud de AMLO sería menor al logrado por Calderón (35%) o al de Fox (32%).

Por otro lado, y como hemos visto, es posible que el gasto efectivo en salud sea inferior, si hay transferencias. De 2020 a 2022 se han ‘regresado’ 66 mmdp a la Tesofe. Si se mantiene esta tendencia en 2024, el gasto real en salud sería de sólo 896 mmdp, un aumento de 18% (137 mmdp) frente al cierre del sexenio pasado.

A esto hay que sumarle otra consideración. A partir del presupuesto 2023 detectamos que se comenzaron a presupuestar recursos en el capítulo 7000 (“Inversiones financieras”), situación que no había sucedido antes.  Al igual que las transferencias a fideicomisos, las inversiones financieras son opacas, y es difícil conocer su impacto en la prestación de servicios públicos. Estos recursos bien podrían depositarse en el Fonsabi y luego ser ‘sacados’ a la Tesofe, o simplemente no gastarse. Si descontamos estos recursos, el gasto en salud llegaría a 920 mmdp, un 21% (160 mmdp) por arriba de 2018.

En cualquier caso, hay que advertir que el crecimiento del gasto funcional en salud se da principalmente en el IMSS, que atiende a personas aseguradas. El presupuesto del instituto llegará a 455 mmdp, un aumento de 9.7%, lo que representa 40.4 mmdp adicionales. Es decir, de los 53 mmdp de gasto extra en salud frente a 2023, el 76% será para el IMSS.

La Secretaría de Salud tendrá un presupuesto de 87 mmdp, 58% (123.3 mmdp) menos que en 2023, debido a la desaparición del Insabi. Su sustituto, el IMSS-Bienestar, estará asignado a las Entidades no sectorizadas (Ramo 47), y contará con 127 mmdp.  Es decir, el nuevo organismo público descentralizado contará con apenas 4 mmdp más que su antecesor. Visto de otro modo, sólo el 7% del incremento del gasto en salud se debe al mayor presupuesto asignado al IMSS-Bienestar.

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), que transfiere recursos a las entidades para atender a personas sin seguridad social, se propone un gasto de 131 mmdp, lo que supone apenas un crecimiento de 3% o 4 mmdp. Es decir, del total del incremento en salud, un 7% provendrá de este componente.

También se destaca el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Social, el Ramo 19, el cual tendrá un gasto de 74.2 mmdp o 17% (11 mmdp) más que en 2023, lo que explica el 20.7% del incremento total en salud. Dentro de este ramo hay gasto que se destina a las personas sin seguridad social, contabilizado como el del programa IMSS-Bienestar (no confundir con el presupuesto del recién creado organismo público descentralizado). El presupuesto de este programa se mantiene sin cambios frente a 2023, como expondremos más adelante. El otro componente del Ramo 19 va dirigido a personas con seguridad social, en conceptos como apoyos financieros al IMSS e ISSSTE e, incluso, gasto en pensiones[2]. Es decir, el aumento de este ramo va mayormente para las personas aseguradas.

Finalmente, se destaca una caída de 9.2% (7.7 mmdp) en el presupuesto del ISSSTE, para colocarse en 76.3 mmdp en 2024. Por su parte, Pemex tendrá un presupuesto de 19.3 mmdp en su programa de Servicios Médicos[3], 0.3% (50 mdp) menos que en 2023. En otras palabras, no todos los sistemas para asegurados tienen ganancias; más bien, éstas se concentran en el IMSS.

 

Como porcentaje del PIB, el presupuesto en salud asciende a 2.8%, lo que representaría el segundo monto más alto de todo el sexenio, ligeramente por debajo del observado durante la pandemia (2.84%). Si descontamos las transferencias a la Tesofe, entonces el gasto en salud desciende a 2.63%, nivel que aún se encuentra muy lejos de representar el 6.0% del PIB que, de acuerdo con la OMS, debe gastar un país en su sistema de salud público. Para alcanzar el nivel de 6% del PIB, sería necesario destinar al sector salud 2 billones de pesos adicionales.

Aquí la pregunta relevante es si el dinero que se piensa gastar es suficiente para cubrir la demanda de los servicios de la salud. Podemos explorar una respuesta mediante el análisis del gasto per cápita en salud respecto de la población total que registra la Conapo.

Si consideramos que el objetivo del Gobierno es brindar servicios de salud a toda la población, y tomando el Presupuesto 2024, el Gobierno gastaría 7,276 pesos por persona para el siguiente año, lo cual representa un crecimiento real de 4.9% (338 pesos) respecto a 2023, y un aumento de 20.8% (1,254 pesos) respecto a 2018. Sin embargo, cuando en el cálculo incluimos las esperadas transferencias a la Tesofe, entonces el gasto per cápita en salud efectivo sería de 6,844 pesos, con un crecimiento de 5.6% (362 pesos) frente al año pasado, y de 13.6% (822 pesos) respecto a 2018.

Ahora bien, si analizamos cuánto se gastó en promedio durante el sexenio, el gasto per cápita en salud acumularía 6,207 pesos por persona, tomando en cuenta las posibles transferencias a la Tesofe. En el sexenio pasado el gasto per cápita en salud promedió 6,314 pesos. Así, en este sexenio el gasto por persona bien podría acabar siendo inferior al observado en el pasado.

Entonces, ¿en este sexenio ha aumentado o no el gasto per cápita en salud? Algo queda claro: los 128 millones de habitantes no se atienden todos en las instituciones públicas de salud. Por ello, una forma más efectiva de analizar si el dinero que se destina a salud es suficiente es tomando como dato a las personas que realmente se atienden en el sistema de salud pública, que se puede estimar a partir de la Encuesta Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH).

Considerando a las personas que realmente se atienden en los servicios de salud pública (38.8 millones de usuarios), y con el Presupuesto 2024, el Gobierno estaría gastando 27,174 pesos por persona, lo cual representaría un incremento de 5.5% (1,406 pesos) con respecto al gasto per cápita en salud de 2022 (tomando en cuenta también el número real de personas que acuden a la salud pública), y un crecimiento de 48% (8,765 pesos) respecto a 2018. Ahora, si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, el gasto per cápita en salud efectivo sería de 25,486 pesos, lo que representaría un crecimiento real de 7.9% (1,858 pesos) respecto a 2022, y un aumento de 38.4% (7,077 pesos) respecto a 2018.

Esto parecerían buenas noticias. Sin embargo, este incremento en el gasto de salud por persona es resultado de que cada vez hay menos personas que se atienden en el sistema de salud pública y cada vez más que recurren al sector privado, como lo hemos explicado anteriormente. ¡Les toca más a menos personas! Entre 2022 y 2018 el número de personas que se atienden en el sistema público de salud cayó 16%. O sea, el pastel se reparte entre menos personas.

Si en 2024 se atendiera a las mismas personas que en 2018, el gasto per cápita sería de 22,309 pesos por persona, una variación de -13.4% (-3,459 pesos) frente a 2022 o apenas un aumento de 21.2% (3,900) frente a 2018. Si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, entonces el gasto per cápita sería de 20,923 pesos por persona, lo que implicaría una caída de -11.4% (-2,705 pesos) frente a 2022 o una subida mínima de 13.7% (2,514 pesos) frente a 2018.

Salud para dos clases de ciudadanía

Para evaluar el cumplimiento de la justicia social que conlleva el gasto en salud conviene dividir los recursos destinados para las personas con y sin seguridad social formal. 

  • El gasto para las personas sin seguridad social se refiere a los recursos de la Secretaría de Salud, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (antes IMSS-Prospera) y los recursos del órgano descentralizado IMSS-Bienestar dentro del Ramo 47.
  • El gasto de personas con seguridad social se refiere a los recursos del IMSS, ISSSTE, Sedena, Marina y el Ramo 19, sin contar el programa IMSS-Bienestar. De forma oficial, el gasto de Pemex no se considera, pues su programa de Servicios Médicos no está catalogado como gasto en salud, pero debe considerarse. 

Con esta distinción, se tiene que para 2024 el gasto en salud para las personas sin seguridad social llegará a 367 mmdp, 2.2% (8 mmdp) por arriba del aprobado en 2023, o 24% (70 mmdp) superior al de 2018. En comparativa sexenal, Peña Nieto disminuyó este gasto en 4% al cierre de su sexenio frente al fin del sexenio de Calderón, mientras que con esta misma métrica, Calderón tuvo un incremento de 43% frente al cierre del sexenio de Fox, mientras que éste último aumentó el gasto en 67% frente a lo heredado por Zedillo, gracias a la creación del Seguro Popular. En otras palabras, la herencia de AMLO en materia de presupuesto en salud de las personas más vulnerables será minúscula frente a dos de los tres últimos sexenios.

Por otro lado, hay que considerar el hecho de que la simulación del gasto en salud, a través de transferencias a la Tesofe, se realiza en los sistemas que atienden a personas sin seguridad social. Si en 2024 se transfieren 66 mmdp del Fonsabi a la Tesofe, como ha sucedido en promedio en los últimos años, el gasto efectivo en salud para las personas sin seguridad social quedaría en 301 mmdp, un aumento de apenas 1% (4 mmdp) frente a 2018.

Por su parte, el gasto en salud para las personas con seguridad social será de 615 mmdp, 7.8% (40 mmdp) mayor al aprobado en 2023 o 30% (141 mmdp) mayor al de 2018. Este incremento supera por mucho al logrado durante el sexenio de Peña Nieto (3%), Calderón (17%) o Fox (20%). No obstante, si se descuentan las referidas transferencias financieras, el crecimiento del gasto para 2024 sólo sería 19% (90 mmdp) mayor al de 2018, en línea con lo logrado por Calderón y Fox. En cualquier caso, si alguien se ha beneficiado de un mayor gasto en salud, son las personas con seguridad social, y no aquéllas sin seguridad social formal.

Recapitulemos: si para 2024 el presupuesto para personas con seguridad social será de 615 mmdp, entonces será superior en 68% (248 mmdp) al presupuesto para personas sin seguridad social (367 mmdp). Se trata de la mayor brecha entre sistemas desde 2007, cuando la distancia era de 79%. Y si llegara a haber una salida de recursos a la Tesofe, la brecha alcanzaría el 98%, la segunda mayor desde 2005, después de la observada en 2021 (111%), cuando hubo salidas de más de 100 mmdp del Fonsabi a la Tesofe.

Esta brecha también se hace presente en el gasto per cápita. Para observarla, segmentamos a las personas con y sin seguridad social[4] a partir de los datos de la ENIGH, atendiendo a la institución en la que son atendidas: IMSS, ISSSTE, Pemex, Defensa, Marina y el DIF por un lado, e IMSS-Bienestar, Secretaría de Salud (que incluye al Insabi) por el otro.

Con el Proyecto de Presupuesto 2024 el gasto per cápita en cuanto a la población con seguridad social sería de 29,799 pesos por persona, mientras que para la no asegurada sería de 27,772 pesos: una brecha de 6.8% o 2,027 pesos por persona.

De nuevo, la brecha es mayor si consideramos las hipotéticas transferencias a la Tesofe: para la población sin seguridad social bajaría a 23,444 pesos por persona (la brecha alcanzaría los 6,355 pesos, o 27% más). En 2018 la brecha era de 7,743 pesos por persona o 52% más, por lo que parece que hay una mejora.

Sin embargo, todavía hay un dato más a tomar en cuenta, al medir la brecha: la privatización de facto del sistema de salud. Y es que el número de personas sin seguridad social que se atienden en el sector público ha caído de manera drástica: en 2018 fueron 19.1 millones, para caer a 11.8 millones en 2022. O sea, el presupuesto en salud es utilizado para atender a cada vez a menos personas.

Si las instituciones de salud pública siguieran atendiendo al mismo número de personas que no cuentan con seguridad social que en 2018, la brecha en el gasto per cápita en salud se incrementaría de manera drástica: una persona con seguridad social estaría ‘recibiendo’ 28,295 pesos, mientras que una sin seguridad social recibiría 18,307 pesos; esto es, una brecha de 54.6% o  9,988 pesos por persona.

La brecha entre los dos tipos de usuarios del sistema de salud pública también se refleja en las inequidades que existen en el presupuesto asignado a las distintas instituciones. Una forma de verlo: el gasto per cápita en salud para los asegurados de Pemex[5] sería de 43 mil pesos para 2024, mientras que los usuarios del IMSS-Bienestar recibirían per cápita 22 mil pesos. Esto es, en el PEF 2024 el gasto por persona que realizaría el IMSS-Bienestar sería 21 mil pesos inferior al que ejercería Pemex.

Esta brecha la medimos considerando a la población que se atendió en 2022 (es decir, tomando como factor la mencionada privatización del sistema de salud). Pero, de nuevo, ¿qué pasaría en un escenario en el que las personas siguieran acudiendo como en el pasado reciente al sistema público? De nuevo, la brecha del gasto per cápita y por institución se ampliaría de manera importante. El caso más notorio es el de la Secretaría de Salud. Considerando a la población que se atendió en ella en 2018, el gasto per cápita cae en el PEF 2023 de 28 mil pesos, a 18 mil pesos por persona, y si descontamos las posibles transferencias a la Tesofe, caería hasta los 8 mil pesos por persona, una brecha de 81% o 34,000 pesos por persona frente al gasto de Pemex.

Lo que estamos viendo es que aun con el incremento el gasto en salud no alcanzaría para tener un sistema público universal, ni mucho menos para cerrar las inequidades existentes. El Gobierno, simplemente, no cuenta con los recursos suficientes como para atender la salud de una población creciente.

Del Seguro Popular al Insabi y ahora al IMSS-Bienestar

En 2020 se desmanteló el Seguro Popular, para ser sustituido por el Insabi. El proyecto duró muy poco, y a mediados de 2023 se decretó la desaparición del Insabi para ser sustituido por el IMSS-Bienestar. Aunque hay una ligera mejoría en términos del monto de los recursos, la nueva apuesta no luce ganadora.

Veamos. En 2024 el IMSS-Bienestar contará con 127 mmdp, 13.7% (15 mmdp) más que el Insabi en 2023, pero inferior a lo logrado por el Seguro Popular en 2013. Además, recordemos, se mantiene la instrucción de regresar recursos del Fonsabi a la Tesofe. Si el siguiente año se simula un gasto de alrededor de 56 a 66 mmdp[6] a través de transferencias al Fonsabi, el gasto efectivo del IMSS-Bienestar sería de casi la mitad del ejercido en cualquiera de los años del Seguro Popular durante el sexenio pasado.

Otra situación interesante en la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es que el programa de Atención a la Salud desaparece, y es sustituido por el programa de Atención a la Salud para Personas sin Seguridad Social, el cual, de momento, no cuenta con Reglas de Operación (ROP). Es posible que se publiquen las ROP en los siguientes meses; sin embargo, el hecho de que no existan aún entorpecen la evaluación del programa y su gobernanza misma. 

Si tomamos a su población objetivo de 71 millones de personas[7], obtenemos que el gasto per cápita del IMSS-Bienestar será de 1,812 pesos en 2024, una reducción de 4% (77 pesos) frente al último año del Seguro Popular, o de 27% (654 pesos) frente al máximo de 2012. Como lo explicamos anteriormente, con la creación del Insabi se dejó de asignar un presupuesto en función del número de afiliados, lo que ha repercutido en un menor presupuesto per cápita.

Cabe destacar que el gasto per cápita del IMSS-Bienestar podría aumentar hasta los 5,163 pesos si se consideran las Transferencias Federales en Salud para las personas sin seguridad social. Sin embargo, no todas las entidades participan en el programa del IMSS-Bienestar; es decir, no han cedido la administración de estos recursos al Gobierno federal. En cualquier caso, el gasto por afiliado (o población objetivo) del IMSS-Bienestar será inferior a los 6 mil pesos del IMSS.

El Fonsabi: la caja chica

El Fondo de Salud para el Bienestar corre el riesgo de desaparecer con la transición hacia el IMSS-Bienestar. Al segundo trimestre de 2023, el Fonsabi contaba con 33.6 mmdp, una reducción de 58% (46 mmdp) frente al primer trimestre de 2023, o de 71% (82 mmdp) respecto del cierre de 2018. Es previsible que este fideicomiso reciba más recursos al cierre de 2023 (para simular gasto en salud), pero dichos recursos saldrán hacia la Tesofe a inicios de 2024, como ha sucedido en el pasado.

De cualquier forma, salen más recursos de los que entran. De 2010 a 2018, los ingresos trimestrales del Fonsabi* promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas 3.8 mmdp. En lo que va del actual sexenio los ingresos promedian 9.6 mmdp (63% más), pero las salidas 18.1 mmdp (368% más). De continuar con este ritmo, el Fonsabi podría quedar agotado para el siguiente sexenio, y el costo de recuperar un fondeo para enfermedades catastróficas sería aún mayor.

La brecha también se amplía en atención

En el sexenio se ha abierto la brecha de consultas para las personas aseguradas y no aseguradas. Se espera que para el cierre de 2023 ésta ascienda a 71.3 millones de consultas, o 87.8% más (a favor de las aseguradas, claro). En 2018, esta brecha era de 41.6 millones de consultas, o 32.8% más.

Está claro que tanto las consultas para las personas aseguradas como para las no aseguradas han caído. Sin embargo, lo ha hecho en mayor medida para este último grupo. Se estima que para el cierre de 2023 el número de consultas de la población que no está asegurada caiga 36% (45.5 millones) frente a 2018, mientras que para la población asegurada caerá 9% (15.8 millones).

Esto también es reflejo de la mencionada privatización de facto del sector salud. Y es que con la extinción del Seguro Popular y la muerte prematura del Insabi, millones de personas sin seguridad social se han visto obligadas a buscar atención médica en el sector privado.

Revisemos con mayor detalle: el número de consultas que ha dado el Insabi, el cual tiene como población objetivo a las personas sin seguridad social, ha caído drásticamente durante el sexenio: entre 2018 y 2023, habrán disminuido 73.6% (31.9 millones de consultas).

Y esta caída es todavía mayor para la gente sana (previsión), con 85% menos consultas (10.9 millones) que en 2018. Las consultas para enfermedades crónico-degenerativas mostraron una caída de 62.7% (4,790 millones de consultas).

Crece el gasto en medicamentos (para los asegurados)

Con la propuesta de Presupuesto 2024, el gasto en medicamentos estaría creciendo más en las instituciones destinadas a atender a los asegurados, mientras que este presupuesto orientado a las personas sin seguridad social presenta un tejerazo.

El presupuesto en medicamentos del IMSS tendría un crecimiento real de 25% (17.8 mmdp), mientras que el de la Secretaría de Salud sufriría un recorte de 11% (2.3 mmdp). Por otro lado, para el IMSS-Bienestar se le está asignando un presupuesto de sólo 0.6 millones de pesos para medicamentos, insuficiente para compensar la caída en la SSA.

Si sumamos el gasto en medicamentos para las instituciones que atienden a personas sin seguridad social, obtenemos 19.5 mmdp para 2024, lo que representa tan sólo el 15% del presupuesto total para medicamentos. Hay que tener en cuenta que la Secretaría de Salud es la segunda institución pública con mayores usuarios. En 2022, el 35.5% (11.8 millones de personas) de los usuarios de los servicios de salud pública se atendieron en esta secretaría. En efecto, el reparto del presupuesto en medicamentos no es acorde a la cantidad de usuarios.

Aumentará la inversión: sólo para el IMSS

Finalmente, se propone que el gasto en inversión física para salud ascienda a 33.7 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 5.5% (1.75 mmdp) frente al monto aprobado para 2023. Éste sería el monto de inversión en salud más alto en la última década. Si bien es algo positivo que se incremente la inversión, vemos de nuevo que se hace de manera inequitativa.

Y es que el incremento de la inversión se explica por un aumento de 50% (7.2 mmdp) en inversión para el IMSS frente a 2023, y es a costa del gasto en inversión física para la Secretaría de Salud, pues se le propone un recorte de 75% (5.4 mmdp). ¿Y al IMSS-Bienestar? Se le está presupuestando un gasto de 2.4 mmdp para inversión física, monto que difícilmente compensará la caída de la inversión física en el resto de instituciones que cubren a las personas sin seguridad social.

Y no para allí la caída. De acuerdo con datos de la Secretaría de Salud y el Quinto Informe de Gobierno, en 2023 la Secretaría de Salud contará con 972 unidades de salud menos con respecto a 2018. En efecto, el tijerazo a su gasto de inversión contribuirá a la disminución de infraestructura para atender a las personas sin seguridad social.

[1] Datos en miles de millones de pesos de 2024.

[2] Nos referimos al programa de “Cuota correspondiente de los haberes de retiro y pensiones”, que es transferido a las Fuerzas Armadas para apoyar a sus sistema de pensiones. Es posible que estos recursos se utilicen para dar atención en salud a los militares.

[3] El programa de Servicios Médicos de Pemex no está clasificado como gasto funcional en Salud, sino como gasto en Combustibles y Energía. Es necesario hacer esta precisión para conocer el gasto efectivo de las personas con seguridad social.

[4] Mediante la ENIGH detectamos para 2018 21.3 millones con seguridad social; 19.2 millones en 2020 y 20.6 millones en 2022. Para 2024 mantenemos la población de 2022. En el caso de personas sin seguridad social, identificamos 19.1 millones en 2018, 12.8 millones en 2020 y 11.8 millones en 2022. Asumimos el mismo nivel de 2022 para 2024.

[5] Se consideran como asegurados a las personas que estuvieron afiliadas y que utilizaron el servicio médico, lo que puede ayudar considerar a las personas que no están aseguradas pero que utilizan el servicio médico.

[6] La estimación de 56 mmdp corresponde a las transferencias a fideicomisos del Insabi al Fonsabi realizadas entre 2020 y 2022, las cuales no se destinaron a salud. La estimación de 66 mmdp corresponde a las salidas del Fonsabi hacia la Tesofe entre 2020 y 2022. Al ser las salidas del Fonsabi mayores a sus entradas, se tiene un desahorro en el capital disponible para atender el gasto en salud.

[7] Corresponde a la población objetivo más reciente del Insabi, ya que el IMSS-Bienestar no define una población objetivo en millones de personas.

Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 4 comentarios en Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Atrás se han quedado las promesas de no endeudamiento y la presunción de responsabilidad fiscal: para el último año del sexenio se propone el mayor déficit presupuestario de los últimos 35 años, con la intención de expandir el gasto corriente en un contexto electoral. Se trata de un endeudamiento imprudente, al no estar enfocado en inversión pública capaz de detonar el crecimiento, lo cual obligará al siguiente Gobierno a hacer un ajuste fiscal: recortes al gasto o alza de impuestos.

Incluso con un estimado optimista de crecimiento económico de 3% del PIB, para 2024 apenas se anticipa un aumento de los ingresos totales de 0.8%, para llegar a 7.3 billones de pesos, o 21.3% del PIB. A pesar de esta limitante, la SHCP propone una expansión del gasto de 7.8%, hacia los 9 billones de pesos o 26.2% del PIB. Sin mayores ingresos para financiar el gasto, no quedará más recurso que la deuda.

Para 2024 se anticipa un déficit presupuestal –diferencia entre ingresos y gasto– de 4.9% del PIB, incluso superior a lo observado en la década de 1990. Si contamos la deuda del resto del sector paraestatal y Empresas Productivas del Estado, se estima que el endeudamiento neto llegará a 1.8 billones de pesos, o 5.4% del PIB, el mayor monto jamás registrado.

El endeudamiento en sí no es negativo, si se usa, por ejemplo, para detonar la inversión. Pero precisamente este componente del gasto, la inversión, caerá en 23% frente a 2023. Como resultado, por cada peso de endeudamiento sólo se gastarán 0.59 pesos en inversión, la proporción más baja desde 2009, y el resto se usará para financiar el gasto corriente. Se trata de una violación al artículo 73 de la Constitución.

La resaca del endeudamiento pegará en el siguiente sexenio en forma de mayores pagos por intereses de la deuda. Tan sólo por los créditos adquiridos hasta 2023, Hacienda anticipa un costo financiero de 1.2 billones de pesos en 2024, el mayor monto en los últimos 25 años.  Hacia futuro seguiremos rompiendo récords, lo que reducirá los recursos disponibles para salud, educación, seguridad y otros gastos esenciales.

Acá el recuento del principio del fin… del sexenio.

Desaliento para los ingresos

Tal parece que el acostumbrado optimismo en el pronóstico de ingresos ha quedado en el pasado. Para el último año de gobierno la SHCP estima que la recaudación total llegará a 7.3 billones de pesos, 1.8% (136 mmdp) menos de lo aprobado para 2023, pero 0.8% (58 mmdp) por arriba de lo estimado al cierre de año. La situación es poco común: para 2023 se estimó un aumento de 9.9% en los ingresos frente al año previo, y en 2022 se estimó un incremento de 4.1% frente a 2021.

La prudencia en el estimado de ingresos totales parece fundamentarse en la experiencia de 2023. Al segundo trimestre de 2023 el retraso de los ingresos frente al calendario fue de 5.2% (190 mmdp), como lo hemos documentado, y para el cierre de año se estima cerrar con un déficit de 2.6% o 194 mmdp. Los retrasos en los ingresos programados, a estas alturas del sexenio, suponen un verdadero problema, ya que los fondos de estabilización están prácticamente agotados y no han servido para reponer los faltantes. Por esta razón, la SHCP ha preferido asumir el costo de proponer un gran colchón de endeudamiento para 2024, en lugar de estimar ingresos optimistas. Vaya, así se asegura de contar con recursos el último año de gobierno.

Con los estimados de ingresos del Sector Público para 2024 ya podemos hacer una evaluación general de la política recaudatoria del sexenio de López Obrador.

Si se cumplen estas expectativas, la recaudación total habrá crecido 6.5% frente a 2018, último año del sexenio pasado. Con la misma métrica, en el sexenio de Peña Nieto los ingresos totales aumentaron 12.9%; con Calderón, 15.5%, y con Fox 35.7%. En otras palabras, el crecimiento de los ingresos netos será el peor de las últimas cuatro administraciones.

En materia de ingresos tributarios, que detallaremos en seguida, se tendrá para el final del sexenio un aumento del 20%, gracias a las mayores medidas de fiscalización; sin embargo, tal crecimiento será inferior al 80.7% logrado por Peña Nieto, quien afrontó una reforma fiscal. No obstante, el aumento en el actual sexenio sería superior a lo logrado por Calderón, que consiguió un aumento de 9.8%, y de Fox, por 8.1%.

Hay que recordar que los sexenios de Fox y Calderón fueron beneficiados por una bonanza petrolera, mientras que Peña, quien sufrió la caída en la producción del crudo, realizó una reforma fiscal. En el actual sexenio se apostó por aplicar mayores medidas de fiscalización, lo cual fue insuficiente para impulsar vigorosamente los ingresos totales. No queda duda de que para el próximo sexenio será inevitable discutir una nueva reforma fiscal que incluya un plan para mejorar la recaudación tributaria, pero también uno para mejorar los ingresos petroleros.

