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Autor: México Evalúa

Los números de Erario: noviembre 2017

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo, Finanzas Públicas, Historias, Mensuales.

La información de las finanzas del Gobierno Federal correspondiente al mes de noviembre se dio a conocer el pasado 31 de diciembre. En esta nota presentamos el lado B de la historia; un análisis externo e independiente de los principales indicadores del balance, gasto, ingreso y deuda pública, calculados con la información oficial.

Los cinco principales indicadores que no deben pasar inadvertidos son:

  1. El balance total del Gobierno Federal continúa en un terreno positivo, con un saldo de 17 mil millones de pesos. Respecto al mes anterior, octubre de 2017, el balance total disminuyó en -50.3%, esto debido a que nos acercamos al cierre del año y es cuando el pago de pasivos suele incrementar. Hay que recordar que en el mes de diciembre es cuando se registra el mayor pago del costo financiero. Ya veremos cómo cambian los datos en el último mes del año.
  2. El gasto total del Gobierno Federal tuvo una disminución de -7% real (-244.5mmdp) comparado con noviembre de 2016. Por su parte, el gasto programable disminuyó 11% real (-307.1mmdp) mientras que el no programable incrementó en 7% real (62.6mmdp).
  3. El gasto total del Gobierno Federal fue 2% (72.5mmdp) superior respecto a lo que tenía programado. El gasto programable fue superior en 3% (64.9mmdp) respecto al calendario y el gasto no programable fue mayor en 1% (7.6mmdp).
  4. Los ingresos del Gobierno Federal provenientes de impuestos presentaron un estancamiento respecto a lo recaudado a noviembre del año anterior. De manera más importante los ingresos por IEPS[1] de gasolinas tuvieron un decremento de -29% real (80 mmdp)[2]. Sin embargo esto fue compensado por la recaudación por ISR que aumentó en 5% real (68,830 millones de pesos) respecto al mismo mes del año anterior, de tal manera que hubo una pequeña diminución de -0.1% real (-3.8mmdp) respecto a noviembre de 2016.
  5. Los ingresos totales del Gobierno Federal superaron en 18% (536mmdp) respecto a al programa estimado. Los ingresos no tributarios no petroleros[3] fueron los que tuvieron una mayor contribución ya que aumentaron en 329% (400mmdp) respecto a lo calendarizado. Los ingresos petroleros también presentaron un incremento de 12% (41.8mmdp) respecto a lo estimado.

En lo que se refiere al balance total al mes de noviembre, como se mencionó anteriormente, éste presenta una evolución positiva, lo que significa que los ingresos totales del Gobierno Federal fueron mayores a sus gastos. Sin embargo, aún falta que se registren gastos importantes que seguramente ya se realizaron durante el mes de diciembre, los cuales incluyen pagos de intereses de la deuda pública, aguinaldos, entre otros.

Sin considerar los ingresos extraordinarios del Banco Central, Banxico[4], que recibió el Gobierno Federal a principios del  año 2017, el balance total sería negativo. En ese sentido, preocupa que en los últimos años los ingresos del gobierno reflejan una mayor dependencia de ingresos no recurrentes, como el Remanente de Operación del Banxico,  mientras que los ingresos recurrentes o tributarios empiezan a dar signos de estancamiento.

El balance primario al mes de noviembre fue de 295.5 mil millones de pesos, el cual es la suma del balance total más el costo financiero, este último fue de 278.5mil millones de pesos. Lo anterior significa que se cuentan con recursos suficientes para pagar los intereses de la deuda.  Sin embargo, es muy probable que esta situación no continúe. De acuerdo con lo gastado en los últimos 4 años, es en el mes de diciembre cuando se realiza el mayor pago del costo financiero, en promedio se gastaron 121 mil millones de pesos sólo en el mes de diciembre de esos años. Por lo anterior, se espera que el balance primario al cierre de 2017 disminuya en el próximo informe de finanzas públicas que incluirá información del todo el presupuesto ejercido en 2017.

Referente al gasto total del Gobierno Federal, el monto reportado fue de 3 billones 500 mil millones de pesos.  El gasto total disminuyó respecto a lo observado en noviembre de 2016 en -7% real (-244.5 miles de millones de pesos). Sin embargo, es superior a su presupuesto aprobado en 2% (72 miles de millones de pesos).

https://www.mexicoevalua.org/numerosdeerario/portfolio/gasto-total-del-gobierno-federal/

El aumento del gasto no programable se derivó de las distintas obligaciones financieras asumidas por el Gobierno Federal en los años pasados, junto con incrementos en las tasas de interés y la apreciación observada del dólar. Como resultado de lo anterior, los pagos relacionados con los pasivos del gobierno aumentaron, lo que a su vez contribuyó a generar una fuerte presión en el gasto público en detrimento del gasto programable, el cual presentó un recorte. Es decir, el gasto no programable aumentó 7% real (62.6 mil millones de pesos) respecto a noviembre del año pasado, mientras que el programable disminuyó -11% real (-307 miles de millones de pesos).

El gasto en inversión física, en el mismo periodo, se redujo en -12% real (-45.6miles de millones de pesos). Además, como proporción del gasto programable, la inversión física se mantiene en niveles históricamente bajos, al mes de noviembre representó sólo 12.9%, comparado con 2012 y 2016, cuándo representó 16% y 13.1%, respectivamente.

Al revisar el comportamiento de aquellos sectores en el Gobierno Federal que realizaron un mayor gasto y los que lo redujeron en mayor proporción, se observó que el aumento del gasto se concentró en los Ramos o ejecutores que ejercen recursos del gasto no programable[5], cabe destacar que la encargada directa de hacer esas asignaciones de recursos es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, las secretarías que ejercieron un menor presupuesto, en su mayoría realizan gasto en inversión física.

Los cinco ejecutores de gasto que realizaron un mayor gasto respecto a noviembre 2016, que en conjunto sumó 162.9mmdp fueron:

  1. Ramo 28 Participaciones con un incremento de 16.1% real (98.9mmdp[6]).
  2. Ramo 34 Erogaciones  Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca con un incremento de 127.6% real (20.1mmdp).
  3. Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas con un aumento de 7.5% real (16.2mmdp).
  4. Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social con un aumento de 2.5% real (15.1mmdp).
  5. Ramo 24 Deuda Pública con un aumento de 5.4% real (12.4mmdp).

