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Pemex recibe apoyos billonarios, pero no sale de pérdidas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

Ahora la soberanía energética está más lejos que antes. Al cierre del sexenio, el Gobierno apoyó a Pemex con 2.2 billones de pesos, mientras la empresa reportó 1.8 billones de pérdidas tras seis años de ser “rescatada”.

En materia energética, la principal apuesta del sexenio anterior fue: 1) “rescatar” a Petróleos Mexicanos (Pemex), de las millonarias pérdidas en las que la empresa estaba hundida, y 2) buscar incrementar los niveles de producción con el fin de lograr la soberanía energética. Pero al cierre del sexenio, el Gobierno incurrió en incentivos perversos: destinó 2.2 billones de pesos en apoyos, mientras la empresa reportó 1.8 billones de pérdidas tras seis años de ser “rescatada”. Ahora la soberanía energética está más lejos que antes.

¿En qué consistió el rescate? 

Cuando terminó la administración de Enrique Peña Nieto (EPN), la petrolera mexicana contaba con deudas financieras con un valor de 4.8 billones de pesos. El tamaño de su pasivo era tan grande que incluso era mayor al valor total de la empresa (2.86 billones de pesos), por lo que en términos financieros se decía que la empresa estaba en bancarrota. Esto debido a que incluso vendiendo toda la empresa no podría pagar la totalidad de sus deudas. 

La decisión del sexenio anterior fue rescatar a la empresa mediante dos estrategias principales. Primero mediante las transferencias financieras a la empresa, que en otras palabras es la entrega directa de dinero a las arcas de la petrolera. Estas aportaciones tenían el objetivo de financiar la construcción de la refinería Dos Bocas, y rehabilitar las ya existentes; pero principalmente, de fortalecer la posición financiera de Pemex.

La segunda estrategia fue la reducción de la tasa del impuesto que debe pagar la empresa por el aprovechamiento del petróleo mexicano, pero también el “perdón” del pago de estos impuestos. Cuando el equipo de Gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) recibió la empresa, ésta pagaba hasta el 65% por el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), que es el principal impuesto que paga la empresa por la extracción y venta del petróleo mexicano. Sin embargo, para 2024 la tasa que paga se redujo hasta el 30%. 

Además de que ahora paga menos menos impuestos, Hacienda le permitió durante el sexenio aplazar su pago y, al mismo tiempo perdonarle otros impuestos. Por ejemplo, en febrero de 2024, le condonó los últimos tres meses de 2023 y en agosto de 2024 le perdonó el saldo del DUC de mayo a julio de 2024. Esto provocó que los ingresos petroleros exclusivos del Gobierno federal tocarán su peor nivel desde 1990, como lo explicamos en esta nota de investigación. 

En resumidas cuentas, la estrategia de la administración anterior fue, por un lado, darle dinero a la empresa para impulsar una mejoría productiva y financiera, y a la vez dejarle de cobrar impuestos para que la empresa se quede con mayores ganancias por el aprovechamiento del petróleo. Esta última estrategia resulta ser sumamente costosa al Gobierno, porque obtiene menos recursos para financiar otros gastos, como pueden ser salud, educación o seguridad pública. 

¿Cuáles fueron los resultados? 

Empezando por la parte de las deudas de la empresa, tenemos que, al cierre del sexenio anterior, Pemex continuó con una deuda por arriba de los 4.2 billones de pesos. Si bien se redujo en 12% (571 mmdp) frente al cierre de 2018, aún sigue siendo superior al valor de la empresa. En términos simples, después de seis años, Pemex sigue en quiebra técnica: incluso si se vendiera por completo, el dinero no alcanzaría para pagar todas sus deudas. La causa es que sus pasivos son 1.8 veces mayores que el valor total de la empresa. Para contextualizar, al cierre de 2018 esa deuda era 1.7 veces el valor de la empresa.

Pemex sigue en quiebra técnica porque los últimos seis años continuó generando pérdidas. Tan sólo en 2024, la empresa petrolera reportó pérdidas por 620 mmdp. Así, durante el sexenio anterior, las pérdidas totales de la empresa sumaron 1.8 billones de pesos. Esto representa prácticamente el 81% de los 2.2 billones que le otorgó el gobierno en apoyos fiscales. 

Paradójicamente, las principales pérdidas de Pemex provienen del segmento encargado de la refinación del petróleo, la principal apuesta del gobierno de AMLO. 

Pérdidas millonarias por una mala apuesta a la refinación

Si analizamos a Pemex por segmento de negocios, observamos que la refinación de petróleo es el negocio que ha generado más pérdidas durante el sexenio anterior, incluso generando más que en el sexenio de EPN.

Al cierre de 2024, Pemex Transformación Industrial (TRI), encargada principalmente de llevar a cabo la refinación de petróleo, reportó pérdidas por 585.8 mmdp, lo cual es 8.5 veces mayor a las pérdidas que reportó al cierre del sexenio de Peña Nieto. 

Las pérdidas de Pemex TRI reflejan las ineficiencias operativas en la refinación de petróleo, ya que los costos de producción superan significativamente los ingresos por la venta del producto refinado. A lo largo del sexenio, la subsidiaria operó con gastos superiores a sus ingresos, llegando en algunos casos a ser hasta un 14% mayores que sus ventas.

Los apoyos que se le otorgaron a Pemex TRI durante los últimos seis años no mejoraron la rentabilidad de refinar el petróleo mexicano. En vez de ir hacia una mayor rentabilidad por la refinación, esto generó más pérdidas que en el sexenio de EPN cuando se apostó más por reformas estructurales que incentivarán la competencia y con ello la eficiencia de la empresa. 

Pemex exploración y producción: incentivos que promueven las ineficiencias 

Otro de los eslabones en la cadena de valor del sector petrolero es la exploración y producción de petróleo crudo, en donde opera Pemex Exploración y Producción (EP). Esta subsidiaria se encarga principalmente de la exploración y extracción del petróleo crudo y otros hidrocarburos en el territorio nacional. 

Pemex EP fue el otro segmento de la cadena de valor objeto del “rescate”, que consistió en la reducción de los impuestos que paga Pemex EP. Esa estrategia operó como un incentivo perverso. En lugar de mejorar su eficiencia operativa, la subsidiaria incurrió en mayores costos respecto al sexenio de EPN. También produjo menos. Por ende, sus ingresos por ventas de petróleo también fueron menores. 

Para ayudar a Pemex, el Gobierno federal redujo el DUC, gravamen que se aplica directamente a la extracción de hidrocarburos, actividad que realiza Pemex EP.  Esta medida se tradujo en una caída del 80% (484 mmdp), en los impuestos totales pagados por la subsidiaria al cierre de 2024, frente a lo que pagó en 2018. En 2024 pagó tan solo 124.6 mmdp en impuestos, cuando en 2018 llegó a pagar 609 mmdp. 

La reducción de impuestos “infló” artificialmente las ganancias de Pemex EP, durante un par de años. En 2022 y 2023, cuando recibió los mayores estímulos fiscales, la subsidiaria operó con ganancias promedio de 214 mmdp. Dicho de otro modo, las ganancias no se deben a una mejora real en su rentabilidad, sino a la disminución en el pago de impuestos. En realidad, lejos de volverse más eficiente, la empresa ahora opera con mayor ineficiencia.

Al cierre de 2024, Pemex EP cerró con pérdidas por 37 mmdp, un reflejo de que sus ingresos por ventas cayeron 27% (321 mmdp) frente a 2018. Al mismo tiempo, sus gastos fueron 24% (102 mmdp) mayores a los que incurrió en el mismo periodo de comparación. En otras palabras, gano menos y gasto más. 

Además, como explicamos en esta nota, Pemex sigue sin frenar su declive productivo. Al cierre de 2024, su producción promedio de crudo cayó a 1,485 mil barriles diarios (mbd), el nivel más bajo desde que hay registro en 1990. Además, quedó muy por debajo de la meta de 1,745 mbd, fijada por la Secretaría de Hacienda para ese año. De hecho, a lo largo de todo el sexenio de López Obrador, la petrolera nunca alcanzó sus objetivos de producción.

En resumen, las dos principales estrategias para rescatar a Pemex, mediante los apoyos a Pemex TRI y Pemex EP, terminaron siendo incentivos perversos. Nunca estuvieron condicionados a un verdadero cambio institucional, operativo y de rentabilidad de la empresa. Después de seis años y 2.2 billones de pesos, Pemex sigue en quiebra técnica, con menores niveles de producción y, en términos financieros, generó pérdidas por 1.8 billones de pesos. 

En búsqueda de un nuevo modelo para el sector energético. 

Como mencionamos en el análisis de la CFE, la nueva administración tiene la oportunidad de replantear la política energética del país. Continuar con la estrategia de mantener simultáneamente el apoyo financiero a una empresa que sigue generando pérdidas, y subsidiar los precios de las gasolinas, no es una estrategia sostenible. Ambas políticas han drenado los recursos públicos sin generar mejoras estructurales en el sector. Es necesario un replanteamiento que priorice la eficiencia y la viabilidad financiera, en lugar de perpetuar un modelo que compromete la estabilidad fiscal del país.

Una solución viable es gestionar el sector energético (petrolero y eléctrico) mediante una política industrial diseñada a la medida del país. Esto implica reconocer que los subsidios y apoyos fiscales pueden ser herramientas necesarias, pero sólo si están condicionados a objetivos y resultados medibles. Para maximizar su impacto, es clave establecer un esquema de incentivos que premie la eficiencia, la innovación y la productividad, al tiempo que sancione las ineficiencias. Este enfoque no solo optimizaría el uso de los recursos públicos, sino que también impulsaría un cambio institucional, productivo y tecnológico que fortalezca la competitividad del sector energético en el largo plazo.

Más subsidios, menos inversión y más deuda: el caso de la CFE

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

Los resultados operativos de la CFE se han deteriorado en los últimos seis años. Aunque se buscó fortalecerla como pilar del sector energético, su dependencia de subsidios creció sin asegurar un suministro eléctrico suficiente.

Durante el Gobierno anterior, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) sufrió un deterioro financiero y operativo. Aunque se buscó fortalecerla como pilar del sector energético, su dependencia de subsidios creció sin asegurar un suministro eléctrico suficiente. Durante el mandato de López Obrador, recibió 97% más en subsidios que en el de Peña Nieto, pero invirtió 5% menos y pagó 36% más en intereses de la deuda. Aquí la historia de cómo se han mantenido las ineficiencias de esta empresa pública del Estado. 

Así como en sexenios previos, de 2019 a 2024 la CFE no generó ingresos suficientes para cubrir sus propios gastos. Así, operó con un déficit promedio anual de 119 mil millones de pesos (mmdp) antes de subsidios y transferencias financieras. Este déficit fue dos veces superior al promedio del periodo de 2013 a 2018 (56 mil millones de pesos). 

Es importante descontar los ingresos por subsidios y transferencias financieras que recibe la CFE para visualizar el verdadero desempeño de su economía. Por ejemplo, de 2013 a 2016 la paraestatal obtuvo 392 mmdp en transferencias financieras de parte de la Secretaría de Energía (Sener). Estos recursos no fueron contabilizados como subsidios propiamente, pero ayudaron a la empresa a salir de números rojos. 

Durante el sexenio anterior, la Sener no hizo aportaciones a la CFE, pero la empresa obtuvo en promedio 26 mmdp cada año bajo el concepto de “otros ingresos”. Según la Cuenta Pública, en este concepto se reflejan los pagos de clientes para obtener la conexión a la red eléctrica, coberturas financieras y arrendamientos. 

En otras palabras, los resultados operativos de la CFE se han deteriorado en los últimos seis años. }

Subsidios para mantener insuficiencias presupuestarias 

Se ha señalado que el modelo actual para fijar las tarifas eléctricas de la CFE, especialmente en el sector doméstico y agrícola, no cubre los costos reales de la empresa. Como resultado, el Gobierno federal subsidia estas tarifas, permitiendo que la electricidad se venda por debajo de su costo real de generación.

Si bien es cierto que el modelo actual asume implícitamente que el Estado debe subvencionar las tarifas eléctricas, es clave considerar qué hace la CFE para reducir sus costos de generación y mejorar su eficiencia operativa y financiera. Una mayor eficiencia permitiría disminuir la dependencia de los subsidios. Ello haría que la energía eléctrica sea más accesible de manera sostenible.

Sin embargo, durante el último sexenio, la CFE recibió más subsidios, invirtió menos y pagó más intereses por su deuda. En total, durante la administración de AMLO, la empresa recibió 523 mmdp en subsidios para mantener las tarifas eléctricas por debajo de su costo de producción. Esto representa un aumento del 97% (257 mmdp) en comparación con las subvenciones otorgadas durante el gobierno de Peña Nieto.

Durante el sexenio de Obrador, la CFE destinó recursos propios por 295 mmdp en inversión física, una cifra 5% menor (16 mmdp menos) que la ejercida por el mismo motivo en la administración de Peña Nieto. Es decir, recibió más subsidios pero invirtió menos. 

Hay que aclarar que nosotros sólo contabilizamos la inversión oficial de la CFE reportada por la Secretaría de Hacienda. No consideramos la compra de centrales de Iberdrola ya que dicha inversión fue realizada con recursos del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) y no se contabiliza como inversión presupuestaria de la energética. 

Por otro lado, un concepto que sí tuvo un incremento destacable el sexenio anterior fue el costo de los intereses y servicio de la deuda: gastó 202 mmdo, lo que representa un aumento del 36% (54 mmdp más) en comparación con el sexenio anterior.

A pesar del ahorro que representan para los consumidores finales, en realidad los subsidios a las tarifas eléctricas benefician principalmente a los consumidores de mayores ingresos. Además, pueden fomentar un uso ineficiente de la energía, lo que contribuye al desperdicio y al impacto ambiental. Por si fuera poco, han debilitado la gestión de la CFE. Al garantizar recursos sin exigir mayor eficiencia, se reducen los incentivos para optimizar costos operativos e invertir en infraestructura más productiva y sustentable. Como resultado, en lugar de fortalecer su capacidad y transitar hacia energías más limpias, en el último sexenio la CFE invirtió menos, pero gastó más en el pago de intereses de su deuda, reflejando un deterioro financiero en lugar de una modernización. 

Incluso con compra de Iberdrola no mejoró la inversión 

Como hemos mencionado, en nuestros cálculos de inversión en infraestructura no consideramos la compra de 13 centrales de Iberdrola, ya que oficialmente no fue un gasto de la CFE, sino del Fonadin. No obstante, incluso si sumamos los 6,200 millones de dólares (mdd) anunciados en 2023 para este fin, la inversión de la CFE se queda por debajo frente a otros sexenios. 

Si ponderamos la inversión de la CFE por el tamaño de la población, durante el sexenio anterior se invirtieron en promedio 399 pesos por persona al año en infraestructura para la industria eléctrica, incluyendo los recursos para la compra de las 13 centrales. Esto es un 5.2% (22 pesos per cápita) menos que en el gobierno de Peña Nieto. Además, en términos históricos, esta cifra representa la inversión per cápita más baja desde el sexenio de Zedillo.

Le queda como reto al nuevo Gobierno aumentar y eficientar la inversión en la industria eléctrica considerando el crecimiento poblacional, de modo que garantice un abastecimiento sin interrupciones de la electricidad para los hogares y las empresas. 

La política industrial del sector energético

Claudia Sheinbaum enfrenta un panorama complicado en términos de la política pública del sector energético. En el paquete económico 2025, se deja leer entre cifras la intención de continuar en términos de presupuesto con la misma tendencia que el sexenio anterior. Esto es: manteniendo los subsidios perversos —no sólo los de CFE, también los de Pemex—, sin estar sujetos a cambios verdaderos en términos institucionales, productivos y financieros. 

Para revertir esta tendencia, es fundamental replantear el sector energético desde una perspectiva de política industrial moderna, lejos del modelo proteccionista que data de los años 60 del siglo pasado, y que promovía el tipo de ineficiencias que aquí hemos expuesto. El economista Dani Rodrik sostiene que, para que un sector productivo como el energético prospere, los incentivos gubernamentales son necesarios, pero deben ser temporales y basados en resultados. Esto implica una estructura de premios y castigos que sancione las ineficiencias y recompense la productividad. Bajo este enfoque, el sector energético debe además abrirse a nuevos participantes, de modo que se fomente la competencia y la innovación para fortalecer su desarrollo.

El debilitamiento del federalismo fiscal en el sexenio 2018 – 2024

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

En más de cuatro administraciones no se había registrado una caída en los recursos que otorga la Federación a los estados. Así, el sexenio anterior dejó un precedente negativo para el federalismo fiscal.

El sexenio anterior sentó un precedente incierto para el federalismo fiscal: al cierre de 2024, los recursos que otorgó la Federación a los estados fueron inferiores frente al cierre del sexenio de Peña Nieto. En más de cuatro administraciones no se había registrado una caída de estos recursos de manera sexenal. 

A pesar de que el Gobierno llevó su gasto público en 2024 a niveles récord —como ya lo hemos detallado— el llamado gasto federalizado, tuvo un retroceso. En otras palabras, el Gobierno central aumentó su poder a costa de debilitar la autonomía financiera de estados y municipios. 

El gasto federalizado perdió participación dentro del presupuesto total, cayendo a su menor registro desde 1998: un indicador clave de la centralización del gasto público. A lo largo del sexenio, el gasto dirigido a estados y municipios pasó de representar 34% del total con Peña Nieto a 30% con López Obrador, revirtiendo los avances en descentralización de las últimas décadas.

El análisis de sus componentes muestra una clara ralentización en las participaciones y aportaciones, mientras que los recursos no protegidos por la ley, como los subsidios del Ramo 23 y la protección social en salud, sufrieron recortes aún más drásticos. En términos per cápita, los estados recibieron menos recursos que en administraciones anteriores, y la distribución fue desigual, beneficiando a algunas entidades mientras que otras experimentaron reducciones significativas.

Este artículo analiza en detalle cómo y por qué el gasto federalizado se estancó, sus implicaciones en la provisión de servicios locales y cómo esta política reforzó el control del gobierno central sobre los recursos públicos, afectando a los gobiernos estatales y municipales.

Menos recursos y un gasto irregular: el saldo del federalismo fiscal

A pesar de que en 2024 alcanzó su nivel más alto del sexenio, la evolución del gasto federalizado a lo largo de la administración de López Obrador no fue favorable. Al cierre de su gestión, los recursos transferidos a estados y municipios sumaron 2,590 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 2.5% (63 mmdp) respecto a 2023, pero 2 mmdp menos (-0.1%) que el monto observado en 2018. Cabe destacar que, con 2,592 mmdp Peña Nieto dejó el mayor nivel de recursos para los estados desde 1998.

Para entender mejor el impacto del gasto federalizado, es clave analizarlo en términos reales por habitante. Esto, además de mostrar cómo afecta la inflación, también indica cuántas personas dependen de esos recursos. Es como si alguien ganara 20 mil pesos al mes y su salario se ajustara por inflación, manteniendo su poder adquisitivo. Al principio, solo se mantenía a sí mismo, pero si después tiene un hijo, el mismo dinero debe alcanzar ahora para dos personas. Lo mismo ocurre con el presupuesto público: una cifra en términos reales no basta para saber si cubre las necesidades actuales, porque también importa cuántos habitantes lo comparten.

A pesar de los discursos sobre fortalecer a estados y municipios, el sexenio de López Obrador dejó el peor gasto federalizado por habitante desde 2012. Es decir, hubo un retroceso de 12 años en el federalismo fiscal. En 2024, a nivel nacional, el gasto federalizado fue de 19,579 pesos por persona, pero en 2018, último año de Peña Nieto, el monto per cápita fue de 20,574 pesos. Esto significa que al cierre del sexenio anterior los estados ya recibían casi mil pesos reales menos por persona. 

Además, el dato de 2024 es inferior al máximo registrado de 2016 con 20,961 pesos per cápita, es decir, alrededor de 1,400 pesos reales menos en comparación con el mejor año de la serie, desde 1998 que hay datos disponibles. 

Recortes y estancamiento: el debilitamiento del gasto federalizado

Durante toda la historia reciente desde 1990, el gasto federalizado había reportado incrementos constantes. Esto cambió con la llegada de López Obrador a la presidencia.

Al término del sexenio de Vicente Fox, los recursos entregados a los estados desde la Federación se incrementaron en 51.9% frente al cierre del sexenio de Ernesto Zedillo. Esto se debió al gran aumento de los recursos petroleros. Con Felipe Calderón, el gasto federalizado aumentó en 30% y con Enrique Peña Nieto aumentó 16.7%. Por el contrario, como hemos dicho, con AMLO cayó 0.1%

Al analizar los componentes del gasto federalizado, se observa que sus dos principales elementos, participaciones y aportaciones, experimentaron su crecimiento más lento en los últimos tres sexenios. Esto es preocupante, ya que las participaciones son recursos de libre disposición para estados y municipios, mientras que las aportaciones tienen usos predeterminados en sectores esenciales para el desarrollo humano, como salud, educación y seguridad pública.

Las cifras confirman este estancamiento. En 2024, las participaciones crecieron 10% respecto al cierre del sexenio anterior. En contraste, en 2018, al final de la administración de Peña Nieto, aumentaron 35%, el mayor crecimiento registrado al cierre de un sexenio. Incluso Calderón, con un desempeño menos favorable, logró un crecimiento del 16%, aún por encima de López Obrador. Con Fox el aumento fue de 40%

El estancamiento también se refleja en las aportaciones, cuyo crecimiento en el último año de López Obrador fue prácticamente nulo, con un aumento de apenas 4%. Esta cifra es la mitad del incremento registrado en el último año de Peña Nieto (8%) y está aún más lejos del desempeño de Calderón, quien al cierre de su administración logró un crecimiento de 14% en estos recursos y Fox  de 36%

El bajo desempeño de las participaciones con López Obrador se debe a la caída de la Recaudación Federal Participable (RFP), es decir, la bolsa de recursos tributarios y petroleros a repartir entre la federación. La reducción de la RFP se debe al colapso de la recaudación petrolera del Gobierno federal, como explicamos en esta nota. 