Para fundamentar el pesimismo: ingresos petroleros

Desde 2012 los ingresos petroleros han venido cayendo casi de forma constante, y en 2024 se profundizará esa caída. Para el año que viene Hacienda estima ingresos por 1.04 billones de pesos, 24% (333 mmdp) menores frente a los aprobados en 2023, y 11.3% (133 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre del año. Se trata del peor estimado de ingresos petroleros de los últimos 20 años, y de materializarse sería el segundo peor nivel observado sólo por arriba de lo registrado durante 2020.

Para 2023 Hacienda fue muy optimista, lo cual ha salido muy caro: se estimó una recaudación petrolera de 1.38 billones de pesos, un incremento de 15% (185 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero la realidad es que a al segundo trimestre del año los faltantes de ingresos petroleros fueron de 31% (220 mmdp), y para el cierre del año se estiman en 14.4% (199 mmdp). Por esta razón, parece que en 2024 Hacienda estará ‘jugando más a lo seguro’ en sus estimados de renta petrolera, eso sin mencionar que no tendrá las cartas a su favor: precio del petróleo, tipo de cambio y producción.

Como es costumbre, la plataforma de crudo parece estar sobrestimada. Para 2024 prevé una producción de 1,983 miles de barriles diarios (mbd), superior a los 1,872 mbd estimados para 2023. A julio promedia sólo 1,656 mbd*, 216 mbd por debajo de lo aprobado para este año, la tercera peor brecha de la que se tenga registro.

La sorpresa es que para este año el pronóstico de producción petrolera de Hacienda incluye producción de crudo y condensados. Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Para 2024 se ha copiado esta práctica por primera vez en un Paquete Económico.

El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera ya no son comparables con años anteriores. Antes de 2018 por lo menos hay seguridad de que no incluían el componente de condensados, y de 2019 a 2023 no se manifestó expresamente. El hecho es que se desconoce qué tanto del aumento de la plataforma para 2024 se prevé por crudo y qué tanto por condensados. Es necesario que la SHCP tenga un estimado público sobre la producción de crudo tradicional y de condensados de forma separada, para poder hacer evaluaciones precisas sobre su cumplimiento.

Si sólo consideramos la producción tradicional de crudo al mes de julio, la plataforma petrolera es de 1,656 mbd, pero si consideramos los condensados se llega a 1,882 mbd, según datos de la Secretaría de Energía. Con todo, parece complicado alcanzar la producción estimada de 1,983 bdp. Si la producción total de crudo (con condensados) se mantiene al mismo nivel de 2023, en el siguiente año habría una pérdida en la recaudación petrolera de 36.1 mmdp, según las sensibilidades de ingresos de la SHCP.

Las menores expectativas de ingresos petroleros provienen en parte del estimado del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME). Para 2024 Hacienda anticipa un precio de 56.7 dólares por barril (dpb), inferiores a los 66.7 promediados a julio de 2023 o a los 68.7 dpb aprobados para este año. Aunque el estimado para 2024 parece más sobrio, hay que recordar que el precio del petróleo cayó por debajo de los 50 dpb en 2020, 2018, 2017, 2016 y 2015. En materia de precios no parece haber garantía, y el cumplimiento de esta meta estará condicionado a factores geopolíticos difíciles de predecir.

Por ejemplo, si el precio de la MME se cotiza en promedio en 60 dpb el año que viene, habría una ganancia de 36.1 mmdp, pero si cayera a 50 dpb habría una pérdida de 89.1 mmdp. Por el nivel de precios visto hasta la fecha (66.7 dpb), parece que hay más oportunidades de tener una mejora en la recaudación, pero no es posible asegurarlo.

La caída en las proyecciones de ingresos petroleros en 2024 parece provenir, más bien, de un menor tipo de cambio. Para 2023 se anticipó un precio promedio del dólar en 20.4 pesos, pero en lo que va del año ha promediado 17.8 pesos por dólar. Aunque un peso más fuerte beneficia las importaciones, reduce el valor de las exportaciones, como la venta de petróleo al extranjero. Como lo explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2022, el 46% de los retrasos en la recaudación petrolera en 2023 se han suscitado por un tipo de cambio más fuerte; el 39.5% por una menor producción petrolera y el 14.5% por el precio de la MME menor a lo anticipado. Es decir, el tipo de cambio ha sido el principal factor de la caída de la renta petrolera.

Para 2024 el dólar se prevé en 17.1 pesos, el menor estimado desde 2016, por lo que se puede intuir que éste es el principal factor detrás de las menores expectativas de ingresos petroleros para el siguiente año. Esta menor expectativa puede jugar a favor del fisco. Según la encuesta a especialistas del sector privado, para 2024 se anticipa un tipo de cambio de 18.7 pesos por dólar al cierre del año. De presentarse una estimación al nivel de la encuesta de Banxico, los ingresos petroleros podrían aumentar en 82.4 mmdp.

El último factor destacable respecto de los ingresos petroleros es que en 2024 se agudizará la concentración de la renta petrolera en Pemex, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) de 40 a 35%. Como lo hemos detallado anteriormente, el cobro del DUC ha venido cayendo desde 2019, cuando se encontraba en 65%, provocando que una menor parte de los ingresos petroleros lleguen al Gobierno federal, y que una mayor proporción se quede en Pemex. Gracias a esta medida, de 2020 a 2022 Pemex ha recibido alrededor 543 mmdp de ingresos adicionales, y para 2024 es probable que reciba unos 300 mmdp adicionales en apoyo.

El problema del DUC es que se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas –descontando algunas inversiones y costos, pero no todos–, por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles. Por esta razón, puede ser positivo que se reduzca el DUC de Pemex; no obstante, el problema es que se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser, en efecto, una reforma fiscal.

Si en 2024 la SHCP espera una reducción de 11.3% (133 mmdp) en los ingresos petroleros frente al estimado al cierre de 2023, la reducción del DUC a Pemex hará que esta caída no sea pareja: mientras que los ingresos de Pemex caerán 3.8% (29.8 mmdp), para el Gobierno federal caerán 25.4% (103 mmdp). Como resultado, sólo el 29% (304 mmdp) del total de ingresos petroleros estimados para 2024 llegarán a la Tesorería de la Federación, la menor proporción jamás registrada. Esto presionará aún más los gastos que financian derechos como la salud, educación, seguridad, entre otros.

Ingresos tributarios

Los ingresos provenientes del cobro de impuestos tampoco son muy optimistas para 2024, a pesar de una estimación alta de crecimiento económico. Para el siguiente año Hacienda anticipa un nivel de ingresos tributarios de 4.9 billones de pesos, 2.1% (100 mmdp) por arriba de los aprobados para 2023, o 6.1% (284 mmdp) más frente al estimado para el cierre de año. Se trata de la estimación más pesimista de crecimiento desde 2015, a excepción de la vista en 2021, en el contexto de la pandemia.

El pesimismo proviene de la experiencia reciente. Al primer semestre de 2022, los ingresos tributarios se quedaron por debajo de la meta en 3.8% o 90 mmdp, el peor retraso desde 2012, debido a un menor pago de IVA, fruto de la política de estímulos complementarios a las gasolinas. En conjunto, de 2019 a 2023, los estimados de recaudación tributaria quedarán 2.9% (128 mmdp), en promedio, por debajo de las metas planteadas en cada Paquete Económico. Esto podría cambiar para 2024, con unos estimados más sobrios, ya que Hacienda ha asumido el costo político de incrementar el techo de deuda, en lugar de proyectar ingresos tan optimistas como en años anteriores. 

A pesar del bajo crecimiento esperado de la recaudación, existen riesgos para el siguiente año vinculados al crecimiento de la economía. Para 2024 Hacienda estima un crecimiento de 3%, cuando la encuesta del sector privado de Banxico prevé un aumento de sólo 1.6%. El año pasado, Hacienda también anticipó un crecimiento del 3% para 2023, cuando el consenso de las expectativas del sector privado eran de un crecimiento de sólo 1.3%. Las más recientes encuestas ahora coinciden que el crecimiento para este año será de 3%, es decir, le han dado la razón a Hacienda.

No obstante, sin considerar 2020, año de la pandemia, las estimaciones de Hacienda se han quedado cortas en 2019 y 2022, mientras que en 2021 fueron ligeramente superiores. Digamos que Hacienda ha acertado en dos ocasiones (2021 y 2023) y ha errado en dos (2019 y 2022). Ya veremos si la dependencia logra cerrar el sexenio con un balance favorable. En cualquier caso, vale la pena apuntar que de errar su estimación en un punto del PIB, habría una pérdida de ingresos tributarios de 23 mmdp.

En todo caso, una de las principales apuestas para incrementar la recaudación en 2024 se centra en el ISR. Para el siguiente año Hacienda estima ingresos de 2.7 billones de pesos, 2.9% (77 mmdp) más de lo aprobado en 2023 o 3% (79.8 mmdp) más del estimado al cierre de 2023.

A pesar de las medidas de fiscalización del SAT, en lo que va del sexenio, en cuatro de cinco años, las expectativas de recaudación de ISR se han quedado cortas (considerando expectativas al cierre de 2023). Sólo en 2022 se logró un superávit de 216 mmdp. No obstante, durante el sexenio pasado, en cinco de seis años se logró una recaudación superior a la aprobada en las Leyes de Ingreso por 165 mmdp en promedio cada año. Hacienda no ha sido muy certero en sus expectativas, pero eso podría cambiar el siguiente año.

En lo que va de 2023, el desempeño del ISR ha sido favorable, a pesar del aumento de devoluciones y compensaciones. Al segundo trimestre acumuló 1.37 billones de pesos, un crecimiento de 2.9% (38.2 mmdp) con respecto a 2022, y frente al calendario fue 3.7% (48.7 mmdp) mayor. Debido a que en 2024 la posibilidad de pedir devoluciones del programa de estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 habrá finalizado, es factible que los estimados de Hacienda se cumplan o se superen.

En el caso del IVA, las expectativas no son muy halagüeñas. Para 2024 Hacienda estima ingresos por este tributo de 1.3 billones, 10.6% (157 mmdp) menos de lo aprobado en 2023, pero 2.6% (33 mmdp) más de lo estimado al cierre de 2023. Esta diferencia en las proyecciones se debe a que para 2023 se anticipa que el IVA se quede corto en 13%, o 190 mmdp, frente a lo aprobado para el año. En otras palabras, para 2024 Hacienda no está esperando recaudar tanto como anticipó (equivocadamente) para 2023, pero piensa que la recaudación mejorará frente a lo que se consiga en el año.

Es necesario comentar que al cierre del quinto año de gobierno, Hacienda se habrá quedado corta en sus estimados de recaudación de IVA en 1% (23 mmdp), mientras que en el sexenio se logró un superávit de 2% (24 mmdp). En el caso de 2023 (cuando se anticipa el peor retraso) la menor recaudación se debe a las mayores devoluciones, provocadas por la política de estímulos a las gasolinas de 2022. Así como en el caso del ISR, es probable que en 2024 las devoluciones se estabilicen y se mejore la recaudación efectiva del IVA.

La mayor promesa para los ingresos tributarios se sitúa en el IEPS: se espera que este tributo se incremente en 35% (178.5 mmdp) frente a lo aprobado para 2023, o 32% (166 mmdp) respecto de lo estimado al cierre del año. La mejora proviene prácticamente del IEPS cobrado a combustibles, del cual se espera un incremento de 56% (165 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o 54% (160.9 mmdp) respecto de lo estimado al cierre.

A pesar de que en todo 2023 no se han otorgado estímulos complementarios a las gasolinas y que los estímulos tradicionales han sido cercanos a cero, no se han cumplido las metas de recaudación. Al segundo trimestre, el IEPS total quedó 15% (35 mmdp) por debajo de la meta, mientras que el componente de gasolinas tuvo una déficit de 31% (37.7 mmdp) frente a lo estimado al periodo. Al igual que en el caso del IVA e ISR, este déficit se debe al incremento de 260% en las devoluciones de impuestos. De la misma forma que en los tributos comentados, es probable que en 2024 se reduzcan estas devoluciones de impuestos, y que mejore la tributación del IEPS.

Sin embargo, hay que comentar una situación preocupante: la mejora en la recaudación tributaria por la venta de gasolina no compensará los menores ingresos por la venta de petróleo. En su conjunto, la recaudación de IEPS de gasolina e ingresos petroleros del Gobierno federal llegarán a 760 mmdp, 6% (46 mmdp) menos frente a lo aprobado para 2023, el peor monto jamás presupuestado.

Esta situación puede agravarse si se incrementa el precio del petróleo a nivel internacional, obligando al Gobierno a aumentar los estímulos al IEPS de gasolinas, para evitar mayores precios en año electoral. Si bien un incremento de los precios del petróleo aumenta la renta petrolera en general, con la reducción del DUC a 35% es menos probable que los mayores ingresos petroleros compensen la pérdida del IEPS por mayores estímulos. Generalmente nunca se compensan estos ingresos, y el Gobierno federal sale perdiendo.

Explosión del gasto y militarización presupuestal

Pese al estancamiento de los ingresos tributarios, para 2024 se espera que el gasto neto llegue a 9 billones de pesos, un incremento de 4.3% (368 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o de 7.8% (652 mmdp) respecto del estimado al cierre de año. En términos de puntos del PIB, el gasto representará 26.2% del tamaño de la economía mexicana, el mayor nivel jamás registrado.

De cumplirse el estimado de 2024, al cierre del sexenio el gasto neto del Sector Público habrá aumentado en 20%, mientras que con Peña Nieto aumentó 11%, 29% con Calderón y 29% con Fox. En términos del PIB, el gasto habrá aumentado 3.1 puntos, mientras que con Peña Nieto cayó en 0.6 puntos, con Calderón aumentó 3.4 y con Fox creció 2.6 puntos. En otras palabras, el crecimiento del gasto será el segundo más ambicioso en los últimos cuatro sexenios, a pesar del menor crecimiento de ingresos.

Como expondremos más adelante, el gran crecimiento del gasto sólo podrá lograrse con un incremento sustancial del endeudamiento.

Por componente del gasto, el presupuesto 2024 subraya las prioridades presidenciales observadas durante todo el sexenio. En términos de la función del gasto, la protección social presenta un incremento de 12% (220 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023. Esto se debe al aumento en el presupuesto de pensiones contributivas y no contributivas. La Pensión para Adultos Mayores llegará a 465 mmdp, un aumento de 871% (417 mmdp) frente a 2018, o de 31% (109 mmdp) frente a 2023. Por su parte, las pensiones contributivas llegarán a 1.4 billones de pesos, un aumento de 17.1% (320 mmdp) frente a 2018 o de 2.4% (35 mmdp) respecto de 2023.

Por otro lado, el pago de intereses y servicio de la deuda es la segunda ‘función ganadora’ en el PPEF 2024. El incremento en los recursos destinados a este concepto abarca un 16.1% (142 mmdp) respecto a lo aprobado para este año, lo que representa 2.6 veces el aumento que se propone para salud y 5.1 veces el aumento para educación pública. Esto nos muestra el alto costo de oportunidad que representa el endeudamiento en el presupuesto público.

El ramo ganador con el PPEF 2024 es la Defensa Nacional, a la cual se le propone asignar un presupuesto por 259 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 121% (142.2 mmdp). Esto implica, prácticamente, duplicar el presupuesto para la Sedena para el último año del sexenio. La razón: la construcción del Tren Maya pasa a esta secretaría. En cambio, Pemex es el ramo perdedor, al proponérsele un recorte de 30.8% (266.8 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado en 2023, principalmente en inversión.

Al último año del sexenio le dan tijerazo a Turismo, al proponer un recorte de 99% (150.6 mmdp) en su presupuesto. Esto representa, prácticamente, eliminar todos los recursos de este ramo presupuestario, por la razón ya expuesta.

En términos del destino del gasto en el Presupuesto 2024, se propone que los recursos para transferencias, asignaciones y subsidios presenten un aumento real por 8.6% (204.3 mmdp), siendo el concepto de gasto con mayor incremento. No es de sorprender, dado el incremento de las pensiones del bienestar. Por otro lado, el presupuesto destinado para la inversión pública presenta un recorte de 39.5% (277 mmd) respecto al monto aprobado para 2023. Al recortar el presupuesto que se destina a la inversión, se debilitan las acciones del Gobierno para estimular el crecimiento económico y, con ello, conseguir las metas macroeconómicas proyectadas para 2024.

El sexenio del endeudamiento

Con la propuesta de ingresos y presupuesto para 2024, la diferencia entre los ingresos y gasto públicos sería la más grande en los últimos 25 años: el mayor déficit público de la historia reciente de México. Se propone un déficit presupuestario por 1.7 billones de pesos, lo cual implica un crecimiento real de 42.4% (504 mmdp) respecto al déficit aprobado para 2023. Sin embargo, no es algo que sorprenda, ya que desde 2020 el déficit presupuestario se ha ido deteriorando. Esto es, a partir de ese año el Gobierno comenzó a endeudarse como no lo había hecho antes.

Si analizamos la diferencia entre el déficit aprobado y el observado en cada año, vemos como a partir de la pandemia el segundo ha superado al primero. Esto tiene dos implicaciones: primera, que el endeudamiento que se aprobó entre 2020 y 2022 no fue suficiente, por lo que se tuvo que requerir un endeudamiento adicional; la segunda, que esto provoca que en los siguientes años se tenga que pedir más endeudamiento, convirtiéndose en una espiral de deuda.

Si al endeudamiento público le agregamos todos aquellos compromisos que se encuentran fuera del presupuesto, se obtienen los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)[1], los cuales miden el endeudamiento total del Gobierno. Para 2024, los RFSP son los más altos que se tenga registro, al ascender a 1.8 billones de pesos. Si se aprueba sin cambios, el endeudamiento público total crecería 37.8% (512 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023.

¿AMLO se endeudó más o menos que otros presidentes?

Con la propuesta 2024, ya podemos saber cómo cerrará el sexenio de AMLO en términos de la política de endeudamiento. Si consideramos el endeudamiento en el que incurre el Gobierno federal[2], con AMLO veremos el sexenio de mayor endeudamiento desde el de Zedillo. El endeudamiento total contraído durante el presente sexenio suma 6.5 billones de pesos (20.2% del PIB), lo cual representa un crecimiento real de 54.9% (2,329 mmdp) respecto del endeudamiento que contrajo EPN. Si lo comparamos con el endeudamiento contraído por Calderon, el incremento pasa a 90% (3,110 mmdp).

Hay que apuntar que el endeudamiento histórico se dará en tiempos electorales, por lo que se convierte en un grillete presupuestario para la siguiente administración, que será la que enfrente los costos fiscales de esta política. Este hecho no se había visto en sexenios anteriores. Si comparamos el crecimiento del endeudamiento respecto del último año del sexenio anterior, vemos que el incremento es de 1.2 billones de pesos: a eso asciende el grillete presupuestario que dejaría a la siguiente administración.

Hay que reconocer que el endeudamiento no es un problema que surgió con AMLO, sino es un lastre que se ha ido heredando de sexenio en sexenio. Históricamente, desde 2009, los ingresos del Gobierno no son suficientes para financiar los gastos en los que incurre, lo cual da como resultado una brecha presupuestaria entre gastos e ingresos públicos, que es cubierta con endeudamiento. Sin embargo, a partir de 2017 se comenzó a observar una tendencia a cerrar la brecha y equilibrar el presupuesto público, principalmente mediante medidas de contracción del gasto público: entre 2016 y 2017, el gasto público pasó de 25.8% a 23% del PIB.

Esta tendencia duró poco, ya que entrando en la pandemia volvió a observarse un incremento en la brecha presupuestaria, resultado de que los ingresos públicos no pudieron compensar el incremento del gasto. Entre 2019 y 2020, el gasto público pasó de 23% a 24.9% del PIB, mientras que los ingresos públicos sólo pasaron de 22.2% a 22.4% del PIB. A partir de este año se comenzó a deteriorar la brecha presupuestaria, hasta llegar a la de 2024, que representaría la más grande diferencia entre los ingresos y gastos del Gobierno.

En resumen, la brecha fiscal no surgió con AMLO; sin embargo, durante el sexenio ésta se deterioró a niveles no vistos. Así, llegando al final del sexenio podemos decir que la política de endeudamiento del Gobierno fue irresponsable, pues agravó la hoja de balance del Sector Público, dejando grandes retos no sólo para el siguiente Gobierno, sino también para las futuras generaciones.

La politización del endeudamiento público

El excesivo endeudamiento observado durante este sexenio es resultado de la politización del endeudamiento, la cual puede ser explicada a partir de dos efectos: 1. el agotamiento de los ahorros públicos, y 2. los esfuerzos por disminuir el costo político de incrementar los impuestos.

Hablemos del primer efecto. Cuando estallaron las afectaciones sanitarias y económicas de la pandemia en México, se decidió no incurrir en un endeudamiento significativo, con el objetivo de cumplir una de las promesas de campaña del presidente, y estandarte del partido gobernante: no endeudar al país como sexenios anteriores[3]. Por ello, comenzó a utilizar de manera excesiva los fondos de estabilización presupuestaria, y a extinguir fideicomisos públicos para obtener recursos y así financiar el presupuesto. ¿Cómo acaba esta historia? Como dice su nombre, los fondos de estabilización presupuestaria sirven para blindar las finanzas ante movimientos macroeconómicos que puedan tener afectaciones a los ingresos públicos, como la caída del precio del petróleo, un alza repentina en tasas de interés, o sorpresivamente un tipo de cambio apreciado. Y lo que pasa es que desde 2022 el Gobierno ya no cuenta con ahorros para poder blindar las finanzas públicas; por ello tiene que incurrir en endeudamiento para poder enfrentar los choques adversos sobre los ingresos públicos.

El segundo efecto que puede explicar el comportamiento del Gobierno en política de endeudamiento es la premisa del ‘suavizamiento’ de impuestos, la cual implica que el Gobierno incurrirá en déficits presupuestarios para poder reducir los costos políticos del incremento de impuestos. Por tanto, no sorprende que ante las propias estimaciones de que los ingresos públicos van a la baja, se plantee un endeudamiento histórico a un año de las elecciones presidenciales.

Sin embargo, a pesar del incremento histórico del endeudamiento, se espera que el saldo total de la deuda pública como porcentaje de la economía aumente en sólo 2.3 puntos del PIB. Esto mantendría el nivel de deuda por debajo de niveles observados durante la pandemia, cuando llegó a representar un máximo de 51% del PIB. ¿A qué se debe esta relativa estabilidad del cociente de endeudamiento? La respuesta es que Hacienda le está apostando todo al crecimiento económico.

Para entender por qué las proyecciones de deuda de Hacienda para 2024 dependen sólo del crecimiento económico se debe analizar cómo es que afectan las variables macroeconómicas al saldo de la deuda como porcentaje del PIB[4]. A continuación, presentamos las variables macroeconómicas y fiscales que explican las estimaciones de deuda pública para 2024:

  • La tasa de crecimiento económico: si la economía crece a mayor velocidad que la de la deuda pública, el cociente de endeudamiento va a disminuir, debido a que “el pastel se hace más grande”. En este sentido, con una tasa de crecimiento económico de 2.5%[5], que representa el  escenario base planteado por la SHCP, la deuda pública como porcentaje del PIB disminuye en 1.1%.
  • La tasa de interés real: es el costo neto que debe pagar el Gobierno por la deuda. Al igual que cuando un hogar saca un préstamo bancario, el valor total de la deuda adquirida con el banco es la suma del valor del préstamo más el valor de los intereses. Si la tasa de interés que se paga es mayor a la inflación, entonces el préstamo saldrá más caro y el valor total de la deuda será mayor. Lo mismo sucede cuando el Gobierno se endeuda. Con el costo financiero estimado por la SHCP –pago de equivalente a 1.2 billones de pesos–, el valor de la deuda aumenta en 1.5 puntos del PIB; esto representa la mayor contribución que han tenido las tasas de interés en la acumulación de deuda desde el año 2001.
  • El tipo de cambio: es la paridad del peso frente al dólar. Si el peso se aprecia (el dólar se vuelve más barato) facilita el pago de interés de la deuda externa y disminuye el valor en pesos del saldo de la deuda denominada en monedas extranjeras. Pasa lo contrario si el peso se deprecia, es decir, si el dólar cuesta más medido en pesos.  Con el tipo de cambio proyectado por Hacienda para finales de año que es de 17.6 pesos por dólar, y considerando que la deuda externa representa 23% del saldo total, la depreciación del tipo de cambio contribuye a aumentar el saldo de la deuda pública en 0.2 puntos del PIB.
  • El balance primario[6] (que se estima con un déficit por 429 mmdp) contribuye al aumentar el saldo de la deuda en 1.2% del PIB. Esto, debido a que, en tanto déficit, representa la contratación de más endeudamiento.
  • Otros flujos creadores de deuda: además del balance primario, existen otros registros contables, como los requerimientos financieros de la banca de desarrollo o el pago de intereses de bonos indexados a la inflación. De acuerdo con los RFSP estimados por Hacienda para 2024, estos otros requerimientos contribuyen a aumentar la deuda en 0.5 puntos del PIB.

La suma de estos efectos es igual a 2.3% del PIB, el cual representa el incremento que estima Hacienda en el saldo de la deuda pública para 2024. Como podemos ver, de las cinco variables macroeconómicas presentadas, cuatro de ellas están empujando al alza el saldo de la deuda pública. La única variable que está frenando la acumulación de deuda es la tasa de crecimiento de la economía.

Esto muestra un alto grado de fragilidad en las estimaciones de deuda pública, sobre todo considerando que el escenario base de Hacienda en cuanto a crecimiento es demasiado optimista, al estar por encima de las estimaciones del sector privado o del FMI, quienes estiman una tasa de crecimiento de 1.6 y 1.5% respectivamente. ¿Pero, qué pasaría si la tasa de crecimiento de la economía mexicana fuera de 1.6 o 1.5%, y no como en los escenarios de Hacienda?

Si la tasa de crecimiento económico para 2024 llegara a 1.6% el incremento de la deuda pública, manteniendo lo demás constante, pasaría de 2.3 a 2.7%, con lo cual el saldo de la deuda pública ascendería a 49.2% del PIB para 2024. Esto nos muestra que a medida de que no se cumpla la estimación de crecimiento de la economía mexicana, el saldo de la deuda se irá disparando, para cada vez estar más cerca de representar el 50% del PIB.