Es importante hacer notar que el Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”** fue uno de los Ramos que incrementaron su gasto, el cual es exclusivamente gasto programable a diferencia del resto de los Ramos que presentaron aumentos relevantes. El gasto total de este Ramo, respecto a noviembre del año anterior, aumentó en 7.5% real (16.2mmdp). Del total del incremento, 10.8mmdp se debieron a un alza en el gasto corriente. El gasto de capital también incrementó respecto al año anterior, sin embargo fue el gasto en inversión financiera el que aportó más, 2.9mmdp. En 2016 y 2017 dentro del gasto de capital, el que se realiza en inversión financiera fue mayor en monto respecto al que se realiza en inversión física, situación que no se presentaba desde 2008. Existe muy poca información mensual de los programas en los que se realiza el gasto del Ramo 23. Derivado de la información disponible, se observa que el FIES[7] aumentó en 59.8% real respecto al año anterior. El gasto total de este fondo se clasificó como no distribuible geográficamente, por lo cual se desconoce el destino geográfico de 4,650 millones de pesos.

Los cinco ejecutores que presentaron los mayores recortes por un monto acumulado de 258.4mmdp respecto al año pasado fueron:

  1. Ramo 18 Energía con una disminución de -97.3% real (-171.2mmdp).
  2. Ramo 11 Educación Pública con una disminución de -9% real (-26.8mmdp). Se consideró el gasto de la nueva secretaría de Cultura.
  3. Ramo 9 Comunicaciones y Transportes con una disminución de -26.5% real (-26.0mmdp).
  4. Ramo 4 Gobernación con una disminución de -22.1% real (-17.4mmdp).
  5. Ramo 8 Sagarpa con una disminución de -21.1% real (-16.8mmdp).

Cabe aclarar que la disminución que se observa en la Secretaría de Energía se debe principalmente a  que en 2016 se realizaron transferencias extraordinarias a Pemex para el pago de pensiones por un monto de 160.7mmdp.

Por otro lado, los ingresos totales del Gobierno Federal fueron mayores respecto a los estimados para el mes de noviembre en 18% real (536.6 miles de millones de pesos) y también respecto a los recaudados a noviembre de 2016 en 5% real (152.4 mil millones de pesos). Sin embargo, los ingresos recurrentes provenientes de impuestos decrecieron -0.1% real (-3,883 millones de pesos), mientras que los petroleros y “no petroleros y no tributarios” crecieron respecto a lo observado el año anterior en 30% real (93,016 millones de pesos) y 14% real (63,285 millones de pesos) respectivamente.

La recaudación de impuestos del Gobierno Federal presentó un comportamiento desigual según los tipos de impuestos. Los ingresos provenientes del IVA[8] e IEPS gasolinas presentaron una disminución de -0.5% real (-3,454 millones de pesos) y -29% real (-80,208 millones de pesos) respecto a lo observado el año anterior, respectivamente. La reducción en la recaudación fue casi compensada por un incremento en la recaudación por ISR en 5% real (68,830 millones de pesos) respecto al mismo mes del año anterior.

Es probable que no se cumpla con la meta anual de recaudación del impuesto a las gasolinas y diésel estimada en 284 mil millones de pesos para 2017. En promedio, en noviembre de 2017, se dejaron de recaudar 61 mil millones de pesos por este impuesto, ya que, se recaudaron 18 mil millones de pesos por mes cuando la meta era recaudar 23.8 mil millones promedio por mes.

Los ingresos que son de origen no petrolero no tributario incrementaron respecto a noviembre del año pasado en 14% real (63,285 millones de pesos). Estos ingresos, que en su mayoría son “no recurrentes”, incluyeron el Remanente de Operación de Banxico y representaron para noviembre de 2017 el 15% del total de ingresos del Gobierno Federal. Sin embargo, sin considerar dicho remanente, estos ingresos muestran un constante crecimiento en los últimos años, lo que genera cierta preocupación, pues no son sostenibles en el largo plazo, además de que existen severas deficiencias de transparencia sobre el origen de algunos de ellos. Para el cierre de 2011 estos ingresos representaban el 4.9% de los ingresos totales del Gobierno Federal, en 2015 estos pasaron a ser 10% y en 2016 representaron el 13%, aunque sin el Remanente representaron 7%.

El esfuerzo de la reducción del gasto programable pudiera verse mermado, y hasta superado, por el aumento en el gasto no programable derivado del incremento en el costo financiero y pago de otras obligaciones. Es importantísimo observar lo que suceda durante el último mes del año. Sin embargo, el menor ingreso derivado de la recaudación de impuestos es un tema que debe continuar observándose de manera constante. Estos últimos dos años se tuvieron ingresos extraordinarios por el Remanente de Operación del Banxico, lo cual ayudó a sortear las presiones financieras que siguen representado los pagos relacionados con pasivos del Gobierno Federal. Sin embargo, no se espera que se vuelva a recibir un remanente de ese calibre durante 2018, por lo que será muy importante observar si el esfuerzo de consolidación fiscal sobrevive ese reto.

[1] Cifras en pesos constantes de noviembre de 2017, deflactados por medio del índice nacional de precios al consumidor.
[2] Impuesto especial a la producción y servicios.
[3] Mil millones de pesos.
[4] Se incluye el Remanente de operación de Banxico, esto debido a que no se incluyó en la Ley de Ingresos de 2017.
[5] Banco de México, ingresos extraordinarios del Remanente de Operación por 321 mil millones de pesos.
[6] El gasto no programable del gobierno federal es aquel que usa para financiar el pago de sus obligaciones. No corresponden de manera directa a la provisión de bienes y servicios públicos a la población.
**El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación.
[7] Mil millones de pesos constantes de noviembre de 2017.
[8] Fideicomiso para la infraestructura de los estados
[9] Impuesto al valor agregado.

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Fondos del Ramo 23: ¿sinónimo de control político?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El año 2018 lleva apenas unos días y sobresaltos graves en materia de finanzas públicas no se hicieron esperar. El pasado 8 de enero, Javier Corral, actual Gobernador del estado de Chihuahua acusó al gobierno federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por no entregar recursos federales correspondientes al estado. El Gobernador argumenta que esto se debió a las investigaciones que realiza el gobierno estatal sobre hechos de corrupción, que implican a funcionarios priístas.

Específicamente, Corral se refirió a convenios firmados con la SHCP para otorgar recursos a Chihuahua en los conceptos de desarrollo regional; fortalecimiento a la gestión legislativa y fortalecimiento financiero, todos ellos temas que se financian con recursos del opaco y discrecional Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas.  El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación. A través de este Ramo se financian programas con objetivos diversos que van desde el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes hasta la distribución del gasto federal en entidades federativas y municipios para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.

