Tablero de finanzas públicas
Aquí se presentan indicadores de las finanzas públicas en México.
Sí a fortalecer al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
El contexto político que enfrenta nuestro país es de cambio y puede generar incertidumbre, especialmente, cuando se trastocan las expectativas económicas de los individuos o empresas. Si bien es necesario llevar a cabo reformas, también es fundamental tener cautela y analizar previamente las propuestas y sus impactos, macroeconómicos y fiscales, en el corto, mediano y largo plazos.
Fortalecer al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas- CEFP -informará la toma de decisión.
En el marco del cambio de gobierno, se están proponiendo continuamente reformas, algunas de las cuales han generado gran preocupación en la opinión pública por los efectos adversos que pueden ocasionar en las condiciones económicas.
En particular, citamos las propuestas de modificar el mandato del Banco Central y la de prohibir el cobro de varias comisiones bancarias. Cuando esta última derivó en una fuerte caída de la Bolsa Mexicana de Valores y el desplome de las acciones de los bancos, el propio equipo de transición de la Secretaría de Hacienda, manifestó que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)- que ya existe en la Cámara de Diputados- debe ser fortalecido en su gobernanza y funciones, y previamente consultado para que produzca un reporte sobre el impacto macroeconómico de las propuestas legislativas. Quizás si el CEFP hubiera sido consultado a tiempo, se hubieran evitado estos efectos negativos.
En México Evalúa coincidimos con la posición de las futuras autoridades hacendarias y apoyamos plenamente el fortalecimiento del CEFP.
En ese sentido, hacemos un llamado al Congreso, la Junta de Coordinación Política, la Mesa Directiva, y las Comisiones de Presupuesto y Hacienda en la Cámara de Diputados, para fortalecer al CEFP. Este Centro, con el diseño institucional adecuado, puede contribuir a generar análisis y evidencia serios que respalden y fomenten una toma de decisión más informada y un ambiente de mayor certidumbre.
El Congreso debe profesionalizar su labor y estar a la altura de los retos actuales, transformando al CEFP en un órgano apartidista, con mayor capacidad técnica, que goce de autonomía técnica y de gestión -como ya ocurre con la Auditoría Superior de la Federación (ASF)- y con libertad de hacer su plan de trabajo. También debe promoverse que el Centro sea una voz autorizada en los debates sobre temas macroeconómicos, financieros y fiscales. Asimismo, debe garantizarse que los nombramientos, tanto de su director como el resto de su personal, estén libres de la intervención de los partidos políticos, sean idóneos y con un término de duración de su mandato preestablecido. Estas atribuciones deben estar plasmadas en una ley propia del CEFP, y no en un reglamento.
Dentro de sus principales funciones deben estar: 1) analizar variables y contexto macroeconómico, 2) realizar estudios de impacto presupuestario y macroeconómico en el corto, mediano y largo plazos, 3) monitorear y evaluar las finanzas públicas, 4) revisar algunas iniciativas previo a su presentación, especialmente aquellas más sensibles de presentar impactos macroeconómicos, financieros y fiscales 5) evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales, y 6) evaluar y analizar la sostenibilidad y salud de las finanzas públicas en el mediano y largo plazos, entre otras.
Todo el trabajo realizado por el CEFP debe estar disponible al público.
Es necesario que exista un artículo transitorio en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, o en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que asegure la expedición de la Ley del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
Se avecina un sexenio de muchos cambios. En un contexto democrático es indispensable promover un diálogo honesto, abierto e informado para prevenir efectos no deseados y evitables en las expectativas de los ciudadanos, las empresas y los mercados. Dar este paso brindaría una señal de que las nuevas autoridades serán responsables en la hechura e implementación de las reformas que se lleven a cabo próximamente, lo que a su vez puede contribuir a reducir la incertidumbre que dichos cambios pueden generar.
Fondos del Ramo 23: ¿sinónimo de control político?
El año 2018 lleva apenas unos días y sobresaltos graves en materia de finanzas públicas no se hicieron esperar. El pasado 8 de enero, Javier Corral, actual Gobernador del estado de Chihuahua acusó al gobierno federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por no entregar recursos federales correspondientes al estado. El Gobernador argumenta que esto se debió a las investigaciones que realiza el gobierno estatal sobre hechos de corrupción, que implican a funcionarios priístas.
