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Intermitencia en la inversión y generación de electricidad de la CFE

Escrito por México Evalúa en mayo 15, 2024. Publicado en Analisis, Temas selectos.

La intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Por Carlos Vázquez, Salvador Sánchez y Jorge Cano *

2024 ya es uno de los años más caóticos en materia de suministro eléctrico del presente siglo. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) reportó este 11 de mayo, por segunda vez en menos de una semana, un estado de alerta al registrar reserva de generación de electricidad menor al 6%. Esto es algo que se observa de tanto en tanto en nuestro sistema, pero nunca de manera tan frecuente. El incremento de la temperatura en gran parte del territorio mexicano ha obligado a la población a consumir más electricidad para enfriar el ambiente y la comida, pero a un grado en que la oferta de energía no ha podido cubrir la demanda. Esto ha llevado a que, en plena ola de calor, las autoridades hayan programado apagones en zonas de por lo menos 15 estados, con el objetivo de estabilizar el sistema.

Esta intermitencia en el suministro eléctrico es reflejo de la intermitencia presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). El gobierno de Andrés Manuel López Obrador se encamina a ser el peor en inversión de la CFE comparado a sexenios anteriores. De hecho, para fines de 2023 no solamente este rubro no creció, sino que presentaba una caída importante.

La intermitencia en el gasto de inversión de la CFE:

El gasto promedio de inversión física de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se encamina a ser el peor en comparación con sexenios anteriores.

Durante el sexenio de Fox la inversión de la CFE promedió un un total de 43.12 mil millones de pesos (mmdp); con Calderón 54.85 mmdp y con Peña 49.33 mmdp. Sin embargo, el gobierno de Lopez Obrador promedia un monto de 39.02 mmdp al cierre de 2023, lo cual se traduce en una caída del 20.89% (10.30 mmdp), respecto al sexenio anterior.

El bajo desempeño en la inversión física de la CFE le ha salido caro a sectores prioritarios como son la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Al cierre de 2023, la inversión en generación de electricidad fue por 13.34 mmdp, lo cual representó una caída de 2.63% (-0.36 mmdp) en términos reales frente a 2022. Con esta caída, la inversión en generación de la CFE se ubicó en su segundo nivel más bajo del sexenio y es prácticamente la mitad, -49% (-12.85 mmdp), de lo que se gastó al cierre del sexenio anterior (2018).

La historia se repite en la inversión en transmisión y distribución de electricidad. Al cierre de 2023, se invirtieron 5.53 mmdp en transmisión y 9.21 mmdp en distribución de electricidad. La inversión en estos rubros se encuentra por debajo de lo invertido al cierre del sexenio anterior. En el caso de la transmisión, que es la encargada de transportar la electricidad desde las plantas de energía a las subestaciones, presenta una caída de 16.92% (1.88 mmdp) frente a 2018, cuando se invirtieron hasta 11.08 mmdp. Mientras que en el caso de la distribución, que es la encargada de suministrar desde las subestaciones al consumidor final, la caída en la inversión es aún mayor, registrando una disminución de 37% (3.36 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Estos números ponen de manifiesto una clara intermitencia en el ciclo de crecimiento de la inversión en la generación y suministro de energía eléctrica.

El problema de la baja inversión física de la CFE es reflejo del desaprovechamiento del presupuesto de la entidad. Durante todo el sexenio, el gasto en inversión física de la CFE ha sido inferior al monto que se le aprueba. Al cierre del 2023, el subejercicio fue de 15.2% (7.7 mmdp). Se ha operado en promedio durante el sexenio con un gasto que es 22% inferior al monto aprobado, mientras que durante la administración anterior, los subejercicios promediaron 11%.

A menor gasto en inversión menor energía producida

La lamentable inversión física por parte del gobierno, se ve reflejada en un bajo incremento de la capacidad instalada de la CFE. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE) y el 5to informe de Gobierno, a junio del 2023 el incremento fue de 1,976.24 megawatts con respecto al cierre del sexenio anterior, mientras que en el gobierno de Peña, el incremento fue de 3,372.81 megawatts. Es decir, se ha incrementado la capacidad instalada en 4.54%. Pese a esto, este incremento es casi la mitad del registrado por Peña, el cual fue de 8.41%.

En México, la producción de energía eléctrica ha dependido en gran medida de las plantas termoeléctricas desde 2002 hasta 2023. En 2022, el 54.55% de la generación de energía eléctrica se realizó mediante tecnología termoeléctrica, que principalmente utiliza carbón, diésel, combustóleo y gas natural. Esta dependencia puede ser un factor de vulnerabilidad para la generación de energía, debido a la disponibilidad y estabilidad de estos recursos.

Un ejemplo fue lo ocurrido en 2021, cuando los gasoductos en el sur de Texas se congelaron, lo que provocó interrupciones en el suministro de gas natural. Como consecuencia, hubo apagones significativos en el norte del país. Este evento pone en evidencia los riesgos asociados con la dependencia de fuentes de energía fósiles, afectando la capacidad de generación de energía. Por tal motivo, se requiere diversificar la generación de energía para mitigar estos problemas adversos. Lo ideal es optar por fuentes de energía renovables. Con estas medidas, se contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, alineándose con los objetivos globales de sostenibilidad y mitigación del cambio climático. Un ejemplo de esto se puede observar en países como Alemania, donde la mayor parte de la generación de energía es mediante plantas eólicas y solares.

El bajo desempeño en el crecimiento de la capacidad instalada se ha reflejado en una menor generación de energía eléctrica. De acuerdo con el Sistema de Información Energética (SIE), desde el primer año de gobierno de la presente administración, la generación total de electricidad —producida por la CFE y los Productores Independientes de Energía (PIEs)— cayó 3.2% frente al año anterior. La razón: una caída de 8.8% en la generación de electricidad por parte de la CFE.

Este fue sólo el principio en el descenso de la generación de electricidad por parte de la energética. Durante 2020 y 2021, la CFE produjo los niveles más bajos de electricidad desde el año 2002: la generación de electricidad pasó de 13 millones de megawatts por hora, a 10 millones de megawatts por hora. De esta caída no ha logrado recuperarse, y al cierre de 2023 se produjeron 12.5 millones de megawatts por hora: 12% inferior a lo generado durante 2018.

Sin embargo, la caída en la generación de electricidad de la CFE pudiera ser aún mayor de no ser por la participación del sector privado en la generación de electricidad. Durante el sexenio se ha incrementado la producción bruta de electricidad por parte de los PIEs, y al cierre de 2023 llegaron a producir hasta 8.5 millones de megawatts por hora en promedio, lo cual es el nivel más alto del cual se tenga registro en el SIE.

Al respecto, vale la pena mencionar que durante esta última administración se ha hecho énfasis en reducir la participación de los privados en la generación de electricidad en el mercado eléctrico mayorista, donde participan tanto la CFE como empresas privadas. Por su parte, los PIEs, con contrato exclusivo para la CFE, producen en promedio el 40.8% de la electricidad de la propia CFE.