En 2016, al Ramo 23 se le aprobó un presupuesto de 146 mil millones de pesos (mmdp) pero ejerció 74% más del presupuesto aprobado, es decir, gastó 255 mil millones de pesos (108 mmdp más). Es decir, en 2016 el Ramo 23 gastó casi 2 veces más que la Secretaría de Salud, cuyo presupuesto ejercido fue de 128 mil millones de pesos.

En la denuncia de Javier Corral parece hacer referencia al Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) que tuvo un presupuesto aprobado de 1,560 millones de pesos pero ejerció 65 mmdp en 2016. Sobre ejerció 64 mmdp más (4,104%). En el presupuesto de egresos y las distintas bases trimestrales que da a conocer la SHCP no se conoce a qué estados se les aprobó recibir los recursos de Fortafin. Esto significa que la Cámara de Diputados aprobó ese presupuesto sin saber a qué gobiernos locales iría dirigido. Debido a que la mayor parte de los recursos del Fortafin se ejercen sin haber sido aprobados por la Cámara de Diputados, la decisión sobre dichas asignaciones la toma el Poder Ejecutivo a través de la SHCP.

Gasto del Ramo 23 del Fondo para el Fortalecimiento Financiero

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Cuenta Pública y transparencia presupuestaria de la SHCP. Cifras deflactadas con el INPC a septiembre de 2017.

Para 2017, el monto aprobado en el PEF para el Fortafin fue de 3,244 mdp, tuvo un incremento 108% real respecto a los aprobado en 2016. Y con la última información disponible, se sabe que a través de Fortafin se habían gastado 32,806 mdp a septiembre de 2017. A esa fecha, Chihuahua fue el estado que menos recursos recibió, solo 61 mdp, cuando en promedio los estados recibieron 1,023 mdp.

México Evalúa ha denunciado que existen riesgos en el manejo del Ramo 23 asociados al crecimiento excesivo del gasto de este Ramo en condiciones de discrecionalidad, ya que puede facilitar el uso del dinero público para fines políticos, así como para la corrupción. Una de las razones por las cuales el Ramo 23 es propenso al uso político, es que a través de él se crean programas que otorgan subsidios a los gobiernos locales para financiar proyectos de inversión física, entre otros apoyos, programas que la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado estar caracterizados por la falta de transparencia en cuanto a sus objetivos y uso de recursos, así como por la carencia de lineamientos.

Se observa la existencia de prácticas a nivel internacional para atender estas problemáticas, que México podría incorporar. Por ejemplo, 68% de los países de la OCDE[1], cuentan con funcionarios civiles de carrera que están a cargo del presupuesto, y que por lo tanto, no dejan sus encargos con el cambio de una administración. Es decir, otros países procuran que dichos tomadores de decisión obedezcan a un perfil técnico y apartidista, para dificultar su captura política. Sin embargo, en México todos los subsecretarios de SHCP son nombrados y removidos por el presidente. A veces en un mismo sexenio se nombra a más de uno, es decir, frecuentemente no duran los seis años correspondientes al periodo presidencial. La profesionalización del servicio así como buscar un perfil técnico puede contribuir a promover una mejor gobernanza del presupuesto.

No sobra destacar que contar con funcionarios hacendarios nombrados de manera política, se combina mal con las amplias facultades que tienen para aumentar o modificar las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados sin límite ni justificación. Una práctica que no es frecuente en el contexto internacional, ya que esto aumenta la probabilidad de que se persigan agendas políticas en lugar de decisiones de gasto objetivas. Esto ha derivado en aumentos a ciertos conceptos y partidas de gasto, especialmente durante el ejercicio del presupuesto, que están favoreciendo el aumento discrecional de subsidios a entidades federativas, el uso indiscriminado de fideicomisos también discrecionales que restringen el seguimiento adecuado al gasto público.

A pesar de que existe regulación al respecto, todavía hay un vasto margen de maniobra para recibir y gastar ingresos excedentes de manera discrecional que no abona a garantizar el mejor uso de los recursos y promueve la presentación de presupuestos poco realistas a consideración del Congreso. Es indispensable mencionar que gran parte de los ingresos excedentes se gastan a través de fondos del Ramo 23, los cuales no cuentan con mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas sobre la aprobación y uso de recursos.

Es urgente regular el Ramo 23 mediante una ley, monitorear las asignaciones que la SHCP hace a los gobiernos locales en tiempo real, transparentar los convenios que establece SHCP con los gobiernos locales para entregar recursos del Ramo 23 y repensar el modelo de coordinación y responsabilidad hacendaria. Si lo que se desea es garantizar que los recursos federales transferidos a los gobiernos locales a través de este Ramo se utilicen para propiciar genuinamente el desarrollo regional, es fundamental que SHCP lleve a cabo las medidas necesarias al respecto. Especialmente considerando que las elecciones 2018, ya comenzaron.

[1] Con información de OECD Budget Practices and Procedures Survey 2012.

Los números de Erario: octubre 2017

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo, Finanzas Públicas, Historias, Mensuales.

El informe mensual de finanzas públicas correspondiente al mes de octubre se publicó recientemente. En esta breve historia veremos qué nos dice este reporte sobre los principales indicadores de ingresos, gasto y deuda pública.

  • Preocupan las prioridades de SHCP para realizar recortes y aumentos de gasto.
  • Los ingresos presentaron aumentos, pero preocupa su sostenibilidad y crecimiento.
  • Continúa el desplome del gasto en inversión física.
  • Hay recortes sustanciales en educación pero aumenta el gasto del cajón discrecional Ramo 23.
  • El balance del Gobierno Federal se encuentra en terreno positivo pero falta esperar el cierre del año.

Por el lado de los ingresos del gobierno federal se observa que éstos fueron mayores a los estimados originalmente en la Ley de Ingresos de la Federación 2017 (LIF) en 507.1 mil millones de pesos (mmdp), es decir, un aumento de 19% real respecto a lo aprobado. Esta cantidad no es menor, ya que es casi 5 veces el presupuesto aprobado en 2018 para el ramo de desarrollo social que fue de 107 mil millones de pesos.

