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La perspectiva de la situación fiscal debe actualizarse continuamente

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Mariana Campos (@mariana_c_v) Alejandro García (@myosus)

La SHCP y el Congreso deben actualizar su marco macroeconómico y escenario fiscal de manera constante, con el fin de asegurar que el Gobierno tenga la liquidez necesaria para financiar su operación y las acciones que emprende para atender la crisis sanitaria y económica. Esto es especialmente importante en un contexto de alta incertidumbre, en el que todas las economías experimentan una liquidez reducida y, desde luego, ante la reciente degradación de las calificaciones de Pemex y del soberano y el desplome de los precios del crudo. 

Urgimos a nuestras autoridades fiscales a que actualicen, acuerden e informen continuamente sobre la evolución del marco macroeconómico, y contar así con un panorama realista de la situación de las finanzas públicas y, por ende, una estrategia fiscal pertinente para México. 

Es con este sentido que recomendamos la creación de un Consejo Fiscal que opere de manera permanente, y con particular diligencia mientras la estabilidad económica se encuentre en riesgo. La crisis no sólo es sanitaria; por ende, el Consejo de Salubridad General no es la única instancia técnica que debe analizar, deliberar y emitir recomendaciones.

Tibia estimación de la deuda

El Gobierno debe hacer frente a la pérdida de ingresos públicos, derivada de la caída en la actividad económica y el desplome en la producción y precio del crudo (MME). Pero los determinantes de esta pérdida evolucionan continuamente, y el Gobierno no actualiza su posición ni plan fiscal con la misma frecuencia y acuciosidad. No queda claro si las autoridades están conscientes de esto, y si saben cómo responder.

El Gobierno anunció su última posición en los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE), que publicó hace 20 días. Poco después el planteamiento quedó rebasado, pues la caída en la economía mexicana se espera que sea mayor, la producción petrolera se recortó para cooperar con la OPEP y ya ni hablar de lo sucedido ayer 20 de abril, con precios del crudo en rango negativo. 

En los PCGPE el gobierno avisó que hará uso de 289 mil millones de pesos del Fondo de Estabilización (FEIP) y de coberturas petroleras, para compensar sus menores ingresos, dejando 30 mmdp en el FEIP. En los PCGPE también se anunció un aumento del saldo acumulado de la deuda pública, que pasará de 45% a 52.1% del PIB. Esta subida se debe en gran parte a un aumento de la deuda externa por la depreciación del peso y a una mayor necesidad de endeudamiento durante 2020, provocada por los menores ingresos tributarios, por una disminución en el monto del PIB esperado al cierre de 2020 y a menores ingresos petroleros.

De acuerdo con la SHCP, esta necesidad de endeudamiento (RFSP) en 2020 aumentará a 4.4% del PIB (1,077 mmdp). Lo anterior implica un crecimiento de 1.8 puntos del PIB (399 mmdp) respecto a lo aprobado, que era de 2.6% del PIB (678 mmdp). 

Sin embargo, si la pérdida de ingresos observada resulta mayor a lo estimado en los PCGPE, ¿el Gobierno podría quedarse corto? El FEIP, las coberturas y la liquidación de fideicomisos podrían no alcanzar. La deuda tendría que ser mayor. Veamos por qué.

Al revisar los datos más actualizados sobre crecimiento económico y producción petrolera, en México Evalúa esperamos una pérdida de ingresos 197 mmdp mayor a la anunciada en los PCGPE. Esto podría incrementar la necesidad de RFSP establecida en los PCGPE para 2020 y, por ende, el saldo acumulado de la deuda pública ampliada podría ser mayor. 

La SHCP estimó en los PCGPE que los ingresos tributarios serán menores a los estimados en la LIF 2020, debido a un decrecimiento económico de 2.9% del PIB para 2020, mientras que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) e instituciones financieras lo estiman de entre -3% a -8%. Considerando el estimado de crecimiento propuesto por la SHCP (-2.9% del PIB), la caída oficial en los ingresos tributarios se espera en 155 mmdp. Sin embargo, en los últimos días han aumentado las caídas esperadas del PIB de México que estiman para 2020 diversos analistas, por lo que los ingresos de la recaudación serán menores a los esperados en los PCGPE. El FMI estima que la economía mexicana decrecerá 6.6%. En realidad, hemos calculado que si decrece 6%, los ingresos tributarios tendrían una disminución de 276 mmdp respecto a lo aprobado para 2020, es decir, 121 mmdp más de lo previsto por SHCP en los Precriterios. Serán 78% menores a la caída estimada por Hacienda en ese documento.