Cabe recordar que con la propuesta de reforma energética de 2021 se buscaba limitar por ley que la cuota para los generadores privados en el mercado eléctrico mayorista no superase el 46%. La candidata de Morena a la presidencia de la república sigue manteniendo esta propuesta, aún cuando va en contra de la Constitución, que establece libre mercado en el segmento de generación. Esto representaría un freno a la generación de electricidad del sector privado, el cual ha amortiguado el mal desempeño de la CFE a lo largo del sexenio y en ocasiones de crisis productivas. Un ejemplo de esto sucedió en 2020, cuando la generación de la CFE cayó 19.9% frente a 2019, debido al congelamiento de gasoductos en el norte del país. En ese contexto, la generación de electricidad por parte de los PIEs aumentó 7.8%, permitiendo compensar el mal desempeño de la CFE.

Repartiendo menos energía a más hogares

Un logro que esta administración gusta de celebrar es que se han logrado conectar más hogares a la red pública de electricidad. De acuerdo con datos de la ENIGH 2022 el 98.9% de las viviendas se encuentran conectadas a la red pública, 0.1% a una planta particular, 0.2% a panel solar, 0.4% de otra fuente, y 0.4% de las viviendas aún no cuentan con electricidad. Lo anterior implica que entre 2022 y 2018 se lograron conectar 3.1 millones de viviendas a la red eléctrica.

Sin embargo, pese a los festejos, es un logro a medias. Si bien se han conectado más viviendas a la red eléctrica, al no haber un aumento significativo en la generación de electricidad y en la infraestructura de transmisión y distribución, la población recibe un suministro de baja calidad por la presencia de más apagones y de mayor duración.

Al cierre de 2023 se ha dado un incremento en el número de apagones a nivel nacional, así como en la duración de los mismos. En otras palabras, se va más la luz y por más tiempo. De acuerdo con el SIE al cuarto trimestre de 2023 se dieron en promedio 13.1 interrupciones por cada cien usuarios finales, atribuibles al proceso de transmisión, es decir, a un fallo por parte de la CFE. Durante el mismo trimestre, las interrupciones duraron en promedio 11.9 minutos, lo cual representa la duración más larga no vista desde 2017, que es cuando se comenzó a reportar la información. De hecho ya se hilaron dos trimestres con las mayores interrupciones del sexenio y además con el mayor tiempo de interrupción.

Dado lo anterior, no sorprenden los apagones. Desde finales de 2023 se están presentando las mayores interrupciones y de mayor duración en el sistema de red eléctrica desde el cierre del sexenio anterior. Esto es resultado, como ya se mencionó anteriormente, de los bajos niveles de inversión en generación, y de que la matriz energética se encuentra altamente sesgada hacia la generación vía combustibles fósiles en un 75%, según datos del Cenace. Esto disminuye el margen de maniobra en la producción de energía ante eventos adversos. Por último, los apagones pudieran ser aún mayores de no ser por la participación del sector privado vía los Productores Independientes de Energía. Por lo que, se debe continuar la promoción de esta figura para la generación de electricidad.

* Agradecemos el apoyo de Ana Moreno, coordinadora del Programa de Competencia y Regulación de México Evalúa.

5 evidencias sobre las finanzas públicas: Anual 2022

Escrito por México Evalúa en marzo 1, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

Recupera la presentación de los indicadores del análisis, aquí

Tras el cierre del cuarto año del actual Gobierno federal su legado de finanzas públicas parece estar ya definido. El crecimiento de los ingresos públicos será menor que el de los sexenios pasados, el endeudamiento seguirá al alza, la inversión física y los subsidios difícilmente superarán los máximos históricos y las empresas públicas seguirán siendo un lastre para el erario.

El año pasado estuvo marcado por un incremento de los precios del petróleo a nivel mundial, el cual impulsó los ingresos petroleros de nuestro país a niveles no vistos desde 2014. Sin embargo, los ingresos totales se mantuvieron estancados, debido a una pérdida de 239.7 mmdp vinculada con los estímulos a las gasolinas, por una menor recaudación de IEPS e IVA. Si a lo anterior se suma el apoyo fiscal a Pemex, las intervenciones del Gobierno en la política energética significaron pérdidas de más de medio billón de pesos. El desbalance fiscal resultante impulsó al endeudamiento hasta el peldaño de los 1.26 billones de pesos, la cifra más alta en pesos reales desde 2008, cuando se empezó a registrar el dato.

Ese gran endeudamiento, lamentablemente, no fue utilizado para financiar inversión. Aunque el gasto en obra pública llegó a 935 mmdp, el mayor monto del sexenio, fue 26% menor al endeudamiento. Según los datos vigentes de la SHCP, antes de 2019 la inversión siempre había sido superior al endeudamiento. Además, el reciente crecimiento en inversión se debe, sobre todo, a proyectos de dudosa rentabilidad, como el Tren Maya y Dos Bocas, mientras que sectores como Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad siguen por debajo de sus mejores épocas.

Esta receta se repite en los subsidios. Aunque alcanzaron los 857 mmdp, el mayor monto de la actual administración, siguen por debajo del promedio histórico. El incremento prácticamente se concentró en un solo programa –Pensiones para Adultos Mayores–, y de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 están por debajo de lo observado en el sexenio pasado.

Finalmente, la CFE presentó su peor balance de operación que se tenga registro, lo que la aleja más del objetivo de ser rentable por sí sola. Encima de esto, por segundo año consecutivo el Gobierno federal faltó en su compromiso de darle suficiente apoyo a la empresa para que no cerrara 2022 en números rojos.

Éstas son las cinco evidencias principales que sacamos en claro en las finanzas públicas de 2022.

1 El alto costo de la política de intervención gubernamental en el sector energético

A pesar de que en 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014, y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro, el Gobierno tuvo que recurrir al mayor endeudamiento neto desde 2008 (desde que hay registro) por un monto de 1.26 billones de pesos. ¿Cómo explicar esta paradoja? Es sencillo: al otorgar los estímulos para contener el precio a las gasolinas y el apoyo fiscal a Pemex, otros ingresos fueron sacrificados.

El incremento de los precios del petróleo en 2022 impulsaron los ingresos petroleros a 1.48 billones de pesos, 18.7% (233 mmdp) más que en 2021 o 23.9% (286 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, el ISR llegó a 2.26 billones, 11% (224 mmdp) más que en 2021 o 11.6% (235 mmdp) más que el promedio de la administración pasada, gracias a las medidas de fiscalización.

Sin embargo, los ingresos totales sólo aumentaron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021, o 5.5% (344 mmdp) frente al mencionado promedio. Este incremento de los ingresos totales es el peor de los últimos cuatro sexenios, como explicamos en nuestro análisis del cierre de año.

El principal factor que estancó los ingresos en 2022 fue la decisión de otorgar los estímulos a los combustibles, que funcionaron como un subsidio. Debido a esta política, en 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021, y se quedaron cortos frente al calendario en 124% (397 mmdp).

Sin embargo, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar servicios y programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021, y 72% o 269 mmdp superiores frente al calendario. Es decir, los menores ingresos de IEPS frente al calendario (397 mmdp) no fueron compensados del todo por los excedentes petroleros federales (269 mmdp), y dejaron un boquete fiscal de 128 mmdp.