El lento crecimiento de las aportaciones también está ligeramente relacionado con el bajo crecimiento económico y los apoyos a Pemex. Esto es porque el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) también se calculan según la RFP1. Además, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) también fue recortado con López Obrador, por el nuevo esquema de centralización del presupuesto en salud que explicamos en esta investigación.  

Si bien el lento crecimiento de las participaciones y aportaciones ya es preocupante, las caídas en otros componentes del gasto federalizado fueron aún más drásticas. Dos rubros clave, los subsidios del Ramo 23 y los convenios de descentralización y reasignación, sufrieron fuertes recortes que limitaron aún más la capacidad financiera de los gobiernos locales.

Los subsidios del Ramo 23, que financian servicios esenciales y contribuyen a las condiciones laborales de los servidores públicos estatales y municipales, se desplomaron 88% en el último año de López Obrador en comparación con el cierre del sexenio de su predecesor. Este recorte es aún más llamativo si se considera que, en 2018, Peña Nieto aumentó estos recursos 34%, y con Calderón casi se duplicaron, con un crecimiento de 98%.

Por su parte, los convenios de descentralización y reasignación, que distribuyen recursos para que los estados adapten políticas locales a sus necesidades, se mantuvieron prácticamente estancados en el último año de López Obrador. Aunque en 2018 estos recursos cayeron 7% en comparación con el último año de Calderón, el sexenio previo tuvo un desempeño mucho mejor. En 2012, estos convenios aumentaron 92%, brindando mayor flexibilidad y financiamiento a los gobiernos locales.

La caída en estos componentes del gasto federalizado confirma que el gobierno de López Obrador no sólo redujo la cantidad de recursos transferidos, sino que limitó la capacidad de los estados y municipios para gestionar políticas públicas y garantizar servicios básicos, debilitando aún más el federalismo fiscal.

Estancamiento de la descentralización fiscal

Lejos de fortalecer la distribución de recursos a estados y municipios, el gasto federalizado bajo López Obrador se mantuvo estancado. Lo confirma su porcentaje en el producto interno bruto (PIB), que refleja una menor prioridad en la distribución de recursos hacia estados y municipios. En 2024, representó 7.6% del PIB, y salvo por 20202, cuando alcanzó 8%, nunca superó ese nivel.

En 2024 el gasto federalizado se ubicó 0.3 puntos porcentuales por debajo de 2018, cuando Peña Nieto dejó el gasto federalizado en 7.9% del PIB, y está un punto por debajo del máximo alcanzado en 2014 y 2015, cuando llegó a 8.6% del PIB. Estos datos señalan que, lejos de fortalecerse, el gasto federalizado perdió peso, lo que limitó los presupuestos públicos para estados y municipios a lo largo del sexenio.

Al analizar el comportamiento promedio del gasto federalizado en todo el sexenio, queda claro que López Obrador no sólo redujo estos recursos en comparación con Peña Nieto, sino que los dejó en niveles similares a los de Calderón, pese a contar con un componente adicional. En promedio anual, el gasto federalizado representó 7.7% del PIB, 0.6 puntos porcentuales menos que el 8.3% registrado en el sexenio de Peña Nieto. Incluso, este promedio es casi igual al de Calderón (7.5%), a pesar de que durante su administración el gasto en protección social en salud comenzó a presupuestarse hasta 2012, el último año de su mandato.

Las transferencias intergubernamentales en México siempre han sido insuficientes en términos históricos, pero además quedan por debajo de algunas referencias internacionales. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 2023, las transferencias del gobierno central mexicano representaron 7.4% del PIB, un nivel que, si bien supera a países de la región como Costa Rica (1.4%) y Chile (0.3%), sigue estando lejos de lo que destinan otras economías con estructuras fiscales más descentralizadas. En el extremo opuesto, países como Lituania (8.2%) y Estonia (8.5%) asignan mayores proporciones de su PIB a estos recursos, a pesar de tener territorios y poblaciones más pequeñas. En el caso de México, la descentralización fiscal debe responder a una gran variedad de necesidades en distintos estados y municipios, lo que hace aún más evidente la insuficiencia de las transferencias.

Menos recursos, más desigualdad

En un país con una extensión de más de 1,970 km² y más de 130 millones de habitantes divididos en 32 entidades federativas, la distribución adecuada del gasto federalizado es fundamental para las finanzas públicas de estados y municipios. De hecho, en promedio representa alrededor del 85% de su presupuesto total, por lo que es clave para reducir desigualdades y asegurar el desarrollo regional. Gran parte de la capacidad de los gobiernos locales para implementar políticas públicas y garantizar servicios básicos depende de estos recursos.

Durante el sexenio de López Obrador, el gasto federalizado por habitante, descontado el FASSA, fue de 18, 211 pesos, inferior a los 19,510 promediados durante el sexenio de Peña Nieto. Se trata de una diferencia de más de mil pesos por persona. 

¿Por qué descontar al FASSA de la ecuación? Este fondo sufrió una reducción del 27% en 20243 porque los estados cedieron la responsabilidad de la salud pública a la Federación. Al excluir el FASSA se ve claramente que —independientemente de ese recorte— el gasto federalizado presenta un retroceso frente a sexenios pasados. En otras palabras: el gasto federalizado por habitante no se ha reducido porque los estados tengan menos responsabilidades, como la salud pública, sino una menor gobernanza, como se explicó previamente.  

Así, Baja California Sur, Campeche y Tabasco4 fueron los estados con mayores asignaciones, con poco más de 24 mil pesos por persona cada uno. En contraste, Jalisco, Guanajuato y el Estado de México estuvieron en el otro extremo, con menos de 16 mil pesos per cápita, respectivamente. Este último —el Estado de México— la entidad con menor captación por persona, recibió casi 9 mil pesos menos por habitante en comparación con Baja California Sur. Estos contrastes reflejan una distribución desigual de los recursos, lo que limita la capacidad de ciertas entidades para atender las necesidades de su población.

Como si no fuera suficiente, incluso excluyendo el disminuido FASSA, el gasto federalizado por habitante bajo López Obrador siguió siendo muy inferior al del último año de Peña Nieto. En promedio, sin contar dicho recorte, en promedio los estados recibieron mil pesos menos por habitante. Sólo cinco entidades federativas —Nuevo León, Oaxaca, Guanajuato, Chihuahua y Sonora— recibieron más recursos que en 2018, aunque algunos de los incrementos fueron mínimos. Guanajuato apenas obtuvo 300 pesos anuales más por persona, mientras que Chihuahua y Sonora captaron 45 y 39 pesos más, cifras insuficientes para cubrir los altos costos del sector salud.

En contraste, 27 estados recibieron menos transferencias federales: Campeche fue el más afectado, perdiendo casi 5,100 pesos por persona, seguido por Baja California Sur y Durango, con recortes de aproximadamente 2,800 pesos por habitante. Estos datos reflejan que, lejos de fortalecer el financiamiento de los estados, el Gobierno redujo los recursos disponibles.

Centralización del gasto: el declive del gasto federalizado

Durante el sexenio de 2019 – 2024, el gasto federalizado perdió peso dentro del presupuesto público, debilitando aún más el federalismo y reforzando la centralización del gasto en el gobierno federal. 

En 2024, el gasto neto total ascendió a 9.2 billones de pesos, un monto histórico impulsado por el mayor endeudamiento. No obstante, el gasto federalizado fue de sólo 2.6 billones, inferior a lo observado en 2018. Para decirlo claro: el gobierno central aumentó su uso de recursos mediante la deuda, pero no compartió la bonanza con los estados. 

De esta forma, el gasto federalizado representó apenas 28% del gasto total, la proporción más baja desde 1998 y siete puntos porcentuales por debajo del máximo histórico de 2017, año en que el gasto federalizado alcanzó 35% y fue casi la mitad (47%) del gasto programable. Este dato no es menor, ya que evidencia un retroceso en la descentralización del gasto público. 

Los promedios sexenales confirman esta tendencia. Hasta antes de López Obrador, el gasto federalizado había representado al menos una tercera parte del gasto total. Sin embargo, en esta administración, su participación cayó a 30% en promedio anual, cuatro puntos menos que el 34% registrado en el sexenio anterior y por debajo de los niveles alcanzados con Calderón (33%) y Fox (34%). La disminución es aún más significativa si se considera que, en el sexenio de Calderón, el gasto federalizado tenía un componente menos en comparación con la estructura actual, ya que aún no existían los recursos para protección social en salud. Con Fox, la diferencia era aún mayor, pues el gasto federalizado tenía dos componentes menos, ya que tampoco se incluían los subsidios del Ramo 23.

Esta caída en la participación del gasto federalizado dentro del presupuesto federal confirma que, lejos de fortalecer el federalismo fiscal, la administración de López Obrador ha impulsado una mayor concentración de recursos en el gobierno central en detrimento de la autonomía financiera de los estados y municipios.

En conclusión

El federalismo fiscal en México enfrenta un futuro incierto, marcado por una mayor centralización del gasto público y una pérdida de autonomía financiera para estados y municipios. La reducción del gasto federalizado durante el sexenio de López Obrador, sumada a su menor participación en el presupuesto total, refleja una tendencia que podría continuar en los próximos años.

Si esta dinámica persiste, los gobiernos locales volverán a ser cada vez más dependientes de las decisiones del gobierno central, como lo fue en el priismo del siglo pasado, lo que restringirá su capacidad para diseñar e implementar políticas públicas adaptadas a sus necesidades. Además, la distribución desigual de recursos podría ampliar las brechas regionales, afectando la provisión de servicios esenciales como salud, educación y seguridad.El precedente dejado en este sexenio sugiere que, sin cambios en la política fiscal, la descentralización seguirá en retroceso, debilitando el federalismo y limitando la capacidad de los estados para gestionar su propio desarrollo.

Notas al pie:

  1.  El monto a repartir del Fortamun se determina según el 2.3% de la RFP y el FAIS según el 2.5% de la RFP. ↩︎
  2. El año 2020 fue atípico: el incremento del gasto federalizado, lejos de reflejar una estrategia estructural de fortalecimiento para estados y municipios, estuvo condicionado por la contracción económica (-8.4% según el FMI#). La reducción del PIB aumentó la proporción del gasto federalizado respecto a la actividad económica, sin que esto representara un incremento efectivo de los recursos ya que, en términos absolutos, el gasto federalizado en 2020 fue 60 mmdp menor al de 2019. ↩︎
  3. El FASSA es el cuarto componente con más recursos dentro del gasto federalizado. En 2024, representó 3.8% del total, solo por detrás de las participaciones (48%), el FONE (22%) y el FAIS (4%). ↩︎
  4. Parte de esta distribución se debe a que Campeche y Tabasco reciben participaciones vinculadas a la producción de hidrocarburos, como el Fondo de Extracción de Hidrocarburos y el Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo. Sin embargo, la razón principal por la que Baja California Sur, Campeche y Tabasco exhiben más recursos por habitante es por su baja población, lo que eleva el monto per cápita de las transferencias. Campeche tiene la menor población con alrededor de 954 mil habitantes,  Baja California sur le sigue con 886 mil habitantes, mientras que Tabasco tiene Tabasco tiene alrededor de 2,400,000. ↩︎

2018 – 2024 en infraestructura: menos inversión, más costos y oportunidades perdidas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

El sexenio anterior contó con el presupuesto más alto de la historia, que destinó a megaobras como el Tren Maya, Dos Bocas o el aeropuerto Felipe Ángeles… Aún así, la inversión pública fue la más baja desde la gestión de Vicente Fox.

Aunque el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) “pisó el acelerador” para terminar sus obras prioritarias antes del final del sexenio, la inversión pública perdió protagonismo dentro del presupuesto público y cayó en términos per cápita y en proporción al tamaño de la economía del país. 

Además de la reducción de recursos, estas inversiones se concentraron en un menor número de sectores, dejando en el abandono áreas estratégicas como ciencia, tecnología, agricultura y protección social. 

En contraparte, los grandes proyectos de infraestructura, como el Tren Maya y el  Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), estuvieron marcados por sobrecostos multimillonarios, lo que refleja la mala planeación y resultó en la pérdida de recursos para otros sectores importantes para el desarrollo económico.

Este análisis examina el desempeño de la inversión pública en este sexenio. Se compara su evolución con administraciones anteriores y evalúa el costo de oportunidad de las decisiones de gasto. Los datos muestran que, lejos de fortalecer la infraestructura nacional, la estrategia de inversión ha estado marcada por menor eficiencia, concentración de recursos y proyectos con cuestionable rentabilidad económica y social.

Se acelera el gasto en inversión al cierre del sexenio

Para finalizar las obras prioritarias como el Tren Maya, la administración de López Obrador elevó el gasto en inversión al cierre de su sexenio. A pesar de contar con el presupuesto público más alto de la historia, y de incrementar la deuda pública a niveles récord, no compensó la baja inversión realizada en los primeros años de la gestión. Tampoco superó los mejores niveles de la última década. 

El problema es que una baja inversión física se relaciona con un menor crecimiento económico. Con menos recursos destinados a obra pública, se profundiza el rezago en sectores estratégicos como transporte, energía y agua, entre otros, lo que repercute en la competitividad y el bienestar de la población. Es una receta tóxica que ralentiza la modernización de infraestructura, afecta la productividad, daña el nivel de servicios para la población y amplía la brecha en el desarrollo regional.  

En 2024, se destinaron 1,034.9 mil millones de pesos (mmdp) al rubro de inversión física, una cifra 11.4% (105.9 mmdp) mayor a la de 2023 y el nivel más alto del sexenio, mismo que es superior en 24% (200.8 mmdp) al nivel del último año de Enrique Peña Nieto (EPN). Sin embargo, este monto fue menor a cualquiera registrado entre 2009 y 2016. 

La menor prioridad para el gasto de inversión se volvió una constante desde 2017 cuando Peña Nieto realizó un ajuste fiscal y se mantuvo con bajos niveles durante toda la administración de López Obrador. La tendencia a la baja de la inversión física se hace aún más evidente al contrastar las cifras de este sexenio con registros nacionales e internacionales. 

Empecemos por lo nacional… En 2024, la inversión pública en infraestructura representó 3.1% del producto interno bruto (PIB), el segundo nivel más alto del sexenio (el mayor fue 3.2% en 2022), pero inferior a cualquier año entre 2009 y 2016, cuando alcanzó 4.5% del PIB (en 2010 y 2014), prácticamente un punto y medio por encima del máximo registrado en este gobierno.

A nivel internacional, la diferencia es clara. En 2021, los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) promediaron un gasto en inversión pública equivalente al 3.5% del PIB. Si bien México se posiciona favorablemente frente a países como Chile o Costa Rica, que tienen una inversión de 2.7% y 2.6% del PIB respectivamente, está muy lejos de los niveles de potencias tecnológicas, como Japón o Corea del Sur, que gastan arriba del 4.5% del PIB en inversión pública. 

Esta brecha sugiere una menor capacidad del Estado para impulsar proyectos estratégicos que fortalezcan la competitividad y el crecimiento de largo plazo. La inversión física también ha perdido prioridad dentro del presupuesto nacional. En 2024, sólo 11.3% del gasto total se destinó a este rubro. Aunque este porcentaje es superior al de 2023 (10.9%) e incluso al del último año de EPN (11.1%), se mantiene muy por debajo de los niveles observados en años anteriores. Así, de 2006 a 2016, fue superior la proporción del gasto total destinada a inversión física. En 2010, por ejemplo, ésta representó 18.7% del gasto total.

Menos inversión per cápita: rezago en infraestructura y competitividad

Como se ha dicho, la inversión de AMLO fue inferior a la conseguida en las dos administraciones previas. Esta comparativa se agrava si medimos el gasto en infraestructura por habitante. 

Analizar el gasto de inversión por habitante es importante para evaluar si los recursos destinados para suplir las necesidades de infraestructura son suficientes ante el total de la población y para medir si las generaciones actuales reciben las mismas oportunidades que las pasadas. Un presupuesto que bastaba en el año 2000, cuando había 100 millones de habitantes, podría no ser suficiente en 2024, cuando ya se superó la marca de 130 millones. 

En 2024, la inversión física per cápita en términos reales fue de 7,824 pesos, nivel inferior al registrado entre 2009 y 2015 cuando la inversión por habitante superó los 9,000 pesos. Es decir, México registra 15 años con una inversión por habitante estancada. Además, a lo largo de la administración de López Obrador el promedio anual fue de 6,911 pesos por habitante, cifra inferior a la registrada en los sexenios previos.

Durante el gobierno de Peña Nieto, la inversión física per cápita promedió 8,764 pesos anuales, mientras que con Felipe Calderón fue de 8,689 pesos. Si bien AMLO superó los niveles de Vicente Fox (4,441 pesos) y Ernesto Zedillo (4,149 pesos), el contexto actual es mucho más demandante. La globalización y la acelerada transformación tecnológica exigen una infraestructura moderna y eficiente que fortalezca la competitividad del país y genere mejores condiciones para la población.

En específico, la inversión física per cápita en Pemex se redujo significativamente a lo largo del sexenio pasado en comparación con administraciones anteriores. En promedio, se destinaron 2,365 pesos por habitante cada año, cifra inferior a los 3,481 pesos asignados anualmente durante el mandato de Peña Nieto, lo que representa 1,100 pesos menos por persona. En el mismo sentido, Calderón destinó 3,205 pesos per cápita, es decir, 840 pesos más que la administración que recién concluyó.

Esta reducción per cápita tiene efectos directos en la subida de precios de gasolinas y diésel para la población. En 2024, Pemex Transformación Industrial, la filial encargada de la producción de combustibles, produjo en promedio 290 mbd de gasolinas, superior a los 207 mbd de 2018, pero inferior al máximo de 437 mbd logrado en 2013. En otras palabras, por cada mil habitantes, Pemex producía 3.7 barriles en 2013 pero sólo 2.2 en 2024. Si no hay más oferta de combustibles por habitante, no pueden disminuir los precios al consumidor final.

El escenario en la Comisión Federal de Electricidad (CFE) también reflejó una caída en la inversión per cápita. Durante la administración de López Obrador, la inversión física en la empresa estatal promedió apenas 379 pesos anuales por habitante, por debajo de los 421 pesos destinados por Peña Nieto y de los 537 pesos ejercidos en el sexenio de Calderón. Incluso las administraciones de Fox y Zedillo superaron a López Obrador, con 534 y 578 pesos por persona, respectivamente.

La disminución de recursos en este sector compromete la capacidad de la CFE para garantizar las necesidades energéticas de la población. Según el Sistema de Información Energética (SIE), en 2023 la capacidad instalada de la CFE fue de 61,344 megawatts, el mayor monto histórico. No obstante, en términos per cápita significó que la capacidad instalada por persona fue de sólo 469 watts, nivel similar al de 2007. 

¿Cuánto se gastó en inversión durante el sexenio? 

A pesar de haber impulsado megaproyectos como la refinería de Dos Bocas, el gobierno de López Obrador acumuló un gasto de 5.3 billones de pesos en inversión física entre 2019 y 2024. Esta cifra es inferior a los 6.4 billones acumulados por Peña Nieto y 5.9 billones de Calderón. No obstante, fue superior a los 2.7 billones de Fox o 1.9 billones de Salinas. 

En proporción del PIB, la tendencia es similar. Durante 2019-2024, el gasto público en inversión física promedió 2.8% del PIB, 0.8 puntos porcentuales menos que con Peña Nieto (3.6%) y un punto menos que con Calderón (3.8%). Fox fue quien destinó el menor porcentaje a inversión física (2.1% del PIB).

Aunque con López Obrador se realizaron obras de gran magnitud como el Tren Maya o la Refinería de Dos Bocas, en las administraciones anteriores también se realizaron obras de gran envergadura. En la de Peña Nieto, por ejemplo, impulsó infraestructura clave como el Tren Interurbano México-Toluca (sin terminarlo), la Línea 3 del Tren Ligero de Guadalajara y la Línea 3 del Metro de Monterrey, además de modernizar los aeropuertos de Cancún, Guadalajara y Acapulco, ampliar el aeropuerto de Chetumal y concluir el Túnel Ferroviario de Manzanillo y el Libramiento Ferroviario de Celaya. 

Por su parte, la gestión de Calderón priorizó la infraestructura de carreteras y autopistas, el Puente Internacional Ferroviario Matamoros-Brownsville, la reconfiguración de la Refinería de Minatitlán y la expansión del sector eléctrico con proyectos como La Yesca y centrales eólicas en Oaxaca. También impulsó infraestructura hidráulica con la construcción de seis presas. 

Vicente Fox, por su parte, mejoró el abasto energético y la conectividad nacional, al ampliar y modernizar infraestructura energética, carreteras, puertos y aeropuertos mediante inversión pública y privada..

La menor inversión también se refleja en las Empresas Públicas del Estado 

La inversión en Pemex durante el sexenio de López Obrador fue menor en comparación con administraciones anteriores, a pesar de megaproyectos como Dos Bocas. En total, destinó 1.8 billones en inversión a Pemex entre 2019 y 2024, cuando Peña Nieto invirtió 2.5 billones y Calderón 2.2 billones, respectivamente. 

En términos del PIB, asignó 1% anual en promedio a Pemex, cifra inferior al 1.4% del PIB destinado por Peña y Calderón. Esto ocurrió a pesar de que López Obrador otorgó mayores beneficios fiscales a la petrolera, condonando impuestos y reduciendo su carga tributaria como estrategia para mejorar sus finanzas por un total de 1.1 billones de pesos, como lo explicamos en esta investigación. 