El 75% de los ingresos adicionales a los aprobados por el congreso, provino de ingresos no petroleros y no tributarios. Principalmente, el gobierno federal recibió recursos del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM)[1]. Como ha sucedido en otros años, los ingresos por el ROBM no se incluyeron en la LIF, lo cual es una subestimación frecuente. En México Evalúa hemos insistido en que es necesario que las estimaciones de las variables de finanzas públicas se apeguen a la realidad. En ese sentido, lo óptimo sería que desde el principio, los recursos provenientes del ROBM se incluyeran en los ingresos totales estimados.

Asimismo, preocupa el comportamiento observado de los ingresos tributarios. Estos ingresos aumentaron únicamente 0.7% real (16.8 mil millones de pesos) en octubre 2017 respecto al mismo mes de 2016.  Este incremento es significativamente menor que el aumento observado en años pasados. Debido a que los ingresos tributarios se mueven en la misma dirección que el crecimiento de una economía, el limitado incremento de éstos señala que la economía no se está expandiendo.

En lo que se refiere al gasto público del gobierno federal, este fue superior al monto aprobado originalmente en 2% real, es decir un aumento de 59 mil millones de pesos. Sin embargo, respecto al gasto del mismo periodo del año 2016, el gasto del gobierno federal presentó una disminución de 217 mil millones de pesos, cifra que representa una caída de -6% real. Es necesario recordar que esta cifra es preliminar, todavía tenemos que esperar a ver lo que pasa en noviembre y diciembre, pues generalmente en los últimos meses del año se ejerce gran parte del gasto público. En materia de finanzas públicas, esto no se acaba hasta que se acaba.

Gráfica en inversión física del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas con

Se observa que al mes de octubre de 2017 el gasto en inversión física continúa la tendencia a la baja que se ha visto en los últimos años. Tal es así que respecto al mismo mes de 2016, este indicador presentó una disminución de -10% real, por un monto de 32.8 mil millones de pesos. Lo cual definitivamente no es una buena noticia.

Al ver el comportamiento del gasto por ramos se observa que los que presentaron aumentos respecto al mismo mes del año 2016 fueron:

  • Ramo 18 Energía con un incremento de 128.6% real (2.5mmdp).
  • Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas con un aumento de 75.5% real (91.5mmdp).
  • Ramo 28 Participaciones con un incremento de 5.2% real (32.4mmdp).
  • Ramo 2 Presidencia con un aumento de 97.7% real (1,497mdp).
  • Ramo 34 Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca con un incremento de 127.7% real (20mmdp).
  • Ramo 30 Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefas) con un incremento de 34.4% real (5mmdp).

Mientras tanto los ramos que presentaron recortes respecto al mismo mes del año anterior fueron:

  • Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos con una disminución de -36% real (-14.5mmdp).
  • Ramo 24 Deuda Pública con una disminución de -7.6% real (-19,188mdp).
  • Ramo 33 Aportaciones con una disminución -2.9% real (-15.8mmdp).
  • Ramo 11 Educación Pública con una disminución respecto al año anterior de -10% real (-27,284mdp). Se consideró el gasto de la nueva secretaría de Cultura.
  • Ramo 9 Comunicaciones y Transportes con una disminución de -24% real (-21,129mdp).

Preocupa que ramos como el de Educación, y Comunicaciones y Transportes presenten caídas respecto al mismo mes del 2016. Estos ramos deberían de ser prioridad pues significan inversiones fundamentales para nuestro desarrollo social y productivo. También llama la atención que los recursos que se transfieren a los estados a través de las aportaciones federales o Ramo 33, etiquetados para un fin específico, generalmente social como educación y salud, presenten disminuciones. Mientras que los recursos que se canalizan a los gobiernos locales a través del Ramo 23, que se ha distinguido por carecer de buenas prácticas en materia de planeación, diseño de proyectos estratégicos, transparencia y logro de resultados, sean los que presentan los aumentos reales más importantes.

Pasando a la deuda pública, se observó un balance total del gobierno federal de 34.2 mil millones de pesos. En principio esto suena bien, pues significa que la diferencia entre los ingresos y el gasto del gobierno federal es positiva. Sin en embargo, si se excluyen los ingresos del Remanente de Operación del Banxico el balance total sería  negativo por un monto de -287 mil millones de pesos. Es decir, el balance positivo se ha podido lograr gracias a los ingresos adicionales del ROBM, recursos que no necesariamente vamos a obtener en otros años, y por lo tanto, habría que utilizarlos con extrema sabiduría y sensatez.

De igual forma el balance primario del gobierno federal, la diferencia entre ingresos y gasto sin incluir el costo financiero de la deuda,  fue de 304.3 mil millones de pesos, mientras que el costo financiero fue de 270.1 mil millones de pesos. Es decir, se puede notar que el balance primario alcanza para pagar el costo financiero de la deuda, lo cual es lo ideal. Sin embargo, debemos mantener la precaución pues el costo financiero ha venido en aumento y con respecto al mismo mes de 2016  creció en 10% real (24.3 mil millones de pesos).

Si bien, los indicadores del balance total y el balance primario muestran diferencias positivas (superávits), también es cierto que esto se ha logrado debido a que se ha contado con ingresos adicionales proveniente de fuentes no recurrentes y por lo tanto, no necesariamente estables. Además, la reducción del gasto público se ha logrado a partir de la disminución de rubros prioritarios como educación, comunicaciones y transportes e inversión física. En el mejor de los mundos, deberían incrementarse los ingresos sistemáticos y la salud de nuestras finanzas públicas no debería depender de ingresos con los que no se cuentan cada año, cómo fue el caso del ROBM. No nos vaya a pasar como el año pasado, que se recibió también un Remanente de Operación del Banxico por 231 mil millones de pesos, pero este no se utilizó para mejorar el estado de las finanzas públicas del gobierno federal, como se supone debía hacerse. Tal situación la evidenció la Auditoría Superior de la Federación[2], mencionando que el gobierno federal, el 31 de diciembre de 2016, tuvo que endeudarse más, entonces el remanente no cumplió con su función de contribuir a disminuir la deuda.  Nos queda más que esperar al cierre del año, para ahora así contar la historia completa.

[1] Son variaciones provenientes de cuando el dólar ganó valor ante el peso durante el año, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas, que después de su capitalización los recursos adicionales los transfirió al Gobierno Federal en forma del remanente de un remanente.
[2] Auditoría Financiera y de cumplimiento 16-0-06100-02-0062

Elección 2018: desarma disciplina financiera local

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.

Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.

Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.

Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.

El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.

En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.

Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.

Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.

Entidades federativas según su nivel de endeudamiento

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCP

La siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.

