Dos de cal por tres de arena: análisis anual 2023
El desempeño de las finanzas públicas a lo largo de 2023 estuvo marcado por la ambivalencia y la aparente contradicción: aunque se logró el mayor incremento de la recaudación tributaria en un lustro, y se redujo el saldo de la deuda, al mismo tiempo se incumplieron las metas de ingreso, lo que obligó al Gobierno a aplicar recortes al gasto de forma discrecional, que de todas formas no evitaron que se superara el endeudamiento anual proyectado.
El contexto macroeconómico trajo consigo efectos tanto favorables como desfavorables para las autoridades hacendarias. Por un lado, el crecimiento de la economía fue mayor que lo anticipado, lo que impulsó los ingresos tributarios. Asimismo, el fortalecimiento del tipo de cambio redujo el saldo de la deuda en moneda extranjera. Por el otro, la reducción del precio del petróleo y ese mismo peso fortalecido tiraron los ingresos petroleros a su segundo peor nivel en décadas.
No todos los resultados fueron ajenos a las decisiones del Gobierno: los faltantes de ingresos también fueron provocados por la reducción y postergación de impuestos a Pemex, el incumplimiento de las metas de producción de petróleo y las pérdidas recaudatorias arrastradas desde 2022, provocadas por los estímulos complementarios a las gasolinas.
El resultado final fue que los ingresos netos del Sector Público quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. Ante la menor recaudación, el Gobierno reaccionó profundizando aún más el recorte: de 2.2% o 180.8 mmdp respecto del programa. Así acumuló tres años de incumplir las metas de gasto, y afectó áreas clave como el gasto en salud o la inversión en infraestructura.
Pese a todo, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1 billón 363 mmdp, un crecimiento anual modesto de 1.2% (16.2 mmdp) frente a 2022, pero de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento de 2018. Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo ceñirse a la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB, hilando cuatro años seguidos de incumplimiento.
Te explicaremos los factores que dan como resultado una compleja realidad.
Ingresos quedan a deber
Lo habíamos advertido en nuestro análisis del Paquete Económico 2023: las expectativas de ingresos del Sector Público por parte de la Secretaría de Hacienda eran muy optimistas. La apuesta incluía una mezcla ambiciosa de incrementos en la recaudación del ISR, IVA, IEPS e ingresos petroleros. Aunque algunas fuentes de ingresos tuvieron buenos desempeños, otros tuvieron descalabros que evitaron la consecución de las metas.
Para 2023 se esperaba que los ingresos totales llegaran a 7.1 billones de pesos, un aumento de 9.4% (610 mmdp) frente a lo aprobado en la Ley de Ingresos (LIF) de 2022, o 2.2% (156 mmdp) por arriba en comparación con el cierre de 2022. En efecto, los ingresos crecieron, pero no lo suficiente: al cierre del año los ingresos llegaron a 7.03 billones de pesos, un aumento de 8.1% (525 mmdp) frente a la LIF 2022, o de 1% (71 mmdp) frente a lo logrado en 2023.
Lo anterior significa que los ingresos netos del Sector Público se quedaron 1.2% (84 mmdp) por debajo de la meta, el segundo peor retraso del sexenio. De hecho, en los últimos 20 años, sólo en 2020, en el contexto de la pandemia de covid-19, los ingresos totales se habían quedado por debajo del objetivo en 3.3% (221 mmdp). Aquí una paradoja: aunque la economía logró un crecimiento del 3.1%, ligeramente superior al 3% estimado por Hacienda, los ingresos salieron reprobados, como si hubiera habido una crisis.
Con estos resultados al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento de los ingresos totales del Sector Público de 6.7% (443 mmdp) frente a 2018. Podemos augurar que el sexenio de López Obrador será el peor de los últimos cuatro en cuanto a crecimiento de los recursos públicos: en el sexenio de Peña Nieto los ingresos aumentaron 14.7% (847 mmdp), con Calderón 20.3% (971 mmdp) y con Fox 45.7% (1.5 billones).