Una situación adicional, y que pocos analistas consideran, es que la política de contención de precios no se limitó al IEPS, sino que también empeñó al IVA a través de devoluciones de este impuesto a los distribuidores de gasolina, para que vendieran su producto por debajo del valor real. En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3% en el año. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Este aumento en las devoluciones puede considerarse como una pérdida fiscal por la política de contención de precios, como también explicamos en el Erario Anual de 2022.

Así, por la política de contención de precios de las gasolinas, el Gobierno federal perdió 239.7 mmdp, más que todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp): 128 mmdp por menor cobro del IEPS y 111.7 mmdp por menor cobro de IVA.

A la cifra anterior se le pueden sumar las pérdidas fiscales por la reducción de la carga tributaria a Pemex a través del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el cual pasó de 65% en 2019 a 40% en 2022. De enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC pagado a la Federación fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos). Sin embargo, de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp, es decir, 161 mmdp adicionales. (En este análisis explicamos más a fondo la naturaleza y la evolución del Derecho de Utilidad Compartida.)

Finalmente, en 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. Estas transferencias se usan para el pago de la deuda de Pemex y para su operación, como la construcción de la refinería de Dos Bocas. Para colmo, se ha vuelto una situación estructural el constante sobregasto de los recursos aprobados en la materia, como lo hemos mencionado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp por la primera (y faltan los datos definitivos a diciembre) y 188 mmdp por las transferencias. Además, con la pérdida tributaria causada por la disminución del cobro de IEPS (128 mmdp), más los hasta 111.7 mmdp que se dejaron de cobrar por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por la política de intervención (ya se justifica llamarla así) en el sector energético llegó a 588 mmdp, recursos suficientes como para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. Si encima de esto consideramos los subsidios a las tarifas eléctricas, que en 2022 ascendieron a 82.4 mmdp (que detallaremos en la evidencia 5), el costo asciende a 670.4 mmdp.

2 De la austeridad a la laxitud fiscal

Los desbalances fiscales mencionados sellaron el fin de la política de austeridad, de la que sólo queda el recuerdo y una narrativa. En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008 (que se tiene este registro). En puntos del PIB, estos RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año del sexenio pasado los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB.

Un factor preocupante es que en 2022 se superó por tercer año consecutivo el endeudamiento programado frente al PIB. El exceso fue de 27% (264 mmdp) en relación con el monto de endeudamiento neto estimado de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), pues originalmente sólo se habían aprobado unos RFSP de 996.6 mmdp. En términos del PIB, el monto aprobado fue de 3.5% pero lo observado ascendió a 4.4%, es decir, casi un punto en exceso.

En 2019 el endeudamiento observado quedó 9.5% (71 mmdp) por debajo de lo estimado, pero en 2020 fue 36% (279 mmdp) superior y en 2021, 18.7% (170 mmdp) mayor. Así, de 2020 a 2022 el Gobierno ha sobrepasado en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los (CGPE), lo que demuestra una laxa disciplina fiscal.

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron a causa del aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda: el costo financiero (pago de intereses) del Gobierno fue de 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando, debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, con respecto a los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas.

3 Inversión física en 2022: un logro a medias

No hay que celebrar tan pronto: aunque el gasto en infraestructura federal en 2022 alcanzó el nivel más alto del sexenio, su composición y sostenibilidad han empeorado: unos cuantos proyectos consentidos empujan el aumento, pero se deja atrás a la mayor parte de los sectores económicos, y a costa de un desequilibrio en el endeudamiento.

Después de tres años de estancamiento, en 2022 el gasto en inversión física llegó a llegó a 934.7 mmdp, 25.2% (188 mmdp) superior a la de 2021 y la mayor de este sexenio, aunque se mantuvo por debajo en 4% (36.9 mmdp) frente al promedio de la administración pasada. La mejora parcial podría interpretarse como un avance en el impulso económico a través de la inversión pública, sin embargo, si se descuentan obras insignia de dudosa rentabilidad económica y social, como el Tren Maya (178 mmdp) o la refinería de Dos Bocas (146 mmdp), la inversión fue de sólo 609 mmdp, nivel similar al observado en 2007.

De hecho, el 74% (140.8 mmdp) del crecimiento de la inversión física de 2021 a 2022 (188 mmdp) se explica tan sólo por el proyecto del Tren Maya. En 2022 el gasto de esta obra fue de 178.6 mmdp, 373% (140.8 mmdp) superior a lo reportado en 2021. Es destacable que su presupuesto fuera sobrepasado en 181% (115 mmdp) frente a lo aprobado por el Congreso, monto con el que se podría financiar al INE 5.8 veces. Independientemente de las fuertes críticas sobre la rentabilidad y el calibre de los impactos ambientales del proyecto, no hay duda de que esta obra insignia ha sobrepasado por mucho el presupuesto que le fue autorizado.

Por otro lado, se estima^[1] que el gasto en la refinería de Dos Bocas cierre 2022 en 146 mmdp, un incremento de 19% (23.7 mmdp), lo que explicaría el 12% del aumento de la inversión en 2022. Además, se espera que su sobreejercicio en 2022 ascienda a 225% o 101 mmdp. En conjunto, el aumento en 2022 para las dos obras insignia (164.5 mmdp) explica el 87.5% del aumento de la inversión física, lo que muestra la poca diversidad de la misma.

Un punto adicional sobre la refinería de Dos Bocas: no existe información sobre el avance financiero de la obra, ni en los reportes trimestrales de finanzas públicas, ni en la cartera de inversión, ni en ambas plataformas de la Secretaría de Hacienda. Esta falta de transparencia es preocupante, debido a la envergadura de dicho proyecto.

La focalización de la inversión en unas pocas obras prioritarias significa que muchos sectores económicos y sociales han sido descuidados. Frente al promedio del sexenio anterior, 16 de 24 sectores tuvieron una menor inversión, entre los que destaca Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad.

En 2022 el sector de Combustibles y Energía –que engloba la inversión de Pemex y CFE– reportó 373.4 mmdp, 9.8% (33.2 mmdp) más en comparación con 2021, pero una caída de 14% (60.3 mmdp) frente al sexenio pasado. Esto significa que, a pesar de la llamativa obra de Dos Bocas, la inversión de Pemex sigue sin despuntar, lo que no contribuye a que su plataforma petrolera aumente (ésta fue de 1.6 millones de barriles, la peor cifra desde 1979, como detallamos en nuestro Erario Anual). También explica el deterioro operativo de la CFE, como abordaremos más adelante.

Otro sector gravemente afectado es el de Educación, el cual recibió 17.5 mmdp en 2022, sólo 0.9% (152 mdp) más que en 2021, pero 30% (7.6 mmdp) menos frente al sexenio pasado. Esta caída limita la construcción de escuelas y universidades, necesarias para garantizar el acceso a la educación de calidad en México, permitir la movilidad social y el desarrollo económico.