La SHCP reconoció, además, que los ingresos petroleros presupuestarios serán menores a los aprobados en la LIF 2020. Estima un faltante de 414 mmdp al cierre del año. La pérdida se debe a la suma de los siguientes factores:

  1. Caída en los precios de la MME, de 49 a 24 dólares el barril promedio, 
  2. Disminución en la meta de producción de 1,951 mbd a 1,850 mbd y 
  3. Depreciación del tipo de cambio: había estimado originalmente un promedio de 19.9, y ahora se actualizó a 22 pesos por dólar. 

Sin considerar que el 20 de abril el desplome del crudo alcanzó un precio negativo –y por ende el precio de 24 dólares por barril se tambalea–, el 15 de abril se dio a conocer que la Secretaría de Energía (Sener) pactó con la OPEP+ realizar una disminución de la plataforma de producción de crudo para alcanzar una producción promedio de 1,681 mbd. Esto, lamentablemente, se traduce en una disminución aún mayor de ingresos presupuestarios con respecto a los estimados por Hacienda en los PCGPE. La producción de petróleo nacional promedio prometida por Sener implica perder 54 mmdp en ingresos petroleros. 

No está de más anunciar que por cada dólar que el precio del crudo caiga en promedio durante el año, el erario pierde poco más de 13 mmdp. Supongamos que, que el precio promedio de la MME no se ubica en 24 dpb, sino en 14 dpb: se dejarían de ingresar más de 130 mmdp en adición a la pérdida por producción aquí calculada.

La Secretaría de Hacienda estimó que se tendría un faltante de 568 mmdp (1 punto del PIB) por menores ingresos tributarios y petroleros para el cierre de 2020. Sin embargo, en México Evalúa estimamos una pérdida mayor –197 mmdp más–, de 765 mmdp o 3.3% del PIB. Esto, como ya lo explicamos, se debe a una mayor caída en el crecimiento económico o PIB (-6.6% vs. -2.9%) y una menor producción de crudo comprometida por Sener (270 mbd menos para producir 1,681 mbd). 


Estamos a mitad de una tormenta inédita. Las condiciones económicas se degradan día con día. El Gobierno tiene que afinar su velocidad de reacción y actualizar con mayor precisión su análisis de escenarios; y debe hacerlo con máxima transparencia, comunicando, en la medida de lo posible, que hay mano firme en el timón o, al menos, que hay un entendimiento completo de lo que está pasando.  

ANEXO

Precriterios de una pandemia anunciada

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Alejandro García (@myosus)

La SHCP publicó el documento que servirá de base para el Presupuesto de 2021: los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE). En éste actualizó sus estimaciones para 2020, y como algunos ya anunciaron, no son halagüeñas, pero se mantienen sin acciones claras para atender la crisis que tenemos en puerta.

Antesala de una recesión

En 2019, Hacienda estimó que el PIB de México crecería 2% en 2020. En los PCGPE publicados el 1 de abril, actualizó a -2.9%, dada la situación global[1] provocada por el Covid-19 y la caída de los precios del petróleo. Citibanamex estima un crecimiento del PIB en 2020 de -5.1%… y no es el más fatalista.[2] La encuesta a diversas instituciones estima -3%, en promedio.

En materia de finanzas públicas, lo anterior significa que el Gobierno contará con menos recursos: 5% (-297 mmdp) por debajo, respecto a los “Aprobados” para este año, y que tendrá que hacer uso de fondos de ahorro para solventar el gasto público. Se anunció el uso de 280 mmdp de recursos del FEIP[3] y coberturas para compensar la caída esperada de ingresos tributarios (-155 mmdp) y petroleros (-414 mmdp).

Este año inició con la instauración –o al menos promesa– del INSABI y el retiro de recursos por 40 mmdp del Fideicomiso de Salud para el Bienestar, antes del Seguro Popular. Pero más recursos no se tradujeron en soluciones para los faltantes de insumos y medicamentos, ni para atender la emergencia sanitaria en puerta. Es probable que se retiren más recursos de este fondo y de otros más; es necesario que se transparente su uso y fines.

El 2 de abril, un día después de la presentación de los Precriterios, se publicó un decreto en el Diario Oficial por el cual se extinguen los fideicomisos públicos[4]. Esto con el fin de obtener recursos y hacer frente a las necesidades de gasto. Aún no se sabe el monto específico[5], afectaciones posibles y cómo se mitigarán o atenderán éstas.