Específicamente, Corral se refirió a convenios firmados con la SHCP para otorgar recursos a Chihuahua en los conceptos de desarrollo regional; fortalecimiento a la gestión legislativa y fortalecimiento financiero, todos ellos temas que se financian con recursos del opaco y discrecional Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas. El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación. A través de este Ramo se financian programas con objetivos diversos que van desde el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes hasta la distribución del gasto federal en entidades federativas y municipios para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.
En 2016, al Ramo 23 se le aprobó un presupuesto de 146 mil millones de pesos (mmdp) pero ejerció 74% más del presupuesto aprobado, es decir, gastó 255 mil millones de pesos (108 mmdp más). Es decir, en 2016 el Ramo 23 gastó casi 2 veces más que la Secretaría de Salud, cuyo presupuesto ejercido fue de 128 mil millones de pesos.
En la denuncia de Javier Corral parece hacer referencia al Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) que tuvo un presupuesto aprobado de 1,560 millones de pesos pero ejerció 65 mmdp en 2016. Sobre ejerció 64 mmdp más (4,104%). En el presupuesto de egresos y las distintas bases trimestrales que da a conocer la SHCP no se conoce a qué estados se les aprobó recibir los recursos de Fortafin. Esto significa que la Cámara de Diputados aprobó ese presupuesto sin saber a qué gobiernos locales iría dirigido. Debido a que la mayor parte de los recursos del Fortafin se ejercen sin haber sido aprobados por la Cámara de Diputados, la decisión sobre dichas asignaciones la toma el Poder Ejecutivo a través de la SHCP.
Gasto del Ramo 23 del Fondo para el Fortalecimiento Financiero
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Cuenta Pública y transparencia presupuestaria de la SHCP. Cifras deflactadas con el INPC a septiembre de 2017.
Para 2017, el monto aprobado en el PEF para el Fortafin fue de 3,244 mdp, tuvo un incremento 108% real respecto a los aprobado en 2016. Y con la última información disponible, se sabe que a través de Fortafin se habían gastado 32,806 mdp a septiembre de 2017. A esa fecha, Chihuahua fue el estado que menos recursos recibió, solo 61 mdp, cuando en promedio los estados recibieron 1,023 mdp.
México Evalúa ha denunciado que existen riesgos en el manejo del Ramo 23 asociados al crecimiento excesivo del gasto de este Ramo en condiciones de discrecionalidad, ya que puede facilitar el uso del dinero público para fines políticos, así como para la corrupción. Una de las razones por las cuales el Ramo 23 es propenso al uso político, es que a través de él se crean programas que otorgan subsidios a los gobiernos locales para financiar proyectos de inversión física, entre otros apoyos, programas que la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado estar caracterizados por la falta de transparencia en cuanto a sus objetivos y uso de recursos, así como por la carencia de lineamientos.
Se observa la existencia de prácticas a nivel internacional para atender estas problemáticas, que México podría incorporar. Por ejemplo, 68% de los países de la OCDE[1], cuentan con funcionarios civiles de carrera que están a cargo del presupuesto, y que por lo tanto, no dejan sus encargos con el cambio de una administración. Es decir, otros países procuran que dichos tomadores de decisión obedezcan a un perfil técnico y apartidista, para dificultar su captura política. Sin embargo, en México todos los subsecretarios de SHCP son nombrados y removidos por el presidente. A veces en un mismo sexenio se nombra a más de uno, es decir, frecuentemente no duran los seis años correspondientes al periodo presidencial. La profesionalización del servicio así como buscar un perfil técnico puede contribuir a promover una mejor gobernanza del presupuesto.
