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El empobrecimiento de las empresas públicas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos. 2 comentarios en El empobrecimiento de las empresas públicas

Al inicio del sexenio el rescate de las empresas públicas fue planteado como un objetivo político de primera importancia. Sin embargo, la realidad es que tanto la CFE como Pemex estarán empequeñecidas cuando un nuevo gobierno entre en funciones, debido a un incremento de su deuda y un desplome de sus activos.

Al cierre de 2022 el patrimonio de la CFE ha caído en 21.6% (188.1 mmdp), respecto al cierre del sexenio anterior. Esto implica que la empresa ha perdido capacidad para generar electricidad con tecnologías no contaminantes y para vender electricidad con tarifas amigables para la economía familiar, sin dependencia de subsidios. Por su parte, el patrimonio de Pemex ha caído 0.6% (10.8 mmdp), lo que la convierte en una empresa más chica, endeudada y con menor capacidad productiva, que seguirá siendo un pozo sin fondo de recursos federales. Este debilitamiento de las empresas públicas obligará al Gobierno a seguir otorgándoles subsidios, lo que restará recursos para atender servicios de salud, educación o seguridad pública.

Te contamos cómo los planes del rescate terminaron disminuyendo la solvencia de las empresas públicas:

CFE: más endeudada y con un bajo ritmo de inversión

Pasivos

En el sexenio de Peña Nieto los pasivos de la CFE se encontraban ligeramente diversificados: entre 2013 y 2018, los pasivos de largo plazo representaron en promedio 36%, mientras que los de corto plazo alcanzaron el 5%. Esto nos habla de una estrategia de financiamiento blindada ante movimientos en la tasa de interés, con miras a reducir el impacto de la volatilidad de los mercados financieros sobre los pasivos de la empresa. El restante 58% de los pasivos estaban registrados dentro del concepto de ‘otros pasivos’, que incluyen, principalmente, pasivos contingentes o de largo plazo como el pago de pensiones, los cuales abordaremos más adelante.

Sin embargo, durante el sexenio pasado los pasivos totales se incrementaron, principalmente, por los cambios realizados al esquema de pensiones de la energética, entre los cuales se encuentran el reconocimiento de antigüedad a trabajadores eventuales al momento de ser contratados y el otorgamiento de aumentos salariales por encima del promedio nacional. Estos cambios se tradujeron en el reconocimiento, en 2014, de 42 mil jubilados[1], lo cual implicó que al año siguiente se registrará un pasivo laboral de 564 mmdp, aumentando en 98% (532 mmdp) en términos reales el concepto de ‘otros pasivos’.

Sin embargo, Hacienda no dejó sola a la energética, y en 2016 anunció a través del Diario Oficial de la Federación que asumiría 230 mmdp[2] de los pasivos generados por el cambio en el esquema de pensiones. Esto ayudó a que a finales de ese año se redujera el concepto de ‘otros pasivos’ en 37% (397 mmdp) en términos reales. A partir de ese momento, los pasivos de la CFE siguieron un comportamiento tendencial, con disminuciones en la provisión para el pago de pensiones, principalmente.

Con la entrada del gobierno de López Obrador, se anunciaron una serie de medidas para rescatar a la energética de un posible endeudamiento insostenible, a pesar de que los pasivos de la empresa venían disminuyendo. Entre las medidas con mayor impacto sobre los pasivos se cuentan las renegociaciones de contratos de arrendamientos de gasoductos, por los cuales se transporta el principal insumo para la generación de electricidad[3].

El efecto inmediato de tal renegociación fue que los pasivos totales de la empresa se incrementaron en un 50% en términos reales (finales de 2019), lo cual equivale a 605 mmdp. Para entender este incremento, debemos explicar cómo se registran los arrendamientos bajo las Normas Internacionales de Información Financiera (NIF).

Un arrendamiento financiero es un contrato que le cede al arrendatario el derecho de uso de un activo –en este caso, la CFE como arrendatario adquiere el derecho de uso de gasoductos–, pero debe registrar como un pasivo el valor presente de los pagos futuros que debe realizar por la renta del activo, sin importar si al final del periodo compra o no el activo. En otras palabras, la renegociación en el uso de gasoductos provocó un incremento en los pasivos por arrendamiento, los cuales se registran en la Cuenta Pública en el rubro de ‘otros pasivos’ de largo plazo. Así, dicho rubro aumentó 126% (765 mmdp) en 2019, incrementando considerablemente su participación en la acumulación de pasivos de la empresa. Entre 2018 y 2019, este concepto pasó de representar 50% a hacerlo en un 76%. Dicho de otro modo, la CFE salió perdiendo financieramente con la renegociación de los gasoductos.

Un segundo factor que explica el aumento de los pasivos tiene que ver con el hecho de que en agosto de 2020 se revirtieron los cambios realizados en 2016 en el Contrato Colectivo de Trabajo. Como hemos analizado anteriormente, el resultado de esto fue que al cierre de 2020 aumentara en 10% (48.5 mmdp) el pasivo laboral de la empresa, mientras que el costo de las obligaciones laborales presentó un incremento de 236% (89.5 mmdp).

De esta forma, y según los estados financieros de la empresa, durante el sexenio de AMLO el 65% de los pasivos ha estado concentrado, en promedio, en dos conceptos:1. los pasivos por arrendamientos, que han representado el 38% de los pasivos totales para el mismo periodo, y 2. la carga de las pasivos pensionarios, que ha representado el 27% en promedio entre 2019 y 2022 (y que vienen en aumento: al cierre de 2022 los pasivos por pensiones aumentaron 9% [36.5 mmdp] frente a 2019).

Por último, se ha comenzado a verificar presión sobre los pasivos por parte de las deudas de más corta disposición, como la deuda con proveedores. En los estados financieros de la CFE se lee que al inicio del sexenio los pasivos a corto plazo con proveedores disminuyeron en un 45%, al pasar de 85.7 mmdp a 46.9 mmdp entre 2018 y 2019. Sin embargo, en los últimos años se revirtió esta tendencia: pasaron de 43.6 mmdp en 2020 a 76.3 mmdp en 2022. El aumento de la deuda con proveedores podría comenzar a meter presión de liquidez a la empresa, teniendo en cuenta que ésta lleva dos años seguidos con cierres en números rojos.

Activos

Durante la administración de EPN, los activos totales de la empresa lograron aumentar 37.3% (564 mmdp), principalmente a causa del incremento que se dio en los activos no circulantes –relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa–, que crecieron 41% (531 mmdp) entre 2013 y 2018. Parte del incremento en las inversiones en bienes de capital se dio como resultado del Programa de Aceleración del Crecimiento[4], el cual tuvo la finalidad de potencializar el crecimiento económico, después de que a finales de 2013 se observara una importante desaceleración en la economía mexicana[5].

En este contexto, se comenzaron a realizar inversiones en sectores estratégicos como el energético, lo que se tradujo en una tasa de crecimiento promedio de los activos no circulantes de la CFE de 8% entre 2013 y 2018, impulsado principalmente por el incremento en los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso. En 2013, el valor de tales activos era de 1.5 billones de pesos y para el cierre de 2018 el valor ascendió a 2,319 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 54% (815 mmdp).

Con la entrada del gobierno de AMLO se observó un incremento real de 26% (532.7 mmdp) en los activos totales de la energética, principalmente por las ya mencionadas renegociaciones de los contratos de gasoductos que, como se ve, no sólo redundaron en un incremento de pasivos.

Según los estados financieros de la CFE, la renegociación de contratos se reflejó en un aumento real de 25% (474.2 mmdp) en los activos no circulantes de la empresa, como resultado del registro de 588 mmdp de activos por uso de derechos de los arrendamientos de gasoductos. Sin embargo, tal incremento de activos (588 mmdp) fue inferior al aumento de los pasivos (765 mmdp), por lo que la operación en realidad implicó un mayor pasivo.

Además, con todo y discurso oficial a favor del fortalecimiento de la CFE, la evidencia es que se han caído los activos relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa: tan sólo al cierre de 2019, el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso cayó 5% (112 mmdp) con respecto al año anterior. Según la Cuenta Pública, para el cierre de 2022 el valor de estos activos es 16% menor al observado en 2018, lo cual representa una caída de 363 mmdp.

Durante el presente sexenio las inversiones no han sido suficientes para incrementar la capacidad productiva de la empresa. Éstas han consistido, mayormente, en operaciones contables como revaluaciones efectuadas al equipo e infraestructura en las redes de transmisión[6], lo cual no implica necesariamente un incremento en la productividad de la energética y/o mejora en el equipo productivo. Es más: a pesar de que durante 2019 y 2020 la inversión física aumentó, esto no se vio reflejado en un incremento de los activos de la energética: la depreciación y deterioro del equipo hace que en conjunto caiga el valor de la infraestructura. Peor aún, después de 2020 la inversión presupuestaria retrocedió, evaporando el aumento que se había dado al inicio del sexenio: la caída en los dos últimos años suma 1.02 billones de pesos, lo cual evapora el aumento de 758 mmdp que se observó entre 2018 y 2020.

Patrimonio

El desempeño de la CFE a lo largo de la última década se refleja en un deterioro de su patrimonio neto –el cual es resultado de la diferencia entre los activos y pasivos totales–, e indica un retroceso en el manejo de la empresa, su solvencia y capacidad de pago.

Entre 2013 y 2018, el patrimonio de la empresa se vio afectado, principalmente, por los cambios en el régimen de pensiones de la CFE. Como ya explicamos, en 2015 se reconoció un pasivo laboral sin que hubiera un aumento en los activos, lo cual hizo que cayera 73% el patrimonio neto de la empresa. Un año después, el patrimonio comenzó a recuperarse. Tan sólo entre 2015 y 2018 el patrimonio neto aumentó 350%, al pasar de 190 mmdp a 871 mmdp. Esta recuperación se dio como resultado del compromiso de Hacienda con la CFE, ante las medidas para reducir el pasivo laboral. Además de que la autoridad hacendaria asumió parte del pasivo laboral de la CFE, aportó 322.1 mmdp para capitalización directa de la empresa[7], fortaleciendo su patrimonio.

Después de tres años seguidos de recuperación del patrimonio, el cual venía creciendo a una tasa promedio de 6.2% (principalmente porque los pasivos estaban controlados y los activos se veían fortalecidos por las políticas de inversión), comenzó la gestión del nuevo gobierno con una caída de 8.3% (72.5 mmdp). A partir de 2018, los pasivos totales de la empresa crecieron a una tasa mayor que los activos, debilitando el patrimonio de la empresa: entre 2019 y 2022, los activos crecieron a una tasa promedio de 5%, mientras que los pasivos lo hicieron a una tasa de 13%.

El hecho de que los pasivos crezcan a una tasa mayor que los activos se traduce en desahorro para la empresa. En 2021, el primer año en que la CFE cerró con números rojos, se dio un desahorro por 127 mmdp, monto que no se había visto desde 2015, cuando se reconoció el pasivo pensionario. En nuestro Erario Anual de 2021 analizamos cómo el abandono fiscal de la CFE llevó a la empresa a tener su peor resultado financiero desde 1990, desde que hay datos disponibles.

El desahorro total acumulado entre 2020 y 2022 suma 254 mmdp, que es 54% mayor al desahorro generado durante el sexenio de EPN en sus primeros tres años de gestión. Esto da como resultado que para el cierre de 2022 el patrimonio neto se ubicara en su peor nivel desde 2015: 682 mmdp, lo cual representa una caída real de 21.6% (188 mmdp) respecto al cierre del sexenio anterior.

Esto además implica que la CFE ahora es menos solvente que en el sexenio anterior. La razón de solvencia[8] durante el gobierno de EPN fue en promedio de 0.63, lo que implica que de cada peso de activo se contaba con obligaciones por 63 centavos, mientras que con AMLO esta razón subió a 0.71: por cada peso de activo ahora se cuenta con obligaciones por 0.71 centavos.

Pemex: un barco a la deriva

Activos

El desempeño de Pemex durante el sexenio de EPN estuvo marcado por una débil acumulación de los activos, sin poder mantener una racha de crecimiento. En promedio, los activos totales de la empresa gravitaron sobre los 2,800 mmdp, exceptuando 2016, año en que se observó un crecimiento real de 15% (611 mmdp) en su infraestructura, lo cual se reflejó en el aumento esporádico de los activos. Sin embargo, para el final del sexenio el tamaño de la empresa, medido por el valor de los activos, únicamente creció 4.6% (108 mmdp) entre 2013 y 2018.

El estancamiento en los activos de la empresa se debe a dos motivos: 1. las inversiones no fueron suficientes para mantener un ritmo de constante acumulación en sus activos productivos (en promedio, durante este periodo, no hubo crecimiento en los bienes inmuebles e infraestructura), y 2. el ritmo constante en la depreciación y deterioro de los activos físicos de la empresa: entre 2013 y 2018, la depreciación de activos avanzó a un ritmo promedio de 4% anual.

Si con EPN la tendencia era de estancamiento en el crecimiento de la empresa, con AMLO esta tendencia se agravó, hasta verificarse como un achicamiento de su tamaño: según la Cuenta Pública de la petrolera, al cierre de 2022 los activos totales de la empresa fueron 10.5% (281.5 mmdp) menores a lo observado al cierre de 2018. Esto implica que han caído a un ritmo promedio de 2.7% anual.

Esta caída se explica, de nuevo, con el hecho de que las inversiones no han sido suficientes para poder contrarrestar el efecto que tiene la depreciación de los activos sobre el valor del capital de la empresa: en los últimos cuatro años el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso ha crecido a un ritmo promedio anual de 1.2% (213 mmdp), mientras que la depreciación y deterioro de bienes lo ha hecho a un ritmo de 4.8% (513 mmdp). Como vemos, el problema de depreciación de activos se ha agravado, al tiempo que no se ha presentado un paquete de inversión focalizado que permita incrementar la acumulación de activos de la empresa.

Pasivos

En materia de endeudamiento, el sexenio de EPN puede enmarcarse en un crecimiento exponencial de los pasivos. Entre 2013-2018, la deuda financiera más otros pasivos de la petrolera crecieron a un ritmo promedio anual de 13.8%. Tan sólo al cierre de 2018, éstos crecieron 91% (2,175 mmdp) frente a 2013. El aumento se dio tanto en la deuda financiera como en otros pasivos que incluyen la carga de las provisiones pensionarias de la empresa.

Entre 2013 y 2018, la deuda financiera creció a un ritmo promedio anual de 15.8%, impulsada por la acumulación de la deuda externa, la cual creció a un ritmo de 17.8%. Para el cierre del sexenio, la deuda externa de la petrolera aumentó 127% en términos reales (1,307 mmdp) respecto a 2013.

El aumento de la deuda externa responde, por una parte, a la depreciación del tipo de cambio que se dio durante el sexenio de EPN. Desde el inicio de ese periodo el 80% de la deuda se encontraba denominada en monedas extranjeras (según los estados financieros de la entidad, el tipo de cambio utilizado para realizar sus transacciones en 2013 fue de 12.77 pesos por dólar). Para el cierre de 2018, éste se encontraba en 19.24 pesos, lo que representa una depreciación de 50.7% de nuestra moneda.

El otro factor determinante en la acumulación de deuda externa de Pemex fue el deterioro de su déficit financiero, que entre 2013-2014 se salió de control, al crecer 258% (144 mmdp). Para 2015 continuaba creciendo a una tasa de 7% anual (14.9 mmdp). Con el fin de frenar el aumento del endeudamiento, Hacienda duplicó las transferencias que hace a la entidad a través del presupuesto: en 2016 estas transferencias crecieron 161% (141 mmdp) en términos reales, ascendiendo a 229 mmdp.

La disminución de la deuda financiera y de los pasivos de Pemex le ha salido muy cara al erario público, sin que se verifiquen resultados claros en la disminución de su deuda total. Si bien del cierre de 2018 a de 2022 la deuda financiera y los pasivos de la petrolera disminuyeron 5.9% (270 mmdp), en total se han aportado 772 mmdp en transferencias durante los últimos cuatro años. A continuación te contamos cuáles han sido los factores que explican este barril sin fondo.

El limitado efecto que se ha observado en la disminución de la deuda total y pasivos de la petrolera se debe a que hay más de un componente que mete presión. En primer lugar están las pensiones: al cierre de 2019, el pasivo pensionario de largo plazo se incrementó 29.4% (410 mmdp), lo que contrarrestó el efecto de las transferencias y aumentó los pasivos totales de la petrolera. Debido a esto, en 2019 las obligaciones financieras de la empresa crecieron 6.1% (281 mmdp), frente al año anterior.

En segundo lugar, la crisis internacional obligó a Pemex a abrir la llave del endeudamiento: para finales de 2020, la empresa volvió a caer en un déficit financiero por 133 mmdp, provocado por el derrumbe del precio del crudo, la depreciación del peso y la caída en la demanda mundial de petróleo, lo cual no se resarció mediante transferencias por parte del Gobierno federal. El efecto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19 llevó a las obligaciones financieras de la paraestatal a un máximo de 5.2 mmdp, lo cual no se había observado en la última década.

Como resultado de los constantes déficits de la empresa, así como del manejo incierto de la política energética del país, dos agencias calificadoras degradaron la calificación de la nota crediticia de Pemex. Esto provoca que en el mercado financiero sea más costoso e incluso inviable conseguir financiamiento, debido a que aumenta el riesgo de incumplimiento por parte de la empresa. En respuesta,para ayudarla a no tener problemas de pago de deuda durante 2020 y ofrecerle un respiro de liquidez, Hacienda decidió realizar una operación de canje de bonos.

En efecto, la SHCP otorgó a Pemex bonos para realizar una operación de reporto[9], y de esa forma conseguir el financiamiento para pagar sus obligaciones. Esto funcionó así: Hacienda otorgó a Pemex Bonos Gubernamentales de Largo Plazo; tras tenerlos acudió al mercado financiero para monetizarlos, es decir, intercambiarlos por efectivo. Según la Cuenta Pública, Pemex obtuvo en efectivo 95 mmdp, los cuales debe pagar en tres años (es decir, este año) a una tasa de 8.5%. Con estos recursos Pemex logró cumplir con sus obligaciones, pero en sus pasivos se registró la deuda por 96 mmdp de la monetización de los bonos, lo cual formó parte del 40% del incremento que se observó en el pasivo total de la empresa en 2020.

A partir de este año, se observa una menor presión en las obligaciones financieras de la petrolera. Al cierre de 2022, la deuda financiera, más otros pasivos de la entidad, disminuyeron 17.4% (908 mmdp). Esto se debe, de nuevo, a las transferencias de Hacienda, que para 2021 aumentaron 555% (308 mmdp) en términos reales, lo que ayudó a que se volviera a dar un superávit financiero por 74 mmdp, cerrando la llave del endeudamiento.Con esta ayuda, la deuda financiera cayó 5% (126 mmdp) con respecto a 2020. No obstante, a pesar de todos los apoyos otorgados a la paraestatal, su patrimonio sigue en declive.

Patrimonio

Pemex lleva casi una década con un patrimonio negativo. Prácticamente desde 2013 las pérdidas y deudas se han comido el valor de la empresa. En la última década sus pasivos totales han sido mayores que los activos, lo que ha generado un patrimonio neto negativo (es decir, las deudas son mayores que los recursos con los que cuenta la empresa). Esta tendencia se observó desde el inicio del sexenio de EPN, a partir del cual se encadenaron dos años consecutivos con un patrimonio deficitario. Y es que las deudas de la empresa comenzaron a crecer sin que se reflejarán en un aumento en los activos o recursos propios de la empresa: tan sólo entre 2013-2015, el pasivo total de la empresa creció a un ritmo promedio anual de 37.9%, mientras que los activos totales lo hicieron a un ritmo de 0.4%.

Durante el sexenio de Peña el único año en que el patrimonio neto resultó ser positivo (esto es, que los recursos propios de la empresa fueran mayores que sus pasivos) fue 2016. Sin embargo, esto no fue necesariamente resultadode un buen desempeño de la empresa, sino más bien de las cuantiosas aportaciones que realizó el Gobierno a su patrimonio. La primera aportación directa fue por 26.5 mmdp. La segunda fue por 135 mmdp directo al patrimonio de Pemex, como resultado de la asunción por parte de Hacienda de 184.2 mmdp del pago de pensiones y planes de jubilación de la paraestatal[10]. Esto ayudó a que las operaciones de Pemex resultaron en un ahorro por 108 mmdp, que a su vez provocó que su patrimonio neto se colocara en números verdes.

Sin embargo, a partir de 2016 las deudas volvieron a comerse los activos de la empresa, para encadenar cinco años consecutivos con déficit en el patrimonio neto. En los dos últimos años de la administración de Peña Nieto, los activos de la empresa cayeron a un ritmo promedio anual de 10.5%, mientras que los pasivos lo hicieron a un ritmo de 5.5%. O sea, que si bien las deudas estaban disminuyendo, los recursos de la empresa caían de manera más acelerada. Al cierre de 2018 los pasivos eran 544 mmdp menores en comparación con el cierre de 2016, pero los activos eran 668 mmdp inferiores en la misma comparación.

Si con Peña Nieto los pasivos crecieron más rápido que los activos de la empresa, con AMLO se ha invertido el problema: tanto los activos como los pasivos están cayendo, pero los primeros caen más rápido que los segundos. En otras palabras, la empresa pierde valor más rápido que sus deudas. El resultado: sigue perdiendo patrimonio.

Comparando los datos al cierre de 2022 con los del cierre de 2018, los activos totales de la empresa disminuyeron a un ritmo promedio anual de 2.7%, mientras que los pasivos totales lo hicieron a un ritmo de 1.5%. Para el final del periodo, los activos de la petrolera fueron 10.5% (282 mmdp) menores, y los pasivos lo fueron por 5.9% (271 mmdp). Lo que ha logrado el esfuerzo en los últimos dos años por disminuir los pasivos de Pemex es empequeñecer la empresa, con respecto a sus obligaciones financieras. El resultado: en cuatro años de gobierno de AMLO el patrimonio neto ha sido deficitario, generando un desahorro por 1.2 billones de pesos al cierre de 2022.

Además, estas obligaciones financieras se han hecho más pesadas: durante el sexenio de Peña Nieto la razón de solvencia fue en promedio de 1.5, lo que implica que de cada peso de activo de la empresa se tenía una deuda de un peso con 50 centavos. Con AMLO esta relación subió a dos; es decir, por cada peso de activo se cuenta con una deuda de dos pesos; deteriorándose la solvencia de la empresa.

Conclusión

En el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se planteó como objetivo el rescate del sector energético. Esto implicó el ‘levantamiento’ de Pemex y CFE para que operaran como palancas del desarrollo del país, a través de modernizaciones en sus infraestructuras que las convertirían en empresas más productivas. Sin embargo, para el cierre de 2022 los datos muestran una historia totalmente diferente. Por un lado, la CFE es una empresa más endeudada y con inversiones que no son suficientes para mantener un ritmo de acumulación en sus activos. Por ello, estamos muy lejos de contar con una energética moderna y eficiente que pueda ofrecer tarifas más bajas para la población. Sin la acumulación de infraestructura y equipo, difícilmente se podrá lograr dotar de electricidad a las pequeñas comunidades aisladas que aún no cuentan con este servicio básico. Más aun, y como lo ha documentado la ASF, parte de las inversiones han sido sólo movimientos contables, y no compra o creación de infraestructura eléctrica.

Por otro lado, todo apunta a que el actual gobierno dejará una empresa petrolera más chica y endeudada. Debido a que los esfuerzos por reducir los pasivos de la empresa también han implicado un empequeñecimiento de la misma, aun con la compra de la refinería Deer Park Pemex no da señales de una verdadera acumulación de infraestructura y equipo, mientras que las obligaciones financieras se hacen cada vez más pesadas. Lo peor es que se han duplicado las ayudas que recibe de parte del gobierno… Éstas representan un costo de oportunidad en el presupuesto, pues son recursos que bien podrían destinarse a rubros esenciales como la salud, la educación o la seguridad pública.

Nuestras recomendaciones:

  1. Realizar y publicar estudios de factibilidad de las nuevas inversiones de estas empresas, que ayuden orientar de manera objetiva los recursos hacia proyectos productivos que permitan incrementar su patrimonio.
  2. Realizar una reforma integral al sistema de pensiones de las empresas productivas del Estado. El objetivo: disminuir la presión ejercida por uno de los principales problemas en la estructura de pasivos de estos entes públicos.
  3. Analizar la factibilidad de orientar el portafolio de pasivos de Pemex hacia el mercado interno, con miras a disminuir la exposición de sus obligaciones a la volatilidad del tipo de cambio.
  4. Condicionar las transferencias financieras a Pemex para que, más que un apoyo, sirvan como un incentivo para el logro de objetivos trimestrales, lo cual, además, podría ayudar a mejorar la perspectiva crediticia de la entidad. Para ello, se tendría que dar seguimiento puntual y público de los ingresos, gasto y endeudamiento de proyectos claves de la estatal.
  5. Realizar y publicar una revisión de todos los proyectos de inversión de las entidades, con el objetivo de encontrar áreas de oportunidad que permitan mantener un ritmo de acumulación en los activos de las empresas.

[1] Senado, 2015. Boletín informativo. http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/22127-cfe-registra-pasivo-laboral-de-564-millones-52-mil-593-pesos-informa-la-asf.html?month=7&year=2015

[2] Cifra a precios de 2023.

[3] Según la CFE, las renegociaciones implicaron tarifas fijas en los contratos, eliminación de riesgos financieros y acuerdos equilibrados sobre casos fortuitos.

[4] SHCP, 2013. Cuenta Pública https://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2013/doc/t1/RGE.211.05.02.vd.pdf

[5] Las perspectivas de crecimiento pasaron de 3.5% a 1.8%, se estimó una reducción de 20 mbd para la producción de petróleo, así como una caída en el precio del crudo al pasar de 98 dpb a 86 dpb.

[6] ASF, 2021.Desempeño Integral de la Comisión Federal de Electricidad  https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0047_a.pdf

[7] CFE, 2016. Reporte financiero anual. https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Informe%20Anual%20Documentos/Informe%20Anual%202016%20CFE.pdf?csf=1&e=eUcCiv

[8] La razón de solvencia puede ser interpretada como la inversa de la razón de endeudamiento, es decir: pasivos totales/activos totales, por lo cual una razón de endeudamiento más alta implica menor solvencia.

[9] Una operación de reporto es una transacción financiera en la cual una empresa que posee acciones o bonos los presta a cambio de efectivo, con el compromiso de re-comprarlos a un plazo establecido al precio original más una prima de riesgo o interés.

[10] Pemex, 2016. Estados Financieros Dictaminados. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Resultados%20anuales/161231_EstFin_e.pdf

Conade: la cuantificación del abandono a los atletas

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

El abandono a los atletas de alto rendimiento por parte de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) es innegable: el presupuesto del organismo ha sido recortado en más de la mitad frente al sexenio pasado. Sin embargo, los más afectados no han sido un puñado de deportistas de élite, sino miles de niños y jóvenes que se inician en el deporte. 

Las becas otorgadas por la Conade a deportistas de alto rendimiento se han reducido en más de 40%, y la atención a prospectos deportivos sigue por debajo de lo logrado en el sexenio pasado. Asimismo, la atención al público en general (por lo que toca, por ejemplo, a la promoción de la cultura del deporte) y la construcción de obras de infraestructura por parte de la Conade se han deteriorado. La debacle tiene una muy clara explicación fiscal. Veamos.

Durante el sexenio de Peña Nieto, la Conade ejerció 4.8 mil millones de pesos (mmdp) en promedio cada año, pero en el actual el gasto de la Comisión ha promediado 2.3 mmdp, 51% (2.4 mmdp) menos. Y no: la pandemia y la crisis económica no justifican el abandono. En 2022, con la emergencia sanitaria ya superada, el gasto de la Conade fue de sólo 1.9 mmdp, 59% (2.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado, y el peor monto registrado en 15 años. La Conade y el deporte no son prioridad en este sexenio.