Más endeudamiento

Ahora bien, el documento de Hacienda menciona que se pretende “minimizar” el uso de endeudamiento. Sin embargo, se estima que la medida más amplia del Balance Público (RFSP[6]) cierre en 4.4% del PIB, de un aprobado de 2.6%. Entonces, al final sí se tendrá un mayor endeudamiento, por 399 mmdp.

«Se planea privilegiar como fuente de financiamiento el uso de activos financieros del sector público con la finalidad de minimizar el uso de un mayor endeudamiento.» [7] (SHCP)

Otra acción que establece Hacienda es un menor gasto público. Una reducción de 0.6% (-37 mmdp), que viene principalmente de una reducción de 8% (-76 mmdp) en las transferencias a entidades federativas y municipios por participaciones federales. Sin embargo, estima un incremento del gasto programable; esto significa incrementar en 1% (43 mmdp) su gasto en los programas presupuestarios del gobierno. Surge la duda: ¿en qué se va a gastar más?

¿Medidas para paliar la crisis?

Los Precriterios también mencionan que se evalúan nuevas medidas para apoyar a Pemex y mayor gasto para atender la emergencia sanitaria, pero no indica algún rubro en específico como destino de ese gasto.

“El Gobierno de México reitera la importancia de Pemex como activo estratégico de nuestro país y evalúa medidas de apoyo adicionales a las ya implementadas para este año.” [8] (SHCP)

Este mayor gasto programable en 1% respecto a lo aprobado sugiere que no se pretende seguir una política contracíclica. Adicional a ese gasto, en el documento se menciona un programa de la banca de desarrollo para la reactivación de la economía de por lo menos 61 mmdp[9], por medio de créditos y microcréditos, reestructuración de deudas, ampliación de plazos y apoyo a liquidez de empresas. Dicho programa de reactivación equivale a 0.25% del PIB.

¿Qué hacen otros países?[10]

Brasil está reasignando el presupuesto y plantea medidas equivalentes al 3.5% del PIB, transfiriendo recursos por medio del padrón de beneficiarios (Bolsa Familia[11]), y medidas adicionales de apoyo financiero por 2.5% del PIB.

Chile tiene medidas fiscales por 4.7% del PIB, incrementando el gasto público en salud, mejorando beneficios al desempleo, con diferimiento de impuestos y acelerando el pago de contratos públicos.

Alemania sumó medidas de gasto y de reducción de impuestos por 4.5% del PIB, que incluyó ayudas a negocios, pymes y empleados autónomos. Además, implementó diferimiento de pagos de impuestos sin intereses.

Programas y proyectos ¿prioritarios?

Ante esto, seguir adelante con proyectos con rentabilidad económica incierta tiene un costo de oportunidad muy alto. Cada peso que se transfiere a Pemex o se destina a estos programas y proyectos inciertos es un peso que no se destina a impulsar la economía, el empleo y, por ende, al bienestar de los mexicanos. Aquí enlistamos algunos de estos proyectos…

Responsable y programa Monto aprobado en 2020 Millones de pesos Monto deseable* 2021 (SHCP)
Turismo: Transporte Masivo de Pasajeros 2,500 26,730
Bienestar: Sembrando Vida 28,504 29,428
Sedena: Infraestructura aeroportuaria 1,911 27,574
Trabajo y Previsión Social: Jóvenes Construyendo el Futuro 24,956 25,765
Agricultura y Desarrollo Rural: Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos 10,000 10,323

Fuente: Precriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP

También se tiene un proyecto en proceso: Refinería de Dos Bocas (8.1 mil millones de dólares)[12], que se proyectó con precios de gasolina y petróleo muy distintos a los observados en este año. Este proyecto tiene la justificación de ser palanca del desarrollo económico de México.

Más vale tarde que nunca

Por último, el documento de Hacienda menciona que se comenzó la revisión de la regla fiscal, entre otras razones, para generar mayor certidumbre sobre la viabilidad de las finanzas públicas en los siguientes años, que se complementará con un fondo de estabilización del ciclo de la economía y el fortalecimiento de la transparencia fiscal.

La pandemia y el choque de los precios del petróleo irrumpen en un momento de dificultad para las finanzas públicas mexicanas. En 2019, la economía tuvo un retroceso de 0.1%; Pemex tuvo una pérdida neta de 679[13] mil millones de pesos o 34.9 mil millones de dólares y el valor de la inversión física pública fue el más bajo desde que se mide (2006). Estos hechos deben ayudar a corregir decisiones de política pública para enfocar el gasto público en aquello que sea rentable en el corto, mediano y largo plazo para todos los mexicanos.