Ni hablar del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual recibió 506 mdp en 2022, un aumento de 95% (247 mdp) frente a 2021, pero se mantiene 93% (6.5 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Dejar de lado el desarrollo tecnológico a costa de favorecer unos pocos sectores es una muestra más de que la política de desarrollo está mal enfocada y tiene pocas posibilidades de éxito.

Asimismo, se destaca negativamente la inversión en Asuntos de Orden Público (seguridad civil policial) con sólo 5.1 mmdp, 20% (1.3 mmdp) menos frente a 2021 o 28% (1.9 mmdp) inferior frente al sexenio pasado. Por su parte, Protección Ambiental, con 6.7 mmdp en 2022, se colocó 78% (2.9 mmdp) por arriba de 2021. pero 58% (9.1 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Seguridad civil y medio ambiente: otros sectores olvidados.

También hay que mirar con lupa los sectores favorecidos. Si bien Transporte llegó a 228 mmdp en 2022, 171% (144.3 mmdp) más que en 2021, o 207% (144 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado, todo se debe al subsector de Transporte de Ferrocarril (Tren Maya).

El gasto del subsector de Transporte por Carretera en 2022 fue de 38.6 mmdp, 6% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 44% (30.5 mmdp) menor al promedio, un monto que significa en sí una afectación al desarrollo y mantenimiento de nuevas vías de comunicación. Para el Transporte Aéreo^[2] el gasto fue de 13.1 mmdp, 1,142% (12 mmdp) mayor a 2021, pero 59% (18.9 mmdp) menor al promedio. Finalmente, en 2022 no se reportó gasto en el subsector de Transporte Marítimo, mientras que en el sexenio pasado se promedió un gasto anual superior a los 3.5 mmdp.

Muchos de los recortes frente a años pasados se han dado por modificaciones que el Poder Ejecutivo ejecutó discrecionalmente al programa de inversión aprobado en el Congreso. Frente al calendario aprobado, ocho de 23 funciones económicas tuvieron recortes frente al programa. Destacan Asuntos de Orden Público (policía), con un subejercicio de 79% (19.3 mmdp); Protección Social, con uno de 80% (335 mdp) o Asuntos Económicos (Istmo de Tehuantepec), con 97% (9.6 mmdp). Incluso Combustibles y Energía (Pemex y CFE) se quedaron 13% (66.4 mmdp) por debajo de la meta, a pesar de ser supuestamente sectores prioritarios para el Gobierno.

Por contra, el sector Transporte –Tren Maya– gastó 80% (101 mmdp) más, y Seguridad –por fideicomisos de la Sedena– un 845% (39.4 mmdp) más de lo aprobado. En resumidas cuentas, es obvio que se tuvieron que sacrificar sectores importantes para beneficiar al Tren Maya y al ´guardadito´ de la Sedena, usado para construir obras prioritarias.

La focalización de la inversión en un puñado de proyectos también ha significado la concentración de la inversión federal en ciertas regiones. El 90% (170 mmdp) del incremento de la inversión en 2022 frente a 2021 (188 mmdp) se concentró en sólo cuatro entidades del sur del país: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Tan sólo Quintana Roo llegó a una inversión de 75 mmdp, 498% (62.2 mmdp) más que en 2021 o 1,548% (70.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Asimismo, Tabasco obtuvo 153 mmdp de inversiones federales, 49% (43.3 mmdp) más que 2021 o 31% (35.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

En 2022 sólo la Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato y Veracruz tuvieron caídas en su inversión frente a 2021, pero son 19 las entidades que tuvieron peor inversión federal si la comparación es con el promedio del sexenio pasado. Edomex fue la más afectada, con 64% o 49.9 mmdp menos, a pesar de tener la mayor población. Asimismo, llama la atención Veracruz, con una inversión 52% (36.9 mmdp) menor.

En efecto, los cambios en los patrones de la inversión federal modificaron la concentración de la misma en las entidades. El Estado de México pasó de ser la entidad más favorecida en 2018, con 17.3% del total de la inversión, a tener sólo el 3% en 2022, una pérdida de 14 puntos porcentuales. De igual forma, la Ciudad de México pasó de 14.7% a 12%. Por el contrario, la entidad más favorecida fue Quintana Roo, la cual pasó de tener sólo el 0.5% de la inversión federal a 8.1%, un aumento de 7.6 puntos porcentuales, seguida de Tabasco, que pasó de 10.4% a 16.7%. Sin embargo, la entidad que más concentra la inversión es Campeche –por la operación de Pemex–, con el 22.7% en 2022, un nivel similar al promedio del sexenio anterior (21%).

Además del inequitativo aumento de la inversión federal, lo que preocupa es que la proporción del gasto en infraestructura frente al endeudamiento no ha hecho más que deteriorarse en el sexenio. Mientras que el gasto en inversión física registra un crecimiento de 23.8% (180 mmdp) frente a 2018, el endeudamiento neto (Requerimientos Financieros del Sector Público) aumentó en 99.6% (629 mmdp). Es decir, las necesidades de endeudamiento han aumentado 3.4 veces más que la inversión ejercida.

Otra forma de verlo es que antes de 2019 la deuda siempre fue inferior a la inversión física. En promedio, en el sexenio pasado la deuda fue 21% (177 mmdp) inferior a la inversión, pero en lo que va de éste se ha revertido esta proporción: ahora es 30% (242 mmdp) mayor

Lo anterior es un indicativo de que el aumento histórico del endeudamiento no ha sido para financiar proyectos de inversión que permitan, en el futuro, un mayor crecimiento, sino que ha servido para financiar el gasto corriente, lo cual es insostenible. Esta inestabilidad financiera se acrecienta si consideramos que los proyectos prioritarios, hacia los cuales se orienta el gasto de inversión, tienen un dudoso potencial económico y social.

La última consideración al respecto de la inversión física es que en 2022 se superó el plan anual de inversión en 6.9%, la primera vez desde 2016. Lo anterior se logró gracias a una mayor inversión física indirecta –realizada por el sector paraestatal con recursos federales o propios–, previsiblemente por el gran gasto en el Tren Maya, realizado por el Fondo Nacional de Turismo (Fonatur), entidad paraestatal. Dicha inversión indirecta llegó a 448 mmdp, 49% (146 mmdp) más que en 2021, y la mayor proporción que se tenga registro. Además, superó su calendario en 144% (137 mmdp).

Sin embargo, la inversión física directa –realizada por el Gobierno central– fue de 487 mmdp, apenas 9% (41.8 mmdp) más que en 2021, y sólo cumplió con el 86.4% del plan anual, el menor nivel desde 2019. Todo esto sirve para demostrar que en realidad no se ha mejorado la gestión de la inversión; si se superó la meta global del año fue gracias al sobreejercicio en el Tren Maya.

4 Subsidios 2022: inferiores y menos progresivos

A pesar de la narrativa que enaltece a la presente administración por la ‘gran’ inversión que hace en programas sociales, en los hechos la promoción de la equidad social, a través de las políticas de subsidios, tiene severas deficiencias en relación con el sexenio anterior. No se ha igualado el gasto alcanzado en la administración anterior, permanece por debajo. Pero, además, los recursos llegan cada vez menos a la gente en condiciones de pobreza.