¿Qué tan posible es que la deuda se dispare a 50% del PIB? Muy posible. Como vimos en el ejercicio anterior, basta con que la tasa de crecimiento sea menor a la estimada por Hacienda para que la deuda brinque a 49.2% del PIB. Sin embargo, allí están los otros factores macroeconómicos que contribuyen a este resultado. Uno de ellos de especial relevancia y de mucha volatilidad es el tipo de cambio.

Durante los últimos dos años se ha presenciado una importante apreciación del tipo de cambio, lo que ha ayudado a estabilizar el saldo de la deuda externa. Pero este ciclo de apreciación del peso está llegando a su fin, como observan diversos analistas. Si partimos de un escenario en el que la economía mexicana crece 1.6%, como estima el sector privado, y un tipo de cambio de 18.6 pesos por dólar a final de año, el saldo de la deuda llegaría a 50% del PIB. Se trata de un escenario muy posible y hasta cierto punto conservador, considerando que será un año de alta complejidad, debido a cambios en el liderazgo político en el país.

En resumidas cuentas, el Paquete Económico 2024 es irresponsable, al dejar la estabilidad de la deuda sobre una sola apuesta, que es el crecimiento económico. Pero más que eso, aun si se cumplieran las proyecciones optimistas de crecimiento económico de Hacienda, la estabilización de la deuda requiere que para 2025 se haga un recorte por 3.0% del PIB en el gasto… ¡Esto es equivalente a recortar todos los recursos de la educación pública! Así, aun cumpliendo sus expectativas, el siguiente Gobierno tendrá un reto de gran magnitud, si quiere mantener estable el saldo de la deuda.

Hasta aquí hemos hablado del incremento del endeudamiento y su estabilidad, pero hay otra pregunta: ¿para qué se está endeudando el Gobierno? Pregunta más bien esencial, si tomamos en cuenta que en el artículo 73 de la Constitución se establece que el Gobierno sólo puede endeudarse para financiar obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos.

A lo anterior se le conoce como la regla de oro, que dicta: el endeudamiento debe corresponder al gasto de inversión. De esta manera se puede garantizar que el uso de financiamiento está ligado con la creación de obras que generan un incremento en los ingresos. El actual Gobierno ha hecho caso omiso de la regla de oro, pues se ha endeudado por encima del gasto de inversión, lo que sugiere que el endeudamiento está siendo utilizado para financiar gasto corriente. El dato es palmario: con cada peso de endeudamiento se financiará 59 centavos de inversión, mientras que los restantes 41 centavos se irán para financiar gasto corriente. 

¿Por qué es malo financiar gasto corriente con endeudamiento? Principalmente porque este gasto bien puede corresponder al pago de intereses de la deuda. Esto lo podemos ver si analizamos los componentes que conforman el balance público, los cuales son el costo financiero de la deuda y el balance primario. Si el Gobierno tuviera un superávit primario equivalente al valor del costo financiero de la deuda, podría pagar los intereses de ésta sin la necesidad de endeudarse; esto es, tendría los recursos suficientes para financiar inversión, gasto de programas sociales y el pago de intereses de la deuda.

Sin embargo, lo que vemos es que para 2024 el Gobierno estima incurrir en un déficit primario por 1.2% del PIB. Esto nos dice que no tiene dinero para financiar el gasto para inversión y programas sociales, por lo que antes de pagar los intereses de la deuda, ya tendrá que endeudarse por 429 mmdp. ¿Entonces, cómo pagaría el costo de la deuda? Tendría que endeudarse para pagar deuda, sí, como sacar una tarjeta de crédito para pagar los intereses de otra tarjeta de crédito. Si hacemos la analogía con las finanzas de una empresa, podemos decir que el Gobierno está incurriendo en un esquema de financiamiento tipo ponzi[7], al tener que incurrir en deuda para pagar deuda. Esta forma de financiamiento puede llevar a la inestabilidad del sistema financiero entero.

Finalmente, hay que mencionar que el pago de intereses de la deuda ha crecido de manera importante en los últimos tres años. Se espera que para 2024 el costo financiero de la deuda ascienda a 1.2 billones de pesos, lo que implica un crecimiento real de 11.8% (133 mmdp) respecto al monto aprobado para 2023. Sería el costo financiero más caro en los últimos 25 años. En efecto, el Gobierno se está endeudando en los peores momentos, creando una bola de nieve de intereses que de no frenar continuará presionando las finanzas públicas en los siguientes años.

[1] Los RFSP agregan al balance público los requerimientos financieros del IPAB, del FONADIN, por PIDIREGAS, compromisos del programa de deudores, de la Banca de Desarrollo y fondos de fomento, así como adecuaciones por el pago de intereses de bonos indexados a la inflación.

[2] Analizamos el endeudamiento del Gobierno federal y no del Sector Público para tener una medida más certera de la recurrencia de deuda, ya que los Órganos Descentralizados como el IMSS e ISSSTE suelen tener superávits y disimulan los verdaderos déficits de los Gobiernos.

[3] Esto llevó a que México fuera el país de los mercados emergentes que destinó menores recursos fiscales para enfrentar la crisis.

[4] Metodología extraída de: Piscetek, Melissa. Public Debt Dynamics in New Zealand, 2019. New Zealand Treasury Working Paper 19/01.

[5] Según nuestros cálculos, Hacienda toma como base un crecimiento de 2.5% (intervalo bajo) en lugar del intervalo medio (3%), para calcular la evolución del saldo de la deuda. Lo cual aún representa un crecimiento por encima del crecimiento potencial de la economía de 2.39%.

[6] El balance primario se define como: Ingresos públicos totales-gasto total-costo financiero de la deuda.

[7] De acuerdo con el economista Hyman Minsky un esquema de financiamiento tipo ponzi es cuando un prestatario no puede cubrir los intereses y el principal con el flujo de recursos propios, por lo que depende de la existencia de inversionistas que le presten para poder hacer frente a sus obligaciones.

5 riesgos de finanzas públicas al 2T de 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Las medidas de austeridad en 2023, vinculadas con el desplome de los ingresos públicos, han limitado la capacidad del Estado de garantizar el cumplimiento de derechos humanos como salud y educación, además de restringir la inversión pública y las acciones de saneamiento de las Empresas Productivas del Estado (EPE).

A mitad del año los ingresos totales del Sector Público registraron un faltante de 5.2% o 189.5 mmdp, el peor de la historia reciente, si no contamos los registrados en los años de crisis económicas de 2009 y 2020. Como consecuencia (y aunado a la falta de fondos de estabilización), el Gobierno ha impulsado recortes al gasto de 6.7% (279 mmdp) en relación con el presupuesto aprobado, los mayores en términos absolutos en 20 años.

El gasto en educación se mantiene 3.4% por debajo de lo logrado en 2018. Y aunque el gasto en subsidios a través de programas prioritarios ha crecido, se han hecho recortes importantes en transferencias federales, obra pública y evaluación educativa, entre otros.

Por el lado del gasto enfocado en salud, el presupuesto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), en sus últimos meses de operación, presenta un recorte de 36% frente a 2018, el cual no ha sido compensado por su sustituto, el IMSS-Bienestar. La transición entre instituciones se ha vuelto más complicada.

La política de desarrollo económico también ha sido gravemente afectada: aunque la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% frente a 2022, aún se encuentra 21% por debajo de la observada en el sexenio anterior. Esto se debe a que el avance del programa anual de inversión ha sido de sólo 40%, el peor del sexenio.

Finalmente, el deterioro de las empresas públicas sigue sin freno. Tanto la CFE como Pemex han mejorado sus balances de operación, pero lo han hecho gracias a ingresos obtenidos de forma artificial. Detrás de las cifras generales, las empresas públicas mantienen una inversión muy por debajo de lo logrado en sexenios anteriores, lo que augura que volverán a caer en números rojos, y difícilmente serán rentables por sí solas.

Vamos al detalle: he aquí cinco evidencias del riesgo en el que se mueven las finanzas públicas.

1. Las consecuencias de una caída de ingresos casi inédita

A pesar de que no estamos viviendo una depresión económica como tal, las finanzas públicas en 2023 se han comportado de forma muy similar a lo visto en 2020. Los ingresos públicos registran retrasos frente al calendario, lo cual ha detonado medidas de austeridad que de todas formas no han sido suficientes como para limitar el endeudamiento.

En los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Frente al calendario, se registró un faltante de ingresos de 5.2% o 189.5 mmdp. En los últimos 20 años sólo en dos ocasiones (2009 y 2020) se habían registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp, como lo explicamos en nuestro análisis dedicado al 2T de 2023.

Gran parte del problema es que el superpeso ha disminuido el valor de las exportaciones petroleras, lo que, aunado a la menor producción de Pemex, ha tumbado los ingresos públicos derivados del petróleo. De enero a junio, estos ingresos alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020.

Por el lado de la recaudación tributaria, la situación tampoco es favorable: aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos –un incremento anual de 4.1% (90 mmdp)–, frente al calendario se registró, a junio, un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012; incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).

El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar. Estimamos que los estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 es la política que ha impulsado todo tipo de devoluciones y compensaciones en 2023.

Los menores ingresos han impulsado severas medidas de austeridad. De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, los recortes que se dieron al gasto a mediados de 2020 sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Y si el Gobierno federal ha tenido que recortar más que en 2020 es porque ya no cuenta con un fondo de estabilización que le permita obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas. 

Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp) debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda. 

Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar: de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).

Con todo y medidas de austeridad, el endeudamiento ha estado incontenible. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es incluso mayor que el registrado durante la pandemia.

Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que también viene más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio al primer semestre, luego de lo observado en 2021.

El mayor endeudamiento de 2023 frente a 2020 se debe a que en el año de la pandemia se contaba con fondos de estabilización, los cuales se agotaron ese añopara evitar en aquel momento el costo político. Ahora que no hay fondos, los menores ingresos frente al calendario han empujado al Gobierno a tomar más deuda. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor.

2. Gasto educativo, reprobado

En cinco años de la actual Administración el gasto enfocado en la educación no sólo no ha crecido, sino que también se mantiene por debajo de lo logrado en 2018. Todo indica que las prioridades han estado en otro lado: en los subisidios, que han crecido a través de programas prioritarios, a costa de recortes importantes en transferencias federales, obra pública, evaluación educativa, entre otros. Es muy probable que este descuido fiscal sea el causante de que el número de docentes y escuelas públicas esté estancado y que el número de alumnos se haya reducido.

De enero a junio de 2023, el gasto dedicado a la educación pública ascendió a 419 mmdp, un aumento de 10.7% (41 mmdp) frente a 2022, pero inferior en 3.4% (15 mmdp) frente a 2018 o 10.7% (50 mmdp) menor frente al máximo de 2015. No ha habido un avance en este gasto en todo el sexenio.

El descuido del gasto educativo se ha venido arrastrando desde el sexenio pasado. Al 2T de 2018 el gasto enfocado a educación fue 5% (23 mmdp) menor al de 2012, último año de Calderón. Es decir, con Peña Nieto hubo un avance nulo fiscalmente hablando en educación. Por la tendencia observada, es posible que tampoco se logre un avance en la actual gestión.

Hay que aclarar que el gasto enfocado en la educación se distribuye en varios Ramos Administrativos, como la Secretaría de Educación Pública (SEP), las Aportaciones Federales a Entidades y Municipios, Defensa Nacional, Marina, Previsiones para la Educación Básica, Normal y de Adultos, entre otros.  Sin embargo, la mayor parte del gasto educativo se concentra en dos ramos: las Aportaciones Federales, con un 52% del gasto educativo en promedio, y la SEP, con 42%. Es en estas dos dependencias donde se concentran las mayores variaciones del gasto en lo que va del sexenio.

Al 2T de 2023 las Aportaciones Federales en materia educativa reportan un gasto de 220.6 mmdp, 3% (5.4 mmdp) más que en 2022, pero 6% (13.7 mmdp) menos que en el 2T de 2018. Por el contrario, la SEP reporta un gasto de 191 mmdp, 22% (34.1 mmdp) más que en 2022, pero sólo 3% (4.8 mmdp) por arriba de 2018.

El incremento de la SEP y del gasto funcional en educación se ha dado principalmente en subsidios. Al 2T de 2023, este tipo de gasto ascendió a 125.6 mmdp, 6.3% (7.4 mmdp) superior a lo observado al 2T de 2018. A su vez, este aumento se debe a la expansión de los programas de becas para educación básica y media Benito Juárez, así como el programa de Becas Elisa Acuña o Jóvenes Construyendo el Futuro. En conjunto, estos cuatro programas acumularon 48.2 mmdp en lo que va de 2023, el 38% del total del gasto en subsidios. Además, registran un aumento de 165% (30 mmdp) frente a 2019, año en que fueron creados.

Por contra, otros programas han sufrido recortes: los Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación acumularon un gasto de 3.6 mmdp al 2T de 2023, 60% (5.4 mmdp) menos frente a 2018, y a los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (universidades estatales) se les asignaron 56.8 mmdp, 6% (3.3 mmdp) menos que al cierre del sexenio de Peña Nieto. No podemos olvidar, además, la desaparición de las Escuelas de Tiempo Completo.

Otras modalidades del gasto en educación que han sido ‘sacrificadas’ han sido las orientadas a inversión, evaluación y mejora a la eficiencia. Los proyectos de inversión han sufrido un recorte de 90% (409 mmdp) frente al cierre del sexenio; el gasto para evaluación de políticas públicas, de 56% (1.2 mmdp) y el gasto para mejorar la eficiencia, 10% (1.1 mmdp).

Vale la pena hacer un acercamiento al Gasto Federalizado en educación, ya que ha sido el más castigado en el sexenio. Dentro de las Aportaciones federales que hace el Gobierno a los estados, el instrumento más importante para garantizar este derecho constitucional es el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual acumula el 94% de las Aportaciones en educación o el 50% del gasto educativo del Sector Público federal.

La principal función del FONE es pagar la nómina de los maestros de educación pública. Hay que recordar que en 1992 se cedió a las entidades la responsabilidad de administrar las plazas de los docentes –la llamada ‘federalización de la nómina educativa’–, pero la Federación mantuvo la obligación de hacer los pagos[1]. Para esto se creó el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el cual fue cuestionado a causa de sus fórmulas de distribución del presupuesto, que generaban, supuestamente, desigualdades entre regiones. De tal forma, en 2013 el FAEB fue reformado y se convirtió en el FONE. 

Una particularidad del FONE es que sus recursos se determinan por tres variables principales: 1.  las plazas registradas de cada estado, 2. las ampliaciones presupuestarias aprobadas por la SEP para incrementos salariales, y 3. la creación de plazas autorizadas por la SEP. Como se ve, la Federación tiene un gran control en la operación de la educación a nivel nacional. De hecho, el FONE financia a 31 de 32 entidades, pues la nómina de los docentes de la Ciudad de México se paga a través del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.

Al primer semestre de 2023 las Aportaciones pagadas a los estados a través del FONE sumaron 206.9 mmdp, un aumento de 2.2% (4.4 mmdp) frente a 2022, pero se mantuvieron por debajo en 7% o 15.1 mmdp frente a 2018. En otras palabras, el 95% en la reducción del gasto educativo frente al cierre del sexenio se concentra en este fondo. En efecto, los principales recortes se han hecho en los recursos para el pago de nóminas. Esta situación no responde sólo a la mala situación económica de 2023; más bien, tiene que ver con recortes aprobados ya desde el Congreso: al 2T de 2023 el gasto del FONE presenta un retraso del 4% (7.8 mmdp) frente al calendario, pero al mismo tiempo el presupuesto anual es 4% (19.8 mmdp) menor al aprobado de 2018.

Si bien en términos nominales o corrientes el FONE se ha incrementado, en términos reales –es decir, descontando la inflación– este fondo no ha crecido. Esto se debe a que sólo una parte del FONE está indexado a la inflación: el FONE Fondo de Compensación[2]. Los otros tres componentes del FONE –Operación, Gasto Corriente y Servicios Personales– no tienen una vinculación directa con la inflación observada.

Por lo que toca a los otros instrumentos del gasto federalizado, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) presenta una disminución de 3% (119 mdp) frente al 2022, aunque el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente educativo, registra un aumento de 18% (1.5 mmdp).

La reducción del gasto educativo, en particular aquél dedicado a la nómina de docentes e inversión física, ha tenido un claro impacto en el desarrollo de capacidades educativas. Se estima que en 2022 el número de docentes en el Sistema Educativo Público Ascendió a 1.62 millones, el mismo nivel al cierre del sexenio pasado. Por su parte, el número de escuelas en 2022 se estima que cerró en 216 mil, el mismo nivel de 2018[3]. No obstante, el número de estudiantes cayó a 29.9 millones, cuando al cierre del sexenio pasado el número de inscritos fue de 31.5 millones.

Para decirlo claro: la apuesta por favorecer programas de subsidios de transferencias directas no se ha traducido en un incremento en el número de estudiantes en el país, pero sí ha significado un retroceso en la dotación de recursos destinados al pago de profesores, construcción de infraestructura, evaluación y mejora continua.

3. Pemex y CFE: lo que está detrás del optimismo

Por primera vez desde 2017 la CFE tuvo un balance de operación positivo en el periodo de enero a junio, mientras que Pemex registró su segundo año al hilo con balance positivo, además de lograr el segundo mayor nivel de ingresos del sexenio. La situación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) parece, entonces, estar mejorando, pero detrás de las cifras generales la situación sigue siendo desalentadora.

En el caso de la CFE un factor inusitado está ‘distorsionando’ las estadísticas operativas de la empresa: se trata de ingresos por inversiones financieras de 43 mmdp, el mayor monto jamás registrado por la empresa, tanto para un primer semestre como para un año fiscal completo. Para dimensionarlo mejor, basta decir que el segundo mejor ingreso por este concepto se logró en 2021, por 7.6 mmdp, por lo que la cifra de 2022 es 5.6 veces mayor. Son estos ingresos los que han sacado de números rojos a la CFE de forma artificial.

Según los Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias de la CFE[4], dentro del concepto de inversiones financieras se pueden agrupar gastos como la adquisición de valores, aportaciones a fideicomisos o concesiones de créditos (el gasto se registra con signo positivo) o erogaciones recuperables (gastos negativos, es decir, ingresos). Dentro de dichas erogaciones recuperables se abre un abanico de posibles ingresos no relacionados directamente con la venta de electricidad, como cobro de intereses por créditos otorgados a trabajadores, cobro por el transporte de gas en gasoductos de la empresa, ingresos por coberturas financieras, entre otros.  El punto clave es que estos ingresos son esporádicos y no representan una mejora en la gestión de la CFE[5].

Si consideramos los ingresos por inversiones financieras, al 2T de 2023 los ingresos totales de CFE llegaron a 263 mmdp, 38% (72 mmdp) mayores que los de 2022, y el mayor nivel que se tenga registro desde 1990. No obstante, los ingresos por venta de bienes –venta de electricidad– quedaron en 208 mmdp, sólo 2% (44 mmdp) más que en 2022, y 3% (6.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Es decir, detrás de las cifras no existe una mejora que pueda ser duradera en los ingresos de la energética.

En 2021 y 2022 la CFE cerró con balances operativos negativos de más de 100 mmdp, los cuales no fueron remediados suficientemente vía subsidios por parte de la SHCP, lo que las llevó, a su vez, a tener pérdidas financieras netas, como lo describimos en las 5 evidencias sobre las finanzas públicas de 2022. Esta mala gestión ha provocado una pérdida del patrimonio neto de la empresa de 188 mmdp en lo que va del sexenio, según lo explicamos en el artículo de “El empobrecimiento de las empresas públicas”.

Con los ingresos por inversiones financieras la tendencia negativa de la CFE parece haberse revertido: al 2T el Balance Operativo de la CFE –que mide si la empresa es rentable sin apoyos del Gobierno– logró una ganancia de 34 mmdp, situación no vista desde 2014 para un periodo similar. Sin embargo, si descontamos estos ingresos esporádicos, el balance operativo de la CFE se sitúa en una pérdida de 8.7 mmdp, menos grave que la pérdida de 43 mmdp de 2022, pero números rojos al fin.

Es necesario que la CFE y la SHCP precisen la procedencia de los ingresos por inversiones financieras, para determinar qué tan probable es que se repitan en los siguientes meses y en los siguientes años. No obstante, por la magnitud de los mismos, no parece probable que sean una constante para la empresa.

Al revisar cifras específicas de inversión, gasto en pensiones y costo financiero de la deuda, queda de manifiesto que la situación de la CFE no tiene mejoría.

Al 2T de 2023 la inversión financiera de la energética registró un nivel de 13.9 mmdp, una mejora de 18% (2.1 mmdp) frente a 2022, pero se quedó 34% (7 mmdp) por debajo del promedio logrado el sexenio pasado. La baja inversión de la empresa es el principal factor que explica la incapacidad de revertir la obsolescencia de sus plantas de generación de electricidad, mejorar la infraestructura de transmisión y volverse rentable sin subsidios del Gobierno.

En el caso del gasto en pensiones, al 2T de 2023 se registra un monto de 25.8 mmdp, 12% (2.8 mmdp) más que en 2022, y el monto más elevado del que se tenga registro. Si bien el incremento del gasto en pensiones es una constante en todo el Sector Público, como lo hemos identificado, el aumento de la CFE está influenciado por el restablecimiento de privilegios sindicales en 2020, esto es, la disminución de los años de trabajo para acceder a una jubilación, como lo describimos en su momento.

Finalmente, la CFE está enfrentando su peor momento en cuanto al pago de la deuda se refiere. En lo que va del año, tal costo asciende a 40.7 mmdp, 427% (33 mmdp) más que en 2022, y el mayor monto registrado desde 1990. De hecho, existe el riesgo de que este costo se coma los ingresos extraordinarios por inversiones financieras, y empuje a la CFE a un tercer año consecutivo con pérdidas al cierre de 2023.

La situación de Pemex también está marcada por una mejora operativa artificial. En el primer semestre de 2023, los ingresos netos por venta de petróleo (luego de descontar el pago de derechos a la Federación) llegaron a 257.1 mmdp, un aumento de 36% (68.6 mmdp): el mayor monto desde 2010. Pareciera que la petrolera está sobreponiéndose incluso a un contexto con bajos precios del petróleo, y un tipo de cambio desfavorecedor para las exportaciones. Pero no es el caso. Resulta, en realidad, que el pago de derechos por parte de la empresa a la Federación en lo que va del año asciende sólo a 145.4 mmdp, 49% (137.8 mmdp) menos que en 2022 y el segundo peor monto registrado desde 1990, después del visto en 2020 durante la pandemia.

Es decir, que si Pemex está contando con grandes ingresos, ha sido a costa de pagar menos recursos a la Federación, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). En efecto, se le están ‘perdonando’ obligaciones tributarias a Pemex. Y esto tiene un costo: la reducción de recursos federales que bien podrían utilizarse para fondear el gasto de salud, educación, seguridad  entre otros.

Gracias al menor pago de impuestos de Pemex, la petrolera registra un balance operativo positivo de 20.6 mmdp, por segundo año consecutivo. Sin embargo, el balance financiero (que considera el costo del pago de la deuda) registra una pérdida de 32.3 mmdp, como ha sido la constante desde 2013. Es decir, no hay una mejora agregada en la situación financiera de la empresa.

¿Qué ha hecho Pemex con el generoso incremento de recursos y por qué no logra mejorar sus indicadores financieros de forma definitiva? La respuesta, nuevamente, es que su inversión física no ha mejorado.

Al 2T de 2023, la inversión física de Pemex fue de 172 mmdp, 3% (5.6 mmdp) más que en 2022, pero se mantiene 18% (38.6 mmdp) debajo del promedio de lo observado con Peña Nieto. En otras palabras, pese a que Pemex cuenta con los mayores ingresos desde 2010 (ya que le han perdonado impuestos), no ha utilizado estos recursos para mejorar su capacidad productiva. Bajo este panorama no hay manera de que Pemex vuelva a ser un motor de desarrollo para el país.

En realidad, lo que ha hecho Pemex es aplicar medidas de austeridad de forma generalizada. Al 2T de 2023 su gasto programable fue de 300.2 mmdp, un recorte de 11.2% (38 mmdp) frente a 2022 o de 11% (37.3 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Esto está relacionado con la mala situación fiscal que vive la Federación durante este año, lo que ha llevado a Pemex a retrasar su gasto en 75 mmdp o 20% frente al presupuesto aprobado al periodo.

Frente al sexenio pasado, Pemex ha gastado en 2023 17% (9.4 mmdp) menos en servicios personales, 7% (0.4 mmdp) en materiales y suministros, 49% (14.1 mmdp) en servicios generales. Si bien algunos de estos recortes podrían ser favorables (si es que fueron logrados gracias a una mayor eficiencia en sus procesos), lo cuestionable es que los recortes también hayan alcanzado al gasto de inversión. Sería deseable que la petrolera aprovechara los mayores ingresos con los que ahora cuenta para mejorar su planta productiva.

4. Inversión física: mucho camino por recorrer

Al segundo trimestre del año la inversión física presupuestaria presentó un incremento de 8.9% (36 mmdp) respecto al año anterior. Con éste ya son tres años seguidos en los que la inversión se incrementa para un mismo periodo. Sin embargo, aun con este incremento, el gasto promedio en inversión se encuentra 21% (102.5 mmdp) por debajo del observado en el sexenio anterior. A continuación explicamos más detalladamente este comportamiento.

La inversión pública es una variable fundamental para el crecimiento económico, es decir, para mejorar las condiciones físicas de una sociedad. Algunas formas de inversión pública son el alumbrado público, las autopistas que conectan las regiones o las grandes presas hidráulicas que permiten la generación de electricidad. Este gasto, al igual que otros rubros presupuestarios, se ve frenado por la falta de ingresos y de ahorro público.

Pues bien, si analizamos el avance anual del programa de inversión, vemos al primer semestre el avance es el más bajo en lo que va del sexenio: 40%. Esto no sorprende si tomamos en cuenta que los ingresos públicos se quedaron 5.2% (189 mmdp) por debajo de la meta al primer semestre.

Pero esto no debería ser así. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y la Constitución Política, el Gobierno puede incurrir en endeudamiento para blindar el gasto en inversión ante una caída de los ingresos públicos, política que no aprovecha del todo, o sea, que el endeudamiento no siempre blinda el gasto de inversión. De hecho, desde 2010 lo más común ha sido que el endeudamiento del Gobierno federal supere al gasto en inversión física.

Sin embargo, al segundo trimestre del año esta diferencia llegó a un máximo histórico no visto en los últimos 14 años, cuando el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 573 mmdp, mientras que su gasto en inversión física ascendió a 257 mmdp, una diferencia de 316 mmdp. Es más, sólo el endeudamiento del Gobierno federal es 131.6 mmdp mayor a todo el gasto en inversión física realizada por el Sector Público, es decir, incluyendo la inversión que realiza Pemex y CFE.