Esta reducción en inversión limita la modernización de la infraestructura petrolera, sobre todo en producción y refinación. Debido a ello, se mantiene la dependencia del país en la importación de combustibles. La falta de inversión eficiente también ha derivado en retrasos operativos, sobrecostos y fallas técnicas. Queda evidenciado que los recursos dirigidos a Pemex no han logrado fortalecer su competitividad ni garantizar su viabilidad financiera.

La CFE también perdió prioridad en la agenda de inversión pública. En el sexenio de López Obrador, la inversión física acumulada de la empresa estatal fue de 295 mmdp, cifra inferior a la ejercida por sus predecesores. Peña Nieto destinó 310 mmdp, es decir, 15 mmdp más, mientras que Calderón invirtió 366 mmdp, lo que equivale a 71 mmdp adicionales respecto a López Obrador. Incluso las administraciones de Zedillo y Fox asignaron más recursos a la CFE por 333 mmdp y 334 mmdp, respectivamente. 

Esta disminución de recursos ha limitado la expansión y modernización de la infraestructura eléctrica, afectando la capacidad de generación, transmisión y distribución de energía en el país, lo que puede repercutir en costos más altos para consumidores y empresas, mayores apagones, menor seguridad energética y menor competitividad del país.

Menos inversión, menos sectores

A partir de esta sección, el análisis de la inversión física se desglosa por función del gasto. Este enfoque permite examinar cómo se han distribuido los recursos en distintos sectores estratégicos, identificando los cambios en prioridades gubernamentales y su impacto en áreas clave como energía, infraestructura, salud y educación. 

Para este diagnóstico se consideran únicamente los dos últimos sexenios. Esto se debe a que la disponibilidad de información sobre la clasificación funcional del gasto público comienza en 2011, lo que impide realizar comparaciones más amplias con administraciones previas.

La inversión física no solo se redujo en este sexenio, también se concentró más en menos sectores y dejó otros en el abandono. Durante la administración de López Obrador, el 95% del gasto en inversión física se destinó a estas seis funciones: 1. combustibles y energía (Pemex y CFE); 2. Vivienda y servicios comunitarios; 3. Comunicaciones y transportes; 4. Seguridad nacional y policías; 5. Salud y 6. Educación. Con Peña, esas seis funciones concentraron el 90% de la inversión física. 

La mayor concentración de la inversión en estos sectores con López Obrador, significó que las 16 funciones restantes recibieron el 5% del presupuesto en inversión, mientras que con Peña Nieto recibieron, proporcionalmente, el doble de recursos. En estos sectores olvidados por AMLO se encuentra ciencia, tecnología, agropecuario, cultura y protección social, entre otros. Vamos por partes…

Después de Combustibles y Energía (Pemex y CFE) que ya abordamos en los capítulos anteriores, la función de Vivienda y servicios comunitarios fue el segundo rubro más relevante en inversión física. Esta función del gasto incluye recursos para agua potable, alcantarillado y aportaciones federales para mantenimiento y construcción de infraestructura en estados y municipios. En el sexenio de López Obrador recibió en total 1.4 billones; con Peña sumó 1.7 billones. 

Comunicaciones y transportes ganó relevancia en este sexenio, absorbiendo 881.6 mmdp (16% del total) en todo el mandato lopezobradorista, un aumento frente a los 659.9 mmdp (10% del total) de la administración de EPN.

Esta expansión se explica por los megaproyectos insignia de López Obrador, entre ellos el Tren Maya, el Tren Interurbano México-Toluca y el Tren AIFA-Pachuca, que concentraron la mayor parte del gasto en transporte. Sin embargo, esta apuesta dejó rezagados otros sectores clave como carreteras, aeropuertos y puertos, sin garantizar una estrategia integral de conectividad, como lo analizamos en esta investigación. Esto genera dudas sobre su impacto en la competitividad del país, y si la distribución del gasto respondió a necesidades reales o a decisiones meramente políticas.

La función Salud también se rezagó con López Obrador. Recibió apenas 146 mmdp (3% del total), con la mayor parte de los recursos destinados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mientras que prácticamente no se invirtió en la infraestructura para la población sin seguridad social. Hay que decir que, en el sexenio de Peña Nieto, el sector sanitario tampoco fue prioritario, con solo 115 mmdp (2% del total).

La función educación también perdió peso en la inversión física en este sexenio. La falta de inversión en escuelas y centros de formación puede traducirse en menor calidad educativa y oportunidades limitadas para los estudiantes. Con López Obrador se destinaron 124.6 mmdp (2% del total), frente a 167 mmdp (3%) de la administración previa

El caso más crítico se registra en la función de Ciencia, tecnología e innovación, sector fundamental para el desarrollo y la competitividad del país, pero sistemáticamente ignorado por los últimos gobiernos. El desempeño de Peña Nieto ya había sido deficiente, con apenas 46.8 mmdp (0.7% del total), pero López Obrador llevó este rubro al abandono casi total, reduciéndolo a un insignificante 2.1 mmdp (0.04% del total). Esta caída drástica refleja la falta de visión de largo plazo en su administración, desmantelando cualquier posibilidad de fortalecer la investigación, el desarrollo tecnológico y la capacidad productiva del país. Con esta falta de financiamiento, México se aleja aún más de la innovación tecnológica y de la competencia en el mercado global, perdiendo oportunidades de crecimiento y quedando rezagado frente a economías que apuestan por el conocimiento como motor del desarrollo.

Megaproyectos costosos, sobreprecios y oportunidades perdidas

Las decisiones de infraestructura en este sexenio han implicado sobreejercicios multimillonarios con un alto costo de oportunidad. El AIFA, el Tren Maya y Dos Bocas,  las tres obras insignia de López Obrador, han excedido lo presupuestado por 673 mmdp1, recursos que pudieron haberse destinado a sectores clave para el desarrollo del país. 

Para dimensionar, esta cifra equivale a 336 veces el presupuesto de inversión física para Ciencia, tecnología e innovación (2 mmdp) en todo el sexenio de López Obrador. También representa 8.7 veces el presupuesto de inversión física del sector agropecuario (77 mmdp) de todo el sexenio, un rubro esencial para garantizar la seguridad alimentaria, fortalecer el campo y reducir la vulnerabilidad ante crisis climáticas y económicas. En lugar de invertir en estos sectores estratégicos, los recursos se destinaron a proyectos con sobreprecios, baja rentabilidad y cuestionables beneficios económicos a largo plazo. Invertir en estas megaobras comprometió la capacidad del país para avanzar en áreas que realmente podrían generar crecimiento y bienestar.

El Tren Maya, uno de los proyectos insignia del sexenio y destinado principalmente a la provisión de servicio ferroviario en Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, ha costado 176% más de lo prometido. De acuerdo con notas periodísticas, López Obrador aseguró que su construcción costaría 156 mmdp, equivalentes a 197 mmdp en pesos constantes de 2024. Sin embargo, a mitad de su administración, en 2022, el costo ya había alcanzado 242 mmdp, rompiendo su promesa inicial. Al cierre del sexenio, la cifra se disparó hasta 544 mmdp, lo que representa un sobregasto de 248% (347 mmdp) más de lo prometido.

Tan solo en 2024, el Tren Maya costó 152 mmdp. Inicialmente, la Secretaría de la Defensa Nacional administraría 120 mmdp del proyecto, pero con la reconfiguración presupuestaria, solamente ejerció 17.4 mmdp, mientras que el ramo de Turismo terminó ejerciendo 134.1 mmdp.

A esto se suman 28.7 mdp adicionales para la reubicación de asentamientos humanos en el derecho de vía del tren, incluyendo la compra de terrenos y la construcción de vivienda para las familias afectadas. Debido a este proceso de reubicación, muchas de las comunidades desplazadas han denunciado afectaciones a su modo de vida, pérdida de tierras y falta de transparencia en la compensación recibida, lo que ha convertido la obra en un símbolo de improvisación y opacidad. Por si no fuera suficiente, tiene otros 45 mmdp aprobados para 2025. Es importante señalar que estos montos no se incluyen en el costo total del Tren Maya, ya que se registran bajo otra clave presupuestaria, lo que oculta parcialmente el gasto real de la obra y dificulta una evaluación completa de su impacto financiero.

Si bien el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) costo menos de lo proyectado, en realidad trajo consigo un sobrecosto por la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Para la construcción del AIFA inicialmente se estimó un presupuesto de 74.5 mmdp (equivalente a 96 mmdp en pesos constantes de 2024). En 2020, apenas se desembolsaron 6 mmdp; en 2021 el costo acumulado alcanzó los 41 mmdp. Finalmente, construir el AIFA costó 89 mmdp, 7 mmdp por debajo de lo estimado. No obstante, al gasto de construcción se suma el costo de la cancelación del NAICM, que ascendió a 146 mmdp, según la ASF2.  De esta forma, el gasto total por la construcción del AIFA fue de 235.3 mmdp, lo que representa un sobrecosto de 145% (139 mmdp) sobre el presupuesto prometido.

En otras palabras, el gobierno gastó el equivalente a un nuevo aeropuerto en cancelar uno que nunca se construyó, sin que la población o la economía obtuvieran algún beneficio. Esta decisión representó una pérdida de capitales sin precedentes. A pesar del ahorro en su construcción, los recursos ligados al AIFA (que inevitablemente incluyen la cancelación del NAICM) al final representan una de las inversiones más dispendiosas de la administración, con un alto costo de oportunidad en infraestructura aeroportuaria y un impacto cuestionable en la conectividad y competitividad del país.

A esto se suma el sobregasto de la refinería Dos Bocas, que más que duplicó su presupuesto original hasta alcanzar los 19,653 millones de dólares en 2024 y equivalentes a 398 mmdp3, según notas periodísticas. 

Cabe precisar que ni en la Cuenta Pública ni en los informes trimestrales de Hacienda se han informado los costos de este proyecto. No obstante, en los informes a la Comisión de Bolsa y Valores4 (SEC, por sus siglas en inglés) es posible saber que hasta 2023 Pemex ha  gastado 355.9 mmdp, esto es 144.5 mmdp por encima del costo prometido de 211.4 mmdp (8,000 millones de dólares).

Para colmo, a pesar de que fue diseñada para procesar 340,000 barriles diarios de petróleo, en agosto de 2024 Dos Bocas operaba apenas al 50% de su capacidad, refinando 170,000 barriles diarios. Además, su producción de gasolina fue de sólo 1,144 barriles diarios. La falta de información oficial clara y las inconsistencias en sus cifras han generado cuestionamientos sobre la eficiencia y rentabilidad del proyecto, reforzando la percepción de que ha sido una mala asignación de recursos con escaso impacto en la autosuficiencia energética.

De esta forma, con datos oficiales, el sobrecosto del Tren Maya, AIFA y Dos Bocas, asciende a 630.5 mmdp. No obstante, este número sólo considera el gasto de Dos Bocas hasta 2023. Si consideramos información de prensa, como Reforma, El Economista, Forbes y Bloomberg5, se puede constatar que en 2024 el costo de Dos Bocas llegó a 19,653 millones o 398.5 mmdp, esto es un sobreejercicio de 187 mmdp. Así, el sobrecosto de las tres obras insignia de López Obrador asciende a 673 mmdp.

  1. El sobrecosto reportado en la prensa nacional e internacional es la base de esta estimación. Sin embargo, al calcularlo con datos de la United States Security Exchange Commission (SEC), el monto asciende a 630 mmdp, aunque esta cifra sigue siendo parcial. No incluye ciertos gastos de capital, por lo que el costo real podría ser aún mayor. ↩︎
  2. Disponible en informe de la ASF. ↩︎
  3. Cálculos propios considerando el tipo de cambio fix de 20.28 pesos por dólar estadounidense del Banco de México al 17 de febrero de 2025. ↩︎
  4. Pemex se ve obligado a realizar informes a la SEC debido a que emite acciones y bonos en Estados Unidos. ↩︎
  5. Disponibles en El Economista, Forbes, Bloomberg y Reforma. ↩︎

2018 – 2024: El empobrecimiento de la hacienda pública

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales.

Durante la gestión pasada no solo se incrementó la deuda a niveles récord, sino que se redujeron los ahorros públicos, representando una disminución de 5,230 pesos por ciudadano.

La administración de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) heredó al Gobierno de su sucesora, Claudia Sheinbaum, un Estado más pobre y con menos ahorros. Para entender qué sucedió, nos vamos a enfocar en los fideicomisos públicos. Se trata de instrumentos financieros —como una cuenta de ahorro— donde el gobierno deposita y administra recursos para fines específicos como la atención de emergencias y a la salud, o el impulso a la ciencia, entre otros. 

Durante toda la administración pasada se fueron erosionando los recursos dispuestos en estos fideicomisos públicos. En ocasiones fue por decretos de extinción, y en otras por el uso desmedido de estos ahorros de todos los mexicanos. 

Al cierre de 2024, los recursos del gobierno guardados en fideicomisos se han reducido en 53% frente a lo que tenía el gobierno en 2018. Es una diferencia de 632.6 mil millones de pesos (mmdp). A diciembre del año pasado, ya solamente quedaban 554 mmdp en fideicomisos. 

Esto equivale a sólo 4,190 pesos de ahorros por ciudadano, el segundo nivel más bajo desde 2005 que hay datos disponibles. Si lo comparamos con 2018, último año del Gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN), cuando estos fondos públicos sumaban 9,420 pesos por persona, hablamos de que cada habitante de México perdió 5,230 pesos, o 55.2% en ahorros que eran administrados en estos fideicomisos. 

Esta erosión de las reservas del gobierno en fideicomisos públicos implica la caída de recursos para apoyar e impulsar sectores estratégicos como educación, infraestructura o salud. Sin embargo, no todos los sectores perdieron. Dentro de la caída de los fideicomisos públicos, los que incrementaron su riqueza fueron los entes militares. 

Se dice que un pueblo que no conoce su historia está condenado a repetirla, y la nueva administración parece asumir que los mexicanos ya han olvidado lo ocurrido con los fideicomisos. Ahora, el Gobierno busca acceder a los fondos de los trabajadores a través de la reciente reforma al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). Aunque se presenta como una medida para garantizar  bienestar y un hogar para cada usuario del sistema, esta iniciativa genera preocupación sobre el futuro de las pensiones y los ahorros de los trabajadores. ¡Y con mucha razón! Como veremos en esta nota, la historia y los datos demuestran cómo las buenas intenciones pueden terminar con los ahorros de los mexicanos.

Desaparecen fondos para la ciencia y el desarrollo

Como mencionamos anteriormente, el gobierno utiliza los fideicomisos para reunir y administrar recursos con un fin en específico. Éstos se encuentran a cargo de distintas secretarías públicas de acuerdo con el objetivo de cada fondo. Por ejemplo, los fideicomisos que tienen por finalidad garantizar los recursos para el pago de nómina para los maestros, se encuentran a cargo de la Secretaría de Educación Pública (SEP). En esta lógica, podemos ver cuáles son las secretarías que se han quedado con menores recursos en fideicomisos y qué sectores se han visto desprotegidos. 

Al cierre de 2024, hay secretarías que se han quedado sin ningún ahorro financiero como es el caso de la recién creada Secretaría de Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación (Secihti), antes el Conacyt. 

Al final del sexenio de Peña Nieto, el Conacyt contaba con 99 fideicomisos registrados, con un valor de 26.59 mmdp. Estos fondos tenían por objetivo administrar recursos para promover el trabajo científico en diversos centros de investigación, universidades, sectores productivos, así como impulsar la ciencia a nivel regional juntando recursos con entidades federativas. 

Destacaban el Fondo Sectorial de Investigación en Salud y Seguridad Social, con 113.9 millones de pesos (mdp); el Fondo Sectorial de Investigación en Materias Agrícola, Pecuaria, Acuacultura, Agrobiotecnología y Recursos Fitogenéticos, con 467.5 mdp; y el Fondo Sectorial de Investigación y Desarrollo sobre el Agua, que disponía de 75.3 mdp.

Los más de 90 fideicomisos estimulaban la ciencia y la investigación en una variedad de sectores estratégicos y primordiales para el desarrollo económico y social. Sin embargo, al cierre del sexenio de AMLO el Conacyt, ahora Secihti, cuenta con tan solo 0.1 mmdp; prácticamente ya no cuenta con recursos en fideicomisos para promover la ciencia. 

Hay que recordar que la eliminación de los fideicomisos públicos se dio a partir del decreto presidencial1 del 6 de noviembre de 2020, cuando Andrés Manuel ordenó la extinción de 109 fideicomisos públicos y otros fondos con el pretexto de manejar a su Gobierno con los principios de austeridad republicana. Austeridad que fue selectiva, puesto que al final de su sexenio no hubo austeridad, pero si incremento del endeudamiento y agotamiento del ahorro público (como exponemos en este análisis). 

En la misma trinchera de la educación, los ahorros que tiene la SEP dispuestos en fideicomisos públicos, cayeron 33.8% (10.3 mmdp) en términos reales frente a lo que se tenía en 2018. Así, cerraron el sexenio de AMLO con un monto de 20.2 mmdp, cuando con EPN finalizaron con 30.5 mmdp.

Antes del decreto de extinción de fideicomisos, la SEP contaba con capital para promover la educación, el deporte, la investigación, pero también para el pago de nómina y pensión de los trabajadores. Por ejemplo, el Fondo para el Deporte de Alto Rendimiento contaba con 45 millones de pesos; pero para diciembre de 2024 en este fondo ya no había recursos. 

Así, los fondos destinados a promover el deporte, la cultura y la investigación fueron desapareciendo. Al final del sexenio de AMLO, el 90% de los fondos de la SEP se destinan a financiar las pensiones de retiro de los magistrados, mientras que al cierre del gobierno de Peña Nieto, este porcentaje era del 66.2% .

Pero no todas las secretarías han perdido sus guardaditos financieros; entre la erosión de los fideicomisos públicos, los entes militares ganaron terreno.

Militarización de los fondos públicos

Al cierre del sexenio de AMLO, los entes militares tuvieron a su nombre hasta 118.7 mmdp en fondos públicos. Esto representó el 21.4% de los recursos totales dispuestos en fideicomisos. Esta cantidad aumentó 1,549% (111 mmdp) respecto a lo que tenían al cierre de 2018. 

La Defensa es la entidad militar que acumuló más fondos públicos durante el sexenio de AMLO, ya que al cierre de 2024 contó con un guardadito financiero de hasta 84.7 mmdp. Esto representa el mayor monto en fideicomisos que ha estado bajo control de la Defensa desde el año 2006 que hay datos disponibles. Frente al cierre del sexenio de EPN, sus recursos financieros aumentaron 1076% (77.5 mmdp). 

Por otro lado, antes del sexenio de AMLO la Marina no contaba con recursos en fondos públicos y al cierre de su mandato terminó con 34 mmdp. Esto es reflejo de lo que hemos llamado la militarización del gasto de inversión. Durante el último sexenio, el gobierno se empeñó en asignar los proyectos de construcción de infraestructura a las Fuerzas Armadas. Así, de los 34 mmdp de los fondos a disposición de la Marina, 31 mmdp corresponden al desarrollo del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec.

En cambio, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCyT) que tiene el objetivo de expandir la infraestructura del país como puentes, carreteras, entre otras obras públicas; cerró el sexenio con apenas 1,000 mdp. Lo cual implicó una pérdida de 99.1% (114.8 mmdp) respecto a los recursos con los que contaba en fondos públicos al cierre de 2018. 

En otras palabras, prácticamente los recursos que estaban a disposición de la SCyT fueron transferidos a manos militares. Por ejemplo, al cierre de 2018, la SCyT contaba con 100 mmdp para la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Tal proyecto fue cancelado por decreto y en vez de ello, la Secretaría de la Defensa construyó el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). 

Erosión de los ahorros que blindan la economía

El Gobierno cuenta con fondos especiales para hacer frente a situaciones inesperadas, como crisis económicas o sociales. Estos fondos actúan como un escudo financiero para proteger el nivel ingresos y gastos del gobierno ante estas situaciones contingentes. 

Uno de ellos es el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP). Su objetivo es juntar y administrar recursos, para cuando el gobierno se enfrenta a situaciones de bajos ingresos o una recesión económica. De tal forma, que estos fondos ayudan al gobierno a mantener el mismo nivel de gasto sin tener que incurrir en endeudamiento. 

Sin embargo, durante el sexenio de AMLO prácticamente se agotaron los recursos del FEIP y al cierre de su sexenio se cuenta con un saldo por 97.2 mmdp. Lo cual es 74.3% (280.9 mmdp) menor al saldo que dejó EPN en 2018, cuando el FEIP tenía un guardadito de hasta 378 mmdp.

Otro de los fondos es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Éste fue diseñado para blindar el gasto que transfiere el gobierno federal a los estados. Esto con la finalidad de que las entidades federativas no sufran una caída financiera cuando se presenta una caída en la recaudación.

Pero al igual que el FEIP, durante el sexenio de AMLO, los recursos de este instrumento se han desplomado. Al cierre de 2024, apenas cuenta con 11.6 mmdp, lo que representa una caída de 90.3% (108.2 mmdp) en comparación con el cierre del sexenio de Peña Nieto. Se trata del saldo más bajo del FEIEF en los últimos 14 años. 

Si consideramos el total de estos ahorros para emergencias con los que cuenta el gobierno respecto al tamaño de la población, tenemos que AMLO cerró su sexenio con un ahorro de 822 pesos por persona para emergencias. Este ahorro por habitante es 79% (3,128 pesos) menor al ahorro que había dejado Peña Nieto, cuando se contaba con 3,951 pesos per cápita en ahorros para alguna emergencia.

Lo más desalentador es que el agotamiento de estos ahorros financieros no evitó que el Gobierno se endeudara como no se había visto en los últimos 25 años. Dejando a la Administración de Sheinbaum un saldo histórico de la deuda pública, y una alcancía casi vacía con recursos insuficientes para enfrentar un evento contingente. 

