La meta de producción de crudo planteada por el Gobierno es más ambiciosa que la que se planteó en 2019. ¿Qué tan complicado tiene llegar a ella? Si no lo logra, ¿cuál es el impacto en términos de ingreso petrolero? Esto dice Erario…
La visita oficial del Fondo Monetario Internacional (FMI) 2019 a nuestro país concluyó recientemente. Después de reunirse con diversos actores, que van desde el secretario de Hacienda, Arturo Herrera, hasta la secretaria de Energía, Rocío Nahle, pasando por el gobernador de Banxico, Alejandro Díaz de León, publicó una serie de hallazgos y recomendaciones preliminares para nuestro país[1]. En México Evalúa estamos de acuerdo con varios de sus señalamientos. De hecho, hemos insistido en ellos desde hace tiempo. Éstas son las cinco recomendaciones que más llamaron nuestra atención:
Por quinto año consecutivo, el Fondo recomienda que México cuente con un Consejo Fiscal apartidista, que tenga como mandato la evaluación independiente de la política fiscal. Esperamos que en esta ocasión el llamado sea escuchado. En todo caso, el Consejo requiere de las atribuciones adecuadas para que realmente funcione. Debe contar con su propia ley y con autonomía técnica, de gestión y presupuestaria de verdad, sin simulaciones. Instituciones que no funcionan, de poco nos van a servir[2]. Diversos legisladores han presentado y otros están por presentar una iniciativa para crear un Consejo Fiscal en México. Incluso se presentó una reforma constitucional para darle ese rango al Consejo Fiscal. Todas las iniciativas deben de ser analizadas cuidadosamente y con responsabilidad, con el objetivo de incluir las mejores prácticas institucionales.
El FMI señala la necesidad de aumentar la inversión pública en sectores diferentes al energético. Pero subraya que esto debe hacerse desde una posición fiscal sostenible y basándose en un plan de infraestructura que establezca las prioridades y las opciones de financiamiento. Ante la presentación del Paquete Económico 2020, en México Evalúa hemos externado nuestra preocupación con la baja inversión en infraestructura[3] que se propone. Para 2020 se plantea que el gasto total del sector público en infraestructura, incluyendo a Pemex, sea de 2.4% del PIB. Si no incluimos a Pemex, este gasto será de 1.3% del PIB. Ambos porcentajes son muy bajos. Al analizar los datos, se puede ver que el gasto en infraestructura para la industria de los hidrocarburos tendrá un aumento del 25%, mientras que el dirigido al resto de los sectores sufrirá un recorte de 11%. Preocupa que para 2020 se proyectan caídas en inversión en infraestructura en sectores prioritarios como agua (-35%), transporte (-35%), seguridad nacional (-16%) y salud (-5%), todas en comparación con 2019.
El Fondo también insta a reiniciar las subastas de energía y los acuerdos de riesgo compartido entre Pemex y las empresas privadas. Hace un llamado a reconsiderar el plan de negocios de la petrolera, que se caracteriza por limitar la cooperación con firmas privadas en los contratos de servicios en exploración y producción de petróleo (upstream business), y por prever inversiones cuantiosas en negocios donde tiene pérdidas (downstream business[4]). El plan, además, tiene una debilidad elemental: no presenta medidas concretas para reducir los costos operativos.
Ante la debilidad de los ingresos públicos, México Evalúa ha venido señalado que la situación fiscal en nuestro país es complicada, con obligaciones de pago crecientes como el gasto en pensiones, que nos deja con menores recursos disponibles para realizar políticas públicas. Y, por otro lado, con los ingresos petroleros que han venido cayendo y los ingresos tributarios (IVA e ISR) afectados por la falta de crecimiento económico. El Fondo, por su parte, hace un llamado al gobierno para que haga una revisión exhaustiva de nuestro sistema tributario, con miras a presentar planes para racionalizar los gastos fiscales y ampliar la base impositiva. Entre las medidas considera un incremento en la recaudación del IVA, la cual está muy debilitada. No podemos seguir aplazando la revisión a nuestro sistema tributario. Es realmente una urgencia. También señala que debe tomarse en cuenta la necesidad de aumentar la recaudación de impuestos a nivel local. En específico se refiere a la tenencia y el predial. Estos hallazgos están en línea con análisis de México Evalúa y otros especialistas, que muestran cómo el actual sistema de coordinación fiscal debe revisarse y encaminarse para incluir incentivos que promuevan la generación de ingresos propios a nivel local, así como el logro de resultados. Los estados y municipios están por debajo de su potencial de recaudación de impuesto locales. Por ejemplo, en nuestro país la recaudación del predial es de 0.2% del PIB mientras que el promedio de los países de América Latina es 0.4%, y para los países de la OCDE es de 1.1%[6] (OCDE 2016).