Porcentaje de los ingresos excedentes de los estados que “deben” destinarse al pago de deuda

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información Dictamen aprobado en comisiones de modificación a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, del 31 de octubre de 2017.

El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales  para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.

El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.

Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016,  mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo.  En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.

Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.

Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.

Se refiere a los ingresos excedentes de libre disposición, que en el artículo 1 de la LDFEFM define así:
[1]  Ingresos de libre disposición: los Ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso de los aprobados en la Ley de Ingresos.
[2] http://disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2017, Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cifras al segundo trimestre de 2017.

PEF 2018: historia de una noche triste

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo, Historias, Paquete Económico 2020.

El pasado 9 de noviembre, se aprobó en la Cámara de Diputados el presupuesto que estará vigente y regirá el próximo año 2018 (PEF). En medio de una discusión legislativa nocturna, escasa y del tipo fast track, el PEF 2018 se votó sin admitir ninguna de las reservas que presentaron diversos diputados. ¿Qué nos dicen las cifras contra lo realmente ejercido y respecto a lo aprobado años anteriores?

El gasto neto total que se aprobó para 2018 fue de 5 billones 279 mil millones de pesos, lo cual representa un incremento de 156 mil millones de pesos respecto a lo aprobado para 2017.  Sin embargo, el gasto aprobado para 2018 es inferior en -12% real (-722 mil millones de pesos) a lo realmente ejercido en 2016. Lo anterior muestra que el presupuesto aprobado para 2018 tiene altas probabilidades de no cumplirse pues implicaría gastar lo mismo que hace dos años, lo cual no ha sucedido en los últimos 9 años. Como muestra la siguiente gráfica, año tras año el Congreso aprueba un presupuesto que no es respetado y en promedio, en el periodo 2005 al 2016 el gasto neto total ejercido ha sido superior al aprobado en 350 mil millones de pesos.

Gasto neto total del Sector Público Presupuestario

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

El comportamiento del gasto total del Gobierno Federal presenta un patrón similar. El gasto aprobado para 2018  es ligeramente superior a lo ejercido en 2014. Es decir, el PEF 2018 propone gastar prácticamente lo mismo que se erogó hace casi 4 años.  Es una buena intención pero es poco realista, ya que, en principio resulta difícil revertir la tendencia observada del gasto ejercido (Ver la siguiente gráfica).

Gasto total del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

En lo que se refiere al gasto programable del gobierno federal se aprobó para 2018 un monto menor al ejercido en 2013. Esto implicaría que el gasto que se destina para proveer bienes y servicios a la población, así como el gasto en programas sociales y todo aquello necesario para la operación de las instituciones gubernamentales, regresará 5 años en el tiempo. ¿Es realista esta propuesta en un año electoral o es sólo una manera de tranquilizar a los organismos internacionales diciendo que habrá una reducción del gasto, en línea con los ingresos estimados?

Gasto programable del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

El gasto no programable del Gobierno Federal cuenta la otra cara de la historia. Este gasto, que se usa para financiar obligaciones, como el pago de la deuda y participaciones federales, presenta un incremento de 9.6% real respecto al presupuesto ejercido en 2016.

Gasto no programable del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

Ganadores y perdedores

Al analizar el presupuesto aprobado para los diversos ejecutores de gasto del Gobierno Federal se puede ver quienes ganaron y perdieron en el PEF 2018.

Los cinco ejecutores de gasto que tuvieron los mayores incrementos en su presupuesto aprobado respecto a lo ejercido en 2016, fueron todos Ramos Generales[1] y son los siguientes:

  • Ramo general 24 o Deuda Pública con un incremento de 17% real (69.7 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Este gasto incluye el costo financiero de la deuda el cual desde 2013, ha crecido en 37% real.
  • Ramo general 19 o Aportaciones a Seguridad Social, presentó un incremento de 13% real (81.6 mil millones de pesos) respecto al cierre de 2016. Este gasto que incluye: 1) el pago de pensiones y jubilaciones, 2) los apoyos para cubrir el déficit de la nómina de pensiones del ISSSTE, entre otros, ha crecido 37% real desde el año 2013. Estas obligaciones del Gobierno Federal seguirán aumentando y ejercerán una presión importante en el gasto público.
  • El Ramo general 28 o Participaciones Federales tuvo un incremento en su presupuesto de 5% real (37.5 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Preocupa que se destinen mayores recursos de libre disposición a los estados, sin que se cuenten con mejores prácticas para su uso, especialmente en un año electoral.
  • Ramo 34 o Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, que incluye el IPAB y el rescate histórico del Fobaproa, presentó un incremento de 66% real (15.2 mil millones de pesos) en su presupuesto de 2018 respecto a lo ejercido en 2016.
  • Ramo 25 o Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, que a pesar de ser un ejecutor que históricamente presenta subejercicios en su presupuesto, se le aprobaron mayores recursos en el PEF 2018, un incremento de 28% real (11.4 mil millones de pesos) respecto a su ejercicio en 2016. Ya se sabe que este Ramo no va a gastar el 100% de su presupuesto aprobado, entonces para qué se le aprobaron aún más recursos.

Los cinco ejecutores de gasto cuyos presupuestos presentaron los mayores recortes respecto a lo realmente ejercido en 2016 fueron:

  1. Secretaría de Energía, presentó una disminución de 99% real (-364 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Esta disminución se debió a que en 2016, por medio de este Ramo se compró el pasivo laboral de Pemex y CFE para que el gobierno federal ahora pague las pensiones y jubilaciones de estas entidades.
  2. Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas” Este Ramo general presentó una disminución significativa de -49% real (-119 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016.
  3. Educación Pública tuvo una disminución de -66.5 mil millones de pesos (-18% real) respecto a lo ejercido en 2016 (Esto considerando el presupuesto de la secretaría de Cultura)[2]. Este recorte se presenta a pesar de ser un gasto que debería ser prioritario para el desarrollo, recomendación que le dio el Fondo Monetario Internacional a México el pasado 13 de noviembre. El recorte equivale al monto destinado a la construcción del tren México Toluca.
  4. La SCT presentó también un recorte de -64 mil millones de pesos (-43% real) respecto a lo ejercido en 2016. Preocupa que la Secretaría encargada de las vías primarias de comunicación en el país continúe con recortes que finalmente se traducen en baja inversión pública. En el presupuesto se han aprobado recortes de manera regular desde el 2016, sin embargo falta ver su cumplimiento en la realidad.
  5. La Secretaría de Gobernación tuvo un decremento de -31% real (-28.6 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. El presupuesto de 2018 parece ir en línea con lo presentado en 2017. Sin embargo, en 2016 la Segob terminó ejerciendo 23% más de su presupuesto. Es decir, gastó más de lo que el Congreso le aprobó. Este ejemplo reafirma la necesidad de aprobar presupuestos que sean realistas.