En realidad, el desplome del gasto enfocado al deporte comenzó a gestarse antes de 2018. Como parte de las medidas de austeridad del Gobierno de Peña Nieto, en 2016 se eliminó el programa del Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento. Este programa había ejercido recursos por 1.4 mmdp cada año entre 2010 y 2015. La responsabilidad de apoyar a atletas de alto rendimiento pasó al Programa de Cultura Física y Deporte (PCFD), sin recibir más recursos.

El Gobierno actual no sólo no ha hecho nada por revertir la caída presupuestal de este programa, sino que la ha profundizado. Si en 2018 el PCFD ejerció 1.5 mmdp, el peor monto del sexenio pasado, para el cierre de 2022 ejecutó todavía menos: 1.2 mmdp, un recorte de 19% (295 mdp) frente a 2018. Lo anterior afecta a deportistas mexicanos de élite y a la población en general. 

El objetivo del PCFD no sólo es asegurar los salarios de entrenadores, asistencia médica deportiva y becas para atletas de alto rendimiento, sino que también tiene a cargo actividades que benefician a deportistas potenciales, como la construcción de infraestructura, compra de equipamiento y promoción de eventos nacionales. De hecho, en 2022 el programa de Cultura Física y Deporte dedicó el 32% (417 mdp) de sus recursos a estímulos y becas de deportistas, y el 68% (851 mdp) a subsidios para la prestación de servicios públicos y transferencias a entidades federativas, como los Institutos Estatales del Deporte.

Para 2023 la tendencia no parece que vaya a cambiar. El presupuesto de la Conade es de sólo 2.3 mmdp (a precios de 2022), 53% (2.7 mmdp) inferior frente al promedio del sexenio pasado. Respecto de 2018, el presupuesto de la Comisión es 8.2% o 214 mdp inferior. Difícilmente mejorarán los apoyos a atletas de alto rendimiento y las condiciones para la práctica del deporte de la gente común.

Además, queda por ver si se cumple el presupuesto de este años. De 2020 a 2022 la Conade ha sufrido recortes a su gasto aprobado por 18% o 501 mdp cada año. El mayor recorte fue en 2020, durante la pandemia: 22% (708 mdp) de su gasto aprobado. Pero incluso en 2022, el organismo sufrió una reducción de 18% (424 mdp) en su presupuesto.

Hay que señalar que en el sexenio pasado la Conade nunca sufrió recortes superiores al 10% de su presupuesto aprobado, pero en los últimos tres años de este sexenio ha enfrentado reducciones mayores a dicha cifra. En otras palabras, durante el Gobierno actual la Conade cuenta con menos recursos y se le castiga con recortes más profundos.

Castigo a federaciones deportivas

Además de recortar el gasto en apoyos directos a deportistas y el gasto corriente para la promoción del deporte amateur, la Conade también ha reducido los apoyos directos a asociaciones deportivas. La mayoría de las federaciones han recibido menos apoyo en comparación con el sexenio pasado, aunque hay algunas cuantas que han sido particularmente favorecidas por el actual Gobierno.

De 2015 a 2018 (cifras disponibles para el sexenio pasado) se otorgaron en promedio 468 mdp a organizaciones deportivas, pero en lo que va del actual sexenio se promedia sólo 361 mdp otorgados anualmente, un recorte de 23% (108 mdp). El mayor recorte se dio a inicios del sexenio, cuando sólo se otorgaron 221 mdp, una caída de más del 50% frente al último año de Peña Nieto, la cual formó parte de una reducción generalizada de todos los donativos y subsidios (una estrategia de debilitamiento de los organismos de sociedad civil, como lo hemos expuesto anteriormente).

Para 2020 el financiamiento a asociaciones deportivas se desplomó aún más: hacia los 148 mdp, en el contexto de la pandemia. En 2021 hubo un súbito incremento, con 613 mdp, pero en 2022 los subsidios cayeron a 461 mdp, por debajo del promedio del sexenio pasado.

Además de la disminución de los recursos otorgados, el número de organizaciones apoyadas también se ha reducido. Durante el sexenio pasado se otorgaron subsidios a 48 organizaciones en promedio cada año, mientras que en el Gobierno actual se han financiado 31 en promedio. En 2019 se tocó el punto más bajo, con sólo 19 organizaciones apoyadas, y para 2022 sólo hubo 30 instituciones que recibieron recursos de la Conade.

Otra forma de verlo es que 52 organizaciones de las 82 que entre 2015 y 2018 recibieron recursos de la Conade han recibido menos (o han dejado de ser financiadas) en el periodo 2019-2022.

El más afectado en términos absolutos ha sido el Comité Olímpico Mexicano, que recibió en promedio 94 mdp cada año en el sexenio pasado, pero que en el actual ha recibido sólo 9.4 en promedio, 90% (85 mdp) menos. Le sigue la Federación Mexicana de Natación, con una reducción de 88% en su fondeo (17 mdp) en la misma comparativa. No sorprende que los atletas olímpicos y en especial el equipo femenil de nado sincronizado sean los que han enfrentado más dificultades a la hora de participar en torneos internacionales.

Otras organizaciones castigadas fueron la Asociación Deportiva Mexicana de Basquetbol, con un recorte de 100% en su fondeo anual, cuando en el sexenio pasado recibió 15 mdp en promedio, y la Federación Mexicana de Beisbol, con un recorte del 100% (12.5 mdp) en los subsidios que recibía de la Conade (situación irónica, ya que al beisbol se le considera deporte prioritario en el actual Gobierno).

Otras federaciones deportivas que no han recibido ningún subsidio por parte de la Conade en este sexenio son la Federación de Mexicana de Tenis, Jiu Jitsu Brasileño, Esgrima, Deporte Sobre Silla de Ruedas, Pelota Vasca, Boliche, Atletismo, Automovilismo deportivo, Karate, Kendo, Hockey, Hockey sobre Hielo, Frontón, Luchas, Actividades Subacuáticas, Pentatlón Moderno y Futbol Rápido.

Por otro lado, como ya hemos adelantado, hay organizaciones que han sido beneficiadas con más recursos en el actual sexenio. La primera es la Federación Mexicana de Softbol, que en tiempos de Peña Nieto recibía 1.5 mdp por año, pero que en este periodo ha recibido 27.1 mdp anuales. El softbol es un deporte parecido al beisbol, al que el presidente López Obrador es aficionado. Que este deporte sea el más beneficiado, mientras el beisbol está en el olvido, no deja de ser una extraña curiosidad.

La segunda asociación más favorecida es el Comité Paralímpico, que antes recibía 2.1 mdp en promedio y ahora recibe 23.5 mdp, a la que sigue la Federación Mexicana de Voleibol, que en el Gobierno pasado recibió 14.8 mdp en promedio y en lo que va del sexenio ha recibido 35.3 mdp.  Asimismo, hay federaciones que en el sexenio pasado no recibían apoyo, pero que en el actual Gobierno sí lo han recibido: Kick Boxing, Surfing, Medicina del Deporte, Motonáuticas, Dominó, Aíkido, Motociclismo, Rodeo, Pole Sports y Limalama.

Por supuesto que es positivo que ciertas disciplinas hayan comenzado a tener fondeo o que hayan recibido aumentos; lo negativo es que sean más las federaciones que sufrieron recortes o que simplemente se les canceló el apoyo de la Conade. Es necesario que esta institución reporte a detalle las razones para reducir o incrementar los recursos para las distintas asociaciones deportivas.

Default en indicadores de atención

La caída de los recursos dedicados al deporte en México se ha traducido en un retroceso en la atención de atletas preseleccionados, así como en el debilitamiento de la capacidad de detección de talentos deportivos.

En el sexenio pasado la Conade otorgó en promedio, cada año, 2,299 becas económicas[1] a talentos deportivos y seleccionados nacionales, pero en el sexenio actual, promedian sólo 1,269 cada año, un recorte de 45%. En 2022, superada la pandemia, el número de becas ascendió a 1,250, 46% por debajo del promedio de la administración pasada. No hay duda: los deportistas de élite han sido desamparados.

Las becas económicas de la Conade se otorgan a deportistas que participan en competencias que abarcan desde las Olimpiadas Nacionales, Campeonatos Mundiales Juveniles, Abiertos Nacionales, Grand Prix de Mayores, Campeonatos Panamericanos, Juegos Centroamericanos, Campeonatos Mundiales hasta los Juegos Olímpicos. La falta de apoyo a deportistas, como quedó en evidencia con el escándalo reciente del equipo femenil de nado sincronizado, es una situación generalizada.  Queda por ver si el apoyo mejora en 2023, pues a finales de octubre de este año se celebran los Juegos Panamericanos en Santiago de Chile.

Por su parte, en el actual sexenio se han otorgado 355 becas anuales en promedio a deportistas con discapacidad, 16% menos que las 422 alcanzadas en la administración anterior. A este tipo de apoyo se le conoce como ‘becas para el deporte adaptado’ y van enfocadas a talentos deportivos que participan en Juegos Paralímpicos o la Paralimpiada Nacional. Aunque la caída es menor para ellos, los atletas paralímpicos tampoco se han salvado.

En la detección y atención de talentos deportivos[2] también ha habido un claro deterioro en comparación con el Gobierno pasado. La Conade tiene la misión de identificar atletas con un elevado nivel en capacidades físicas, técnicas, psicológicas de su deporte, para grupos de edad de 11 a 16 años. Durante el sexenio pasado, estas detecciones se realizaban a través de las Academias Deportivas de la Conade, y mediante el Sistema Nacional de Cultura Física y Deporte (SINADE), a través de cuerpos de visores y formadores deportivos especializados.

En 2019, el primer año de gobierno, los talentos deportivos atendidos fueron sólo 2,477, un recorte de 22% frente a los 3,182 atendidos en 2018. Para 2021, las cifras más recientes disponibles, la atención llegó a 7,692, superior al último año de Peña Nieto, pero inferior a lo conseguido entre 2008 y 2013. En el caso de prospectos con discapacidades, en 2021 la atención llegó a 1,200, inferior al promedio de 1,266 del sexenio pasado.

Una de las causas del debilitamiento de la detección de talentos es que en 2019 se eliminaron las Academias Deportivas Nacionales[3]. La justificación de Ana Guevara, titular de la Conade, fue que las federaciones deportivas debían ser las responsables de las detecciones de talentos deportivos. Sin embargo, como hemos visto, el apoyo a las federaciones también se ha deteriorado.

Por lo que toca a la atención al público en general por parte de la Conade, se cuenta con datos del Coneval actualizados hasta 2021, que pueden estar todavía condicionados por la dinámica de la pandemia. El indicador principal del programa de Cultura Física y Deporte apunta a que 433 mil niñas y niños de seis años fueron  beneficiados a través de las estrategias de Cultura Física y Deporte en 2021, muy por debajo de los 3.6 millones logrados en 2018. Asimismo, inscrito en el Programa de Atención al Deporte, el indicador de deportistas beneficiados por servicios en instalaciones de la Conade llegó a sólo 1,747 personas en 2021, frente a las más de 31 mil atendidas en 2018. Queda por ver si hay una mejora cuando salgan los datos de 2022.

Sin embargo, hay otro indicador actualizado que refleja el bajo impacto de la Conade: durante el actual sexenio sólo se ha realizado una obra de infraestructura para fomentar la práctica del deporte (la meta es de 145 hacia el cierre del sexenio[4]). Como comparación, en el sexenio pasado la Conade construyó 38 obras de infraestructura deportiva[5].

De hecho, el informe de Avance y Resultados 2022 de la Conade asegura que en ese año se recibió un total de 278 solicitudes en materia de infraestructura y/o equipamiento deportivo, equivalentes a 415 obras: 230 construcciones, 179 rehabilitaciones y seis equipamientos deportivos. De éstas, se determinó que 13 proyectos eran susceptibles de apoyo; sin embargo, a causa de los recortes presupuestales los recursos se redirigieron hacia otras líneas de acción. El abandono fiscal tiene impactos tangibles.

En resumen, la reducción del presupuesto se ha traducido en menos apoyo a los atletas seleccionados y una menor detección de talentos deportivos. La consecuencia no es sólo que los deportistas mexicanos tendrán más dificultades para competir en eventos nacionales e internacionales, sino también la pérdida una herramienta para fortalecer la sana convivencia y la promoción de la salud a través del deporte.

Recomendaciones en gasto deportivo

  1. Es necesario que el gasto funcional en deporte sea calculado de acuerdo con el crecimiento poblacional, para evitar que haya reducciones discrecionales en el presupuesto de los entes enfocados a garantizar este derecho. Otra opción sería blindar el presupuesto de la Conade para que siempre reciba por lo menos la misma cantidad en términos reales que el periodo inmediato anterior. Esto ayudaría a asegurar y mantener el apoyo a los atletas y al público en general.
  2. Se deben evitar los recortes al gasto aprobado en la función deportiva. Si bien es necesario que el Gobierno tenga margen de maniobra en la ejecución presupuestal de los distintos programas enfocados al deporte, el monto total aprobado para esta función se debe de respetar. Es decir, si hay recortes en programas enfocados al deporte, los recursos se deben reasignar a otros programas de deporte.
  3. Se debe blindar la construcción de infraestructura deportiva. En caso de suscitarse una modificación al gasto de la Conade, se debe establecer que antes de recortar proyectos de inversión, se reduzca el gasto corriente. El desarrollo de espacios deportivos es la principal herramienta para la promoción del deporte en la población general.
  4. Debe haber mayor transparencia en los subsidios que se otorgan a las organizaciones deportivas. Es recomendable la difusión de un reporte anual que especifique el número de organizaciones que solicitaron fondeo de la Conade, en el que se expliquen las razones por las cuales se otorgó o no el recurso solicitado. El objetivo es evitar la discrecionalidad en la asignación de recursos entre las distintas organizaciones.

[1] Conade 2016. https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/becas-y-reconocimientos?state=published

[2] Conade 2016: https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/reservas-y-talentos-deportivos?state=published

[3] TUDN 2019. Ana Guevara cancela Academias de Conade, proyecto insignia de su antecesor https://www.tudn.com/mas-deportes/ana-guevara-cancela-academias-de-conade-proyecto-insignia-de-su-antecesor

[4] Conade. Avance y Resultados 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/828617/Avance_y_Resultados_2022_CONADE_.pdf

[5] Conade. Informe y Avance de Resultados 2018. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/441319/Informe_de_Avance_y_Resultados_2018_FINAL_CORREGIDO_PUBLICACION.pdf

El peor momento para cancelar las NOM en salud

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Carlos Vázquez y Mariana Campos (@mariana_c_v)

La propuesta de cancelación de diversas Normas Oficiales Mexicanas (NOM) para el tratamiento de enfermedades, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 1 de junio, llega en un pésimo momento: las métricas de atención, calidad y acceso a la salud se han deteriorado tanto en los últimos años, que la eliminación de dichos lineamientos de calidad terminaría pulverizando la capacidad de garantizar este derecho humano.

A nivel de atención, el total de consultas médicas otorgadas por los sistemas públicos de salud llegó en 2022 a 238 millones, 23% (93 millones) menos que su máximo de 2014. Las consultas para las personas sin seguridad social han sido las más afectadas. Lo anterior ha agravado las carencias de acceso a los servicios de salud y, posiblemente, ha impactado ya en la mortalidad provocada por algunas enfermedades, como el cáncer de mama. 

Los indicadores de percepción de calidad también se han deteriorado. Por ejemplo, entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios del IMSS[1] que reportaron haber recibido todos los medicamentos recetados pasó de 95% a 79%, una disminución de 14.6%. Asimismo, se ha identificado un deterioro en el trato recibido en las unidades médicas del IMSS, en los tres niveles de atención.

Otra muestra de la creciente insatisfacción de los usuarios del sistema público de salud es que los juicios y procedimientos de responsabilidad patrimonial en contra del IMSS, con los que se reclaman supuestas irregularidades en la prestación de servicios médicos, han crecido en más de 150% frente a 2018, y el número de amparos ha aumentado en 536%. Una situación similar se reporta en el ISSSTE. Digámoslo de una vez: la desaparición de las NOM bien podría acabar debilitando las exigencias por parte de los pacientes de que el Gobierno provea salud pública de calidad.

A pesar de que los pacientes médicos están más insatisfechos, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed) ha disminuido en más de 50% el número de conciliaciones entre pacientes e instituciones de salud. Una posible explicación es que tal comisión ha enfrentado graves recortes presupuestales durante el sexenio. La desaparición de las NOM vendría a incrementar todavía más la vulnerabilidad de los pacientes.

Finalmente, la potencial eliminación de las NOM limitaría los mecanismos de defensa ante irregularidades en la atención, y colocaría a México dentro de una minoría de países que no cuentan con directrices para el tratamiento de enfermedades.

Te contamos el entorno adverso a mitad del cual llega la condena de las NOM

Normas oficiales: lo normal en países desarrollados

El pasado 1 de junio de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Suplemento del Programa Nacional de Infraestructura de la Calidad 2023, mediante el cual el Comité de Normalización de la Secretaría de Salud propuso cancelar diversas NOM, como aquéllas para la atención del cáncer de mama, cáncer cervicouterino y la diabetes. ¿Qué clase de retroceso implica esto?

Según la OMS[2], las guías o protocolos nacionales para la prevención, control y tratamiento de enfermedades ayudan a otorgar servicios basados en evidencia científica, en concordancia con las mejores prácticas internacionales, además de asegurar que los tratamientos sean seguros y efectivos. Asimismo, permiten evaluar de forma continua las estrategias de atención de enfermedades e implementar aquéllas que sean más benéficas para la población.

El Observatorio Global de la Salud[3], de la propia OMS, informa que únicamente el 25% de los países miembros de esta organización no cuenta con programas o guías para el tratamiento de algún tipo de cáncer. Específicamente para el  tratamiento de cáncer cervicouterino, en 2021 sólo el 30% de 194 países no contaba con directrices nacionales[4]. Gran parte de estos países están en África subsahariana o tienen rezagos sociales o económicos muy grandes, con tasas de mortalidad-incidencia por arriba de 60%.

Otro de los padecimientos cuyo tratamiento se instrumentaliza con directrices nacionales es la diabetes. Según datos de la OMS a 2021, únicamente 49 países (26%) pertenecientes no cuentan con guías para el manejo de esta enfermedad, de los cuales nueve países forman parte del África subsahariana[5].

Más ejemplos: para las enfermedades cardiovasculares es igualmente recomendable contar con guías o protocolos nacionales. A 2021, el 82% de países de la OMS contaba con protocolos para el tratamiento de estos padecimientos. El 12% restante correspondía a países con altos rezagos, como Angola, Nigeria, Pakistán o Yemen, por mencionar algunos. 

Deterioro de la atención médica

En México Evalúa, a través de los Números de Erario, hemos dado seguimiento al retroceso en la gobernanza del gasto en salud en los últimos años, que se ha traducido en un deterioro en los indicadores de atención, acceso e incluso mortalidad.

A nivel de atención, el total de consultas médicas otorgadas por los sistemas públicos de salud llegó en 2022 a 238 millones, 23% (93 millones) menos que su máximo de 2014. Las consultas para las personas sin seguridad social han sido las más afectadas: en 2022 fueron de 87.2 millones, 44% (70 millones) menos en comparación con 2014, mientras que aquéllas dedicadas a las personas con seguridad social cayeron 13% (23 millones) frente a 2014, para colocarse en 149 millones.

La caída en el número de consultas, entre otros factores, ha impactado en la falta de acceso a los servicios de salud –indicador de pobreza que considera si una persona cuenta con afiliación o derecho a recibir servicios médicos por parte de alguna institución–, el cual pasó de 16.2% (20.2 millones de personas) en 2018, a 28.2 % (35.7 millones de personas) en 2020, según el Coneval[6]. Una señal más: la tasa de mortalidad por cáncer de mama pasó de 19.5 mujeres por cada 100 mil en 2018 a 21.3 mujeres por cada 100 mil en 2021, según el Cuarto Informe de Gobierno[7].

Otra clara evidencia de la caída en la atención médica es la reducción en más de 90% en el gasto del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) para atender enfermedades como el cáncer de mama, cáncer cervicouterino o el cáncer infantil, respecto del sexenio pasado. Todo esto lo detallamos en nuestra investigación sobre el ocaso del Fonsabi.

Percepción de la atención, a la baja

El objetivo principal de las NOM es definir guías de procedimientos y prioridades para mejorar el trato, la calidad y el bienestar de los pacientes, métricas que se han ido deteriorando en el actual Gobierno, por lo que la eliminación de las normas no haría otra cosa que agravar la situación.

Por ejemplo, entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios del IMSS que reportaron haber recibido todos los medicamentos recetados pasó de 95% a 79%, lo cual representa una disminución de 14.6%. Esto es resultado de los recortes presupuestarios realizados al gasto en salud durante ese periodo (y que continúan) y, en concreto, al estancamiento del gasto en salud del IMSS y su gasto en medicamentos, como detallamos en nuestros Números de Erario Anual en Salud 2022.

El deterioro se refleja en los tres niveles de atención: en el caso del primer nivel, que comprende centros de salud, consultorios médicos, así como las unidades de medicina familiar, se observa una disminución de 15% en la población que dijo recibir todos los medicamentos recetados. Para la población que requiere medicamentos más especializados, como es el caso del segundo nivel de atención, también se observa una caída de 15% en los usuarios que obtuvieron todos los medicamentos requeridos. 

También se observa un deterioro en el trato recibido por parte de los servidores públicos de salud. Entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios que reportaron haber recibido un trato excelente pasó de 34% a 29% a nivel nacional. Para el caso del primer nivel, que agrupa en mayor medida a usuarios del IMSS, la proporción que percibió un trato excelente pasó de 35% a 29%. En el caso de usuarios de padecimientos más complejos, como los que se atienden en el segundo nivel, se presenta una caída de cuatro puntos porcentuales, al pasar de 30% a 26% la proporción de pacientes que aseguran haber recibido un trato excelente. Además, se duplicó el número de personas que reportaron haber recibido un mal trato: se pasó del 2% al 4% del total de usuarios.

El desabasto de medicamentos y el deterioro del trato recibido tienen consecuencias. Los usuarios del IMSS reportan estar menos satisfechos que al cierre del sexenio anterior. A nivel nacional, el porcentaje que reportó haberse sentido satisfecho con los servicios recibidos pasó de 20% a 17%, entre noviembre de 2018 y noviembre de 2022. Esta caída se reporta, principalmente, entre los derechohabientes del primer nivel. Únicamente para los servicios de tercer nivel se reporta un aumento en la satisfacción de los usuarios, al pasar de 25% a 31% entre 2018 y 2022.

La eliminación de las NOM desaparecería las directrices para garantizar las mejores prácticas médicas y agravaría la insatisfacción de los usuarios del sector salud. Es más: podría agravar el mal trato que reciben.

Juicios y amparos ante el IMSS y el ISSSTE

Las dos principales instituciones del sector salud: IMSS e ISSSTE, han enfrentado más demandas por atención médica deficiente durante el sexenio, lo que refuerza la idea de que la atención en salud se ha deteriorado y que los usuarios se han visto obligados a recurrir a los tribunales para exigir la garantía de sus derechos. Pues bien, la eliminación de las NOM reduciría las bases legales que definen los correctos procedimientos médicos, y podría evitar que las personas que buscan una reparación del daño por una mala praxis médica logren juicios favorables en el futuro.

Los juicios y procedimientos de responsabilidad patrimonial[8] en contra del IMSS, con los que se reclaman supuestas irregularidades en la prestación de servicios médicos, llegaron a 1,914 al cierre de 2022, un incremento de 152% (1,153 casos) frente a 2018. En monto, en 2018 el importe de los casos ascendía a 7,646 millones de pesos (mdp), pero en 2022 llegó hasta 17,170 mdp, un aumento de 125% (9,524 mdp).

Asimismo, se han incrementado los juicios de amparo en contra del IMSS, que demandan omisiones en materia de salud. En 2022 se contabilizaron 10,013 juicios, un aumento de 536% (8,439 casos) frente a 2018. Según los informes del propio IMSS[9], en estos casos se demandan asuntos de solicitudes de medicamentos, licitaciones, vacunas, entre otros. No existe un monto reclamado por estos amparos, ya que se reclaman omisiones y no el pago de indemnizaciones, según el IMSS.

El incremento de los juicios por irregularidades médicas y los amparos en contra del IMSS son una muestra del deterioro en los niveles de atención de la institución y, consecuentemente, de los mayores niveles de insatisfacción de los usuarios. Asimismo, estos procedimientos legales se contabilizan como un pasivo contingente para el IMSS, e implican un riesgo financiero para la institución.

En el caso del ISSSTE, el monto de los juicios pasó de 895 mdp en 2022 a 2,635 mdp en 2022, un incremento de 82% o 1,183 mdp, lo cual también puede indicar una mayor insatisfacción con los servicios proporcionados por la institución. Lamentablemente, la información del número de casos sólo está disponible a partir de 2019, por lo que no se puede hacer una comparación frente al sexenio pasado.

Debilitamiento de la Conamed

En los últimos años el presupuesto de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed) se ha reducido, lo que ha deteriorado su capacidad de cumplir con su función: resolver los conflictos suscitados entre las personas usuarias de los servicios médicos y los prestadores de dichos servicios.

El ejercicio presupuestal de la Conamed ha mostrado una tendencia descendente en los últimos 20 años. En el sexenio de Fox ejerció en promedio 219 mdp; con Calderón, 178 mdp; con Peña, 151 mdp, y en lo que va del actual sexenio el promedio es de 99 mdp, menos de la mitad de lo ejercido con Fox. De hecho, en 2022 el gasto de la Conamed fue de sólo 85 mdp, el menor monto desde 2003, que hay registro, y una reducción de 43% (63 mdp) frente a 2018.

Menores recursos significa una reducción en el número de conciliaciones y laudos que ha gestionado la Conamed, a pesar de que la demanda de los pacientes por los servicios de la institución ha aumentado.

En 2022 el acercamiento de pacientes médicos en busca de orientación llegó a 10 mil casos, 13% (1,169 casos) más frente al promedio del sexenio anterior, y la cifra más alta registrada en una década. Este tipo de servicios tienen la función de proporcionar información sobre los derechos y obligaciones de los usuarios médicos, y de resolver interrogantes que no necesariamente requieren la intervención de personal médico o jurídico especializado.

Por otro lado, el número de asesorías especializadas solicitadas por pacientes en 2022 fue de 4,436, un incremento del 24% (856) frente al promedio del sexenio pasado, y el monto más elevado desde 2013. En este procedimiento se resuelven dudas que requieren un análisis especializado sobre la presunta irregularidad en la atención médica. Esta etapa constituye un filtro respecto de la apertura de expedientes de quejas sin el sustento necesario.

Que más pacientes se acerquen para orientación y asesorías especializadas sirve como un indicador del mayor malestar de la población sobre la atención médica que reciben, tanto en el sector público como privado. Lamentablemente, la solución de controversias por parte de la Conamed no ha ido a la par de la mayor demanda de servicios.

En 2022 el número de quejas –es decir, los actos formales de una insatisfacción por servicios médicos recibidos– fue de sólo 1,032, 44% (806) menos frente al sexenio pasado. De dichas quejas, en 2022 sólo 320 resultaron en una conciliación entre las partes, 52% (352 casos) menos que en el periodo de 2013 a 2018.

La caída en las quejas médicas puede deberse a que la Conamed ha establecido filtros más duros para su recepción, a menores remisiones de quejas por parte de otros organismos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y comisiones estatales o incluso a una caída del interés del público en general por acceder a los mecanismos de solución de la institución, que opta por procesos ante el Poder Judicial, directamente.