El equipo del Fondo manifestó su preocupación con la cancelación de los subsidios para los servicios de cuidado infantil y el hecho de que éstos se sustituyeron con transferencias directas. Efectivamente, los recortes al programa Apoyos para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, que antes se llamaba Programa de Estancias Infantiles, han sido significativos. En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 el total del programa tuvo un recorte en su presupuesto de 54% con respecto al aprobado en 2018. Ahora en el PPEF 2020 se propone otro recorte de 7% al presupuesto total del programa con respecto a 2019[7]. Nos preocupa que se recorten los recursos para un programa que tenía buenas evaluaciones y que apoya a madres que trabajan, buscan empleo o estudian, así como a los padres solos o tutores con niños bajo su cuidado en iguales circunstancias. Además, se ha observado una disminución del 40% en los niños atendidos de este programa en 2019, respecto a 2018. Las evaluaciones del programa documentaban buenos resultados en el acceso de las madres al mercado laboral. Más que poner trabas, hay que eliminar los obstáculos que impiden a las mujeres tener acceso a un empleo, especialmente en México, donde la brecha de género en el mercado laboral es de las más grandes de América Latina[8]. El propio secretario Arturo Herrera señaló recientemente la importancia que tiene para México atender la brecha de participación laboral de las mujeres.
El FMI menciona que es necesario mejorar la focalización de los diversos programas de protección social y reducir los errores de inclusión y exclusión, duplicaciones de programas y de beneficiarios. En México Evalúa hemos subrayado que en el Paquete Económico 2020 se propone gastar 402 mil millones de pesos en programas de subsidios que no están obligados a contar con reglas de operación, lo cual es preocupante, pues sin ROP no es posible garantizar el trato justo y equitativo y no discriminatorio a los beneficiarios; la perspectiva de género y regional, el registro de sus beneficiarios y operación; su auditoría y rendición de cuentas, así como la mejora continua para fortalecer su efectividad y orientación a resultados, entre otros factores. Además, un programa sin reglas de operación es más susceptible de ser usado de forma discrecional o política, por encima del bienestar social.
Las recomendaciones del FMI contienen insumos importantes para mejorar el manejo de nuestras finanzas públicas y con ello, la eficiencia y eficacia del gasto público. Algunas de ellas parecen más viables que otras y han ido caminando, como la creación de un Consejo Fiscal apartidista. Otras se vislumbran más complicadas, como la que apunta a diversificar la inversión pública, un asunto realmente prioritario. Esperamos que estas recomendaciones sean escuchadas, y que no se aplique el “después de ahogado el niño, tapan el pozo”. Ojalá reaccionemos a tiempo, y no demasiado tarde en términos de crecimiento económico, bienestar y provisión de servicios para los ciudadanos.
Publicado en Arena Pública
La Secretaría de Hacienda ha modificado el Impuesto federal a gasolinas de manera semanal, esto puede complicar el cumplimiento de metas fiscales.
Aquí se presentan indicadores de las finanzas públicas en México.
El contexto político que enfrenta nuestro país es de cambio y puede generar incertidumbre, especialmente, cuando se trastocan las expectativas económicas de los individuos o empresas. Si bien es necesario llevar a cabo reformas, también es fundamental tener cautela y analizar previamente las propuestas y sus impactos, macroeconómicos y fiscales, en el corto, mediano y largo plazos.