Descarga aquí la información del presupuesto, proyecto y ejercicio de 2016 para más Secretarías y ejecutores de gasto.

[1] Los Ramos generales son aquellos cuyo papel no está definido en una sola regulación, sino en distintas leyes. No dependen de un organismo concreto y son erogaciones que la Secretaría de Hacienda asigna a diversos ejecutores de gasto (por ejemplo, los gobiernos locales o las entidades de control directo, como el IMSS y el ISSSTE,) para cubrir obligaciones de pago en nombre del gobierno federal. En la práctica, es la Secretaría de Hacienda la que ejerce los recursos de los Ramos generales, debido a que son sus direcciones y unidades internas las responsables de los recursos. Aquí algunos ejemplos de los Ramos generales: deuda pública (24), Ramo 23 y adeudos fiscales de años anteriores (ADEFAS – Ramo 30).
[2] En 2017 se creó la Secretaría de Cultura cuyas acciones antes se realizaban por medio de la Secretaría de Educación Público. Por lo cual, para efectos comparativos al presupuesto de la SEP se le sumó el presupuesto de la Secretaría de Cultura en los años 2017 y 2018.

La increíble historia de los ingresos y la desalmada deuda: tercer informe trimestral 2017

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo.

Recientemente se presentó el tercer informe trimestral de finanzas públicas 2017 (3T2017). Este reporte incluye información del comportamiento de las finanzas públicas acumuladas al mes de septiembre de este año. En esta historia nos enfocaremos en el análisis de los ingresos y  la deuda en lo que va de este año. ¿Cuáles son las novedades? ¿A qué datos vale la pena darle seguimiento?

Por el lado de los ingresos del gobierno federal, se observa un incremento de 6% real respecto al mismo trimestre del año anterior (3T2016[1]), lo cual equivale a 175 mil millones de pesos adicionales a los recibidos el año pasado. Asimismo, los ingresos del gobierno federal son mayores a lo estimado y aprobado por el Congreso en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF 2017) en un 21% real. Es decir, en los primeros tres trimestres del año, el gobierno federal ha recibido ingresos adicionales a lo establecido en la LIF 2017 por 512.5 mil millones de pesos. Estos en gran medida provienen del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), cuyo monto ascendió a 321 mil millones de pesos, y también a los ingresos por impuestos que fueron 101 mil millones de pesos mayores a lo estimado. Debido a que el ROBM es una fuente de ingresos que no necesariamente se obtiene cada año[2], la recomendación es utilizar sabiamente estos recursos, ya que, muy probablemente no serán constantes. Asimismo, es fundamental tener mayor cuidado con las estimaciones de otros ingresos.

El comportamiento de los ingresos no nos sorprende. Hemos observado que de manera recurrente el gobierno federal obtiene ingresos mayores a lo aprobado. Desde 2003, el gobierno federal ha recibido en promedio 250 mil millones de pesos de ingresos excedentes al año.

Gráfica 1. Ingresos totales del gobierno federal (aprobados vs observados)

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la LIF, Estadísticas Oportunas de SHCP.

En lo que se refiere a la deuda observamos que el Saldo Histórico de los RFSP disminuyó, al tercer trimestre de 2017 fue de 9,460 miles de millones de pesos mientras que en el mismo trimestre de 2016 su saldo fue de 9,748 miles de millones de pesos. El anuncio de reducir el saldo de la deuda respecto al PIB[3] se está cumpliendo, pasó de representar  50.1% del PIB al cierre de 2016 a 43.5%[4] del PIB.

Saldo de la deuda pública (Saldo histórico de los RFSP)

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de los CGPE, INEGI y Cuenta Pública de la SHCP.

El balance total del gobierno federal, es decir, la diferencia entre sus ingresos y sus gastos, cerró con un superávit de 75 mil millones de pesos al tercer trimestre de 2017. Esto fue impulsado principalmente por los mayores ingresos recibidos (provenientes del ROBM) y por la caída del gasto programable de la cual hablaremos en otra historia.

Adicionalmente, se observa que el balance primario del gobierno federal[5] al 3T2017 fue de 336 mil millones de pesos mientras que su costo financiero en el mismo periodo  ascendió a 260 mil millones de pesos. Esto implica que por primera vez en los años recientes, el gobierno federal tiene un superávit que permite  pagar el costo financiero de la deuda y tener el excedente que presenta el balance total.

Gráfica 2. Balance primario y costo financiero de la deuda del gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP, cifras deflactadas por medio de la inflación observada, INEGI.

Es buena noticia que el gobierno federal mantenga números positivos tanto en el balance total como en el primario. Sin embargo, también es indispensable esperar a que cierre el ejercicio fiscal para ver el resultado final. Hay que recordar que una parte importante del gasto, incluido la mayor parte del costo financiero, se ejerce en el último trimestre y eso puede presionar el monto del balance total a la baja. Nos mantendremos atentos al desempeño de estas variables.

Consulta más indicadores de las finanzas públicas en la CajaNegra, micrositio de seguimiento de indicadores de finanzas públicas: LaCajaNegra

[1] Tercer trimestre de 2016.
[2] Los ingresos adicionales por el ROBM dependen del valor del peso mexicano respecto al dólar. Son básicamente ganancias cambiarias que se obtienen por las reservas que tiene el Banco de México en dólares.
[3] Producto Interno Bruto
[4] Cifras calculadas con la estimación oportuna del PIB trimestral anual del INEGI.
[5] El balance primario es la diferencia entre ingresos y gastos, sin considerar el costo financiero de la deuda (intereses, comisiones, entre otros). En el ideal, el monto del balance primario debe alcanzar para pagar el costo financiero de la deuda.

5 recomendaciones destacadas del Art IV del FMI a México

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.

Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:

Consejo Fiscal

1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?

Gasto Público

2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.

Deuda Pública:

3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente,  se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.

4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.

Corrupción:

5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.

Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.

Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:

Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report

 

El gasto al tercer trimestre de 2017: un mix de indicadores

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo.