Otro fenómeno destacable es que la proporción entre quejas recibidas y número de conciliaciones se ha reducido. En el sexenio de Calderón, en promedio, el 52% de las quejas acababan en una conciliación; con Peña el 37%, pero en el actual Gobierno el porcentaje es de sólo 31%.

En resumen: la demanda de atención de la Conamed sigue elevada, pero el número de quejas procesadas es menor, y entre aquéllas aceptadas o recibidas, cada vez un menor porcentaje se resuelven por conciliación. La utilidad pública de la institución se ha debilitado en un momento en el que los indicadores de atención van en descenso. Si a esto le añadimos la proyectada desaparición de NOM enfocadas a salud, las herramientas de defensa de los pacientes menguarían aún más.

Nuestras recomendaciones

Las NOM son un acto de gobernanza y representan un capital intelectual, pues su formación se hace a través de la participación del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil. Estos instrumentos no deben desaparecer; más bien, deben mejorarse, actualizarse y difundirse entre la comunidad médica y de pacientes.

  1. Se debe modificar la Ley General de Salud para que el presupuesto de los distintos programas de salud consideren los requisitos de atención señalados en las NOM. Debido a que estos instrumentos establecen de forma clara los procedimientos para la práctica médica, podrían servir de referencia para estimar los recursos necesarios para garantizar el acceso a la salud en los distintos subsistemas del Gobierno.
  2. Es recomendable diseñar materiales didácticos que resuman las principales recomendaciones y procedimientos médicos vertidos en las NOM, para impulsar el conocimiento de obligaciones y derechos en médicos y pacientes. Es necesario que la sociedad se apropie completamente de este conocimiento; sólo así se garantizará su utilidad y permanencia.
  3. Las NOM deben establecer mecanismos de evaluación de las condiciones de los establecimientos de salud, como equipamiento, abasto de insumos, abasto de medicamentos y suficiencia de personal. Además, deben integrar procesos de implantación de la cultura de calidad y de mejora continua.

[1] IMSS. Medición de la Satisfacción de usuarios y la Calidad de los servicios. Recuperado: https://www.imss.gob.mx/encuesta-nacional/sistema-integral-de-medicion-de-la-satisfaccion-de-usuarios

[2] Organización Mundial de la Salud. Protocols and Guidelines. Recuperado de: https://www3.paho.org/english/ad/dpc/nc/hcncindi.pdf

[3] OMS. The Global Health Observatory. Existence of evidence based national guidelines/protocols/standards for the management of cancer. https://www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/existence-of-evidence-based-national-guidelines-protocols-standards-for-the-management-of-cancer

[4] OMS. Perfiles nacionales de cáncer de cuello uterino. Recuperado de: https://cdn.who.int/media/docs/default-source/ncds/ncd-surveillance/cxca/cxca-profiles/cxca_profiles-es.pdf?sfvrsn=d65f786_23&download=true

[5] OMS. The Global Health Observatory. https://www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/existence-of-evidence-based-national-guidelines-protocols-standards-for-the-management-of-diabetes

[6] Coneval. Evaluación Estratégica de Salud. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Evaluacion_Estrategica_Salud_Primer_Informe.pdf

[7] Presidencia de la República. Cuarto Informe de Gobierno 2021-2022. Recuperado de https://presidente.gob.mx/wp-content/uploads/2022/09/4to-INFORME-DE-GOBIERNO-PRESIDENTE-AMLO-01092022.pdf

[8] Según la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, las reclamaciones se inician ante la dependencia presuntamente responsable (IMSS o ISSSTE) y si los ciudadanos no están conformes con las resoluciones de las dependencias, pueden acudir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

[9] 2022. Informe de labores y actividades IMSS 2021-2022. http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/ILPA-21-22.pdf

5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos. 2 comentarios en 5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023

Este año podría ser el que ejerza mayor presión sobre las finanzas públicas en lo que va del sexenio, incluso por encima de lo visto en 2020, durante la pandemia. La caída de los ingresos ha provocado recortes al gasto históricos a inicios de año, y a diferencia de la crisis sanitaria, las altas tasas de interés y el agotamiento de los fondos de estabilización anticipan que las medidas de austeridad serán más severas.

Un dinamismo económico peor al que esperaba la Secretaría de Hacienda[1], una ‘rebaja’ en el pago de impuestos de Pemex y un impacto prolongado de los estímulos a las gasolinas de 2022 tiraron la recaudación en el primer trimestre del año: los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, 6.3% o 117 mmdp por debajo de lo anticipado, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009.

A la vista de la caída de ingresos, los recortes no se han hecho esperar. El gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, 9.3% o 191.5 mmdp por debajo de lo aprobado, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Los recortes en el gasto han sido mayores que la caída de los ingresos; esto con el fin de contener el endeudamiento en un entorno de altas tasas de interés. Sin embargo, el costo ha sido debilitar el funcionamiento del Sector Público.

En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, un monto por debajo de lo logrado en 2022 y 2021. Los recortes al gasto social, ante la caída en la recaudación, ha afectado programas enfocados a garantizar derechos humanos en educación, salud y trabajo, los cuales ostentan niveles de gasto incluso menores a los vistos en 2018.

Por otra parte, y como ha sido tendencia en los últimos años, los servicios de salud para la población más vulnerable se han visto afectados severamente. De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Se ha desahuciado a este instituto, y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no ofrece una verdadera compensación financiera.

El desplome en los ingresos públicos ha implicado también una caída en el Gasto Federalizado, que representa el 87% de los ingresos de los estados. El componente más golpeado ha sido el de las Participaciones federales, que se quedaron cortas en 9%, o 28.8 mmdp en el primer trimestre. El problema es que el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar estos retrasos en las Participaciones, contaba al cierre de marzo pasado con sólo 22.5 mmdp, lo que anticipa su agotamiento y, consecuentemente, mayor presión para las entidades.

Uno de los escasos ganadores a inicios de años han sido las Fuerzas Armadas, que controlan cada vez más recursos depositados en fideicomisos públicos. A inicios de 2023 los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.55 mmdp) respecto del cierre de 2022, y llegaron a 109 mmdp. De esta forma, los militares han pasado de controlar el 0.6% de los recursos en “ahorros públicos” en 2018 a hacerlo en el 19%, al primer trimestre de 2023.

Te contamos cinco evidencias del pobre desempeño del erario a inicios de año, y los riesgos que implican.

1. Desplome de los ingresos: el origen del problema

Las expectativas optimistas de ingresos públicos para 2023 se han desvanecido a inicios de año. En el primer trimestre los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución anual de 5.5% o 102 mmdp, y un retraso frente al calendario de 6.3% (117 mmdp); en ambos casos, el peor resultado desde 2009[2], en el contexto de la crisis financiera internacional, como lo hemos detallado.

Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) en los ingresos tributarios, hasta llegar a los 1,153 mmdp. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp (Hacienda esperaba recaudar 1,194 mmdp). Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar[3].

El impuesto con la contracción más severa fue el IVA, cuya recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto a un desempeño económico mediocre, en comparación con lo estimado por Hacienda, como al incremento de devoluciones y compensaciones. Por un lado, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Por el otro, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que en el 1T 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016. Aunque no se puede conocer a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada el incremento de las devoluciones responda a la política de estímulos a los combustibles.

En aras de una mejor transparencia, la Secretaría de Hacienda o el Servicio de Administración Tributaria (SAT) debería publicar en sus informes trimestrales la cantidad de devoluciones y compensaciones que la política de estímulos a las gasolinas generó en cada periodo. En dichos informes existe ya un reporte específico de la pérdida recaudatoria por los estímulos en la frontera norte y sur, pero no respecto a los estímulos complementarios a los combustibles.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, tenemos que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.

Finalmente, en torno al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien su recaudación fue 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado para el periodo, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual coincide con una disminución también anual de 18% (16 mmdp), a 71 mmdp, en las devoluciones y compensaciones de este impuesto. Por lo tanto, la caída del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Por lo que toca a la recaudación petrolera del Sector Público –Pemex y Gobierno federal–, se registraron ingresos de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Esto dio forma a la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

Los ingresos petroleros se habrán desplomado, pero eso no quiere decir que Pemex y el Gobierno federal hayan encajado el golpe de la misma forma. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, para el Gobierno ésta fue de 39.8% (53.3 mmdp), para llegar a los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020;  pero los del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. Ya vemos claramente a qué nivel se asumió la mayor parte del colapso petrolero.

Estos efectos diferenciados se deben a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Esto puede ser consecuencia de una política orientada a darle liquidez a la empresa. El FMP pagó al mes de febrero sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC y los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.

El resultado de la caída en los ingresos, ya sea como resultado de la coyuntura económica, por decisiones de política pública o mala planeación, fue que al 1T el gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y un recorte por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente a calendario de los últimos 15 años para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió frenar más el gasto, con el fin de evitar un mayor endeudamiento, como hemos detallado.

2. El castigo a los recursos estatales

Los estímulos a las gasolinas y la reducción de impuestos sobre Pemex a inicios de 2023 desencadenaron una secuencia de eventos que culminó en el peor retraso en una década de las transferencias federales hacia los estados. Es tan grande, que la propia existencia del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) está comprometida. Veamos.

Como hemos mencionado, al primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal tuvieron una caída anual de 5.5% (102 mmdp), y se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. Gran parte de esta caída, recordemos, se debió a la postergación del pago de DUC a Pemex y las mayores devoluciones de impuestos por los estímulos a las gasolinas en 2022.

Pues bien, la caída de los ingresos totales implicó también la reducción de la Recaudación Federal Participable (RFP), una bolsa que incluye los ingresos tributarios federales y el 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno federal[4], y que sirve para calcular el nivel de Participaciones (recursos de libre disposición) que la Federación entrega a los estados.

Al primer trimestre de 2023 la RFP cayó 3.8% (41 mmdp) frente al 1T de 2022, para quedarse en 1,021 mmdp, el segundo peor nivel del sexenio para un mismo periodo. Con este resultado dicha bolsa de ingresos registró un incremento de sólo 2.1% o 21 mmdp frente a 2018, el cierre del sexenio pasado (durante el Gobierno de Peña Nieto la RFP creció 10% [88 mmdp], y en el de Calderón lo hizo en 30% [209 mdp]).

El retroceso de la RFP en 2023 se debió particularmente a una caída de 24.6% (27 mmdp) del componente petrolero frente a 2022, para colocarse en 82 mmdp, el segundo peor nivel después de la crisis de 2020, cuando la caída de los precios del crudo tiró los ingresos petroleros. Asimismo, se destaca una disminución de 9.9% (9 mmdp) en la recaudación del componente del IEPS, hacia los 85 mmdp, el peor nivel para un primer trimestre desde 2014. Además de los menores precios del petróleo en 2023, esto es resultado de francas decisiones de política fiscal, como la reducción del DUC a Pemex y los estímulos a las gasolinas que incrementaron las devoluciones de IEPS. Para decirlo claro: las decisiones unilaterales de la Federación han provocado la disminución de sus ingresos, con un daño colateral a los ingresos de los estados.

Como consecuencia de la menor RFP, las Participaciones federales, la principal fuente de ingresos para la mayoría de estados y municipios, se colocaron al 1T 2023 en 298 mmdp, una caída de 5.6% (17.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Con este resultado, las Participaciones acumulan un crecimiento de sólo 9.9% (26.8 mmdp) frente a 2018 (en el sexenio de Peña Nieto aumentaron 16% [36 mmdp], con Calderón 28% [51 mmdp] y con Fox 43% [54 mmdp])..

La caída en las Participaciones afecta en mayor proporción a los estados más pobres del país, ya que dependen en mayor medida de las transferencias federales para operar. Mientras que, por ejemplo, la Ciudad de México obtiene el 43% de sus ingresos a través de sus impuestos locales, Veracruz sólo obtiene el 5.5%, Chiapas el 4.5% y Guerrero el 2.5%. Hemos abordado la problemática y propuesto soluciones en nuestro estudio sobre ingresos vehiculares y la tenencia.

La caída en la recaudación y su acompañante, las menores Participaciones, cobran mayor relevancia si se comparan frente calendario: al primer trimestre el Gobierno tenía que entregarles a los estados 327 mmdp, pero se quedó corto en 9% (28.8 mmdp), el peor recorte desde la crisis de 2009. Que las Participaciones no se entreguen en tiempo y forma implica que los estados no tienen suficientes recursos para cumplir con sus presupuestos de egresos propios, y es probable que se queden cortos en 2023.

Y llegamos por fin a la manifestación del problema estructural mayor: el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar a los estados cuando las Participaciones observadas quedan por debajo de las programadas, contaba al cierre de marzo con sólo 22.5 mmdp, cuando el faltante fue de 28.8 mmdp.

Según las Reglas de Operación[5] del FEIEF, al fin de cada trimestre se debe calcular si hubo una disminución en el monto de las participaciones, y las compensaciones deben cubrirse en los meses de abril, julio, octubre a un nivel de 75%, y de 100% en diciembre. Lo anterior significa que en abril el Gobierno federal debió haber de compensado el 75% del retraso frente al calendario, por un monto de 21.6 mmdp (97% de los recursos del FEIEF). Así, el fondo se habría prácticamente agotado a inicios de año, con nueve meses por delante.  

Ante la compleja situación, en lo que resta del año el Gobierno se verá obligado a reconsiderar su política de postergar el pago de impuestos a Pemex, con el fin de incrementar la Recaudación Federal Participable y cumplir con las Participaciones aprobadas. Sobre la recaudación de IEPS e IVA, poco margen de maniobra tendrá para incrementarlas, ya que las altas devoluciones que se están verificando en 2023 se generaron por una política de subsidiar los combustibles, finalizada en noviembre de 2022, como hemos explicado anteriormente.

Una alternativa para el Gobierno sería realizar una bursatilización adicional a la de 2020, cuando se inyectaron 70 mmdp al FEIEF, a pagar con sus ingresos recurrentes hasta 2035. Sin embargo, la estrategia debilitaría aún más la posición fiscal de las entidades, y ‘patearía’ el problema varias décadas adelante.

Dentro del Gasto Federalizado, las Participaciones no fueron las únicas que sufrieron mermas. Las Aportaciones federales –recursos etiquetados que se entregan a los estados– sumaron 243 mmdp al 1T 2023, y se quedaron por debajo del programa en 5% (11 mmdp), el peor retraso frente al calendario del sexenio. Frente a 2022 lograron, no obstante, un crecimiento de 7% (16 mmdp).

Las Aportaciones forman parte de los Ramos Generales de gasto del Gobierno federal, y deben ser cubiertas con recursos propios del Gobierno. Si la recaudación se mantiene por debajo de lo estimado, la Federación puede acudir al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), que contaba a marzo con 37.3 mmdp. Sin embargo, en el primer trimestre los ingresos del Gobierno se quedaron cortos en 81 mmdp. De mantenerse este ‘nivel’ de faltantes a lo largo del año, el FEIP también se agotaría y se tendría que recurrir a más deuda, o a recortes pronunciados en las dependencias federales. 

Aún hay más: otros componentes del Gasto Federalizado –los recursos totales que trasfiere la Federación a los estados– también tuvieron caídas. Los recursos del Ramo 23, de Provisiones Salariales y Económicas, acumularon sólo 5 mmdp, 24% (4.1 mmdp) por debajo de lo observado en 2022, u 87% (20.4 mmdp) menos respecto de 2018. La entrega de estos recursos queda a discreción de la Federación. De hecho, ha sido el componente del Gasto Federalizado más castigado durante la actual administración. Si bien el Ramo 23, fue utilizado para asignar recursos a las entidades del país de manera opaca y discrecional durante el sexenio pasado, lo deseable era mejorar su gobernanza, no eliminarlo de facto.

Por otro lado, las transferencias para la Protección Social en Salud llegaron a 15 mmdp, 21.9% (4.1 mmdp) menos que en 2022 o 52% (16 mmdp) menos que en 2018. Estos recursos corresponden a las transferencias que la Federación realizaba a las entidades para apoyar el funcionamiento del Seguro Popular y, posteriormente, el Insabi. Sin embargo, el proceso de centralización del gasto en salud ha provocado una disminución de estas transferencias.

En suma, el Gasto Federalizado, al primer trimestre, cayó 0.6% (3.5 mmdp), y se colocó en 598.6 mmdp, monto inferior a lo observado en 2018. Frente al cierre del sexenio pasado acumula una caída de 1.4%. Con Peña Nieto el total de dichos recursos crecieron 11%; con Calderón, 37%, y con Fox, 50%. Estos datos no sólo muestran el peor desempeño de la recaudación durante el sexenio, sino también un proceso hacia la centralización del gasto de parte de la Federación.

3. Las consecuencias sociales del castigo al gasto

Los recortes al gasto emprendidos por el Gobierno federal no son inofensivos: han impactado en programas sociales encargados de garantizar derechos humanos como la educación, salud o trabajo digno. En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, por debajo de lo logrado en 2022 y 2021.

En los últimos tres ejercicios el gasto en subsidios había arrancado el año con vigor. En 2020 hubo un sobregasto de 27% (50.6 mmdp) al primer trimestre; en 2021, de 4% (10.2 mmdp), y en 2022, por 25% (58.2 mmdp). En 2023 la tendencia se ha revertido: se registra un recorte de 1% o 3.4 mmdp frente a lo presupuestado. Que se respete el calendario es positivo; no obstante, frente al ritmo de gasto habitual existe un riesgo de deterioro en la prestación de servicios.

Otra implicación del freno al gasto en subsidios es que difícilmente se lograrán superar los mejores niveles de gasto social alcanzados en 2015 y 2016, como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023.

Por categoría de subsidios (clasificación funcional), aquéllos dedicados a la educación fueron los más castigados, al reportar de enero a marzo un gasto de 48.4 mmdp, 17% (9.7 mmdp) menos que en 2022 o 25% (16.3 mmdp) menos que en 2018. Esto se debió a un recorte de 35% (5.1 mmdp) frente a 2022 en las Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, que acumularon al periodo 9.5 mmdp, así como un recorte de 42% (5.6 mmdp) en las Becas de Educación Básica Benito Juárez, que sumaron 7.9 mmdp. En otras palabras, los dos principales programas del actual Gobierno para fortalecer la educación inclusiva fueron castigados, y cayeron a su peor nivel desde 2020.

Otro programa prioritario enfocado a la educación con recortes relevantes fue Jóvenes Escribiendo el Futuro, que sumó en el primer trimestre 2.6 mmdp, un recorte de 39% (1.6 mmdp) frente a 2022. Por el lado contrario, los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas) sumaron 26.1 mmdp, 9% (2.1 mmdp) más que en 2022, pero se quedaron 7% (1.1 mmdp) por debajo de 2018.

Pese a la promesa de garantizar el derecho efectivo a la educación de la infancia en México, la realidad es que este gasto no ha superado lo logrado al cierre del sexenio pasado. Hay que recordar que en 2018 se contaba con programas como las Escuelas de Tiempo Completo, el Programa Nacional de Becas y el componente educativo de Prospera, que en conjunto gastaron 31.6 mmdp al primer trimestre de 2018, por arriba de los 20.9 mmdp erogados por seis programas prioritarios del actual Gobierno en 2023: Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, La Escuela es Nuestra, Becas de Educación Básica Benito Juárez, Becas Elisa Acuña y Universidades para el Bienestar Benito Juárez.

Otras funciones del gasto en subsidio severamente castigadas en 2023 fueron Salud y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales. Para los subsidios en salud se registró un gasto por 21.1 mmdp, 16% (4 mmdp) menos que el de 2022 o 44% (17 mmdp) menor al de 2018, como lo hemos detallado en nuestros Números de Erario del gasto en salud al primer trimestre de 2023.

En el caso de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales, el gasto en subsidios de enero a marzo sumó 4.1 mmdp, 48% (4 mmdp) menor al de 2022, aunque se mantuvo 1% (100 mdp) por encima de lo logrado en 2018. Esta situación se debió principalmente al recorte de 48% (3.7 mmdp) en el programa de Jóvenes Construyendo el Futuro –que ofrece becas a los jóvenes que inician en el mercado laboral–  el cual sumó 4 mmdp en el 1T, su peor nivel desde 2019.

Se destaca asimismo la función de Protección Social, la cual sumó 128 mmdp, una caída de 10% (14 mmdp). En esta categoría se encuentra el programa de Pensiones para Adultos Mayores, el cual sufrió un recorte de 10% (12.8 mmdp). Es decir: incluso el principal programa social del actual Gobierno se vio afectado por los menores ingresos al inicio del año.

Otras funciones con recortes relevantes fueron Protección Ambiental, la cual sumó sólo 23 mdp, 14% (4 mdp) menos que en 2022 o 67% (48 mdp) menos que en 2018, así como Transporte, a la cual se le destinaron 267 mdp en subsidios, 58% (369 mdp) menos que en 2022.

Además de los programas ya mencionados, se registra una reducción en las Pensiones para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, las cuales sumaron 7 mmdp, 16% (1.3 mmdp) menos que en 2022. Asimismo, hay una caída de 52% (6.9 mmdp) en el Programa de Producción para el Bienestar, el cual sumó 6.5 mmdp al primer trimestre. Este programa entrega apoyos directos a pequeños productores de maíz, arroz, frijol, trigo, entre otros.

Algunos de los programas que registran aumentos a inicios de año son Sembrando Vida –enfocado en la reforestación– el cual sumó 5.7 mmdp, 11% (555 mdp) más que en 2022, y Precios de Garantía, el cual erogó 5.9 mmdp, 9% (474 mdp) más. Con todo y aumento, la suficiencia de los precios de garantía se ha visto cuestionada a inicios de 2023 por productores de maíz y trigo en Sinaloa, que han exigido al Gobierno que garantice mayores precios para sus productos.[6]

Asimismo, el Programa de Vivienda Social gastó 1.8 mmdp, 145% (1.1 mmdp) más que en el primer trimestre de 2022, y el Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura gastó 1.4 mmdp, 59 veces más que en 2022, año en que sólo se erogaron 24 mdp de enero a marzo.

4. Fideicomisos públicos: militarización y ‘desahorro’ 

Los fideicomisos públicos durante el actual Gobierno presentan una clara paradoja: mientras que el saldo dentro de estos ‘ahorros’ se ha reducido a más de la mitad frente al cierre del sexenio, su uso, medido por el flujo de recursos, se ha disparado. Los perjudicados han sido los fondos de estabilización, ciencia y educación, y los ganadores aquéllos controlados por el Ejército.

Los ahorros públicos dispuestos en fideicomisos, mandatos y análogos habían presentado una tendencia creciente desde 2010 hasta la entrada del actual Gobierno, ya que en 2019 se redujeron 19% (215.4 mmdp) frente a 2018. Esto marcó tan sólo el inicio del desmantelamiento de los fideicomisos públicos: al 1T 2023, los recursos en estos instrumentos apenas sumaron 570 mmdp, lo que es 50% (564 mmdp) menor al valor que se tenía registrado al cierre de 2018.

Si analizamos la tenencia de recursos en fideicomisos por Ramo Administrativo (según quién detenta el dinero), se observa que los claros ganadores han sido la Sedena y Semar, mientras que Salud, Educación, Hacienda y Comunicaciones y Transportes han sido los perdedores.

Mientras que al cierre de 2018 los fideicomisos del ramo de la Defensa Nacional sumaban 7 mmdp, al primer trimestre de 2023 llegaron a 109 mmdp, un incremento de más de 500% (102.45 mmdp) en términos reales. Lo anterior provocó que la Sedena pasara de controlar menos del 1% de la bolsa total en fideicomisos en 2018 a tener el 19% en 2023. La Marina, por su parte, en 2018 no tenía fideicomisos a cargo, y para el cierre de 2023 ya cuenta con fideicomisos con un valor de 25.22 mmdp, 4% del total. En total, los dos entes militares controlan ya 134 mmdp, 23.6% del total, y más de lo que detentan entes civiles como Salud (79 mmdp), la SEP (21 mmdp), Semarnat (10 mmdp) y Economía (2 mmdp) juntos.

En el polo opuesto, en lo que va del sexenio los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transportes tuvieron la mayor caída: 99% (109.5 mmdp), ya que en 2018 contaba con 10 fideicomisos con recursos que ascendían a 110.7 mmdp, y para el primer trimestre de 2023 este ramo sólo cuenta con tres fideicomisos con un valor de 1.1 mmdp. La caída se debe, principalmente, a la eliminación del fideicomiso del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, que contaba con recursos por 95.9 mmdp a precios de 2023, así como la eliminación del fideicomiso para infraestructura portuaria, con recursos que ascendían a 5.1 mmdp. Actualmente, existen dos fideicomisos en proceso de extinción relacionados con temas laborales del sector ferrocarrilero, así como el fideicomiso de créditos para el bienestar, con un valor de 0.9 mmdp. 

De igual forma, al 1T 2023 los fideicomisos para promover la ciencia y la educación tuvieron las mayores pérdidas en lo que va del sexenio.Los destinados al Conacyt tuvieron una disminución real de 100% (25.3 mmdp) si comparamos el valor al cierre de 2018 contra el valor al primer trimestre de 2023.La caída se debe, principalmente, al decreto de extinción promulgado a finales de 2020. Mientras que en 2018 había 99 fideicomisos y/o estructuras análogas, para el 1T 2023 se tiene registro de seis fideicomisos que cuentan con recursos. 

Por otro lado, los recursos en fideicomisos del ramo de Educación disminuyeron 28.2% (8.2 mmdp) en términos reales, para el mismo periodo de comparación. Se observa con claridad la desintegración de los fideicomisos de este ramo, al pasar de 18 a únicamente seis de 2018 a 2023. Hay que recordar que los fideicomisos de los centros de investigación adscritos a la SEP, como el CIDE o el Instituto Mora, también perdieron sus ‘ahorros’ por el decreto de extinción de 2020. A marzo de 2023, el fideicomiso del ramo de Educación con mayores recursos es el Fondo de Retiro para los Trabajadores de la SEP, con una disponibilidad de recursos de 19.4 mmdp.

Uno de los principales argumentos para la desintegración de los fideicomisos fue eliminar los posibles canales que facilitan la desviación de los recursos públicos, para optar por ofrecerlos de manera directa a las entidades responsables. Si seguimos esta proposición, parte de los recursos disminuidos en fideicomisos se tuvo que haber compensado con aumentos del presupuesto en los ramos encargados. Sin embargo, lo que observamos es que el presupuesto del Conacyt entre 2018 y 2022 tuvo una caída real de 11.3% (4 mmdp). Por otro lado, el presupuesto del ramo de Educación Pública sólo creció 2.5% (10.2 mmdp) en el mismo periodo.

Por último, los recursos en fideicomisos públicos del ramo de Salud cayeron 33.7% (40.4 mmdp), comparados con el valor al cierre de 2018. La caída se explica, principalmente, por la reducción de 33.7% (40.4 mmdp) del Fondo de Salud para el Bienestar, encargado de la atención de enfermedades que provocan gastos catastróficos, de necesidades de infraestructura en entidades con mayor marginación social, así como de completar los recursos para el abasto y distribución de medicamentos.

A inicios de 2023 se ha exacerbado el proceso de ‘militarización’ de los fideicomisos. Los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.5 mmdp) respecto del cierre de 2022.Esto se debe a la aportación de 65.9 mmdp para el Fideicomiso Público de Administración y Pago para la Contratación de Servicios de Obra Pública, que tiene el fin de financiar la contratación de obras que realice la Sedena en las aduanas. Todo parece indicar que los recursos provienen del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), del SAT. Dicho fideicomiso fue diezmado en 2022 con una salida de recursos de 88.6 mmdp, la cual le dejó una disponibilidad de 22 mmdp en el cuarto trimestre. Para el cierre de marzo de 2023 registró salidas por 14.5 mmdp, para cerrar con un saldo de 11.9 mmdp.