El Congreso debe participar de forma más contundente en la toma de decisiones presupuestarias, con propuestas y como contrapeso del Ejecutivo. Urge que las decisiones sean de la magnitud y sentido correctos, pero sin capacidades institucionales en la materia es casi imposible tomarlas. Un ejemplo es la ausencia de un Consejo Fiscal en el Congreso y la descoordinación del sistema nacional de salud –por la sustitución ‘atrabancada’ de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud por el INSABI–.

Obtener más recursos a partir del endeudamiento, de fondos de ahorro y de recorte al gasto público para atender la pandemia tiene un costo. Este costo es asumible si sabemos que se obtienen beneficios hoy y mañana en proyectos y programas rentables, bien ejecutados y que ayuden a las personas a salir de la crisis provocada por esta pandemia.

Hay que repensar si se deben gastar más recursos en Pemex, dado el costo que implica. Y lo mismo la premisa de ahorro y austeridad… ¿Para qué?

[1] Choque de demanda y de oferta agregada, situación que se estima de mayores dimensiones a lo observado en 2008-2009 con la crisis financiera.

[2] Reporte Económico Diario

[3] Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios

[4] Incluyen mandatos y análogos, se excluyen aquellos destinados a pago de deuda, salud, emergencias y obligaciones laborales y de pensiones.

[5] El Presidente en conferencia de prensa el 3 de abril mencionó la cantidad de 250 mmdp.

[6] Requerimientos Financieros del Sector Público

[7] PreCriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP, p4.

[8] PreCriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP, p3.

[9] Hay dos programas específicos del Anexo VI que tienen cifras por definir.

[10] https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Policy-Responses-to-COVID-19

[11] Programa inspirado en Prospera.

[12] 166 mil millones de pesos a un tipo de cambio de 20.5 pesos por dólar.

[13] 658 mil millones de pesos corrientes, las cifras del documento están en pesos de 2020 constantes para su comparación.

Recomendaciones del FMI para no echar en saco roto

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

La visita oficial del Fondo Monetario Internacional (FMI) 2019 a nuestro país concluyó recientemente. Después de reunirse con diversos actores, que van desde el secretario de Hacienda, Arturo Herrera, hasta la secretaria de Energía, Rocío Nahle, pasando por el gobernador de Banxico, Alejandro Díaz de León, publicó una serie de hallazgos y recomendaciones preliminares para nuestro país[1].  En México Evalúa estamos de acuerdo con varios de sus señalamientos. De hecho, hemos insistido en ellos desde hace tiempo. Éstas son las cinco recomendaciones que más llamaron nuestra atención:

1. La necesidad de contar con un Consejo Fiscal

Por quinto año consecutivo, el Fondo recomienda que México cuente con un Consejo Fiscal apartidista, que tenga como mandato la evaluación independiente de la política fiscal. Esperamos que en esta ocasión el llamado sea escuchado. En todo caso, el Consejo requiere de las atribuciones adecuadas para que realmente funcione. Debe contar con su propia ley y con autonomía técnica, de gestión y presupuestaria de verdad, sin simulaciones. Instituciones que no funcionan, de poco nos van a servir[2].  Diversos legisladores han presentado y otros están por presentar una iniciativa para crear un Consejo Fiscal en México. Incluso se presentó una reforma constitucional para darle ese rango al Consejo Fiscal. Todas las iniciativas deben de ser analizadas cuidadosamente y con responsabilidad, con el objetivo de incluir las mejores prácticas institucionales.

2. Hay que diversificar la inversión en infraestructura

El FMI señala la necesidad de aumentar la inversión pública en sectores diferentes al energético. Pero subraya que esto debe hacerse desde una posición fiscal sostenible y basándose en un plan de infraestructura que establezca las prioridades y las opciones de financiamiento.  Ante la presentación del Paquete Económico 2020, en México Evalúa hemos externado nuestra preocupación con la baja inversión en infraestructura[3] que se propone. Para 2020 se plantea que el gasto total del sector público en infraestructura, incluyendo a Pemex, sea de 2.4% del PIB. Si no incluimos a Pemex, este gasto será de 1.3% del PIB. Ambos porcentajes son muy bajos. Al analizar los datos, se puede ver que el gasto en infraestructura para la industria de los hidrocarburos tendrá un aumento del 25%, mientras que el dirigido al resto de los sectores sufrirá un recorte de 11%. Preocupa que para 2020 se proyectan caídas en inversión en infraestructura en sectores prioritarios como agua (-35%), transporte (-35%), seguridad nacional (-16%) y salud (-5%), todas en comparación con 2019.