En 2022 el gasto en subsidios llegó a 857 mmdp, 8.5% (67.1 mmdp) más que en 2021, alcanzando el mayor monto de lo que va de sexenio, pero se mantuvo todavía por debajo, en 1% (6 mmdp), frente al promedio del sexenio pasado. La distancia es mucho mayor si se compara frente al máximo de 2015 (945 mmdp): el de 2022 fue menor en 9% o 87 mmdp. Pese al discurso de priorizar la repartición de la riqueza, el monto que el actual Gobierno gasta en tal causa aún está por detrás.

Además, el gasto en esta administración se ha enfocado en un número reducido de programas. En 2022, las Pensiones para Adultos Mayores supuso un gasto de 244.5 mmdp. El año pasado ese programa acaparó el 28.5% (244.4 mmdp) del total del gasto en subsidios, la mayor concentración jamás registrada. Como punto de comparación, en 2018 esas Pensiones concentraron sólo el 5.5% (46 mmdp) del total del gasto en subsidios. En ese año, el programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas)– contó con sólo 116.6 mmdp, el 13.9% del total de recursos. En otras palabras, la política social del actual Gobierno tiene como prioridad un solo programa: una sola apuesta.

El aumento en el presupuesto de las Pensiones para Adultos Mayores ha ocasionado que otros programas tuvieran que ser sacrificados, ya sea recortados o eliminados, como veremos más adelante. Esto es evidente, pues aunque el total de subsidios se incrementó sólo 67 mmdp (8.5%) frente a 2021, o 64 mmdp (8.2%) frente a 2018, las pensiones aumentaron 51% (82 mmdp) y 462% (200.9 mmdp) en las mismas comparaciones.

De 76 programas de subsidios con gasto registrado en 2021, 41 tuvieron recortes en 2022 (por 41 mmdp). Además, desaparecieron de tajo cinco programas, lo que significó un recorte de 3.5 mmdp. Sólo 31 programas tuvieron incrementos (por 110 mmdp), mientras que se registraron tres programas nuevos con gasto de 1.1 mmdp. En suma, 46 programas fueron disminuidos o desaparecieron (el 57%), y sólo 34 tuvieron incrementos o fueron creados (el 43%): una apuesta más por la austeridad generalizada y concentración que por el progreso incluyente.

Esta comparación es aún más elocuente si se aísla el crecimiento de las Pensiones para Adultos Mayores. De los 110 mmdp adicionales en los 34 programas con incrementos o recientemente creados, el 75% (82 mmdp) fue por las Pensiones y el 25% (28 mmdp) por los 33 programas restantes.

Lamentablemente, en el conjunto de los programas que fueron recortados se cuentan programas con misión importante. El programa de subsidios con el mayor recorte frente a 2021, en términos netos, fue el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un gasto de 99.5 mmdp, 9.2% (10 mmdp) menos que en 2021. Éste es el principal programa para financiar la atención a la salud de las personas que no cuentan con derechohabiencia a un esquema de seguridad social. Le sigue Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con un gasto de 23.6 mmdp, 21.7% (6.5 mmdp) menos. Asimismo, el programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales –financiamiento para universidades estatales–, obtuvo 102.6 mmdp, 4.3% (4.6 mmdp) menos. Es decir, importantes programas de educación y salud fueron diezmados.

En términos porcentuales, los programas más afectados fueron:

Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable, con un recorte de 57% (1.5 mmdp)
Programa Becas Elisa Acuña, con 51% (2.2 mmdp) menos.
Programa de Mejoramiento Urbano, con 37% (3.9 mmdp) menos.

Es decir, medioambiente, becas (sin la etiqueta del Bienestar) y gestión urbana, también reducidos.

Los programas que de plano desaparecieron fueron:

Apoyo Financiero a Microempresas Familiares
Programa de Microcréditos para el Bienestar
Programa para la Productividad y Competitividad Industrial
Vinculación Productiva
Programa Nacional de Reconstrucción

(Nótese el ‘perfil’ de los programas eliminados: se encaminaban a empoderar a la gente, induciéndola a progresar con su esfuerzo.)

La comparación no estaría completa sin el registro del resto de programas con mayores aumentos, tras las Pensiones:

Programa de Fertilizantes, 216% (5.1 mmdp) por arriba frente a 2021
Programa IMSS-Bienestar, 51% (5.5 mmdp) frente a 2021 (aunque los subsidios en salud siguen bajos frente al sexenio pasado, como lo explicamos en nuestro Erario Anual de Salud).
Pensiones para Personas con Discapacidad, 13% (2.2 mmdp)
Programa de los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, 9% (6.5 mmdp) por arriba (un subsidio sin duda regresivo, como veremos adelante)

En perspectiva histórica, de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 tuvieron recortes en 2022 frente al promedio del sexenio pasado. De hecho, sólo la función de Protección Social (Pensiones del Bienestar, Sembrando Vida, etc.) y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales (Jóvenes Construyendo el Futuro) tienen aumentos considerables. La primera función, Protección Social, llegó a 302 mmdp, 37% (81.4 mmdp) más que en 2021 o 125% (167 mmdp) más que en el sexenio pasado. La segunda, Asuntos Económicos, llegó a 22.3 mmdp, 9% (2.2 mmdp) menos que en 2021, pero 54% (7.8 mmdp) más que el promedio de la administración pasada.

El resto de las funciones principales presentan caídas respecto del promedio histórico. Los subsidios para la Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza llegaron en 2022 a 38.4 mmdp, 60% (56.9 mmdp) menos que el promedio. Asuntos de Orden Público (policías civiles) tuvieron 554 mdp, 95% (10.9 mmdp) menos del promedio. Ciencia y Tecnología, con 19.3 mmdp en 2022, presenta un recorte de 32% (9.2 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Asimismo, Educación, con todo y las becas del Bienestar para educación inicial y media, tuvo un gasto de 223.7 mmdp, 4% (8.4 mmdp) menos que el promedio. Protección Ambiental, con 3.6 mmdp, sufrió un recorte de 62% (5.8 mmdp); Cultura, con 2.4 mmdp, estuvo 71% (5.9 mmdp) por debajo del promedio; Vivienda y Servicios a la Comunidad, con 22.3 mmdp, se colocó 81% (97 mmdp) debajo del promedio de sexenio pasado. De igual forma, los subsidios a la Salud, sin contar transferencias a fideicomisos, fueron de sólo 74 mmdp, 18.6% (16.9 mmdp) inferiores al promedio.

Estas decisiones en la política de subsidios han modificado notablemente su composición. En 2018, la función de Educación era la que se llevaba un mayor ‘trozo’ de los recursos, con el 27%, pero en 2022 se quedó en el 26%, y pasó al segundo lugar. Por su parte, la función de Protección Social, que en 2018 acaparó sólo el 15% de los recursos, en 2022 obtuvo el 35% de los mismos. También destaca la disminución en Otras Industrias y Asuntos Financieros, que engloba varios programas de fortalecimiento regional, en los que las entidades federativas eran las encargadas de ejecutar el gasto. Dicha función pasó del 12% a sólo 1%: toda una muestra del proceso de concentración fiscal de la Federación.