Una de las preguntas clave ante el comportamiento de la inversión es: ¿en qué está invirtiendo el Gobierno? En términos de la clasificación funcional, la cual muestra el gasto en inversión de acuerdo con sus propósitos socioeconómicos, vemos que el aumento de la inversión se explica en gran medida por el gasto destinado a la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad, la cual tuvo un crecimiento de 15.2% (17.69 mmdp) en términos reales. Sin embargo, esto no significa que la mayor parte de recursos vayan para esta función, ya que el principal destino del gasto de inversión física es la función de combustibles y energía. Al primer semestre del año, el 43% del gasto en inversión física se destinó a esta última función, en la cual se encuentran, principalmente, los proyectos energéticos del Gobierno.

El incremento del gasto en inversión de la función de Vivienda y Servicios a la Comunidad se explica por mayores recursos para los municipios, e infraestructura hidráulica. En primer lugar, el Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social (FAIS) municipal y de la CDMX, el cual tiene el objetivo de financiar obras e inversiones en zonas de alto rezago social, presentó un incremento real de 12% (6.24 mmdp) respecto a 2022. En segundo lugar, el incremento se debió a mayores recursos para la infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento, la cual es importante, principalmente, durante esta temporada del año. El gasto en infraestructura de agua potable se incrementó 300% en términos reales, al pasar de 1.4 mmdp en 2022, a 5.8 mmdp a junio de 2023. En tercer lugar,  el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), el cual tiene el objetivo de financiar, principalmente, acciones de seguridad pública de los municipios, presentó un incremento de 12% (3.0 mmdp) respecto al mismo periodo del 2022.

Hay que resaltar que el Gobierno está obligado a cumplir con el presupuesto prometido a las entidades federativas. Es decir, la Federación puede recortar fácilmente la inversión de los proyectos a su cargo como el Tren Maya, gestionado por la Secretaría de Turismo, o la inversión de las Empresas Públicas, pero no puede recortar la inversión federal realizada a través de las entidades. El hecho de que el gasto federalizado sea la razón detrás del impulso de la inversión en 2023, habla más bien de una virtud institucional y no de un esfuerzo de la Federación.

5. La despedida anticlimática del Insabi

Los últimos meses del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no han sido decorosos. En lugar de buscar un resarcimiento en cuanto al retroceso operativo y presupuestal de 2022 y 2021, el instituto ha profundizado su declive en 2023.

De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018.

Como explicamos en nuestra nota de Erario en Salud al 2T de 2023, la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar se ‘programaron’ para finales de agosto. Esto implica que en la primera mitad del año el Insabi ha mantenido la obligación de garantizar el acceso a la salud de las personas sin seguridad social, lo que hace injustificable su contracción presupuestal.

Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomó la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. De momento, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal. 

Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. 

El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular. 

Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018. 

Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención. Es imprescindible que en la segunda mitad de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar compense las caídas que ha sufrido el Insabi. Además, es vital que se ofrezcan datos expeditos sobre su operación para poder evaluar su desempeño.

[1] ASF 2020. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/MR-FONE_a.pdf

[2] Indetec 2022. Aspectos básicos de los Fondos de Aportaciones del Ramo 33. Recuperado de: https://www.indetec.gob.mx/delivery?srv=0&sl=3&path=/biblioteca/Especiales/Aspectos-basicos-de-los-Fondos-de-Aportaciones-Federales-del-Ramo-33.pdf

[3] Cuarto informe de gobierno. Recuperado de: https://www.gob.mx/cuartoinforme

[4] CFE. Criterios de Aplicación de Posiciones Presupuestarias. Recuperado de: https://app.cfe.mx/normateca/VerDocumento.ashx?id=36323#:~:text=Los%20Criterios%20de%20Aplicaci%C3%B3n%20de,establezcan%20en%20el%20Presupuesto%20de

[5] En todo 2022 la CFE tuvo un gasto de inversión financiera negativa (es decir, un ingreso) por 35.8 mmdp. Según la Cuenta Pública, esto se debió a logística de combustibles, recuperación de IVA pagado e inversiones temporales a Fideicomisos.  Sin embargo, no se explica más a detalle la cifra. Cuenta Pública 2022. Comisión Federal de Electricidad Consolidado.  Dictamen del auditor externo. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/53TVV.05.DAR.pdf

Hacia la privatización de facto de la atención a la salud: 2T 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

El daño por el desmantelamiento del Seguro Popular ya es innegable: en 2022 el número de personas sin acceso a servicios de salud llegó a 50 millones, orillando a más gente a recurrir a servicios médicos privados, a merced de los gastos catastróficos. En lo que llevamos de 2023 no hay indicios de mejoría, pues el gasto destinado a atender a las personas sin seguridad social sigue en picada, así como los indicadores de atención.

A través de la Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2022, publicada a finales de julio de este año, detectamos que los efectos de la pandemia en la atención a la salud no se solventaron al finalizar la emergencia sanitaria, sino que se agravaron. En 2018, 20 millones de personas carecieron de acceso a servicios de salud (16.2% del total), cifra que aumentó a 35.6 millones (28.2% del total) en 2020, durante la pandemia. Pues bien, en 2022 tal la carencia llegó a los 50.3 millones (39.1% del total).

El dato colateral: en 2022, el 59.9% de las personas que recurrieron a atención médica lo hicieron en el sector privado, 13.3 puntos porcentuales más que en 2018. Esto representa una privatización de facto de la atención a salud, la cual ha impactado particularmente a la población más marginada, que ahora dedica el 4.2% de su ingreso a obtener servicios de salud, 1.3 puntos más que en 2018.

Ya en nuestro análisis anual en salud de 2022 detectamos que el gasto real del Insabi (sin contabilizar transferencias a fideicomisos) fue 15% (12.8 mmdp) inferior al del promedio del sexenio pasado, cuando existía el Seguro Popular. Además, identificamos que el gasto orientado a la atención de enfermedades catastróficas (en particular, al tratamiento de la mayoría de los cánceres y otras enfermedades) se desplomó en más de 90%. Finalmente, evidenciamos que las consultas otorgadas por medio de este instituto se desplomaron 75% (54.7 millones), en relación con 2018. 

Sin duda, el desmantelamiento del Seguro Popular y la transición fallida hacia el Insabi ha sido la principal causa del colapso en los indicadores de acceso a la salud reportados por la ENIGH. Hacia 2023 no se ve cómo pueda haber una mejoría, ya que el gasto del Insabi al 2T se contrajo en 36% (20.7 mmdp) frente a 2018, y el IMSS-Bienestar no compensó esta caída.

Los efectos del desmantelamiento

La transición del Seguro Popular al Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) no fue sólo un cambio de imagen. Supuso la eliminación del sistema de afiliación, el Catálogo Universal de Servicios de Salud (para sustituirlo por un sistema de gratuidad completa) y la eliminación del financiamiento per cápita del sistema. Todo esto lo detallamos en “El ocaso del Fonsabi”. 

Ya superada la pandemia, los datos demuestran que tal transición provocó un retroceso en la atención a salud en México. En 2022, el número de personas sin acceso a servicios de salud llegó a 50.3 millones (39.1% de la población), un incremento de 151% (o 30.3 millones) frente a 2018.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) considera que la carencia de acceso a la salud sucede cuando una persona no cuenta con adscripción a servicios médicos de alguna institución pública o privada. En su metodología el Coneval analiza tres parámetros para determinar si una persona carece de acceso a la salud.

  • Se distingue a las personas según su tipo de ocupación (formal e informal); identifica si es un trabajador subordinado o independiente y determina si tiene prestación médica de algún tipo por esta situación laboral.
  • Considera a las personas que cuentan con acceso a la salud por relación directa con jefe del hogar o cónyuge.
  • Considera a las personas que cuentan con adscripción a servicios de salud pública al realizar el pago de sus cuotas de manera individual, al pertenecer a centros educativos con cobertura en salud de alguna entidad pública o al contar con seguro privado.

En México Evalúa replicamos esta metodología[1] e inferimos que en 2018 20 millones de personas carecieron de acceso a servicios de salud (16.2% del total de la población), cifra que aumentó a 35.6 millones (28.2% del total) en 2020 durante la pandemia, y que incluso aumentó en 2022 a 50.3 millones (39.1% del total). Lo anterior implica un gran retroceso en la provisión del derecho humano a la salud.

La principal explicación para el incremento de este dato de pobreza es que cada vez más personas reportaron no tener acceso a servicios de salud del Insabi, a pesar de que, en teoría, este instituto cubría a todas las personas sin seguridad social. En 2018, cuando existía el Seguro Popular, el 42% de la población (52.1 millones de personas) reportó tener afiliación a esta dependencia. No obstante, en 2020, ya con el Insabi, sólo 26.9% (34.0 millones) de la población reportó tener afiliación o acceso a este instituto, y para 2022 lo hizo sólo el 13.1% (16.8 millones).

¿A qué puede deberse que cada vez más personas reporten no tener acceso a este instituto? Con el Seguro Popular las personas debían afiliarse, y se les daba una póliza con la que se les comunicaba la lista de padecimientos cubiertos gratuitamente. Además, existían módulos de atención permanentes en los centros de salud, por medio de los cuales se mantenían informados los pacientes y se tramitaban procedimientos para acceder a la atención del Fondo de Seguros Catastróficos. Por el contrario, el Insabi, aunque en teoría cubriría a todas las personas sin necesidad de registro, en la práctica nunca publicó un cuadro de beneficios, como sí existía con el Seguro Popular. Es posible que esta falta de información limitara la conciencia sobre los derechos de los usuarios y la apropiación de este servicio.

No obstante, hay un hecho incontrovertible: la reducción en más de 70% de las consultas por parte del Insabi, frente al cierre del sexenio anterior. O sea, si bien en teoría las personas contaban con el derecho a ser atendidas en los centros de la Secretaría de Salud mediante el Insabi, en la práctica esta atención se redujo, y eso provocó que las personas manifestaran que no contaban con este servicio (y que, a fin de cuentas, tal derecho se rebajara).

El achicamiento del acceso a la salud también se manifiesta en la proporción de personas que han tenido que recurrir a servicios de salud privados. Mientras que en 2018 el 46% de las personas que buscaron atención en salud recurrieron a servicios privados, en 2020 esa proporción alcanzó el 58.1%, y para 2022 se incrementó aún más, a 59.9%. Lo que contemplamos, hay que decirlo, es un proceso imparable de privatización de facto de los servicios de salud.

Las principales instancias privadas a las que recurren las personas cuando tienen asuntos de salud son los hospitales y los consultorios de las farmacias. Mientras que en 2018 el 28.6% de las personas en dichas circunstancias recurrieron a hospitales privados, para 2022 esta proporción se incrementó a 35.6%. Por otro lado, mientras que en 2018 el 15.7% de las personas recurrió a los servicios ofrecidos en consultorios de farmacias, en 2022 lo hizo el 22%.

El otro lado de la moneda es la contracción de los servicios de salud pública. En 2018 el 15% de las personas se atendía en los centros de la Secretaría de Salud, pero esa proporción cayó al 9% en 2022. Dicho de otra forma, la protección efectiva del Insabi –que tiene la misión de garantizar el acceso gratuito a los centros de la SSA– sufrió un grave retroceso en los cuatro primeros años del sexenio. El problema no sólo es del Insabi. Hay que notar que en 2018 el 23% de la población se atendía en el IMSS, pero en 2022 sólo se atendió allí el 20.6%. Algo similar ocurrió con el ISSSTE, pues en 2018 el 4.5% se atendió en esta institución, y para el 2022 lo hizo el 4%. Vaya, incluso la atención en los hospitales de Pemex y de la Marina sufrió una caída, al pasar del 1% de la población atendida en 2018 a 0.8% en 2022.

Como era de esperarse, el desembolso de recursos para la atención de la salud en los hogares se ha incrementado. En promedio, en 2022 los hogares gastaron 5,381 pesos anuales en salud, lo que supone un incremento de 31% (1,270 pesos) con respecto a 2018. Tal subida ha afectado particularmente a las personas más pobres del país.

En 2018, el primer decil de ingresos (el 10% de los hogares más pobres del país) gastó 1,285 pesos anuales en salud. Esta cifra se incrementó en 74% (957 pesos), a los 2,243 pesos para 2022. Ningún otro segmento de la población vio un incremento porcentual de tal magnitud. Como porcentaje de sus ingresos corrientes, en 2018 el primer decil gastaba 2.9% en salud, pero en 2022 ese porcentaje ascendió a 4.2%. No hay otro segmento de la población que gaste más en salud como porcentaje de su ingreso: es el más afectado por el desmantelamiento del Seguro Popular.

En comparación, el decil más rico de la población (el 10% de los hogares con mayores ingresos) gastaron en salud 17,418 pesos en 2022, un incremento de 32% (4,241 pesos) frente a 2018. Aunque en magnitud la diferencia es mucho más elevada, en porcentaje el cambio representa la mitad del sufrido por el primer decil. Además, hay que destacar que su gasto en salud sólo abarcó el 2.2% de su ingreso corriente, la mitad de la proporción observada en los hogares más pobres. Lo anterior evidencia que si bien las personas más ricas gastan más en salud en términos absolutos, las personas más pobres deben ‘sacrificar’ más de sus recursos disponibles para acceder a la atención médica.

Finalmente, los hogares más pobres han afrontado en mayor medida gastos catastróficos en salud; es decir, son los que han tenido que destinar más del 30% de sus ingresos disponibles para atender la enfermedad crónica de algún miembro o para financiar algún tratamiento complejo. A este tipo de gastos se les llama catastróficos, ya que pueden orillar a las familias a vender o a empeñar activos como su casa u otros bienes, lo que profundiza o perpetúa la pobreza.

En 2018, 677 mil hogares o 2% de la población incurrió en gastos catastróficos en promedio. Esta cifra aumentó a 3.7% (1.3 millones de hogares) en 2022, en el contexto de la pandemia, y tuvo una ligera mejora en 2022, con 2.7% o 1 millón de hogares.

En 2018, el 3.9% de los hogares pertenecientes al primer decil de ingresos incurrieron en gastos catastróficos, proporción que subió a 5.3% en 2020 y bajó a 4.6% en 2020[2]. En comparación, en 2018 el  1.8% de los hogares más ricos afrontaron este tipo de gastos, y en 2022 la proporción aumentó a 3%. Todo indica que el incremento persistente del número de hogares que han tenido que enfrentar gastos catastróficos, particularmente en el segmento más marginado de la población, está vinculado al desmantelamiento del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el cual daba cobertura a 66 padecimientos de alto costo como el cáncer, VIH/sida o cuidados intensivos neonatales.

Insabi e IMSS-Bienestar, sin capacidad de respuesta en 2023

La próxima medición del acceso a los servicios de salud, del tipo de lugar de atención de las personas o del gasto de bolsillo en atención médica se tendrá en 2025, cuando se publique la ENIGH 2024. De cualquier forma, no parece que vaya a haber una mejoría en estos indicadores, ya que el gasto de las instituciones enfocadas en atender a la población vulnerable sigue sin despegar, así como sus estadísticas de consultas médicas.

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, el cual sería sustituido por el IMSS-Bienestar. El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[3] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud al IMSS-Bienestar o a la Secretaría de Salud. Es decir, hacia finales de agosto de este año la extinción del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar deberá estar materializada. No obstante, algunos de los servicios del Insabi podrían quedar en la SSA.

Al término del segundo trimestre del año, en los últimos meses de vida del Insabi, se ha deteriorado el gasto en salud del instituto y el IMSS-Bienestar no ha compensado esta caída. De hecho, a junio de 2023 el gasto del Insabi fue de sólo 37 mmdp, un recorte de 18% (8.1 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 36% (20.7 mmdp) frente a 2018. Al analizar en particular el gasto de subsidios del Insabi –aquél enfocado a garantizar la gratuidad de los servicios de salud–, identificamos un monto de 23.8 mmdp, 21% (6.1 mmdp) menos que en 2022 o 43% (17.7 mmdp) menos que en 2018. Si el Insabi ya estaba convaleciente desde 2022, sus últimos momentos de 2023 han sido una agonía.  

Aunque está claro legalmente que el IMSS-Bienestar tomará la responsabilidad de atender a las personas sin seguridad social en agosto, en la práctica no se ha intentado ocupar el lugar que dejará el Insabi. Al 2T de 2023 el gasto del IMSS-Bienestar fue de 9.2 mmdp, una reducción de 3% (290 mdp) frente a 2022, y sólo 0.1% (115 mdp) superior a lo observado en 2018. En otras palabras, la nueva apuesta del Gobierno para atender la salud no ha tenido un respaldo presupuestal.

Así, el gasto enfocado en atender a las personas sin seguridad social –Insabi e IMSS-Bienestar– acumuló a junio de 2023 tan sólo 46.2 mmdp, 15.4% (8.4 mmdp) menos que en 2022 o 31% (20.7 mmdp) menos que en 2018. Se trata del peor monto gastado en la salud de las personas más vulnerables desde 2016, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles.

El recorte presupuestal del Insabi ha venido acompañado de un estancamiento de los indicadores de atención. Al mes de junio, el Insabi otorgó 9.9 millones de consultas, un incremento de 9% (782 mil) respecto del mismo periodo de 2022, pero 73% (27.5 millones) menos que en 2018. Aunque hay una ligera mejoría frente al año pasado, los indicadores de atención del Insabi, en sus últimos meses de vida, son muy desalentadores si se comparan con lo logrado por el Seguro Popular.

Por tipo de consulta, se destaca un incremento de 27% (376 mil) para enfermedades transmisibles, hasta llegar a las 1.7 millones en el primer semestre. Este dato se encuentra 64% (3.1 millones) por debajo de lo logrado en 2018. Asimismo, las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas llegaron a 2.4 millones, 20% (414 mil) más que en 2022, aunque 62% (4 millones) por debajo de 2018. La parte más negativa es que las consultas de previsión, o las enfocadas a gente sana, sufrieron un nuevo descalabro, y se colocaron en 1.6 millones, 18% (368 mil) menos que en 2022, u 85% (9.4 millones) menos que en 2018.

Estos indicadores muestran que la atención médica efectiva de las personas sin seguridad social por parte del Gobierno sigue deteriorándose. Se esperaría que el IMSS-Bienestar hubiera comenzado vigorosamente a llenar esos ‘huecos’ de atención… Lamentablemente, no hay datos expeditos disponibles, pero si nos fijamos en el estancamiento presupuestal, es difícil pensar que haya redoblado su nivel de atención.

Otra forma de analizar la atención médica es observar las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud, en general. Estas estadísticas consideran las consultas que financia el Insabi, pero también aquéllas donde existe un cobro para la población, especialmente en los institutos de salud especializados[4]. Hay que recordar que la Ley de los Institutos Nacionales de Salud faculta en su artículo 54[5] a estos organismos para cobrar cuotas de recuperación, las cuales deben eximirse si el usuario carece de recursos o proviene de las zonas con mayor marginación. Por ejemplo, el Centro de Alta Especialidad de Chiapas reportó en 2021 ingresos por 25.1 mdp por cuotas de recuperación, según la ASF[6], y ese mismo año el Instituto Nacional de Perinatología obtuvo 10.5 mdp a través de cuotas[7].

Dicho lo anterior, en el periodo de enero a junio de 2023 los hospitales y centros de la SSA otorgaron 24.9 millones de consultas, 2% (377 mil) más que en 2022, pero 49% (24 millones) menos que en 2018. Por tipo de consulta, se destaca que la atención para la prevención, o para gente sana, cayó a 4.1 millones, 16% (811 mil) menos que en 2022 o 73% (11.4 mil) menos que en 2018. En el caso de las enfermedades crónico-degenerativas se otorgaron 5.6 millones de consultas en lo que va de 2023, 12% (580 mil) más que en 2022, pero 25% (1.8 millones) menos que en 2018.

Los datos de consultas de la Secretaría de Salud en su conjunto muestran que no sólo la atención financiada por el Insabi se colapsó; también lo hizo todo el sistema de centros e institutos. Una razón más del aumento de la carencia social en salud.

Finalmente, no se observa una recuperación franca de las consultas para atender el cáncer de la mujer. Este tipo de consultas son las únicas que están claramente identificadas en los sistemas informáticos de la SSA; por ello le damos especial seguimiento. De enero a junio de 2023 se otorgaron 76 mil consultas para atender el cáncer de mama, un incremento destacable de 40% (22 mil) frente a 2022. Sin embargo, la atención se mantuvo 59% (44 mil) por debajo del máximo alcanzado en 2016. Para tratar el cáncer cervicouterino se otorgaron 68 mil en el primer semestre del año, el mismo nivel que en 2022 o 60% (147 mil) menos que el máximo de 2016.

La recuperación de las consultas para atender el cáncer de mama es algo que hay que reconocer, sobre todo por el hecho de que el aumento se ha dado en las consultas de primera vez, las cuales tienen mayor potencial de detectar el cáncer a tiempo. Sin embargo, aún estamos lejos de los mejores niveles históricos. Falta mucho por recuperar.

Extinción de fondos

La amenaza de desfondar al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se materializó al mes de junio de 2023. Como advertimos en nuestro análisis del gasto en salud del Paquete Económico 2023, en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) de 2023 se estableció la posibilidad de que la Secretaría de Hacienda instruyera al Insabi el traslado de su patrimonio a la Tesofe en la primera mitad del año. Tal potestad se ejerció ampliamente.

Si bien en el primer trimestre del año el Fonsabi recibió 7 mmdp en ingresos, en el segundo trimestre sufrió salidas por 46.6 mmdp, la tercera mayor del sexenio. Con este resultado el saldo de este fideicomiso cerró en 33.6 mmdp, 58% (46 mmdp) por debajo del trimestre anterior o 71% (82 mmdp) por debajo de lo observado al cierre del sexenio pasado. Otra forma de verlo es que el saldo de este fideicomiso cayó a su nivel más bajo desde marzo de 2010. Es decir, en 13 años el instrumento para garantizar la atención de enfermedades de alto costo de la población sin seguridad social no había tenido tal debilidad. ¿Se destinaron esos recursos a la salud? No es posible saberlo: se perdió su trazabilidad.

Sin embargo, todo indica que la salida de estos recursos NO se dio con el fin de capitalizar el fideicomiso del IMSS-Bienestar, que suplirá al Fonsabi. Al cierre del 2T de 2023 aún no se había registrado la conformación del fideicomiso del IMSS-Bienestar en el listado que publica la Secretaría de Hacienda. Tal parece que dicho fideicomiso fue creado a inicios de julio, pero, de nuevo, aún no se reporta en las cifras oficiales.

El 21 de julio, durante la instalación del Comité Técnico del Fondo de Salud para el Bienestar[8], el director general del IMSS, Zoé Robledo, señaló que 40 días después de publicado el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, el IMSS-Bienestar sería el nuevo fideicomitente del Insabi. Dicho decreto fue publicado el 29 de mayo, por lo que la transferencia de fondos del Fonsabi el Fideicomiso IMSS-Bienestar debió haberse materializado en los primeros días de julio.

En otras palabras: el hecho de que el fideicomiso IMSS-Bienestar no se hubiera conformado al cierre del 2T de 2023, y de que el Fonsabi tuviera todavía recursos en esa fecha, significa que sus egresos no llegaron a su sustituto. Habrá que ver si el fideicomiso del IMSS-Bienestar recibe más o menos recursos en comparación con los que al cierre de junio estaban depositados en el Fonsabi. Si la cantidad es igual o menor, será un retroceso en materia de salud.

 

El estado de la función Salud

La situación del gasto general en salud no es muy diferente a la observada para el Insabi e IMSS-Bienestar. Al primer semestre el gasto funcional en salud alcanzó 306 mmdp, una caída de 7% (23.1 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, o 4% (13 mmdp) por debajo de lo logrado en 2018. Es decir, que el gasto conjunto en salud de dependencias como el IMSS, ISSSTE, Sedena, Marina, SSA e IMSS-Bienestar no sólo no ha crecido, sino que presenta un ligero retroceso frente al cierre del sexenio.

En lo que va del año el gasto funcional en salud ha sufrido un recorte de 37 mmdp u 11% de su gasto aprobado al periodo. Lo anterior ha provocado que el avance del presupuesto anual en salud se ubique en sólo 35% al primer semestre, el peor ritmo desde la crisis económica de 2009. Como explicamos en nuestro Erario al 2T de 2023, el retraso de ingresos frente al calendario y los recortes presupuestales son dos de los aspectos más críticos de las finanzas públicas en 2023.

 

En todas las dependencias se observan retrocesos importantes. La peor situación se encuentra en la Secretaría de Salud, la cual ejerció 61.2 mmdp, 14.3% (10.2 mmdp) menos que en 2022 o 27% (22.3 mmdp) menos que en 2018. Esta caída está impulsada por el abandono del Insabi, aunque hay otros programas exclusivos de la SSA que también han sufrido recortes, como veremos más adelante.

El gasto del ISSSTE, sin contar pensiones, fue de 47.5 mmdp, una caída de 3% (1.4 mmdp) frente a 2022 o de 2% (1 mmdp) frente a 2018. Por su parte, el IMSS acumuló un gasto de 157.7 mmdp (sin contar pensiones), lo que implica un recorte de 8% (13.7 mmdp) frente a 2022, aunque frente a 2018 está 15% (21 mmdp) por arriba. Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) transfirió a las entidades 59.6 mmdp, un ligero incremento de 0.1% (81 mdp), pero se ubicó por debajo de su máximo semestral de 60.5 mmdp, alcanzado en 2020.

Como adelantamos, la SSA ha sido la dependencia enfocada a salud con los peores recortes. Aparte de la reducción de 18% (8.1 mmdp) en el Insabi frente a 2022, otros programas han sufrido grandes recortes. Se destaca el programa de Salud Materna Sexual y Reproductiva, el cual ejerció sólo 108 mdp, una contracción de 86.8% (709 mmdp) frente a 2018 o de 92% (1.2 mmdp) frente a 2018. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes ejerció sólo 13 mdp, un recorte de 89% (111 mdp) frente a 2022 o 98% (511 mdp) menos en comparación con 2018.

Otros programas también presentan reducciones, como el de Actividades de Apoyo Administrativo, con una caída de 3.7% (52 mdp); Prevención y Atención Contra las Adicciones, de 1% (8 mdp); Protección Contra Riesgos Sanitarios, de 5.2% (22 mdp), o el Programa de Vacunación, con un recorte de 77.8% (1.5 mmdp).