El Fondo también insta a reiniciar las subastas de energía y los acuerdos de riesgo compartido entre Pemex y las empresas privadas. Hace un llamado a reconsiderar el plan de negocios de la petrolera, que se caracteriza por limitar la cooperación con firmas privadas en los contratos de servicios en exploración y producción de petróleo (upstream business), y por prever inversiones cuantiosas en negocios donde tiene pérdidas (downstream business[4]). El plan, además, tiene una debilidad elemental: no presenta medidas concretas para reducir los costos operativos.

3. Revisión a fondo del sistema tributario

Ante la debilidad de los ingresos públicos, México Evalúa ha venido señalado que la situación fiscal en nuestro país es complicada, con obligaciones de pago crecientes como el gasto en pensiones, que nos deja con menores recursos disponibles para realizar políticas públicas. Y, por otro lado, con los ingresos petroleros que han venido cayendo y los ingresos tributarios (IVA e ISR) afectados por la falta de crecimiento económico.  El Fondo, por su parte, hace un llamado al gobierno para que haga una revisión exhaustiva de nuestro sistema tributario, con miras a presentar planes para racionalizar los gastos fiscales y ampliar la base impositiva. Entre las medidas considera un incremento en la recaudación del IVA, la cual está muy debilitada. No podemos seguir aplazando la revisión a nuestro sistema tributario. Es realmente una urgencia. También señala  que debe tomarse en cuenta la necesidad de aumentar la recaudación de impuestos a nivel local. En específico se refiere a la tenencia y el predial. Estos hallazgos están en línea con análisis de México Evalúa y otros especialistas, que muestran cómo el actual sistema de coordinación fiscal debe revisarse y encaminarse para incluir incentivos que promuevan la generación de ingresos propios a nivel local, así como el logro de resultados. Los estados y municipios están por debajo de su potencial de recaudación de impuesto locales. Por ejemplo, en nuestro país la recaudación del predial es  de 0.2% del PIB mientras que el promedio de los países de América Latina es 0.4%, y para los países de la OCDE es de 1.1%[6] (OCDE 2016).

4. Crisis en los servicios de cuidado infantil

El equipo del Fondo manifestó su preocupación con la cancelación de los subsidios para los servicios de cuidado infantil y el hecho de que éstos se sustituyeron con transferencias directas. Efectivamente, los recortes al programa Apoyos para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, que antes se llamaba Programa de Estancias Infantiles, han sido significativos.  En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 el total del programa tuvo un recorte en su presupuesto de 54% con respecto al aprobado en 2018. Ahora en el PPEF 2020 se propone otro recorte de 7% al presupuesto total del programa con respecto a 2019[7]. Nos preocupa que se recorten los recursos para un programa que tenía buenas evaluaciones y que apoya a madres que trabajan, buscan empleo o estudian, así como a los padres solos o tutores con niños bajo su cuidado en iguales circunstancias. Además, se ha observado una disminución del 40% en los niños atendidos de este programa en 2019, respecto a 2018. Las evaluaciones del programa documentaban buenos resultados en el acceso de las madres al mercado laboral. Más que poner trabas, hay que eliminar los obstáculos que impiden a las mujeres tener acceso a un empleo, especialmente en México, donde la brecha de género en el mercado laboral es de las más grandes de América Latina[8]. El propio secretario Arturo Herrera señaló recientemente la importancia que tiene para México atender la brecha de participación laboral de las mujeres.

5. Subir estándares en los programas de protección social

El FMI menciona que es necesario mejorar la focalización de los diversos programas de protección social y reducir los errores de inclusión y exclusión, duplicaciones de programas y de beneficiarios.  En México Evalúa hemos subrayado que en el Paquete Económico 2020 se propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios que no están obligados a contar con reglas de operación, lo cual es preocupante, pues sin ROP no es posible garantizar el trato justo y equitativo y no discriminatorio a los beneficiarios; la perspectiva de género y regional, el registro de sus beneficiarios y operación; su auditoría y rendición de cuentas, así como la mejora continua para fortalecer su efectividad y orientación a resultados, entre otros factores. Además, un programa sin reglas de operación es más susceptible de ser usado de forma discrecional o política, por encima del bienestar social.