Ya salió, ya está aquí, el informe trimestral de finanzas públicas 2017 (3T2017). Este reporte incluye información del comportamiento de las finanzas públicas acumuladas al mes de septiembre de este año. En esta historia hablaremos del gasto público y su evolución. ¿Qué fue lo que encontramos?

Empezaremos con el gasto total del gobierno federal. En esta variable se puede ver una disminución de -7% real (-217 mil millones de pesos) respecto al mismo trimestre del año anterior (3T2016). Sin embargo, este mismo indicador presenta un aumento de 2% real (60 mil millones de pesos) si se compara con el gasto total aprobado por el congreso en el PEF 2017[1].

Al observar el gasto por sus dos grandes clasificaciones, se puede notar una disminución en el gasto programable[2], que se utiliza para la provisión de bienes y servicios a la población así como para programas sociales, y un aumento del gasto no programable, que se utiliza para financiar el pago de obligaciones del gobierno federal. Las cifras al tercer trimestre de 2017 muestran que el gasto programable presentó una disminución de -12.3% real (-283 mil millones de pesos) respecto al año anterior. Sin embargo, respecto a su presupuesto aprobado el gasto programable fue superior en 2% real (47 mil millones de pesos).

En el caso del gasto no programable, se observó un aumento de 8% real anual (65 mil millones de pesos) respecto al mismo trimestre del 2016, mientras que con relación a su presupuesto aprobado se observó un aumento de 1%, equivalente a 13 mil millones de pesos.

En lo que se refiere al gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable, éste continuo en niveles bajos. Al tercer trimestre de 2017, representó 13.2% del gasto programable, y tuvo una caída de -10% real respecto al 3T2016. Como se puede ver, en el gasto continúan las presiones para pagar obligaciones del gobierno federal en contraposición de gasto más productivo, como la inversión física.

Gráfica 1. Gasto del gobierno federal por su nivel de compromiso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP informe trimestral, cifras deflactadas por medio de la inflación observada, INEGI. El rubro de pensiones se encuentra disponible solo a partir de 2015.

En general el gasto del gobierno federal tiene una disminución, siendo la única excepción los rubros de gasto no programable y de pensiones, con aumentos respectivos de 8% real y 3.3% en comparación al mismo trimestre del año anterior.

Finalmente, presentamos el análisis para algunas partidas presupuestarias y conceptos de gasto. Se puede observar que, al tercer trimestre de 2017, existen partidas presupuestarias que ya gastaron el total de sus presupuestos aprobados y como resultado, terminaran presentado sobre ejercicios respecto a lo que se estableció en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017.  Un ejemplo de esto se puede ver en la partida “Honorarios” (12101) que al 3T2017 lleva gastado el 99% de su presupuesto. Al analizar por ejecutor de gasto, observamos que la Secretaria de Desarrollo Social presenta el ejemplo más dramático en esta partida, pues a septiembre de 2017, ya gastó 2.3 veces más de lo que se le aprobó (749 millones de pesos adicionales a su presupuesto anual).

Lo mismo sucede con la partida “Combustibles, lubricantes y aditivos destinados a servicios públicos y la operación de programas públicos” (26102) que, aunque todavía no termina el año, ya erogó la totalidad de su presupuesto aprobado (101%). Al observar esta partida presupuestaria por dependencia vemos que la Oficina de la Presidencia de la República ya gastó 12 veces más de su presupuesto aprobado (65 millones de pesos adicionales a su presupuesto anual).Al examinar los conceptos de gasto, se puede notar también que en “Servicios de comunicación social y publicidad” tanto la Secretaría de Educación Pública como la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ya gastaron y superaron lo que tenían aprobado para el 2017, con porcentajes de avance respecto a su presupuesto aprobado de 194% y 175%, respectivamente.

Otro concepto que presenta un gasto significativamente mayor a lo que se le aprobó en el PEF 2017 es el llamado “Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos” (4600), que al mes de septiembre de 2017 ya rebasó su presupuesto aprobado en casi 4 veces (por un monto de 103,530 millones de pesos). Vemos que continúa la tendencia de ejercer recursos a través de fideicomisos, que en la mayoría de los casos presentan diversas y preocupantes deficiencias en materia de  transparencia y rendición de cuentas. Cabe recalcar que 77% (80 mil millones de pesos) del incremento de este gasto se debió a la inversión en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) por los ingresos no recurrentes del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM)[3]. El Seguro Popular fue el otro programa que impulsó el incremento en este gasto con una participación de  12%  (12 mil millones de pesos).

Del análisis del tercer trimestre se desprende que los sobre ejercicios del gasto continúan en este año y para muestra basta observar el comportamiento de algunas partidas presupuestarias y conceptos de gasto. Lo anterior, le resta realismo y credibilidad a los documentos y cifras que aprueba el congreso cada año.  Nos sigue preocupando el bajo nivel de gasto en inversión física y el peso del gasto no programable en la composición del gasto total. Como se mencionó en este reporte, es necesario tomar las cifras con cautela y analizar lo que suceda al cierre del ejercicio fiscal 2017, pues la experiencia nos ha enseñado que en el cuarto trimestre del año todavía pueden pasar muchas cosas. Será fundamental continuar dándoles seguimiento a estos indicadores.

 

Consulta más indicadores de las finanzas públicas en la CajaNegra, micrositio de las finanzas públicas.

 

Descarga en el siguiente link la tabla con más información del gasto del Gobierno Federal al tercer trimestre de 2017 (cifras en millones de pesos) 
Tabla con cifras del Gasto del Gobierno federal al tercer trimestre de 2017

 

[1] Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 (PEF 2017).
[2] El gasto programable y no programable del gobierno federal excluye a las empresas productivas del estado (Pemex y CFE) y entes de control directo (IMSS e ISSSTE).
[3] Los ingresos adicionales por el ROBM dependen del valor del peso mexicano respecto al dólar. Son básicamente ganancias cambiarias que se obtienen por las reservas que tiene el Banco de México en dólares.
El gasto del gobierno federal se puede clasificar de acuerdo al nivel de compromiso que enfrenta en el corto plazo en gasto comprometido, inversión física y gasto programable.
El gasto comprometido es aquel que, por su naturaleza, se puede considerar una obligación y no es posible recortar en el corto plazo. Incluye el gasto no programable, inversión financiera y pensiones y jubilaciones.
La inversión física incluye el gasto en obra pública, gastos de operación y subsidios de inversión física.
Del gasto programable* aquel que no está relacionado con las pensiones y jubilaciones, ni con la inversión física y financiera.