Por otra parte, los principales programas de atención médica del IMSS registran caídas frente a 2022, o frente a años precedentes. Se destaca que Atención a la Salud registró 129 mmdp, un recorte de 7.6% (10.6 mmdp) frente a 2022, aunque se mantuvo 27% (27.7 mmdp) por arriba de lo logrado en 2018. De igual forma, el programa de Atención a la Salud en el Trabajo tuvo una caída de 2.1% (12 mdp) frente a 2022, o de 10% (63 mdp) frente a 2018 al colocarse en 587 mdp.

Otros programas, además de recortes con respecto a años anteriores, sufrieron grandes retrasos frente al plan de gasto. Prevención y Control de Enfermedades acumuló 2.7 mmdp, un incremento de 21.9% (497 mdp) frente a 2022; sin embargo, se quedó corto en 22% (771 mdp) frente al programa. Asimismo, el Programa de Apoyo Administrativo erogó 22.3 mmdp en el primer semestre de 2023, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2022, y se quedó 38% (13.5 mmdp) por debajo de lo aprobado al periodo. 

La situación es similar en los centros de salud dedicados a los empleados de gobierno y a las Fuerzas Armadas. El programa de Atención a la Salud del ISSSTE sumó 14.5 mmdp, un recorte de 0.3% (43 mdp) frente a 2022 o de 19% (3.3 mmdp) frente a 2018. Se destaca, por el contrario, un gasto de 6.2 mmdp en el Programa de Suministro de Claves de Medicamentos, 147% (3.7 mmdp) más que en 2022, aunque dicho monto se quedó 23% (1.8 mmdp) por debajo del programa.

Finalmente, el programa de Sanidad Militar de la Sedena gastó 3 mmdp al 2T de 2023, 14.7% (528 mdp) menos que en 2022 o 29% (1.2 mmdp) menos frente a 2018. El programa de Administración y Fomento de los Servicios de Salud, de la Semar, acumuló un gasto de 1.6 mmdp, 9.2% (139 mdp) más que en 2022 o 16% (223 mdp) por arriba de lo observado en 2018. Si bien se nota una mejoría en esta última institución, hay que destacar que el gasto de 2023 se quedó por debajo del máximo: 1.8 mmdp gastados en 2021 al primer semestre.

[1] Coneval. Medición de la pobreza. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Programas_BD_2016-2020.aspx

[2] Para este cálculo se utilizó la metodología de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Recuperada de: https://apps.who.int/iris/handle/10665/85626

[3] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5690282&fecha=29/05/2023#gsc.tab=0

[4] Por ejemplo, en este convenio de prestación de servicios médicos de 2022, establecido entre el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) y la Policía Bancaria e Industrial de la Secretaría de Seguridad de la Ciudad de México, se fija un tabulador de costos. Ya que los miembros de la secretaría deberían contar con seguridad social por ser trabajadores de gobierno, sí aplicaría un cobro de cuotas para ellos. https://www.transparencia.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/public/626/095/1e5/6260951e5362e087325010.pdf

[5] Ley de los Institutos Nacionales de Salud. Recuperado de: diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LINS.pdf 

[6] Auditoría de Cumplimiento 2021-1-12M7A. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021b/Documentos/Auditorias/2021_0042_a.pdf

[7] Auditoría de Cumplimiento 2021-1-12NDE. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021b/Documentos/Auditorias/2021_0174_a.pdf

[8] IMSS. Instala Gobierno de México Comité Técnico del Fondo de Salud para el Bienestar. https://www.gob.mx/imss/prensa/instala-gobierno-de-mexico-comite-tecnico-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar-340404?idiom=es

La pandemia no queda tan lejos: 2T 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 4 comentarios en La pandemia no queda tan lejos: 2T 2023

Las finanzas públicas en la primera mitad de 2023 se están pareciendo demasiado a las de 2020, es decir, a las marcadas por el covid-19. Y es que en el segundo trimestre del año los ingresos públicos se han quedado cortos casi tanto como en 2020, lo que ha provocado medidas de austeridad incluso más duras que las vistas en la crisis sanitaria. Con todo, la situación bien podría ser más severa que la de hace tres años: el ritmo de endeudamiento es más elevado, y en este año los fondos de estabilización ya están agotados.

La menor producción petrolera de Pemex, la caída en los precios del crudo a nivel mundial y el superpeso han tirado los ingresos petroleros en 23.9% (93 mmdp) frente al año pasado. Además, el aumento de las devoluciones tributarias por incentivos fiscales durante 2022 ha provocado una caída del IVA en 8% (52 mmdp). Y aunque el ISR ha tenido un buen desempeño, los ingresos totales del Sector Público cayeron 1.6% (57 mmdp) frente al año pasado, y de hecho se quedaron por debajo de lo programado en 5.2% (190 mmdp), caída, como decimos, similar a lo vivido durante la pandemia de 2020, cuando los ingresos quedaron 6.1% (203 mmdp) por debajo del programa a junio.

En 2020 el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) sirvió para compensar 282 mmdp en faltantes de ingresos a lo largo del año. En cambio, al segundo trimestre de 2023 Hacienda no ha utilizado los 38.3 mmdp restantes en el fondo. De cualquier forma, dichos recursos sólo serían suficientes para cubrir el 20% de los faltantes en ingresos a mitad del año.

Todo apunta a que precisamente esta ausencia de fondos de estabilización está impulsando las medidas de austeridad más severas de la historia reciente, mucho mayores a las observadas en 2020. En lo que va de 2023 el gasto neto del Sector Público ha sufrido un recorte, frente al programa, de 6.7% o 279 mmdp, la mayor reducción al gasto en más de 20 años (en 2020 las medidas de austeridad sólo habían implicado un recorte al gasto aprobado de 5.3% [197 mmdp]).

A pesar de las medidas de austeridad, el endeudamiento público sigue imparable: los Requerimientos Financieros del Sector Público, la medida más amplia de endeudamiento, llegaron a 496 mmdp, el monto más elevado desde 2008, que hay registro. Como porcentaje del PIB, representaron 1.6%, el mayor monto del sexenio, sólo superados por el endeudamiento visto en 2015, de 1.8% al primer semestre.

Te contamos los paralelismos entre 2023 y el año de la mayor crisis mundial reciente.

La segunda caída interanual de los ingresos

A pesar de que la economía ha registrado un crecimiento constante a lo largo de 2023, en los primeros seis meses del año los ingresos totales del Sector Público ascendieron sólo a 3.46 billones de pesos, una caída de 1.6% (57.8 mmdp) frente a lo observado en el mismo periodo de 2022. Se trata de la segunda ocasión en el sexenio en que los ingresos registran una caída interanual. La vez anterior sucedió, en efecto, durante la pandemia: al primer semestre de 2020 se registró una caída de 3.7% (120 mmdp) respecto de 2019.

La reducción de los ingresos frente al año pasado refleja sólo de forma parcial la gravedad de la situación de las finanzas públicas. Si analizamos el retraso frente al calendario, se manifiesta por completo: al primer semestre se tenía programado un nivel de ingresos de 3.65 billones; por tanto, el déficit registrado es de 5.2% o 189.5 mmdp.

En los últimos 20 años sólo en tres ocasiones se han registrado retrasos en los ingresos superiores al 5% o mayores a 100 mmdp. Dos estuvieron marcadas por crisis económicas internacionales: en 2009, al primer semestre, los ingresos quedaron 5.4% (140 mmdp) por debajo del programa, y en 2020 quedaron 6.1% (203 mmdp) por debajo. Es de llamar la atención que en 2023, con una economía relativamente sana, los ingresos públicos se comporten como si estuviéramos en crisis. Gran parte de la explicación está en las grandes expectativas de crecimiento económico y producción petrolera, como lo detallamos en nuestro análisis sobre el Paquete Económico 2023.  Hay que contar, además, con las situaciones inesperadas, como la apreciación del peso y la factura que estamos pagando por los estímulos fiscales otorgados en 2022, como expondremos más adelante.

El gran problema del faltante de ingresos es que en 2023 prácticamente no quedan recursos en el FEIP. En 2020, durante la crisis por el covid-19, el fondo contaba con 212 mmdp, pero al cierre de junio de este año se cuenta con sólo 38.3 mmdp, que apenas servirían para cubrir el 20% de los faltantes de ingresos. Queda así de manifiesto el gran error que fue agotar el FEIP en 2019 y 2020 sin haber realizado un plan para recapitalizarlo en 2021 y 2022. Además, cabe preguntarse si no hubiera sido preferible tomar deudas en 2020, cuando las tasas de interés eran bajas, en vez de agotar el FEIP.

En lo que resta del año, queda la esperanza de que el FEIP tenga algunos ingresos por las coberturas petroleras que contrata Hacienda. Hay que recordar que en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2023 se estimó un precio del crudo de 68 dólares por barril (dpb), y al mes de junio promedia un precio de 65 dpb. No obstante, no parece que vaya a ser suficiente: en 2020, el FEIP apenas recibió 56 mmdp por coberturas en el cuarto trimestre, en un año cuando los precios del petróleo llegaron a cero en algunos meses.

El superpeso le pega a los ingresos petroleros

En 2023, las finanzas públicas pagarán cara la costumbre de Hacienda de sobrestimar la producción petrolera. Como lo señalamos en el artículo “Golpe de realidad: Hacienda prevé recortes en 2023”, el Gobierno suele sobrestimar la producción petrolera y, aunque se equivoque, los buenos precios del petróleo por lo general garantizan el cumplimiento de las expectativas de ingresos petroleros. Pues bien, en 2023 no contará con ese as bajo la manga, pues los precios van por debajo de lo estimado. Y a eso se añade el factor superpeso, que está arrasando con el valor de las exportaciones petroleras.

Para 2023, la SHCP estimó una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero a junio promedia sólo 1,660 mbd, 212 mbd menos. Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, esta menor producción implicaría una pérdida en los ingresos petroleros de 104 mmdp a lo largo del año. Por su parte, la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) ha promediado un precio de 65.9 dólares por barril (dpb), 2.8 dpb por debajo de lo previsto (68.7 dpb). Según datos de Hacienda, de mantenerse esta diferencia de precios habría una pérdida en la recaudación petrolera por 36.7 mmdp. En suma, por menor producción y menor precio, las pérdidas podrían llegar a 140.9 mmdp.

Sin embargo, el mayor ‘enemigo’ de los ingresos petroleros es la apreciación del peso. Debido a que buena parte de la producción petrolera se exporta, un dólar que vale menos pesos, lo que significa que la producción de petróleo que se vende en el exterior tiene un valor menor. Para 2023 Hacienda estimó que el dólar se cotizaría en promedio a 20.6 pesos, pero al mes de junio se cotizó en promedio a 18.2 pesos. Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, de mantenerse este promedio las pérdidas ascenderían a 122.2 mmdp, pero de llegar a promediar 17 pesos (como sucedió en julio), éstas llegarían a 183 mmdp.

Si se mantienen las condiciones actuales, las pérdidas en la renta petrolera ascenderán a 263 mmdp, monto equivalente al presupuesto de la Secretaría de salud (209 mmdp) e IMSS-Bienestar (20.6 mmdp) juntos. ¿Cómo van realmente los ingresos petroleros? De enero a junio alcanzaron los 482 mmdp, una caída de 23.9%% (151 mmdp) frente al mismo periodo de 2022: la peor caída desde la crisis de 2020. Además, se quedaron 31% por debajo de lo programado (220 mmdp), el mayor retraso frente al calendario desde 2020. O sea, la realidad no está muy lejos de las peores predicciones.

Si bien los ingresos petroleros totales van por debajo del programa en sólo 31%, los ingresos petroleros del Gobierno federal acumulan 161 mmdp, un retraso de 40% (107 mmdp), prácticamente idéntico al sufrido en 2020, cuando el retraso a junio fue de 41.7% o 99 menos.

Lo anterior se debe a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC): de 58% en 2020 a 40% en 2022, lo que ha provocado que Pemex se quede con una mayor proporción de la renta petrolera en detrimento de la Federación, como lo explicamos anteriormente.

Además de la reducción de impuestos a Pemex, a inicios de 2023 se postergó su pago del DUC, para darle mayor liquidez. Entre enero y abril, las cifras más recientes disponibles, los ingresos por comercialización de hidrocarburos cayeron 33% (151 mmdp), pero el Derecho de Utilidad Compartida cayó incluso más: 57% (74.3 mmdp), a pesar de que la tasa del DUC se mantuvo en 40%. Así, la proporción del DUC pagado frente a los ingresos por comercialización cayó a 18%, la peor registrada.

En un contexto de menores ingresos, las transferencias que Sener hace a Pemex fueron, en el primer semestre de 2023, de sólo 24.4 mmdp, una reducción de 75% (71 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal[1] ascendió a 85.5 mmdp, un aumento en 5.5% (4.4 mmdp): un incremento significativo, dadas las circunstancias. Aunque esto ha otorgado a Pemex más liquidez para sus actividades, también ha provocado que el Gobierno federal se quede con sólo el 33% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio. No sorprende entonces, que la mayor proporción del endeudamiento la esté asumiendo el Gobierno federal, como explicaremos más adelante. 

Los matices de la recaudación tributaria

Los ingresos tributarios van bien, pero no tanto como deberían. Aunque el conjunto de impuestos registró un nivel de 2.27 billones de pesos, un incremento anual de 4.1% (90 mmdp), frente al calendario a junio (2.34 billones) se registró un faltante de 3.8% o 90 mmdp. Se trata del peor retraso desde 2012, incluso peor al observado en 2020, cuando fue de 3.7% (81 mmdp).

La anterior contrariedad se debe a que la SHCP fue muy optimista al estimar ingresos tributarios anuales por 4.62 billones de pesos, lo que suponía un crecimiento de 15.5% (622 mmdp) en relación con los observados al cierre de 2022. Además, se han registrado grandes devoluciones y compensaciones de impuestos tanto en el IVA, ISR y IEPS, presumiblemente por saldos a favor obtenidos en 2022, debido a la política de estímulos complementarios a las gasolinas.

Al primer semestre la recaudación tributaria lleva un avance del 49% de la recaudación estimada, pero eso no es una buena noticia: en la primera mitad del año los ingresos tributarios siempre son mayores que en la segunda, debido a que las declaraciones anuales de personas físicas y morales se realizan en este lapso. De 2019 a 2022, en los primeros seis meses del año se ha obtenido el 54% del total de los ingresos tributarios del año. En otras palabras, en la segunda mitad de 2023 difícilmente se mejorará la tributación. En efecto, es casi seguro que no se cumplirá con la meta anual de los ingresos tributarios.

El principal factor que ha frenado el crecimiento de la recaudación tributaria es la gran cantidad de devoluciones y compensaciones que el SAT ha otorgado a los contribuyentes. En la primera mitad del año, la suma de estos dos conceptos llegó a 821 mmdp, un aumento de 22% o 148 mmdp en relación con el año pasado. Desde 2013, antes de la reforma fiscal del sexenio pasado, no se había presentado un monto similar.

En el artículo “El SAT y la recaudación por obstrucción” explicamos que desde el sexenio pasado el fisco ha venido endureciendo los procesos para que los contribuyentes soliciten devoluciones y compensaciones de impuestos, principalmente por medio del combate a las operaciones simuladas. Además, en 2019 se eliminó la Compensación Universal, la cual facilitaba liquidar un impuesto a cargo con cualquier saldo a favor de otro impuesto federal. Básicamente, los contribuyentes ya no pudieron usar su saldo a favor de IVA para compensar el ISR a cargo. El hecho de que hoy aumenten las devoluciones y compensaciones rompe con la tendencia de la última década. 

Como observamos en nuestro pasado análisis anual, el decreto del 4 de marzo de 2022[2] estipuló que los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Lo anterior impulsó las devoluciones y compensaciones de IVA en 2022 en 111.7 mmdp, provocando que el cobro efectivo de este tributo se estancara.

En lo que va de 2023, no sólo las devoluciones del IVA presentan un crecimiento ‘anormal’; también las compensaciones[3] de ISR: en el primer semestre de 2023 llegaron a 282 mmdp, un incremento de 90% o 133 mmdp. Se trata del mayor monto compensado para este impuesto desde 2004, desde que hay datos disponibles, para un primer semestre.

Debemos recordar que en el decreto mencionado se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Ya que la declaración anual de personas morales se hace en el primer semestre del año, es posible que los saldos a favor adicionales que obtuvieron las empresas en 2022, por la política de estímulos a las gasolinas, se hayan pedido en compensaciones hasta 2023.

El SAT no sólo está ‘perdiendo’ en ISR en lo que va del año: las devoluciones de IVA e IEPS siguen en aumento. En el caso del IVA, las devoluciones llegaron a 421 mmdp, el mayor monto jamás registrado, debido a un aumento de 7% (26.3 mmdp) en relación con 2022.

En el caso del IEPS, aunque las compensaciones cayeron 81% (42 mmdp), las devoluciones aumentaron 260% (33 mmdp). En suma, por estos dos mecanismos el SAT liquidó 13.9% (9.1 mmdp) menos impuestos de IEPS, una mejora tributaria discreta, tomando en cuenta que desde noviembre de 2022 se terminó la política de estímulos complementarios a las gasolinas.

El persistente alto nivel de las devoluciones y compensaciones ha afectado más gravemente a la recaudación neta del IVA. En la primera mitad del año este tributo acumuló 609 mmdp, una caída de 8% (52.9 mmdp) en comparación con 2022, y un retraso frente al calendario (711 mmdp) de 14.2% o 101 mmdp. Se trata del peor faltante en ingresos de IVA que se tenga registro en más de 20 años.

Una parte de la caída se debe al aumento de compensaciones y devoluciones por saldos a favor, producto de los estímulos a las gasolinas en 2022. No obstante, la recaudación bruta, antes de devoluciones y compensaciones, llegó a sólo 1.04 billones de pesos, 2.7% (29 mmdp) menos que en 2022. En otras palabras, el IVA está teniendo un peor desempeño, pese al crecimiento de la economía. Una teoría es que la apreciación del peso ha disminuido el valor de las exportaciones, y esto a su vez ha reducido el IVA efectivamente cobrado.

De enero a junio, el IVA recaudado en aduanas acumuló un nivel de 429.8 mmdp, una reducción de 6% (28.2 mmdp): eso explica al menos la mitad de la caída de este tributo en lo que va del año.

Pese al gran aumento de devoluciones y compensaciones, el desempeño del ISR ha sido favorable. Al segundo trimestre acumula 1.37 billones de pesos, un crecimiento de 2.9% (38.2 mmdp) con respecto a 2022, y frente al calendario va 3.7% (48.7 mmdp) por arriba. Sin embargo, si ampliamos el cuadro, vemos que los mayores ingresos de ISR frente al calendario apenas han logrado compensar menos del 50% de los 101 mmdp faltantes de IVA. Asimismo, la recaudación del ISR lleva un avance de 55% en el programa anual (2.5 billones), el mismo nivel registrado a estas alturas en los últimos cinco años, por lo que no es previsible que en lo que resta del año mejore su nivel.

Hay que destacar que la recaudación de ISR ha crecido en lo que va del año a causa de las mayores retenciones salariales, las cuales llegaron a 581 mmdp, 4.3% (24.2 mmdp) más que en 2022, y de un crecimiento en los pagos de personas físicas de 35.8% (8.6 mmdp), para llegar a 32.6 mmdp. Lo anterior significa, en parte, un éxito del Régimen Simplificado de Confianza (Resico), el cual busca formalizar las actividades de las personas físicas. No obstante, el nivel de recaudación de ISR de personas físicas se encuentra todavía por debajo de lo logrado en 2016. Si lo comparamos al cierre del sexenio anterior, lo que en realidad ha impulsado la recaudación de ISR han sido los pagos de personas morales, los cuales han crecido en 22% (151 mmdp), mientras que las físicas lo han hecho en sólo 7% (5.1 mmdp).

Por actividad económica, nueve de 22 sectores registraron un menor pago de ISR, y el resto presenta incrementos. El sector que presenta la mayor caída es el de la minería, el cual aportó sólo 30.4 mmdp, una caída de 34.6% (16.1 mmdp) frente a 2022. Según el Inegi, el valor de la producción del sector minero, al 1T 2023, registraba un incremento de 1.5%, lo que sugiere que la menor recaudación no estaría relacionada con la dinámica propia del sector a nivel nacional. ¿Podría haber sido afectado también por el fortalecimiento del peso, por lo que toca a las exportaciones? Es probable.

Otro sector que pudo haber sido afectado por el superpeso o por mayores devoluciones y compensaciones fue aquel de manufacturas. Pese a que el valor de la producción de este sector creció 2.7% según el Inegi, su aportación a la recaudación de ISR disminuyó en 1.1% o 3.1 mmdp. Hay que recordar que Pemex, que es el primer eslabón en la cadena de producción y distribución de gasolinas, se clasifica en el sector de manufacturas. Así, las devoluciones y compensaciones de IEPS e IVA por la política de estímulos de 2022 se clasificarían en este sector. Y no se puede descontar, además, que el valor de las exportaciones y del sector  haya disminuido por la apreciación de la moneda nacional.

Por el lado contrario, el sector que más crecimiento tuvo en la recaudación de ISR fue el de servicios financieros y de seguros, al llegar a 157.7 mmdp, un aumento de 45% (49.3 mmdp) con respecto a 2022. Este sector acumula un crecimiento de 5.4% en el primer trimestre del año. Es factible que el incremento se deba a mayores acciones de fiscalización sobre este sector.

El último tributo de relevancia es el IEPS, el cual acumuló un nivel de 191 mmdp, o 140% (111 mmdp) más que en 2022. Este gran aumento se debe a que en 2022 prácticamente no se cobró IEPS de combustibles para evitar la subida de sus precios. Con todo, su cobranza este año es la segunda peor desde 2015, sólo por debajo de la de 2022, a pesar de que en lo que va del año se ha cobrado en mayor medida. Esto se debe a la persistencia de devoluciones y compensaciones, como explicamos anteriormente.

Hay que destacar que frente al calendario el IEPS total quedó 15% (35 mmdp) por debajo de la meta, principalmente a causa del componente de combustibles, el cual tuvo un déficit de 31% (37.7 mmdp) frente a lo estimado al periodo. Si bien en los primeros cuatro meses del año el estímulo total del IEPS promedió un 46% –es decir, que se cobró el 64% de su potencial–, en mayo y junio sólo se ‘perdonó’ mediante estímulos el 10% del tributo.

El IEPS podría ser la mayor esperanza tributaria en lo que queda de 2023. De mantenerse el nivel de cobro de los últimos meses, es posible que el IEPS aumente su aportación al erario y reduzca su déficit frente al calendario. Pero eso sólo sucedería si el precio del petróleo se mantiene a la baja (lo cual no sería positivo para la renta petrolera) y el Gobierno cobra más impuestos a las gasolinas (con el riesgo de incrementar el precio de éstas). Ante el faltante de ingresos en 2023, es posible que veamos el segundo escenario.

Se profundiza la austeridad

El paralelismo entre 2020 y 2023 es todavía más serio en materia de gasto público. Si bien el retraso de los ingresos aún no iguala a lo visto durante la pandemia, el gasto público ya está siendo afectado por mayores medidas de austeridad. 

De enero a junio de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 3.8 billones de pesos, 6.7% o 279 mmdp por debajo de lo programado. Como comparación, en 2020 los recortes que se dieron al gasto a mediados de año sólo representaron el 5.3% (197 mmdp) de lo aprobado al primer semestre. Además, hacia finales de 2020 el gasto neto del Sector Público terminó con sólo un recorte de 1.8% o 129 mmdp de lo programado. ¿La diferencia? En 2020 había más de 200 mmdp en el FEIP, los cuales fueron utilizados para compensar los faltantes de ingresos y cumplir en mayor medida con el programa de gasto.

Todo apunta a que el Gobierno federal sabe que en 2023 ya no cuenta  con un ‘guardadito’ al cual recurrir para obtener más ingresos y cumplir con el programa de gasto. Además, las tasas de interés, tanto nacional como externa, están muy por arriba de lo visto durante la pandemia. No ha quedado más respuesta que aplicar las mayores medidas de austeridad vistas en décadas.

Hay que aclarar que el gasto neto ha crecido en 3.7% (138 mmdp), debido al impulso del gasto no programable, es decir, aquél que el Gobierno no controla realmente, como el pago del costo financiero de la deuda. De hecho, mientras que el gasto programable ha mostrado un recorte de 0.9% (25 mmdp), el gasto no programable tiene un incremento de 15.7% (163 mmdp). En otras palabras, los recortes al gasto neto no han sido más grandes, porque el Gobierno no ha podido controlar la expansión del gasto no programable, a causa del aumento del pago de la deuda.

También hay que resaltar que los recortes al gasto programable –el que el Gobierno sí controla– son los más elevados en más de 20 años, tanto en magnitud como en proporción; incluso más elevados que los observados en las crisis de 2020 y 2009. Al primer semestre el recorte representa el 7.7% (223 mmdp) del programa, proporción superior a la del recorte de 2020 en el mismo periodo por 4.7% (123 mmdp), o al de 2009 por 5.4% (117 mmdp). Para decirlo de manera más contundente: estamos viviendo las mayores medidas de austeridad de la historia reciente.

¿Es posible que hacia finales de año mejore la situación? Como comparación, en 2020 el gasto programable superó los recortes y terminó el ciclo con un sobregasto de 1.1% (57.4 mmdp). Sin embargo, como ya hemos dicho, esto se logró gracias al uso de más de 250 mmdp provenientes del FEIP, el cual está prácticamente agotado en 2023. Es probable que la resaca de las finanzas públicas de 2020 se viva en realidad en 2023.

Los recortes al gasto programable han provocado que nueve de 10 Ramos Autónomos tengan retraso en su gasto frente al calendario, así como 11 de los 26 Ramos Administrativos, el Gasto Federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

En monto, los peores recortes en magnitud se ubican en la Secretaría del Bienestar, de 23% o 60 mmdp de su programa; Pemex, de 20% o 75 mmdp, y las Participaciones federales, de 8.8% o 39 mmdp de su programa. También se observan graves recortes en la Secretaría de Salud, de 13.8% (9.8 mmdp); Secretaría del Trabajo, de 11.8% (1.4 mmdp); Medio Ambiente, de 13.1% (4.1 mmdp), y Seguridad Ciudadana, de 18.8% (5.2 mmdp).

La receta de austeridad para las entidades

Otro sector en el que los recortes al gasto llaman la atención es el de las Participaciones pagadas a los estados y municipios, las cuales son su principal fuente de ingresos. En el 2T 2023 se tenía programado otorgar a las entidades 662 mmdp en Participaciones, pero se entregaron sólo 622.9 mmdp, 6% (39.6 mmdp) menos. Es el segundo peor retraso después de la pandemia de 2020, en lo que va del sexenio.