Agotamiento de la alcancía para pagar enfermedades de alto costo 

Otro de los sectores que se ha visto desprotegido es la salud pública. Al igual que en educación, se han ido agotando los ahorros financieros para financiar la atención de enfermedades de alto costo. 

Algunas enfermedades o tratamientos médicos pueden ser tan costosos que las familias deben destinar más del 30% de sus ingresos para cubrirlos. Esto se considera un “gasto catastrófico”, ya que deja a las personas con apenas lo necesario para cubrir sus necesidades básicas, poniendo en riesgo su bienestar y su estabilidad económica.

Muchas de las familias que deben costear estas enfermedades acuden al sistema público de salud para recibir la atención médica necesaria. Para ello, el gobierno diseñó el Fondo contra Gastos Catastróficos, que ahora es llamado el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). 

Este fondo tiene la obligación de juntar y administrar recursos para costear un paquete de 66 padecimientos o enfermedades de alto costo, entre las cuales se incluyen: cáncer de mama, cáncer infantil y de adolescencia, cáncer cérvico uterino, tumores testiculares, entre otros.

Sin embargo, como hemos analizado anteriormente durante el sexenio de AMLO el Fonsabi dejó de funcionar como un fondo para costear este tipo de padecimientos. Incluso se ha presentado un recorte del 99% en el gasto de atención de enfermedades de alto costo. 

Al cierre del sexenio, este fondo llega con un saldo de apenas 32.3 mmdp, lo cual representa una caída del 74.2% (93.1 mmdp) frente al saldo con que contaba el Fonsabi al cierre del sexenio de Peña. Se trata del saldo más bajo que ha tenido este fondo para costear enfermedades de alto costo en los últimos 17 años.

Lo anterior es sumamente preocupante ya que, si consideramos el tamaño de la población, se tiene que al cierre de 2024 se contaron con tan solo 244 pesos por persona, en este fondo para atender enfermedades de alto costo. Es el ahorro per cápita más bajo en los últimos 18 años. Además, es 75.5% (751 mmdp) menor al ahorro por persona que había en el Fonsabi al cierre del sexenio de Peña, cuando se tenían 995 pesos por habitante para atender enfermedades catastróficas. 

Con este ahorro per cápita con el que cerró el Fonsabi no alcanza ni para una prueba de Covid-19, la cual tiene un costo unitario de 251 pesos2. Mientras que al cierre del sexenio de Peña alcanzaba para realizar estudios de ecografía, útiles para la detección de tumores malignos.

Como identificamos previamente, el Fonsabi dejó de operar como un fondo para financiar enfermedades de alto costo, y en su lugar se convirtió en la caja chica del gobierno que facilita la simulación del gasto en salud. Esto lo podemos ver comparando la cantidad de recursos que entran y salen del fondo. 

Durante el actual sexenio, por cada peso que entró al fondo, salieron 1.4 pesos, mientras que durante el sexenio de Peña Nieto por cada peso que se aportaba al fondo salían tan sólo 70 centavos. Esto permitía atender las enfermedades de alto costo a la par de ir acumulando una mayor cantidad de recursos para el financiamiento de estos padecimiento. 

En conclusión

Durante el gobierno de AMLO, el ahorro público, que llevaba casi una década en crecimiento, se desplomó. La “alcancía” del país quedó prácticamente vacía para sectores clave como salud, educación y ciencia, dejando al próximo gobierno con menos margen de maniobra.

Ahora, Claudia Sheinbaum enfrenta el reto de dirigir un país con grandes compromisos sociales y financieros, pero sin reservas para responder a emergencias. La lección es clara: la administración de los ahorros públicos ha sido una asignatura pendiente para el gobierno, y las consecuencias de su mala gestión hoy pesan sobre las finanzas públicas y la estabilidad económica de todos los mexicanos.

  1. Gobierno de México (2020). DECRETO por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5604411&fecha=06/11/2020#gsc.tab=0 ↩︎
  2. Los costos unitarios fueron recuperados del Acuerdo para la aprobación de los Costos Unitarios por Nivel de Atención Médica actualizados al año 2024 y sus anexos 1 y 2. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5711444&fecha=14/12/2023#gsc.tab=0 ↩︎

Desplome de Pemex debilitó mayor pago de impuestos en el sexenio pasado

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales. 1 comentario en Desplome de Pemex debilitó mayor pago de impuestos en el sexenio pasado

A pesar de la mayor fiscalización a los contribuyentes, el sexenio finalizó con el peor desempeño en crecimiento de los ingresos públicos. La causa: el desplome productivo de Pemex. 

El éxito de un gobierno se refleja en la calidad de los bienes y servicios que provee para su población y en la estabilidad de sus finanzas. No es sorpresa que un gobierno que falla en incrementar sus ingresos, fracase también en cumplir con estos objetivos. 

Ha quedado demostrado que durante la gestión de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) se redujo la estabilidad de las finanzas públicas al detonar el uso de endeudamiento (como explicamos en esta nota), además de que falló en financiar el gasto público (lo analizamos en esta otra nota). Estas deficiencias tienen su raíz en el pobre desempeño de los ingresos gubernamentales durante su administración. 

Si bien el ex presidente apostó por la mayor fiscalización de los contribuyentes cautivos, su negativa de realizar una reforma fiscal progresiva limitó la recaudación durante su Gobierno. Si a esto le sumamos la reducción de la carga fiscal cobrada a Petróleos Mexicanos (Pemex), no sorprende que los ingresos del Estado se mantuvieran prácticamente estancados durante todo su sexenio.

¿Fracasó la política de ingresos?  

Todo depende del cristal con que se mire. La administración de López Obrador consiguió, en efecto, el mayor nivel de ingresos en pesos. Sin embargo, respecto del tamaño de la economía, éstos se mantuvieron estancados en el mismo nivel de hace más de una década. 

Al cierre de 2024, los ingresos totales del sector público llegaron a 7.4 billones de pesos, el mayor monto que se tenga registro. Medido desde el cierre del sexenio de Enrique Peña Nieto en 2018, aumentaron 8.5% o 586 mil millones de pesos (mmdp). Los ingresos totales del Gobierno se componen de los impuestos recaudados a nivel federal, los ingresos de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), las cuotas para la seguridad social que se pagan al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y otros cobros como derechos y cuotas diversas. Es decir, todos los recursos percibidos a nivel federal. 

Pese al incremento, los ingresos públicos representaron tan sólo el 22.1% del producto interno bruto (PIB), que si bien es superior al 21.2% de 2018, resulta idéntico al 22.1% registrado en 2008. Lo anterior significa que, en realidad, los ingresos públicos han seguido la inercia económica y que los esfuerzos del gobierno no han sido suficientes para incrementar el tamaño de su “rebanada en el pastel” de recursos del país. 

La métrica de ingresos respecto al PIB nos permite ver que los ingresos de México siguen siendo bajos en la comparativa internacional. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ingresan en promedio 42% del PIB. Es decir, México está prácticamente a la mitad de camino de estos países. Incluso, nuestro país se compara negativamente frente a economías latinoamericanas. Chile tiene una recaudación de 26% del PIB y Costa Rica del 30%. 

Otra forma de verlo es que, por habitante, la entrada de recursos tampoco ha aumentado de forma significativa en los últimos años. En 2024, el gobierno obtuvo 56 mil 894 pesos per cápita; apenas 3% (1,800 pesos) más que en 2018. Además, se quedó por debajo del récord de 59 mil 177 pesos por habitante, en términos reales, logrado en 2016. Si el Gobierno no incrementa sus ingresos per cápita, no puede incrementar el gasto público para cada persona. 

Comparado con otros sexenios, el desempeño de la política de ingresos también fue bastante pobre. Como se mencionó, del fin del sexenio de Peña Nieto al final del de López Obrador, el aumento de los ingresos fue de 8.5%. Se trata del peor ritmo de crecimiento en cuatro administraciones: Peña Nieto logró un aumento de 14.7%, Felipe Calderón de 20.3%, Vicente Fox de 45.7% y Ernesto Zedillo de 11%. 

La situación es mucho peor si se analizan sólo los ingresos exclusivos del Gobierno federal, es decir: la recaudación tributaria, los ingresos que paga Pemex a la Federación y el cobro de derechos, aprovechamientos y otras cuotas. Su importancia radica en que son los recursos que financian la mayoría de los programas públicos y transferencias a los estados. 

Estos alcanzaron 5.5 billones de pesos, un crecimiento de solamente 5.8% (301 mmdp), el peor en cinco sexenios. Durante la administración de Peña Nieto los ingresos del Gobierno federal aumentaron 24.4%, con Calderón 21.4%, con Fox 36.2%, con Zedillo 22% y con Carlos Salinas 12%. 

A pesar de lo que pudiera pensarse, el gran culpable del mal desempeño en la política de ingresos de López Obrador no fue la pandemia de 2020, sino el deterioro de los ingresos petroleros. Además, otros presidentes también afrontaron severas convulsiones económicas y tuvieron mejores resultados en recaudación: Zedillo enfrentó el Efecto Tequila (1994-1995), Calderón la crisis financiera global (2008-2009) y Peña Nieto la caída de los precios del petróleo (2014-2015), cuando el precio del barril pasó de más de 100 dólares a menos de 30 dólares. 

El cobro de impuestos de 2019 a 2024

En materia de ingresos tributarios, la gestión de López Obrador sí tuvo un desempeño destacado frente a las de otros presidentes. Estas percepciones tuvieron a lo largo de su sexenio un incremento de 19.8% (818 mmdp). Este aumento fue superior a la expansión de 12% lograda por Zedillo, de 16.1% de Fox y 14.4% de Calderón. Como sea, palidece frente al 83.6% logrado por Peña Nieto. 

Si lo medimos en términos per cápita, López Obrador obtuvo al cierre de 2024 una recaudación de 37,606 pesos por persona al año en impuestos, un aumento de 4,623 pesos frente a lo cobrado al cierre de 2018 en términos reales. No obstante, Peña Nieto incrementó esta captación casi tres veces más: 13,784 pesos por persona. 

No es completamente justo comparar el desempeño de López Obrador y de Peña Nieto, frente a presidentes anteriores por una razón: previo a 2014, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) era negativo. Del año 2000 a 2013, el gobierno en lugar de cobrar IEPS a combustibles, otorgaba un subsidio para mantener los precios controlados, el cual se contabilizaba como un impuesto negativo. A diferencia de ellos, Peña Nieto y López Obrador pudieron cobrar este impuesto, lo que incrementó su nivel total de ingresos tributarios. 

Si analizamos de cerca el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el principal impuesto que cobra la federación, la situación es mucho más grave para AMLO. Durante su sexenio sólo se consiguió un crecimiento de 19.4%, muy inferior al 63.2% de Peña Nieto, 39% de Calderón, 31.4% de Fox y 32.9% de Salinas. 

Aunque López Obrador incrementó la fiscalización de las grandes empresas, su negativa a realizar una reforma fiscal de gran calado evitó que igualara o superara los logros de sus predecesores: Fox mejoró la eficiencia del Servicio de Administración Tributaria (SAT), Calderón incrementó la tasa de ISR de 28% a 30% para personas y empresas, mientras que Peña Nieto aumentó la tasa de ISR hasta 35% para personas físicas. 

Para verlo de otro modo, López Obrador logró cerrar su sexenio con un cobro de ISR por persona de 20,365 pesos al año, 2,440 pesos más que en 2018. No obstante, Peña logró cobrar de los contribuyentes 6,183 pesos por persona adicionales al cierre de su sexenio y Calderón 2,492 pesos más. 

De igual manera, el desempeño del Impuesto al Valor Agregado (IVA) con AMLO fue decepcionante:  logró un crecimiento de 13.1% durante su sexenio, inferior al 25.3% de Peña, 18.1% de Calderón, 52.3% de Fox y 51.9% de Zedillo. Además del bajo crecimiento económico, con AMLO hubo pocas mejoras en la digitalización de la economía para mejorar la trazabilidad de las transacciones. 

La estrategia fue de recaudación por presión 

En lugar de realizar una reforma tributaria para incrementar los ingresos, el Gobierno de López Obrador aplicó una serie de cambios administrativos para “exprimir” a los contribuyentes ya cautivos. Estas estrategias permitieron que se rompieran varias marcas en materia de fiscalización, aunque en términos generales el desempeño tributario fuera pobre frente a sexenios pasados. 

El primer cambio a nivel de fiscalización con López Obrador fue la disminución de devoluciones y compensaciones otorgadas a los contribuyentes. A pesar de que la captación tributaria ha aumentado, en 2024 el fisco benefició a los contribuyentes con un monto de 1.3 billones de pesos en devoluciones y compensaciones, una reducción de 6% (79.5 mmdp) frente a 2018. 

La devolución de impuestos es el reembolso que la autoridad fiscal hace a un contribuyente cuando éste ha pagado más de lo que le correspondía. Por su parte, la compensación de impuestos es el derecho del contribuyente a aplicar su saldo a favor para cubrir otros gravámenes que adeude, en lugar de solicitar la devolución en efectivo. 

Hay que recordar que la recaudación impositiva se mide no sólo por el dinero que pagan empresas y personas, sino por los recursos que el fisco efectivamente retiene. Así como un asalariado puede deducir gastos médicos y colegiaturas, entre otros, las empresas pueden deducir distintos gastos operativos, créditos incobrables y otros de su base de ISR. 

Lo anterior significa que, luego de realizar pagos preliminares al SAT (impuestos brutos), los contribuyentes tienen derecho a pedir a la autoridad recaudadora que les devuelva o les compense una parte. Esto, como pueden imaginar, al fisco no le agrada, pues disminuye sus recursos y flujo de efectivo.

Para limitar estos beneficios, desde el primer año de la actual administración se eliminó la llamada compensación universal. Esta disposición permitía a los contribuyentes liquidar impuestos federales en contra —como ISR— con los saldos a favor de otros impuestos —digamos, del IVA—. Con esto se evitaba el entonces ya difícil proceso de pedir la devolución en efectivo de los saldos a favor. Al final, los contribuyentes salían ganando en tiempo y dinero.

La eliminación de esta facilidad ha provocado que el fisco devuelva o compense menos impuestos. A pesar de que la recaudación bruta de impuestos llegó a 6.2 billones de pesos en 2024, 13% (738 mmdp) más que en 2018, las devoluciones y compensaciones cayeron en 6% (79.5 mmdp) en el mismo periodo. Así, el SAT pasó de quedarse con el 75% de la recaudación tributaria bruta en 2018, al 79% en 2024, la mayor proporción registrada. 

La estrategia de limitar las devoluciones y compensaciones, se enmarca en una estrategia más amplia de fiscalización por parte del SAT. Nos referimos a las acciones de cobranza sin necesidad de pasar por la judicialización. Es decir, las estrategias del SAT para recuperar adeudos fiscales sin recurrir a demandas o procesos legales. 

A diferencia de la fiscalización tradicional, las acciones de cobranza no implican la determinación de un crédito formal. Por ello, no pueden derivar en un conflicto legal. Algunos ejemplos son el envío de cartas invitación para asistir a las oficinas del SAT, o las llamadas o mensajes de texto para que los contribuyentes corrijan su situación fiscal por “voluntad propia”. El incentivo es evitar una costosa auditoría que derive en un crédito fiscal y posiblemente, en un juicio.

En 2024, el SAT realizó 89.1 millones de acciones de cobranza contra contribuyentes, un aumento de 49% (29.1 millones más) que en 2018. Dentro de estas acciones se encuentran las llamadas, mensajes, requerimientos y cartas invitación realizadas a contribuyentes para “autocorregirse”. Estos datos muestran que durante el sexenio de López Obrador se disparó la “presión” del SAT contra las personas y empresas contribuyentes. 

Como resultado, en 2024 el SAT logró ingresos por cobranza por 1.05 billones de pesos, 308% (797 mmdp) más que en 2018. La paradoja es que este récord histórico en materia de cobranza no evitó que López Obrador tuviera un pobre desempeño en el crecimiento de ingresos tributarios. 

La apuesta fallida por Pemex

No queda duda de que Pemex fue de máxima prioridad durante el gobierno de López Obrador. La petrolera recibió 2.2 billones de pesos en apoyos fiscales de 2019 a 2024, 4.8 veces más que lo otorgado por Peña Nieto en su sexenio (473 mmdp). Pese a que esto implicó reducir los ingresos de la Federación, la empresa no logró una recuperación productiva en materia de extracción de crudo. 

Para dar “oxígeno” a Pemex, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el Derecho por la Utilidad Compartida (DUC), el principal gravamen que pagaba la petrolera, pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, e incluso esas obligaciones luego se han condonado. Estimamos que la reducción del DUC y la postergación de pagos significó a la empresa beneficios por 1.1 billones de pesos.

Además, para capitalizar a la empresa, a través de la Secretaría de Energía se le otorgaron otros 1.1 billones de pesos. Cabe destacar que el 65% (754 mmdp) de este monto no fue aprobado por el Congreso, sino que se trataba de recursos que la Secretaría de Hacienda iba reasignando fuera de calendario, lo que habla muy mal de los controles democráticos del presupuesto. 

A pesar de los cuantiosos beneficios fiscales, Pemex no ha logrado detener su desplome productivo. Al cierre de 2024, la petrolera produjo en promedio 1,485 miles de barriles diarios (mbd) de crudo, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro. Además, se quedó por debajo de la meta de producción establecida por la Secretaría de Hacienda (1,745 mbd) para 2024. De hecho, en ningún año del sexenio de López Obrador se cumplieron las metas de producción. 

El deterioro en la extracción de crudo no ha generado una recuperación considerable en la producción de gasolinas. En 2024 Pemex Transformación Industrial, la filial encargada de la producción de combustibles, produjo en promedio 290 mbd de gasolinas, superior a los 207 mbd de 2018, pero inferior al máximo de 437 mbd logrado en 2013. Aunque se ha recuperado la tendencia negativa observada al cierre de Peña Nieto, no se ha logrado una recuperación total de la capacidad productiva de Pemex a sus mejores niveles.

El petróleo es de Pemex y luego de los mexicanos

La caída en la producción de crudo y la disminución de derechos cobrados a la petrolera han provocado que los recursos que paga Pemex a la federación tuvieran en 2024 su peor nivel desde 1990. No es sólo que la empresa haya desperdiciado los cuantiosos apoyos financieros, sino que debido a ello se redujeron los ingresos públicos para financiar las garantías ciudadanas. 

Al cierre de 2024, la renta pública por la venta de petróleo fue de 959 mmdp, una reducción de 27% (362 mmdp) contra el cierre del sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, este retroceso afectó a Pemex en menor medida que a la federación. Debido a que la empresa tuvo una reducción en su pago de derechos, sus ingresos petroleros en 2024 fueron incluso 28% (165 mmdp) superiores a los de 2018, mientras que los ingresos exclusivos de la Federación cayeron en 72% (527.6 mmdp). Los recursos invertidos en Pemex han sido un pésimo negocio para el Estado: le ha metido más de 1.1 billones de pesos en transferencias directas y a cambio recibe menos recursos. 

De esta forma, en 2024 Pemex se quedó con 79% de la renta petrolera, mientras que el Gobierno sólo obtuvo el 21%, la peor distribución histórica. En 2018, todavía el 55% de los ingresos petroleros iban a la federación para financiar, entre otros, el gasto público en salud o educación. El resto se lo quedaba Pemex. Para decirlo claro: con López Obrador los ingresos petroleros prácticamente dejaron de ser de los mexicanos y fueron entregados a los trabajadores y directivos de Pemex.  

La situación es incluso mucho peor cuando se calculan los ingresos petroleros netos que obtiene el Gobierno federal: aquellos recursos que recibe de Pemex, menos lo que se le regresa a la petrolera mediante transferencias financieras. 

Como se mencionó, los ingresos que aportó Pemex a la Federación sumaron, para diciembre, 203.9 mmdp, pero el Gobierno le devolvió 176.5 mmdp vía transferencias. Así, el Estado terminó con ingresos por sólo 27 mmdp, el peor monto jamás registrado y 96% (704 mmdp) menor a lo reportado en el último año de Peña Nieto (2018).

Otra forma de verlo es que en 2024 Pemex aportó recursos de solamente 208 pesos por persona, mientras que en 2018 aportaba 5,835 pesos. Este retroceso de 96% equivale a 5,627 pesos menos per cápita. Así, en 2018 Pemex podía pagarle a cada persona una consulta de medicina familiar (1,174 pesos), un hemodiálisis (3,573 pesos) y una consulta dental (1,040 pesos)1. En 2024, lo que aportó Pemex no alcanza ni para dos paquetes de analgésicos (por ejemplo, aspirina y paracetamol, 50 pesos cada uno) y un omeprazol (120 pesos).  

En conclusión

La política de ingresos de López Obrador fue un fracaso. Durante todo su mandato los ingresos públicos se mantuvieron estancados respecto del tamaño de la economía y por habitante apenas crecieron 3%. Además, se quedaron muy por debajo del desempeño logrado por otros presidentes. 

En materia de recaudación tributaria, aunque sí logró un incremento destacable, esto fue debido a los mayores ingresos por IEPS que antes no se cobraban y por la mayor presión a los contribuyentes. No obstante, no hubo un destacable incremento en el cobro del ISR o del IVA. Lo peor es que los pocos avances en ingresos tributarios se dilapidaron por la reducción de la carga fiscal a Pemex, sin que entonces ni ahora se observe una mejora productiva en la empresa.

  1.  Costos Unitarios por Nivel de Atención Médica actualizados al año 2024. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5711444&fecha=14/12/2023#gsc.tab=0 ↩︎

Gasto público 2018-2024: no se cumplió la austeridad republicana

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas, Sexenales. 2 comentarios en Gasto público 2018-2024: no se cumplió la austeridad republicana

Contra la promesa de la “austeridad republicana” en el sexenio que finalizó, el gasto público llegó a niveles nunca antes vistos. Aún así, no hubo mejoría en salud, seguridad, educación o inversión. ¿En qué se gastó entonces?