En términos prácticos, se registró un cambio de responsable del fideicomiso para la infraestructura aduanera: del SAT hacia la Sedena, lo que explica que los recursos en fideicomisos de la SHCP cayeran 6% (18.64 mmdp) frente al cierre de 2022.

Por añadidura, en el primer trimestre del año los fideicomisos del ramo de Salud presentaron una disminución de 2% (1.39 mmdp) respecto a 2022; aquéllos destinados para el medioambiente disminuyeron 7% (0.82 mmdp);, Educación presentó una reducción de 1.17% y, por último, los fideicomisos del ramo de Energía disminuyeron 21% (2.23 mmdp).

A pesar de la reducción en el saldo de los fideicomisos, irónicamente en los cuatro años que van del sexenio se ha hecho mayor uso de los fideicomisos públicos respecto del sexenio anterior, a pesar de que el discurso actual apunte a dejar de utilizar estos instrumentos. En promedio, los ingresos captados por los fideicomisos entre 2019 y 2022 han sido 21% (114.6 mmdp) mayores al promedio observado entre 2012 y 2018, mientras que los egresos han sido 65% (322.2 mmdp) mayores para el mismo periodo de comparación. 

Un caso que hemos detallado a profundidad es el del Fonsabi, cuyos ingresos trimestrales promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas, 3.9 mmdp entre 2010 y 2018. En el actual sexenio, sus ingresos promedian 11 mmdp (89% más), pero las salidas 19 mmdp (393% más). Esto se ha debido a un esquema de simulación de gasto.

Otro caso interesante es el de los fideicomisos de Sedena, los cuales tuvieron, en lo que va del sexenio, un incremento en sus ingresos de 223% (41.8 mmdp) frente al promedio de 2010 a 2018, mientras que sus egresos aumentaron 116% (21.8 mmdp). Este flujo de efectivo se concentró en el Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar, el cual fue usado para financiar la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, según lo ha constatado la Auditoría Superior de la Federación[7]. Que los recursos pasaran por fideicomisos y no se ejercieran directamente por la Sedena entorpece el seguimiento al gasto y a las contrataciones públicas efectuadas para la construcción de dicha obra prioritaria.

La erosión de los recursos para la estabilización presupuestaria se llevó a cabo en el contexto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, con el objetivo de no incurrir en endeudamiento. Si bien es cierto que no se incurrió en nuevo endeudamiento, si se deterioró la posición fiscal del Gobierno: con la disminución de activos financieros y el consecuente aumento de la deuda pública neta. 

Cuando el Gobierno comenzó a utilizar los recursos de los fideicomisos para la estabilización presupuestaria, también comenzó a disminuir los activos con los que contaba, lo cual deterioró la posición fiscal neta del Gobierno, haciendo más pesada la deuda pública. Tan sólo en 2020, cuando los fideicomisos para la estabilización presupuestaria tuvieron la mayor caída del sexenio: 62.3% (202.9 mmdp), el déficit público en su medida amplia, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), aumentaron 56.8% (400.6 mmdp) respecto al año anterior. Aumento que se explica por el crecimiento real de 66.2% (322 mmdp) en el endeudamiento presupuestario, y por 245.6 mmdp que se registraron por la desaparición de activos financieros. Dado lo anterior, el 27% del aumento de la deuda pública en 2020 se debió a la disminución de los fideicomisos públicos para la estabilización presupuestaria. 

Esto se debe a que en México, como en gran parte de las economías del mundo, la deuda pública se mide en términos netos, lo cual quiere decir que para saber qué tan endeudado está un país, se toman en cuenta los activos con los que cuenta el Gobierno para poder hacer frente a sus deudas. Por lo tanto, con la estrategia de financiar el presupuesto con la desaparición y/o uso de fideicomisos públicos, también aumenta el indicador de endeudamiento del país, debido al deterioro de la posición neta del Gobierno. O sea: 

SHRFSP (medida más amplia de la deuda) = Activos totales – Pasivos totales

5. El hundimiento del Insabi

Antes de que se aprobara la desaparición del Insabi, el 25 de abril de este año, el abandono fiscal de la institución era más que evidente. La apuesta ahora es transitar hacia el IMSS-Bienestar, pero su situación financiera tampoco es halagüeña.

De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Si analizamos la cantidad de subsidios otorgados para la prestación de servicios de salud, en el primer trimestre se gastaron 11.1 mmdp, 16% (1.4 mmdp) más que en 2022, pero frente a 2018 la reducción es de 51% (11.3 mmdp).

El hundimiento en el gasto del Insabi no ha sido compensado por su futuro sustituto. En el primer trimestre, el IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, la misma cantidad en términos reales que en 2022 y sólo 3% (150 mdp) más que en 2018. De esta forma, el gasto conjunto del Insabi e IMSS-Bienestar fue de 23.4 mmdp, 14% (4 mmdp) menor al de 2022 o 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. Al inicio de año, no hay mejora en el gasto público en salud para las personas sin seguridad social formal.

Como hemos subrayado, cuando se transitó del Seguro Popular al Insabi se incrementó la población objetivo de 55 a 66 millones de personas, al tiempo que se eliminó el financiamiento per cápita. Además, se amplió la cobertura: de 294 servicios a un número indefinido, sin el consecuente aumento presupuestal. Las mismas condiciones se replicarán en el modelo del IMSS-Bienestar. La reducción del gasto conjunto del IMSS-Bienestar e Insabi frente a los años del Seguro Popular es preocupante, ya que ahora se busca hacer más con menos y mejor, meta que a la vista de los indicadores disponibles luce prácticamente inalcanzable.

Los datos más actualizados de desempeño muestran que el Insabi sigue en caída libre. En el primer trimestre de 2023 la institución otorgó 4.6 millones de consultas, 5% (248 mil) menos que en 2022 o 75% (13.6 millones) por debajo de las de 2018. Por tipo de consulta, aquéllas para gente sana (previsión) fueron las más afectadas, con una reducción de 86% (4.5 millones) frente a 2018.

Para las consultas de atención a enfermedades crónico-degenerativas se reportó un monto de 1.1 millones: una ligera mejora de 3% (36 mil) frente al mismo periodo de 2022, pero 64% (2 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas contra enfermedades transmisibles lograron una mejora de 19% (138 mil) frente a 2022, pero se mantuvieron 68% (1.8 millones) por debajo de las otorgadas al primer trimestre de 2018. Estos datos pueden significar que el Insabi ha comenzado a desahogar citas de seguimiento a enfermedades, aunque la consulta para nuevos pacientes sigue en declive.

Finalmente, no hay una recuperación clara del saldo del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Al 1T de 2023 este fondo tuvo un saldo mayor frente al cierre de 2022 por 3.7 mmdp, pero se quedó 31% (36.3 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Además, esos nuevos recursos bien podrían estar ‘de paso’, pues se autorizaron transferencias a la Tesofe en 2023. Asimismo, con la transición hacia el IMSS-Bienestar, este fondo seguiría en peligro.

En la reforma a la Ley General de Salud aprobada en la Cámara de Diputados a finales de abril (Artículo 77 bis 29), se establece que el fideicomitente del Fonsabi será el IMSS-Bienestar, en lugar del Insabi. Es decir, el fideicomiso no desaparece, sino que cambia de dueño. Asimismo, se mantiene sin cambios el Artículo 77 bis 17, que permite al Fonsabi mandar recursos a la Tesofe cuando acumula recursos superiores a dos veces la suma aprobada en el PEF 2020; es decir, 32 mmdp. En otras palabras, el riesgo de simulación del gasto y agotamiento de recursos se mantiene latente.

[1] Para 2023 la Secretaría de Hacienda estimó un crecimiento del PIB de 3% pero en la encuesta del mes de abril de Banxico, los analistas del sector privado esperan sólo un aumento de 1.6%.

[2] En 2018 al 1T hubo una reducción de los ingresos de 19% debido a que en 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México, pero no volvió a recibir tales ingresos extraordinarios en 2018. Si se descuenta ese factor, la caída de 5.5% al 1T de 2023 es la mayor desde 2019 para el mismo periodo.

[3] En sexenios anteriores, la Secretaría de Hacienda subestimaba los ingresos, lo que permitía usar los excedentes de la recaudación de forma discrecional, principalmente a través del Ramo 23, como los señalamos en nuestro estudio Arquitectura del Ramo 23. Lo anterior limitaba las posibilidades de quedarse cortos en los ingresos.

[4] En la Recaudación Federal Participable (RFP) se excluye el ISR de asignaciones para la exploración y extracción de hidrocarburos; ISR de servidores públicos de la Federación, Incentivos de Convenio de Colaboración Administrativa, Derecho Especial de Minería IEPS sobre juegos y apuestas, entre otros derechos.

[5] DOF. (07/08/2020).  Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.https://www.google.com/search?q=reglas+feief&rlz=1C1ONGR_esMX1028MX1028&oq=reglas+feief&aqs=chrome..69i57j0i22i30l2j69i60l2.2034j1j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[6] El Economista. (14 de mayo de 2023). «Maiceros de Sinaloa exigen ampliar cobertura de precios de garantía». https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Maiceros-de-Sinaloa-exigen-ampliar-cobertura-de-precios-de-garantia-20230514-0045.html

[7] ASF (2021). Recursos Destinados para la Construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Auditoría de Cumplimiento 1532-GB. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

5 evidencias sobre las finanzas públicas: Anual 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Recupera la presentación de los indicadores del análisis, aquí

Tras el cierre del cuarto año del actual Gobierno federal su legado de finanzas públicas parece estar ya definido. El crecimiento de los ingresos públicos será menor que el de los sexenios pasados, el endeudamiento seguirá al alza, la inversión física y los subsidios difícilmente superarán los máximos históricos y las empresas públicas seguirán siendo un lastre para el erario.

El año pasado estuvo marcado por un incremento de los precios del petróleo a nivel mundial, el cual impulsó los ingresos petroleros de nuestro país a niveles no vistos desde 2014. Sin embargo, los ingresos totales se mantuvieron estancados, debido a una pérdida de 239.7 mmdp vinculada con los estímulos a las gasolinas, por una menor recaudación de IEPS e IVA. Si a lo anterior se suma el apoyo fiscal a Pemex, las intervenciones del Gobierno en la política energética significaron pérdidas de más de medio billón de pesos. El desbalance fiscal resultante impulsó al endeudamiento hasta el peldaño de los 1.26 billones de pesos, la cifra más alta en pesos reales desde 2008, cuando se empezó a registrar el dato.

Ese gran endeudamiento, lamentablemente, no fue utilizado para financiar inversión. Aunque el gasto en obra pública llegó a 935 mmdp, el mayor monto del sexenio, fue 26% menor al endeudamiento. Según los datos vigentes de la SHCP, antes de 2019 la inversión siempre había sido superior al endeudamiento. Además, el reciente crecimiento en inversión se debe, sobre todo, a proyectos de dudosa rentabilidad, como el Tren Maya y Dos Bocas, mientras que sectores como Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad siguen por debajo de sus mejores épocas.

Esta receta se repite en los subsidios. Aunque alcanzaron los 857 mmdp, el mayor monto de la actual administración, siguen por debajo del promedio histórico. El incremento prácticamente se concentró en un solo programa –Pensiones para Adultos Mayores–, y de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 están por debajo de lo observado en el sexenio pasado.

Finalmente, la CFE presentó su peor balance de operación que se tenga registro, lo que la aleja más del objetivo de ser rentable por sí sola. Encima de esto, por segundo año consecutivo el Gobierno federal faltó en su compromiso de darle suficiente apoyo a la empresa para que no cerrara 2022 en números rojos.

Éstas son las cinco evidencias principales que sacamos en claro en las finanzas públicas de 2022.

1 El alto costo de la política de intervención gubernamental en el sector energético

A pesar de que en 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014, y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro, el Gobierno tuvo que recurrir al mayor endeudamiento neto desde 2008 (desde que hay registro) por un monto de 1.26 billones de pesos. ¿Cómo explicar esta paradoja? Es sencillo: al otorgar los estímulos para contener el precio a las gasolinas y el apoyo fiscal a Pemex, otros ingresos fueron sacrificados.

El incremento de los precios del petróleo en 2022 impulsaron los ingresos petroleros a 1.48 billones de pesos, 18.7% (233 mmdp) más que en 2021 o 23.9% (286 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, el ISR llegó a 2.26 billones, 11% (224 mmdp) más que en 2021 o 11.6% (235 mmdp) más que el promedio de la administración pasada, gracias a las medidas de fiscalización.

Sin embargo, los ingresos totales sólo aumentaron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021, o 5.5% (344 mmdp) frente al mencionado promedio. Este incremento de los ingresos totales es el peor de los últimos cuatro sexenios, como explicamos en nuestro análisis del cierre de año. 

El principal factor que estancó los ingresos en 2022 fue la decisión de otorgar los estímulos a los combustibles, que funcionaron como un subsidio. Debido a esta política, en 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021, y se quedaron cortos frente al calendario en 124% (397 mmdp).

Sin embargo, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar servicios y programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021, y 72% o 269 mmdp superiores frente al calendario. Es decir, los menores ingresos de IEPS frente al calendario (397 mmdp) no fueron compensados del todo por los excedentes petroleros federales (269 mmdp), y dejaron un boquete fiscal de 128 mmdp.

Una situación adicional, y que pocos analistas consideran, es que la política de contención de precios no se limitó al IEPS, sino que también empeñó al IVA a través de devoluciones de este impuesto a los distribuidores de gasolina, para que vendieran su producto por debajo del valor real. En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3% en el año. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Este aumento en las devoluciones puede considerarse como una pérdida fiscal por la política de contención de precios, como también explicamos en el Erario Anual de 2022.

Así, por la política de contención de precios de las gasolinas, el Gobierno federal perdió 239.7 mmdp, más que todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp): 128 mmdp por menor cobro del IEPS y 111.7 mmdp por menor cobro de IVA.

A la cifra anterior se le pueden sumar las pérdidas fiscales por la reducción de la carga tributaria a Pemex a través del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el cual pasó de 65% en 2019 a 40% en 2022. De enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC pagado a la Federación fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos). Sin embargo, de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp, es decir, 161 mmdp adicionales. (En este análisis explicamos más a fondo la naturaleza y la evolución del Derecho de Utilidad Compartida.)

Finalmente, en 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. Estas transferencias se usan para el pago de la deuda de Pemex y para su operación, como la construcción de la refinería de Dos Bocas. Para colmo, se ha vuelto una situación estructural el constante sobregasto de los recursos aprobados en la materia, como lo hemos mencionado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp por la primera (y faltan los datos definitivos a diciembre) y 188 mmdp por las transferencias. Además, con la pérdida tributaria causada por la disminución del cobro de IEPS (128 mmdp), más los hasta 111.7 mmdp que se dejaron de cobrar por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por la política de intervención (ya se justifica llamarla así) en el sector energético llegó a 588 mmdp, recursos suficientes como para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. Si encima de esto consideramos los subsidios a las tarifas eléctricas, que en 2022 ascendieron a 82.4 mmdp (que detallaremos en la evidencia 5), el costo asciende a 670.4 mmdp.

2 De la austeridad a la laxitud fiscal

Los desbalances fiscales mencionados sellaron el fin de la política de austeridad, de la que sólo queda el recuerdo y una narrativa. En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008 (que se tiene este registro). En puntos del PIB, estos RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año del sexenio pasado los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB.

Un factor preocupante es que en 2022 se superó por tercer año consecutivo el endeudamiento programado frente al PIB. El exceso fue de 27% (264 mmdp) en relación con el monto de endeudamiento neto estimado de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), pues originalmente sólo se habían aprobado unos RFSP de 996.6 mmdp. En términos del PIB, el monto aprobado fue de 3.5% pero lo observado ascendió a 4.4%, es decir, casi un punto en exceso.

En 2019 el endeudamiento observado quedó 9.5% (71 mmdp) por debajo de lo estimado, pero en 2020 fue 36% (279 mmdp) superior y en 2021, 18.7% (170 mmdp) mayor. Así, de 2020 a 2022 el Gobierno ha sobrepasado en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los (CGPE), lo que demuestra una laxa disciplina fiscal.

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron a causa  del aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda: el costo financiero (pago de intereses) del Gobierno fue de 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando, debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, con respecto a los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas. 

 

3 Inversión física en 2022: un logro a medias

No hay que celebrar tan pronto: aunque el gasto en infraestructura federal en 2022 alcanzó el nivel más alto del sexenio, su composición y sostenibilidad han empeorado: unos cuantos proyectos consentidos empujan el aumento, pero se deja atrás a la mayor parte de los sectores económicos, y a costa de un desequilibrio en el endeudamiento.

Después de tres años de estancamiento, en 2022 el gasto en inversión física llegó a llegó a 934.7 mmdp, 25.2% (188 mmdp) superior a la de 2021 y la mayor de este sexenio, aunque se mantuvo por debajo en 4% (36.9 mmdp) frente al promedio de la administración pasada. La mejora parcial podría interpretarse como un avance en el impulso económico a través de la inversión pública, sin embargo, si se descuentan obras insignia de dudosa rentabilidad económica y social, como el Tren Maya (178 mmdp) o la refinería de Dos Bocas (146 mmdp), la inversión fue de sólo 609 mmdp, nivel similar al observado en 2007.

De hecho, el 74% (140.8 mmdp) del crecimiento de la inversión física de 2021 a 2022 (188 mmdp) se explica tan sólo por el proyecto del Tren Maya. En 2022 el gasto de esta obra fue de 178.6 mmdp, 373% (140.8 mmdp) superior a lo reportado en 2021. Es destacable que su presupuesto fuera sobrepasado en 181% (115 mmdp) frente a lo aprobado por el Congreso, monto con el que se podría financiar al INE 5.8 veces. Independientemente de las fuertes críticas sobre la rentabilidad y el calibre de los impactos ambientales del proyecto, no hay duda de que esta obra insignia ha sobrepasado por mucho el presupuesto que le fue autorizado.

Por otro lado, se estima[1] que el gasto en la refinería de Dos Bocas cierre 2022 en 146 mmdp, un incremento de 19% (23.7 mmdp), lo que explicaría el 12% del aumento de la inversión en 2022. Además, se espera que su sobreejercicio en 2022 ascienda a 225% o 101 mmdp. En conjunto, el aumento en 2022 para las dos obras insignia (164.5 mmdp) explica el 87.5% del aumento de la inversión física, lo que muestra la poca diversidad de la misma.

Un punto adicional sobre la refinería de Dos Bocas: no existe información sobre el avance financiero de la obra, ni en los reportes trimestrales de finanzas públicas, ni en la cartera de inversión, ni en ambas plataformas de la Secretaría de Hacienda. Esta falta de transparencia es preocupante, debido a la envergadura de dicho proyecto.

La focalización de la inversión en unas pocas obras prioritarias significa que muchos sectores económicos y sociales han sido descuidados. Frente al promedio del sexenio anterior, 16 de 24 sectores tuvieron una menor inversión, entre los que destaca Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad.

En 2022 el sector de Combustibles y Energía –que engloba la inversión de Pemex y CFE– reportó 373.4 mmdp, 9.8% (33.2 mmdp) más en comparación con 2021, pero una caída de 14% (60.3 mmdp) frente al sexenio pasado. Esto significa que, a pesar de la llamativa obra de Dos Bocas, la inversión de Pemex sigue sin despuntar, lo que no contribuye a que su plataforma petrolera aumente (ésta fue de 1.6 millones de barriles, la peor cifra desde 1979, como detallamos en nuestro Erario Anual). También explica el deterioro operativo de la CFE, como abordaremos más adelante.

Otro sector gravemente afectado es el de Educación, el cual recibió 17.5 mmdp en 2022, sólo 0.9% (152 mdp) más que en 2021, pero 30% (7.6 mmdp) menos frente al sexenio pasado. Esta caída limita la construcción de escuelas y universidades, necesarias para garantizar el acceso a la educación de calidad en México, permitir la movilidad social y el desarrollo económico.

Ni hablar del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual recibió 506 mdp en 2022, un aumento de 95% (247 mdp) frente a 2021, pero se mantiene 93% (6.5 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Dejar de lado el desarrollo tecnológico a costa de favorecer unos pocos sectores es una muestra más de que la política de desarrollo está mal enfocada y tiene pocas posibilidades de éxito.

Asimismo, se destaca negativamente la inversión en Asuntos de Orden Público (seguridad civil policial) con sólo 5.1 mmdp, 20% (1.3 mmdp) menos frente a 2021 o 28% (1.9 mmdp) inferior frente al sexenio pasado. Por su parte, Protección Ambiental, con 6.7 mmdp en 2022, se colocó 78% (2.9 mmdp) por arriba de 2021. pero 58% (9.1 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Seguridad civil y medio ambiente: otros sectores olvidados.

También hay que mirar con lupa los sectores favorecidos. Si bien Transporte llegó a 228 mmdp en 2022, 171% (144.3 mmdp) más que en 2021, o 207% (144 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado, todo se debe al subsector de Transporte de Ferrocarril (Tren Maya).

El gasto del subsector de Transporte por Carretera en 2022 fue de 38.6 mmdp, 6% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 44% (30.5 mmdp) menor al promedio, un monto que significa en sí una afectación al desarrollo y mantenimiento de nuevas vías de comunicación. Para el Transporte Aéreo[2] el gasto fue de 13.1 mmdp, 1,142% (12 mmdp) mayor a 2021, pero 59% (18.9 mmdp) menor al promedio. Finalmente, en 2022 no se reportó gasto en el subsector de Transporte Marítimo, mientras que en el sexenio pasado se promedió un gasto anual superior a los 3.5 mmdp.

Muchos de los recortes frente a años pasados se han dado por modificaciones que el Poder Ejecutivo ejecutó discrecionalmente al programa de inversión aprobado en el Congreso. Frente al calendario aprobado, ocho de 23 funciones económicas tuvieron recortes frente al programa. Destacan Asuntos de Orden Público (policía), con un subejercicio de 79% (19.3 mmdp); Protección Social, con uno de 80% (335 mdp) o Asuntos Económicos (Istmo de Tehuantepec), con 97% (9.6 mmdp). Incluso Combustibles y Energía (Pemex y CFE) se quedaron 13% (66.4 mmdp) por debajo de la meta, a pesar de ser supuestamente sectores prioritarios para el Gobierno.

Por contra, el sector Transporte –Tren Maya– gastó 80% (101 mmdp) más, y Seguridad –por fideicomisos de la Sedena– un 845% (39.4 mmdp) más de lo aprobado. En resumidas cuentas, es obvio que se tuvieron que sacrificar sectores importantes para beneficiar al Tren Maya y al ´guardadito´ de la Sedena, usado para construir obras prioritarias.

La focalización de la inversión en un puñado de proyectos también ha significado la concentración de la inversión federal en ciertas regiones. El 90% (170 mmdp) del incremento de la inversión en 2022 frente a 2021 (188 mmdp) se concentró en sólo cuatro entidades del sur del país: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Tan sólo Quintana Roo llegó a una inversión de 75 mmdp, 498% (62.2 mmdp) más que en 2021 o 1,548% (70.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Asimismo, Tabasco obtuvo 153 mmdp de inversiones federales, 49% (43.3 mmdp) más que 2021 o 31% (35.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

En 2022 sólo la Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato y Veracruz tuvieron caídas en su inversión frente a 2021, pero son 19 las entidades que tuvieron peor inversión federal si la comparación es con el promedio del sexenio pasado. Edomex fue la más afectada, con 64% o 49.9 mmdp menos, a pesar de tener la mayor población. Asimismo, llama la atención Veracruz, con una inversión 52% (36.9 mmdp) menor.

En efecto, los cambios en los patrones de la inversión federal modificaron la concentración de la misma en las entidades. El Estado de México pasó de ser la entidad más favorecida en 2018, con 17.3% del total de la inversión, a tener sólo el 3% en 2022, una pérdida de 14 puntos porcentuales. De igual forma, la Ciudad de México pasó de 14.7% a 12%. Por el contrario, la entidad más favorecida fue Quintana Roo, la cual pasó de tener sólo el 0.5% de la inversión federal a 8.1%, un aumento de 7.6 puntos porcentuales, seguida de Tabasco, que pasó de 10.4% a 16.7%. Sin embargo, la entidad que más concentra la inversión es Campeche –por la operación de Pemex–, con el 22.7% en 2022, un nivel similar al promedio del sexenio anterior (21%).

Además del inequitativo aumento de la inversión federal, lo que preocupa es que la proporción del gasto en infraestructura frente al endeudamiento no ha hecho más que deteriorarse en el sexenio. Mientras que el gasto en inversión física registra un crecimiento de 23.8% (180 mmdp) frente a 2018, el endeudamiento neto (Requerimientos Financieros del Sector Público) aumentó en 99.6% (629 mmdp). Es decir, las necesidades de endeudamiento han aumentado 3.4 veces más que la inversión ejercida.

Otra forma de verlo es que antes de 2019 la deuda siempre fue inferior a la inversión física. En promedio, en el sexenio pasado la deuda fue 21% (177 mmdp) inferior a la inversión, pero en lo que va de éste se ha revertido esta proporción: ahora es 30% (242 mmdp) mayor

Lo anterior es un indicativo de que el aumento histórico del endeudamiento no ha sido para financiar proyectos de inversión que permitan, en el futuro, un mayor crecimiento, sino que ha servido para financiar el gasto corriente, lo cual es insostenible. Esta inestabilidad financiera se acrecienta si consideramos que los proyectos prioritarios, hacia los cuales se orienta el gasto de inversión, tienen un dudoso potencial económico y social.

La última consideración al respecto de la inversión física es que en 2022 se superó el plan anual de inversión en 6.9%, la primera vez desde 2016. Lo anterior se logró gracias a una mayor inversión física indirecta –realizada por el sector paraestatal con recursos federales o propios–, previsiblemente por el gran gasto en el Tren Maya, realizado por el Fondo Nacional de Turismo (Fonatur), entidad paraestatal. Dicha inversión indirecta llegó a 448 mmdp, 49% (146 mmdp) más que en 2021, y la mayor proporción que se tenga registro. Además, superó su calendario en 144% (137 mmdp).

Sin embargo, la inversión física directa –realizada por el Gobierno central– fue de 487 mmdp, apenas 9% (41.8 mmdp) más que en 2021, y sólo cumplió con el 86.4% del plan anual, el menor nivel desde 2019. Todo esto sirve para demostrar que en realidad no se ha mejorado la gestión de la inversión; si se superó la meta global del año fue gracias al sobreejercicio en el Tren Maya.

4 Subsidios 2022: inferiores y menos progresivos 

A pesar de la narrativa que enaltece a la presente administración por la ‘gran’ inversión que hace en programas sociales, en los hechos la promoción de la equidad social, a través de las políticas de subsidios, tiene severas deficiencias en relación con el sexenio anterior. No se ha igualado el gasto alcanzado en la administración anterior, permanece por debajo. Pero, además, los recursos llegan cada vez menos a la gente en condiciones de pobreza. 

En 2022 el gasto en subsidios llegó a 857 mmdp, 8.5% (67.1 mmdp) más que en 2021, alcanzando el mayor monto de lo que va de sexenio, pero se mantuvo todavía por debajo, en 1% (6 mmdp), frente al promedio del sexenio pasado. La distancia es mucho mayor si se compara frente al máximo de 2015 (945 mmdp): el de 2022 fue menor en 9% o 87 mmdp. Pese al discurso de priorizar la repartición de la riqueza, el monto que el actual Gobierno gasta en tal causa aún está por detrás.