Como lo explicamos a detalle en los “5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023”, los errores en los pronósticos de ingresos petroleros, la reducción del DUC a Pemex y la menor recaudación tributaria por los estímulos complementarios a las gasolinas han golpeado de rebote a las entidades federativas. 

Así como el FEIP está prácticamente agotado, el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar a los estados cuando las Participaciones observadas quedan por debajo de las programadas, virtualmente ya no cuenta con recursos. Al cierre del segundo trimestre, este fondo contaba con 22.9 mmdp, suficientes para cubrir sólo el 58% de los faltantes en participaciones al periodo.

Sin embargo, recordemos que este fondo fue bursatilizado en 2020, es decir, recibió una capitalización por 70 mmdp a pagar con sus ingresos recurrentes. Esto se manifiesta de la siguiente manera: en lo que va del año el FEIEF ha registrado 3.1 mmdp de transferencias provenientes del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), las cuales se han usado de forma íntegra para cubrir la bursatilización de 2020. Esto ha provocado que el fondo sólo tuviera un crecimiento en su saldo de 600 mdp, 2.8% más frente a junio del año pasado, debido a los ingresos por rendimientos financieros.

Según las Reglas de Operación del FEIEF, al fin de cada trimestre se debe calcular si hubo una disminución en el monto de las participaciones, y las compensaciones deben cubrirse en los meses de abril, julio y octubre a un nivel de 75%, y de 100% en diciembre. No obstante, de forma tradicional los pagos a las entidades federativas se realizan en el tercer y cuarto trimestre del año. Lo anterior implica que al cierre del siguiente trimestre la SHCP deberá comenzar a utilizar el FEIEF (y probablemente agotarlo) o anunciar un nuevo programa de bursatilización.

Endeudamiento incontrolable

Con todo y fuertes medidas de austeridad, la caída de los ingresos han presionado al Gobierno federal a abrir la llave del endeudamiento. A junio del presente año, el endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– ascendió a 496.8 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 38.4% (137.9 mmdp) con respecto al mismo periodo del año anterior. Se alcanzó así el valor más alto de endeudamiento para el mismo periodo desde que se tiene registro de este indicador (2008). Este nivel es mayor que incluso el de la pandemia.

Si apreciamos el endeudamiento en relación con el tamaño de la economía, observamos que viene incluso más alto que el observado durante la pandemia, ya que representa el 1.6% del PIB: el segundo nivel más alto del sexenio.

Lo anterior fue provocado por el endeudamiento de las entidades presupuestarias y de aquéllas que están bajo control presupuestario indirecto. Éste se registra dentro del balance tradicional, y se incrementó 207.8 mmdp (110.9%), siendo la subida más alta del sexenio, solamente superada por la registrada durante la pandemia. Sin embargo, el endeudamiento en términos de billetes y monedas es el más alto desde 2016, cuando la deuda llegó a máximos históricos.

Si descomponemos el endeudamiento por entidad, observamos que es el Gobierno federal el que ha incurrido en la mayor deuda: ésta asciende a 573.6 mmdp a junio del presente año, lo que representa un crecimiento real de 102.9% con respecto al mismo periodo del año anterior. Se trata del endeudamiento más alto para el mismo periodo en lo que va del sexenio, y el más alto desde el año 2000. Es decir, en los últimos 23 años el Gobierno federal no se había endeudado tanto como lo hizo al primer semestre de este año, aun con la crisis económica de 2008, la caída del precio del petróleo en 2015 o la crisis por el covid-19 en 2020. Se observa incluso un avance de 49% con respecto al endeudamiento aprobado para el Gobierno federal, que es el segundo más alto del sexenio, solamente superado por el avance en 2020. 

Todo parece indicar que el incremento del endeudamiento público es una secuela del efecto que tuvo la política de no endeudamiento durante la pandemia, la cual culminó en el uso excesivo de fondos de estabilización para evitar en aquel momento el costo político. Así, el Ejecutivo pudo afirmar entonces que ‘no se estaba endeudando al país’, aunque se debilitó la posición fiscal al reducir drásticamente los activos financieros con los que se contaba. Sin embargo, esta decisión ‘empujó’ dos años la necesidad de incurrir en un endeudamiento sustantivo. La diferencia: ahora lo hace a una tasa de interés mucho mayor (y peor aún: ya no se cuenta con ahorros o fondos que pudieran frenar este incremento).

No solamente está aumentando el endeudamiento; también lo está haciendo el costo financiero de la deuda. Al 2T 2023 se observa un crecimiento real de 34% (140.5 mmdp) en el pago de intereses y servicio de la deuda pública, lo cual representa el crecimiento más alto en los últimos 22 años. 

Este incremento responde, principalmente, a que el endeudamiento del Gobierno federal cada vez le cuesta más caro al erario: a junio del presente año el pago de intereses de la deuda del Gobierno federal representó 75% de todo el costo financiero del Sector Público; además, el pago de sus intereses aumentó 230% (87.4 mmdp) en términos reales con respecto al año anterior. El aumento responde a dos factores: 1. que se ha abierto más la llave del endeudamiento, al ser cada vez mayor el endeudamiento del Gobierno federal, y 2. al aumento en las tasas de interés. 

Sin embargo, aún hay dos factores más que explican el reciente incremento en el costo financiero de la deuda pública, y son el pago de intereses de la CFE y los intereses derivados de la deuda para el saneamiento financiero. Por un lado, el pago de intereses de la CFE se incrementó 427% (33 mmdp), lo cual representa el crecimiento más alto observado desde 2002. No hay que olvidar que durante el actual gobierno los pasivos de la CFE se han incrementado de manera significativa, metiendo presión sobre su nivel de solvencia, lo cual además está saliendo caro en términos del pago de intereses y servicios de sus obligaciones. Por otro lado, el pago de las obligaciones para el saneamiento financiero[4] se incrementaron 230% (37.8 mmdp): igualmente el incremento más alto desde 2002. 

¿Estabilidad macroeconómica?

Para entender cuál es la situación global de la deuda pública al segundo trimestre del año, debemos hablar en términos del flujo y el saldo. Por un lado, se encuentra el flujo, el cual es el endeudamiento y son todos aquellos préstamos, obligaciones o créditos que adquieren las entidades públicas. Por otro lado, se encuentra el saldo, que es la acumulación del endeudamiento a través de los años. Éste último se mide, comúnmente, como porcentaje de la economía (PIB), con el fin de ponderar cuánto representa la deuda sobre el ingreso que genera la economía. Empecemos por este último dato.

Al segundo trimestre del año el saldo de la deuda se ubicó en 48.5% del PIB; esto significa que de cada 100 pesos que generó la economía en lo que va del año, la deuda pública total representó 48 pesos con 5 centavos. Aquí la pregunta relevante es: ¿esta disminución se debe a que el Gobierno ya no se ha endeudado? La respuesta es no. Más bien se debe a todo lo contrario: el Gobierno sí se ha endeudado, pero el escenario macroeconómico es lo que explica esta reducción del saldo de la deuda como porcentaje de la economía. 

Son dos las variables macroeconómicas relevantes que explican esta reducción: el tipo de cambio y el crecimiento económico. Empecemos por el primero. Si observamos a detalle qué componentes del saldo de la deuda se han modificado, vemos que la deuda en moneda nacional se incrementó 939.32 mmdp con respecto al año anterior; esto es un crecimiento real anual de 9.9%. Sin embargo, este crecimiento se ve contrarrestado en parte por la disminución de 795.32 mmdp (-17.9%) del saldo de la deuda, que se encuentra denominado en monedas extranjeras, principalmente dólares. Si tomamos el tipo de cambio publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), al segundo trimestre del año pasado el promedio fue de 20.28 pesos por dólar, mientras que para este año fue de 18.18 pesos por dólar. Esto representa una apreciación de 10.3% del peso mexicano frente al dólar. De manera simplificada, esto nos dice que si teníamos una deuda de 100 dólares que en 2020 tenía un valor de 2,028 pesos, para 2023 esta misma deuda tiene un valor de 1,818 pesos. Es decir, disminuyó el valor de la deuda externa debido a la revalorización de un peso más fuerte.

El segundo factor es el crecimiento de la economía. Como mencionamos previamente, el saldo de la deuda se mide como porcentaje del PIB, por lo que cuando éste crece más rápido de que lo hace la deuda, disminuye de manera automática este porcentaje. Al segundo trimestre del año la economía mexicana registró un crecimiento real de 3.7% con respecto al año anterior, mientras que el saldo total de la deuda creció 1.0%. El resultado es que debido a que la economía creció más rápido que la deuda, el porcentaje de endeudamiento cayó. 

En conclusión, al segundo trimestre del año el Gobierno federal ha incurrido en un endeudamiento histórico para la primera mitad del año, al mismo tiempo que ha aumentado de manera considerable el costo del endeudamiento. No obstante, todo parece indicar que se está apostando a que el superpeso y el crecimiento económico aligeren el valor de la deuda acumulada sobre la economía. De cualquier forma, nadie puede negar que en términos de los billetes y monedas la deuda es cada vez mayor.

Así, la estabilidad del saldo de la deuda se mantiene con alfileres. De no cumplirse los pronósticos macroeconómicos o sufrir algún choque externo, se manifestará la inestabilidad del endeudamiento sobre el saldo de la deuda, lo que podría hacer sonar las alarmas entre los analistas del sector financiero, como las calificadoras de riesgo. Mientras tanto, no hay que sorprendernos de que el aumento de los intereses de la deuda implique recortes a sectores como el de salud, educación, seguridad pública o infraestructura.

[1] El apoyo por reducción de la carga fiscal se calcula a partir de los ingresos por DUC que la federación habría obtenido de mantener la tasa de impuesto en 65% como estaba en 2019.

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). “Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices”. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Cuando un contribuyente tiene un saldo a favor puede optar por pedir una devolución, es decir que le regresen dicho saldo a favor en efectivo, o pedir una compensación, es decir, reducir el pago de ese mismo impuesto en un ejercicio fiscal posterior. Las empresas piden más devoluciones de IVA, ya que es un impuesto donde generalmente se obtienen saldos a favor y piden compensaciones de ISR ya que en algunos ejercicios tienen saldos a favor y en otros saldos a cargo.

[4]  Es el pago de obligaciones derivadas del programa de apoyo a los deudores de la banca.

Punto de quiebre: pensiones y finanzas públicas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

La presión sobre las finanzas públicas causada por el aumento en el gasto de pensiones federales ha sido una constante en México en las últimas décadas. Sin embargo, durante el actual sexenio hemos llegado a un punto de quiebre: por primera vez el gasto en pensiones del Sector Público se ha incrementado más que sus ingresos.

En lo que va del sexenio, el gasto en pensiones contributivas y asistenciales[1] se ha incrementado en 433 mmdp, pero los ingresos totales sólo aumentaron 345 mmdp. Es decir, las pensiones han crecido 1.3 veces más que los ingresos, lo que supone un cambio radical de tendencia: en el sexenio de Fox los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones, 3.2 veces más con Calderón y 2.5 veces más con Peña.

La situación luce más grave si recordamos que las pensiones se pagan, en su mayor parte, con recursos fiscales, a través de transferencias de la Federación al IMSS e ISSSTE, y no precisamente mediante las cuotas de los trabajadores en activo. De hecho, de 2002 a 2022 la Federación pasó de financiar el 64% de las pensiones a hacerlo para 74%: un aumento de 10 puntos porcentuales.

Con esta métrica, del cierre del sexenio pasado a 2022, las pensiones contributivas pagadas por el Gobierno federal crecieron en 173 mmdp, pero los ingresos de la Federación crecieron sólo 60 mmdp. Es decir, el gasto ineludible de pensiones aumentó 2.9 veces más que los ingresos, situación nunca antes vista. Si además consideramos el aumento deliberado de las pensiones asistenciales por 220 mmdp, el gasto total en pensiones ha crecido 6.6 veces más que los ingresos. ¿Cómo puede esto ser sostenible?

Lo que vemos aquí es el inicio de una nueva era para las finanzas públicas. Antes, la ‘aceleración’ del gasto en pensiones obligaba al Gobierno a limitar el aumento de gastos esenciales, como educación o salud. Hoy, cuando ya hemos cruzado una especie de frontera (el gasto en pensiones ya crece más que los ingresos), la limitación del aumento del gasto en rubros fundamentales ya no parece suficiente: se impone su recorte, si es que se quiere garantizar el cumplimiento de obligaciones con las personas jubiladas.

Te contamos cómo llegamos aquí. 

Evolución general del gasto en pensiones

La trayectoria del fenómeno es clara. De 1995 –año a partir del cual hay datos disponibles– a 2022, el gasto en pensiones, incluyendo las asistenciales, pasó de 120 mmdp a 1,445 mmdp, un aumento de 1,101% (1,324 mmdp), mientras que los ingresos aumentaron sólo 149% (3,950 mmdp). Es decir, el pago de las pensiones creció 7.3 veces más rápido que los ingresos.

No obstante, conviene aclarar que el gasto consolidado en pensiones se tiene a partir de 2002, pues en esa fecha se comenzó a contabilizar el gasto en pensiones de las empresas públicas del Estado. Anteriormente las cifras oficiales de la Secretaría de Hacienda consideraban únicamente el gasto del IMSS e ISSSTE. Sólo por esta adaptación contable, de 2001 a 2022 el gasto en pensiones aumentó 44% (89 mmdp), y por esta razón utilizamos 2002 como el punto de comparación del crecimiento del gasto en pensiones. 

De 2002 a 2022, el gasto en pensiones pasó de 290 mmdp a 1,445 mmdp, un crecimiento de 399% (1,155 mmdp), mientras que los ingresos totales del Sector Público pasaron de 3,273 mmdp a 6,595 mmdp, un aumento de 101% (3,322 mmdp). Si bien en monto los ingresos han crecido más que el gasto en pensiones, en velocidad de crecimiento es otra historia, pues éstas han ido 3.9 veces más rápido.

El resultado: los ingresos totales del Sector Público, que en 1995 eran 22 veces superiores al gasto en pensiones, para 2022 fueran 11.3 veces y para 2022 sólo 4.6 veces superiores. Más puntos de comparación: al cierre del sexenio pasado, los ingresos fueron 6.2 veces mayores a las pensiones y al cierre del de Calderón los fueron 7.9 veces.

Medido en puntos del PIB, el gasto en pensiones totales pasó de 1.6 puntos en 2002 a 5.1 puntos en 2022 (lo más alto registrado). Mientras tanto, los ingresos presupuestarios se estancaron en 23.2% del PIB (nivel similar al de 2008). Como consecuencia, los ingresos presupuestarios menos las pensiones fueron de 18.1% del PIB, similar al monto de 2003. Es decir, el incremento de las pensiones se ha ‘comido’ los pobres avances en la tributación de los últimos 20 años.

Luego de la reforma de pensiones del IMSS de 1995 –que entró en vigor en 1997– y la reforma de pensiones del ISSSTE de 2007, bajó el ritmo de crecimiento del gasto de pensiones en México. Sin embargo, dado que los ingresos públicos han crecido con menor vigor, el impacto positivo en las finanzas públicas de dichas reformas se ha visto reducido.

En el sexenio de Ernesto Zedillo (1995-2000) el gasto en pensiones[2] pasó de 120 a 182 mmdp, un aumento de 52% (62 mmdp), mientras que los ingresos del Sector Público pasaron de 2,645 a 3,107, un aumento de 11% (462 mmdp). Es decir, los ingresos aumentaron 7.4 veces más que las pensiones.

En la administración de Vicente Fox (2001 a 2006), el gasto en pensiones cerró en 403 mmdp, un aumento de 121% (221 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. El mayor impulso se debió a que en este periodo se comenzaron a contabilizar todos los gastos en pensiones de los diferentes sistemas, como el de Pemex o CFE. Por su parte, los ingresos llegaron a 4,528 mmdp en 2006, un aumento de 46% (1,421 mmdp). En otras palabras, los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones.

En el siguiente sexenio, de Felipe Calderón (2007 a 2012), el gasto en pensiones cerró en 693 mmdp, un aumento de 65% (263 mmdp) frente al cierre del sexenio de Fox. El dato anterior incluye el gasto de 27 mmdp en las Pensiones para Adultos Mayores, el cual se inició en 2007. Por otro lado, los ingresos llegaron a 5,448 mmdp, un aumento de 20% (920 mmdp). En suma, el crecimiento de los ingresos fue 3.5 veces superior al de las pensiones.

En la gestión de Enrique Peña Nieto (2013-2018) el gasto en pensiones llegó a 1,012 mmdp, un crecimiento de 45% (303 mmdp) frente al cierre de la administración de Calderón. De este monto, sólo 44 mmdp correspondieron a pensiones asistenciales. Los ingresos totales del Sector Público llegaron a 6,250 mmdp, un aumento de 14.7% (802 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. Es decir, los ingresos aumentaron 2.6 veces más que las pensiones.

La realidad nos alcanzó en este sexenio, con agravantes. Al cierre de 2022, el gasto en pensiones contributivas llegó a 1,181 mmdp, un aumento de 22% (213 mmdp) frente a 2018, pero las pensiones asistenciales[3] (del Bienestar) llegaron a 263 mmdp, un aumento del 505% (220 mmdp). Así, el gasto total en pensiones del actual Gobierno ascendió en 2022 a 1,445 mmdp, 43% (433 mmdp) más que al cierre del sexenio pasado.

Por su parte, los ingresos del Sector Público llegaron a 6,595 mmdp, un aumento de sólo 5.5% (345 mmdp). He aquí el punto de quiebre: por primera vez en cuatro sexenios, el aumento de las pensiones (433 mmdp) fue superior al aumento de los ingresos (345 mmdp), y lo fue 1.3 veces. No sorprende entonces que se hayan tenido que recortar gastos que antes se hacían, con el fin de cubrir el mayor pago de pensiones, como expondremos más adelante.

Medido en puntos del PIB, el incremento en el gasto en pensiones es también muy superior a lo observado en las administraciones anteriores. En lo que va del sexenio, las pensiones contributivas han aumentado en 0.8 puntos del PIB, nivel similar al de Calderón (0.8 puntos), pero superior a lo observado con Zedillo (0.2 puntos) y Peña (0.7 puntos). No obstante, si tomamos también el incremento del gasto de las pensiones asistenciales, que representa otros 0.8 puntos del PIB, del cierre de 2018 a 2022 el aumento ha sido de 1.6 puntos, casi el doble de los anteriores cuatro gobiernos.

La fuente de los recursos

La mayor parte del pago de pensiones del Sector Público no están respaldadas por las cuotas cobradas a los trabajadores en activo, sino que son pagadas por la Federación mediante sus ingresos tributarios o petroleros. Esto constituye un problema, pues otros gastos esenciales que son responsabilidad de la Federación, como educación, seguridad o salud, tienen que ‘competir’ con el costo de las pensiones, que no para de crecer.

El apoyo directo de la Federación al sistema de pensiones se clasifica dentro del Ramo 19, Aportaciones a la Seguridad Social. En 2022, el 83% del Ramo 19 se destinó a apoyar los distintos sistemas de pensiones en México: 50% para obligaciones en pensiones del IMSS, 27% para el ISSSTE, 4% para las Fuerzas Armadas (Sedena y Marina), 2% para los extrabajadores de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y 0.2% para los extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal)[4].

Este gasto así clasificado pasó de 186 mmdp en 2002 a 879 mmdp en 2022, un incremento de 372% (693 mmdp). Si consideramos las pensiones asistenciales, el gasto de la Federación llegó hasta 1,142 mmdp, un aumento de 513% (956 mmdp) frente a 2022. Dicho monto es similar al endeudamiento neto[5] del Sector Público en 2022 (1.26 billones de pesos). En contraste, el gasto en pensiones a través de los ingresos propios del IMSS, ISSSTE, CFE, Pemex, LFC y Ferrenal pasó de 103 mmdp a 302 mmdp, un incremento de 193% (199 mmdp).

Lo anterior provocó que la Federación pasara de financiar el 64.4% del gasto de pensiones contributivas en México en 2002 a hacerlo en el 74.4% en 2022: 10 puntos porcentuales adicionales en 20 años. Y si incluimos las pensiones asistenciales, la Federación pagó en 2022 el 79% del total del gasto en pensiones.

¿Por qué es problemático que la Federación haya asumido la mayor parte del pago de pensiones? En principio, porque sus ingresos no han aumentado en la misma proporción. De 2002 a 2022 los ingresos del Gobierno federal –petroleros, tributarios y no petroleros, no tributarios– pasaron de 2,334 mmdp a 4,791 mmdp, un incremento de 105% (2,456 mmdp). Esta expansión de recursos es muy limitada frente al aumento de 513% (956 mmdp) del total de pensiones que paga la Federación, lo que provocó que los ingresos federales pasaran de representar 12.3 veces el gasto de pensiones federales a hacerlo sólo 4.1 veces.

En perspectiva histórica, el principal problema de la recaudación del Gobierno federal se debe a la caída de sus ingresos petroleros, tanto por la reducción de la plataforma petrolera como por la disminución del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). De 2002 a 2022 los ingresos petroleros se incrementaron sólo 6% (34 mmdp), mientras que los ingresos tributarios crecieron 120% (2,075 mmdp). Sin embargo, en una perspectiva sexenal, ambos tipos de ingresos se han desacelerado. Veamos.

Durante el sexenio de Fox, los ingresos federales se incrementaron en un 41% (830 mmdp), gracias a un aumento de 103% (593 mmdp) en los ingresos petroleros del Gobierno federal, y uno de 16% (247 mmdp) en los tributarios. Las pensiones respaldadas con recursos federales aumentaron 270% (189 mmdp). En monto, los ingresos federales crecieron 4.4 veces más que el aumento del gasto en pensiones.

Con Calderón, los ingresos federales crecieron 22% (683 mmdp), gracias a un aumento de 22% (263 mmdp) en los ingresos petroleros federales, y uno de 14% (257 mmdp) en los tributarios. En comparación, las pensiones federales aumentaron 86% (233 mmdp). Así, los ingresos de la Federación crecieron 2.9 veces más, en monto, que su gasto en pensiones.

Con Peña Nieto, los ingresos federales aumentaron 24% (929 mmdp), y aunque los ingresos petroleros se desplomaron 54% (-769 mmdp), los tributarios crecieron 84% (1,704 mmdp). Las pensiones federales aumentaron 49% (248 mmdp), 232 mmdp por las pensiones contributivas y sólo 16 mmdp por las asistenciales. Como resultado, los ingresos aumentaron 3.7 veces más que el crecimiento de las pensiones.

Con López Obrador, los ingresos federales sólo han crecido 1.3% (60 mmdp): los ingresos petroleros del Gobierno cayeron 3% (22 mmdp), a pesar del aumento de los precios del petróleo, y los ingresos tributarios sólo han aumentado 1.8% (67 mmdp). Sin embargo, sólo las pensiones contributivas respaldadas por la Federación a través del Ramo 19 crecieron 24.5% (173 mmdp). Es decir, por primera vez en cuatro sexenios, el gasto en pensiones contributivas se incrementó 2.9 veces más que los ingresos de la Federación. Por su parte, las pensiones asistenciales han crecido 505% (220 mmdp) de 2008 a 2022, 3.6 veces más que los ingresos de la Federación. Como resultado, el gasto total en pensiones de la Federación aumentó en 52% (393 mmdp), 6.5 veces más de lo que crecieron los ingresos de la Federación.

Como porcentaje del PIB las pensiones respaldadas por el Gobierno federal han aumentado en 1.4 puntos: 0.6 puntos a causa de las pensiones contributivas y 0.8 puntos porcentuales por las pensiones asistenciales. Esto significa que en tan sólo cuatro años, el ritmo de crecimiento de las pensiones ha sido casi del doble frente a los gobiernos anteriores, pues en el sexenio de Fox este gasto aumentó 0.8 puntos del PIB, con Calderón 0.8 puntos y con sólo Peña 0.6 puntos porcentuales.

Por el contrario, los ingresos del Gobierno federal sólo han aumentado 0.3% del PIB, casi cinco veces menos que el crecimiento del gasto en pensiones. Esto contrasta nuevamente con las pasadas administraciones: con Fox los ingresos del Gobierno federal aumentaron 1.7 puntos del PIB (dos veces más que las pensiones), con Calderón los ingresos aumentaron 0.8 puntos ( el mismo ritmo que las pensiones) y con Peña los ingresos crecieron un punto del PIB (1.7 veces más que las pensiones).

Como se ve, la actual administración ha roto esa suerte de equilibrio financiero entre el crecimiento de los ingresos y el gasto en pensiones. Detrás de la ‘transformación’ están varias cosas: la ausencia de una reforma fiscal orientada a incrementar los recursos tributarios; la falta de una reforma de pensiones profunda que reduzca su costo; la irresponsabilidad de elevar a rango constitucional las pensiones asistenciales (Adultos Mayores) sin garantizar su fondeo, y las modificaciones al esquema tributario de Pemex. Si la tendencia no cambia, el gasto en pensiones comenzará a canibalizar otros gastos esenciales.

Apoyo al pago de pensiones, por sistema (y política)

Todas las empresas del Estado y las Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) son dependientes de la Federación de una forma u otra.

En magnitud, el ente público más dependiente de la Federación para el pago de pensiones es el IMSS: su gasto con recursos propios en pensiones pasó de 58 mmdp en 2002 a 177.1 mmdp en 2022, un aumento de sólo 207% (119 mmdp). En contraste, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS[6] pasó de 92.7 mmdp a 477.7 mmdp, 415% (385 mmdp) más. Es decir, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS creció al doble de velocidad que el gasto con recursos propios (cuotas sociales) del Instituto. Mientras que en 2002 la institución pagaba el 62% de sus pensiones con recursos propios, en 2022 sólo lo hizo en 37.1%.

El ISSSTE, por su parte, desde 2002 ha sido prácticamente dependiente de la Federación para el pago de sus pensiones. Antes de 2013 la totalidad del gasto de pensiones de la institución provenía del Ramo 19, del programa Apoyo para Cubrir el Déficit de la Nómina de Pensiones del ISSSTE. Este apoyo pasó de 58 mmdp en 2002 a 283 mmdp en 2022, un aumento de 384% (224 mmdp). A partir de 2014, una parte de sus pensiones comenzó a pagarse con recursos propios: 2.9 mmdp o el 1.5% del total. Para 2022 sólo el 1.9% (5.3 mmdp) del total del gasto en pensiones fue cubierto con sus recursos.

El Gobierno también se hace cargo de la totalidad del pago de las pensiones del Ejército, a través de transferencias al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). De 2008 –cuando comienzan a existir datos– a 2022, el gasto a través del Ramo 19[7] para cubrir pensiones militares pasó de 15.9 mmdp a 39.5 mmdp, un aumento de 148% (23.5 mmdp).