No sobra destacar que contar con funcionarios hacendarios nombrados de manera política, se combina mal con las amplias facultades que tienen para aumentar o modificar las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados sin límite ni justificación. Una práctica que no es frecuente en el contexto internacional, ya que esto aumenta la probabilidad de que se persigan agendas políticas en lugar de decisiones de gasto objetivas. Esto ha derivado en aumentos a ciertos conceptos y partidas de gasto, especialmente durante el ejercicio del presupuesto, que están favoreciendo el aumento discrecional de subsidios a entidades federativas, el uso indiscriminado de fideicomisos también discrecionales que restringen el seguimiento adecuado al gasto público.
A pesar de que existe regulación al respecto, todavía hay un vasto margen de maniobra para recibir y gastar ingresos excedentes de manera discrecional que no abona a garantizar el mejor uso de los recursos y promueve la presentación de presupuestos poco realistas a consideración del Congreso. Es indispensable mencionar que gran parte de los ingresos excedentes se gastan a través de fondos del Ramo 23, los cuales no cuentan con mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas sobre la aprobación y uso de recursos.
Es urgente regular el Ramo 23 mediante una ley, monitorear las asignaciones que la SHCP hace a los gobiernos locales en tiempo real, transparentar los convenios que establece SHCP con los gobiernos locales para entregar recursos del Ramo 23 y repensar el modelo de coordinación y responsabilidad hacendaria. Si lo que se desea es garantizar que los recursos federales transferidos a los gobiernos locales a través de este Ramo se utilicen para propiciar genuinamente el desarrollo regional, es fundamental que SHCP lleve a cabo las medidas necesarias al respecto. Especialmente considerando que las elecciones 2018, ya comenzaron.
[1] Con información de OECD Budget Practices and Procedures Survey 2012.
Elección 2018: desarma disciplina financiera local
El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.
Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.
Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.
Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.
El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.
En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.
Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.
Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.
Entidades federativas según su nivel de endeudamiento
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCP
La siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.
Porcentaje de los ingresos excedentes de los estados que “deben” destinarse al pago de deuda
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información Dictamen aprobado en comisiones de modificación a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, del 31 de octubre de 2017.
El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.
El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.
Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016, mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo. En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.
Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.
Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.
Se refiere a los ingresos excedentes de libre disposición, que en el artículo 1 de la LDFEFM define así:
[1] Ingresos de libre disposición: los Ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso de los aprobados en la Ley de Ingresos.
[2] http://disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2017, Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cifras al segundo trimestre de 2017.
5 recomendaciones destacadas del Art IV del FMI a México
El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.
Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:
Consejo Fiscal
1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?
Gasto Público
2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.
Deuda Pública:
3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente, se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.
4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.
Corrupción:
5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.
Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.
Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:
Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report
El remanente de operación de Banxico: ¿Cheque en blanco para el Gobierno Federal?
En 2016, Banxico entregó al gobierno federal 239 mil millones de pesos recursos provenientes de la liquidación de reservas internacionales patrimonio de todos los mexicanos. Cuando el dólar ganó valor ante el peso en 2015, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 19 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), 70% de los recursos que Banxico entregó al gobierno federal tenían que haber sido usados para 1) disminuir el déficit del ejercicio y/o 2) pagar el saldo de deuda del gobierno federal.
Sin embargo, al analizar la Cuenta Pública, se observa que en la práctica el gobierno no cumplió con lo establecido en el citado artículo. Del ingreso excedente de 239 mil millones de pesos que recibió el gobierno, 103 mil millones debieron destinarse a mejorar el balance o reducir el déficit del gobierno federal[1] .De esta manera, con el apoyo del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el balance total del gobierno federal debió reducirse de 558 mil millones de pesos como se aprobó originalmente, a 455 mil millones de pesos, es decir 18.5%.
Ahora bien, este balance no sólo no se redujo sino que aumentó 43% con respecto a la proyección. En efecto, el balance final observado fue de 650 mil millones.
Balance total del gobierno federal
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Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP.
Sin entrar en la discusión sobre qué se financió específicamente con los recursos que debieron destinarse a la reducción del déficit, es importante resaltar que esta transferencia de recursos fungió en la práctica como un cheque en blanco de Banxico al gobierno federal.
Es importante recordar que en abril de 2017 también, Banxico entregó al gobierno federal su remanente de operación, pero de un monto aún mayor al año pasado: más de 320 mil millones de pesos.