Además, el gasto en esta administración se ha enfocado en un número reducido de programas. En 2022, las Pensiones para Adultos Mayores supuso un gasto de 244.5 mmdp. El año pasado ese programa acaparó el 28.5% (244.4 mmdp) del total del gasto en subsidios, la mayor concentración jamás registrada. Como punto de comparación, en 2018 esas Pensiones concentraron sólo el 5.5% (46 mmdp) del total del gasto en subsidios. En ese año, el programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas)– contó con sólo 116.6 mmdp, el 13.9% del total de recursos. En otras palabras, la política social del actual Gobierno tiene como prioridad un solo programa: una sola apuesta.

El aumento en el presupuesto de las Pensiones para Adultos Mayores ha ocasionado que otros programas tuvieran que ser sacrificados, ya sea recortados o eliminados, como veremos más adelante. Esto es evidente, pues aunque el total de subsidios se incrementó sólo 67 mmdp (8.5%) frente a 2021, o 64 mmdp (8.2%) frente a 2018, las pensiones aumentaron 51% (82 mmdp) y 462% (200.9 mmdp) en las mismas comparaciones.  

De 76 programas de subsidios con gasto registrado en 2021, 41 tuvieron recortes en 2022 (por 41 mmdp). Además, desaparecieron de tajo cinco programas, lo que significó un recorte de 3.5 mmdp. Sólo 31 programas tuvieron incrementos (por 110 mmdp), mientras que se registraron tres programas nuevos con gasto de 1.1 mmdp. En suma, 46 programas fueron disminuidos o desaparecieron (el 57%), y sólo 34 tuvieron incrementos o fueron creados (el 43%): una apuesta más por la austeridad generalizada y concentración que por el progreso incluyente.

Esta comparación es aún más elocuente si se aísla el crecimiento de las Pensiones para Adultos Mayores. De los 110 mmdp adicionales en los 34 programas con incrementos o recientemente creados, el 75% (82 mmdp) fue por las Pensiones y el 25% (28 mmdp) por los 33 programas restantes.

Lamentablemente, en el conjunto de los programas que fueron recortados se cuentan programas con misión importante. El programa de subsidios con el mayor recorte frente a 2021, en términos netos, fue el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un gasto de 99.5 mmdp, 9.2% (10 mmdp) menos que en 2021. Éste es el principal programa para financiar la atención a la salud de las personas que no cuentan con derechohabiencia a un esquema de seguridad social. Le sigue Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con un gasto de 23.6 mmdp, 21.7% (6.5 mmdp) menos. Asimismo, el programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales –financiamiento para universidades estatales–, obtuvo 102.6 mmdp, 4.3% (4.6 mmdp) menos. Es decir, importantes programas de educación y salud fueron diezmados.

En términos porcentuales, los programas más afectados fueron:

  1. Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable, con un recorte de 57% (1.5 mmdp)
  2. Programa Becas Elisa Acuña, con 51% (2.2 mmdp) menos.
  3. Programa de Mejoramiento Urbano, con 37% (3.9 mmdp) menos.

Es decir, medioambiente, becas (sin la etiqueta del Bienestar) y gestión urbana, también reducidos.

Los programas que de plano desaparecieron fueron:

  • Apoyo Financiero a Microempresas Familiares
  • Programa de Microcréditos para el Bienestar
  • Programa para la Productividad y Competitividad Industrial
  • Vinculación Productiva
  • Programa Nacional de Reconstrucción

(Nótese el ‘perfil’ de los programas eliminados: se encaminaban a empoderar a la gente, induciéndola a progresar con su esfuerzo.)

La comparación no estaría completa sin el registro del resto de programas con mayores aumentos, tras las Pensiones:

  1. Programa de Fertilizantes, 216% (5.1 mmdp) por arriba frente a 2021
  2. Programa IMSS-Bienestar, 51% (5.5 mmdp) frente a 2021 (aunque los subsidios en salud siguen bajos frente al sexenio pasado, como lo explicamos en nuestro Erario Anual de Salud).
  3. Pensiones para Personas con Discapacidad, 13% (2.2 mmdp)
  4. Programa de los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, 9% (6.5 mmdp) por arriba (un subsidio sin duda regresivo, como veremos adelante)

En perspectiva histórica, de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 tuvieron recortes en 2022 frente al promedio del sexenio pasado. De hecho, sólo la función de Protección Social (Pensiones del Bienestar, Sembrando Vida, etc.) y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales (Jóvenes Construyendo el Futuro) tienen aumentos considerables. La primera función, Protección Social, llegó a 302 mmdp, 37% (81.4 mmdp) más que en 2021 o 125% (167 mmdp) más que en el sexenio pasado. La segunda, Asuntos Económicos, llegó a 22.3 mmdp, 9% (2.2 mmdp) menos que en 2021, pero 54% (7.8 mmdp) más que el promedio de la administración pasada.

El resto de las funciones principales presentan caídas respecto del promedio histórico. Los subsidios para la Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza llegaron en 2022 a 38.4 mmdp, 60% (56.9 mmdp) menos que el promedio. Asuntos de Orden Público (policías civiles) tuvieron 554 mdp, 95% (10.9 mmdp) menos del promedio. Ciencia y Tecnología, con 19.3 mmdp en 2022, presenta un recorte de 32% (9.2 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Asimismo, Educación, con todo y las becas del Bienestar para educación inicial y media, tuvo un gasto de 223.7 mmdp, 4% (8.4 mmdp) menos que el promedio. Protección Ambiental, con 3.6 mmdp, sufrió un recorte de 62% (5.8 mmdp); Cultura, con 2.4 mmdp, estuvo 71% (5.9 mmdp) por debajo del promedio; Vivienda y Servicios a la Comunidad, con 22.3 mmdp, se colocó 81% (97 mmdp) debajo del promedio de sexenio pasado. De igual forma, los subsidios a la Salud, sin contar transferencias a fideicomisos, fueron de sólo 74 mmdp, 18.6% (16.9 mmdp) inferiores al promedio.

Estas decisiones en la política de subsidios han modificado notablemente su composición. En 2018, la función de Educación era la que se llevaba un mayor ‘trozo’ de los recursos, con el 27%, pero en 2022 se quedó en el 26%, y pasó al segundo lugar. Por su parte, la función de Protección Social, que en 2018 acaparó sólo el 15% de los recursos, en 2022 obtuvo el 35% de los mismos. También destaca la disminución en Otras Industrias y Asuntos Financieros, que engloba varios programas de fortalecimiento regional, en los que las entidades federativas eran las encargadas de ejecutar el gasto. Dicha función pasó del 12% a sólo 1%: toda una muestra del proceso de concentración fiscal de la Federación.

Otra de las consecuencias de todo esto: los programas sociales benefician cada vez menos a la gente pobre. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)[3], el ingreso corriente total per cápita (ICTPC) –que mide los ingresos totales de las personas, como salarios, rentas o transferencias públicas– de la población más marginada se ve menos impactado por la política social del Gobierno, en comparación con el cierre del sexenio pasado.

En 2018 el ICTPC del decil más pobre aumentaba 23% luego de transferencias federales, mientras que en 2020 aumentó sólo 14.3%. Por el contrario, los deciles más ricos vieron sus ingresos incrementados en mayor magnitud en 2020 que en 2018, luego de transferencias gubernamentales.  Lo anterior indica que los programas sociales son cada vez menos progresivos, y que la narrativa de “primero los pobres” no tiene asidero en la realidad.

Según el Coneval, esto “podría ser consistente con el cambio de orientación de la política social, que se caracterizó por la sustitución de programas focalizados en población en condición de pobreza por programas prioritarios con enfoque de acceso universal”. Se refiere a las pensiones para Adultos Mayores, las Becas de Educación Media Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro o Jóvenes Escribiendo el Futuro, los cuales tienen una muy baja progresividad.

En materia de gobernanza fiscal, los subsidios han mejorado a través programas con Reglas de Operación (ROP), pero han empeorado en cuanto a la opacidad en su clasificación geográfica.

En 2022 el 58% del gasto en subsidios (505 mmdp) se realizó mediante programas con ROP, mientras que el 42% (352 mmdp) restante se realizó a través de programas clasificados como Otros Subsidios[4].  Si bien existe una mejora frente a este sexenio y el pasado, en 2008 se logró un porcentaje del 70% con ROP, y en 2011 de 57%. Es decir, apenas estamos recuperando los niveles alcanzados hace más de 10 años.

Una parte positiva de los programas con ROP es que generalmente tienen una mayor disciplina fiscal: en 2022 los programas sujetos a ROP sobrepasaron su presupuesto en sólo 1% (3.7 mmdp), mientras que los Otros Subsidios lo hicieron en 23% (66.7 mmdp). 

La parte negativa en materia de gobernanza es que el gasto en programas de subsidios sin clasificación geográfica o localizados en CDMX fue de 62%, la mayor proporción de la década. Algunos programas, como la Pensiones para Adultos Mayore, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Pensiones para Personas con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro o el IMSS-Bienestar, reportaron el 100% de su gasto en la Ciudad de México, lo que limita la transparencia del gasto y permite su discrecionalidad. 

5 El peor año operativo de CFE

La CFE está por la tarea de seguir rompiendo récords. Negativos, se entiende. En 2021 la energética tuvo su peor balance financiero, ya que fue abandonada por la SHCP, quien dejó de darle subsidios. En 2022 la marca superada fueron las pérdidas operativas, ya que la empresa pública registró un déficit de -127.3 mmdp, el peor desde 1990, que se tiene registro.

Antes de continuar, hagamos algunas precisiones técnicas. El balance operativo es la diferencia entre los ingresos propios de la CFE por la venta de electricidad, menos su gasto de operación, sin contar el pago del servicio de la deuda. Si este balance es negativo, significa que la empresa no es rentable por sí sola. Por otro lado, el balance financiero, también conocido como balance después de transferencias, toma todos los ingresos de la empresa (incluyendo subsidios) menos todos sus gastos (incluyendo pago de la deuda). Si el balance es negativo, significa que la empresa no es rentable ni con el apoyo del Gobierno, esto es, que es una carga para el Estado y que tiene que endeudarse para operar. Esto último es lo que está sucediendo en los últimos dos años.

En 2022 la CFE reportó un gasto programable (operativo) de 552.4 mmdp, 4.5% (23 mmdp) mayor al de 2021 y 18% (84 mmdp) superior al promedio del sexenio anterior. Este nivel se debe a un mayor costo en combustibles y pensiones, como expondremos más adelante. Por su parte, los ingresos propios fueron de sólo 425 mmdp, 2.4% (9.9 mmdp) mayores a los de 2021 pero 17% (88 mmdp) inferiores al promedio. En perspectiva histórica, los ingresos de la CFE han caído, pero sus gastos siguen subiendo.

La anterior combinación de factores provocó que el balance de operación de la CFE cayera en un déficit de -127.3 mmdp, 12% (13.9 mmdp) mayor al de 2021, y el peor que se tenga registro. Hay que destacar que de 2013 a 2028 tal balance registró un superávit promedio por 45 mmdp, mientras que en lo que va de este sexenio se registra un déficit promedio de -86.5 mmdp. Aunque los déficits comenzaron en 2017, se han incrementado en los últimos años y la empresa es cada vez menos rentable.

Hay que mencionar que para 2022 la Secretaría de Hacienda y la CFE habían establecido una meta para el balance de operación en -43.4 mmdp. Es decir, se había aceptado un déficit operativo, pero limitado. Sin embargo, este balance cerró en -127.3 mmdp, tres veces más (83.9 mmdp) de lo estimado. De hecho, de 2019 a 2022 el déficit operativo ha sido cuatro veces (-58 mmdp) mayor al estimado, mientras que en el sexenio pasado hubo un superávit promedio 1.9 veces (25.5 mmdp) mayor al estimado. Detrás de estos desequilibrios está el hecho que la CFE siempre subestima su gasto en combustibles, como veremos a continuación.

 

Ya que el déficit operativo fue tan elevado, los subsidios no fueron suficientes para sacar de números rojos a la CFE. En 2022 las transferencias de la SHCP a la CFE llegaron a 83.3 mmdp, 8.6% (6.5 mmdp) más que en 2021 o 10% (7.4 mmdp) por arriba del promedio de 2016[5] a 2018. Además, sobrepasó el presupuesto aprobado en 12.9%, o 9.4 mmdp.

En 2022 el balance después de transferencias de CFE cayó en un déficit de -57.9 mmdp, 1.7% (1.1 mmdp) menor al observado en 2021 (-59 mmdp)[6], aunque el segundo peor desde 1990. Sin embargo, si la SHCP no hubiera excedido su presupuesto en subsidios para la empresa, el déficit de la energética hubiera llegado hasta -67.3 mmdp, y hubiera impuesto un nuevo récord en pérdida de patrimonio.

De cualquier forma, el objetivo del balance financiero o balance con transferencias para 2022 era de cero; es decir, la SHCP se había comprometido a subsanar todas las pérdidas operativas de la CFE mediante subsidios, y lograr que la empresa cerrara con un balance neutro. Como ven, condicionada por un conjunto de presiones fiscales, como los estímulos a las gasolinas, la reducción del DUC o el sobregasto en obras prioritarias, Hacienda nuevamente no pudo cumplir con su propósito. Por dos años seguidos el Gobierno federal ha abandonado a la CFE.

Como adición, hay que recordar que en 2017 y 2018 la CFE cayó en déficit operativo de -14.8 y -45.7 mmdp, respectivamente, pero la SHCP tenía el compromiso de llevar a la CFE a un superávit financiero de 40 y 22 mmdp cada año. Para cumplir con la meta de 2017, el Gobierno tuvo que sobreejercer su presupuesto en subsidios en 52% (29 mmdp), y en 62% (38 mmdp) para cumplir la de 2018. Aunque cuestionable, queda de manifiesto que en el sexenio pasado la CFE sí era una prioridad en el gasto (lo cual no fue lo ideal, remarcamos).

El ejemplo anterior sirve para apuntar una reflexión. Aunque los subsidios a las tarifas eléctricas deben limitarse, pues no son progresivas al no focalizarse en los sectores más necesitados, en el corto plazo es importante que la SHCP evite un deterioro financiero de la CFE. La empresa debe alcanzar sus metas de balance financiero y no perder patrimonio. Lo deseable sería incrementar el gasto en inversión de la empresa, para que mejore su productividad y, a futuro, deje de depender de subsidios para (mal)subsistir.

Como adelantamos, uno de los principales problemas financieros, tanto de la CFE como de la SHCP, es que se subestima de manera sistemática el costo de operación de la empresa, en especial su gasto en combustibles, así como en pensiones. Al subestimar los costos de operación, en realidad lo que se subestima es el balance de operación, de tal forma Hacienda puede presupuestar menores subsidios de los que en realidad necesita para sacar a la CFE del déficit, y a cambio puede programar más recursos en otros programas para quedar bien en la discusión presupuestaria. Es un asunto político, pues. Lo anterior significa que la CFE, para obtener el apoyo financiero que precisa, depende de que se recorten otros programas o que los ingresos del Gobierno sean mucho mayores a los estimados. En 2021 y 2022 no corrió con suerte.

De 2019 a 2022 la CFE excedió su gasto operativo (gasto corriente) en 15% (66 mmdp). De hecho, sólo en 2020, por el desplome inesperado en los precios de los combustibles, la empresa salió tablas: gastó apenas 0.4% (1.9 mmdp) por debajo de la meta. Sin embargo, en 2021 volvieron los excesos, con un gasto corriente de 522 mmdp, 22% (95 mmdp) mayor al aprobado, y para 2022 se gastaron 542 mmdp, 26% (111.6 mmdp) más de lo aprobado, la mayor brecha en los últimos años. 

Claramente, el déficit se debe al sobregasto de la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos. De 2019 a 2022 el sobrecosto de esta partida promedia un 39% (60 mmdp). Es destacable que en 2022 se había aprobado un gasto de 149.7 mmdp, pero se acabaron gastando 258 mmdp, 173% más, o 109 mmdp en exceso, suficientes para quintuplicar el gasto del INE de 2022 (19.5 mmdp). Para 2023 se aprobaron sólo 115 mmdp, 48% (105 mmdp) menos del promedio de 2016 a 2022, por lo que podemos prever más desbalances financieros.

Otro factor que ha intensificado la presión sobre las finanzas de la CFE es el pago de pensiones. En 2022 se pagaron por este concepto 51.3 mmdp, 1.8% (900 mdp) más que en 2021 o 18% (7.7 mmdp) más del promedio del sexenio pasado, y el mayor monto registrado. La erogación de 2022 significó, además, un sobregasto de 5% (2.5 mmdp) frente al presupuesto aprobado.

Como explicamos en un artículo anterior, en 2020 el director de la CFE, Manuel Bartlett, redujo el número de años de servicio necesarios para que los trabajadores de la CFE se jubilasen, luego de que en 2016 se llegara a un acuerdo para aumentarlos. Esto ha presionado al alza los costos laborales asociados y del pago de pensiones. La reforma de 2016 implicó una capitalización millonaria de más de 200 mil millones de pesos a través de la Sener, con el objetivo de reducir la presión por el pago de pensiones. Tal parece que el esfuerzo (y sacrificio) del erario público de 2016 fue desperdiciado.

La presión presupuestaria por el lado de la compra de combustibles y el mayor gasto en pensiones ha derivado en un descuido de la inversión física de la CFE. En 2022 se gastaron sólo 35.2 mmdp, 20% (9.1 mmdp) menos que en 2021 o 25% (11.5 mmdp) menos que el promedio del sexenio pasado. Además, se dejaron de gastar el 26% (12.4 mmdp) para inversión, que fueron aprobados en el presupuesto 2022. La consecuencia fue que la inversión per cápita de la CFE fue de sólo 271 pesos, la peor que se tenga registro desde 1990. Lo anterior muestra que, pese a las publicitadas inversiones como la del parque fotovoltaico Puerto Peñasco, en realidad la inversión de la CFE está en su peor momento histórico.

La baja inversión de la CFE evitará que la empresa sea rentable, provea electricidad a precios competitivos y deje de depender de subsidios. Según la Auditoría de Desempeño de la tercera entrega de la Cuenta Pública 2021 de la ASF[7], la CFE ha fallado en su mandato de generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano.

En 2021 los beneficios antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en Inglés) fueron de sólo 68.4 mmdp, 30% menos que en 2018 (98.3 mmdp), debido al mayor incremento de los costos que de las ventas. Además, la generación de valor económico, calculado por medio del EVA (Valor Económico Agregado), fue negativo por de 209.7 mmdp, debido a que la empresa obtuvo una pérdida en su operación de 816.4 mmdp.

Los problemas están asociados con la necesidad histórica de modernizar y ampliar la infraestructura en todos los eslabones de la cadena, como son la modernización y la construcción de nuevas centrales eléctricas, apunta la ASF. En promedio, el parque de generación de CFE tiene una antigüedad de 43.4 años, en comparación con los 13.7 años que tienen las centrales de los productores externos de energía (PEE). De las 155 centrales de la CFE que generaron energía, 65 (41.9%) excedieron su vida útil.

Lo anterior generó que en 2021 el precio medio de la electricidad suministrada a los usuarios finales en México fuera de 2.19 pesos/kWh, cifra inferior en 0.10 pesos/kWh al precio de la electricidad reportado por Estados Unidos (2.29 pesos/kWh), debido al subsidio implícito en las tarifas eléctricas en México del sector doméstico y agrícola. El sector industrial tuvo un precio medio de 1.96 pesos/kWh, cifra inferior en 12.90 pesos/kWh al precio de EUA. No obstante, el precio medio de los sectores comercial y de servicios son superiores a los de Estados Unidos en 1.25 y 1.62 pesos/kWh, respectivamente.

Anexos al tema de subsidios

[1] Inversión oficial estimada al cierre de 2022 realizada por la Secretaría de Hacienda en la Exposición de Motivos del Paquete Económico 2023.

[2] Hay que recordar que el Aeropuerto Felipe Ángeles se clasificó dentro de la función de Seguridad Nacional al ser construido por la Sedena en un aeropuerto militar. Por eso, el subsector de Transporte Aéreo se muestra reducido.

[3] Coneval. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

[4] Los Otros Subsidios, aquellos sin ROP,  no están obligados a regular su diseño sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto limita el impacto social y la rendición de cuentas, además de que abre un mayor espacio a la discrecionalidad.

[5] A partir de 2016 se estableció una nueva metodología para contabilizar y programar los subsidios del Gobierno federal a la CFE.

[6] En 2021 la SHCP había reportado un déficit financiero de -60.5 mmdp, el cual fue revisado a -54.6 en pesos corrientes de 2021.

[7] ASF. Auditoría 47-DE.

5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

A punto de finalizar 2022 ya podemos adelantar que hay importantes áreas de oportunidad en el ámbito del financiamiento público, y que su desatención implicaría, en términos de riesgos fiscales y el incumplimiento de los derechos humanos, un costo creciente.

Por un lado, las empresas públicas del Estado no despegan operativamente, y su mala situación financiera es motivo de preocupación. Además, la transición hacia el IMSS-Bienestar apunta al fracaso presupuestal y al abandono del financiamiento de las enfermedades catastróficas de las personas más vulnerables. Como puntilla, el gasto de los ramos autónomos sigue siendo castigado, y no se ha detenido el agotamiento de las reservas de los fideicomisos que quedan.

Más a detalle, el incremento inesperado de los precios de los hidrocarburos en 2022 ha pasado factura a la CFE, pues sus gastos están muy por encima de sus ingresos. Al mes de septiembre su balance operativo alcanzó un déficit de 93.4 mmdp, 25% (12.9 mmdp) más que en 2021, y el peor monto que se tenga registro desde 1990. Todo apunta a que se cumplirá otro año consecutivo con pérdidas en la empresa.

El costo de los energéticos tampoco ha ayudado al Gobierno federal. La política de contención de precios de las gasolinas ha dejado una pérdida de 316 mmdp de IEPS de combustibles, que ha sido parcialmente compensada con 140.5 mmdp de excedentes petroleros, lo que ha dejado de todas formas un boquete de 175.8 mmdp en los ingresos estimados. Si a esto se le suma el apoyo fiscal a Pemex –vía transferencias y reducción de impuestos– la pérdida llega a 399 mmdp.

Dichas pérdidas fiscales han pasado factura, e impiden que decenas de millones de personas tengan garantizado cabalmente su derecho a la salud. Al tercer trimestre el Insabi acumula un subejercicio de recursos del 19.2% (14.7 mmdp), que no ha sido compensado por el IMSS-Bienestar, el cual tiene un sobregasto de sólo 19.7% (2.4 mmdp) frente a lo aprobado al periodo. Es decir, no hay una verdadera transición presupuestal entre ambas instituciones, sino una reducción del gasto en salud para las personas sin seguridad social.

Asimismo, los 10 Ramos Autónomos siguen siendo castigados presupuestalmente con medidas de austeridad. En conjunto acumulan un subejercicio de 15% o 16.1 mmdp, lo que ha redundado en el peor gasto en cinco años. Por el contrario, los Ramos Administrativos, controlados por el Ejecutivo, tienen un sobregasto de 53 mmdp, el cual los ha impulsado a su mayor nivel de ejecución de recursos en seis años. Podemos ver que el Ejecutivo no ha asumido el costo de ajustar su presupuesto ante sus renuncias recaudatorias.

Finalmente, la política fiscal de contener el precio de las gasolinas y apoyar a Pemex ha reducido las pocas reservas en los fideicomisos del Gobierno federal que aún subsisten. Al tercer trimestre, los recursos depositados en fideicomisos llegaron a 432.5 mmdp, su peor nivel desde 2006. Los pocos ´guardaditos´ que se han salvado y que han crecido son aquéllos controlados por las Fuerzas Armadas, en línea con la estrategia de militarización de la seguridad y el desarrollo de proyectos de infraestructura prioritarios para el presidente.

Te contamos los cinco hechos principales que vemos hacia el cierre de año.

1. Se encamina CFE a su peor año operativo

Debemos seguir insistiendo en tirar el mito de que los altos precios del petróleo son un escenario favorable sin más para el Gobierno federal. La evidencia señala, más bien, que éstos se han traducido en abundancia y zozobra, a partes iguales, para las empresas públicas del Estado: mientras que a Pemex le han permitido alcanzar los mayores niveles de ingresos que se tenga registro, a la CFE la están orillando al peor balance operativo de su historia.

De enero a septiembre de 2022 los ingresos propios de la CFE sumaron 310 mmdp, un aumento de 2% (4.9 mmdp) frente a 2021, pero inferior en 6% (18.5 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Sin embargo, el gasto programable asciende a 404 mmdp, 6% (23.4 mmdp) más que en 2021 o 18% (62 mmdp) más que el promedio de la administración anterior. Es decir, la empresa gasta más y gana menos. Esto precipita un aumento de su deuda o pérdida de patrimonio.

Otra de las consecuencias es, por supuesto, el agravamiento del déficit operativo, del cual la empresa no ha podido salir desde 2016. Al mes de septiembre, este balance entre ingresos y gasto programable llegó a -93.4 mmdp, 25% (12.9 mmdp) más profundo que en 2021, y el peor que se tenga registro desde 1990. Lamentablemente, la estrategia de las coberturas fue insuficiente, y la CFE es cada vez una empresa menos rentable para los mexicanos.

Entre los factores que han empujado el déficit, el primero es el incremento de los precios del gas natural, provocado por los conflictos geopolíticos. Hablamos del principal insumo de la CFE para la producción de electricidad. En enero de 2022, el millón de BTU (Unidad Térmica Británica, por sus siglas en inglés) se cotizaba en 4.3 dólares, pero en mayo llegó hasta 8.1 dólares, y en agosto a 8.7 dólares por millón de BTU.

Lo anterior se ha traducido en un gasto de la CFE en la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos, al tercer trimestre, de 193 mmdp, 8.3% (14.7 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021. Además, se ha superado en 70% o 79.6 mmdp el gasto aprobado al periodo para esta partida, el mayor sobregasto que se tenga registro desde 2018, cuando comenzó la presupuestación trimestral. Hay que apuntar, sin embargo, que los costos de combustibles de la CFE no se han disparado a la par del aumento de los precios internacionales, pues la empresa cuenta desde este año con coberturas financieras para la compra de estos insumos, aunque se desconoce el precio y la cantidad de gas cubierta.

La contratación de coberturas es, claro, una buena práctica, lo que no rebaja el hecho de que parte de la responsabilidad por el gran déficit financiero recae en la propia CFE, pues de forma reiterada presupuesta recursos para combustibles poco creíbles. En nuestro análisis al 3T de 2021 advertimos que los 149 mmdp que la CFE había presupuestado para estos insumos en 2021 eran el monto más bajo en cuatro años, incluso inferior a lo gastado hasta septiembre de ese año. Es decir, la CFE apostó a que cayeran los precios del gas y perdió. La CFE no aprende la lección, pues para 2023 presupuesta sólo 67.8 mmdp, el monto más bajo en una década.

Además, no hay que olvidar que la obsolescencia en las plantas de la CFE repercute en sus costos de operación. Según la ASF[1], de las 153 centrales que estuvieron en operación en 2020, 59 (38.6%) excedieron su vida útil, lo cual repercutió negativamente en su eficiencia.

En 2020, el costo promedio ponderado de generación de esas 153 centrales operadas por la CFE fue de 1.40 pesos/kWh. En contraparte, las centrales de los Productores Externos de Energía (PEE), cuyos contratos son administrados por CFE Generación V, tuvieron un costo promedio ponderado de generación de 0.76 pesos/kWh. Esta tendencia está lejos de cambiar, pues la inversión física de la CFE al mes de septiembre es de sólo 18.7 mmdp, el segundo peor monto que se tenga registro. La CFE seguirá siendo cara para los mexicanos.