Finalmente, hay que hacer notar que la Federación asumió el pago de las pensiones de Luz y Fuerza del Centro en 2010, un año después de su extinción. Asimismo, en 2011 se comenzaron a hacer pagos a pensionados de Ferrenal a través del Ramo 19, aunque su extinción se dio desde 2001. Antes de su desaparición, LFC realizó gastos en recursos para pensiones, en promedio, de 16 mmdp, entre 2002 y 2009. Con su extinción, el pago de pensiones pasó de 14 mmdp en 2009 a 22 mmdp, 59% (8 mmdp) más. Dicho pago de pensiones llegó a un máximo de 26 mmdp en 2011, pero ha ido bajando hasta regresar a los 22 mmdp en 2022.

En el caso de Ferrenal, no existen datos previos a 2011, cuando la SHCP asumió el pago de sus pensiones. Estos gastos llegaron a un máximo de 4.3 mmdp en 2012, y se han reducido hasta 2.5 mmdp en 2022. En otras palabras, la carga fiscal del pago de pensiones de empresas del Estado extintas se ha mantenido estable en los últimos años. 

En términos prácticos sólo Pemex y CFE no reciben apoyo directo para su pago de pensiones, aunque reciben ayuda de la Federación a través de subsidios en el caso de la CFE, o de trasferencias directas a través de la Sener, en el caso de Pemex. Las dos principales empresas del Estado y los dos Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) no son sostenibles por su cuenta.

Principales impactos

El crecimiento del gasto de pensiones por encima de los ingresos ha obligado al actual Gobierno a hacer recortes importantes. Frente al cierre de 2018, dentro de los grandes rubros del gasto, los Servicios Personales fueron recortados en 4% (60 mmdp), las Ayudas y Otros Gastos, 20% (10 mmdp) y el Sector Paraestatal en 20% (35 mmdp). Visto en clasificación funcional, se destacan un recorte de 4% (34 mmdp) en Educación, 32% (18 mmdp) en Asuntos de Orden Público (policía) o 17% (23 mmdp) en Justicia.

En una perspectiva a largo plazo, se puede analizar el gasto de diferentes secretarías clave. Por ejemplo, la dependencia con el mayor presupuesto histórico, las Secretaría de Educación, pasó de gastar 235 mmdp en 2002 a 382 mmdp en 2022, un crecimiento de 63% (147 mmdp), mientras que la Secretaría de Salud pasó de 47 mmdp a 184 mmdp, un aumento de 294% (137 mmdp). En ambos casos, el ritmo de crecimiento ha sido inferior al de las pensiones (399% de 2002 a 2022).

Asimismo, el gasto en inversión física pasó de 345 mmdp en 2002 a 935 mmdp en 2022, un aumento de 171% (590 mmdp). Otra forma de verlo: en 2002 la inversión física fue 1.1 veces mayor al gasto de pensiones; para 2022 las pensiones (contando las asistenciales) fueron 1.5 veces superiores a la inversión.

Frente al insuficiente aumento de los ingresos, el mayor gasto en pensiones ha implicado el desplazamiento de otros tipos de gastos. En 1995 el gasto en pensiones pasó de representar el 4.5% del gasto total, a hacerlo en un 8.4% en 2002 y en un 15.6% en 2022. A la par, otros conceptos de gasto han perdido participación, como los Servicios Personales, que pasaron de 27% en 1995 a 31.4% en 2022, y a 18.8% en 2022. Si bien esto podría indicar una mejora en la eficiencia y reducción de la burocracia, también puede significar una precarización en los salarios de los funcionarios públicos y una menor capacidad para contratar talento.

Sin embargo, el desplazamiento del gasto que más preocupa es el de la inversión física, que pasó de 12.3% del gasto total en 1995, llegó a un máximo de 18.7% en 2010, y en 2022 fue de sólo 12.3%. Esto significa que la cantidad de recursos enfocados a promover el crecimiento futuro cada vez son menores en proporción, lo que limitará a su vez la cantidad de impuestos que recauda el Gobierno y, por ende, los gastos esenciales y la inversión. Un ciclo vicioso.

Por otro lado, una reducción del gasto que parece positiva es aquélla del Costo Financiero (pago de deuda), la cual pasó de 20% en 1995 a 10% en 2022. A pesar de que en términos absolutos en 2022 el costo financiero fue el segundo mayor desde 1990, como lo hemos detallado, su presión sobre las finanzas públicas es menor ahora, debido a una estrategia más prudente de endeudamiento, basada en el financiamiento interno y tasas a plazo fijo.

Breve ‘taxonomía’ de las pensiones

El gasto público de pensiones en México puede dividirse en tres vertientes: el gasto público en pensiones contributivas, el gasto en capitalización de las cuentas individuales y el gasto en pensiones no contributivas (Cepal, 2020)[8].

  • El gasto en pensiones contributivas es aquel que el Gobierno otorga a los pensionados que aportaron durante su vida laboral al sistema de pensiones, antes de la reforma de 1995, con la que se transitó al sistema ahorro mediante cuentas individuales gestionadas por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). Los sistemas cubiertos por este tipo de gasto son los del IMSSS, ISSSTE, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro (LFC) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM).
  • El gasto de capitalización de las cuentas individuales corresponde a la cuota tripartita, donde el patrón, trabajador y Gobierno aportan al sistema de Afores. Este gasto se hace a través del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social que maneja la Secretaría de Hacienda.
  • El gasto de pensiones no contributivas corresponde a las pensiones asistenciales de Adultos Mayores. Se llama no contributiva porque los beneficiarios no hicieron contribuciones directas para financiar esta pensión.

IMSS

El sistema que más peso tiene en el gasto público de pensiones es aquel de tipo contributivo de las personas inscritas en el IMSS. Es decir, los trabajadores formales del sector privado que se jubilaron con el esquema previo al de las Afores. Este gasto ha oscilado entre 46% y 55% del gasto público en pensiones desde 2002 a la fecha. Los recursos destinados a pagar las pensiones contributivas del IMSS pasaron de 151 mmdp en 2002 a 655 mmdp en 2022, un incremento de 335% (504 mmdp).

Entretanto, las cuotas a la seguridad social recaudadas por el IMSS pasaron de 225 mmdp en 2002 a 449 mmdp en 2022, un aumento de sólo 99% (224 mmdp). Esto ha provocado que las cuotas del IMSS pasaran de ser 1.5 veces superiores al gasto en pensiones en 2002, a representar sólo 0.6 veces el gasto en pensiones de 2022. Para compensar, los subsidios totales que recibe el IMSS pasaron de 163 mmdp en 2002 a 590 mmdp en 2022, 261% (427 mmdp) de incremento. De hecho, desde 2012 los subsidios y transferencias al IMSS son superiores a las cuotas que cobra.

En la comparación sexenal, en los cuatro años de la actual administración el crecimiento porcentual del gasto de pensiones del IMSS se ha desacelerado: presenta un aumento de 36% (173 mmdp), inferior al aumento de 51% (163 mmdp) de Peña, al de 65% (126 mmdp) en el de Calderón o al 42% (57 mmdp) de Fox. Sin embargo, los ingresos también se han aletargado: las cuotas del IMSS han crecido sólo 14% (56 mmdp), proporción inferior al aumento de 29% (87 mmdp) del sexenio de Peña o el de 28% (58 mmdp) de Fox, aunque superior al 12% (38 mmdp) de Calderón.

ISSSTE

Veamos ahora las pensiones contributivas del ISSSTE, es decir, los trabajadores de gobierno jubilados con el esquema previo de 2007. Este gasto pasó de 58 mmdp en 2002 a 288 mmdp en 2022, un incremento de 393% (229 mmdp). Esto provocó que pasara de representar el 20% del gasto en pensiones a hacerlo en un 24%.

Se destaca que el crecimiento del gasto en pensiones de este sistema, tanto en porcentaje como en magnitud, ha sido mucho menor en la actual administración: registra sólo una expansión del 12% (30 mmdp), mucho menor al 47% (83 mmdp) del sexenio de Peña, al de 88% (82 mmdp) o al de 104% (47 mmdp) de Fox. Sin embargo, sus ingresos por cuotas a la seguridad social, en lo que va del sexenio, han decrecido 4% (3.4 mmdp), mientras que con Peña aumentaron 6% (4.7 mmdp), con Calderón lo hicieron en 2% (2.3 mmdp) y con Fox 5% (3.8 mmdp).

Pemex

Le sigue el gasto en el sistema de pensiones de Pemex, el cual pasó de 25 mmdp en 2002 a 69 mmdp en 2022, un aumento de 176% (44 mmdp). De hecho, es el sistema de pensiones contributivas que menor crecimiento ha tenido, lo que hizo que las pensiones de Pemex pasaran de representar el 9% del gasto público en pensiones en 2002 a hacerlo en un 6% en 2022. Cabe mencionar que Pemex transitó a un sistema de cuentas individuales hasta 2016, sólo para los nuevos empleados contratados.

A pesar del menor pago de pensiones de 2002 a 2022, los ingresos totales de Pemex sólo crecieron 138% (487 mmdp). Sin embargo, las ventas de Pemex crecieron sólo 31% (103 mmdp) pero sus ingresos financieros aumentaron 2,400% (384 mmdp). Los ingresos financieros incluyen las transferencias que hace el Gobierno federal a través de Sener, las devoluciones del IEPS de gasolinas y otras transferencias.

Si sólo se consideran sus ingresos por ventas y servicios, dichos ingresos pasaron de representar 13.6 veces su gasto a hacerlo 6.4 veces en 2022. Es decir, si no consideramos los apoyos que la petrolera recibe del Gobierno federal, es visible que su gasto en pensiones ejerce mayor presión financiera sobre la empresa.

En el análisis sexenal se destaca que los ingresos por ventas de Pemex han caído 8% (39 mmdp) de 2018 a 2022. En el sexenio de Peña aumentaron 32% (117 mmdp), con Calderón cayeron 36% (130 mmdp) y con Fox crecieron 93% (237 mmdp). Por el contrario, las pensiones de Pemex en 2022 ascendieron a 69 mmdp, mismo monto que el de 2018, mientras que con Peña Nieto crecieron 43% (21 mmdp) y con Calderón 3% (13 mmdp).

CFE

El gasto de pensiones de la CFE pasó de 9 mmdp en 2002 a 51 mmdp en 2022, un aumento de 498% (43 mmdp). Con esta evolución, el gasto de este sistema pasó de representar el 3% del gasto en pensiones del Sector Público a abarcar un 4%. Por el contrario, los ingresos propios de la empresa aumentaron sólo 61% (161 mmdp), por lo que pasaron de representar 30.8 veces el gasto de pensiones de 2002 a equivaler sólo 8.3 veces dicho gasto en 2022.

En la comparación sexenal, los ingresos propios de la CFE aumentaron 64% (163 mmdp) con Fox y 18% (87 mmdp) con Calderón, y cayeron 1% (4 mmdp) con Peña y 15% (74 mmdp) con López Obrador. Por el contrario, las pensiones aumentaron 67% (15 mmdp) con Calderón, 55% (17 mmdp) con Peña y han crecido 6% (3 mmdp) con AMLO.

Otros sistemas

Como hemos visto, en el pago de pensiones contributivas se contabilizan también las obligaciones con empresas públicas extintas, como Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal).  En el caso de la primera, el gasto pasó de 12 mmdp en 2002 a 22 mmdp en 2022, un aumento de 86% (10 mmdp), mientras que la segunda se ha mantenido alrededor de 2.5 mmdp desde 2011, que existen datos disponibles.

Finalmente, se contabilizan el gasto en pensiones del Ejército y la Marina, correspondientes al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM)[9], los cuales han pasado de 8.3 mmdp desde 2008 –que existen cifras consolidadas– a 34 mmdp en 2022, un aumento de 310% (25.7 mmdp).

Para la capitalización de las cuentas individuales se contemplan dos conceptos: 1. Las aportaciones estatutarias, que corresponde al 0.225% del salario base de cotización del trabajador (estas aportaciones complementan las aportaciones que hace el patrón a las del trabajador). 2. El gasto por cuota social, que es la que el Gobierno aporta por cada día de salario cotizado a los trabajadores, según su nivel de ingresos[10]. 

En el caso de las cuotas estatutarias, el gasto pasó de 4.7 mmdp en 2008 –que hay datos disponibles– a 8.2 mmdp, un aumento de 73% (3 mmdp). Por lo que toca a la cuota social hacia trabajadores inscritos en el IMSS, el gasto pasó de 27 mmdp en 2008 a 42 mmdp, un aumento de 55% (15 mmdp). Finalmente, la cuota social para los trabajadores del ISSSTE pasó de 2.9 mmdp en 2010 –que hay datos disponibles– a 3.4 mmdp, un incremento de 17% (500 mdp). En conjunto estos gastos representaron el 4.6% del gasto total de pensiones de 2022, inferior al 7% que significaron en 2008. Es decir, el gasto del Gobierno para atender las pensiones contributivas ha crecido mucho más que el apoyo otorgado a los futuros pensionados mediante el sistema de cuentas individuales.

Anexo

[1] El gasto en pensiones contributivas son aquéllas para los pensionados que aportaron directamente durante su vida laboral al sistema de pensiones. El gasto en pensiones asistenciales (no contributivas) corresponde a programas sociales como las Pensiones de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad Permanente.

[2] Se toma como punto de comparación 1995 al 2000 y no el último año del sexenio pasado (1994) debido a que a partir de 1995 comenzaron a estar disponibles los datos de pensiones. En el resto de las comparaciones se toma último año del sexenio vs. último año del sexenio.

[3] Incluye el programa de Pensiones del Bienestar para las Personas Adultas Mayores y el Programa de Pensión de Discapacidad Permanente.

[4] Otros programas importantes del Ramo 19, son el Seguro de Enfermedad y Maternidad que en 2022 recibió el 10% del ramo o el IMSS-Bienestar que recibió el 2%.

[5] Requerimientos Financieros del Sector Público.

[6] Los programas presupuestarios con los que la Federación apoya al IMSS son Pensión Mínima Garantizada y Pensiones y Jubilaciones en Curso de Pago.

[7] Los programas contemplados son “Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones”, “Compensaciones de Carácter Militar con Pago único”, “Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio”, “Pensiones Civiles Militares y de Gracia”.

[8] Cepal (2020).  El Sistema de pensiones en México: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera.

[9] Se contemplan los programas de “Cuota correspondiente de haberes de retiro y pensiones” así como “y “Pensiones Militares Civiles, Militares y de Gracia”

[10] Previo a la reforma de 2020, el Gobierno aportaba entre 10.75 a 6.25 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganaban hasta 4 Unidades de Medida y Actualización (UMA). A partir de 2023, el Gobierno aporta entre 1 y 2.45 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganan entre 4.01 y 7.09 UMAs. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. (16 de diciembre de 2020)

El costo oculto del Banco del Bienestar                  

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

En lo que va del sexenio, el Gobierno ha extraído 28 mil millones de pesos (mmdp) de la banca de desarrollo para financiar la expansión del Banco del Bienestar, a costa de debilitar el financiamiento de la inversión productiva y de llevar a instituciones como Nafin y Bancomext a constantes déficits operativos.

La Secretaría de Hacienda tiene la facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo, y posteriormente recapitalizarlos (en teoría) mediante transferencias financieras. Ya en sexenios pasados la SHCP tenía la costumbre de cobrar más aprovechamientos que el monto que transfería a los bancos: una manera de ‘ganar’ recursos adicionales a lo presupuestado en el Paquete Económico. Por lo demás, tomar recursos de unas instituciones para dárselas a otras nunca dejó de ser práctica común.

Sin embargo, de 2019 a 2022 los efectos de tal facultad discrecional se agravaron: la extracción de recursos de la banca de desarrollo para el gasto corriente del Gobierno federal ascendió, en esos años, a 7.2 mmdp, superior a lo sustraído en todo el sexenio pasado. Asimismo, el traspaso de recursos entre bancos ha favorecido tan sólo al Banco del Bienestar, con 20.9 mmdp, a pesar de que esta institución (que tiene como antecesor al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros [Bansefi]) ya no es, en sentido estricto, un banco de desarrollo: ya no otorga préstamos, sino que se ha convertido en el dispersor de los programas sociales del Gobierno.

El costo de este proceder ha sido alto: los bancos dedicados a financiar a las pequeñas y medianas empresas (Pymes), y a las empresas vinculadas al comercio exterior u obras de infraestructura, se han debilitado. En lo que va del sexenio, Nafin ha sufrido una descapitalización neta por cobro de aprovechamientos de 7.5 mmdp; Banobras, de 12.1 mmdp; Bancomext, de 6.4 mmdp, y Banjército, de 2 mmdp.

Tal extracción de recursos ha orillado a los bancos de desarrollo a hilar tres años con pérdidas operativas, al tiempo que cargan con una rentabilidad negativa de los activos y una reducción de su capital contable. Este debilitamiento fiscal, aunado a la falta de certidumbre económica en los ámbitos nacional e internacional, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo. La extracción de recursos de la banca de desarrollo ha puesto en riesgo el objetivo mismo de estas instituciones: promover el crédito y la inversión.

Es lícito decir, entonces, que con este proceder se han priorizado a las instituciones de corte clientelar por encima de las orientadas al desarrollo económico.

Te explicamos a detalle este esquema y sus implicaciones…

Las bases de la extracción de recursos

La facultad de la Secretaría de Hacienda para cobrar de forma discrecional aprovechamientos a la banca de desarrollo está respaldada tanto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) como en las leyes de ingreso que se aprueban cada año:

  • En el Artículo 26 de la LFPRH[1], se establece que “la Secretaría (de Hacienda) determinará el cálculo del aprovechamiento (sobre las entidades del sector público) con base en las disposiciones legales aplicables. El Ejecutivo determinará anualmente su reinversión en las entidades como aportación patrimonial o su entero al erario federal”. En otras palabras, la SHCP tiene la potestad de determinar discrecionalmente dichos cobros.
  • En las leyes de ingreso (LIF) aprobadas cada año, en la sección “Facilidades Administrativas y Beneficios Fiscales”, generalmente en el artículo 10, se establece que “el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, queda autorizado para fijar o modificar los aprovechamientos que se cobrarán en el ejercicio fiscal”.
  • En la misma LIF se establece que “cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público obtenga un aprovechamiento a cargo de las instituciones de banca de desarrollo (…) los recursos correspondientes se destinarán por la propia Secretaría prioritariamentea la capitalización de cualquiera de dichas entidades” (el énfasis es nuestro). Lo anterior significa que los cobros a los bancos de desarrollo no necesariamente se deben reinvertir en los mismos.

Al respecto de estas atribuciones, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en la revisión de la Cuenta Pública 2010[2] y 2013[3], aseguró que:

  • La SHCP no ha dejado claro cuál es la intención de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente otorgarle transferencias.
  • El cobro de aprovechamientos no ha obedecido a una necesidad intrínseca de las finanzas públicas. No hay reglas precisas para su determinación y cuantificación, ni se aplica esta facultad a todos los bancos de desarrollo.
  • Si bien la SHCP está facultada para cobrar un aprovechamiento a los bancos de desarrollo, derivado de las ganancias obtenidas gracias a la garantía soberana que el Gobierno federal otorga a los pasivos contratados de los bancos, en la práctica la SHCP instruye el pago de aprovechamientos antes del final de cada ejercicio, cuando aún no se ha determinado si las instituciones han tenido ganancias.
  • Los bancos de desarrollo no sólo generan ganancias debido a las garantías que el Gobierno federal les otorga, sino también de otros programas como el de Cadenas Productivas de Nafin. Sin embargo, la SHCP no hace distinción al momento de determinar los aprovechamientos a cobrar.
  • A nivel macroeconómico, la práctica de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente hacerle transferencias, se refleja en una mayor recaudación de la realmente obtenida (es decir, e una recaudación artificial)y en un mayor gasto de inversión del Estado.

Como se aprecia, las dudas en torno a este ‘mecanismo’ están bien fundadas, y su opacidad es en sí un objeto de estudio.

Hacienda: la que da y quita

La facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo para reasignar recursos entre bancos, ya era una costumbre en el sexenio pasado, pero su uso se ha agravado en la actual administración.

Durante el sexenio de Peña Nieto, Hacienda realizó este tipo de cobros por 52.4 mmdp (8.7 mmdp en promedio cada año), y devolvió vía transferencias sólo 45.6 mmdp (7.6 mmdp en promedio). En suma, el anterior Gobierno extrajo de la banca de desarrollo 6.8 mmdp (1.1 mmdp en promedio) para financiar el gasto corriente.

El esquema de extracción se ha acelerado en este sexenio: de 2019 a 2022, el Gobierno ha cobrado 100 mmdp en aprovechamientos (el doble que en el sexenio pasado, y 25 mmdp en promedio cada año), y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp (23.2 mmdp en promedio). En suma se han extraído recursos de la banca de desarrollo por 7.2 mmdp en sólo cuatro años de gobierno (1.8 mmdp anualmente), monto superior a lo obtenido en todo el sexenio pasado.

Lo más cuestionable en el esquema de cobro de aprovechamientos y transferencias a los bancos de desarrollo es que sirve para traspasar recursos de una institución a otra, sin una justificación clara de política pública.

Si bien la Federación ha regresado a la banca de desarrollo 92.8 mmdp de los 100 mmdp cobrados por aprovechamientos, la devolución no ha sido equitativa: de 2019 a 2022 a Nafin le cobraron 30.7 mmdp en aprovechamientos, pero recibió en transferencias sólo 23.1 mmdp (como se muestra en la primera gráfica); a Banobras le cobraron 44.7 mmdp y recibió sólo 32.5 mmdp; a Bancomext le cobraron 22.1 mmdp y recibió sólo 15.6 mmdp; a Banjército le cobraron 2 mmdp y no recibió nada a cambio. Al considerar los menores recursos ‘regresados’ a los anteriores bancos frente a lo cobrado, se tiene que el Gobierno extrajo de ellos 28 mmdp. Por el contrario, al Banco del Bienestar le cobraron sólo 500 mdp pero recibió 21.4 mmdp en transferencias, provenientes de los 28 mmdp obtenidos de los otros bancos. Veamos a detalle.

En el caso de Nacional Financiera (Nafin), durante el gobierno de Peña Nieto se realizaron pagos por concepto de aprovechamientos al Gobierno federal por 6.7 mmdp en seis años, mientras que recibió capitalizaciones por 6.5 mmdp. En total, tuvo una pérdida neta de 222 mdp. Ya en el sexenio actual, de 2019 a 2022, ha pagado por aprovechamientos 30.7 mmdp, 354% (23.9 mmdp) más que el sexenio pasado, y ha recibido 23.1 mmdp de capitalización 254% (16.6 mmdp) más. En suma, este banco de desarrollo ha perdido 7.5 mmdp de capitalización en lo que va del sexenio, 33 veces más que en el pasado.

Vale la pena dejar en claro que de 2013 a 2022 sólo en tres ocasiones Hacienda ha otorgado la misma cantidad de recursos para la capitalización de Nafin que los aprovechamientos que le ha cobrado. Esta precisión es importante, pues la SHCP ha defendido este esquema de cobro al asegurar que la suma de aportaciones de capital, menos los aprovechamientos cobrados, resultan en un balance neutro. Para decirlo claro: es una verdad a medias que los bancos reciban la misma cantidad de dinero que les quitan. 

En lo que toca al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), durante el sexenio pasado se realizaron pagos por aprovechamientos por 30.1 mmdp en seis años, y el banco recibió transferencias por 13.7 mmdp, lo que significa que sufrió una pérdida neta de capital por 16.4 mmdp. De 2019 a 2022, su pago de aprovechamientos se eleva a 44.7 mmdp, y las transferencias recibidas a 32.5 mmdp, lo que suma una pérdida financiera por 12.1 mmdp, todavía inferior a lo cometido el sexenio pasado. No obstante, hay que señalar que las salidas netas de Banobras con Peña Nieto promediaron 2.7 mmdp por año y con López Obrador promedian ya 3 mmdp: de seguir este ritmo, se superará la descapitalización infligida el sexenio pasado.

Hay que comentar también que durante el sexenio pasado sólo en 2018 los aprovechamientos cobrados fueron ‘neutralizados’ por un monto igual de transferencias financieras, mientras que en el resto de los años Banobras sufrió descapitalizaciones. En el sexenio actual, en tres años se ha tenido un balance neutro, pero en 2021 Banobras tuvo una salida neta de 12.2 mmdp, la más grande registrada. Esto significa que el actual Gobierno no tiene la ‘costumbre’ de extraer tantos recursos de Banobras como en el pasado inmediato; más bien ha recurrido a su facultad de recaudación de forma selecta. En 2023, con los ingresos presionados, es posible que se repita la descapitalización del banco, con el fin de absorber recursos para el gasto corriente.

Por su parte, durante el sexenio pasado se realizaron pagos de aprovechamientos por 15.4 mmdp en seis años provenientes del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext), mientras que el banco recibió capitalizaciones por 18.7 mmdp. Es decir, esta institución tuvo una ganancia fiscal de 3.2 mmdp. La situación cambió con el Gobierno actual: de 2019 a 2022, Bancomext ha pagado aportaciones a la Federación por 22.1 mmdp, y recibido sólo 15.6 mmdp por concepto de capitalizaciones: una pérdida fiscal de 6.4 mmdp en tan sólo cuatro años. Éste puede ser uno de los factores que revelan el cambio de postura del actual Gobierno respecto a la promoción del comercio exterior. En el sexenio pasado, en tres años Bancomext tuvo incrementos netos de capital, mientras que en el actual en todos los años ha sufrido pérdidas.

¿A dónde fueron a parar los recursos obtenidos de Nafin, Bancomext y Banobras? En su mayoría, al Banco del Bienestar.

Durante el sexenio pasado, el antes llamado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) también era la institución de la banca de desarrollo más favorecida, pues recibió en seis años 6.6 mmdp, y no sufrió ningún cobro de aprovechamiento. Es importante destacar que dichas transferencias se realizaron conforme al presupuesto aprobado por el Congreso; de hecho, Hacienda pagó en promedio 33 mdp menos en transferencias a Bansefi de lo aprobado.

En el sexenio actual, el ahora llamado Banco del Bienestar ha recibido apoyos financieros por 21.4 mmdp, 222% (14.8 mmdp) más que en el Gobierno pasado. Además, el 92% (19.7 mmdp) de esos apoyos rebasaron lo aprobado por el Congreso, lo que equivale a un sobrejercicio por parte de Hacienda de 4.9 mmdp en promedio cada año, en concepto de apoyos a ese banco. Si consideramos que en 2022 el Banco del Bienestar realizó un pago de aprovechamientos por 550 mdp por primera vez desde 2013, la ganancia de capital neto en el sexenio acumula 20.9 mmdp.