La maniobra del gobierno fue posible en parte porque el Congreso aprobó para el ejercicio de 2016 un techo de endeudamiento de 659 mil millones de pesos[2], de tamaño usual, pero sin considerar los ingresos no recurrentes que el gobierno iba a recibir durante el año. El techo de endeudamiento debió ser ajustado ante los ingresos adicionales que se podían estimar por la apreciación del dólar ante el peso de 2015, que el gobierno ya sabía iba a recibir. Esa previsión fue el sustento para incluir en la LFPRH el artículo 19 bis, la disposición que actualmente regula cómo gastar los remanentes.
El Congreso debe retomar su función como contrapeso del ejecutivo, y aprobar un presupuesto realista. En particular, debe prever los ingresos no recurrentes que va a recibir el gobierno federal en el año y aprobar un techo de endeudamiento razonable y no excesivo.
Por salud financiera, es importante reformar a la brevedad la LFPRH en ese sentido. Sólo así será posible garantizar que los ingresos de capital se destinen a la reducción de la deuda y la generación de infraestructura.
Cuando los remanentes de operación del Banxico se reciban como ingreso excedente, se propone lo siguiente:
- La SHCP recibe ROBM
- La SHCP informa al Congreso el monto que destinará a la reducción de la deuda y el monto que se destinará a la reducción del déficit
- El Congreso ajusta el techo de endeudamiento permitido en la LIF, de manera consistente con la información proporcionada por la SHCP sobre el ROBM.
Techo de financiamiento del balance del gobierno federal en 2016, con ROBM vs. sin ROBM
| Conceptos | Aprobado | Ejercido | ||
| Techo de financiamiento neto GF | FA | -659,388 | FE | -622,315 |
| Disminución esperada del déficit c/ROBM (BA-BRA) | 103,371 | |||
| Techo de financiamiento neto GF ajustado | FAR | -556,018 | FER | -622,315 |
| FER-FAR | -66,297 | |||
| FER-FAR/FAR | 12% |
Fuente: Elaboración propia con datos e información publicada por SHCP
[1] El artículo 19 Bis establece que por lo menos el 70% se deberá usar para pagar deuda y/o reducir nueva emisión y el restante al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos financieros. De los 239 mil millones de pesos del ROBM, 136 mil millones debieron registrarse como incremento en el gasto por la compra de deuda y aumento en el FEIP y el resto (103 mil millones) fue un ingreso neto, que debió sido utilizado para reducir el déficit. Los 136 mil millones se obtienen de saldar deuda (64 mil millones) y destinar recursos al FEIP (71 mil 730 millones) como lo indica el artículo 19 bis de la LFPRH.
[2] Es importante destacar que el Congreso aprueba a ciegas el techo de deuda, ya que parte de éste se determina por el monto de la deuda externa, el cual a su vez depende del valor del tipo de cambio al cierre del año que se va a aprobar. De esta manera el techo de endeudamiento no puede estar previsto durante su aprobación.
El origen de los ingresos también importa
Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.
Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.
Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?
Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”. Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.
Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.
Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.
Ingresos excedentes del gobierno federal por tipo de ingreso
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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP, Ingresos Aprobados en el artículo 1 de la LIF de cada año publicadas en el DOF.
Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.
Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.
Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.
De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.
Ingresos por aprovechamientos acumulados (2012-2016)
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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Auditoria Superior de la Federación de las auditorias de 2012, 2013, 2014 y 2015. El dato de 2016 proviene del cuarto informe trimestral de las Finanzas públicas, SHCP. Para 2016 se incluyó el monto por 2,560 mdd por coberturas petroleras, según comunicado 181 de la SHCP. El monto de Resto incluye aprovechamientos cobrados entre 2012 y 2015 por una vasta lista de conceptos de naturaleza diversa, pero que no pueden ser agupados en una sóla categoría.
A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.
Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.
No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.
La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.
En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].
Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.
Porcentaje que representan los aprovechamientos de los ingresos de gobierno federal
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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP y LIF de cada año.
Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.
Este problema debe ser atendido.
Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.
[1] Son los ingresos distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (multas e ingresos no clasificables). Centro de Emprendedores de la Administración Pública: http://www.cca.org.mx/funcionarios/emprendegestionpublica/glosario_fina.html.