Otra de las consecuencias de todo esto: los programas sociales benefician cada vez menos a la gente pobre. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)^[3], el ingreso corriente total per cápita (ICTPC) –que mide los ingresos totales de las personas, como salarios, rentas o transferencias públicas– de la población más marginada se ve menos impactado por la política social del Gobierno, en comparación con el cierre del sexenio pasado.

En 2018 el ICTPC del decil más pobre aumentaba 23% luego de transferencias federales, mientras que en 2020 aumentó sólo 14.3%. Por el contrario, los deciles más ricos vieron sus ingresos incrementados en mayor magnitud en 2020 que en 2018, luego de transferencias gubernamentales. Lo anterior indica que los programas sociales son cada vez menos progresivos, y que la narrativa de “primero los pobres” no tiene asidero en la realidad.

Según el Coneval, esto “podría ser consistente con el cambio de orientación de la política social, que se caracterizó por la sustitución de programas focalizados en población en condición de pobreza por programas prioritarios con enfoque de acceso universal”. Se refiere a las pensiones para Adultos Mayores, las Becas de Educación Media Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro o Jóvenes Escribiendo el Futuro, los cuales tienen una muy baja progresividad.

En materia de gobernanza fiscal, los subsidios han mejorado a través programas con Reglas de Operación (ROP), pero han empeorado en cuanto a la opacidad en su clasificación geográfica.

En 2022 el 58% del gasto en subsidios (505 mmdp) se realizó mediante programas con ROP, mientras que el 42% (352 mmdp) restante se realizó a través de programas clasificados como Otros Subsidios^[4]. Si bien existe una mejora frente a este sexenio y el pasado, en 2008 se logró un porcentaje del 70% con ROP, y en 2011 de 57%. Es decir, apenas estamos recuperando los niveles alcanzados hace más de 10 años.

Una parte positiva de los programas con ROP es que generalmente tienen una mayor disciplina fiscal: en 2022 los programas sujetos a ROP sobrepasaron su presupuesto en sólo 1% (3.7 mmdp), mientras que los Otros Subsidios lo hicieron en 23% (66.7 mmdp).

La parte negativa en materia de gobernanza es que el gasto en programas de subsidios sin clasificación geográfica o localizados en CDMX fue de 62%, la mayor proporción de la década. Algunos programas, como la Pensiones para Adultos Mayore, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Pensiones para Personas con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro o el IMSS-Bienestar, reportaron el 100% de su gasto en la Ciudad de México, lo que limita la transparencia del gasto y permite su discrecionalidad.

5 El peor año operativo de CFE

La CFE está por la tarea de seguir rompiendo récords. Negativos, se entiende. En 2021 la energética tuvo su peor balance financiero, ya que fue abandonada por la SHCP, quien dejó de darle subsidios. En 2022 la marca superada fueron las pérdidas operativas, ya que la empresa pública registró un déficit de -127.3 mmdp, el peor desde 1990, que se tiene registro.

Antes de continuar, hagamos algunas precisiones técnicas. El balance operativo es la diferencia entre los ingresos propios de la CFE por la venta de electricidad, menos su gasto de operación, sin contar el pago del servicio de la deuda. Si este balance es negativo, significa que la empresa no es rentable por sí sola. Por otro lado, el balance financiero, también conocido como balance después de transferencias, toma todos los ingresos de la empresa (incluyendo subsidios) menos todos sus gastos (incluyendo pago de la deuda). Si el balance es negativo, significa que la empresa no es rentable ni con el apoyo del Gobierno, esto es, que es una carga para el Estado y que tiene que endeudarse para operar. Esto último es lo que está sucediendo en los últimos dos años.

En 2022 la CFE reportó un gasto programable (operativo) de 552.4 mmdp, 4.5% (23 mmdp) mayor al de 2021 y 18% (84 mmdp) superior al promedio del sexenio anterior. Este nivel se debe a un mayor costo en combustibles y pensiones, como expondremos más adelante. Por su parte, los ingresos propios fueron de sólo 425 mmdp, 2.4% (9.9 mmdp) mayores a los de 2021 pero 17% (88 mmdp) inferiores al promedio. En perspectiva histórica, los ingresos de la CFE han caído, pero sus gastos siguen subiendo.

La anterior combinación de factores provocó que el balance de operación de la CFE cayera en un déficit de -127.3 mmdp, 12% (13.9 mmdp) mayor al de 2021, y el peor que se tenga registro. Hay que destacar que de 2013 a 2028 tal balance registró un superávit promedio por 45 mmdp, mientras que en lo que va de este sexenio se registra un déficit promedio de -86.5 mmdp. Aunque los déficits comenzaron en 2017, se han incrementado en los últimos años y la empresa es cada vez menos rentable.

Hay que mencionar que para 2022 la Secretaría de Hacienda y la CFE habían establecido una meta para el balance de operación en -43.4 mmdp. Es decir, se había aceptado un déficit operativo, pero limitado. Sin embargo, este balance cerró en -127.3 mmdp, tres veces más (83.9 mmdp) de lo estimado. De hecho, de 2019 a 2022 el déficit operativo ha sido cuatro veces (-58 mmdp) mayor al estimado, mientras que en el sexenio pasado hubo un superávit promedio 1.9 veces (25.5 mmdp) mayor al estimado. Detrás de estos desequilibrios está el hecho que la CFE siempre subestima su gasto en combustibles, como veremos a continuación.

Ya que el déficit operativo fue tan elevado, los subsidios no fueron suficientes para sacar de números rojos a la CFE. En 2022 las transferencias de la SHCP a la CFE llegaron a 83.3 mmdp, 8.6% (6.5 mmdp) más que en 2021 o 10% (7.4 mmdp) por arriba del promedio de 2016^[5] a 2018. Además, sobrepasó el presupuesto aprobado en 12.9%, o 9.4 mmdp.

En 2022 el balance después de transferencias de CFE cayó en un déficit de -57.9 mmdp, 1.7% (1.1 mmdp) menor al observado en 2021 (-59 mmdp)^[6], aunque el segundo peor desde 1990. Sin embargo, si la SHCP no hubiera excedido su presupuesto en subsidios para la empresa, el déficit de la energética hubiera llegado hasta -67.3 mmdp, y hubiera impuesto un nuevo récord en pérdida de patrimonio.

De cualquier forma, el objetivo del balance financiero o balance con transferencias para 2022 era de cero; es decir, la SHCP se había comprometido a subsanar todas las pérdidas operativas de la CFE mediante subsidios, y lograr que la empresa cerrara con un balance neutro. Como ven, condicionada por un conjunto de presiones fiscales, como los estímulos a las gasolinas, la reducción del DUC o el sobregasto en obras prioritarias, Hacienda nuevamente no pudo cumplir con su propósito. Por dos años seguidos el Gobierno federal ha abandonado a la CFE.