Por su parte, el crecimiento de los ingresos tributarios ha sido notable, pero insuficiente para contrarrestar la caída en los ingresos petroleros. De 2018 a 2023 los ingresos tributarios acumulan un aumento de 14.4% (568 mmdp), mismo nivel logrado en el sexenio de Calderón (14.4% o 271 mmdp) y similar a aquel de Fox (16.1% o 261 mmdp). En otras palabras, todo indica que en este sexenio se superará el aumento de la recaudación visto en esos sexenios, lo cual es positivo. Sin embargo, el aumento quedará muy por debajo del 83.6% (1.7 billones) de incremento logrado en la gestión de Peña Nieto, en la que se realizó una reforma fiscal.
La parte preocupante, que abordaremos a detalle a continuación, es el desplome de los ingresos petroleros en los últimos dos gobiernos. En lo que va del sexenio se acumula una caída de 14.5% (183 mmdp), que se suma a la caída de 44.4% (1 billón) en el sexenio de Peña Nieto. De esta forma, las finanzas públicas se han ‘despretrolizado’ aceleradamente: al cierre del sexenio de Fox el 40% de los ingresos provenían del petróleo; al término de la gestión de Calderón la proporción era de 39%, con Peña Nieto de 19% y en 2023 los petroleros aportaron sólo el 15% del total de ingresos.
La pérdida agraviada: petróleo más IEPS de gasolinas
La cortedad de los ingresos de 2023 respecto del programa establecido se explica principalmente por una caída en la renta petrolera que no pudo ser compensada por mayores ingresos del IEPS de gasolinas.
Como evidenciamos en nuestro Análisis Anual de 2022, la Secretaría de Hacienda aplica una estrategia informal de control de precios de los combustibles mediante el IEPS: deja de cobrar este tributo para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022), o bien aumenta su cobro manteniendo los precios de las gasolinas estables, cuando bajan los del petróleo (como en 2023). El problema es que siempre sale perdiendo y el año pasado no fue la excepción.
En 2023 los ingresos petroleros sumaron 1.07 billones de pesos, 31% (484 mmdp) menos que en 2022, lo que representa el segundo peor monto en los últimos 15 años, después del observado durante la pandemia. El choque interanual no fue menor: desde inicio de siglo sólo en 2009, 2015 y 2020 los ingresos petroleros han sufrido contracciones mayores al 30%. La caída tan abrupta se tradujo en un faltante de 18.1%, o 238.6 mmdp, frente a calendario, equivalentes a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud de 2023 (209 mmdp).
Las extremas variaciones en la renta petrolera en los últimos años han estado estrechamente ligadas al precio del petróleo. En 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación se cotizó en promedio en 89.4 dólares por barril, 38% (24.5 dpb) más que en 2021. Incluso en algunos meses el barril de petróleo se cotizó por encima de los 100 dólares, situación que no se había visto desde 2014. Sin embargo, en 2023 el precio promedio se desplomó en 20% (18.2 dpb), hacia los 71.2 dpb. Cabe aclarar que este promedio fue ligeramente superior a los 68.7 dpb que la SHCP había pronosticado para el año. Entonces ¿cuál fue el problema?
El factor adicional con el cual no contaban las autoridades hacendarias fue el tipo de cambio. La Secretaría de Hacienda anticipaba que el dólar se cotizaría en 20.6 pesos en promedio durante el año, pero la realidad fue muy distinta: mientras que en 2022 el dólar se valuó en 20.1 pesos en promedio, en 2023 llegó hasta 17.7 pesos por dólar, una apreciación del 12%. En los últimos 15 años no se había dado un movimiento a favor del peso de semejante magnitud.
Aunque un peso fuerte beneficia a los ciudadanos en materia de importaciones o viajes al extranjero, para el Gobierno es un dolor de cabeza, pues hace que las exportaciones de crudo valgan menos. De hecho, como explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2023, el principal enemigo de la renta petrolera es un peso fuerte.
Con base en datos de Hacienda, al 2T de 2023 estimamos una pérdida potencial de la renta petrolera de 263 mmdp, 46% (122 mmdp) causada por la apreciación del peso, 39.5% (104 mmdp) por la menor renta petrolera y 14% (36.7 mmdp) por la reducción del valor del petróleo. Al final del año, la pérdida real frente al calendario fue de 238.6 mmdp; nuestra estimación no fue tan lejana.
Un último factor a destacar es que la producción de crudo sigue sin despegar. En 2023 se estimó una plataforma petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero se promediaron sólo 1,652 mbd. Aunque la producción tuvo un ligero repunte de 1.8% (29 mbd), se mantiene en uno de sus peores niveles en décadas.