En el marco del cambio de gobierno, se están proponiendo continuamente reformas, algunas de las cuales han generado gran preocupación en la opinión pública por los efectos adversos que pueden ocasionar en las condiciones económicas.
En particular, citamos las propuestas de modificar el mandato del Banco Central y la de prohibir el cobro de varias comisiones bancarias. Cuando esta última derivó en una fuerte caída de la Bolsa Mexicana de Valores y el desplome de las acciones de los bancos, el propio equipo de transición de la Secretaría de Hacienda, manifestó que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)- que ya existe en la Cámara de Diputados- debe ser fortalecido en su gobernanza y funciones, y previamente consultado para que produzca un reporte sobre el impacto macroeconómico de las propuestas legislativas. Quizás si el CEFP hubiera sido consultado a tiempo, se hubieran evitado estos efectos negativos.
En ese sentido, hacemos un llamado al Congreso, la Junta de Coordinación Política, la Mesa Directiva, y las Comisiones de Presupuesto y Hacienda en la Cámara de Diputados, para fortalecer al CEFP. Este Centro, con el diseño institucional adecuado, puede contribuir a generar análisis y evidencia serios que respalden y fomenten una toma de decisión más informada y un ambiente de mayor certidumbre.
El Congreso debe profesionalizar su labor y estar a la altura de los retos actuales, transformando al CEFP en un órgano apartidista, con mayor capacidad técnica, que goce de autonomía técnica y de gestión -como ya ocurre con la Auditoría Superior de la Federación (ASF)- y con libertad de hacer su plan de trabajo. También debe promoverse que el Centro sea una voz autorizada en los debates sobre temas macroeconómicos, financieros y fiscales. Asimismo, debe garantizarse que los nombramientos, tanto de su director como el resto de su personal, estén libres de la intervención de los partidos políticos, sean idóneos y con un término de duración de su mandato preestablecido. Estas atribuciones deben estar plasmadas en una ley propia del CEFP, y no en un reglamento.
Dentro de sus principales funciones deben estar: 1) analizar variables y contexto macroeconómico, 2) realizar estudios de impacto presupuestario y macroeconómico en el corto, mediano y largo plazos, 3) monitorear y evaluar las finanzas públicas, 4) revisar algunas iniciativas previo a su presentación, especialmente aquellas más sensibles de presentar impactos macroeconómicos, financieros y fiscales 5) evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales, y 6) evaluar y analizar la sostenibilidad y salud de las finanzas públicas en el mediano y largo plazos, entre otras.
Es necesario que exista un artículo transitorio en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, o en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que asegure la expedición de la Ley del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
Se avecina un sexenio de muchos cambios. En un contexto democrático es indispensable promover un diálogo honesto, abierto e informado para prevenir efectos no deseados y evitables en las expectativas de los ciudadanos, las empresas y los mercados. Dar este paso brindaría una señal de que las nuevas autoridades serán responsables en la hechura e implementación de las reformas que se lleven a cabo próximamente, lo que a su vez puede contribuir a reducir la incertidumbre que dichos cambios pueden generar.
El año 2018 lleva apenas unos días y sobresaltos graves en materia de finanzas públicas no se hicieron esperar. El pasado 8 de enero, Javier Corral, actual Gobernador del estado de Chihuahua acusó al gobierno federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por no entregar recursos federales correspondientes al estado. El Gobernador argumenta que esto se debió a las investigaciones que realiza el gobierno estatal sobre hechos de corrupción, que implican a funcionarios priístas.
Específicamente, Corral se refirió a convenios firmados con la SHCP para otorgar recursos a Chihuahua en los conceptos de desarrollo regional; fortalecimiento a la gestión legislativa y fortalecimiento financiero, todos ellos temas que se financian con recursos del opaco y discrecional Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas. El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación. A través de este Ramo se financian programas con objetivos diversos que van desde el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes hasta la distribución del gasto federal en entidades federativas y municipios para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.
En 2016, al Ramo 23 se le aprobó un presupuesto de 146 mil millones de pesos (mmdp) pero ejerció 74% más del presupuesto aprobado, es decir, gastó 255 mil millones de pesos (108 mmdp más). Es decir, en 2016 el Ramo 23 gastó casi 2 veces más que la Secretaría de Salud, cuyo presupuesto ejercido fue de 128 mil millones de pesos.