En 2019, primer año del sexenio pasado, se llevaron a cabo políticas de austeridad y se mantuvo el gasto neto del sector público al mismo nivel que en el Gobierno precedente, el de Enrique Peña Nieto. Es decir: 23.1% del producto interno bruto (PIB). Sin embargo, a partir de 2020 comenzó a pisar el acelerador al presupuesto. Lo hizo a través de un mayor endeudamiento (lo explicamos en esta nota). 

El gasto neto del sector público se refiere a la cantidad total de recursos ejercidos por el gobierno federal para cubrir todas sus funciones, como educación, salud, seguridad e inversión. Incluye también el ejercicio de recursos de las empresas del Estado como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex), así como del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). 

En el balance final, observamos que la administración de Andrés Manuel López Obrador llevó el gasto total a 9.1 billones de pesos o 27% del PIB, el máximo nivel que se tenga registro desde 1990. 

La gestión del ex mandatario superó con creces el legado de sus antecesores. El monto total ejercido en 2024 fue casi cuatro puntos porcentuales superior a ese 23.1% del PIB registrado en el último año de Peña Nieto y más de tres puntos por encima del 23.7% del PIB al cierre de la administración de Felipe Calderón en 2012. Este incremento marca un uso sin precedentes de los recursos públicos, con implicaciones para la estabilidad fiscal y las decisiones presupuestarias futuras.

¿Qué dependencias ganaron o perdieron en el sexenio pasado? 

El gasto por clasificación administrativa define qué dependencias del gobierno reciben y administran los recursos públicos. En este sentido, reflejan las prioridades de cada administración y su impacto en la población. Comparando con 2018, hubo incrementos significativos en solamente tres secretarías controladas por el Ejecutivo federal: Bienestar, Energía y Turismo, mientras que los entes y organismos autónomos salieron perdiendo.. 

De esas tres, la Secretaría del Bienestar fue la más beneficiada. Al cierre de 2024 erogó 522.8 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 313.5% (396.4 mmdp) con respecto a 2018. El alza se debe al mayor gasto en las pensiones para adultos mayores. Le sigue la Secretaría de Energía, que gastó 179.1 mmdp en 2024, un despegue estratosférico de 2,255% (171.5 mmdp) comparado con el cierre del sexenio de Peña Nieto. El 99% de este aumento se debe a las transferencias financieras a Pemex para saldar sus pérdidas. Finalmente, la Secretaría de Turismo gastó 136.3 mmdp, 964% (123 mmdp) más que en 2018, debido a la construcción del Tren Maya. 

En suma, los principales incrementos en las secretarías de estado durante el sexenio de López Obrador reflejan sus principales prioridades: pensiones asistenciales, Pemex y obras de gran envergadura. 

Del lado perdedor están los entes y organismos autónomos. De los 10 que había, siete sufrieron recortes presupuestarios frente al cierre de 2018: el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai). En conjunto, el presupuesto de los organismos autónomos cayó en 9% o 14.6 mmdp, frente a 2018, si no incluimos en el cálculo a la Fiscalía General de la República (FGR) creada en 2019. 

En el caso de los 26 Ramos Administrativos —secretarías y dependencias con control directo del Ejecutivo federal— 15 sufrieron recortes frente a 2018 y sólo 11 tuvieron incrementos. 

Entre las afectadas, se encuentra la Secretaría de Salud (SSA). En 2024 sólo erogó 65.5 mmdp; esto es 60% (99.4 mmdp) menos que en 2018. Esta reducción se debió a la eliminación del Seguro Popular y la creación de IMSS-Bienestar como un organismo descentralizado. Aunque la creación de este último Instituto compensó en parte la reducción de recursos, limitó la rectoría de la SSA en materia de salud pública. 

Asimismo, destaca la Secretaría de Gobernación (Segob) que en 2024 ejerció 18 mmdp, un desplome de 83.5% (91 mmdp) contra 2024. La merma se debe a la eliminación de la Policía Federal (PF) que hasta 2018 se encontraba sectorizada en la Segob, y la creación de la Guardía Nacional (GN), que residió en primera instancia en la Secretaría de Protección y Seguridad Ciudadana (SSyPC) y ahora será parte de la Defensa Nacional. 

Estos dos recortes a nivel administrativo evidencian el debilitamiento de la rectoría de la salud pública durante el sexenio de AMLO y la militarización de las fuerzas de seguridad pública. 

En el caso de las empresas públicas y entidades bajo el control presupuestario directo, sobresale el crecimiento del presupuesto del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). En 2024 llegó a 1.3 billones, un aumento de 46.4% (427.1 mmdp) contra 2018. El 74% de este crecimiento se debe al aumento de las pensiones pagadas por este Instituto y el resto a mayor gasto en salud o protección social. 

Del lado perdedor, la CFE erogó 525 mmdp, una reducción de 77.4 mmdp, equivalente a una caída del 12.8% frente a 2018. La reducción se debe a menores gastos de operación, lo cual es positivo. No obstante, la inversión promedio de la empresa cerró en 49 mmdp, inferior a los 52 mmdp, promediados por Peña Nieto. 

¿Qué objetivos sociales y económicos fueron financiados? 

Otra forma de analizar las prioridades del gobierno es a través de la clasificación funcional del gasto público. Ésta agrupa los gastos de los entes públicos en función de los objetivos socioeconómicos que persiguen, como salud, educación, agricultura, ciencia, entre otras. 

Durante el sexenio de López Obrador, sólo un tipo de gasto tuvo un impulso considerable: la función de protección social (principalmente pensiones contributivas y del bienestar). Aumentó en 68% (812 mmdp), para colocarse en 2 billones al cierre de 2024. Su crecimiento fue cinco veces mayor que el registrado en Salud, 18 veces el de Educación y 20.8 veces el del Estado de derecho.

Por ejemplo, el gasto en Educación llegó al cierre de 2024 a un billón de pesos, 45 mmdp (5%), frente a 2024, pero se mantuvo por debajo del máximo de 2015. Asimismo, el gasto en Estado de derecho (policías civiles, ejército y justicia) fue de 398 mmdp, 39 mmdp (10.8%) superior al de 2018. Finalmente, el gasto en Salud llegó a 922 mmdp, un aumento de 160 mmdp (21%) más desde el cierre del sexenio de Peña Nieto. 

Por otra parte, hubo sectores del gasto que llanamente fueron recortados. Ciencia y tecnología fue ajustada a la baja en 7 mmdp (10%). Agricultura se redujo en 21% (22 mmdp) y protección ambiental en 21% (6 mmdp). 

¿En qué se gastó más durante el sexenio? 

La clasificación económica del gasto público permite identificar cómo se distribuyen los recursos del Gobierno en distintas categorías, midiendo su impacto en la economía. Mediante este enfoque se puede observar que durante el sexenio de López Obrador, los subsidios fueron la principal prioridad, por encima de la inversión pública, las transferencias a los estados o los salarios de los funcionarios públicos. 

Así, de 2018 a 2024, el concepto del gasto con mayor aumento fue el de subsidios, transferencias y aportaciones: llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 50% (437 mmdp) respecto al cierre del sexenio de Peña Nieto. Para dimensionar, el aumento de este concepto fue 6.7 veces superior al crecimiento del gasto en salario de funcionarios, 2.2 veces mayor al aumento de la inversión en infraestructura o 3.8 veces mayor al crecimiento de las participaciones pagadas a las entidades federativas. 

Del incremento en subsidios, transferencias y aportaciones, el 96% se debió a las pensiones para adultos mayores y a la pensión para discapacidad permanente. 

El segundo concepto de gasto con mayor incremento fue el de pensiones y jubilaciones. Este rubro se refiere a las pensiones contributivas; es decir, aquellas donde el trabajador aporta durante su vida laboral a un sistema de jubilación. Por ejemplo, las pensiones del IMSS, ISSSTE o CFE. Este gasto llegó a 1.4 billones de pesos, un aumento de 36% (384 mmdp) frente al cierre de 2018.

Finalmente, destaca el alza del costo financiero de la deuda, que no es otra cosa que el pago de intereses por el endeudamiento adquirido. Este gasto llegó a 1.1 billones de pesos, el nivel más alto que se tiene registro desde 1990 y 39% (320 mmdp) más que en 2018. 

En suma: las pensiones (contributivas y asistenciales), además del pago de intereses, fue lo que mayormente impulsó el gasto de López Obrador. 

Otros conceptos de importancia no fueron tan afortunados. La inversión física llegó al billón de pesos, pero se quedó por debajo de sus mejores niveles de 2014 y 2015. Asimismo, las Participaciones pagadas a entidades federativas (recursos para el financiamiento de los estados) llegaron a 1,2 billones de pesos, sólo 10% (114 mmdp) más que en 2018. 

Esta evolución muestra que López Obrador dio menos importancia a la inversión productiva o al fortalecimiento del federalismo, que a los de subsidios o al pago de intereses de la deuda. El problema es que esta distribución del gasto limita el crecimiento económico y la equidad en el desarrollo regional. 

El sexenio de las pensiones… sin garantía de financiamiento 

Vale la pena detenerse para analizar la acelerada evolución del presupuesto en pensiones durante la presidencia de López Obrador. En las sociedades que envejecen, este gasto suele incrementarse rápidamente, pero lo observado en el último sexenio es punto y aparte. 

De 2018 a 2024 el gasto total en pensiones llegó a 1.92 billones de pesos (5.7% del PIB), un incremento de 72% (804 mmdp). Este ritmo de crecimiento fue mucho mayor al reportado por Peña Nieto (46%) o el de Calderón (72%). 

El gran problema es que durante su mandato, los ingresos crecieron en sólo 8.5% o 586 mmdp. Es decir, las pensiones aumentaron 217 mmdp más que los recursos disponibles. Esto significa que se tuvieron que recortar 217 mmdp de otros rubros para financiar el aumento en las pensiones. 

El gran impulso se debe principalmente al aumento de las pensiones no contributivas, es decir las destinadas a los adultos mayores y a las personas con discapacidad permanente. En conjunto, estos dos programas sumaron 468 mmdp, (1.4% del PIB) un incremento de 873% (420 mmdp) frente a 2018.

Por su parte, las pensiones contributivas, sumaron 1.45 billones de pesos (4.3% del PIB), lo que representó un aumento de 36% (384 mmdp). De hecho, el incremento de estas pensiones fue inferior a lo reportado con Peña Nieto (45%) y con Calderón (65%). 

Lo anterior ha provocado que las pensiones no contributivas tengan un mayor peso en el gasto de pensiones: pasaron de representar el 4% en 2018 al 24% en 2024. 

¿Cuál es el veredicto final del gasto público? 

El análisis de rubros selectos permite integrar las diferentes clasificaciones del gasto expuestas anteriormente (administrativa, funcional y económica) para tener un panorama más amplio de las prioridades financieras del Gobierno. A través de este enfoque volvemos a identificar que el gasto en pensiones fue lo más importante para López Obrador, a costa del gasto en inversión, salud o seguridad. 

En primer lugar, el gasto en pensiones (contributivas y no contributivas) fue el ganador indiscutible en el presupuesto. En 2024 llegó a representar el 5.7% del PIB, muy por encima del 3.4% registrado en 2018. 

En segundo lugar, con 3.4% del PIB, se colocó el costo financiero de la deuda. Es su máximo nivel desde 1990. Esto se debe a la contratación de deuda pública en un contexto de altas tasas de interés. 

De esta forma, en 2024, pensiones y costo financiero comprometieron el 9.1% del PIB, en comparación con 5.9% en 2018, lo que reduce el margen para atender necesidades emergentes en seguridad, educación, infraestructura y otros sectores estratégicos. Se trata de compromisos adquiridos, que limitan la capacidad del Estado para responder a desafíos futuros con inversión en sectores clave para el desarrollo económico y social.

Por ejemplo, Seguridad Nacional y Policías sólo recibieron 0.8% del PIB en 2024, lo que refleja un estancamiento desde 2011, a pesar de que la seguridad es una de las principales preocupaciones de la población. 

Asimismo, la inversión física sin incluir Pemex alcanzó el 2.1% del PIB, y no igualó los niveles del sexenio de Peña Nieto, pues llegó al 2.5% en 2014. O está el caso del gasto educativo, que representó 3% del PIB, inferior al 3.5% de 2015 y menor al 4% que recomienda la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco). 

En suma, la política de gasto durante la gestión de López Obrador fue de corto plazo y fiscalmente insostenible. De corto plazo ya que dio prioridad a los subsidios sobre la inversión en infraestructura, la educación o el estado de derecho. Insostenible, porque el impulso otorgado a las pensiones no estuvo respaldado por mayores ingresos públicos. 

Lo peor de todo es que este presupuesto ineficiente y sin visión de desarrollo alcanzado en 2024, ya ha tenido que ser severamente recortado por Claudia Sheinbaum para controlar el endeudamiento. De esta forma tendremos aún más graves recortes en salud , educación, estado de derecho o  inversión. Así, los derechos no garantizados por la administración de López Obrador, tendrán menos posibilidades de mejora en este nuevo sexenio. 

Intereses récord y deuda histórica: el saldo del sexenio

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No endeudar al país y manejo responsable de las finanzas públicas fue el lema que siempre repitió el ex presidente, pero al final de su sexenio los datos demuestran todo lo contrario.

No endeudar al país y manejo responsable de las finanzas públicas, fue el lema que repitió Andrés Manuel López Obrador (AMLO) durante su administración, pero llegó el final del sexenio y los datos demuestran que no sólo aumentó la deuda, sino que no hubo un manejo responsable de las finanzas del Estado. 

El sexenio pasado cerró con el mayor monto de deuda pública desde que se tiene registro público por parte de Hacienda. En términos monetarios, suma 17.4 billones de pesos, equivalente a 51.4% de la economía. Esto indica que el tamaño de la deuda que ha adquirido el Gobierno representa un poco más de la mitad del ingreso total que generó la economía durante el año 2024. 

Si comparamos frente a la deuda pública que dejó Enrique Peña Nieto, entonces tenemos que la deuda pública se incrementó en 23% (3.2 billones de pesos) respecto a 2018. El aumento de la deuda se debe a que el Gobierno pidió más préstamos en moneda nacional, elevándola en un 45.5% (4.1 billones de pesos) frente a lo que dejó EPN en 2018. 

Si dividimos el total de la deuda pública entre el total de la población mexicana, al cierre del sexenio de AMLO cada mexicano debe 131 mil 738 pesos por concepto de la deuda pública. Esto es 17.5% (19,596  pesos) superior a lo que debíamos los mexicanos al cierre del sexenio de Peña Nieto, cuando se debían 112 mil 141 pesos por persona.

Ya sea considerando el crecimiento económico o el tamaño de la población, no hay duda que se incrementó la deuda pública a niveles históricos. Peor aún, es mucho mayor el crecimiento de la deuda que el crecimiento poblacional y que el de los ingresos que genera la economía mexicana. 

¿Por qué no se cumplió la promesa de no endeudar al país?

El Gobierno se endeuda por la misma razón por la que los hogares o los negocios requieren de préstamos: porque no cuenta con los ingresos suficientes para cubrir los gastos. Esto es importante porque el Estado mexicano no se había quedado tan corto de dinero en los últimos 35 años como sucedió durante este 2024. 

Los ingresos públicos con los que contó la Administración federal provenientes del pago de todos los impuestos —como son el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)—, así como los ingresos por la venta de petróleo; fueron cerca de 7.5 billones de pesos, o el 22.1% del producto interno bruto (PIB). Si bien, parece ser una cantidad importante de dinero, no fue suficiente para cubrir los 9.2 billones de pesos que el Gobierno gastó, o el equivalente al 27% del PIB. Este nivel de gasto público es histórico y tampoco se había visto en los últimos 35 años. 

La diferencia entre el gasto público y los ingresos resultó en un déficit presupuestario de 1.6 billones de pesos, equivalente a 4.9% del PIB, que también es el déficit presupuestario más elevado en los últimos 35 años. En otras palabras, el Gobierno no había requerido de tanta deuda para financiar la brecha entre sus ingresos y gastos como lo hizo el año pasado. 

Para ponerlo en perspectiva, Peña en su último año de gobierno requirió de 668 mil millones de pesos (mmdp) para cubrir la brecha entre los ingresos y el gasto público, mientras que AMLO requirió 1.63 billones de pesos; esto es 160% (1,022 mmdp) mayor al déficit de EPN. La conclusión es clara: AMLO sí endeudó al país y debilitó aún más las finanzas del Gobierno, llegando incluso a pedir más dinero prestado en el último año de su sexenio que las cuatro administraciones pasadas. Pero salió ileso: pateó el explosivo de su deuda hacia la nueva administración de Sheinbaum. 

Lo más irónico de este cierre del sexenio del endeudamiento, es que durante la crisis económica y sanitaria por el Covid-19, el Estado mexicano no quiso adquirir préstamos. Esto le hubiera servido para incrementar el gasto en salud o de inversión, y evitar la caída de la economía y la muerte de miles personas. La argumentación que se dio en ese momento fue que no se quería endeudar más al país porque esto implicaba pagar mayores intereses. Por entonces la tasa de interés de referencia llegó a ser de tan sólo 4.3%. Cuatro años más tarde se incurrió en el mayor endeudamiento en los últimos 35 años a una tasa de interés de referencia superior al 11%. 

¿Para quién fue el endeudamiento y que se financió?

Al hablar del endeudamiento público es importante conocer qué entidad es la que está requiriendo financiamiento. Por ejemplo, lo puede requerir Petróleos Mexicanos (Pemex), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) o el propio Gobierno federal. Dependiendo de quién esté gastando más de lo que tiene, se puede inferir para qué se requiere el endeudamiento. 

No es lo mismo que Pemex requiera de financiamiento para cubrir sus gastos operativos y poder pagar sus cuentas, a que el Gobierno federal lo necesite para cubrir las pensiones de adulto mayor, las becas y los intereses de la deuda pública. 

Al cierre de 2024 las cuentas públicas revelan que el Gobierno federal rebasó sus ingresos por 1,881 mmdp.  Su mayor déficit en los últimos 35 años; desde 1990 no había sido tan grande la diferencia entre gasto e ingresos. Tan sólo frente a 2018, esta brecha se incrementó en 182.6% (1,216 mmdp).

Hay que tener en cuenta que parte de este déficit gubernamental responde a las ayudas financieras y fiscales que ha otorgado a Pemex. Lo trágico es que éstas se han traducido en menores ingresos petroleros para financiar los derechos sociales. Al cierre de 2024 la Administración federal se quedó con tan solo 27 mmdp de ingresos petroleros, esto fue 94% (704 mmdp) inferior a lo que obtuvo Peña en su último año de gobierno. 

Para ponerlo en perspectiva: si comparamos los ingresos petroleros que el Estado dejó de recibir frente a 2018, con el aumentó del déficit que requirió para financiar su gasto; tenemos que, al cierre de 2024, el 58% del endeudamiento del Gobierno federal fue debido a la renuncia de la renta petrolera para salvar financieramente a Pemex. 

¿Cuál fue el resultado? No podemos negar que frente a 2018 se presenta una ligera recuperación en el balance Pemex al reportar un superávit por 81 mmdp, cuando al cierre del sexenio de Peña había reportado un déficit por 83 mmdp. Si bien es una ligera recuperación, este saldo “positivo” requirió poco más de 2 billones de pesos de apoyos financieros y fiscales, así como un déficit que también casi llega a los 2 billones de pesos. 

¿Se cumplió con la meta de endeudamiento? 

El déficit es aún mayor de lo que se mencionó anteriormente, si consideramos todos los pasivos o el financiamiento que requirió el Gobierno en su conjunto. Bajo esta perspectiva, el déficit fiscal pasa de 1.66 billones a 1.94 billones de pesos, el equivalente a 5.7% del PIB. Es el déficit público más grande desde el año 2008 que se tiene registrado. Si lo comparamos frente al último año de gobierno de Peña Nieto, tenemos que el déficit público fue 178% (1,242 mmdp) mayor. 

Se debe señalar que este déficit público no sólo indica la magnitud de cuánto financiamiento requirió el Gobierno, sino también si se está cumpliendo con los objetivos de responsabilidad fiscal. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), el Gobierno propone cada año un tope al déficit público para mantener sanas las finanzas públicas.

Sin embargo, AMLO terminó su sexenio sin cumplir la meta de responsabilidad fiscal, rebasando la meta de 5.4% del PIB para el déficit público que había establecido para 2024. De hecho, durante su sexenio en cinco años consecutivos no cumplió con su meta de responsabilidad fiscal, es decir, de 2020 a 2024. En 2020 era entendible por la pandemia, pero en el resto de los años no. 

El hecho anterior indica un claro deterioro en el manejo de las finanzas públicas al no haber un manejo adecuado del endeudamiento del Gobierno acorde con los principios de responsabilidad fiscal establecidos por la Ley. Esto se compara negativamente con lo observado durante el sexenio de Peña Nieto, cuando se hilaron cinco años en que el déficit fiscal fue inferior a la meta establecida.

¿Qué tan sostenible fue el uso del endeudamiento? 

El endeudamiento no es malo en sí mismo para las finanzas públicas, pues representa una fuente de financiamiento. Sin embargo, si no es usado con responsabilidad, cumpliendo con las metas o límites que se establecen por Ley, así como si no se le da un uso responsable, entonces pudiera no generar el efecto esperado y representar solo una carga financiera. 

Para evitar el mal uso del endeudamiento, se estableció mediante el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que todo aquel financiamiento que solicite el Gobierno, debe ser destinado a la ejecución de obras que produzcan directamente un incremento en los ingresos públicos. Por definición económica, aquí estamos hablando de que se destine a gasto de inversión. 