Hay que recordar que las cifras de producción de Pemex incluyen la de condensados: hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Como mencionamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2024, para el presente año la producción de condensados se contempla dentro de la meta de producción petrolera, pero en años previos no era así.
Para intentar contrarrestar la caída en los ingresos petroleros durante 2023, la Secretaría de Hacienda pisó el freno a los estímulos a las gasolinas hasta prácticamente llevarlos a cero al cierre del año. Recordemos que en junio de 2022, en el apogeo de los precios del petróleo, Hacienda llegó a otorgar 11.2 pesos por litro de gasolina como estímulo, lo que representó un 211% de la cuota potencial de aquel momento. ¿Cómo es esto? Pues otorgó 5.3 pesos por litro para neutralizar las cuotas regulares de IEPS a las gasolinas, y además otorgó otros 5.8 pesos mediante estímulos complementarios, los cuales ya hemos explicado.
Conforme los precios internacionales de los combustibles se fueron reduciendo, Hacienda fue disminuyendo los estímulos al IEPS. Para diciembre de 2022 se eliminaron por completo los estímulos complementarios, y en todo 2023 no se volvieron a otorgar; es decir, se retomó el cobro de este tributo durante todo el año pasado. Mientras que en enero de 2023 el estímulo ascendió al 62% de la cuota potencial, en mayo cayó hasta 10%. Posteriormente, en los meses de agosto a septiembre, tuvo un ligero repunte a más del 30% de la cuota potencial, pero hacia el cierre de 2023 los estímulos llegaron a cero por ciento.
El restablecimiento del cobro del IEPS de gasolinas provocó un rebote en la recaudación de este tributo. Si en 2022 se tuvo una recaudación negativa de 83.5 mmdp (pues las devoluciones de impuestos fueron mayores a los ingresos, ante la política de estímulos complementarios), en 2023 se logró una recaudación de 230 mmdp, 375% (313 mmdp) más que en 2022. Aunque el crecimiento porcentual pueda ‘apantallar’, la realidad es que la recaudación por IEPS de gasolinas fue la segunda peor desde 2014: se quedó 17% (48.3 mmdp) por debajo de la meta.
Como mencionamos anteriormente, los faltantes de la renta petrolera fueron de 18% (238 mmdp), pero si consideramos el déficit del IEPS de gasolinas, el boquete fiscal por ingresos relacionados a energéticos llega hasta los 287 mmdp. El IEPS de gasolinas no sólo no compensó la menor renta petrolera (como se supone que es su función), sino, como ha sido constante en la última década, agravó los faltantes de recursos. El fracaso de este mecanismo de compensación queda del todo claro.
Este boquete presupuestal era previsible, como lo advertimos en nuestro Análisis del Paquete Económico 2023, pues la Secretaría de Hacienda aprobó una recaudación petrolera más IEPS de gasolinas de 1.5 billones de pesos, 7.6% (113 mmdp) más de lo aprobado en 2022. Como comentamos en su momento, la única forma de lograr tal objetivo era contar con precios bajos del crudo a nivel internacional (para dejar de dar estímulos a las gasolinas) e incrementar la plataforma petrolera (para compensar los menores precios del petróleo). Lo dicho: al contar con metas ficticias de producción petrolera, el faltante de ingresos se veía venir.
Posdata: la apreciación del peso, como el factor inesperado que le jugó en contra a Hacienda, no se puede soslayar. En teoría, una apreciación del peso abarata las exportaciones de crudo y permite mayores ventas, al mismo tiempo de que reduce el precio de las importaciones de gasolina, lo que permite cobrar por completo el IEPS. El problema es que no se puede exportar más crudo, porque no hay más producción. Ni tampoco existe la capacidad de refinación ni de almacenamiento. Por otro lado, como veremos más adelante, el fortalecimiento del tipo de cambio permitió a Hacienda disminuir el saldo de la deuda, al reducirse el valor de la deuda externa. Unas por otras en esta interrelación de factores estructurales de la economía mexicana.
Apoyo fiscal a Pemex, a costa del Gobierno federal
El apoyo del Gobierno federal a Pemex es indiscutible: en un contexto caracterizado por el estancamiento de la producción de crudo, la caída de los precios internacionales y la apreciación del tipo de cambio, se le ha reducido a la empresa el cobro del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), e incluso se ha postergado su cobro en algunos meses. Veamos.