[2] Subcategoría de la categoría “Otros” en los Aprovechamientos.
[3] Fuente: Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0085, aclaración sobre 211,800 millones de pesos.
[4] Artículo primero, último párrafo de la LIF 2016 establece que: “…la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública información del origen de los ingresos generados por los aprovechamientos a que se refiere el numeral 6.1.22.04 del presente artículo por concepto de otros aprovechamientos. Asimismo, deberá informar los destinos específicos que, en términos del artículo 19, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su caso tengan dichos aprovechamientos.”
[5] Fiscal Rules and Fiscal Policy in Brazil. Ana Teresa Holanda de Alburqueque, 2010.
Para contener el crecimiento de la deuda y no morir en el intento
Contener el crecimiento de la deuda pública no solamente es necesario sino que es posible.
Para ello, como lo veremos a continuación, se debe plantear un nuevo mapa de pesos y contrapesos, introducir nuevos mecanismos de control de endeudamiento e incorporar estimulos a la discusión sobre la toma de decisión fiscal.
Y es urgente hacerlo. Tan sólo en esta administración, la deuda creció 14 puntos del PIB, al pasar de 36.4% en 2012 a 50.2% en 2016. Y de manera sistemática el gobierno incumple sus promesas de consolidación fiscal, pues no disminuye el ritmo de endeudamiento.
Crecimiento de la deuda 2012-2016
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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas (apartado SHRFSP) e INEGI para PIB Series desestacionalizadas y tendencia-ciclo, promedio anual.
En contraste, en el mismo periodo, la inversión física ha decrecido y ha alcanzado niveles históricamente bajos.
Consistencia de la política de endeudamiento
Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas y los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP.
Notas: Gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable del gobierno federal.
Es evidente que el Congreso, que es el único facultado para autorizar el techo de endeudamiento federal, no está desempeñando sus funciones. En efecto, no está analizando, evaluando y dándole seguimiento a la situación macroeconómica, financiera y presupuestaria del gobierno federal y de los gobiernos locales, pues no tiene la capacidad técnica ni el interés político para hacerlo.
Usualmente autoriza lo que el ejecutivo propone, sin revisarlo adecuadamente, incluso cuando no se encuentra bien justificado. Sin división de poderes, ni contrapesos, el riesgo de sobrendeudamiento es alto.
También es cierto que si bien la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece las causales bajo las cuales el Congreso puede autorizar endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales.
Es necesario, entonces, mejorar el diseño de nuestra política fiscal bajo el supuesto de que no contamos con un Congreso activo en este ámbito.
Cambios normativos
Ante los retos mencionados anteriormente, para controlar y disminuir efectivamente el déficit público, es necesario establecer en la ley un límite prestablecido y explícito del endeudamiento anual permitido al gobierno federal.
Además, deben definirse cuáles son los casos específicos en los que se podría autorizar el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. Esto permitiría reducir la discrecionalidad con la que hoy se solicita, autoriza y aumenta el endeudamiento federal.
En la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), ya se definen las causales por las que un gobierno local puede endeudarse.
- Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.
- Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y
- Cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos (ej. disminución de plazas, reducción de pago de renta por inmuebles, entre otros) que en el corto plazo deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado pero en el largo plazo representen un ahorro. Un ejemplo de esto puede ser una reingeniería de procesos internos en una dependencia o entidad pública.
Para el caso federal pueden utilizarse causales similares.
En su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1], el Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo todas estas recomendaciones al gobierno federal.
Adicionalmente, debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con el endeudamiento que va a adquirirse. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.
- Cambios institucionales
El control del endeudamiento también requiere de cambios institucionales para que la SHCP diseñe el presupuesto con base en supuestos macroeconómicos apegados a la realidad y proponga niveles de endeudamiento acordes con dichos supuestos. También se debe obligar a las autoridades a cumplir con los compromisos que asumen en materia de endeudamiento.
- Deuda y crecimiento económico.
El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sin revisión de un equipo técnico externo.