De momento, la situación parece estable en los precios, pues el apoyo fiscal a la empresa ha aumentado, a costa del erario. Y es que los subsidios a las tarifas eléctricas que otorga la SHCP a la CFE llegaron a 79.3 mmdp, 5% (3.5 mmdp) más que en 2021, lo que supone el mayor monto registrado. Cabe destacar que también se ha superado el presupuesto aprobado en 2022 (73 mmdp). Este incremento del gasto en subsidios ha ocasionado que el balance financiero (después de transferencias) de la empresa se sitúe en -26.2 mmdp, incluso peor en 52% (-9 mmdp) que en 2021.

Hay que recordar que el año pasado la SHCP abandonó a la CFE, pues desde agosto le dejó de dar subsidios, llevando a la energética al peor déficit financiero desde 1990. El compromiso de Hacienda es que la CFE cierre 2022 con un balance neutro, es decir, sin pérdidas. Se ve difícil: la Comisión ha incurrido en 11.7 mmdp de déficit cada mes a lo largo de 2022; de mantenerse ese ritmo, al cierre del año el déficit podría llegar a 140.7 mmdp, los mismos que Hacienda tendría que solventar con transferencias. Es decir, tendría que poner en la caja de CFE 61.4 mmdp adicionales a los 79.3 mmdp que ya ha pagado, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (65.5 mmdp) para 2022.

El otro escenario es que Hacienda vuelva a abandonar a la CFE, lo que la haría caer en un déficit financiero de 61.4 mmdp, similar al de 2021. En lo que resta del año la autoridad hacendaria tendrá que debatirse entre llevar a la CFE a perder patrimonio o recortar otros programas para apoyar a la empresa. Este dilema parece que estará presente a mediano y largo plazo, pues no existen las condiciones para que la empresa deje de ser dependiente de los subsidios.

2. La transición hacia el IMSS-Bienestar no despega

Todo indica que en 2022 la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar se revelará como un completo fracaso, tanto por el gasto conjunto de ambas instituciones como en la atención que brindan a la población. Para el año que viene tampoco tenemos muchas esperanzas, a causa del recorte en el PEF 2023 que sufrieron las dos instituciones que atienden a las personas sin seguridad social.

De enero a septiembre de este año el gasto total del Insabi acumuló 62 mmdp, una caída de 7.3% (4.9 mmdp) frente a 2021, o 23% (18.9 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado (81 mmdp). Buena parte de esta caída se explica por un subejercicio de recursos del 19.2% (14.7 mmdp) al tercer trimestre. Si el Insabi hubiera gastado lo que tenía programado, habría llegado a 76.7 mmdp, nivel similar al de 2018.

Por el contrario, el IMSS-Bienestar acumuló un gasto de 15.1 mmdp, un aumento de 45% (4.7 mmdp) respecto del periodo enero a septiembre de 2021, o 52% por arriba (5.1 mmdp) del promedio en el sexenio de Peña Nieto.

El IMSS-Bienestar tiene, de hecho, un sobregasto de 19.7% (2.4 mmdp) frente a lo aprobado al periodo. ¿Es suficiente para solventar la caída en el Insabi? No: el subejercicio del Insabi a septiembre (14.7 mmdp) es 6.1 veces mayor al sobregasto del IMSS-Bienestar (2.4 mmdp). Otra manera de verlo: lo que se ha dejado de gastar en la primera no ha ido a parar a la segunda. No hay una transición en el gasto entre ambas instituciones, sino una extracción de recursos que ha debilitado al sistema de salud para las personas sin seguridad social en su conjunto.

Si ambas instituciones hubieran gastado lo que tenían programado al periodo, habrían llegado a 89.3 mmdp, el mejor monto desde 2017. Pero la historia es diferente. En conjunto, ambas instituciones acumulan un gasto de 77.2 mmdp, 0.2% (192 mdp) menos que en 2021, o 15% (13.7 mmdp) menos frente al promedio del sexenio pasado. Respecto del presupuesto aprobado de ambas instituciones, el retraso es de 13.7% (12.2 mmdp). Fuera de supuestas transiciones del Insabi hacia el IMSS-Bienestar, las personas sin seguridad social se habrían beneficiado más si el Gobierno hubiera respetado el presupuesto aprobado de 2022.

Otra situación negativa: el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), que fondea enfermedades catastróficas como el cáncer o VIH/sida, sigue por los suelos. Hay que recordar que en el primer semestre de este año este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp (sin precisar el destino de los recursos), con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. En el tercer trimestre del año recibió 9 mmdp, y cerró con una disponibilidad de 46 mmdp. No obstante, este monto es menos de la mitad de lo que había al cierre del 2021. No se ha corregido la descapitalización de este ´guardadito´, y es probable que vuelva a sufrir más fugas, pues en la LIF 2023 se ordena que en el primer semestre del año se deposite su remanente en la Tesofe.

Por el lado de los servicios de atención, se identifica un ligero aumento en las consultas del IMSS-Bienestar, pero apunta a ser insuficiente para amortiguar la debacle en la atención del Insabi.

De enero a septiembre de 2022 el número de consultas otorgadas por el Insabi sumó 12.5 millones, 26% (4.3 millones) menos que en 2021 o 77% (43.2 millones) menos frente a 2018. Preocupa que las consultas por enfermedades crónico-degenerativas como el cáncer, diabetes o VIH/sida, sumaran sólo 1.9 millones en el periodo, una caída de 72% (4.9 millones) frente a 2018. Asimismo, las consultas para la prevención de enfermedades acumularon 2.6 millones, una caída de 84% (14 millones) frente a 2018. Esto es grave, pues no sólo no se están atendiendo a las personas más enfermas, sino que también se está comprometiendo la salud en el futuro inmediato de millones. Es decir, más pacientes se sumarán a la categoría de enfermedades crónicas, y el costo de atención para las familias y el Estado se incrementará.

Para las consultas del IMSS-Bienestar no existe un reporte de información mensual; tan sólo se reporta la información anual, seis meses después del cierre de un año. Sería deseable que esta institución reportara sus indicadores de atención, como sí ocurre con el Insabi[2]. En Cuarto Informe de Gobierno nos dio algunas pistas: el IMSS-Bienestar otorgaría en 2022 17.6 millones de consultas, 10% (1.6 millones) más que en 2021, pero 31% (8 millones) por debajo del máximo histórico de 2017. En otras palabras, a pesar del fuerte incremento del gasto de la institución en 2022, su número de consultas se mantendrá rezagado frente a lo observado el sexenio anterior.

No existe una estimación oficial sobre el nivel de consultas del Insabi para finales del año, pero de mantener la tendencia vista a septiembre, terminará en un nivel de 16.7 millones, 26% (5.9 millones) menos. Es decir, en conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar otorgarán 34.3 millones de consultas, una caída de 11% (4.2 millones) frente a 2021; un dato negativo para un año de transición. Frente al promedio del sexenio pasado (112 millones de consultas anuales), la caída será de 70% (78.5 millones). ¡Aún queda mucho por recuperar!

3. Asedio fiscal al INE y a los Ramos Autónomos

El año 2022 ha estado marcado por una clara dualidad: mientras que los Ramos Administrativos, dependientes del Poder Ejecutivo, han alcanzado su mayor gasto desde 2016, los Ramos Autónomos presentan su peor gasto desde 2017. Este hecho cobra sentido político al analizar cuáles son las dependencias ganadoras y perdedoras. Mientras que nueve de 10 entes autónomos han sufrido recortes en el año, sólo dos ramos administrativos concentran la mayoría del sobregasto.

De enero a septiembre de 2022 el gasto de los 10 Ramos Autónomos sumó 89.2 mmdp, una caída de 8.7% (8.5 mmdp) frente a 2021, alcanzando su peor cifra en cinco años. En contraparte, los 26 Ramos Administrativos presentan un gasto de 1.17 billones, 2.9% (33.5 mmdp) más que el año pasado, con lo que alcanzaron su mayor monto en seis años. 

Detrás de este resultado se encuentra un subejercicio de 15% o de 16.1 mmdp en el conjunto de los Autónomos, contra un sobrejercicio de 5% o de 53.7 mmdp en los Administrativos. Aunque el recorte de los Autónomos es menor al registrado en años previos, y el aumento de las dependencias del Ejecutivo es inferior al histórico, se mantiene la tendencia de recortar a unos para beneficiar a otros, de la que ya hemos hablado.

Al analizar por dependencias, se puede observar que nueve de los 10 Ramos Autónomos tienen recortes, mientras que 13 de 26 Ramos Administrativos tiene sobregastos. Sin embargo, en magnitud el exceso de gasto se concentra en la Sectur (Tren Maya) y Sener (Transferencias a Pemex). 

Entre los Autónomos más afectados al mes de septiembre se cuenta el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), que presenta el mayor recorte porcentual: de 25% o 542 mdp. En magnitud, el Poder Judicial tiene un recorte de 16% o 8.5 mmdp. En el caso del INE, se reporta un retraso del gasto de 4.8% o 689 mdp.

En el caso de los Ramos Administrativos, sólo dos dependencias empujan la mayor parte del sobregasto. La Secretaría de Energía ha gastado 136% (63.5 mmdp) más de lo aprobado por el Congreso, debido a las transferencias a Pemex. Asimismo, la Secretaría de Turismo acumula un sobrejercicio de 102% (45.9 mmdp), a causa de un mayor gasto en el Tren Maya. 

Sin embargo, también en estos ramos identificamos subejercicios importantes. El más grave sucede en la Secretaría de Salud, que acumula un retraso del gasto de 21%, o de 28.6 mmdp. De igual forma, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana ha ejecutado 45% (26.6 mmdp) menos de lo previsto.

 

Siempre parecerán más sensibles los recortes, digamos, en la Secretaría de Salud; sin embargo, los sufridos por los entes autónomos no son irrelevantes, si nos fijamos en los programas de alto impacto social que han sido afectados. Por ejemplo, el programa Investigar y Perseguir los Delitos del Orden Federal, de la Fiscalía General de la República, presenta un recorte de 18% o 1.4 mmdp (otros 12 de 15 programas de la FGR presentan recortes, lo que puede limitar la procuración de justicia en el país).

También destaca un fuerte recorte en el programa Producción de Información Estadística y Geográfica, del Inegi, por 672 millones de pesos o 18%. De los cinco programas presupuestales que reporta el instituto, todos tienen recortes, lo que puede afectar la generación de información, a partir de la cual se diseñan políticas públicas eficientes.

Asimismo, el programa Atender Asuntos Relacionados con las Personas Migrantes, de la CNDH, presenta un recorte de 51 mdp o 74% de lo programado. Entre los 26 programas de esta dependencia, 19 tienen recortes, lo que limita la protección de grupos vulnerables.

Finalmente, el INE presenta subejercicios en 10 de sus 11 programas presupuestarios, con todo y que en 2022 le fue aprobado un presupuesto 19.9% (4.9 mmdp) menor al que solicitó. En monto, el programa de mayor retraso es el de Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático, que debió ejercer 1.7 mmdp al periodo, pero ejecutó sólo 1.3 mmdp, un retraso de 18% (313 mdp). El programa con mayor subejercicio, en porcentaje, es el de Planeación, Innovación, Seguimiento y Evaluación, con 44% o 6.7 mdp. Le sigue Tecnologías de la Información y Comunicaciones, con 26% o 231 mdp. Preocupa que estos subejercicios puedan limitar la rendición de cuentas del organismo, o poner en peligro sus sistemas informáticos y la protección de los datos personales de millones de ciudadanos.

El único programa con un sobregasto es el de Organización Electoral Nacional, que tenía planeados 787 mdp al periodo, pero ejerció 996 mdp, un aumento de 27% (208 mdp). Este incremento puede estar relacionado con la consulta de revocación de mandato, realizada a principios de año. 

4. Pérdidas millonarias por combustibles y… por Pemex

El Gobierno federal tiene a la austeridad como bandera, pero en 2022 no ha tenido reparos en derrochar recursos para contener el precio de las gasolinas y apoyar a Pemex mediante transferencias directas y reducción de impuestos. Lo pagamos todos: tan sólo de enero a septiembre, el Gobierno ha tenido una pérdida fiscal de 399 mmdp por dichos conceptos, similar al gasto de la Secretaría de Educación.

El primer boquete para las finanzas públicas lo ha representado el aumento de estímulos al IEPS de combustibles, que comenzó en enero de este año, y al que se sumó, en marzo, la aplicación de estímulos complementarios, que en la práctica han fungido como subsidios para el control de precios.

En teoría, este gasto fiscal sería compensado por una mayor recaudación petrolera, pero la realidad ha sido otra. Al mes de septiembre los ingresos petroleros del Gobierno federal sumaron 419 mmdp, 81% (187 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, pero sólo 50% (140.5 mmdp) por encima del calendario. En el mismo periodo, el IEPS de combustibles acumula un monto negativo[3] de -85.7 mmdp; es decir, está 316.4 mmdp por debajo de lo calendarizado. En suma, los excedentes petroleros (140.5 mmdp) son inferiores a los faltantes del IEPS (-316.4 mmdp) en 175.8 mmdp, monto similar al presupuesto para 2022 de la Secretaría de Salud (193.9 mmdp).

La segunda pérdida fiscal, o formalmente un costo de oportunidad, han sido las transferencias financieras a Pemex realizadas desde la Secretaría de Energía. Al mes de septiembre estos recursos suman 108 mmdp, una reducción de 40% (73 mmdp) frente a 2021. No obstante, dicho monto ya es superior en 139% (63 mmdp) a las transferencias autorizadas para Pemex por el Congreso para todo 2022. Hacienda sigue modificando a discreción el presupuesto con tal de apoyar a la petrolera, como lo hemos señalado puntualmente.

Finalmente, por la disminución del cobro del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) –el principal impuesto que se le cobra a Pemex–, estimamos una pérdida de 116 mmdp al mes de septiembre, monto similar al presupuesto anual de 2022 de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (104 mmdp). Hay que recordar que de 2019 a 2022 el DUC pasó de 65% a 40%, provocando una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal, como explicamos en este artículo a detalle.

Si sumamos las transferencias que el Gobierno federal le hace a Pemex desde la Secretaría de Energía (108 mmdp) a la pérdida del DUC (116 mmdp), de enero a septiembre de 2022 el apoyo fiscal total a Pemex ya asciende a 225 mmdp.  Además, si se consideran las pérdidas netas por la política de estímulos a las gasolinas (175 mmdp), el derroche fiscal asciende a 399 mmdp, monto superior al presupuesto de la SEP (364 mmdp).

Las políticas descritas no tienen pies ni cabeza, fiscalmente hablando. Los subsidios para contener el precio de las gasolinas benefician más a las personas de mayores ingresos, y su impacto en la contención de la inflación es limitado. Por su parte, se ha reducido el DUC sin exigir a cambio un mejoramiento en la gobernanza de la empresa, y sin que el Gobierno federal busque compensar dicha renuncia fiscal con otros ingresos, lo que termina redundando en recortes a programas y servicios para la población. Finalmente, por las transferencias a Pemex el Gobierno federal prácticamente ha llegado a renunciar a los ingresos petroleros.

En 2021 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 481 mmdp, casi medio billón de pesos en solo un año, suficientes para fondear el presupuesto de la secretaría del Bienestar, Salud y Seguridad y Protección Ciudadana juntos. Si bien en 2022 el apoyo fiscal a Pemex es menor, la política de contención de precios de las gasolinas ha incrementado el boquete presupuestario del Gobierno, por lo que es probable que en 2022 la pérdida fiscal supere la del año pasado.

Y todo ese apoyo, ¿para qué? La plataforma de producción de petróleo de Pemex en 2022 promedia 1,622 miles de barriles diarios, la peor cifra desde 1979, según cifras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. En efecto, la producción de Pemex no ha podido repuntar; eso quiere decir que incluso con precios del petróleo en niveles no vistos en varios años, el Gobierno tiene pérdidas recaudatorias.

Desgraciadamente, el nivel de producción tiene pocos visos de recuperarse, pues la inversión física de Pemex al tercer trimestre acumula sólo 233 mmdp, el mejor nivel desde 2017, pero muy por debajo de los niveles promedio de 2009 a 2016.

5. Los fideicomisos se agotan, excepto los del Ejército

Los recursos depositados en fideicomisos, o ´guardaditos´ del Gobierno, ha ido desapareciendo en la actual administración, a excepción de aquéllos manejados por las Fuerzas Armadas. De los 1.06 billones que se tenían al tercer trimestre (3T) de 2018, al mismo periodo de 2022 sólo quedan 432.5 mmdp, menos de la mitad. Por el contrario, el saldo de los fideicomisos manejados por la Sedena pasó de 8.7 mmdp a 34.4 mmdp, casi cuatro veces más de lo que había a finales del sexenio pasado.

Vamos por partes. Entre septiembre del 2018 y septiembre de 2022, el Gobierno ha liquidado 634 mmdp de los fideicomisos para financiar sus obras o limitar el endeudamiento. Este monto es más de tres veces lo que se destinó a Salud para 2023. En la mayoría de los casos, los recursos de estos instrumentos fueron contabilizados como ‘aprovechamientos’, y su destino fue incierto.

De los 10 fideicomisos con mayores recursos a disponibilidad a finales del sexenio pasado, el top tres lo ocupaban el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), el Fideicomiso del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAIM) y el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), con un monto de 301 mmdp, 140 mmdp y 114 mmdp, respectivamente.

El FEIP fue prácticamente agotado, a causa la desaceleración de la actividad económica en 2019 y la crisis por la pandemia de 2020. Lo anterior no es negativo, pues para eso son los fondos de estabilización; el problema es que no se han tomado las medidas necesarias para recapitalizarlo, como hemos señalado.

Por su parte, el fideicomiso del NAIM fue utilizado para pagar a los acreedores, luego de la cancelación del proyecto, mientras que el Fonsabi sufrió modificaciones a partir de una reforma legal, lo que permitió que sus recursos se usaran para pagar gasto corriente, como lo hemos descrito. Al tercer trimestre, el FEIP cuenta con sólo 25.5 mmdp, el Fonsabi con 45.9 mmdp y el instrumento del NAIM ya fue agotado y extinto.

Para septiembre de 2022, el fideicomiso con más recursos era el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) con 48.5 mmdp, monto muy superior a los 9 mmdp que reportó en 2018. Le sigue el Fonsabi, a pesar de que los 45.9 mmdp que posee no son ni la mitad de lo observado al cierre del sexenio pasado. Ya en tercer lugar se encuentra el Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar, con una disponibilidad de 32.4 mmdp, cinco veces más de los 6.2 mmdp que tenía al 3T de 2018.

La nueva composición de los principales fideicomisos tiene la marca de la nueva administración. En primer lugar, el Fonadin ha sido fortalecido porque a partir de finales de 2021[4] puede fondear proyectos del sector energético (Pemex). A inicios de 2022 incluso le otorgó a la petrolera 22 mmdp para el pago de la refinería Deer Park[5].

Luego tenemos el fideicomiso militar a cargo de la Sedena, que refleja la estrecha relación que existe actualmente entre el Ejecutivo y el Ejército. El fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar está destinado a cubrir erogaciones de adquisiciones de equipo militar, como su nombre lo indica, pero también para la contratación de obra pública. A partir de este instrumento se financió parte del Aeropuerto Felipe Ángeles[6], según la ASF. La misma auditoría identificó omisiones en la contabilidad del fideicomiso y falta de transparencia en las compras de la mencionada obra prioritaria.

No está de más mencionar que la Sedena cuenta con programas presupuestarios que se superponen a los objetivos del fideicomiso, como el programa K019, Proyectos de Infraestructura Gubernamental de Seguridad Nacional, o el programa K027, Mantenimiento de Infraestructura. Es decir, la Sedena y el Ejecutivo han optado por usar fideicomisos en lugar de programas presupuestarios, lo que ha limitado la transparencia en el ejercicio de los recursos. Al tercer trimestre de 2022 el principal fideicomiso de la Sedena tiene un monto de 32.4 mddp, lo que indica que seguirá siento un ´presupuesto paralelo´ para las obras de infraestructura insignia.

Además del fideicomiso de equipo militar, la Sedena cuenta con otros tres instrumentos: el Fideicomiso de Apoyo a Deudos de Militares Fallecidos, que al tercer trimestre tenía 161.5 mdp; el Fideicomiso a Favor de los Hijos del Personal Adscrito al Estado Mayor Presidencial, con 8.2 mdp, y el Contrato de Mandato para el Pago de Haberes de Retiro, Pensiones y Compensaciones, con 1.8 mmdp. En conjunto, suman 2.2 mmdp, apenas el 6.3% del total de los instrumentos controlados por la Sedena. Es decir, el fideicomiso enfocado al desarrollo de infraestructura es el de mayor importancia, no aquéllos destinados al personal del Ejército.

Además de estos fideicomisos, a partir de mayo de este año las Fuerzas Armadas tomaron el control de la operación de las 50 aduanas en México. Por consiguiente, pasaron a gestionar el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación, estipulado en el artículo 16 de la Ley Aduanera. Al segundo trimestre de 2022, dicho fideicomiso tenía una disponibilidad de 89 mmdp, pero al tercer trimestre sólo tiene una disponibilidad 16.8 mmdp. O sea, se agotó el 83% (81.3 mmdp) de sus recursos en sólo tres meses.

Según las filtraciones del grupo Guacamaya[7], dichos recursos van a parar en la construcción de obras prioritarias, y una mínima parte a la mejora de las aduanas. Ante la falta de transparencia del fideicomiso, no hay manera de saber de forma oficial en qué se gastó este dinero el Ejército, a menos de que la ASF le aplique una auditoría el próximo año. No obstante, parece verosímil que ante las limitaciones presupuestales y pérdidas recaudatorias, el Gobierno haya tenido que recurrir a este ‘guardadito’ para fondear sus obras insignia.

El costo de oportunidad de todas estos usos será menores recursos para el desarrollo de infraestructura en materia aduanal, el objetivo principal de tal fondo. Aunque hay que decir que dicho instrumento no era perfecto, pues fue catalogado como poco transparente por la ASF[8], y en 2007 se detectaron irregularidades por 10 mmdp. Incluso se dijo que funcionaba como un presupuesto paralelo para el SAT. En otras palabras, se han agotado de forma turbia los recursos de un fondo opaco: una ironía que es una tragedia para la ciudadanía.

Por Mariana Campos y Jorge Cano

[1] ASF. Auditoría 469-DE https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2020_0469_a.pdf

[2] Los reportes del Insabi no son perfectos. Durante 2022 la página estuvo deshabilitada más de dos meses, además de que se necesita usar internet Explorer (software que ya no tiene soporte de Microsoft) para acceder a los reportes.

[3] Los estímulos complementarios a las gasolinas se contabilizan como devoluciones del IEPS a los vendedores de combustibles. Al ser más las devoluciones que los ingresos, existe una recaudación negativa, es decir una pérdida fiscal.

[4]  Decreto por el que se modifican diversas disposiciones del diverso que ordena la creación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura.15/11/2021  Recuperado de: https://www.fonadin.gob.mx/wp-content/uploads/2021/11/Segunda-Modificaci%C3%B3n-al-Decreto-de-creaci%C3%B3n-del-FONADIN-15nov21.pdf

[5] Cuenta Pública 2021. Nota a los Estados Financieros de Pemex. https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VIII/MAT_Print.52TYY.02.NEF.pdf 

[6] ASF. Auditoría De Cumplimiento: 2020-0-07100-19-1532-2021 1532-GB  https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

[7] [1] Reforma. Exprime la 4T fondo aduanero (lunes 24 de octubre de 2022). Fuente: https://tinyurl.com/242gp7sk

[8] Auditoría Financiera y de Cumplimiento. Cuenta Pública 2010. GB‐079. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0784_a.pdf

Desatención del cáncer: una bomba de tiempo

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Disculpen si arrancamos con lo elemental: para dar una lucha exitosa contra el cáncer se necesita personal médico calificado, investigación científica, infraestructura, desarrollo tecnológico, educación, acciones de prevención y diagnóstico con atención oportuna. El punto medular es que cada uno de estos aspectos dependen de tener suficiente presupuesto. ¿El punto crítico? En los últimos años los recursos enfocados a la salud y al cáncer no paran de caer.

Los Números de Erario han detectado que el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) y el Instituto Nacional de Cancerología (Incam) registran su peor gasto en una década. Esto sin duda debilita la atención y detección oportuna del cáncer, lo que limita las expectativas de curación y aumenta el costo del tratamiento para las familias y el Estado. Una bomba de tiempo se ha activado.

Se estima que el 36% (3.1 millones) de los 8.7 millones de muertes a nivel global por cáncer son prevenibles[1]. De esos 3.1 millones, el 71% recae en países de renta baja o media, como el nuestro. Para México se estima que el 78% de las mujeres de hasta 50 años tienen un diagnóstico tardío de cáncer de mama, a causa de la falta de mastografías, lo cual provoca que los tumores se detecten, mediante la autoexploración[2], cuando ya son muy grandes.

Para empeorar las cosas, los recursos para la atención de enfermedades graves a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se han colapsado. Todos los tipos de cánceres respaldados por este fideicomiso han recibido menos recursos frente a 2014, a pesar de que la población no ha parado de crecer. La tragedia ya está aquí. 

Por todo lo anterior, creemos que es necesario blindar el gasto corriente de las instituciones de salud, replantear la gobernanza del Fonsabi y crear un Fondo Nacional del Cáncer que garantice un piso de recursos para la investigación, las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos. Este fondo debe crecer año con año para garantizar una reserva y asegurar la atención. Te contamos los detalles de nuestra propuesta.

Lo que mayo se llevó…

Al mes de mayo el gasto en salud presenta claroscuros: si bien el IMSS reporta uno de sus mayores niveles desde 2020, con 136 mil millones de pesos (mmdp)[3], el ISSSTE y la Secretaría de Salud presentan niveles de los más bajos en varios años.

El gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), de enero a mayo, fue de sólo 26.1 mmdp, 15% (4.6 mmdp) menos que en mismo lapso de 2021 o 40% (17 mmdp) por debajo frente al mismo periodo de 2018, cuando operaba el Seguro Popular. Este resultado es preocupante, porque el Insabi maneja el presupuesto de la atención a la salud de las personas que no cuentan con acceso a la seguridad social formal, esto es, pertenecientes a los segmentos más vulnerables. A estas alturas ya podemos concluir que el cierre del Seguro Popular ha implicado una pérdida.

La gran cuestión es si la transición al IMSS-Bienestar anunciada en marzo está compensando los recortes al Insabi. Lamentablemente, todo parece indicar que no. La situación está aún lejos de resolverse.

El gasto del IMSS-Bienestar se clasifica como subsidios para la prestación de servicios públicos en materia de salud. Es decir, son recursos que el Gobierno le transfiere al IMSS para que atienda a las personas que ‘no cotizan’.  Es cierto que dichas erogaciones hacia el IMSS-Bienestar aumentaron a 5.7 mmdp en el primer trimestre de 2022, un 21% o unos 975 mdp más frente al mismo periodo de 2021. Sin embargo, el Insabi recortó este tipo de subsidios en 30% o 3.8 mmdp. En otras palabras, el recorte del Insabi fue casi cuatro veces mayor que el aumento del IMSS-Bienestar, con datos al primer trimestre de este año.

Hasta que se publiquen las estadísticas de las finanzas públicas semestrales, a finales de julio, podremos evaluar si se mantiene esta tendencia.

Ha caído la atención para los más necesitados

Asociada al gasto disminuido del Insabi, y al estancamiento de los otros entes de salud, la atención médica de la población –medida por el número de consultas– se ha desplomado en los últimos años.

Según datos del Tercer Informe del presidente López Obrador, el mejor año en cuanto a consultas médicas fue 2014. Los derechohabientes de sistemas de salud formales como el IMSS y el ISSSTE recibieron 172.3 millones de consultas. Por su parte, las personas sin seguridad social formal, atendidas por la Secretaría de Salud, Seguro Popular e IMSS-Bienestar, recibieron en ese año 159 millones de consultas.