Como veremos a continuación, la estrategia de descapitalizar a bancos de desarrollo y beneficiar a una institución que se encarga de dispersar los recursos de programas sociales ha tenido impactos negativos en el otorgamiento de créditos y la rentabilidad del resto de las instituciones.

La caída del financiamiento, a detalle

El debilitamiento fiscal de la banca de desarrollo, aunado a la falta de certidumbre económica a nivel nacional e internacional y a la falta de estrategias de promoción del crédito, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo.

En 2022 los créditos otorgados por la banca de desarrollo ascendieron a 789.9 mmdo, 12% (105 mmdp) inferiores a los de 2018. Bancomext fue el banco con mayor retroceso en el financiamiento al sector privado y público: -21% (-58 mmdp) frente a 2018, seguido de la SHF, en -66% (-21.1 mmdp), Banobras -13% (17.5mmdp) y Nafin en -2% (9.4 mmdp). Asimismo, como ya se ha adelantado, el Banco del Bienestar dejó de dar créditos en 2021, cuando en 2018 llegó a dar 1.3 mmdp.

El único banco que presenta incrementos en su otorgamiento de créditos es Banjército: logró 56.5 mmdp en 2022, un incremento de 27% (12.8 mmdp). En efecto, la banca de desarrollo es otro sector en el que el Ejército ha ganado participación, como en el gasto en seguridad y fideicomisos, como lo hemos documentado.

Los resultados generales de otorgamiento de crédito en este sexenio demuestran que la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión[4] de promover el desarrollo económico a través de la inclusión financiera y el acceso al crédito en sectores y grupos que enfrentan mayores limitaciones, como las pymes o la población rural.

¿Qué tanto de la reducción del otorgamiento de créditos por parte de la banca de desarrollo se debe a situaciones coyunturales del mercado (como la crisis del covid-19), y qué tanto a la administración de la propia banca? Esta pregunta es difícil de contestar, pero un punto de partida es reconocer que el financiamiento neto al sector privado en 2022 sufrió una reducción de 2.5% o 2.1 billones de pesos. Esto significa que, en general, las empresas han recurrido menos al crédito que en años anteriores. No obstante, hay que destacar que en este periodo la contracción de la banca de desarrollo ha sido de 5.7% o 121 mmdp, superior a la caída de la banca comercial, que fue de sólo 0.4% o 87 mmdp.

Por otra parte, la banca de desarrollo tiene el potencial de perseguir una política contracíclica, es decir, en contra del ciclo decreciente del otorgamiento de créditos en la economía. Esto lo puede hacer porque disminuye su riesgo apoyándose en las garantías financieras del Gobierno federal, mientras que la banca comercial asume mayor riesgo en tiempos de crisis.

El hecho de que la banca comercial en México haya tenido un mejor desempeño que la de desarrollo, la cual goza del apoyo del Estado, indica que los bancos de fomento carecieron de estrategias para sobreponerse al contexto económico nacional e internacional y promover de mejor manera el crédito. Además, evidencia que no se aplicaron estrategias anticíclicas para evitar la contracción de la economía, a través de mayores créditos por parte de los bancos de desarrollo. En otras palabras, además de verse envueltos en una inercia de menor colocación de créditos, los bancos de desarrollo resultaron afectados por sus propias omisiones.

Al respecto de la falta de estrategias para la promoción del crédito, la ASF ha identificado que, en lo general, los bancos de desarrollo presentan las siguientes carencias:

  • Falta de diagnóstico sobre la población objetivo y sus necesidades de financiamiento.
  • Falta de métricas para evaluar el impacto en el desarrollo económico de los créditos otorgados.
  • Falta de estrategias para diversificar los créditos de la población no atendida.

Finalmente, como comparación internacional, un estudio de la Cepal[5] indica que en el contexto de la pandemia de covid-19, entre enero de 2020 y febrero de 2021, los bancos de desarrollo en México otorgaron financiamiento para el desarrollo por 1% del PIB, mientras que a nivel Latinoamérica el financiamiento ascendió a 2.2%, y en América del Sur a 2.7%. Se destacan países como Perú y Brasil, que otorgaron apoyos a través de su banca de desarrollo por 9.6% y 3% del PIB, respectivamente. Esta información muestra que los bancos de desarrollo en México se rezagaron durante la crisis de 2020 frente a otros países, y que no existió un verdadero esfuerzo contracíclico para atender los efectos de la pandemia.

Fondos de fomento

En el caso de los fondos y organismos de fomento, la caída del otorgamiento de créditos ha sido aún más grave. Éstos no están constituidos legalmente como bancos de desarrollo, pero persiguen el mismo objetivo: facilitar el crédito en sectores prioritarios.

Hacienda divide los fondos de fomento en cinco: el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI), los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA), el Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) y el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Infonacot). Además, considera a Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) como organismo descentralizado de fomento.

Al cierre de 2022, cinco fondos de fomento y la FND sumaron un otorgamiento de créditos de 236.8 mmdp, una caída de 31% o 122.9 mmdp frente al cierre de 2018. Al igual que los bancos de desarrollo, desde el sexenio de Fox se había mantenido un crecimiento constante en el otorgamiento de créditos.

La caída del financiamiento se debe, principalmente, a una contracción de 25% (66.5 mmdp) de los créditos de los FIRA, frente al cierre de 2018 y a una caída de 66% o 60 mmdp de la FND. Esto es una mala noticia para el campo. En mayo de 2023 se hizo oficial el proceso de desaparición de la FND. Ante reclamos de productores del campo, el Gobierno ha asegurado que los FIRA asumirán el papel de promoción del crédito. Sin embargo, como lo muestran los datos, tanto FIRA como FND presentan un debilitamiento en esta tarea. Difícilmente una institución logrará suplir a la otra.

Nueva era para la banca de desarrollo

En una perspectiva histórica, el desempeño de la banca de desarrollo en este sexenio ha roto con la tendencia creciente en el otorgamiento de crédito, observada desde el sexenio de Fox. El factor determinante ha sido el enfoque extractivo que se ha aplicado a los bancos.

Como lo apunta la ASF, entre 1981 a 1994 la Banca de Desarrollo fue descapitalizada por la crisis económica de la década de 1980, lo que redujo el otorgamiento de créditos. A partir de esa época, los bancos de desarrollo se volvieron más bien un acompañante de los bancos comerciales, al adoptar estrategias de préstamos con esquemas de segundo piso, es decir, sin trato directo con los usuarios de los créditos, sino a través de las instituciones financieras privadas. Este periodo también se vio marcado por falta de controles en el otorgamiento de créditos, lo que llevó a una gran acumulación de cartera vencida y a la necesidad del Gobierno federal de rescatar a la banca en 1994.

En 1994 se publicaron reglas de requerimientos de capitalización de las instituciones de la banca de desarrollo. También se reformó la Ley de Instituciones de Crédito, para normar el otorgamiento de crédito bajo criterios de mercado. De tal forma, de 1995 al 2006 el accionar de la banca de desarrollo se enfocó en un saneamiento financiero, quedando en segundo término el apoyo a sectores productivos, lo que redujo el financiamiento.

En 2007 se inicia una estrategia de expansión del financiamiento de forma controlada, al definirse la población objetivo de Nafin, Bancomext, Banobras, Bansefi, Banjército y SHF: las pymes, empresas dedicadas al comercio exterior, estados y municipios, personas de bajos ingresos, miembros de las Fuerzas Armadas y desarrolladores inmobiliarios. La diferencia más significativa entre los crecimientos a partir de 2007 y los anteriores radica en su sustentabilidad, producto de la aplicación de prácticas prudenciales y estrictos análisis de riesgo que redujeron los índices de cartera vencida a un promedio de 7.8% anual. Con todo, el otorgamiento de crédito como proporción del PIB se mantuvo en niveles inferiores al 3%.

Habiendo expuesto lo anterior, la evolución de los créditos cobra más sentido: durante la Presidencia de Salinas de Gortari, los créditos otorgados aumentaron en 60% (412 mmdp), en el contexto de un otorgamiento sin grandes controles. En contraparte, con Zedillo el otorgamiento se redujo en 62% (685 mmdp) debido al periodo de saneamiento financiero luego de la crisis de 1994. Con Fox, la colocación de créditos apenas logró un crecimiento de 5% o 21 mmdp frente al cierre del sexenio de Salinas, y no fue sino hasta la administración de Calderón que se logró un aumento del 83% (359 mmdp). Con Peña Nieto, el crecimiento se mantuvo, pero con un menor ritmo, de 13% o 102 mmdp por encima del cierre del sexenio de Calderón.

Como vemos, desde el sexenio de Fox se había instaurado un proceso de crecimiento continuo en la colocación de crédito de la banca de desarrollo, pero la llegada de López Obrador ha significado un punto de quiebre, con un nuevo proceso de contracción: el otorgamiento de créditos acumula una caída de 12 o 105 mmdp frente al cierre del sexenio anterior, y no parece que hacia 2024 se pueda recuperar. Como hemos argumentado, gran parte del problema ha sido la descapitalización de los bancos, a través del cobro de aprovechamientos.

El impacto negativo de la sustracción de recursos

Los recursos fiscales extraídos de la banca de desarrollo han supuesto un deterioro en sus indicadores operativos: desde 2020 el resultado neto de operación de los seis bancos que la integran ha sido negativo. Asimismo, los pasivos han aumentado más que los activos, afectando el capital contable de las instituciones, con el resultado de que la cartera de crédito se ha reducido. Vayamos por partes.

El caso que ayuda a entender de mejor forma el retroceso de los bancos de desarrollo es el de Nafin. Este banco ha registrado pérdidas operativas desde 2019, debido a la sustracción de recursos que ha sufrido por parte del Gobierno federal.

Durante el sexenio de Peña Nieto, el resultado neto de operación –es decir, los ingresos totales menos los gastos totales– promediaron ganancias por 2.2 mmdp, cada año. De 2019 a 2022 esta institución ha finalizado con pérdidas operativas por 5.5 mmdp en promedio cada año. Hay que destacar que el deterioro comenzó con la llegada del Gobierno actual, y se ha ido agravando: en 2018 Nafin terminó con ganancias por 3 mmdp, el mayor monto desde 2011 que hay datos disponibles, pero en 2019 terminó con pérdidas por 2.6 mmdp; luego en 2020 perdió 4.7 mmdp; en 2021, 7 mmdp, y en 2022 su balance fue negativo en 7.5 mmdp. La institución va en caída libre.

Según el análisis de la Cuenta Pública 2021 por parte de la ASF[6], Nafin hubiera tenido resultados de operación positivos en los ejercicios 2019 a 2021, si no hubiera realizado pagos de aprovechamientos al Gobierno federal. Las pérdidas operativas de Nafin han provocado también un deterioro en su capital contable, apunta la ASF –es decir el balance entre activos y pasivos–.

En 2022 los activos de Nafin sumaron 539 mmdp, 24% (172.9 mmdp) menos frente al cierre de 2018, mientras que sus pasivos cayeron 24% o 163.2 mmdp. Nótese que, en magnitud, la caída de los activos fue mayor. Lo anterior provocó que el capital contable de la institución cerrara en 2022 en 35.6 mmdp, 21% (9.7 mmdp) menos que en 2018, el peor nivel desde 2015. En otras palabras, el patrimonio de Nafin ha sufrido un retroceso de siete años.

La reducción de capital, sobra decirlo, es uno de varios factores que limita el otorgamiento de créditos. Y sí: la cartera de créditos de Nafin ha venido sufriendo una contracción desde 2019, lo que está relacionado con el menor otorgamiento de créditos, lo cual explicaremos en la siguiente sección. En 2022, la cartera de créditos de Nafin sumó sólo 211 mmdp, 33% (105 mmdp) menos que en 2018, y el peor monto desde 2014.

La siguiente institución que ha sido gravemente afectada de esta forma es Bancomext. De 2013 a 2018 promedió un resultado neto de operaciones de 999 mdp, pero de 2019 a 2022 promedia pérdidas de 2.3 mmdp. Hay que notar que el margen operativo de este banco ya venía cayendo desde el sexenio pasado: en 2018 cerró con una ganancia de apenas 57 mdp, muy inferior a los 1.8 mmdp logrados en 2014, pero en 2019 cayó a un déficit de 1.3 mmdp; en 2020 de 2.2 mmdp; en 2021 de 2.6 mmdp y en 2022 con una pérdida de 2.9 mmdp. Este banco también va en caída libre.

Según la ASF[7], si Bancomext no hubiera realizado el pago de aprovechamientos en 2020, habría tenido una utilidad neta de 3 mmdp. Además, la Auditoría resalta que la rentabilidad sobre los activos (ROA) negativa se debió al pago de aprovechamientos y no a una mala gestión operativa. El ROA –que se obtiene de dividir el resultado neto entre los activos– promedió 0.3 puntos en el sexenio pasado, pero en lo que va del actual promedia -0.4 puntos.

En 2022, los activos de Bancomex cerraron en 450 mmdp, 8% (41 mmdp) menos que en 2018, y sus pasivos cayeron 8% (37.6 mmdp). Lo anterior provocó una caída del capital contable de 9% o 3.4 mmdp, hacia un nivel de 34.3 mmdp, el menor desde 2016. La cartera de crédito de este banco cerró 2022 en 219 mmdp, un retroceso de 22% (61.8 mmdp), el peor nivel desde 2015.

En el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) también se nota un deterioro en los resultados de operación, aunque aún no ha caído en déficits. Durante el sexenio de Peña Nieto el banco promedió resultados de gestión positivos por 3.8 mmdp, pero en lo que va del actual sexenio el promedio es de 2.3 mmdp: una reducción de 64% (1.6 mmdp). El deterioro de esta institución comenzó en 2020, cuando cerró con un resultado neto de 753 mdp; en 2021 tuvo una mejora hacia los 2.5 mmdp, pero en 2022 cerró en 933 mmdp, su peor resultado desde 2011, que hay datos disponibles.

Según la ASF[8], el pago de aprovechamientos al Gobierno federal en 2020 fue el principal factor detrás del deterioro del resultado de operación de ese año. Sin dicho pago, Banobras habría cerrado con una utilidad neta de 12.1 mmdp.

A pesar del deterioro en la gestión del banco, el hecho de no haber caído en pérdidas ha permitido que el capital contable de la institución registre un incremento de 24% (15.9 mmdp). Sin embargo, hay que notar que este capital alcanzó un máximo de 85.5 mmdp, en 2021 y en 2022 cayó a 83.1 mmdp.

En cuanto a la cartera de crédito, el banco mantiene un crecimiento, pero con un ritmo limitado. En lo que va del sexenio se registra un aumento de 5% (27.3 mmdp); no obstante, durante el sexenio anterior la cartera de crédito logró una expansión de 50%, o 177.4 mmdp.

El caso del Banco del Bienestar es paradójico: a pesar de las constantes transferencias de recursos otorgadas por el Gobierno federal, mantuvo balances de operación negativos de 2019 a 2021. Esto puede deberse a los grandes gastos que supuso la ampliación del número de sucursales en todo el país. En el sexenio pasado este banco (su antecesor Bansefi, pues) promedió un resultado neto de apenas 129 mdp, y en lo que va del actual Gobierno el promedio es de 37 mdp. No obstante, hay que notar que en 2022 el resultado fue positivo por 1 mmdp.

Lo que sí se destaca es el incremento del capital contable del banco. En 2022 este patrimonio llegó a 18.1 mmdp, un aumento de 511% (15.1 mmdp). En otras palabras, el banco ha crecido seis veces frente al cierre del sexenio pasado.

Lo irónico de este crecimiento es que en 2022 el Banco del Bienestar dejó de registrar recursos en su cartera de crédito. Es decir, el patrimonio del Banco no ha crecido a punta de favorecer el acceso al crédito de las personas, sino por sus nueva infraestructura e inversiones financieras. 

Los déficits operativos de Nafin y Bancomext, aunados a un deterioro de Banobras, han llevado a la banca de desarrollo a acumular tres años de pérdidas netas, a pesar de las mejoras del Banco del Bienestar.

En el sexenio pasado los seis bancos de desarrollo obtuvieron un resultado neto positivo por 8.9 mmdp en promedio, pero en lo que va del actual promedian un déficit de 207 mdp. Si bien en 2019 se registró una ganancia por 5.1 mmdp, para 2020 se cayó en un déficit de 2 mmdp, en 2021 de 1.4 mmdp y en 2022 de 2.5 mmdp, el peor que se tenga registro. Estas pérdidas, en efecto, fueron causadas principalmente por la extracción de recursos de parte del Gobierno federal, como lo corrobora la ASF.

Las caídas en el capital contable de Bancomext y de Nafin han sido parcialmente compensadas por incrementos en Banobras, Banco del Bienestar y Banjército, pero el ritmo de crecimiento ha sido menor que en el pasado inmediato. En lo que va del sexenio, el capital contable –el patrimonio– de la banca de desarrollo acumula un crecimiento de 13% (27.3 mmdp), pero en el sexenio pasado registró un incremento de 52% (70 mmdp).

Lo más preocupante es la evolución de la cartera crediticia. La caída de Bancomext y Nafin no ha podido ser compensada por Banobras, y mucho menos por el Banco del Bienestar que, como hemos visto, dejó de dar créditos. El resultado es que esta cartera conjunta cerró en 1.09 billones de pesos en 2022, una caída de 15% o 200 mmdp, frente al cierre de 2018. Lo anterior significa que la participación de la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión de impulsar al sector privado y social.

Capitalización del Bienestar

Un último indicador operativo es el Índice de Capitalización (ICAP). Éste representa la fortaleza financiera de una institución para soportar pérdidas no esperadas, en función de su perfil de riesgo. Este indicador se calcula como la proporción del capital neto de la institución respecto de la suma de activos ponderados sujetos a los riesgos de crédito, de mercado y operacional. Además de revelar la salud financiera de una institución, el ICAP sirve para evaluar el potencial de otorgamiento de créditos. A mayor ICAP, mayor potencial para otorgar préstamos, que para concertarse depende de la demanda del mercado y de las facilidades de los bancos.

Del cierre de 2018 a 2022, el ICAP ponderado de la banca de desarrollo pasó de 17.5 a 23.2 puntos, un aumento de 5.7 puntos. Como comparación, en el sexenio pasado, el ICAP de los seis bancos de desarrollo aumentó sólo 2.6 puntos. Según la ASF[9], el incremento del ICAP en el sexenio pasado se debió al aumento en los requerimientos de capital por riesgo de crédito, establecidos a partir de la Reforma Financiera de 2014. Asimismo, el aumento del capital neto fue un factor. En el caso del actual Gobierno, el aumento del ICAP podría estar más relacionado con una reducción de los activos en riesgo de crédito en 19% (167 mmdp), según el Informe de Estabilidad Financiera de Banxico.

Se destaca que el banco que más ha incrementado su ICAP ha sido el Banco del Bienestar, al pasar de 24.5 puntos en 2018 a 85.6 al cierre de 2022. Los demás bancos no han sido tan beneficiados: Banjército pasó de 23.1 puntos a 38 puntos en el mismo periodo; Banobras de 18.3 a 21.6; Nafin de 14.5 a 16.9, y Bancomext incluso sufrió una reducción, al pasar de 18.8 puntos a 18.1 puntos. Parece claro que las transferencias fiscales al Banco del Bienestar son la respuesta detrás de este dispar incremento.

¿Por qué otros bancos han aumentado su ICAP a pesar de la extracción de recursos a través de aprovechamientos? Según la calificadora HR Ratings[10], el ICAP de Nafin ha aumentado (a pesar de su reducción en su capital neto ) por la reducción de sus activos sujetos a riesgo.

En entrevista para México Evalúa, Ángel García, director ejecutivo de Instituciones Financieras/ABS de HR Ratings, explicó que los activos sujetos a riesgo de Nafin han disminuido por la baja en la cartera de crédito, debido a prepagos de empresas por exceso de liquidez, además de menores otorgamientos de créditos a través de intermediarios financieros, los cuales, luego de la pandemia, contaban con mayores recursos propios para realizar financiamiento, no disponiendo de las líneas de crédito de Nafin. 

Nosotros lo decimos así: la solidez financiera de los bancos de desarrollo se mantiene a base de dar menos crédito al sector público y privado; es decir, yendo en contra de su razón de existir.

Simulación contable

A nivel finanzas públicas, la facultad de la Secretaría de Hacienda de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo ha servido para inflar ingresos y gastos y, por descontado, para financiar el gasto corriente del Gobierno.

Como mencionamos anteriormente, el gobierno ha cobrado cobrado 100 mmdp en aprovechamientos y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp. El mayor cobro a los bancos de desarrollo ha servido para ‘aliviar’ la caída de la recaudación en general.

Durante el sexenio de Peña el cobro de aprovechamientos total[11] (no sólo a la banca de desarrollo) promedió 448 mmdp anuales, y en el actual sexenio promedia 348 mmdp, 22% (100 mmdp) menos. Si descontamos los aprovechamientos cobrados a la banca de desarrollo, ese promedio cobrado es todavía menor, de 322 mmdo, 27% (117 mmdp) menos. Hay que notar que durante el sexenio pasado se recibieron 781 mmdp (precios de 2022) por Remanentes de Operación del Banco de México, mientras que en este sexenio se han obtenido 442 mmdp por extinción de fideicomisos. Aislando ambos factores, el cobro de aprovechamientos en el sexenio pasado promedió 309 mmdp, y en el presente promedia 212 mmdp, 31% (97 mmdp) menos. Es decir, los ingresos por este concepto se han deteriorado en la actual administración.

Por otra parte, el mayor pago por concepto de capitalización a los bancos de desarrollo es uno de los factores que ayudan a explicar el mayor sobregasto del presupuesto aprobado de la Secretaría de Hacienda durante el actual sexenio.[12] Durante el gobierno de Peña Nieto, Hacienda sobrejerció 36% o 12.6 mmdp cada año, en promedio. En el gobierno actual, se ha gastado en exceso 201% o 47.8 mmdp por encima de su presupuesto aprobado, es decir, 3.8 veces más que en el periodo anterior, como ya lo habíamos identificado y explicado en un artículo anterior. 

Eso sí: en ningún año, de 2013 a 2022, los aprovechamientos cobrados han sido iguales a las transferencias otorgadas a la banca de desarrollo. Esta precisión es necesaria, porque algunos analistas desestiman los sobregastos de la Secretaría de Hacienda, como una situación contable sin repercusiones. En realidad, detrás de esto hay reasignación de recursos entre bancos, extracción de dinero para el gasto corriente y simulación de ingresos y gastos.

Por todo lo anterior, es necesario mejorar las regulaciones establecidas en la LFPRH y en la LIF para limitar la discrecionalidad de Hacienda a la hora de realizar los cobros de aprovechamientos. Asimismo, se debe modificar la contabilidad de los aprovechamientos cobrados a los bancos de desarrollo y las transferencias pagadas, con el fin de que no inflen los indicadores de ingresos y gastos.

Nuestras recomendaciones

Se deben establecer criterios específicos para el cobro de aprovechamientos a la banca de desarrollo, con el fin de limitar la discrecionalidad de Hacienda:

  • El cobro de aprovechamiento debe de estar basado en las ganancias de los bancos por la garantía soberana del Gobierno federal. Es decir, debe diferenciar entre las ganancias logradas a través de dichas garantías y ganancias por programas que no se benefician de tales garantías.
  • El pago del aprovechamiento debe realizarse al término del año, una vez que se tiene el resultado final de operaciones.
  • Se debe contemplar la prohibición de cobrar aprovechamientos, cuando éstos provoquen una descapitalización del banco de fomento en cuestión.

Se debe evitar que el cobro de aprovechamientos a los bancos de desarrollo y el posterior pago a los mismos para capitalizarlos infle de forma artificial los indicadores de recaudación y gasto.

  • La SHCP debe especificar en la Ley de Ingresos los aprovechamientos que cobrará a los bancos de desarrollo, así como los pagos por capitalización que realizará durante el año.
  • En la contabilidad gubernamental los cobros por aprovechamientos que se conviertan posteriormente en pagos por capitalización no se deberían considerar como ingresos y gastos.

Se deben establecer mecanismos para fomentar el otorgamiento de créditos de los bancos de desarrollo:

  • Es necesario que los bancos de desarrollo realicen un mapeo de la población potencial que puede beneficiarse de un crédito.
  • Se deben realizar estrategias específicas para la difusión de las oportunidades de crédito en la población objetivo identificada.
  • Se debe contar con indicadores claros y medibles respecto de los esfuerzos realizados para la promoción del crédito.
  • Se deben establecer estrategias específicas por regiones prioritarias, para favorecer la inversión en las zonas de mayor marginación.
  • Los bancos deben establecer metodologías de impacto social, si los créditos pretenden favorecer el desarrollo económico de las regiones y sectores donde se otorgan.

* Por Jorge Cano

[1] Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

[2] ASF. Cuenta Pública 2010. Auditoría GB-035. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0735_a.pdf

[3] ASF. Cuenta Pública 2013. Auditoría GB-046. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0018_a.pdf

[4] Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2020-2024. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/pronafide/pronafide2020.pdf

[5] G. Cipoletta Tomassian y T. Abdo, “Financiamiento de la banca de desarrollo en el marco de la crisis del COVID-19 en América Latina y el Caribe”, serie Financiamiento para el Desarrollo, N° 272 (LC/TS.2021/165), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47531/1/S2100767_es.pdf

[6] ASF. Cuenta Pública 2021. Núm. de Auditoría: 190. Desempeño de Nacional Financiera, S.N.C. en el Otorgamiento de Apoyos Financieros a las

MIPYMES. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0190_a.pdf

[7] ASF. Cuenta Pública 2020. Auditoría número 58:GB. Financiamiento al Comercio exterior. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0058_a.pdf

[8] ASF. Cuenta pública 2020. Financiamiento a Proyectos de Infraestructura. Auditoría 59-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0059_a.pdf

[9] ASF. Cuenta Pública 2016. Política Pública de la Banca de Desarrollo. Evaluación número 1784-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/Documentos/Auditorias/2016_1784_a.pdf

[10] HR. 2022. HR Ratings ratificó la calificación de HR AAA con perspectiva Estable y de HR+1 para Nafin. Recuperado de: https://www.hrratings.com/pdf/NafinBanco_Comunicado_2022.pdf

[11] Los ingresos por aprovechamientos incluyen multas, cargos a concesionarios de vías de comunicación, ingresos por sorteos, cobros a los bancos de desarrollo, remanentes de operación del Banco de México, entre otros.

[12] Si bien hay otras herramientas de relevancia que ayudan a inflar el gasto, como las transferencias a fideicomisos en el caso de la Secretaría de Salud, las aportaciones a los bancos de desarrollo son el principal factor para explicar los sobregastos de la Secretaría de Hacienda.