De acuerdo con lo anterior, podemos calcular si el financiamiento requerido por el Gobierno está siendo utilizado de manera responsable de acuerdo con la Constitución. Al comparar el déficit público al cierre de 2024 respecto al gasto de inversión física (en infraestructura) que realizó el Estado, se tiene de que cada 100 pesos de endeudamiento 53 se destinaron a la inversión física, mientras que los restantes 47 pesos a otros tipos de gasto como pueden ser el pago de intereses de la deuda o financiar programas sociales. 

El sexenio de AMLO no solo estará marcado por ser uno de los que incurrió en mayores déficits o niveles de endeudamiento, sino por el mal uso que hizo del mismo de acuerdo con el anterior principio económico. Durante todo su sexenio el gasto de inversión física fue inferior al déficit público en el que incurrió, y a medida que crecía más el endeudamiento, destinó menor proporción al gasto de inversión. 

Lo anterior implica que no sólo se endeudó de manera histórica, sino que al no gastar de manera proporcional en la construcción de infraestructura y ampliar las capacidades productivas del país, sólo generó una mayor deuda con tasas de interés muy altas que ahora deberá pagar la nueva administración. Esto, a costa de frenar el gasto en sectores prioritarios y con ello arriesgar la garantía de los bienes y servicios públicos. 

¿Qué tan caro resultó el endeudamiento del sexenio pasado?

La deuda adquirida por AMLO ya está cobrando factura al erario mediante el pago de intereses y servicio de la deuda pública. Al cierre de 2024, el Gobierno pagó 1.15 billones de pesos en el costo financiero de la deuda, el cual incluye los intereses y otros gastos financieros en los que incurre al pedir prestado. 

Se trata del mayor monto que ha destinado el Estado en el pago de los intereses de la deuda pública desde 1996. Frente  2018, se incrementó en 38.5% (319.9 mmdp). El incremento se dio tanto en los intereses pagados en moneda nacional, que subieron 53.5% (311.4 mmdp), como en los pagados en moneda extranjera, que tuvieron un alza de 3.4% (8.4 mmdp).

El costo financiero de la deuda ya es un gran costo de oportunidad para el Gobierno. Esta realidad termina afectando a la población, al haber menos recursos para garantizar los bienes y servicios públicos. Al cierre de 2024 se destinó 3.4% del PIB para el pago de intereses de la deuda pública, y tan sólo el 2.7% del PIB para salud. 

Dos de cal por tres de arena: análisis anual 2023

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El desempeño de las finanzas públicas a lo largo de 2023 estuvo marcado por la ambivalencia y la aparente contradicción: aunque se logró el mayor incremento de la recaudación tributaria en un lustro, y se redujo el saldo de la deuda, al mismo tiempo se incumplieron las metas de ingreso, lo que obligó al Gobierno a aplicar recortes al gasto de forma discrecional, que de todas formas no evitaron que se superara el endeudamiento anual proyectado.

El contexto macroeconómico trajo consigo efectos tanto favorables como desfavorables para las autoridades hacendarias. Por un lado, el crecimiento de la economía fue mayor que lo anticipado, lo que impulsó los ingresos tributarios. Asimismo, el fortalecimiento del tipo de cambio redujo el saldo de la deuda en moneda extranjera. Por el otro, la reducción del precio del petróleo y ese mismo peso fortalecido tiraron los ingresos petroleros a su segundo peor nivel en décadas. 

No todos los resultados fueron ajenos a las decisiones del Gobierno: los faltantes de ingresos también fueron provocados por la reducción y postergación de impuestos a Pemex, el incumplimiento de las metas de producción de petróleo y las pérdidas recaudatorias arrastradas desde 2022, provocadas por los estímulos complementarios a las gasolinas.

El resultado final fue que los ingresos netos del Sector Público quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Ante la menor recaudación, el Gobierno reaccionó profundizando aún más el recorte: de 2.2% o 180.8 mmdp respecto del programa. Así acumuló tres años de incumplir las metas de gasto, y afectó áreas clave como el gasto en salud o la inversión en infraestructura. 

Pese a todo, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1 billón 363 mmdp, un crecimiento anual modesto de 1.2% (16.2 mmdp) frente a 2022, pero de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento de 2018. Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo ceñirse a la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB, hilando cuatro años seguidos de incumplimiento.

Te explicaremos los factores que dan como resultado una compleja realidad.

Ingresos quedan a deber

Lo habíamos advertido en nuestro análisis del Paquete Económico 2023: las expectativas de ingresos del Sector Público por parte de la Secretaría de Hacienda eran muy optimistas. La apuesta incluía una mezcla ambiciosa de incrementos en la recaudación del ISR, IVA, IEPS e ingresos petroleros. Aunque algunas fuentes de ingresos tuvieron buenos desempeños, otros tuvieron descalabros que evitaron la consecución de las metas.

Para 2023 se esperaba que los ingresos totales llegaran a 7.1 billones de pesos, un aumento de 9.4% (610 mmdp) frente a lo aprobado en la Ley de Ingresos (LIF) de 2022, o 2.2% (156 mmdp) por arriba en comparación con el cierre de 2022. En efecto, los ingresos crecieron, pero no lo suficiente: al cierre del año los ingresos llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 8.1% (525 mmdp) frente a la LIF 2022, o de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023.

Lo anterior significa que los ingresos netos del Sector Público se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. De hecho, en los últimos 20 años, sólo en 2020, en el contexto de la pandemia de covid-19, los ingresos totales se habían quedado por debajo del objetivo en 3.3% (221 mmdp). Aquí una paradoja: aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos salieron reprobados, como si hubiera habido una crisis.

Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Podemos augurar que el sexenio de López Obrador será el peor de los últimos cuatro en cuanto a crecimiento de los recursos públicos: en el sexenio de Peña Nieto los ingresos aumentaron 14.7% (847 mmdp), con Calderón 20.3% (971 mmdp) y con Fox 45.7% (1.5 billones).

Por su parte, el crecimiento de los ingresos tributarios ha sido notable, pero insuficiente para contrarrestar la caída en los ingresos petroleros. De 2018 a 2023 los ingresos tributarios acumulan un aumento de 14.4% (568 mmdp), mismo nivel logrado en el sexenio de Calderón (14.4% o 271 mmdp) y similar a aquel de Fox (16.1% o 261 mmdp). En otras palabras, todo indica que en este sexenio se superará el aumento de la recaudación visto en esos sexenios, lo cual es positivo. Sin embargo, el aumento quedará muy por debajo del 83.6% (1.7 billones) de incremento logrado en la gestión de Peña Nieto, en la que se realizó una reforma fiscal.

La parte preocupante, que abordaremos a detalle a continuación, es el desplome de los ingresos petroleros en los últimos dos gobiernos. En lo que va del sexenio se acumula una caída de 14.5% (183 mmdp), que se suma a la caída de 44.4% (1 billón) en el sexenio de Peña Nieto. De esta forma, las finanzas públicas se han ‘despretrolizado’ aceleradamente: al cierre del sexenio de Fox el 40% de los ingresos provenían del petróleo; al término de la gestión de Calderón la proporción era de 39%, con Peña Nieto de 19% y en 2023 los petroleros aportaron sólo el 15% del total de ingresos.

La pérdida agraviada: petróleo más IEPS de gasolinas

La cortedad de los ingresos de 2023 respecto del programa establecido se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas.

Como evidenciamos en nuestro Análisis Anual de 2022, la Secretaría de Hacienda aplica una estrategia informal de control de precios de los combustibles mediante el IEPS: deja de cobrar este tributo para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022), o bien aumenta su cobro manteniendo los precios de las gasolinas estables, cuando bajan los del petróleo (como en 2023). El problema es que siempre sale perdiendo y el año pasado no fue la excepción.

En 2023 los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. El choque interanual no fue menor: desde inicio de siglo sólo en 2009, 2015 y 2020 los ingresos petroleros han sufrido contracciones mayores al 30%. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, equivalentes a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp).

Las extremas variaciones en la renta petrolera en los últimos años han estado estrechamente ligadas al precio del petróleo. En 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación se cotizó en promedio en 89.4 dólares por barril, 38% (24.5 dpb) más que en 2021. Incluso en algunos meses el barril de petróleo se cotizó por encima de los 100 dólares, situación que no se había visto desde 2014. Sin embargo, en 2023 el precio promedio se desplomó en 20% (18.2 dpb), hacia los 71.2 dpb. Cabe aclarar que este promedio fue ligeramente superior a los 68.7 dpb que la SHCP había pronosticado para el año. Entonces ¿cuál fue el problema?

El factor adicional con el cual no contaban las autoridades hacendarias fue el tipo de cambio. La Secretaría de Hacienda anticipaba que el dólar se cotizaría en 20.6 pesos en promedio durante el año, pero la realidad fue muy distinta: mientras que en 2022 el dólar se valuó en 20.1 pesos en promedio, en 2023 llegó hasta 17.7 pesos por dólar, una apreciación del 12%. En los últimos 15 años no se había dado un movimiento a favor del peso de semejante magnitud.

Aunque un peso fuerte beneficia a los ciudadanos en materia de importaciones o viajes al extranjero, para el Gobierno es un dolor de cabeza, pues hace que las exportaciones de crudo valgan menos. De hecho, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2023, el principal enemigo de la renta petrolera es un peso fuerte.

Con base en datos de Hacienda, al 2T de 2023 estimamos una pérdida potencial de la renta petrolera de 263 mmdp, 46% (122 mmdp) causada por la apreciación del peso, 39.5% (104 mmdp) por la menor renta petrolera y 14% (36.7 mmdp) por la reducción del valor del petróleo. Al final del año, la pérdida real frente al calendario fue de 238.6 mmdp; nuestra estimación no fue tan lejana.

Un último factor a destacar es que la producción de crudo sigue sin despegar. En 2023 se estimó una plataforma petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero se promediaron sólo 1,652 mbd. Aunque la producción tuvo un ligero repunte de 1.8% (29 mbd), se mantiene en uno de sus peores niveles en décadas.

Hay que recordar que las cifras de producción de Pemex incluyen la de condensados: hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Como mencionamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2024, para el presente año la producción de condensados se contempla dentro de la meta de producción petrolera, pero en años previos no era así.

Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. Recordemos que en junio de 2022, en el apogeo de los precios del petróleo, Hacienda llegó a otorgar 11.2 pesos por litro de gasolina como estímulo, lo que representó un 211% de la cuota potencial de aquel momento. ¿Cómo es esto? Pues otorgó 5.3 pesos por litro para neutralizar las cuotas regulares de IEPS a las gasolinas, y además otorgó otros 5.8 pesos mediante estímulos complementarios, los cuales ya hemos explicado.

Conforme los precios internacionales de los combustibles se fueron reduciendo, Hacienda fue disminuyendo los estímulos al IEPS. Para diciembre de 2022 se eliminaron por completo los estímulos complementarios, y en todo 2023 no se volvieron a otorgar; es decir, se retomó el cobro de este tributo durante todo el año pasado. Mientras que en enero de 2023 el estímulo ascendió al 62% de la cuota potencial, en mayo cayó hasta 10%. Posteriormente, en los meses de agosto a septiembre, tuvo un ligero repunte a más del 30% de la cuota potencial, pero hacia el cierre de 2023 los estímulos llegaron a cero por ciento.

El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual pueda ‘apantallar’, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta.

Como mencionamos anteriormente, los faltantes de la renta petrolera fueron de 18% (238 mmdp), pero si consideramos el déficit del IEPS de gasolinas, el boquete fiscal por ingresos relacionados a energéticos llega hasta los 287 mmdp. El IEPS de gasolinas no sólo no compensó la menor renta petrolera (como se supone que es su función), sino, como ha sido constante en la última década, agravó los faltantes de recursos. El fracaso de este mecanismo de compensación queda del todo claro.

Este boquete presupuestal era previsible, como lo advertimos en nuestro Análisis del Paquete Económico 2023, pues la Secretaría de Hacienda aprobó una recaudación petrolera más IEPS de gasolinas de 1.5 billones de pesos, 7.6% (113 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Como comentamos en su momento, la única forma de lograr tal objetivo era contar con precios bajos del crudo a nivel internacional (para dejar de dar estímulos a las gasolinas) e incrementar la plataforma petrolera (para compensar los menores precios del petróleo). Lo dicho: al contar con metas ficticias de producción petrolera, el faltante de ingresos se veía venir.

Posdata: la apreciación del peso, como el factor inesperado que le jugó en contra a Hacienda, no se puede soslayar. En teoría, una apreciación del peso abarata las exportaciones de crudo y permite mayores ventas, al mismo tiempo de que reduce el precio de las importaciones de gasolina, lo que permite cobrar por completo el IEPS. El problema es que no se puede exportar más crudo, porque no hay más producción. Ni tampoco existe la capacidad de refinación ni de almacenamiento. Por otro lado, como veremos más adelante, el fortalecimiento del tipo de cambio permitió a Hacienda disminuir el saldo de la deuda, al reducirse el valor de la deuda externa. Unas por otras en esta interrelación de factores estructurales de la economía mexicana.

Apoyo fiscal a Pemex, a costa del Gobierno federal

El apoyo del Gobierno federal a Pemex es indiscutible: en un contexto caracterizado por el estancamiento de la producción de crudo, la caída de los precios internacionales y la apreciación del tipo de cambio, se le ha reducido a la empresa el cobro del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), e incluso se ha postergado su cobro en algunos meses. Veamos.

El DUC es el principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual ha venido reduciéndose desde inicio del sexenio actual, como hemos explicado. En 2019 este derecho ascendía al 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas), y desde entonces se ha venido reduciendo. En 2023 la tasa del DUC oficial fue del 40%, y para 2024 es de 30%.

La reducción de la tasa aplicable al DUC ha provocado que cada año una mayor parte de la renta petrolera se la quede Pemex y una parte menguada llegue el Gobierno federal, sin que el faltante se compense con nuevas formas de ingresos. En 2019 el DUC cobrado a Pemex y entregado a la Federación ascendía al 46% de las ventas por comercialización de hidrocarburos, pero en 2023 representó sólo el 28%. En términos de la distribución de la renta petrolera (ingresos por comercialización de hidrocarburos), esto significó que de 1.07 billones de pesos generados en 2023, sólo el 32% (342.4 mmdp) fueran para el Gobierno federal (por el cobro del DUC, Derecho de Exploración de Hidrocarburos y Derecho de Extracción de Hidrocarburos), y el 68% (736.6 mmdp) se los quedara Pemex, la mayor proporción jamás registrada, en favor de la petrolera.

Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC (que ha afectado varias áreas, como el Gasto federalizado) no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas[1], sin consultar al Congreso o aplicar mecanismos para subsanar los menores ingresos de las entidades federativas. Por ejemplo, el 25 de abril de 2023, a través de una resolución miscelánea, se permitió que Pemex pagara el DUC de febrero a más tardar el 28 de abril (en efecto, una vez pasado el mes de pago se permitió su postergación). Luego, el 26 de junio se permitió que el DUC de abril fuera pagado hasta el 29 de junio, y así subsecuentemente. La última información oficial es que, mediante un Decreto[2], se permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año. En otras palabras, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica en parte la caída de los ingresos petroleros del Gobierno federal.

La postergación del DUC se refleja en la distancia entre la recaudación petrolera de Pemex y la del Gobierno federal a lo largo del año. En 2023, en cinco meses –enero, abril, agosto, septiembre y noviembre– los ingresos de Pemex fueron más de 10 veces superiores a los del Gobierno federal, situación inédita. Esto sólo puede explicarse por la postergación del DUC a Pemex, ya que en teoría la renta petrolera se comparte de forma balanceada entre ambas partes.

Aunque este año (de nuevo, en teoría) se recuperarán esos pagos atrasados, la postergación de impuestos evitó que se cumpliera el calendario de ingresos y de pagos de muchas dependencias y de las participaciones federales, como expondremos más adelante. Además, ‘repartió’ de forma inequitativa el colapso de la renta petrolera: mientras que los ingresos petroleros de Pemex quedaron 11% (89.9 mmdp) por debajo del calendario, los del Gobierno federal acabaron 30% (148.7 mmdp) por debajo del programa.

Por último, cabe mencionar que se mantuvo la política de transferir recursos a Pemex a través de la Secretaría de Energía: en 2023 Pemex recibió 176.6 mmdp, una reducción de 11% (22.5 mmdp) frente a lo otorgado en 2022. Sin embargo, y como de costumbre, esto fue 274% (129 mmdp) superior a lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico. 

Si a las transferencias financieras le sumamos los ingresos adicionales por los recortes al DUC (136 mmdp)[3], estimamos que Pemex recibió beneficios fiscales por 313 mmdp, equivalentes al presupuesto de la Secretaría de Salud (209 mmdp) más el de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (100 mmdp) para 2023.

Otra forma de verlo: si descontamos las transferencias a Pemex a través de la Sener a los ingresos petroleros del Gobierno federal, tenemos que los ingresos petroleros netos que obtuvo la Federación fueron de 165 mmdp, 65% (310 mmdp), menores a los de 2022. Esos ingresos no son suficientes ni para pagar la mitad del presupuesto de la Secretaría de Educación (402 mmdp).

Ingresos tributarios: triunfo y decepción

En 2023 se alcanzó la mayor tasa de crecimiento de los ingresos tributarios en el sexenio, lo cual es de aplaudirse, pero al mismo tiempo se trata de una decepción, pues no se cumplieron las metas anuales. Ser soñador podrá ser positivo en muchas áreas, pero no en finanzas públicas, en las que incumplir las metas ingresos significa fallar en las promesas de gasto.

Al cierre del año los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, o de 14% (568 mmdp) respecto de 2018. Desde 2017 la tasa de crecimiento anual de estos ingresos no superaba el 2.5%, pero en año pasado se superó este ritmo con creces. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda había estimado una recaudación de 4.6 billones de pesos… por lo que los ingresos se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp).

Hay que decirlo: el gran optimismo sobre los ingresos tributarios ha sido una constante en este sexenio, como lo ha sido el incumplimiento de metas. De 2019 a 2023, sólo en 2021 se han cumplido y superado las metas de tributación. Por el contrario, en el sexenio pasado, en cinco años se superaron con creces las metas, lo cual, también hay que comentarlo, se prestó a abusos por la falta de reglas en torno a cómo usar los excedentes de ingresos.

En 2023 el tributo con el mejor desempeño fue IEPS, el cual llegó a 445 mmdp, un aumento de 258% (321 mmdp) frente a 2022. En otras palabras, el 66% del incremento de los ingresos tributarios se explica por la mejora de este impuesto, la cual fue impulsado, como recién explicamos, por el hecho de que en 2022 no se cobró el IEPS de gasolinas. Para decirlo más claro: el gran aumento de los ingresos tributarios se debe en gran medida a la baja base de comparación del IEPS. Por otro lado, pese al gran incremento de este tributo, se incumplió la meta en 8.4% (41.1 mmdp).

El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de la segunda mayor tasa de crecimiento de este tributo en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. Ya se lo imaginarán: pese a eso, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp)

Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).

El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, luego de que en 2022 se otorgaran estímulos complementarios a las gasolinas. Como explicamos en nuestro análisis del segundo trimestre de 2023, esta política generó saldos a favor que se podían pedir en devolución o compensación a lo largo de un año, luego de ser otorgado el estímulo.

El decreto del 4 de marzo de 2022[4] estipuló que los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. El decreto mencionado estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente.

Como ya explicamos, de marzo a agosto de 2022 el Gobierno no sólo no cobro el IEPS, sino que aplicó estímulos complementarios de uno a seis pesos por litro, mientras que de septiembre a noviembre el estímulo fue menor a un peso por litro. Dicho de otra forma, la mayor cantidad de saldos a favor fue generada hasta agosto de 2022, con la posibilidad de ser solicitada al fisco hasta agosto de 2023. Esto se refleja claramente en la evolución tributaria durante el año: al primer trimestre de 2023, la suma de devoluciones y compensaciones frente a 2022 era 11% (33 mdp) superior, al segundo trimestre lo era en 22% (149 mmdp), al tercer trimestre sólo en 3% (34 mmdp), y para el cierre del año fue 27% (280 mmdp) mayor a la de 2022.

En cualquier caso, el monto de devoluciones y compensaciones obtenido por los contribuyentes fue el segundo mayor del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior, lo cual evidencia la pérdida recaudatoria interanual que provocó la política de control de precios de 2022. 

 

Tormenta perfecta sobre los ingresos del Gobierno federal

La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.

En 2023 la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero lo conseguido fue de 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo de lo planeado. Ni siquiera durante la pandemia de 2020 se había incumplido esta meta de ingresos: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp.

El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros. Como veremos más adelante, distintas dependencias sufrieron recortes a su gasto programado debido a este fracaso en los ingresos.

Asimismo, se observa un incremento sustancial en el déficit público del Gobierno federal. Aunque las Empresas Productivas del Estado, Pemex y CFE, lograron tener un superávit financiero, el Gobierno acumula su peor resultado en décadas. Esto anticipa que la deuda a pagar en el futuro seguirá incrementándose y restando recursos para otras áreas prioritarias.

Por descontado, el desempeño de los ingresos del Gobierno federal es uno de los más pobres de los últimos sexenios. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido en sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.

El problema no es sólo que los ingresos tributarios han crecido sólo 14.4% –ritmo inferior a lo visto en las últimas décadas–, sino también que los ingresos petroleros del Gobierno federal se han desplomado. De 2018 a 2023 esta fuente de ingresos presenta una caída de 51%, lo cual, en efecto, es menos pronunciada que la vista en el sexenio anterior (-53.7%), pero el caso es que la renta petrolera sigue en declive y financia menos derechos que en el pasado.

Tijera al gasto

Como reacción a la menor recaudación respecto de lo anticipado, el Gobierno recortó el gasto programado. Al cierre de diciembre de 2023 el gasto neto del Sector Público llegó a 8.1 billones de pesos, un incremento de 1.8% (147 mmdp) frente a 2022, o de s13% (911 mmdp) respecto de 2018, pero se quedó corta respecto del calendario en 2.2% (180.8 mmdp). Con este resultado, se acumulan tres años del sexenio en los que no se ha cumplido con el programa de gasto: 2019, 2020 y 2023.