El remanente de operación de Banxico: ¿Cheque en blanco para el Gobierno Federal?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

En 2016, Banxico entregó al gobierno federal 239 mil millones de pesos recursos provenientes de la liquidación de reservas internacionales patrimonio de todos los mexicanos. Cuando el dólar ganó valor ante el peso en 2015, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 19 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), 70% de los recursos que Banxico entregó al gobierno federal tenían que haber sido usados para 1) disminuir el déficit del ejercicio y/o 2) pagar el saldo de deuda del gobierno federal.

Sin embargo, al analizar la Cuenta Pública, se observa que en la práctica el gobierno no cumplió con lo establecido en el citado artículo. Del ingreso excedente de 239 mil millones de pesos que recibió el gobierno, 103 mil millones debieron destinarse a mejorar el balance o reducir el déficit del gobierno federal[1] .De esta manera, con el apoyo del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el balance total del gobierno federal debió reducirse de 558 mil millones de pesos como se aprobó originalmente, a 455 mil millones de pesos, es decir 18.5%.

Ahora bien, este balance no sólo no se redujo sino que aumentó 43% con respecto a la proyección. En efecto, el balance final observado fue de 650 mil millones.

 

Balance total del gobierno federal

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Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP.

Sin entrar en la discusión sobre qué se financió específicamente con los recursos que debieron destinarse a la reducción del déficit, es importante resaltar que esta transferencia de recursos fungió en la práctica como un cheque en blanco de Banxico al gobierno federal.

Es importante recordar que en abril de 2017 también, Banxico entregó al gobierno federal su remanente de operación, pero de un monto aún mayor al año pasado: más de 320 mil millones de pesos.

La maniobra del gobierno fue posible en parte porque el Congreso aprobó para el ejercicio de 2016 un techo de endeudamiento de 659 mil millones de pesos[2], de tamaño usual, pero sin considerar los ingresos no recurrentes que el gobierno iba a recibir durante el año. El techo de endeudamiento debió ser ajustado ante los ingresos adicionales que se podían estimar por la apreciación del dólar ante el peso de 2015,  que el gobierno ya sabía iba a recibir. Esa previsión fue el sustento para incluir en la LFPRH el artículo 19 bis, la disposición que actualmente regula cómo gastar los remanentes.

El Congreso debe retomar su función como contrapeso del ejecutivo, y aprobar un presupuesto realista. En particular, debe prever los ingresos no recurrentes que va a recibir el gobierno federal en el año y aprobar un techo de endeudamiento razonable y no excesivo.

Por salud financiera, es importante reformar a la brevedad la LFPRH en ese sentido. Sólo así será posible garantizar que los ingresos de capital se destinen a la reducción de la deuda y la generación de infraestructura.

Cuando los remanentes de operación del Banxico se reciban como ingreso excedente, se propone lo siguiente:

  1. La SHCP recibe ROBM
  2. La SHCP informa al Congreso el monto que destinará a la reducción de la deuda y el monto que se destinará a la reducción del déficit
  3. El Congreso ajusta el techo de endeudamiento permitido en la LIF, de manera consistente con la información proporcionada por la SHCP sobre el ROBM.

 

Techo de financiamiento del balance del gobierno federal en 2016, con ROBM vs. sin ROBM

Conceptos Aprobado Ejercido
Techo de financiamiento neto GF FA -659,388 FE -622,315
Disminución esperada del déficit c/ROBM (BA-BRA) 103,371
Techo de financiamiento neto GF ajustado FAR -556,018 FER -622,315
FER-FAR -66,297  
FER-FAR/FAR 12%  
Fuente: Elaboración propia con datos e información publicada por SHCP
[1] El artículo 19 Bis establece que por lo menos el 70% se deberá usar para pagar deuda y/o reducir nueva emisión y el restante al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos financieros. De los 239 mil millones de pesos del ROBM, 136 mil millones debieron registrarse como incremento en el gasto por la compra de deuda y aumento en el FEIP y el resto (103 mil millones) fue un ingreso neto, que debió sido utilizado para reducir el déficit. Los 136 mil millones se obtienen de saldar deuda (64 mil millones) y destinar recursos al FEIP (71 mil 730 millones) como lo indica el artículo 19 bis de la LFPRH.
[2] Es importante destacar que el Congreso aprueba a ciegas el techo de deuda, ya que parte de éste se determina por el monto de la deuda externa, el cual a su vez depende del valor del tipo de cambio al cierre del año que se va a aprobar. De esta manera el techo de endeudamiento no puede estar previsto durante su aprobación.

El origen de los ingresos también importa

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.

Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.

Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?

Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”.  Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.

Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.

Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.

Ingresos excedentes del gobierno federal por tipo de ingreso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP, Ingresos Aprobados en el artículo 1 de la LIF de cada año publicadas en el DOF.

Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.

Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.

Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.

De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.

 

Ingresos por aprovechamientos acumulados (2012-2016)

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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Auditoria Superior de la Federación de las auditorias de 2012, 2013, 2014 y 2015. El dato de 2016 proviene del cuarto informe trimestral de las Finanzas públicas, SHCP. Para 2016 se incluyó el monto por 2,560 mdd por coberturas petroleras, según comunicado 181 de la SHCP. El monto de Resto incluye aprovechamientos cobrados entre 2012 y 2015 por una vasta lista de conceptos de naturaleza diversa, pero que no pueden ser agupados en una sóla categoría.

A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.

Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.

No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.

La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.

En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].

Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.

Porcentaje que representan los aprovechamientos de los ingresos de gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP y LIF de cada año.

Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.

Este problema debe ser atendido.

Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.

[1] Son los ingresos distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (multas e ingresos no clasificables). Centro de Emprendedores de la Administración Pública: http://www.cca.org.mx/funcionarios/emprendegestionpublica/glosario_fina.html.
[2] Subcategoría de la categoría “Otros” en los Aprovechamientos.
[3] Fuente: Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0085, aclaración sobre 211,800 millones de pesos.
[4] Artículo primero, último párrafo de la LIF 2016 establece que: “…la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública información del origen de los ingresos generados por los aprovechamientos a que se refiere el numeral 6.1.22.04 del presente artículo por concepto de otros aprovechamientos. Asimismo, deberá informar los destinos específicos que, en términos del artículo 19, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su caso tengan dichos aprovechamientos.”
[5] Fiscal Rules and Fiscal Policy in Brazil. Ana Teresa Holanda de Alburqueque, 2010.