El DUC es el principal gravamen que se cobra a Pemex, el cual ha venido reduciéndose desde inicio del sexenio actual, como hemos explicado. En 2019 este derecho ascendía al 65% de las ventas de hidrocarburos de la petrolera (menos ciertas deducciones autorizadas), y desde entonces se ha venido reduciendo. En 2023 la tasa del DUC oficial fue del 40%, y para 2024 es de 30%.
La reducción de la tasa aplicable al DUC ha provocado que cada año una mayor parte de la renta petrolera se la quede Pemex y una parte menguada llegue el Gobierno federal, sin que el faltante se compense con nuevas formas de ingresos. En 2019 el DUC cobrado a Pemex y entregado a la Federación ascendía al 46% de las ventas por comercialización de hidrocarburos, pero en 2023 representó sólo el 28%. En términos de la distribución de la renta petrolera (ingresos por comercialización de hidrocarburos), esto significó que de 1.07 billones de pesos generados en 2023, sólo el 32% (342.4 mmdp) fueran para el Gobierno federal (por el cobro del DUC, Derecho de Exploración de Hidrocarburos y Derecho de Extracción de Hidrocarburos), y el 68% (736.6 mmdp) se los quedara Pemex, la mayor proporción jamás registrada, en favor de la petrolera.
Por si la reducción discrecional de la tasa aplicable al DUC (que ha afectado varias áreas, como el Gasto federalizado) no fuera suficiente, el Gobierno federal ha llegado al extremo de postergar el pago de este derecho a través de resoluciones misceláneas[1], sin consultar al Congreso o aplicar mecanismos para subsanar los menores ingresos de las entidades federativas. Por ejemplo, el 25 de abril de 2023, a través de una resolución miscelánea, se permitió que Pemex pagara el DUC de febrero a más tardar el 28 de abril (en efecto, una vez pasado el mes de pago se permitió su postergación). Luego, el 26 de junio se permitió que el DUC de abril fuera pagado hasta el 29 de junio, y así subsecuentemente. La última información oficial es que, mediante un Decreto[2], se permitió a Pemex pagar el DUC de octubre, noviembre y diciembre de 2023 hasta el 26 de febrero de este año. En otras palabras, en 2023 se le perdonaron tres meses de DUC a Pemex, lo cual explica en parte la caída de los ingresos petroleros del Gobierno federal.
La postergación del DUC se refleja en la distancia entre la recaudación petrolera de Pemex y la del Gobierno federal a lo largo del año. En 2023, en cinco meses –enero, abril, agosto, septiembre y noviembre– los ingresos de Pemex fueron más de 10 veces superiores a los del Gobierno federal, situación inédita. Esto sólo puede explicarse por la postergación del DUC a Pemex, ya que en teoría la renta petrolera se comparte de forma balanceada entre ambas partes.
Aunque este año (de nuevo, en teoría) se recuperarán esos pagos atrasados, la postergación de impuestos evitó que se cumpliera el calendario de ingresos y de pagos de muchas dependencias y de las participaciones federales, como expondremos más adelante. Además, ‘repartió’ de forma inequitativa el colapso de la renta petrolera: mientras que los ingresos petroleros de Pemex quedaron 11% (89.9 mmdp) por debajo del calendario, los del Gobierno federal acabaron 30% (148.7 mmdp) por debajo del programa.
Por último, cabe mencionar que se mantuvo la política de transferir recursos a Pemex a través de la Secretaría de Energía: en 2023 Pemex recibió 176.6 mmdp, una reducción de 11% (22.5 mmdp) frente a lo otorgado en 2022. Sin embargo, y como de costumbre, esto fue 274% (129 mmdp) superior a lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico.
Si a las transferencias financieras le sumamos los ingresos adicionales por los recortes al DUC (136 mmdp)[3], estimamos que Pemex recibió beneficios fiscales por 313 mmdp, equivalentes al presupuesto de la Secretaría de Salud (209 mmdp) más el de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (100 mmdp) para 2023.