Como adición, hay que recordar que en 2017 y 2018 la CFE cayó en déficit operativo de -14.8 y -45.7 mmdp, respectivamente, pero la SHCP tenía el compromiso de llevar a la CFE a un superávit financiero de 40 y 22 mmdp cada año. Para cumplir con la meta de 2017, el Gobierno tuvo que sobreejercer su presupuesto en subsidios en 52% (29 mmdp), y en 62% (38 mmdp) para cumplir la de 2018. Aunque cuestionable, queda de manifiesto que en el sexenio pasado la CFE sí era una prioridad en el gasto (lo cual no fue lo ideal, remarcamos).

El ejemplo anterior sirve para apuntar una reflexión. Aunque los subsidios a las tarifas eléctricas deben limitarse, pues no son progresivas al no focalizarse en los sectores más necesitados, en el corto plazo es importante que la SHCP evite un deterioro financiero de la CFE. La empresa debe alcanzar sus metas de balance financiero y no perder patrimonio. Lo deseable sería incrementar el gasto en inversión de la empresa, para que mejore su productividad y, a futuro, deje de depender de subsidios para (mal)subsistir.

Como adelantamos, uno de los principales problemas financieros, tanto de la CFE como de la SHCP, es que se subestima de manera sistemática el costo de operación de la empresa, en especial su gasto en combustibles, así como en pensiones. Al subestimar los costos de operación, en realidad lo que se subestima es el balance de operación, de tal forma Hacienda puede presupuestar menores subsidios de los que en realidad necesita para sacar a la CFE del déficit, y a cambio puede programar más recursos en otros programas para quedar bien en la discusión presupuestaria. Es un asunto político, pues. Lo anterior significa que la CFE, para obtener el apoyo financiero que precisa, depende de que se recorten otros programas o que los ingresos del Gobierno sean mucho mayores a los estimados. En 2021 y 2022 no corrió con suerte.

De 2019 a 2022 la CFE excedió su gasto operativo (gasto corriente) en 15% (66 mmdp). De hecho, sólo en 2020, por el desplome inesperado en los precios de los combustibles, la empresa salió tablas: gastó apenas 0.4% (1.9 mmdp) por debajo de la meta. Sin embargo, en 2021 volvieron los excesos, con un gasto corriente de 522 mmdp, 22% (95 mmdp) mayor al aprobado, y para 2022 se gastaron 542 mmdp, 26% (111.6 mmdp) más de lo aprobado, la mayor brecha en los últimos años.

Claramente, el déficit se debe al sobregasto de la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos. De 2019 a 2022 el sobrecosto de esta partida promedia un 39% (60 mmdp). Es destacable que en 2022 se había aprobado un gasto de 149.7 mmdp, pero se acabaron gastando 258 mmdp, 173% más, o 109 mmdp en exceso, suficientes para quintuplicar el gasto del INE de 2022 (19.5 mmdp). Para 2023 se aprobaron sólo 115 mmdp, 48% (105 mmdp) menos del promedio de 2016 a 2022, por lo que podemos prever más desbalances financieros.

Otro factor que ha intensificado la presión sobre las finanzas de la CFE es el pago de pensiones. En 2022 se pagaron por este concepto 51.3 mmdp, 1.8% (900 mdp) más que en 2021 o 18% (7.7 mmdp) más del promedio del sexenio pasado, y el mayor monto registrado. La erogación de 2022 significó, además, un sobregasto de 5% (2.5 mmdp) frente al presupuesto aprobado.

Como explicamos en un artículo anterior, en 2020 el director de la CFE, Manuel Bartlett, redujo el número de años de servicio necesarios para que los trabajadores de la CFE se jubilasen, luego de que en 2016 se llegara a un acuerdo para aumentarlos. Esto ha presionado al alza los costos laborales asociados y del pago de pensiones. La reforma de 2016 implicó una capitalización millonaria de más de 200 mil millones de pesos a través de la Sener, con el objetivo de reducir la presión por el pago de pensiones. Tal parece que el esfuerzo (y sacrificio) del erario público de 2016 fue desperdiciado.

La presión presupuestaria por el lado de la compra de combustibles y el mayor gasto en pensiones ha derivado en un descuido de la inversión física de la CFE. En 2022 se gastaron sólo 35.2 mmdp, 20% (9.1 mmdp) menos que en 2021 o 25% (11.5 mmdp) menos que el promedio del sexenio pasado. Además, se dejaron de gastar el 26% (12.4 mmdp) para inversión, que fueron aprobados en el presupuesto 2022. La consecuencia fue que la inversión per cápita de la CFE fue de sólo 271 pesos, la peor que se tenga registro desde 1990. Lo anterior muestra que, pese a las publicitadas inversiones como la del parque fotovoltaico Puerto Peñasco, en realidad la inversión de la CFE está en su peor momento histórico.

La baja inversión de la CFE evitará que la empresa sea rentable, provea electricidad a precios competitivos y deje de depender de subsidios. Según la Auditoría de Desempeño de la tercera entrega de la Cuenta Pública 2021 de la ASF^[7], la CFE ha fallado en su mandato de generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano.

En 2021 los beneficios antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en Inglés) fueron de sólo 68.4 mmdp, 30% menos que en 2018 (98.3 mmdp), debido al mayor incremento de los costos que de las ventas. Además, la generación de valor económico, calculado por medio del EVA (Valor Económico Agregado), fue negativo por de 209.7 mmdp, debido a que la empresa obtuvo una pérdida en su operación de 816.4 mmdp.

Los problemas están asociados con la necesidad histórica de modernizar y ampliar la infraestructura en todos los eslabones de la cadena, como son la modernización y la construcción de nuevas centrales eléctricas, apunta la ASF. En promedio, el parque de generación de CFE tiene una antigüedad de 43.4 años, en comparación con los 13.7 años que tienen las centrales de los productores externos de energía (PEE). De las 155 centrales de la CFE que generaron energía, 65 (41.9%) excedieron su vida útil.

Lo anterior generó que en 2021 el precio medio de la electricidad suministrada a los usuarios finales en México fuera de 2.19 pesos/kWh, cifra inferior en 0.10 pesos/kWh al precio de la electricidad reportado por Estados Unidos (2.29 pesos/kWh), debido al subsidio implícito en las tarifas eléctricas en México del sector doméstico y agrícola. El sector industrial tuvo un precio medio de 1.96 pesos/kWh, cifra inferior en 12.90 pesos/kWh al precio de EUA. No obstante, el precio medio de los sectores comercial y de servicios son superiores a los de Estados Unidos en 1.25 y 1.62 pesos/kWh, respectivamente.

Anexos al tema de subsidios

^[1] Inversión oficial estimada al cierre de 2022 realizada por la Secretaría de Hacienda en la Exposición de Motivos del Paquete Económico 2023.

^[2] Hay que recordar que el Aeropuerto Felipe Ángeles se clasificó dentro de la función de Seguridad Nacional al ser construido por la Sedena en un aeropuerto militar. Por eso, el subsector de Transporte Aéreo se muestra reducido.

^[3] Coneval. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

^[4] Los Otros Subsidios, aquellos sin ROP, no están obligados a regular su diseño sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto limita el impacto social y la rendición de cuentas, además de que abre un mayor espacio a la discrecionalidad.