Las recomendaciones del FMI contienen insumos importantes para mejorar el manejo de nuestras finanzas públicas y con ello, la eficiencia y eficacia del gasto público. Algunas de ellas parecen más viables que otras y han ido caminando, como la creación de un Consejo Fiscal apartidista. Otras se vislumbran más complicadas, como la que apunta a diversificar la inversión pública, un asunto realmente prioritario. Esperamos que estas recomendaciones sean escuchadas, y que no se aplique el “después de ahogado el niño, tapan el pozo”. Ojalá reaccionemos a tiempo, y no demasiado tarde en términos de crecimiento económico, bienestar y provisión de servicios para los ciudadanos.

Publicado en Arena Pública

[1] Posteriormente el FMI preparará un informe sobre México. Conocido como Artículo IV.
[2] http://www.consejofiscal.org/
[3] Lo que se conoce como Inversión Física Pública
[4] El sector downstream se refiere comúnmente a las tareas de refinamiento del petróleo crudo y al procesamiento y purificación del gas natural, ​así como también la comercialización y distribución de productos derivados del petróleo crudo y gas natural.
[5] Debe establecerse un órgano autónomo, técnico y especializado que concentre la información sobre la infraestructura existente y su mantenimiento; realice y publique diagnósticos sobre las diferentes necesidades de infraestructura en cada nivel de gobierno, a corto, mediano y largo plazo; y elabore una cartera de proyectos de inversión, con un orden de prioridad, para responder a estas necesidades. La información generada por este órgano debería ser el único sustento válido para justificar la realización de un proyecto de inversión y el diseño de sus procedimientos de contratación.
[6] Informe de la Cuenta Pública 2017. ASF.
[7] El componente operado por la Secretaría de Salud desaparece por completo en este PPEF 2020. Y la operación queda a cargo de la Secretaría de Bienestar.
[8] David Kaplan y Claudia Piras (2019) indican que la diferencia entre la tasa de participación de los hombres y la tasa de participación de las mujeres es la segunda más grande de la región, solo menor que Guatemala. Mientras que la tasa de participación de las mujeres es la cuarta más baja de la región, se encuentra por encima de Guatemala, el Salvador y Honduras.

Precio de gasolinas en México

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Temas selectos.

La Secretaría de Hacienda ha modificado el Impuesto federal a gasolinas de manera semanal, esto puede complicar el cumplimiento de metas fiscales.

Tablero de finanzas públicas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Temas selectos.

Aquí se presentan indicadores de las finanzas públicas en México.

Para un mayor análisis consulta los Números de Erario que tiene un actualización mensual. Da click en los botones de la gráfica para tener más visualizaciones.

Sí a fortalecer al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El contexto político que enfrenta nuestro país es de cambio y puede generar incertidumbre, especialmente, cuando se trastocan las expectativas económicas de los individuos o empresas. Si bien es necesario llevar a cabo reformas, también es fundamental tener cautela y analizar previamente las propuestas y sus impactos, macroeconómicos y fiscales, en el corto, mediano y largo plazos.

Fortalecer al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas- CEFP -informará la toma de decisión.

En el marco del cambio de gobierno, se están proponiendo continuamente reformas, algunas de las cuales han generado gran preocupación en la opinión pública por los efectos adversos que pueden ocasionar en las condiciones económicas.

En particular, citamos las propuestas de modificar el mandato del Banco Central y la de prohibir el cobro de varias comisiones bancarias.  Cuando esta última derivó en una fuerte caída de la Bolsa Mexicana de Valores y el desplome de las acciones de los bancos, el propio equipo de transición de la Secretaría de Hacienda, manifestó que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)- que ya existe en la Cámara de Diputados- debe ser fortalecido en su gobernanza y funciones, y previamente consultado para que produzca un reporte sobre el impacto macroeconómico de las propuestas legislativas. Quizás si el CEFP hubiera sido consultado a tiempo, se hubieran evitado estos efectos negativos.

En México Evalúa coincidimos con la posición de las futuras autoridades hacendarias y apoyamos plenamente el fortalecimiento del CEFP.

En ese sentido, hacemos un llamado al Congreso, la Junta de Coordinación Política, la Mesa Directiva, y las Comisiones de Presupuesto y Hacienda en la Cámara de Diputados, para fortalecer al CEFP. Este Centro, con el diseño institucional adecuado, puede contribuir a generar análisis y evidencia serios que respalden y fomenten una toma de decisión más informada y un ambiente de mayor certidumbre.