Sin embargo, desde entonces la distancia entre los dos tipos de atención ha venido aumentando. En 2021 se estima que el total de consultas para la población formal haya cerrado en 161 millones, pero para la población no asegurada las consultas habrán cerrado en 97 millones, es decir, 62 millones consultas menos de lo registrado en 2014, básicamente por una caída en la atención tanto del Insabi como del IMSS-Bienestar. Pero esto es más grave si se considera que cada año hay más personas sin seguridad social, a causa del crecimiento de la población y el mínimo avance de la tasa de formalidad[4]. ¿Esto qué quiere decir? Que hay un menor número de consultas para un mayor número de personas.

Al mes de mayo, con cifras preliminares, se reportan alrededor de 5.8 millones de consultas del Insabi, una caída de 81% (25.4 millones) en relación con el mismo periodo de 2018. Aquellas consultas destinadas a atender enfermedades crónico-degenerativas, como el cáncer o VIH/sida, han sido las más recortadas: sumaron sólo 1.3 millones, 41% (933 mil consultas) menos frente al mismo periodo de 2021, o 76% (4.1 millones) por debajo frente al mismo periodo de 2018.

Presupuesto terminal para las instituciones que combaten el cáncer

El cáncer es la principal causa de muerte en todo el mundo y la tercera en México, al tomar el 12% de todas las defunciones. Por otro lado, la evolución demográfica del país sugiere que los casos aumentarán en un 50%, pasando de 147 mil en 2012 a más de 220 mil nuevos casos para 2025[5]. A pesar de estas proyecciones, el gasto de los entes públicos dedicados a combatir el cáncer sigue en picada, lo que afecta las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos.

Al mes de mayo de 2022 el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) presenta un gasto de sólo 489 millones de pesos, 37% (293 mdp) menos que en 2021, y su peor nivel de gasto desde 2010. Esto es sumamente preocupante, porque además de la atención de esta enfermedad, el Instituto tiene el objetivo de promover la investigación. Los menores recursos limitan la innovación y el desarrollo de tecnología para el combate del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (que entre varios objetivos busca prevenir el cáncer de la mujer) registra un gasto de sólo 132 mdp, 86% (835 mdp) por debajo de 2021 y su peor nivel desde 2007. Esto puede estar afectando las actividades de prevención.

Asociada con el menor gasto en las instituciones especializadas en cáncer, se identifica una caída en la atención de la enfermedad. En 2021 se otorgaron 233 mil consultas para este fin, menos de la mitad de las 583 mil otorgadas en 2016. Hay que notar que este tipo de atención ha venido cayendo desde 2017.

Para 2022 no ha mejorado sustancialmente la tendencia. Al primer trimestre se observa una recuperación de 42% para llegar a 64 mil consultas, pero aún está lejos de los mejores niveles en años previos como 2016 y 2017, cuando se acumularon más de 130 mil consultas al primer trimestre. Este tipo de consultas son muy importantes, sobre todo en el caso de la prevención oportuna, la cual permite salvar vidas pero también reducir el costo de los tratamientos para las familias y para el sistema de salud.

Abandono de los pacientes

Además de una disminución del gasto enfocado a la prevención, los recursos para el tratamiento de las enfermedades más costosas se han desplomado. Nos referimos al gasto para atender enfermedades catastróficas (cáncer, VIH/sida, etc.) del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Este fideicomiso cubre 66 padecimientos, de los cuales 23 son cánceres para menores de 18 años y 10 cánceres para mayores de 18 años.

Cabe anotar que el Insabi cubre 294 servicios a través del Catálogo Universal de Servicios de Salud, mediante presupuesto corriente que recibe de la Secretaría de Hacienda. Sin embargo, la atención de tercer nivel para tratar enfermedades de alto costo provienen de su fideicomiso.

Las cifras más recientes disponibles (2020) muestran que los recursos destinados a cubrir enfermedades que provocan gastos catastróficos (cáncer, VIH/sida…) fueron de sólo 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018. Esta cifra fue también la más baja que se tiene registrada desde 2012. Para 2021, en el informe del Insabi ya no se reportaron estas cifras, aunque sí se reportaron otros gastos de infraestructura, compra de medicamentos, ambulancias o servicios.

En todo caso, urge fortalecer la transparencia del Fonsabi para saber en qué se usan sus recursos y conocer las razones esgrimidas por los servidores públicos para gastar o dejar de gastar[6]. Además, se deberían estrechar lazos con miembros de asociaciones de pacientes, de universidades y de la sociedad civil para que tengan un rol de consejería en las decisiones del Fonsabi.

Casi todos los tipos de cáncer han recibido menos recursos para su atención por parte del Fonsabi:

El gasto para atender el cáncer cérvico uterino en 2020 fue de 65.8 millones, 39% (42 mdp) menos que en 2018 y el monto más bajo registrado. Los recursos para atender el cáncer de mama alcanzaron los mil 116 mdp, 40% (788 mdp) menos que en 2018, e igualmente el monto más bajo registrado.

Asimismo, los recursos para atender el cáncer de la infancia y adolescencia fueron de 150 mdp, 50% (150 mdp) menos que en 2018, y el segundo monto más bajo después de 2019. Otros tipos de cáncer como el testicular o de próstata recibieron también menores recursos en 2020.

No sorprende las quejas por desabasto de medicinas. Según la plataforma cerodesabasto.org, en el 2021 se contabilizaron 3,237 reportes de desabasto de medicinas, la mayor cifra desde 2019, año en que comenzó a operar la plataforma. Se destaca que las principales enfermedades sin cobertura de medicamentos fueron cáncer, diabetes, postrasplantados e hipertensión[7].

Ideas para el cambio: México vs. Chile

El caso de Chile es interesante, porque han logrado establecer mecanismos para complementar la atención del cáncer que no estaba cubierta por la estructura de su sistema de salud. Además, explora soluciones costo-efectivas para el Estado.

En septiembre de 2020 Chile promulgó la Ley Nacional del Cáncer, con la cual se creó el Fondo Nacional del Cáncer, cuyo enfoque es financiar proyectos de investigación para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer. Es decir, su principal enfoque no es el de tratamiento, sino el de la prevención e investigación, como lo refleja el artículo 14 de dicha ley:

Artículo 14.- Fondo Nacional del Cáncer. Créase un Fondo Nacional del Cáncer, en adelante el Fondo, destinado a financiar total o parcialmente programas y proyectos que se encuentren exclusivamente relacionados con la investigación, estudio, evaluación, promoción, y desarrollo de iniciativas para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer.

Además, en su reglamento establece que los recursos pueden ser destinados a la adquisición de medicamentos, adquisición de tecnologías y equipamiento, formación y capacitación.

Artículo 8.- De la determinación de los concursos.- Para asegurar una equilibrada distribución de los recursos disponibles, entre los objetivos de la Ley Nacional del Cáncer, deberán realizarse concursos diferenciados para la asignación de recursos a proyectos y programas en materia de cáncer en las siguientes áreas:

a) Investigación. b) Adquisición de medicamentos. c) Adquisición de tecnologías y equipamiento. d) Formación y capacitación. e) Otra que determine la Subsecretaría, la que en todo caso debe estar debidamente justificada en relación con los objetivos dispuestos en el Plan.

Anualmente, y habiendo recursos disponibles, los concursos públicos deberán abarcar al menos dos áreas de las señaladas en los literales a), b), c) y d) del inciso primero de este artículo, y no podrá prescindirse de alguna de estas áreas, por más de dos años consecutivos.

Quizá lo más importante es que se prevé que los recursos del Fondo para el Cáncer no se traslapen con la cobertura de otros programas, como el Régimen General de Garantías Explícitas en Salud (GES), que garantiza la cobertura de 85 enfermedades (17 tipos de cánceres) con cobro de cuotas, y que vendría a ser como el Catálogo Universal de Servicios de Salud de México, que cubre 294 servicios.

Estos recursos tampoco se pueden traslapar con el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, conocida como la Ley Ricarte, el cual cubre 27 patologías sin costo, entre ellas tres tipos de cáncer: de mama, tumores neuroendocrinos pancreáticos y tumores del estroma gastrointestinal no resecables o metastásicos. Este programa se fondea mediante un fideicomiso llamado el Fondo para Diagnóstico y Tratamientos de Alto Costo, y vendría a ser como la Subcuenta de Atención de Enfermedades que provocan Gastos Catastróficos del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Esta exclusión en el uso del fondo se explica en su Artículo 36 del reglamento:

Artículo 36.- De la exclusión de otros regímenes de protección financiera.- No podrá asignarse recursos del Fondo para la adquisición de tecnologías sanitarias o medicamentos que ya se encuentren incorporados al Régimen de Garantías Explícitas en Salud, a que se refiere la ley Nº 19  o en el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, establecido en la ley Nº 20.850

No se aplicará lo establecido en el inciso anterior cuando la destinación o aplicación de la tecnología o medicamento se refiera a un problema de salud distinto al que está contemplado en la ley Nº 19.966 y Nº 20.850 o a una indicación distinta para el tratamiento de alguno de los problemas señalados. Sin perjuicio de ello, en estos casos deberá acompañarse evidencia de la utilidad de la destinación o aplicación propuesta, salvo en cuanto esta utilidad sea el objeto de estudio del proyecto o programa.

Es destacable que durante la discusión parlamentaria para la promulgación de la Ley del Nacional del Cáncer en Chile, legisladores propusieron la “creación de un fondo nacional de intervenciones oncológicas cuyo tratamiento sea más costoso y con alto nivel de efectividad”, lo cual fue declarado inadmisible por los impulsores de la misma ley, los senadores Carolina Goic, Guido Girardi, Francisco Chahuán y Rabindranath Quinteros[8].

Finalmente, del caso chileno llama la atención que el financiamiento del fondo, además de aportaciones del Gobierno, puede provenir de la cooperación internacional y de donativos, como lo marca el artículo 18 de la Ley Nacional del Cáncer:

Artículo 18.- Donaciones. Los contribuyentes del Impuesto de Primera Categoría que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre Impuesto a la Renta, declaren sus rentas efectivas determinadas mediante contabilidad completa o o simplificada, que efectúen donaciones al Fondo, podrán, para los efectos de determinar la renta líquida imponible gravada con el impuesto señalado, rebajar dicha donación como gasto.

Propuesta para un Fondo Nacional del Cáncer en México

Creemos que México debe de crear un fondo para complementar el financiamiento de los servicios ya otorgados por el Insabi, y financiado con recursos del PEF y otros sistemas de salud.

El fondo debe servir para financiar proyectos de investigación enfocados en la innovación, tratamiento (diagnóstico y atención oportunos) y la prevención del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, pensamos que se debe garantizar financiamiento para hacer realidad el derecho a la confirmación diagnóstica. Esto implica que bajo la sospecha de tener cáncer emitida por un médico certificado se genere un pase para que cualquier persona pueda recibir un diagnóstico en hospitales y clínicas de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE o incluso clínicas privadas.

Por último, es pertinente que una parte se dedique también a otorgar subsidios y/o financiamiento a tasas reducidas para pacientes con cáncer o para sus familiares, y a buscar soluciones de reaseguramiento en beneficio de la sustentabilidad del propio fondo.

El fondo se puede nutrir mediante una partida en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) –es decir, ingresos corrientes–  a partir de criterios preestablecidos, y aprobada anualmente en la Cámara de Diputados. Además, se debe permitir que el fondo reciba donativos privados y recursos de la cooperación internacional.

En cuanto a la gobernanza, el Fondo Nacional del Cáncer debería contar con una sólida política de transparencia y rendición de cuentas, al ser un sujeto obligado a responder preguntas de cualquier ciudadano y ente público o privado, a publicar periódicamente sus estados financieros, a publicar un plan estratégico y de trabajo, así como un reporte de operación y resultados, y a ser auditado por externos. Además, debe contar con estructura orgánica y tener un comité multisectorial que se integre al menos por autoridades, agrupaciones de pacientes, escuelas/colegios de medicina y organizaciones de la sociedad civil, con un rol de consejería, para vigilar cómo se gastan los recursos y nutrir las prácticas de gobernanza, entre otros.

Creemos que este puede ser un paso decisivo para mejorar la prevención y tratamiento del cáncer en México, aunque no suficiente. Se debe mejorar el gasto en todos los niveles de los sistemas de salud, así como mejorar la gobernanza del Fonsabi.

[1] Journal of Global Oncology, 2018. “Avoidable Mortality: The Core of the Global Cancer Divide”. Recuperado de: https://ascopubs.org/doi/full/10.1200/JGO.17.00190

[2] Escuela de Salud Pública de México. “La detección tardía afecta el pronóstico del paciente: cuál es la situación del cáncer de mama en México y en el Mundo”. Recuperado de: https://www.espm.mx/blog/situacion-cancer-mama-mexico/#:~:text=Y%20en%20M%C3%A9xico%20las%20mujeres,en%20mujeres%20de%20bajo%20riesgo.

[3] Gasto sin contar el gasto en pensiones, como un estimado del gasto real en atender la salud.

[4] En 2013 el Inegi estimaba que el número de personas que trabajaba en la informalidad era de 29 millones (59% del total) mientras que la cifra más reciente de 2022 apunta a que hay 32 millones de personas en la informalidad (56% del total).

[5] Juntos contra el Cáncer. Panorama del Cáncer en México. Recuperado de: https://juntoscontraelcancer.mx/panorama-del-cancer-en-mexico/

[6] Según las Reglas de Operación (ROP) del Fondo de Salud para el Bienestar (reglas 26 a 38) el comité técnico del Fondo compuesto por 10 miembros de la Secretaría de Salud y de Hacienda, es quién decide el monto de recursos para la compra de medicamentos o atención de enfermedades catastróficas. No hay candados para garantizar un gasto mínimo. Fuente: https://www.dof.gob.mx/2020/SALUD/ReglasdeOperacionFONSABI_07102020.pdf

[7] Radiografía del desabasto. Informe de Transparencia en Salud 2017-2021. Recuperado de: https://cdn-yeeko.s3.amazonaws.com/assets/Radiografia+desabasto+2017-2021.pdf

[8] Historia de la Ley Nº 21.258. Establece la Ley Nacional del Cáncer. Recuperado de: https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vista-expandida/7781/

ESPECIAL: las 10 tragedias inocultables en la hacienda pública a mitad de sexenio

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@Jorge_eCano)

Llegados a la mitad del sexenio, ya es posible identificar cuáles han sido los éxitos y fracasos en la gestión de las finanzas públicas, así como las prioridades reales –‘oficiales’– reflejadas en el gasto público.

El contexto general ha estado marcado por el estancamiento de los ingresos públicos, particularmente del Impuesto sobre la Renta (ISR), a pesar de la narrativa de fiscalización agresiva contra grandes contribuyentes y estrategias como la eliminación de la compensación universal, el aumento masivo de cartas invitación para la “autocorrección” fiscal y mayores causales para cancelación de sellos digitales.

Por el lado del gasto, observamos que la principal prioridad ha sido Pemex, tanto en la inversión como en la capitalización de la empresa. Al mismo tiempo, el apoyo para la CFE empieza a resquebrajarse, y lo que no admite duda es que los principales perdedores del sexenio han sido las entidades federativas.

Asimismo, identificamos que el gasto en salud sigue sin ser prioridad, pese a las lecciones de la historia reciente marcada por la pandemia, mientras los programas sociales no han aumentado más que en opacidad.

Finalmente, como legado del resto de sexenio se anticipa una fragilidad de las finanzas públicas provocada por el agotamiento de los fondos de estabilización y el desmantelamiento del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), que se ha vuelto una herramienta clientelar más, en lugar de atender la reconstrucción en las comunidades y demás necesidades apremiantes de la población.

Describamos una a una estas tragedias. 

1. Ingresos públicos estancados y con pérdidas

Ni los esfuerzos de fiscalización, ni la gran inversión en Pemex han logrado revertir el estancamiento de los ingresos públicos. Desde 2016, cuando ingresaron a las arcas del Gobierno 6.1 billones de pesos, no se ha repetido la bonanza.

A mitad de camino en la Administración AMLO podemos decir que el avance de los ingresos no es satisfactorio, en comparación con el cierre del gobierno anterior, en 2018. En 2021 el total de ingresos fue de 5.96 billones de pesos, sólo 3% (167 mmdp) superiores a los de 2018 o 6% (317 mmdp) por arriba de los observados en 2020. Visto de otro modo, los ingresos han aumentado sólo 1% (55.9 mmdp) en cada año de lo que llevamos de sexenio, en promedio.

Al desagregar los distintos tipos de ingresos, los tributarios son los que más han aportado al somero crecimiento. En 2021 cerraron en 3.56 billones de pesos, 1% (37 mmdp) más que en 2020 y 3% (98.5 mmdp) más que en 2018. No obstante, respecto al fin del sexenio de Peña Nieto, el 80% (79 mmdp) del crecimiento se debe a un mayor cobro de IVA, un impuesto que tiene poco que ver con las estrategias de fiscalización del Gobierno y más con el crecimiento de la población o la llegada récord de remesas, que han mantenido e impulsado el consumo interno.

El segundo componente que más ha estimulado los ingresos son los no tributarios no petroleros (NTNP), es decir, los aprovechamientos… Es decir, la extinción de fideicomisos y fondos de estabilización. Por ese concepto, en 2021, ingresaron 385.5 mmdp, 27% (82.5 mmdp) más que al cierre de 2018, aunque 34% (197 mmdp) menos que en 2020. Ya presenta rendimientos decrecientes esta estrategia.

Finalmente, los ingresos petroleros cerraron 2021 en 1.15 billones, 81% (516 mmdp) más que en 2020 –año que vio un desplome en los precios del petróleo–, pero sólo 4% (48.5 mmdp) más que en 2018. ¿Dónde están los resultados para las finanzas públicas de la gran apuesta en Pemex?

2. Cuando el “pastel” de la economía no crece, el ISR tampoco 

Diez mil millones de pesos (10 mmdp) o 1% de crecimiento para el ISR. Éste es el resultado de la agresiva estrategia de fiscalización del Gobierno federal, pero en un contexto en el que la economía se mantiene débil, no logra recuperarse a los niveles de 2018.

Al cierre de 2018 la recaudación de este impuesto fue de 1.88 billones de pesos. En 2019, con la desaceleración económica, cayó a 1.84 billones; para 2020, con todo y pandemia, se recuperó a 1.86 billones, y en 2021, el año de la recuperación, el ISR llegó a 1.89 billones. Se puede argumentar que la fiscalización por lo menos ayudó a mantener la recaudación ante tres años de estancamiento económico, pero es innegable que el avance es nulo, por donde se vea. Pero lo que debemos ver es que si la economía no hubiera decrecido en 2019, y se hubiera recuperado bien en 2022, la fiscalización agresiva

Esta fiscalización desde 2019 se fundamentó en el ABC fiscal: Aumentar la eficiencia recaudatoria; Bajar la evasión y elusión fiscal; y Combatir corrupción. También se eliminó la Compensación Universal que permitía saldar créditos fiscales en contra de un impuesto federal con saldo a favor de otro impuesto. Ahora los contribuyentes tienen que pedir devoluciones y enfrentar trabas administrativas. Finalmente, el Plan Maestro se ha enfocado en fiscalizar a Grandes Contribuyentes con auditorías focalizadas.

Al interior de los distintos sectores económicos [1]se observa que sólo cinco de 22 han tenido un crecimiento considerable; ocho sectores aportan menos de ISR que en 2018 y en cinco el aumento es menor al 5%.

Frente a 2018, el sector que más ha aumentado en términos de recaudación es el de dirección de corporativos y empresas. En 2021 aportó 53.6 mmdp, 58% (19.7 mmdp) más que en 2018. No obstante, en 2019 y 2020 su aportación rondó los 37 mmdp. Es decir, la fiscalización sobre la cúpula empresarial sólo se reflejó en 2021. Además, la cifra del año pasado está lejos de los mejores años –2011 o 2013, cuando el sector aportó más de 80 mmdp–. No hay mejora, sólo recuperación.

Le siguen los sectores del comercio al por mayor, con un aumento de 10.4% (14.3 mmdp), y comercio al por menor, en 12.7% (13 mmdp) frente a 2018. La dinámica de los mismos se explica por la resiliencia del mercado interno, que también ha impulsado al IVA. Además, pocas estrategias se han puesto en marcha para incrementar la tributación en el comercio al por menor, salvo la reciente creación del Régimen Simplificado de Confianza (RSC).

Asimismo, las actividades de gobierno y de organismos internacionales han crecido 9.2% (13 mmdp) frente a 2018. Aquí tampoco cabe el discurso de la fiscalización, puesto que se analiza la aportación de ISR del mismo gobierno. Donde sí se observa una mayor fiscalización es en la minería, la cual en 2021 aportó 65 mmdp, 24.7% (12.9 mmdp) más que en 2018, su mayor monto en la década. Este sector también ha estado en la mira del SAT.

Por el otro lado, hay sectores que destacan negativamente. En primer lugar, las industrias manufactureras –el sector de mayor peso en la tributación– aportaron 342 mmdp en 2021, sólo 0.4% (1,3 mmdp) más que en 2018.

Los servicios profesionales, científicos y técnicos –el sector que más personas físicas agrupa–aportó 135 mmdp en 2021, 12.3% (19 mmdp) menos que en 2018. Esto es muestra de la pérdida de empleos y de la disminución en la remuneración de los mismos.

De igual forma, el sector de servicios de apoyo a los negocios, manejo de desechos y servicios de remediación aporta 145 mmdp, 21% (39 mmdp) menos que en 2018 o 24% (46 mmdp) menos que en 2020. Esto puede estar relacionado con la desaparición del outsourcing que, no obstante, no se ha reflejado en mejor recaudación en los servicios profesionales o industrias manufactureras, donde están la mayoría de personas físicas.

Tampoco se ha visto avance en los servicios de alojamiento y preparación de alimentos y bebidas, el cual aportó en 2021 10.9 mmdp, 36% (6.2 mmdp) menos que en 2018. Otra muestra más de la debilidad del empleo formal de los mexicanos.

3 Estancamiento en el gasto público e inversión, excepto para Pemex

Si los ingresos públicos se han estancado, no extraña para nada que el gasto público se haya deprimido. En 2021 fue de 6.73 billones de pesos, 6.4% (403 mmdp) más que en 2020, pero parte de este crecimiento se debe a los 316 mmdp que se transfirieron a Pemex de forma extraordinaria. Sin estas transferencias, el crecimiento hubiera sido de sólo 1.4% (86 mmdp) frente a 2020, o de 1.5% (92 mmdp) frente a 2018.

Además, con todo y transferencias a Pemex, el gasto neto del sector público es prácticamente igual al alcanzado en 2016.

Al interior de la inversión pública, el gasto se ha visto castigado excepto para la empresa petrolera. En 2021 la inversión física fue sólo 0.2% (1.45 mmdp) superior a la de 2020, pero 1.1% (7.7 mmdp) inferior a la de 2018. No obstante, la inversión enfocada en Pemex fue 29% (60 mmdp) mayor que en 2020 o 26% (55 mmdp) mayor que en 2018. En otras palabras, todos los sectores de inversión fueron castigados, excepto Pemex.

La inversión sin Pemex cerró con una caída de 12% (58.9 mmdp) frente a 2020 o 13% (63 mmdp) respecto de 2018. Sólo por poner algunos ejemplos, la inversión en Salud cerró 11% (2.1 mmdp) por debajo en relación con 2018; la de educación, 11% (2 mmdp) igualmente debajo, y la de ciencia, tecnología e innovación fue 91% (2.4 mmdp) menor.

4 Gasto en salud: aunque usted no lo crea, sigue sin ser prioridad

Pese a ser un pilar del bienestar de la ciudadanía, y con todo y pandemia de covid-19, el gasto en salud no ha sido prioridad en la actual administración. En 2021 cerró con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021, u 8% (52 mmdp) frente a 2018. No obstante, 54.9 mmdp de ese gasto consistió en aportaciones a fideicomisos, lo que implica que no tenemos certeza de que los recursos efectivamente hayan llegado a la gente.

Sin las aportaciones a fideicomisos, el gasto funcional en salud fue 0.9% (5.9 mmdp) menor al de 2020 –cuando se aportaron 48.9 mmdp a estos instrumentos– o 2.1% (13.4 mmdp) superior a lo erogado en 2018, cuando se aportaron a fideicomisos 16.3 mmdp. Es decir, el gasto que sabemos que efectivamente ha llegado a la población acumula un aumento promedio de sólo 0.7% o 4.5 mmdp.

Otra forma de analizar el gasto en salud es a través del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), un organismo de la Secretaría de Salud, que atiende a las personas no derechohabientes de los otros sistemas, como el IMSS, ISSSTE, Sedena o Semar. O sea, que apoya a los mexicanos que más lo necesitan.

Pues bien, en 2021 el gasto total del Insabi, sin contabilizar aportaciones a fideicomisos, fue de 59.1 mmdp, 7% (4.4 mmdp) menor al de 2020, 4% (2.2 mmdp) menor a 2019 o 25% (19.6 mmdp) por debajo del promedio de 2012 a 2018. Para resumir, los recursos efectivamente gastados en la salud de la gente eran superiores cuando todavía existía el Seguro Popular. El análisis más profundo en salud se encuentra aquí.

5 Crecen los programas sociales, pero en opacidad

Pese al discurso del Ejecutivo, el gasto público en programas sociales no se ha incrementado en pesos. Lo único que ha aumentado es la proporción de programas que no clarifican su distribución geográfica, carencia que los hace menos transparentes y da pie a actos de corrupción.

En 2021 el gasto total en programas sociales fue de 730.8 mmdp, una caída de 5% (40.9 mmdp) frente a 2020 o de 1% (3.9 mmdp) frente a 2018. Ahora, si se compara frente al mejor año en la última década, 2015, la caída es de 17% (144 mmdp).

La caída en el gasto para programas sociales puede explicarse por el estancamiento de los ingresos tributarios o por el desplome de los ingresos petroleros. Lo que no tiene explicación es el incremento de programas sociales, que no muestran distribución geográfica o que por defecto están registrados en la Ciudad de México.

En 2018, último año de la administración pasada, sólo el 39% del total de programas sociales estaba en esta condición de opacidad. Un año después, en 2019, la proporción subió al 55% y para 2021 cerró en 58% del total.

Los principales programas que carecen de transparencia geográfica son también los prioritarios del Gobierno, como Sembrando Vida, el Programa IMSS Bienestar, el Programa de Vivienda Social o el Programa de Microcréditos para el Bienestar.

6 El abandono fiscal de CFE

En 2021 la CFE tuvo su peor déficit financiero desde 1990 –año a partir del cual se tiene registro–, por 60.5 mmdp, como lo explicamos en nuestro Erario Anual. La paraestatal ha comunicado que esto se debió a eventos “fortuitos”, como el congelamiento de ductos de gas en Texas. Los datos apuntan a otra razón: una mala planeación financiera y al abandono por parte de la Secretaría de Hacienda, que se quedó sin recursos

En 2020 la recesión económica causada por el covid abarató los precios de los energéticos. Ese año la CFE gastó 14% (34.6 mmdp) menos de lo presupuestado en su capítulo de Materiales y Suministros, es decir, en combustibles para la producción de electricidad. Para 2021, la Secretaría de Hacienda y CFE, en lugar de anticipar una recuperación de los energéticos, apostaron a que se mantendrían bajos. Se presupuestaron incluso 12% (27.6 mmdp) menos recursos para insumos de los utilizados en 2020.

Como era de esperarse, en 2021 las economías del mundo se recuperaron, al igual que los precios de los combustibles, y la CFE acabó gastando 40% (74.3 mmdp) más de lo aprobado en el capítulo de Materiales y Suministros. Si en 2021 se hubiera aprobado el mismo monto que se gastó en 2019, a la CFE le hubieran sobrado incluso 16.4 mmdp para insumos.