En la denuncia de Javier Corral parece hacer referencia al Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) que tuvo un presupuesto aprobado de 1,560 millones de pesos pero ejerció 65 mmdp en 2016. Sobre ejerció 64 mmdp más (4,104%). En el presupuesto de egresos y las distintas bases trimestrales que da a conocer la SHCP no se conoce a qué estados se les aprobó recibir los recursos de Fortafin. Esto significa que la Cámara de Diputados aprobó ese presupuesto sin saber a qué gobiernos locales iría dirigido. Debido a que la mayor parte de los recursos del Fortafin se ejercen sin haber sido aprobados por la Cámara de Diputados, la decisión sobre dichas asignaciones la toma el Poder Ejecutivo a través de la SHCP.
Para 2017, el monto aprobado en el PEF para el Fortafin fue de 3,244 mdp, tuvo un incremento 108% real respecto a los aprobado en 2016. Y con la última información disponible, se sabe que a través de Fortafin se habían gastado 32,806 mdp a septiembre de 2017. A esa fecha, Chihuahua fue el estado que menos recursos recibió, solo 61 mdp, cuando en promedio los estados recibieron 1,023 mdp.
México Evalúa ha denunciado que existen riesgos en el manejo del Ramo 23 asociados al crecimiento excesivo del gasto de este Ramo en condiciones de discrecionalidad, ya que puede facilitar el uso del dinero público para fines políticos, así como para la corrupción. Una de las razones por las cuales el Ramo 23 es propenso al uso político, es que a través de él se crean programas que otorgan subsidios a los gobiernos locales para financiar proyectos de inversión física, entre otros apoyos, programas que la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado estar caracterizados por la falta de transparencia en cuanto a sus objetivos y uso de recursos, así como por la carencia de lineamientos.
Se observa la existencia de prácticas a nivel internacional para atender estas problemáticas, que México podría incorporar. Por ejemplo, 68% de los países de la OCDE[1], cuentan con funcionarios civiles de carrera que están a cargo del presupuesto, y que por lo tanto, no dejan sus encargos con el cambio de una administración. Es decir, otros países procuran que dichos tomadores de decisión obedezcan a un perfil técnico y apartidista, para dificultar su captura política. Sin embargo, en México todos los subsecretarios de SHCP son nombrados y removidos por el presidente. A veces en un mismo sexenio se nombra a más de uno, es decir, frecuentemente no duran los seis años correspondientes al periodo presidencial. La profesionalización del servicio así como buscar un perfil técnico puede contribuir a promover una mejor gobernanza del presupuesto.
No sobra destacar que contar con funcionarios hacendarios nombrados de manera política, se combina mal con las amplias facultades que tienen para aumentar o modificar las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados sin límite ni justificación. Una práctica que no es frecuente en el contexto internacional, ya que esto aumenta la probabilidad de que se persigan agendas políticas en lugar de decisiones de gasto objetivas. Esto ha derivado en aumentos a ciertos conceptos y partidas de gasto, especialmente durante el ejercicio del presupuesto, que están favoreciendo el aumento discrecional de subsidios a entidades federativas, el uso indiscriminado de fideicomisos también discrecionales que restringen el seguimiento adecuado al gasto público.
A pesar de que existe regulación al respecto, todavía hay un vasto margen de maniobra para recibir y gastar ingresos excedentes de manera discrecional que no abona a garantizar el mejor uso de los recursos y promueve la presentación de presupuestos poco realistas a consideración del Congreso. Es indispensable mencionar que gran parte de los ingresos excedentes se gastan a través de fondos del Ramo 23, los cuales no cuentan con mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas sobre la aprobación y uso de recursos.