El incumplimiento del programa general de gasto ha sido una particularidad del actual Gobierno. De 2005 a 2019 nunca se dejó de gastar el monto neto aprobado por el Congreso. Incluso en 2009, en medio de la crisis financiera internacional, se logró cumplir con el programa. En un contexto de menores ingresos, es comprensible que el Gobierno busque reducir el gasto para limitar el endeudamiento; el problema es que no existen lineamientos para decidir qué áreas del gasto se deben recortar antes que otras, lo que ha provocado que funciones vitales sean diezmadas, como veremos a continuación.

Como es costumbre, las medidas de austeridad no han sido aplicadas de forma pareja entre las distintas dependencias. En primer lugar, de los 10 Ramos Autónomos, siete cerraron 2023 con recortes en su gasto aprobado. En porcentaje, el mayor recorte se dio en la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual erogó 1.5 mmdp, 11.3% (203 mdp) menos de lo aprobado. En montos absolutos, el Poder Judicial fue el de mayor recorte, al gastar 74.6 mmdp, 3.7% (2.8 mmdp) menos. En suma, los Ramos Autónomos debían gastar 147.2 mmdp, pero quedaron por debajo de la meta en 2.4% (3.6 mmdp).

Con el resultado de 2023, se cumplen ocho años consecutivos que los Ramos Autónomos presentan recortes en su gasto anual conjunto. En otras palabras, el castigo presupuestario a los organismos autónomos no es un fenómeno nuevo de este sexenio. Durante el Gobierno de Peña Nieto, los Ramos Autónomos sufrieron recortes a su gasto conjunto de 5% (8 mmdp) en promedio, mientras que en cinco años de López Obrador se promedia un recorte de 4% (6 mmdp).

Los menores recortes a los Ramos Autónomos en el sexenio actual no reflejan en realidad una mejora en la gobernanza del gasto, si consideramos lo que ha sucedido en los Ramos Administrativos. En 2023, el conjunto de dependencias controladas directamente por el Poder Ejecutivo erogaron 1.9 billones de pesos, 6% (108 mmdp) más de los aprobados. En realidad, se trata del menor sobregasto del sexenio: de 2019 a 2023 se promedia un superávit de los Ramos Administrativos de 19% (276 mmdp), superior al 13% (202 mmdp) de sobregasto promediado en el sexenio pasado, o al 7% (94 mmdp) promediado en el sexenio de Calderón.

Pese a que en términos generales los Ramos Administrativos superaron su gasto aprobado, al interior de las diferentes dependencias hubo claros ganadores y perdedores.

Se destaca la Secretaría de Hacienda, que erogó 105.8 mmdp, 319% (80.5 mmdp) más de lo aprobado. Este sobregasto se explica por mayores transferencias a la Banca de Desarrollo y aportaciones a los fideicomisos, un comportamiento habitual, como hemos analizado anteriormente.

Asimismo, se destaca un sobregasto en la Secretaría de Energía de 263% (129.9 mmdp), para llegar a un monto total de 179.4 mmdp. El exceso de gasto se debe a mayores trasferencias a Pemex de las aprobadas por el Congreso. Finalmente, llama la atención un gasto en la CFE de 480 mmdp, 9.3% (41 mmdp) más de lo aprobado.

Del lado perdedor, se destaca un recorte de 49.5% (103.8 mmdp) para la Secretaría de Salud, la cual erogó 103 mmdp. Si bien este recorte está relacionado con la transición del Insabi al IMSS-Bienestar, el gasto adicional de esta nueva institución de salud fue de 48.2 mmdp, el cual no subsanó ni la mitad del recorte de la SSA. Si consideramos el gasto adicional del IMSS-Bienestar, el faltante de gasto en salud para las personas sin seguridad social fue de 27% (55.5 mmdp).

Otra dependencia castigada fue Pemex, la cual debía gastar 678.4 mmdp, pero se quedó en 15% de ese monto (102 mmdp). La mayoría de los recortes se deben a una reducción de la inversión física programada. Asimismo, sobresalen las Participaciones Federales, las cuales llegaron a 1.1 billones de pesos, 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.

Vale la pena detenernos un momento para hablar de las Participaciones Federales y del Gasto Federalizado. Como expusimos en nuestro estudio “Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal”, el actual sexenio será el primero que a su término registre una caída en los recursos transferidos de la Federación a las entidades.

Al cierre de 2023 se mantiene este horizonte: el Gasto Federalizado sumó 2.4 billones de pesos, 2.2% (52 mmdp) más que en 2022, pero 2.8% (69 mmdp) menos que en 2018. La caída frente al cierre del sexenio anterior se explica por una reducción del 87.4% (134 mmdp) del Ramo 23, 14% (26.5 mmdp) menos recursos provenientes de los Convenios de Descentralización y 20.3% (17.6 mmdp) menos de recursos para la Protección Social en Salud.

Las Aportaciones y Participaciones no han sido suficientes para compensar la reducción del resto de los fondos del Gasto Federalizado. Las Aportaciones en 2023 sumaron 997.3 mmdp, 5.4% (51.3 mmdp) más que en 2018, y se quedaron 2.8% (25.7 mmdp) por arriba de lo calendarizado. No obstante, las Participaciones fueron 1.1 billones, 5.5% (60.2 mmdp) más que en 2018, pero se quedaron 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.

El retraso de las Participaciones se debe a que, como vimos, se incumplieron las metas de recaudación tributaria y petrolera, lo que a su vez tiró la Recaudación Federal Participable (RFP), la bolsa usada para calcular las Participaciones entregadas a las entidades. En efecto, estos retrasos tuvieron algunos componentes fuera de control del Gobierno federal, como la evolución del tipo de cambio, pero otros fueron provocados por una mala planeación –IEPS de gasolinas + ingresos petroleros, como ejemplo evidente–, así como decisiones discrecionales –postergación de impuestos a Pemex–.

De haber cumplido con el programa de Participaciones, el Gasto Federalizado habría llegado a 2.47 billones de pesos, 0.1% (2 mmdp) más que en 2018. No se habría subsanado la falta de crecimiento del Gasto Federalizado, pero por lo menos no habría una reducción.

El último punto destacable del gasto es la inversión física. Ésta llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022, aunque 11.3% (90 mmdp) más que en 2018. El recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por aquél realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) por medidas de austeridad.

Parece obvio que el recorte a la inversión fue una medida para limitar el elevado endeudamiento durante el año. El avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp, que de haberse erogado habrían provocado que el Gobierno incumpliera con creces sus metas financieras.

Endeudamiento en 2023

El panorama macroeconómico le ha pintado buena cara al Gobierno, al facilitar las condiciones para estabilizar el saldo de la deuda pública al cierre de 2023. El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de la deuda pública en México, cerró 2023 en 14.86 billones de pesos: creció sólo 0.2% (23 mmdp) en términos reales, respecto del año anterior. El ligero incremento se explica por el hecho de que la apreciación del tipo de cambio contribuyó a una reducción de 18.2% (794 mmdp) en el valor de la deuda externa, contrarrestando así el incremento de 7.8% (817 mmdp) en la deuda contratada en moneda nacional. 

Sin embargo, aun con esta reducción, no se ha logrado bajar el nivel de deuda pública que se le ‘entregó’ a la presente administración: el SHRFSP se encuentra 9.3% (1,260 mmdp) por arriba de lo registrado al cierre de 2018, y podría ser aún mayor si no fuera por la apreciación cambiaria. Al cierre de 2023, el saldo de la deuda contraída en moneda nacional supera en un 31% (2,673 mmdp) la cifra registrada al final del sexenio anterior. Por lo que, si no fuera por la apreciación cambiaria (que contribuyó a que el saldo de la deuda externa cerrará un 28.4% (1,413 mmdp) por debajo de los niveles de 2018), la deuda pública se encontraría en un nivel aún mayor frente a dicho año.

Vemos la misma historia cuando analizamos el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB: las condiciones macroeconómicas han contribuido a ocultar el endeudamiento desenfrenado del Gobierno federal. Para el cierre de 2023, el saldo de la deuda pública en relación con el PIB presentó una disminución de 1.0 puntos porcentuales, pasando del 47.8% registrado en 2022 al 46.8% en 2023. Este descenso se atribuye a dos factores principales: 1. la proverbial apreciación del tipo de cambio en un 12.8%, que contribuyó a reducir en 1.4 puntos porcentuales del PIB el saldo de la deuda externa, y 2. una tasa de crecimiento económico anual del 3.9%, la cual contribuyó a disminuir el saldo de la deuda en 1.3 puntos porcentuales del PIB.

Así, el endeudamiento público no está bajo control gracias a los esfuerzos del Gobierno; simplemente se oculta bajo las condiciones macroeconómicas vigentes, las cuales no serán permanentes. Además, se encuentran dos factores que están presionando al alza la deuda pública y que inciden directamente sobre las finanzas del Gobierno. Por un lado, tenemos las tasas de interés, las cuales meten presión sobre el presupuesto y la acumulación de deuda pública y, por otro lado, tenemos la presión del déficit primario, que al cierre de 2023 ha hilado tres años consecutivos de déficit, siendo uno de los indicadores más relevantes de la postura fiscal del Gobierno. 

Una vez revelado el ‘truco’ de la presunta estabilización de la deuda pública, hablemos del problema fundamental que se oculta detrás: el endeudamiento público. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018: prácticamente el doble de endeudamiento que al final del sexenio anterior.

Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo cumplir la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB. Su meta era que para final de año el endeudamiento ascendiera a 4.1 puntos del PIB; sin embargo, con el billón de pesos en endeudamiento observado, éste ascendió a 4.3%, sobrepasando así la meta de endeudamiento en 0.2 décimas del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobrendeudamiento de 5.6% o 71.8 mmdp. Con este resultado, se engarzan cuatro años de incumplimiento de las metas de endeudamiento público. 

En términos prácticos, el endeudamiento público puede provenir del Gobierno federal, de las empresas públicas como Pemex y CFE o de otros pasivos contingentes. Así, al analizar sólo el endeudamiento de las entidades presupuestarias, podemos ver que la fuente del endeudamiento excesivo proviene del Gobierno federal, que a final de año presentó un déficit público por 1.2 billones de pesos, lo que supuso un crecimiento anual de 30.8% (275 mmdp) en términos reales. El incremento es abismal si lo comparamos frente a 2018, al ascender a 92.4% (561 mmdp). 

Para ponerlo en otras palabras, en 2023 el Gobierno federal se endeudó casi el doble de lo que se endeudó el Gobierno de Peña Nieto en su último año de gestión. Aun considerando el crecimiento de la economía, el aumento es el mismo, puesto que el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 3.8% del PIB al cierre de 2023 (un máximo histórico en los últimos 24 años), mientras que al final del sexenio anterior el déficit público del Gobierno federal fue por 2 puntos del PIB. 

El endeudamiento excesivo no es sólo frente al sexenio anterior, sino también frente a las metas anuales de endeudamiento, ya que al cierre de 2023, el Gobierno federal rebasó su objetivo de déficit público (establecido en los Criterios Generales de Política Económica) en 4.5% (53 mmdp), hilando así también cuatro años en que no alcanza sus metas de endeudamiento. Este mayor endeudamiento es consistente con las renuncias fiscales que ha hecho el Gobierno federal a favor de Pemex y su apoyo continuo a las empresas productivas del estado. Veamos.  

El balance público pudo haber registrado un mayor déficit si no fuera por los ‘milagrosos’ superávits de las empresas públicas. Después de dos años consecutivos de operar en terreno negativo, la CFE registró de nuevo un pequeño superávit financiero por 13.7 mmdp, superando así su meta de balance cero para final de año. El mismo fenómeno se aprecia en Pemex: al cierre de 2023 logró mantener tres años consecutivos de cerrar en terreno positivo, pues reportó un superávit financiero por 56.6 mmdp, lo que es equivalente a 0.2% del PIB.  

Sin embargo, éstas no son buenas noticias del todo, puesto que reportar estos balances positivos en las empresas públicas ha costado fuertes recortes a la inversión: al cierre de 2023, la inversión de Pemex tuvo un recorte de 9.8% (34.4 mmdp) frente a la inversión del año anterior. Al considerar también a la CFE, la inversión en combustibles y energía tuvo una caída anual de 7.6% (29.9 mmdp) en términos reales. 

Los recortes en el gasto de las empresas públicas no afectan sólo a la inversión. Si consideramos la totalidad del gasto programable de la CFE y Pemex, los recortes aumentan de manera exponencial: el gasto programable de Pemex presentó un recorte anual de 18.6% (131.7 mmdp), mientras que el de la CFE reporta un recorte por 13.8% (77 mmdp). Son los dos ramos administrativos con mayor recorte frente a 2022. Esto puede deberse a la reducción de los precios de los hidrocarburos frente a 2022 o a mejoras administrativas, pero también a reducción en gastos necesarios de operación. 

Finalmente, hay que mencionar que el Gobierno federal ha ‘inducido’ los superávits de las empresas públicas mediante transferencias, subsidios y renuncias recaudatorias. Como dijimos, en 2023 la Sener transfirió a Pemex 176.6 mmdp, 274% (129 mmdp) por arriba de lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico, además de perdonarle el cobro del DUC. A la CFE le aportó mediante subsidios 76.6 mmdp, un retroceso de 12% (10 mmdp) frente a 2022, pero un monto significativo al fin. En otras palabras, es evidente que favorecer el superávit de las empresas públicas ha supuesto que la Federación asuma el mayor endeudamiento. 

Así pues, le ha salido caro a las empresas públicas y a la Federación reportar estos balances positivos, pues son resultado de fuertes recortes en su gasto programable y no de una mayor rentabilidad o de mayores ingresos que permitan un crecimiento sostenible de las empresas.

 

El panorama del balance público nos permite ver que la tijera de la austeridad ha afectado sólo a las empresas públicas, mientras que el Gobierno federal ha relajado su postura fiscal: éste reportó al cierre de 2023 un déficit primario por 342.6 mmdp, lo que es equivalente a 1.1% del PIB. Así, se hilan tres años en que el sector central mantiene un déficit primario de esta magnitud. 

El balance primario es un indicador de los esfuerzos del Gobierno por mantener las finanzas públicas equilibradas. Cuando se reporta un déficit primario se está mostrando la holgura fiscal por parte del Gobierno, la cual puede provenir de incrementar el gasto durante periodos en que la economía lo requiere o, como es el caso actual, cuando los ingresos no son suficientes para seguir el ritmo de crecimiento del gasto público. 

Hay importantes consideraciones de economía política detrás del déficit primario reportado al cierre de 2023, principalmente en torno al motivo del incremento del gasto. El Gobierno federal incurrió en un déficit primario no por un incremento de la inversión, sino por las presiones del gasto corriente, como las pensiones no contributivas. Si se analiza el gasto programable por clasificación funcional, se observa que al cierre de 2023 la función de desarrollo social es la única que presenta un crecimiento por 5.8% (211 mmdp) frente al año anterior, mientras que las demás presentan recortes. 

En este contexto de mayor gasto corriente y recorte a la inversión pública, con 2023 se hilan cuatro años consecutivos en que se incumple la regla de oro de la deuda: que la inversión física sea mayor al endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) contratados durante el año, sólo 0.65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión. 

Sin embargo, desde 2019 esta regla no se ha cumplido, y para el cierre del año pasado se reporta el mayor financiamiento hacia gasto corriente. Incluso si consideramos como inversión aquellas erogaciones que se destinan a fideicomisos u otras erogaciones financieras, tenemos el mismo resultado: de cada peso de endeudamiento, 85 centavos fueron para gasto en inversión.

Esto no sorprende si consideramos que el gasto en inversión física tuvo el segundo peor recorte del sexenio, solamente superado por el reportado en 2019: el gasto en inversión física del Sector Público se contrajo 10.2% (100 mmdp) frente al año anterior, lo cual se debió a una caída de 10.4% (66.5 mmdp) en la inversión del Gobierno federal.

Como mencionamos en el inicio, uno de los factores que presionan el incremento de la deuda pública son las tasas de interés, que al cierre de 2023 cobraron una factura muy alta al erario: el pago de intereses y servicio de la deuda pública rompe el techo del billón de pesos y llega a un máximo no visto desde la década de los 90, al representar 3.3% del PIB. 

Para dar una idea de la magnitud con la que cerró el costo financiero de la deuda en 2023, éste representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023, se tuvo que haber destinado prácticamente la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían ser destinados a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada. 

El mayor incremento en el costo financiero se dio en el pago de intereses y servicio de la deuda contratada en moneda nacional, el cual se incrementó en 0.5 décimas del PIB entre 2022 y 2023. Por otro lado, la apreciación del tipo de cambio no fue suficiente para frenar el pago de intereses de la deuda externa, puesto que al cierre del año el costo financiero de ésta se incrementó en 0.1 décimas del PIB.

Las tasas de interés le cobraron la mayor factura al Gobierno federal y a la CFE. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico de 63 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la CFE no había hecho nunca un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años. 

Como hemos visto, detrás del aparente buen desempeño financiero del Gobierno se esconde una terrible realidad: no existe ni estabilidad fiscal ni garantía de derechos. Aunque la recaudación tributaria ha llegado a máximos históricos, no ha sido suficiente para compensar las pérdidas en los ingresos petroleros, por lo que se han hecho recortes discrecionales a sectores vitales como la salud pública. Con todo, no se ha podido limitar el endeudamiento creciente: una bola de nieve que tarde o temprano puede volverse imparable.

[1] Resoluciones Misceláneas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril, 25 de mayo, 26 de junio, 13 de julio, 28 de septiembre, 18 de octubre, 23 de noviembre, 5 y 28 de diciembre de 2023.

[2] DOF. 24 de enero de 2024. Decreto por el que se otorgan beneficios fiscales a los contribuyentes que se indican. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5715125&fecha=24/01/2024#gsc.tab=0

[3] Monto estimado con la información más reciente disponible al mes de octubre de 2023.

[4] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). “Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices”. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

Los costos del estímulo a gasolinas: recortes y deuda. Análisis anual 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas. 2 comentarios en Los costos del estímulo a gasolinas: recortes y deuda. Análisis anual 2022

La política de contención de precios de las gasolinas en 2022 no fue inocua: implicó pérdidas millonarias en el cobro del IEPS del Gobierno federal, que no fueron compensadas por el crecimiento de los ingresos petroleros. De igual forma, contribuyó al estancamiento del IVA, también vinculado con el esquema de estímulos a combustibles. En la parte final de la cadena de efectos está el mayor nivel de endeudamiento desde 1990.

La pérdida tributaria ocasionada por el menor cobro de IEPS fue de 128 mil millones de pesos. Eso dejó de cobrar la Federación frente al presupuesto aprobado, a lo que se añaden (o restan, si se quiere) otros 111.7 mmdp por concepto de devoluciones de IVA, que tuvieron un impulso. La pérdida total es de hasta 239.7 mmdp, superior a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp).

Las renuncias recaudatorias no se quedan allí. El Gobierno federal dejó de recaudar 161 mmdp por la reducción del Derecho de Utilidad Compartida de Pemex (DUC), que pasó de 54% en 2021 a 40% en 2022. Asimismo, las transferencias a Pemex ascendieron a 188 mmdp. En suma, las pérdidas por la intervención fiscal en el mercado de combustibles y el apoyo a Pemex pudieron haber llegado a los 588 mmdp, recursos suficientes para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. 

Es verdad que el SAT obtuvo mayores resultados de fiscalización, pero eso no logró compensar las diversas pérdidas fiscales. En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Sin embargo, si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria[1] cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021 y está por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. Esto no debería sorprender, pues la economía apenas recuperó los niveles de 2018 al cierre de 2022. Además, los ingresos tributarios totales bajaron 1% (39 mmdp), la primera caída desde 2017.

Los desbalances fiscales han marcado el fin de la política de austeridad. En 2022, el Sector Público incurrió en el mayor endeudamiento neto jamás registrado: 1.2 billones de pesos. Además, este endeudamiento fue 27% (264 mmdp) mayor al aprobado para el año. Detrás de esto, se encuentra el mayor déficit público registrado: 987 mmdp, producto de los faltantes de ingresos del Gobierno y su explosión en el gasto.

Te contamos esta historia de decisiones con implicaciones desastrosas para el financiamiento del desarrollo económico y social que México necesita….

 

Bonanza petrolera desperdiciada

En 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014 y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro. A pesar de esto, los ingresos totales apenas crecieron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021 y frente a 2018, último año de Peña Nieto, apenas aumentaron un 5.5% (344 mmdp). La recaudación tributaria incluso cayó 1% (39.7 mmdp) frente a 2021, y en comparación con 2018 registró un aumento poco significativo: 1.8% (66 mmdp).

De entrada, el avance de la recaudación total fue comparativamente mediocre. Durante el sexenio de Fox los ingresos crecieron 45.7% (1.4 billones); con Calderón, 20.3% (919 mmdp), y con Peña un 14.7% (802 mmdp). En el caso de la recaudación tributaria, Fox logró un 16% de aumento (247 mmdp); Calderón, un 14.4% (257 mmdp), y Peña un 83.6% (1.7 billones) (quien vivió, recordemos, el desplome de los precios del petróleo, por lo que sus ingresos totales no aumentaron tanto). Con sólo dos años para el fin del sexenio, se ve difícil que la actual administración siquiera se acerque al crecimiento del sexenio pasado. Por ejemplo, para alcanzar un crecimiento de los ingresos tributarios como el del sexenio de Calderón (14.4%), en los siguientes dos años la recaudación tendría que aumentar 12.4% (472 mmdp).