El Congreso debe profesionalizar su labor y estar a la altura de los retos actuales, transformando al CEFP en un órgano apartidista, con mayor capacidad técnica, que goce de autonomía técnica y de gestión -como ya ocurre con la Auditoría Superior de la Federación (ASF)- y con libertad de hacer su plan de trabajo. También debe promoverse que el Centro sea una voz autorizada en los debates sobre temas macroeconómicos, financieros y fiscales. Asimismo, debe garantizarse que los nombramientos, tanto de su director como el resto de su personal, estén libres de la intervención de los partidos políticos, sean idóneos y con un término de duración de su mandato preestablecido. Estas atribuciones deben estar plasmadas en una ley propia del CEFP, y no en un reglamento.

Dentro de sus principales funciones deben estar: 1) analizar variables y contexto macroeconómico, 2) realizar estudios de impacto presupuestario y macroeconómico en el corto, mediano y largo plazos, 3) monitorear y evaluar las finanzas públicas, 4) revisar algunas iniciativas previo a su presentación, especialmente aquellas más sensibles de presentar impactos macroeconómicos, financieros y fiscales 5) evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales, y 6) evaluar y analizar la sostenibilidad y salud de las finanzas públicas en el mediano y largo plazos, entre otras.

Todo el trabajo realizado por el CEFP debe estar disponible al público.

Es necesario que exista un artículo transitorio en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, o en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que asegure la expedición de la Ley del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.

Se avecina un sexenio de muchos cambios. En un contexto democrático es indispensable promover un diálogo honesto, abierto e informado para prevenir efectos no deseados y evitables en las expectativas de los ciudadanos, las empresas y los mercados. Dar este paso brindaría una señal de que las nuevas autoridades serán responsables en la hechura e implementación de las reformas que se lleven a cabo próximamente, lo que a su vez puede contribuir a reducir la incertidumbre que dichos cambios pueden generar.

Fondos del Ramo 23: ¿sinónimo de control político?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El año 2018 lleva apenas unos días y sobresaltos graves en materia de finanzas públicas no se hicieron esperar. El pasado 8 de enero, Javier Corral, actual Gobernador del estado de Chihuahua acusó al gobierno federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por no entregar recursos federales correspondientes al estado. El Gobernador argumenta que esto se debió a las investigaciones que realiza el gobierno estatal sobre hechos de corrupción, que implican a funcionarios priístas.

Específicamente, Corral se refirió a convenios firmados con la SHCP para otorgar recursos a Chihuahua en los conceptos de desarrollo regional; fortalecimiento a la gestión legislativa y fortalecimiento financiero, todos ellos temas que se financian con recursos del opaco y discrecional Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas.  El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación. A través de este Ramo se financian programas con objetivos diversos que van desde el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes hasta la distribución del gasto federal en entidades federativas y municipios para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.

En 2016, al Ramo 23 se le aprobó un presupuesto de 146 mil millones de pesos (mmdp) pero ejerció 74% más del presupuesto aprobado, es decir, gastó 255 mil millones de pesos (108 mmdp más). Es decir, en 2016 el Ramo 23 gastó casi 2 veces más que la Secretaría de Salud, cuyo presupuesto ejercido fue de 128 mil millones de pesos.

En la denuncia de Javier Corral parece hacer referencia al Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) que tuvo un presupuesto aprobado de 1,560 millones de pesos pero ejerció 65 mmdp en 2016. Sobre ejerció 64 mmdp más (4,104%). En el presupuesto de egresos y las distintas bases trimestrales que da a conocer la SHCP no se conoce a qué estados se les aprobó recibir los recursos de Fortafin. Esto significa que la Cámara de Diputados aprobó ese presupuesto sin saber a qué gobiernos locales iría dirigido. Debido a que la mayor parte de los recursos del Fortafin se ejercen sin haber sido aprobados por la Cámara de Diputados, la decisión sobre dichas asignaciones la toma el Poder Ejecutivo a través de la SHCP.

Gasto del Ramo 23 del Fondo para el Fortalecimiento Financiero

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Cuenta Pública y transparencia presupuestaria de la SHCP. Cifras deflactadas con el INPC a septiembre de 2017.