^[5] A partir de 2016 se estableció una nueva metodología para contabilizar y programar los subsidios del Gobierno federal a la CFE.

^[6] En 2021 la SHCP había reportado un déficit financiero de -60.5 mmdp, el cual fue revisado a -54.6 en pesos corrientes de 2021.

^[7] ASF. Auditoría 47-DE.

Los Números Erario: mayo 2019

Escrito por México Evalúa en junio 28, 2019. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

El subejercicio del gasto del Gobierno aumentó 28% en el mes de mayo, en relación al mes anterior (abril 2019); pasó de 112 mmdp a 143 mmdp y representó el 6% del gasto aprobado. Pemex sigue sin poder incrementar sus ingresos. El costo financiero –pago de intereses de la deuda– alcanzó el monto más alto desde 1992.

Continúa el desplome del gasto anual en la inversión física del Sector Público (SP), que cayó 16%. Además, el valor de la construcción pública[1] se encuentra en el punto más bajo desde que se realiza dicha encuesta (2006). Nos preocupa que se continúe con dicha tendencia, pues limita las posibilidades del desarrollo y de bienestar de los mexicanos.

- Pemex y CFE siguen absorbiendo los recursos que el Gobierno Federal (GF) está subejerciendo. El GF tuvo en sí un balance positivo (13 mmdp), pero Pemex y CFE terminaron por ‘lastrarlo’. Ese balance negativo (-94 mmdp) sigue creciendo; sólo en 2015 se observó una situación similar en Pemex –mas no en CFE–. En conjunto, el superávit del SP fue de 32 mmdp. Este superávit notable es, sin embargo, menor al observado en mayo de 2013. (Ver Gráficas 1 y 2)

- El balance primario[2] del SP y del GF alcanzó para cubrir el pago de intereses, situación no observada desde 2013, si no se consideran los ingresos extraordinarios de los remanentes de operación del Banxico (2017 y 2018). Se observó el monto más alto de pago de intereses –costo financiero– desde 1992, que creció 7% respecto a mayo de 2018. (Ver Gráfica 4)

- La suma de todos los ingresos presupuestarios revela un leve incremento de 0.7% real respecto del año anterior. Los ingresos del GF subieron 2.4% real, aunque los ingresos por IVA exhibieron, en la práctica, un estancamiento (0.7%). La recaudación de IEPS por gasolinas (+66%), ISR (1.6%) y los no tributarios no petroleros compensaron la caída en los ingresos petroleros (-17%). Los ingresos de Pemex continúan desplomándose (-29%). (Ver Gráfica 9)

- En relación con lo aprobado, los ingresos totales del GF van en línea con los aprobados para abril de 2019 (+1%). En contraste, los ingresos presupuestarios van 2.6% por debajo de lo aprobado para el mes de mayo. Los ingresos por IEPS van por arriba, pero los ingresos por IVA y petroleros del GF van rezagados.

- Se acentúa una caída en el gasto público en comparación con el año anterior. Fue menor de lo planeado y aprobado para mayo de este año, lo que pone el riesgo una adecuada provisión de servicios públicos. El gasto del SP y del GF disminuyó en 6% respecto del año previo. La inversión física del SP se redujo 16%, mientras que la del GF se desplomó 27% (ver Gráfica 5)

- Lo que no deja de aumentar (7%) son los intereses de la deuda de todo el SP y la inversión financiera del Gobierno en las empresas productivas (Pemex y CFE); sin duda, esto terminará presionando la situación del balance público. (Ver Gráfica 4)

- La composición del gasto se sigue deteriorando. El porcentaje que representa la inversión del gasto corriente se mantiene en 17%. Éste es el valor más bajo desde 2012. (Ver Gráfica 6)

- El valor de la construcción pública presentó su nivel más bajo desde que se tiene registro por medio de la Encuesta de Empresas Constructoras. Presentó una caída de 27% real respecto a mayo del año previo. (Ver Gráfica 11)

- La disminución del gasto se localiza en Adefas (-86%), Ramo 23 (-46%), Educación (-15%), y Agricultura y Desarrollo Rural (-41%), Comunicaciones y Transportes (-44%), Pemex y CFE. (Ver Gráfica 8)

- En relación con lo aprobado para 2019, el gasto también va rezagado y exhibe subejercicios graves, especialmente en los servicios de salud. La Secretaría de Salud, IMSS e ISSSTE presentaron un subejercicio de 42 mil millones de pesos (-10%) en relación al presupuesto aprobado para mayo 2019. En abril fue de 34 mmdp. Es decir, el subejercicio se incrementó 24% de abril a mayo.

- El SP en conjunto arrastra un subejercicio de 6% o 143 mmdp. Por su parte, el gasto exclusivo del GF exhibe un subejercicio de 6% o 102 mmdp en relación con el PEF, lo que afecta la provisión oportuna y adecuada de servicios al público. (Ver Gráfica 6)

Los ejecutores que llevan un gasto por arriba de lo calendarizado son: CFE (17% o 31 mmdp) y Energía (1126% o 22 mmdp).

[1] Gastos en la ejecución de obras y servicios: es el importe monetario que destinó la empresa en la ejecución de obras y servicios para realizar su actividad económica.

[2] Ingresos menos gastos antes del pago del costo financiero.

Los Números de Erario: mayo 2019
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El origen de los ingresos también importa

Escrito por México Evalúa en abril 10, 2017. Publicado en Archivo, Temas selectos.

Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.

Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.

Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?

Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”. Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.

Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.

Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.

Ingresos excedentes del gobierno federal por tipo de ingreso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP, Ingresos Aprobados en el artículo 1 de la LIF de cada año publicadas en el DOF.

Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.

Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.

Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.

De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.

Ingresos por aprovechamientos acumulados (2012-2016)

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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Auditoria Superior de la Federación de las auditorias de 2012, 2013, 2014 y 2015. El dato de 2016 proviene del cuarto informe trimestral de las Finanzas públicas, SHCP. Para 2016 se incluyó el monto por 2,560 mdd por coberturas petroleras, según comunicado 181 de la SHCP. El monto de Resto incluye aprovechamientos cobrados entre 2012 y 2015 por una vasta lista de conceptos de naturaleza diversa, pero que no pueden ser agupados en una sóla categoría.

A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.

Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.

No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.

La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.

En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].

Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.

Porcentaje que representan los aprovechamientos de los ingresos de gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP y LIF de cada año.

Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.

Este problema debe ser atendido.

Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.

[1] Son los ingresos distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (multas e ingresos no clasificables). Centro de Emprendedores de la Administración Pública: http://www.cca.org.mx/funcionarios/emprendegestionpublica/glosario_fina.html.

[2] Subcategoría de la categoría “Otros” en los Aprovechamientos.

[3] Fuente: Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0085, aclaración sobre 211,800 millones de pesos.

[4] Artículo primero, último párrafo de la LIF 2016 establece que: “…la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública información del origen de los ingresos generados por los aprovechamientos a que se refiere el numeral 6.1.22.04 del presente artículo por concepto de otros aprovechamientos. Asimismo, deberá informar los destinos específicos que, en términos del artículo 19, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su caso tengan dichos aprovechamientos.”