Desde 2013, la estimación oficial del crecimiento económico ha resultado muy optimista, pues suele ser superior al PIB que realmente se termina observando en la economía. Así, el saldo de la deuda resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado.
Tan sólo en la presente administración, la mitad del crecimiento de la deuda como proporción del PIB no estaba originalmente prevista en las estimaciones de la SHCP. Por ejemplo, en la aprobación del presupuesto de 2015, las autoridades hacendarias plantearon que la economía crecería 3.7% durante ese año. Con el techo de endeudamiento que propusieron, se esperaba que el saldo total de la deuda alcanzara 43.2% del PIB. Sin embargo, en 2015 la economía sólo creció 2.2%. Por lo que el mismo saldo de la deuda, que no fue ajustado a la nueva realidad económica, alcanzó 45.7% del PIB, 2.5 puntos del PIB más de lo contemplado en la aprobación de la deuda.
Consistencia de la política de endeudamiento
Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas, Criterios Generales de Política Económica para los años respectivos e Inegi para PIB.
Notas: Los CGPE corresponde a la estimación y política aprobada para el endeudamiento del sector público presupuestario
Y aquí reside el problema: el techo del endeudamiento federal no se ajusta cuando el crecimiento del PIB resulta distinto al estimado, lo que genera incentivos para realizar estimaciones de crecimiento económico demasiado optimistas.
Si de manera sistemática el crecimiento de la economía es menor al esperado, es pertinente cuestionar si el gobierno debería endeudarse en la misma magnitud que consideró hacerlo cuando esperaba un crecimiento mayor.
Por lo anterior, se requiere una estimación más objetiva de los supuestos macroeconómicos. Una buena señal en este sentido sería que que el Congreso aprobará la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto o Consejo Fiscal que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso cuente con capacidad técnica para sostener una discusión fiscal seria al respecto.
Si bien es cierto que no es deseable ajustar continuamente el techo de endeudamiento, ya que genera incertidumbre sobre el marco financiero del gobierno, también lo es que la posibilidad del ajuste podría promover la elaboración de un marco macroeconómico más realista.
De lo contrario, no se puede garantizar que la deuda pública sea consistente con el nivel de ingreso de nuestra economía.
- Ingresos del gobierno federal
De manera sistemática, el gobierno federal recibe ingresos excedentes, adicionales a los que le fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite disponer de un presupuesto adicional que asigna durante el año fiscal, con una buena dosis de discrecionalidad. Lamentablemente, no rinde cuentas sobre la asignación y el ejercicio de ese presupuesto “suplementario”, tal como lo recomienda la OCDE en su manual sobre transparencia presupuestaria.
En la práctica, se observa que el techo del endeudamiento federal tampoco se reduce cuando los ingresos recibidos son superiores a los previstos. Una manera de eliminar el incentivo a subestimar los ingresos públicos para gastarlos discrecionalmente consistiría en ajustar el techo de endeudamiento cuando se reciban ingresos excedentes. Otra manera sería destinar de manera automática los recursos excedentes a la amortización del saldo de la deuda pública.
- Tipo de cambio
El techo de endeudamiento federal se determina en parte por el monto de deuda externa que puede contratar el gobierno. A su vez, el monto de deuda externa autorizado depende del tipo de cambio vigente el último viernes del año para el cual ha sido autorizado ese techo de deuda.
Sugerimos en cambio que el monto autorizado de deuda externa se determine durante el proceso de autorización de la Ley de Ingresos Federal. Para calcularlo, debería utilizarse el tipo de cambio que la SHCP estableció en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). Este esquema ofrece dos ventajas: (1) se podría autorizar un monto específico de techo de endeudamiento, ya que actualmente ese monto no se puede calcular hasta el cierre del año y (2) promovería que la SHCP establezca un monto de tipo de cambio más realista.
Como se puede observar, en nuestro país todavía existe un gran margen de maniobra institucional y legal para incorporar buenas prácticas en la aprobación, control y manejo de la deuda pública federal. Es fundamental seguir trabajando para generar mayor transparencia en lo que se refiere a la deuda y establecer mejores límites al crecimiento de la misma. Sólo así se podrá propiciar sostenibilidad y realismo en nuestras finanzas públicas.