En 2022 el obstáculo principal al crecimiento de los ingresos totales, y en particular de la recaudación tributaria, fue la política de estímulos y subsidios a las gasolinas, sumada a la reducción del DUC, que comenzó en 2019. En 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021 o de 124% (397 mdp) frente al calendario. En contraparte, los ingresos petroleros fueron de 1.4 billones, un aumento de 18.7% (233 mmdp) frente a 2021 o de 36% (394 mmdp) frente al calendario. Por otro lado, es importante señalar que los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021 o 72% (269 mmdp) frente al calendario.

Si se comparan los excedentes petroleros del Sector Público (los totales) frente al calendario (397 mmdp), pareciera que casi se compensaron los faltantes de IEPS (-397 mmdp), pero esta comparación no es correcta, aunque varios analistas la han promovido. Y es que una parte de los excedentes de los ingresos petroleros los recibió Pemex; en realidad, el ‘extra’ que obtuvo el Gobierno federal por mayores ingresos petroleros fue de sólo 269 mmdp, monto que no alcanzó a compensar los 397 mmdp faltantes de IEPS de gasolina. Además, es importante recordar que el IEPS es un tributo del Gobierno federal, y éste es el único afectado al dejar de cobrarlo. Es decir, el beneficio de los ingresos excedentes de petróleo se reparte entre Pemex y el Gobierno federal, mientras el costo o renuncia recaudatoria del IEPS merma sólo al último. Al final, el boquete fiscal para el Gobierno federal fue de 128 mmdp, similar a todo el gasto de los Ramos Autónomos (138 mmdp).

Otra forma de verlo es que la mayor parte de los excedentes petroleros causados por el incremento de los precios del crudo fueron a parar a Pemex, debido a que la petrolera estatal ahora también se queda con más de estos recursos, luego de las reducciones al DUC. Esto lo abordaremos más adelante.

El sacrificio del IVA

Además, pocos analistas están considerando que la renuncia recaudatoria no se limitó al IEPS. Fue necesario brindar estímulos a través de otros tributos para seguir apaciguando la escalada en los precios de los combustibles. Según el Decreto del 4 de marzo de 2022, los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditará contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Debido a que el principal impuesto que genera saldos a favor es el IVA, no sorprende que éste fuera el que generó un mayor número de acreditamientos, como explicamos a continuación.

En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3%. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Todo parece indicar que el incremento se debió a la política de control de precios de la gasolina. Veamos.

Después de la eliminación de la Compensación Universal en 2019 –que permitía usar saldos a favor de un impuesto para pagar saldos a cargo de otro impuesto–, se obligó a los contribuyentes a pedir más devoluciones de IVA. Tras aquello, hubo un aumento de las devoluciones de IVA del 36% (172 mmdp), pero desde entonces no ha habido otra modificación administrativa. Además, desde 2019 hasta 2021 la proporción entre la recaudación total de IVA y las devoluciones de este impuesto se mantuvo estable en 58%. Es decir, por cada 100 pesos recaudados de IVA se devolvían otros 58 pesos a los contribuyentes. En 2022 esa proporción se incrementó hasta 66%, sin otra explicación aparente más que la extensión de los estímulos a las gasolinas.

Si en 2022 se hubiera mantenido la proporción que se observó de 2019 a 2021, las devoluciones hubieran sido de sólo 701 mmdp y la recaudación total de IVA hubiera llegado a 1.32 billones de pesos, un aumento de 9.7% (107.9 mmdp) frente a 2021. Estimamos que ésta fue la magnitud de la pérdida tributaria del IVA por el control de precios de las gasolinas. Sin embargo, lo deseable sería que hubiera una rendición de cuentas precisa por parte de Hacienda sobre cada renuncia impositiva y la renuncia recaudatoria total, en relación con el mecanismo para mantener contenido el precio de las gasolinas. Esta información no se incluye en el Informe Trimestral de la Situación Económica de las Finanzas y la Deuda Pública.

Finalmente, cabe destacar que las devoluciones de IEPS llegaron a 139 mmdp, un aumento de 1,126% (128 mmdp) frente a 2021, claramente a causa de la política de control de precios. Esta pérdida se refleja en la tributación de IEPS negativo en 79.2 mmdp. En conjunto, el aumento en las devoluciones puso fin a la tendencia negativa que presentaban la suma de devoluciones y compensaciones, tema del cual profundizamos en otro artículo.  

Los subsidios se pagaron con ISR

La mayor recaudación de ISR, que llegó a los 2.26 billones de pesos –el mayor nivel registrado, y un 11% (224.4 mmdp) por arriba del logrado en 2021– no logró compensar las renuncias tributarias del Gobierno federal. Más que por el incremento de los ingresos de empresas e individuos, este ‘impulso’ al ISR se explica por las medidas de fiscalización, a través de auditorías, que realiza el SAT. Veamos.  

En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Esto se debe al incremento de los créditos fiscales determinados por la autoridad y al hecho de que los contribuyentes interpusieron una menor cantidad de juicios administrativos para impugnar estas determinaciones. Asimismo, el SAT ha aplicado medidas no formales de fiscalización, como la publicación de tasas de tributación efectivas de referencia por sector económico y el envío masivo de cartas-invitación para que los contribuyentes se autocorrijan. Esto lo hemos detallado anteriormente.

Como mencionamos, los ingresos tributarios cayeron 1% (39 mmdp), con todo y las medidas de fiscalización. Si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021, y se quedó por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. La recaudación primaria es aquélla vinculada directamente con el dinamismo económico y empresarial.

Lo anterior es preocupante, pues los grandes esfuerzos tributarios –por parte tanto del SAT como de los contribuyentes– no alcanzaron para compensar las pérdidas del menor cobro de IEPS. Además, la recaudación primaria (sin fiscalización) está por debajo de la de 2018, muestra de que las empresas aún no acaban de recuperarse del todo de la pandemia, y de que las devoluciones del IVA en 2022 también han limitado la recaudación. Asimismo, queda pendiente estimar el posible impacto negativo de las medidas de fiscalización que implementa el SAT, es decir, la hipotética pérdida en la inversión potencial de las empresas causada por ella.

El costo adicional de apoyar a Pemex

La acreditación del IEPS e IVA en la venta de combustibles por debajo de su precio real (o para decirlo claramente: subsidios indirectos) produjo una pérdida fiscal que no se había visto desde 2014, antes de que entrara en vigor la reforma energética. Sin embargo, desde 2019 el Gobierno ha aplicado renuncias recaudatorias vinculadas a la política energética. Nos referimos a las transferencias financieras a Pemex y la reducción de su carga tributaria, como hemos detallado.

En primer lugar, el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que paga Pemex a la Federación, pasó de 65% a 40% en 2022. Esto ha provocado que Pemex se quede con la mayor parte de la renta petrolera, en lugar de la Federación. De 2000 a 2014, el Gobierno federal se quedaba con 64%, en promedio, de los ingresos petroleros del Sector Público. En 2022, se quedó con sólo el 43%.

Otra forma de verlo es que de enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos), pero de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp para la Federación, es decir, 161 mmdp adicionales. Estos recursos han tenido un costo de oportunidad: menor inversión pública y menor gasto en salud, entre otros. Lo más llamativo es que estos ingresos adicionales para la petrolera, en forma de carga tributaria reducida, no se reflejan aún en su operación, puesto que su producción de petróleo en 2022 fue la peor desde 1979.

Es verdad que el DUC es un impuesto problemático para Pemex, porque se cobra sobre sus ventas y no sobre sus utilidades, como sucede con el resto de las empresas. Esto permite que el Gobierno le cobre impuestos a la petrolera incluso cuando tiene pérdidas operativas. En el futuro sería deseable que Pemex fuera tratada como una empresa, es decir, que aporte impuestos cuando tenga ganancias. Sin embargo, para esto hace falta un plan de transición mediante el cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir los menores cobros a Pemex, producto, por ejemplo, de una reforma fiscal. En lugar de eso, el Gobierno pierde recursos con políticas de control de precios de combustibles fósiles: una política fiscal irresponsable.

La reducción de la carga fiscal de Pemex, aunque cuestionable, ha sido transparente. No así las transferencias a Pemex, las cuales desde 2019 han superado de forma recurrente lo aprobado por el Congreso, como lo hemos mencionado. En 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp (y faltan los datos definitivos a diciembre) por la primera y 188 mmdp por las transferencias. Este apoyo es menor en 31% (159 mmdp) al recibido en 2021 (509 mmdp), ya que ese año el apoyo a la petrolera, a través de la Sener, fue de 341 mmdp, un monto superior al gasto de la Secretaría del Bienestar.

Sin embargo, si consideramos la pérdida tributaria por el menor cobro de IEPS (128 mmdp) que dejó de cobrar la Federación, y los hasta 111.7 mmdp adicionales por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por políticas energéticas llegaron a 588 mmdp, superior a lo perdido en 2021. Apoyar a Pemex y contener el precio de las gasolinas no salió nada barato.

Lo peor es que hay un retroceso en la institucionalidad fiscal, ya que estas estrategias (salvo la reducción del DUC) no pasaron por la aprobación del Congreso, que es la única instancia facultada para aprobar los ingresos, gastos y endeudamiento del Gobierno federal y empresas del Estado.

¿Primero los pobres?

El principal argumento para mantener los precios de los combustibles estables, a costa de sacrificar los excedentes petroleros y una buena parte del IVA, fue la contención de la inflación, la cual afecta principalmente a la población con menores recursos. Según el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, la política de estímulos evitó un aumento de cuatro puntos porcentuales en la inflación[2].

Sin embargo, dejar de cobrar impuestos beneficia más de forma directa a quienes más los pagan. En el caso del IEPS de combustibles, los ganadores son los más ricos. En 2014, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio para mantener a los combustibles por debajo de su precio real, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%. Desde entonces no ha vuelto a realizar este cálculo, es decir, a rendir cuentas sobre la distribución entre la población de esos estímulos que otorga.

Lo que hoy sabemos es que el pago del IEPS de combustibles se concentra en 44.4% en los dos deciles de mayores ingresos en México[3]. Es decir, los que más se benefician fiscalmente de la política de contención a los combustibles son los más ricos. Es una política totalmente regresiva.

Sin embargo, quizá el argumento más evidente de que la contención de precios afectó a los más pobres fue el costo de oportunidad de dejar de recaudar. O sea, lo que se dejó de gastar en áreas prioritarias como salud, educación o seguridad. En 2022 la Secretaría de Salud acabó con un subejercicio de 5.1% (9 mmdp), y Seguridad Ciudadana gastó 42% (39 mmdp) menos de lo programado, sólo por poner algunos ejemplos.

Al respecto, el FMI[4] asegura que las políticas de control de precios, los subsidios no focalizados o las barreras a las exportaciones son fiscalmente costosas, y generan un exceso de demanda, recortes en la oferta, mala distribución de los recursos o fortalecen en mercado negro. La política fiscal debe, más bien, enfocarse en proteger a los más vulnerables a través de transferencias temporales o en especie, así el Gobierno quien asume el impacto de la inflación.

En cambio, lo que observamos en 2022 fueron sobrecostos en proyectos y programas con cuestionable rentabilidad social y económica. Los Ramos Administrativos tuvieron un sobrejercicio de 7% (266 mmdp), impulsado por un mayor gasto de la Sectur (Tren Maya) y de Sener (transferencias a Pemex), de Hacienda (Banco del Bienestar y transferencias a fideicomisos) y de Sedena (transferencias a fideicomisos).

Evolución de los estímulos en 2022: visión política

Las pérdidas tributarias por los estímulos y subsidios a los combustibles pudieron haber sido más profundas si no se hubieran conjuntado dos factores: la disminución de los precios del petróleo a nivel internacional hacia mediados de año y una pequeña ‘liberalización’ de los precios de la gasolina luego de las elecciones de junio para gubernaturas en seis estados.

En enero de 2022, los estímulos al IEPS –es decir, los pesos no cobrados tras la aprobación de la cuota– eran de 3.6 pesos para la gasolina Magna, 3.3 pesos para el diésel y sólo 1.8 pesos para la Premium. Para marzo, ya con el decreto para dar estímulos complementarios, los estímulos subieron a 7.8, 8.7 y 5.8 pesos, respectivamente. Nótese que en marzo la diferencia entre el estímulo del diésel y la Premium era de 2.95 pesos. Es decir, se daba mayor apoyo al combustible mayormente utilizado por transportistas, para limitar el aumento de los precios de los bienes transportados.

Para junio, con los mayores costos del petróleo, pero también en pleno periodo electoral, el apoyo total para la gasolina Magna llegó hasta 11.3 pesos, mientras que fue de 11.58 para el diésel y 10.8 pesos para la Premium. En ese momento la diferencia de apoyo para el combustible ‘de lujo’ y el diésel fue de sólo 0.49 pesos. Es decir, podemos conjeturar que la contención de precios, al no dejar que ninguna gasolina aumentara, tuvo un mayor enfoque político que económico (el diésel es el combustible con mayores repercusiones en las cadenas de valor y, en ese sentido, en la inflación).

Hacia finales del año, con menores precios del petróleo y dejado atrás el periodo electoral, los estímulos fueron cayendo, y el combustible más favorecido volvió a ser el diésel. Al focalizar más los estímulos en este combustible, la recaudación de IEPS pudo recuperarse.

Además de la reducción en los precios del petróleo, el otro factor que limitó las pérdidas de IEPS en el segundo semestre fue que el Gobierno comenzó a permitir un incremento en el precio de las gasolinas. En junio de 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) alcanzó su máximo, al cotizarse en 110 dólares por barril (dpb); desde entonces inició una caída progresiva, hasta llegar a los 65.9 dpb en diciembre, pero a pesar de ella las gasolinas mantuvieron un incremento progresivo durante todo 2022.

Si lo vemos desde el costado fiscal, el gran apoyo desatado a mediados de año se tradujo en una brecha entre los excedentes petroleros y los rezagos en el cobro del IEPS a combustibles. Para el Gobierno federal esta brecha fue de 10 mmdp en el 1T, y de hasta de 101 mmdp en el 2T. Para el 3T de 2022 el déficit se redujo a sólo 65 mmdp, y para el 4T incluso se logró una ganancia frente al calendario, de 48 mmdp.

La deuda se detona

En 2019, primer año de la actual administración, el endeudamiento neto del Sector Público fue de 2.3 puntos del PIB, considerablemente más bajo que el promedio del sexenio de Peña Nieto, lo que valió para generar una percepción de austeridad y mesura financiera. En 2020, la crisis financiera rompió esa ‘contención’: el Gobierno recurrió a 3.9% del PIB de endeudamiento, y en 2021 volvió a demandar esa cantidad. No obstante, en 2022, superada la pandemia, la deuda siguió creciendo hasta llegar al 4.4% del PIB. Como vemos, la disciplina fiscal sólo existió en 2019. Por descontado, nos encaminamos a un cierre complicado de sexenio.

En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –a medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008, desde que se tiene este registro.

En puntos del PIB, esta RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año de Peña los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB. Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, en relación con los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas.

El mayor endeudamiento anual ha impulsado el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), a pesar de la promesa por parte del Ejecutivo de no endeudar al país. En 2022 esta métrica cerró en 49.4% del PIB, menor al 50.8% de 2021 pero superior al 44.9% del cierre de 2018. Algunos podrían argumentar que la caída de la economía en 2020 por la pandemia es la explicación más cabal. No obstante, en 2022 recién se alcanzó el nivel de PIB de 2018: cumplir la promesa de no endeudamiento habría implicado lograr el saldo visto al cierre del sexenio pasado. 

 

Hay que recordar que Peña Nieto aumentó el SHRFSP en 7.7 puntos del PIB, al pasar de 37.2% al cierre de 2012 a 44.9% al cierre de 2018. Con dos años restantes, aún es posible que el Gobierno de López Obrador iguale a su predecesor. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Aunque se plantea bajar el saldo de la deuda respecto al PIB, esto no podría no suceder si el crecimiento de la economía no es tan grande como lo estima Hacienda. Además, 2023, al ser un año preelectoral, sembrará grandes motivaciones para exceder el gasto.

Otro factor preocupante es que de 2020 a 2022 el Gobierno ha excedido en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los Criterios Generales de Política Económica, lo que demuestra su laxa disciplina fiscal. Aunque Peña Nieto también superó estos estimados de 2013 a 2015, a partir del 2016 su endeudamiento fue menor a lo anticipado, en parte porque recibió los Remanentes de Operación del Banco de México (ROBM). También es verdad que esta administración ha tenido ingresos excedentes similares, como los 300 mmdp provenientes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), o los resultantes de la extinción de fideicomisos o la reciente bonanza petrolera. En promedio, en el sexenio pasado la deuda observada fue 5% (52 mmdp) menor a la estimada. A menos de que el Gobierno actual reciba ROBM, difícilmente igualará los niveles del sexenio pasado.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dicta, en su artículo 17, que cuando los RFSP se desvíen de la meta, la SHCP deberá presentar una justificación de tal desviación en el último Informe Trimestral, si la desviación es superior al 2% del gasto neto total[5]. No obstante, no se especifica que Hacienda deba pedir permiso para superar el déficit fiscal. De 2019 a 2022 parece que  se ha cumplido esta premisa, pero no se ha reportado la justificación de Hacienda[6].

Por otro lado, en el mismo artículo 17 se establece que si el Congreso de la Unión modifica el déficit presupuestario en la Ley de Ingresos, también deberá motivar su decisión, es decir, que argumentará las razones excepcionales que justifican el aumento. Sin embargo, por lo visto Hacienda puede sobrepasar el endeudamiento neto sin que el Congreso modifique el déficit al alza.

Para tener una visión más amplia del endeudamiento del Gobierno, podemos analizar el Balance Público, que mide el endeudamiento conjunto del Gobierno federal, Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE, sin considerar el sector paraestatal, como la Banca de Desarrollo. De esta métrica tenemos datos desde 1990, lo que permite comparar por sexenios y demostrar que el endeudamiento del Gobierno se ha venido incrementando.

En el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) se incurrió en un déficit público promedio de 76 mmdp o 0.5% del PIB. Con Vicente Fox (2001-2006), el déficit fue de 83 mmdp o 0.5% del PIB cada año. En el sexenio de Felipe Calderón (2007-2012) el déficit promedio comenzó a subir: fue 325 mmdp o 1.4% del PIB. Durante el Gobierno de Enrique Peña Nieto, el déficit promedio fue 635 mmdp (2.4% del PIB); es decir, casi se duplicó frente a Calderón. Finalmente, en el periodo observado de López Obrador (2019-2022) se registra un déficit público promedio de 756 mmdp o 2.7% del PIB. En efecto, aunque el déficit no se disparó como sucedió con Peña Nieto, se sigue expandiendo.

Tan sólo en 2022 el déficit público llegó a 978.5 mmdp, el más alto que se tenga registro, 21% (166 mmdp) más que en 2021 o 53% (341 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, se superó en 12% (103 mmdp) lo aprobado por el Congreso. Como porcentaje del PIB fue de 3.4%: también el más alto, empatado con 2015. Además, fue un punto superior al promedio del sexenio pasado (2.4 puntos del PIB).

El Balance Público permite desglosar el endeudamiento por parte de los diferentes componentes del Sector Público. Se destaca que el principal componente que impulsó el déficit en 2022 fue el déficit del Gobierno federal, el cual llegó a 987 mmdp, 11% (98 mmdp) superior al de 2021. Además, la CFE tuvo un déficit de 58 mmdp, 2% (1 mmdp) menor al de 2021, y su segundo peor registrado. Lo anterior fue compensado por un superávit de IMSS e ISSSTE de 33 mmdp, y de Pemex por 38.2 mmdp.

Aquí llaman la atención tres cambios relevantes en materia financiera, frente al sexenio pasado: 1. En el Gobierno de Peña Nieto, Pemex promedió un déficit de 130 mmdp, pero en el actual promedia un superávit de 3.5 mmdp (debido a las mayores transferencias que el Gobierno hace a través de la Sener, no a una mejora operativa). 2. En el sexenio pasado la CFE promedió un superávit de 62.9 mmdp (entonces recibía muchas transferencias de la Sener), pero en el sexenio actual promedia un déficit de 27.5 mmdp, muestra del abandono que ha sufrido la empresa pública. 3. El crecimiento promedio anual del déficit del Gobierno federal es ligeramente superior en este sexenio (13.8%) que en el anterior (11.9%). Tal cual: no existe una mejora en la disciplina fiscal.

Costos que serán heredados

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron por el aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda. Fue una coyuntura fuera de lo normal, pero que la Secretaría de Hacienda tiene obligación de prever. Para 2022 la SHCP estimó una tasa nominal promedio de los Cetes a 28 días de 4.3% pero lo observado en el año fue de 7.6%.

Las mayores tasas de interés empujaron al costo financiero (pago de intereses) del Gobierno a 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, por primera vez desde 2015, se superó por 24 mmdp el costo financiero estimado por Hacienda. Hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

[1] La recaudación tributaria primaria es aquella no vinculada a los actos de fiscalización del SAT. Incluye los pagos “automáticos” que hacen los contribuyentes en relación a todos los impuestos tributarios federales como ISR, IVA, IEPS, ISAN e Impuesto a las importaciones.

[2] Forbes. Subsidio a gasolina evitó una inflación de 13% y tasas de interés de 12%: SHCP. Recuperado de: https://www.forbes.com.mx/subsidio-a-gasolina-evito-una-inflacion-de-13-y-tasas-de-interes-de-12-shcp/#:~:text=Gabriel%20Yorio%20Gonz%C3%A1lez%2C%20subsecretario%20de,cada%20mes%20de%20su%20salario.

[3] SHCP. Renuncias Recaudatorias 2022. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf

[4] FMI 2022. Countering the cost of living crisis. Recuperado de https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2022/10/11/world-economic-outlook-october-2022

[5] LFPRH. Recuperado de: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

[6] Es posible que el cálculo del gasto total sea distinto al que considera Hacienda.