Es urgente regular el Ramo 23 mediante una ley, monitorear las asignaciones que la SHCP hace a los gobiernos locales en tiempo real, transparentar los convenios que establece SHCP con los gobiernos locales para entregar recursos del Ramo 23 y repensar el modelo de coordinación y responsabilidad hacendaria. Si lo que se desea es garantizar que los recursos federales transferidos a los gobiernos locales a través de este Ramo se utilicen para propiciar genuinamente el desarrollo regional, es fundamental que SHCP lleve a cabo las medidas necesarias al respecto. Especialmente considerando que las elecciones 2018, ya comenzaron.
El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.
Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.
Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.
Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.
El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.
En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.
Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.
Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.
Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCPLa siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.
El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.
El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.
Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016, mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo. En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.
Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.
Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.
Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:
Consejo Fiscal
1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?
Gasto Público
2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.
Deuda Pública:
3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente, se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.
4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.
Corrupción:
5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.
Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.
Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:
Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report
En 2016, Banxico entregó al gobierno federal 239 mil millones de pesos recursos provenientes de la liquidación de reservas internacionales patrimonio de todos los mexicanos. Cuando el dólar ganó valor ante el peso en 2015, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 19 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), 70% de los recursos que Banxico entregó al gobierno federal tenían que haber sido usados para 1) disminuir el déficit del ejercicio y/o 2) pagar el saldo de deuda del gobierno federal.
Sin embargo, al analizar la Cuenta Pública, se observa que en la práctica el gobierno no cumplió con lo establecido en el citado artículo. Del ingreso excedente de 239 mil millones de pesos que recibió el gobierno, 103 mil millones debieron destinarse a mejorar el balance o reducir el déficit del gobierno federal[1] .De esta manera, con el apoyo del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el balance total del gobierno federal debió reducirse de 558 mil millones de pesos como se aprobó originalmente, a 455 mil millones de pesos, es decir 18.5%.
Ahora bien, este balance no sólo no se redujo sino que aumentó 43% con respecto a la proyección. En efecto, el balance final observado fue de 650 mil millones.
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Sin entrar en la discusión sobre qué se financió específicamente con los recursos que debieron destinarse a la reducción del déficit, es importante resaltar que esta transferencia de recursos fungió en la práctica como un cheque en blanco de Banxico al gobierno federal.
Es importante recordar que en abril de 2017 también, Banxico entregó al gobierno federal su remanente de operación, pero de un monto aún mayor al año pasado: más de 320 mil millones de pesos.
La maniobra del gobierno fue posible en parte porque el Congreso aprobó para el ejercicio de 2016 un techo de endeudamiento de 659 mil millones de pesos[2], de tamaño usual, pero sin considerar los ingresos no recurrentes que el gobierno iba a recibir durante el año. El techo de endeudamiento debió ser ajustado ante los ingresos adicionales que se podían estimar por la apreciación del dólar ante el peso de 2015, que el gobierno ya sabía iba a recibir. Esa previsión fue el sustento para incluir en la LFPRH el artículo 19 bis, la disposición que actualmente regula cómo gastar los remanentes.
El Congreso debe retomar su función como contrapeso del ejecutivo, y aprobar un presupuesto realista. En particular, debe prever los ingresos no recurrentes que va a recibir el gobierno federal en el año y aprobar un techo de endeudamiento razonable y no excesivo.
Por salud financiera, es importante reformar a la brevedad la LFPRH en ese sentido. Sólo así será posible garantizar que los ingresos de capital se destinen a la reducción de la deuda y la generación de infraestructura.
Cuando los remanentes de operación del Banxico se reciban como ingreso excedente, se propone lo siguiente:
Techo de financiamiento del balance del gobierno federal en 2016, con ROBM vs. sin ROBM
| Conceptos | Aprobado | Ejercido | ||
| Techo de financiamiento neto GF | FA | -659,388 | FE | -622,315 |
| Disminución esperada del déficit c/ROBM (BA-BRA) | 103,371 | |||
| Techo de financiamiento neto GF ajustado | FAR | -556,018 | FER | -622,315 |
| FER-FAR | -66,297 | |||
| FER-FAR/FAR | 12% |
Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.
Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.
Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?
Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”. Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.
Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.
Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.
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Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.
Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.
Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.
De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.
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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto
A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.
Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.
No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.
La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.
En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].
Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.
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Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.
Este problema debe ser atendido.
Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.