Otra forma de verlo: si descontamos las transferencias a Pemex a través de la Sener a los ingresos petroleros del Gobierno federal, tenemos que los ingresos petroleros netos que obtuvo la Federación fueron de 165 mmdp, 65% (310 mmdp), menores a los de 2022. Esos ingresos no son suficientes ni para pagar la mitad del presupuesto de la Secretaría de Educación (402 mmdp).
Ingresos tributarios: triunfo y decepción
En 2023 se alcanzó la mayor tasa de crecimiento de los ingresos tributarios en el sexenio, lo cual es de aplaudirse, pero al mismo tiempo se trata de una decepción, pues no se cumplieron las metas anuales. Ser soñador podrá ser positivo en muchas áreas, pero no en finanzas públicas, en las que incumplir las metas ingresos significa fallar en las promesas de gasto.
Al cierre del año los ingresos tributarios llegaron a 4.5 billones de pesos, un incremento de 12.4% (497 mmdp) respecto de 2022, o de 14% (568 mmdp) respecto de 2018. Desde 2017 la tasa de crecimiento anual de estos ingresos no superaba el 2.5%, pero en año pasado se superó este ritmo con creces. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda había estimado una recaudación de 4.6 billones de pesos… por lo que los ingresos se quedaron cortos en 2.2% (103 mmdp).
Hay que decirlo: el gran optimismo sobre los ingresos tributarios ha sido una constante en este sexenio, como lo ha sido el incumplimiento de metas. De 2019 a 2023, sólo en 2021 se han cumplido y superado las metas de tributación. Por el contrario, en el sexenio pasado, en cinco años se superaron con creces las metas, lo cual, también hay que comentarlo, se prestó a abusos por la falta de reglas en torno a cómo usar los excedentes de ingresos.
En 2023 el tributo con el mejor desempeño fue IEPS, el cual llegó a 445 mmdp, un aumento de 258% (321 mmdp) frente a 2022. En otras palabras, el 66% del incremento de los ingresos tributarios se explica por la mejora de este impuesto, la cual fue impulsado, como recién explicamos, por el hecho de que en 2022 no se cobró el IEPS de gasolinas. Para decirlo más claro: el gran aumento de los ingresos tributarios se debe en gran medida a la baja base de comparación del IEPS. Por otro lado, pese al gran incremento de este tributo, se incumplió la meta en 8.4% (41.1 mmdp).
El segundo impuesto con mayor dinamismo fue el ISR, el cual llegó a 2.5 billones de pesos, un aumento de 4.6% (111 mmdp) frente a 2022, o de 17% (360 mmdp) frente a 2018. Se trata de la segunda mayor tasa de crecimiento de este tributo en lo que va del sexenio, lo cual es destacable. Ya se lo imaginarán: pese a eso, la meta de recaudación anual se incumplió en 0.1% (2.3 mmdp)
Finalmente, el IVA llegó a 1.3 billones de pesos, un incremento de 6% (77 mmdp) frente a 2022, o de 15% (177 mmdp) respecto de 2018. La tasa de variación de este tributo fue la segunda mejor en lo que va del sexenio, pero, al igual que el ISR, se incumplió la meta en 3.7% (52.8 mmdp).
El desempeño de los ingresos tributarios por debajo de los objetivos de Hacienda está muy relacionado con el incremento de las devoluciones y compensaciones a lo largo del año, luego de que en 2022 se otorgaran estímulos complementarios a las gasolinas. Como explicamos en nuestro análisis del segundo trimestre de 2023, esta política generó saldos a favor que se podían pedir en devolución o compensación a lo largo de un año, luego de ser otorgado el estímulo.
El decreto del 4 de marzo de 2022[4] estipuló que los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. El decreto mencionado estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente.
Como ya explicamos, de marzo a agosto de 2022 el Gobierno no sólo no cobro el IEPS, sino que aplicó estímulos complementarios de uno a seis pesos por litro, mientras que de septiembre a noviembre el estímulo fue menor a un peso por litro. Dicho de otra forma, la mayor cantidad de saldos a favor fue generada hasta agosto de 2022, con la posibilidad de ser solicitada al fisco hasta agosto de 2023. Esto se refleja claramente en la evolución tributaria durante el año: al primer trimestre de 2023, la suma de devoluciones y compensaciones frente a 2022 era 11% (33 mdp) superior, al segundo trimestre lo era en 22% (149 mmdp), al tercer trimestre sólo en 3% (34 mmdp), y para el cierre del año fue 27% (280 mmdp) mayor a la de 2022.