En suma, la CFE acabó gastando más que sus ingresos. Esto no hubiera sido un problema si Hacienda hubiera compensado el déficit de la paraestatal con más subsidios, pero contra todo pronóstico Hacienda abandonó a la energética a su suerte, por lo que la paraestatal cayó en déficit financiero por primera vez desde 2009.

La CFE y Hacienda habían planeado cerrar 2021 con un balance financiero positivo, de 28.5 mmdp. Para lograrlo se habrían tenido que desembolsar 89 mmdp más en subsidios, adicionales a los 70.2 mmdp ya pagados, haciendo que el apoyo total para la energética llegara a 159.2 mmdp. Este monto es superior a todo el presupuesto de la Sedena, por ejemplo.

Finalmente queda la duda sobre la falta de coberturas financieras para el gas que utiliza la CFE. En sus reportes financieros la empresa sólo menciona tener estos instrumentos para protegerse de variaciones del tipo de cambio y tasa de interés; no menciona nada con respecto al gas. No obstante, en su Plan de Negocios 2022-2026 afirma que entre sus metas está el desarrollo de estas coberturas, por lo que se intuye que no cuenta con ellas. Éste es otro factor que explica el golpe que sufrió la CFE por el aumento de precios de los combustibles.

¿Qué nos espera para 2022? Más inestabilidad financiera. Lo presupuestado en el capítulo de Materiales y Suministros es todavía 26% (69.2 mmdp) menor de lo observado en 2021. Con las perspectivas económicas y políticas se anticipa que los energéticos sigan aumentando de precio, por lo que la CFE se seguirá viendo presionada en sus finanzas y tendrá que seguir recortando inversión. En efecto: es el peor momento financiero para una reforma eléctrica.

7 Transferencias millonarias de Pemex, pero pérdidas de operación

El 2021 fue un año de contrastes para Pemex: recibió el apoyo más cuantioso del Gobierno federal en lo que va del sexenio, pero también sufrió su peor balance de operación desde 2016.

En 2021 la petrolera recibió 316 mmdp de capitalización por parte de la Secretaría de Energía. Esto equivale al 95% de todo el presupuesto de la Secretaría de Educación Pública –la cual, por cierto, es a la que históricamente se le asignan más recursos–. Además, cabe destacar que en el PEF 2021 sólo se habían autorizado 45 mmdp de aportaciones a Pemex, por lo que hubo un sobregasto de 600% (271 mmdp) que no pasó por el escrutinio democrático.

En fin, estas aportaciones a Pemex fueron 247% (225 mmdp) superiores a las promediadas en 2019 y 2020 o 703% (277 mmdp) superiores a las otorgadas entre 2014[2] y 2018 por la administración de Peña Nieto. Podemos decir que 2021 fue el año en que se sacrificó al erario público en el altar de Pemex.

Gran parte de esta capitalización no llegó a fines productivos. En 2021 se pagaron 142 mmdp en intereses y costos de la deuda, el mayor monto que se tiene registro desde 1990, o 61% (53 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. En contraparte, el gasto en inversión física fue de 267 mmdp, el mayor monto de la actual administración, pero 28% (102 mmdp) menos de lo que promedió la pasada administración.

Asimismo, en términos operativos la apuesta por Pemex tampoco se ha materializado. La plataforma petrolera en 2021 promedió 1,682 miles de barriles diarios (mbd), 118 mbd menos de los programado, y sigue lejos de los 2,000 mbd que promedió la pasada administración. Finalmente, el balance de operación –medido por las ventas netas menos el gasto programable– fue el peor desde 2016, con un déficit de 141 mmdp.

8 Fonden se volvió una herramienta clientelar

La desaparición del Fonden en 2021 dejó como saldo un desplome en el gasto de reconstrucción de infraestructura y el uso de los recursos de forma clientelar, como lo adelantamos desde finales de 2021 en este artículo.

Con datos del tercer trimestre habíamos advertido un recorte de 68% (2.6 mmdp) en reconstrucción con respecto a 2020, lo que implicaba que el 76% de los recursos se destinaran a programas sociales e instrumentos financieros y no a infraestructura. Al cierre de 2021 los datos fueron mucho peores.

El año pasado el gasto en reconstrucción cerró en 2.2 mmdp, un recorte de 78% (7.8 mmdp) frente a 2020 o 89% (17.6 mmdp) con respecto del promedio observado entre 2013 y 2020. ¡El recorte fue brutal!

Algunos sectores fueron prácticamente olvidados. La infraestructura educativa en 2021 recibió cero pesos para reconstrucción, cuando en promedio de 2013 a 2020 recibió 2.2 mmdp. El sector hidráulico obtuvo 190 millones, cuando en promedio recibía 4.9 mmdp. Los sectores urbano y de vivienda –que se vinculan directamente con el patrimonio de las familias– recibieron cero y 9 millones, cuando antes promediaban 521 mdp y 1.5 mmdp, respectivamente.

Esto impactó en los estados más pobres del país, aquéllos que tradicionalmente más se beneficiaban del Fonden. Chiapas recibió 156 mdp para reconstrucción, cuando en promedio recibía 2 mmdp; Guerrero recibió 125 mdp, cuando en promedio recibía 3.5 mmdp, o incluso Tabasco –cuyas regiones más pobres fueron inundadas por instrucciones del Gobierno federal para evitar la afectación de la capital– recibió sólo 6 millones, cuando antes recibía mil millones en promedio anual.

¿Qué sucedió con el resto de los recursos? 3.2 mmdp los gastó la Secretaría del Bienestar, 1.7 mmdp los ejecutó Protección Civil de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) y 5.6 mmdp se fueron para el pago de vacunas. Sobre este último punto todo indica que la Secretaría de Salud fue la que recibió estos recursos, aunque no hay claridad sobre este hecho, ni sabemos si esta transferencia sirvió para la compra de vacunas contra el covid o para cualquier otro tipo de vacunas[3].

Lo que es seguro es que en 2021 el 85% de los recursos del Fonden para atención de desastres fue ejecutado para fines distintos a infraestructura, cuando en promedio de 2012 a 2020 sólo el 18% se destinaba para fines distintos a la reconstrucción, como el apoyo en especie a la población o la compra de coberturas financieras. En otras palabras: ahora se privilegia el corto plazo y los réditos políticos.

La parte más cuestionable es que los 3.2 mmdp que gastó la Secretaría del Bienestar, a través de su Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia, se fueron a transferencias directas, lo que eleva el riesgo de uso clientelar de los recursos públicos. El ejercicio de estos recursos se clasificaron como Subsidios a la Producción, al igual que las pensiones para los adultos mayores, y fueron administrados por la misma unidad responsable: la Dirección General para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. 

9 Agotamiento inminente de los fondos de emergencia

La actual administración, durante la desaceleración de 2019 y la crisis de 2020, ha utilizado más del 90% de los fondos que había en 2018. Para eso, claro, son los ahorros. El problema es que 2021 nos dejó ver que no existen mecanismos para restablecer esos fondos. Lo grave es que el fondo de las entidades apunta a volverse más bien una deuda y no un activo.

El saldo del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) pasó de 316 mmdp al cierre de 2018 a 10 mmdp al cierre de 2020, una caída de 97% (306.8 mmdp). Estos recursos se utilizaron para cubrir el faltante entre los ingresos y gastos presupuestados el PEF 2019 y 2020. Aunque en 2021 los ingresos se recuperaron –sobre todos los petroleros–, el saldo del FEIP se mantuvo sin mejoras.

El problema de este fondo es su alta dependencia con respecto a recursos extraordinarios. De 2010 a 2021 los ingresos por el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) significaron sólo el 19% del total, mientras que el remanente del Banco de México (Banxico) representaron el 23% y las coberturas petroleras el 36%

Además, los ingresos recurrentes van a la baja. En 2021 los ingresos por el FMP fueron de sólo 8 mmdp, una contracción de 41% (5.5 mmdp) frente al promedio de 2010 a 2018, debido a la menor producción petrolera. Lo anterior nos demuestra que es necesaria una reforma que incremente los ingresos recurrentes que llegan al FEIP, que no depende solamente del petróleo.

El tema más preocupante es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). En 2020 el saldo de este fondo cayó a 32 mmdp, 68% (68.1 mmdp) menos de lo que tenía en 2018. No obstante, en 2020 el FEIEF se bursatilizó, es decir, se pidió un préstamo por 70 mmdp para cubrir los ingresos de las entidades ante la crisis económica. Sin esta capitalización, el fondo hubiera desaparecido ese mismo año.

La bursatilización implica que los ingresos ordinarios del FEIEF se irán a pagar lo prestado durante los siguientes 15 años. En 2021 los 2.2 mmdp que ingresaron por el FMP se fueron para pagar la deuda del fondo. Asimismo, se utilizaron 10.5 mmdp para compensar los ingresos de las entidades, por lo que el FEIEF cerró en 21.4 mmdp, 34% (11 mmdp) menos que en 2020.

Con un presupuesto optimista para 2022 (que posiblemente se quede corto y demande más salidas del FEIEF), sin un esquema que mejore los ingresos recurrentes del fondo y el compromiso del pago de la bursatilización por los siguientes 14 años, es posible no sólo que el FEIEF llegué a ceros, sino que se vuelva una carga financiera para las entidades.

10 Pierde el federalismo: gasto para entidades por debajo de 2018

Los grandes perdedores desde la llegada de la Cuarta Transformación han sido los estados. El gasto federalizado en 2021 –el total de recursos que manda la Federación a las entidades– fue de 2.01 billones de pesos, 7% (157 mmdp) menor a lo otorgado al cierre de 2018.

Gran parte de esta disminución se debe a una caída de 87% (118 mmdp) en el Ramo 23: Provisiones Salariales y Económicas. Es cierto que este ramo fue utilizado para otorgar recursos de manera opaca y discrecional en el sexenio anterior. No obstante, en lugar de reformar su funcionamiento o mandar los recursos a los estados por otros medios, el Ramo 23 prácticamente ha desaparecido.

Las Participaciones Federales –o los recursos de libre disposición que reciben los estados– acumularon 916 mmdp, una caída de 4% (40 mmdp) frente al cierre del sexenio. Por su parte, las Aportaciones –los recursos etiquetados– acumularon 826 mmdp, una contracción de 1% (5 mmdp). Los convenios de descentralización y los de reasignación también se redujeron en 11% (18 mmdp) y 22% (2 mmdp), respectivamente.

En suma, en 2018 el 34% del gasto neto del sector público correspondía al gasto federalizado. Al cierre de 2021, este monto se redujo al 30%, la más baja proporción en los últimos 20 años. Una clara victoria fiscal para el poder central.

Riesgos y oportunidades en 2022

Aún nos quedan por delante tres años más de gestión de la hacienda pública del actual Gobierno y para 2022 la perspectiva no es halagüeña.

Es seguro que los pronósticos de finanzas públicas planteados en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022 no se cumplirán. Tendremos, por un lado, precios del petróleo más elevados que incrementarán la recaudación petrolera, pero por otro la plataforma de hidrocarburos parece que no va a llegar a la meta y el crecimiento económico se quedará muy lejos del 4.1% previsto.

Además, el aumento en el precio del petróleo no es del todo bueno, pues repercute en un mayor precio de las gasolinas, el cual no ha aumentado porque el Gobierno está manteniéndolo estable al incrementar los estímulos que brinda a los consumidores. Esto, en la práctica, reduce el IEPS neto que cobra, es decir, merma su recaudación. Dado que 2022 es un año electoral, se ve difícil que el Gobierno quite los estímulos de los precios a las gasolinas antes de las elecciones.

En esta situación convendrá mantener una gran prudencia en el uso del dinero público. Si el petróleo se mantiene alto y se supera lo previsto en la Ley de Ingresos, convendría aumentar las aportaciones a los fondos de emergencia y no incrementar el gasto en más aportaciones a Pemex, por ejemplo. Es urgente garantizar un “colchón” financiero para lo que resta del sexenio.

El punto es no dar por hecho que se darán mayores ingresos petroleros de manera permanente y modificar al alza el gasto público. Aún queda por ver si el crecimiento de la economía es mucho menor a lo que actualmente se anticipa, situación que podría materializarse si se aprueba la reforma eléctrica o se dan otros cambios que sigan ahuyentando a la inversión.

[1] La SHCP divide las distintas fuentes de recaudación en 22 sectores económicos que van desde los extractivos como la minería, manufacturas, comercio o distintos tipos de servicios.

[2] A partir de 2014 es que se reportan las aportaciones a Pemex de una forma estandarizada.

[3] A finales de noviembre se publicó en el DOF la disposición que los recursos del Fonden presupuestados en el Ramo 23 podían ser destinados a la compra de vacunas, sin precisar qué tipo ni quién ejecutaría los recursos. DOF 23-11.2021 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5636005&fecha=23/11/2021

La perspectiva de la situación fiscal debe actualizarse continuamente

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Mariana Campos (@mariana_c_v) Alejandro García (@myosus)

La SHCP y el Congreso deben actualizar su marco macroeconómico y escenario fiscal de manera constante, con el fin de asegurar que el Gobierno tenga la liquidez necesaria para financiar su operación y las acciones que emprende para atender la crisis sanitaria y económica. Esto es especialmente importante en un contexto de alta incertidumbre, en el que todas las economías experimentan una liquidez reducida y, desde luego, ante la reciente degradación de las calificaciones de Pemex y del soberano y el desplome de los precios del crudo. 

Urgimos a nuestras autoridades fiscales a que actualicen, acuerden e informen continuamente sobre la evolución del marco macroeconómico, y contar así con un panorama realista de la situación de las finanzas públicas y, por ende, una estrategia fiscal pertinente para México. 

Es con este sentido que recomendamos la creación de un Consejo Fiscal que opere de manera permanente, y con particular diligencia mientras la estabilidad económica se encuentre en riesgo. La crisis no sólo es sanitaria; por ende, el Consejo de Salubridad General no es la única instancia técnica que debe analizar, deliberar y emitir recomendaciones.

Tibia estimación de la deuda

El Gobierno debe hacer frente a la pérdida de ingresos públicos, derivada de la caída en la actividad económica y el desplome en la producción y precio del crudo (MME). Pero los determinantes de esta pérdida evolucionan continuamente, y el Gobierno no actualiza su posición ni plan fiscal con la misma frecuencia y acuciosidad. No queda claro si las autoridades están conscientes de esto, y si saben cómo responder.

El Gobierno anunció su última posición en los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE), que publicó hace 20 días. Poco después el planteamiento quedó rebasado, pues la caída en la economía mexicana se espera que sea mayor, la producción petrolera se recortó para cooperar con la OPEP y ya ni hablar de lo sucedido ayer 20 de abril, con precios del crudo en rango negativo. 

En los PCGPE el gobierno avisó que hará uso de 289 mil millones de pesos del Fondo de Estabilización (FEIP) y de coberturas petroleras, para compensar sus menores ingresos, dejando 30 mmdp en el FEIP. En los PCGPE también se anunció un aumento del saldo acumulado de la deuda pública, que pasará de 45% a 52.1% del PIB. Esta subida se debe en gran parte a un aumento de la deuda externa por la depreciación del peso y a una mayor necesidad de endeudamiento durante 2020, provocada por los menores ingresos tributarios, por una disminución en el monto del PIB esperado al cierre de 2020 y a menores ingresos petroleros.

De acuerdo con la SHCP, esta necesidad de endeudamiento (RFSP) en 2020 aumentará a 4.4% del PIB (1,077 mmdp). Lo anterior implica un crecimiento de 1.8 puntos del PIB (399 mmdp) respecto a lo aprobado, que era de 2.6% del PIB (678 mmdp). 

Sin embargo, si la pérdida de ingresos observada resulta mayor a lo estimado en los PCGPE, ¿el Gobierno podría quedarse corto? El FEIP, las coberturas y la liquidación de fideicomisos podrían no alcanzar. La deuda tendría que ser mayor. Veamos por qué.

Al revisar los datos más actualizados sobre crecimiento económico y producción petrolera, en México Evalúa esperamos una pérdida de ingresos 197 mmdp mayor a la anunciada en los PCGPE. Esto podría incrementar la necesidad de RFSP establecida en los PCGPE para 2020 y, por ende, el saldo acumulado de la deuda pública ampliada podría ser mayor. 

La SHCP estimó en los PCGPE que los ingresos tributarios serán menores a los estimados en la LIF 2020, debido a un decrecimiento económico de 2.9% del PIB para 2020, mientras que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) e instituciones financieras lo estiman de entre -3% a -8%. Considerando el estimado de crecimiento propuesto por la SHCP (-2.9% del PIB), la caída oficial en los ingresos tributarios se espera en 155 mmdp. Sin embargo, en los últimos días han aumentado las caídas esperadas del PIB de México que estiman para 2020 diversos analistas, por lo que los ingresos de la recaudación serán menores a los esperados en los PCGPE. El FMI estima que la economía mexicana decrecerá 6.6%. En realidad, hemos calculado que si decrece 6%, los ingresos tributarios tendrían una disminución de 276 mmdp respecto a lo aprobado para 2020, es decir, 121 mmdp más de lo previsto por SHCP en los Precriterios. Serán 78% menores a la caída estimada por Hacienda en ese documento.

La SHCP reconoció, además, que los ingresos petroleros presupuestarios serán menores a los aprobados en la LIF 2020. Estima un faltante de 414 mmdp al cierre del año. La pérdida se debe a la suma de los siguientes factores:

  1. Caída en los precios de la MME, de 49 a 24 dólares el barril promedio, 
  2. Disminución en la meta de producción de 1,951 mbd a 1,850 mbd y 
  3. Depreciación del tipo de cambio: había estimado originalmente un promedio de 19.9, y ahora se actualizó a 22 pesos por dólar. 

Sin considerar que el 20 de abril el desplome del crudo alcanzó un precio negativo –y por ende el precio de 24 dólares por barril se tambalea–, el 15 de abril se dio a conocer que la Secretaría de Energía (Sener) pactó con la OPEP+ realizar una disminución de la plataforma de producción de crudo para alcanzar una producción promedio de 1,681 mbd. Esto, lamentablemente, se traduce en una disminución aún mayor de ingresos presupuestarios con respecto a los estimados por Hacienda en los PCGPE. La producción de petróleo nacional promedio prometida por Sener implica perder 54 mmdp en ingresos petroleros. 

No está de más anunciar que por cada dólar que el precio del crudo caiga en promedio durante el año, el erario pierde poco más de 13 mmdp. Supongamos que, que el precio promedio de la MME no se ubica en 24 dpb, sino en 14 dpb: se dejarían de ingresar más de 130 mmdp en adición a la pérdida por producción aquí calculada.

La Secretaría de Hacienda estimó que se tendría un faltante de 568 mmdp (1 punto del PIB) por menores ingresos tributarios y petroleros para el cierre de 2020. Sin embargo, en México Evalúa estimamos una pérdida mayor –197 mmdp más–, de 765 mmdp o 3.3% del PIB. Esto, como ya lo explicamos, se debe a una mayor caída en el crecimiento económico o PIB (-6.6% vs. -2.9%) y una menor producción de crudo comprometida por Sener (270 mbd menos para producir 1,681 mbd). 


Estamos a mitad de una tormenta inédita. Las condiciones económicas se degradan día con día. El Gobierno tiene que afinar su velocidad de reacción y actualizar con mayor precisión su análisis de escenarios; y debe hacerlo con máxima transparencia, comunicando, en la medida de lo posible, que hay mano firme en el timón o, al menos, que hay un entendimiento completo de lo que está pasando.  

ANEXO

Precriterios de una pandemia anunciada

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Alejandro García (@myosus)

La SHCP publicó el documento que servirá de base para el Presupuesto de 2021: los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE). En éste actualizó sus estimaciones para 2020, y como algunos ya anunciaron, no son halagüeñas, pero se mantienen sin acciones claras para atender la crisis que tenemos en puerta.

Antesala de una recesión

En 2019, Hacienda estimó que el PIB de México crecería 2% en 2020. En los PCGPE publicados el 1 de abril, actualizó a -2.9%, dada la situación global[1] provocada por el Covid-19 y la caída de los precios del petróleo. Citibanamex estima un crecimiento del PIB en 2020 de -5.1%… y no es el más fatalista.[2] La encuesta a diversas instituciones estima -3%, en promedio.

En materia de finanzas públicas, lo anterior significa que el Gobierno contará con menos recursos: 5% (-297 mmdp) por debajo, respecto a los “Aprobados” para este año, y que tendrá que hacer uso de fondos de ahorro para solventar el gasto público. Se anunció el uso de 280 mmdp de recursos del FEIP[3] y coberturas para compensar la caída esperada de ingresos tributarios (-155 mmdp) y petroleros (-414 mmdp).

Este año inició con la instauración –o al menos promesa– del INSABI y el retiro de recursos por 40 mmdp del Fideicomiso de Salud para el Bienestar, antes del Seguro Popular. Pero más recursos no se tradujeron en soluciones para los faltantes de insumos y medicamentos, ni para atender la emergencia sanitaria en puerta. Es probable que se retiren más recursos de este fondo y de otros más; es necesario que se transparente su uso y fines.

El 2 de abril, un día después de la presentación de los Precriterios, se publicó un decreto en el Diario Oficial por el cual se extinguen los fideicomisos públicos[4]. Esto con el fin de obtener recursos y hacer frente a las necesidades de gasto. Aún no se sabe el monto específico[5], afectaciones posibles y cómo se mitigarán o atenderán éstas.

Más endeudamiento

Ahora bien, el documento de Hacienda menciona que se pretende “minimizar” el uso de endeudamiento. Sin embargo, se estima que la medida más amplia del Balance Público (RFSP[6]) cierre en 4.4% del PIB, de un aprobado de 2.6%. Entonces, al final sí se tendrá un mayor endeudamiento, por 399 mmdp.

«Se planea privilegiar como fuente de financiamiento el uso de activos financieros del sector público con la finalidad de minimizar el uso de un mayor endeudamiento.» [7] (SHCP)

Otra acción que establece Hacienda es un menor gasto público. Una reducción de 0.6% (-37 mmdp), que viene principalmente de una reducción de 8% (-76 mmdp) en las transferencias a entidades federativas y municipios por participaciones federales. Sin embargo, estima un incremento del gasto programable; esto significa incrementar en 1% (43 mmdp) su gasto en los programas presupuestarios del gobierno. Surge la duda: ¿en qué se va a gastar más?

¿Medidas para paliar la crisis?

Los Precriterios también mencionan que se evalúan nuevas medidas para apoyar a Pemex y mayor gasto para atender la emergencia sanitaria, pero no indica algún rubro en específico como destino de ese gasto.

“El Gobierno de México reitera la importancia de Pemex como activo estratégico de nuestro país y evalúa medidas de apoyo adicionales a las ya implementadas para este año.” [8] (SHCP)

Este mayor gasto programable en 1% respecto a lo aprobado sugiere que no se pretende seguir una política contracíclica. Adicional a ese gasto, en el documento se menciona un programa de la banca de desarrollo para la reactivación de la economía de por lo menos 61 mmdp[9], por medio de créditos y microcréditos, reestructuración de deudas, ampliación de plazos y apoyo a liquidez de empresas. Dicho programa de reactivación equivale a 0.25% del PIB.

¿Qué hacen otros países?[10]

Brasil está reasignando el presupuesto y plantea medidas equivalentes al 3.5% del PIB, transfiriendo recursos por medio del padrón de beneficiarios (Bolsa Familia[11]), y medidas adicionales de apoyo financiero por 2.5% del PIB.

Chile tiene medidas fiscales por 4.7% del PIB, incrementando el gasto público en salud, mejorando beneficios al desempleo, con diferimiento de impuestos y acelerando el pago de contratos públicos.

Alemania sumó medidas de gasto y de reducción de impuestos por 4.5% del PIB, que incluyó ayudas a negocios, pymes y empleados autónomos. Además, implementó diferimiento de pagos de impuestos sin intereses.

Programas y proyectos ¿prioritarios?

Ante esto, seguir adelante con proyectos con rentabilidad económica incierta tiene un costo de oportunidad muy alto. Cada peso que se transfiere a Pemex o se destina a estos programas y proyectos inciertos es un peso que no se destina a impulsar la economía, el empleo y, por ende, al bienestar de los mexicanos. Aquí enlistamos algunos de estos proyectos…

Responsable y programa Monto aprobado en 2020 Millones de pesos Monto deseable* 2021 (SHCP)
Turismo: Transporte Masivo de Pasajeros 2,500 26,730
Bienestar: Sembrando Vida 28,504 29,428
Sedena: Infraestructura aeroportuaria 1,911 27,574
Trabajo y Previsión Social: Jóvenes Construyendo el Futuro 24,956 25,765
Agricultura y Desarrollo Rural: Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos 10,000 10,323

Fuente: Precriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP

También se tiene un proyecto en proceso: Refinería de Dos Bocas (8.1 mil millones de dólares)[12], que se proyectó con precios de gasolina y petróleo muy distintos a los observados en este año. Este proyecto tiene la justificación de ser palanca del desarrollo económico de México.

Más vale tarde que nunca

Por último, el documento de Hacienda menciona que se comenzó la revisión de la regla fiscal, entre otras razones, para generar mayor certidumbre sobre la viabilidad de las finanzas públicas en los siguientes años, que se complementará con un fondo de estabilización del ciclo de la economía y el fortalecimiento de la transparencia fiscal.

La pandemia y el choque de los precios del petróleo irrumpen en un momento de dificultad para las finanzas públicas mexicanas. En 2019, la economía tuvo un retroceso de 0.1%; Pemex tuvo una pérdida neta de 679[13] mil millones de pesos o 34.9 mil millones de dólares y el valor de la inversión física pública fue el más bajo desde que se mide (2006). Estos hechos deben ayudar a corregir decisiones de política pública para enfocar el gasto público en aquello que sea rentable en el corto, mediano y largo plazo para todos los mexicanos.

El Congreso debe participar de forma más contundente en la toma de decisiones presupuestarias, con propuestas y como contrapeso del Ejecutivo. Urge que las decisiones sean de la magnitud y sentido correctos, pero sin capacidades institucionales en la materia es casi imposible tomarlas. Un ejemplo es la ausencia de un Consejo Fiscal en el Congreso y la descoordinación del sistema nacional de salud –por la sustitución ‘atrabancada’ de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud por el INSABI–.

Obtener más recursos a partir del endeudamiento, de fondos de ahorro y de recorte al gasto público para atender la pandemia tiene un costo. Este costo es asumible si sabemos que se obtienen beneficios hoy y mañana en proyectos y programas rentables, bien ejecutados y que ayuden a las personas a salir de la crisis provocada por esta pandemia.

Hay que repensar si se deben gastar más recursos en Pemex, dado el costo que implica. Y lo mismo la premisa de ahorro y austeridad… ¿Para qué?

[1] Choque de demanda y de oferta agregada, situación que se estima de mayores dimensiones a lo observado en 2008-2009 con la crisis financiera.

[2] Reporte Económico Diario

[3] Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios

[4] Incluyen mandatos y análogos, se excluyen aquellos destinados a pago de deuda, salud, emergencias y obligaciones laborales y de pensiones.

[5] El Presidente en conferencia de prensa el 3 de abril mencionó la cantidad de 250 mmdp.

[6] Requerimientos Financieros del Sector Público

[7] PreCriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP, p4.

[8] PreCriterios Generales de Política Económica 2021 de la SCHP, p3.

[9] Hay dos programas específicos del Anexo VI que tienen cifras por definir.

[10] https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Policy-Responses-to-COVID-19

[11] Programa inspirado en Prospera.

[12] 166 mil millones de pesos a un tipo de cambio de 20.5 pesos por dólar.

[13] 658 mil millones de pesos corrientes, las cifras del documento están en pesos de 2020 constantes para su comparación.