Para 2017, el monto aprobado en el PEF para el Fortafin fue de 3,244 mdp, tuvo un incremento 108% real respecto a los aprobado en 2016. Y con la última información disponible, se sabe que a través de Fortafin se habían gastado 32,806 mdp a septiembre de 2017. A esa fecha, Chihuahua fue el estado que menos recursos recibió, solo 61 mdp, cuando en promedio los estados recibieron 1,023 mdp.

México Evalúa ha denunciado que existen riesgos en el manejo del Ramo 23 asociados al crecimiento excesivo del gasto de este Ramo en condiciones de discrecionalidad, ya que puede facilitar el uso del dinero público para fines políticos, así como para la corrupción. Una de las razones por las cuales el Ramo 23 es propenso al uso político, es que a través de él se crean programas que otorgan subsidios a los gobiernos locales para financiar proyectos de inversión física, entre otros apoyos, programas que la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado estar caracterizados por la falta de transparencia en cuanto a sus objetivos y uso de recursos, así como por la carencia de lineamientos.

Se observa la existencia de prácticas a nivel internacional para atender estas problemáticas, que México podría incorporar. Por ejemplo, 68% de los países de la OCDE[1], cuentan con funcionarios civiles de carrera que están a cargo del presupuesto, y que por lo tanto, no dejan sus encargos con el cambio de una administración. Es decir, otros países procuran que dichos tomadores de decisión obedezcan a un perfil técnico y apartidista, para dificultar su captura política. Sin embargo, en México todos los subsecretarios de SHCP son nombrados y removidos por el presidente. A veces en un mismo sexenio se nombra a más de uno, es decir, frecuentemente no duran los seis años correspondientes al periodo presidencial. La profesionalización del servicio así como buscar un perfil técnico puede contribuir a promover una mejor gobernanza del presupuesto.

No sobra destacar que contar con funcionarios hacendarios nombrados de manera política, se combina mal con las amplias facultades que tienen para aumentar o modificar las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados sin límite ni justificación. Una práctica que no es frecuente en el contexto internacional, ya que esto aumenta la probabilidad de que se persigan agendas políticas en lugar de decisiones de gasto objetivas. Esto ha derivado en aumentos a ciertos conceptos y partidas de gasto, especialmente durante el ejercicio del presupuesto, que están favoreciendo el aumento discrecional de subsidios a entidades federativas, el uso indiscriminado de fideicomisos también discrecionales que restringen el seguimiento adecuado al gasto público.

A pesar de que existe regulación al respecto, todavía hay un vasto margen de maniobra para recibir y gastar ingresos excedentes de manera discrecional que no abona a garantizar el mejor uso de los recursos y promueve la presentación de presupuestos poco realistas a consideración del Congreso. Es indispensable mencionar que gran parte de los ingresos excedentes se gastan a través de fondos del Ramo 23, los cuales no cuentan con mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas sobre la aprobación y uso de recursos.

Es urgente regular el Ramo 23 mediante una ley, monitorear las asignaciones que la SHCP hace a los gobiernos locales en tiempo real, transparentar los convenios que establece SHCP con los gobiernos locales para entregar recursos del Ramo 23 y repensar el modelo de coordinación y responsabilidad hacendaria. Si lo que se desea es garantizar que los recursos federales transferidos a los gobiernos locales a través de este Ramo se utilicen para propiciar genuinamente el desarrollo regional, es fundamental que SHCP lleve a cabo las medidas necesarias al respecto. Especialmente considerando que las elecciones 2018, ya comenzaron.

[1] Con información de OECD Budget Practices and Procedures Survey 2012.

Elección 2018: desarma disciplina financiera local

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.

Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.

Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.

Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.

El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.

En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.

Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.

Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.

Entidades federativas según su nivel de endeudamiento

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCP

La siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.

Porcentaje de los ingresos excedentes de los estados que “deben” destinarse al pago de deuda

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información Dictamen aprobado en comisiones de modificación a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, del 31 de octubre de 2017.

El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales  para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.

El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.

Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016,  mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo.  En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.

Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.

Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.

Se refiere a los ingresos excedentes de libre disposición, que en el artículo 1 de la LDFEFM define así:
[1]  Ingresos de libre disposición: los Ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso de los aprobados en la Ley de Ingresos.
[2] http://disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2017, Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cifras al segundo trimestre de 2017.

5 recomendaciones destacadas del Art IV del FMI a México

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.

Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:

Consejo Fiscal

1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?

Gasto Público

2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.

Deuda Pública:

3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente,  se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.

4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.

Corrupción:

5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.

Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.

Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:

Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report