En cualquier caso, el monto de devoluciones y compensaciones obtenido por los contribuyentes fue el segundo mayor del sexenio, y 4% (51 mmdp) mayor al promedio del sexenio anterior, lo cual evidencia la pérdida recaudatoria interanual que provocó la política de control de precios de 2022.
Tormenta perfecta sobre los ingresos del Gobierno federal
La combinación de una renta petrolera disminuida, la reducción del DUC, la postergación de pagos a Pemex y el no tan satisfactorio desempeño de los ingresos tributarios provocaron una situación sin precedentes: por primera vez en 20 años los ingresos del Gobierno federal quedaron por debajo de la meta.
En 2023 la meta de ingresos del Gobierno federal era de 5.3 billones de pesos, pero lo conseguido fue de 5.2 billones, 2.5% (133.8 mmdp) por debajo de lo planeado. Ni siquiera durante la pandemia de 2020 se había incumplido esta meta de ingresos: aquel año se superó ligeramente el objetivo en 0.1% o 4.3 mmdp.
El problema de incumplir las metas de ingresos del Gobierno federal es la dificultad resultante para financiar servicios públicos esenciales como la educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros. Como veremos más adelante, distintas dependencias sufrieron recortes a su gasto programado debido a este fracaso en los ingresos.
Asimismo, se observa un incremento sustancial en el déficit público del Gobierno federal. Aunque las Empresas Productivas del Estado, Pemex y CFE, lograron tener un superávit financiero, el Gobierno acumula su peor resultado en décadas. Esto anticipa que la deuda a pagar en el futuro seguirá incrementándose y restando recursos para otras áreas prioritarias.
Por descontado, el desempeño de los ingresos del Gobierno federal es uno de los más pobres de los últimos sexenios. Del cierre de 2018 a 2023, estos ingresos han crecido en sólo 4.5%, mientras que con Peña Nieto aumentaron 24.4%. con Calderón 21.9% y con Fox 36.2%.
El problema no es sólo que los ingresos tributarios han crecido sólo 14.4% –ritmo inferior a lo visto en las últimas décadas–, sino también que los ingresos petroleros del Gobierno federal se han desplomado. De 2018 a 2023 esta fuente de ingresos presenta una caída de 51%, lo cual, en efecto, es menos pronunciada que la vista en el sexenio anterior (-53.7%), pero el caso es que la renta petrolera sigue en declive y financia menos derechos que en el pasado.
Tijera al gasto
Como reacción a la menor recaudación respecto de lo anticipado, el Gobierno recortó el gasto programado. Al cierre de diciembre de 2023 el gasto neto del Sector Público llegó a 8.1 billones de pesos, un incremento de 1.8% (147 mmdp) frente a 2022, o de s13% (911 mmdp) respecto de 2018, pero se quedó corta respecto del calendario en 2.2% (180.8 mmdp). Con este resultado, se acumulan tres años del sexenio en los que no se ha cumplido con el programa de gasto: 2019, 2020 y 2023.
El incumplimiento del programa general de gasto ha sido una particularidad del actual Gobierno. De 2005 a 2019 nunca se dejó de gastar el monto neto aprobado por el Congreso. Incluso en 2009, en medio de la crisis financiera internacional, se logró cumplir con el programa. En un contexto de menores ingresos, es comprensible que el Gobierno busque reducir el gasto para limitar el endeudamiento; el problema es que no existen lineamientos para decidir qué áreas del gasto se deben recortar antes que otras, lo que ha provocado que funciones vitales sean diezmadas, como veremos a continuación.
Como es costumbre, las medidas de austeridad no han sido aplicadas de forma pareja entre las distintas dependencias. En primer lugar, de los 10 Ramos Autónomos, siete cerraron 2023 con recortes en su gasto aprobado. En porcentaje, el mayor recorte se dio en la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual erogó 1.5 mmdp, 11.3% (203 mdp) menos de lo aprobado. En montos absolutos, el Poder Judicial fue el de mayor recorte, al gastar 74.6 mmdp, 3.7% (2.8 mmdp) menos. En suma, los Ramos Autónomos debían gastar 147.2 mmdp, pero quedaron por debajo de la meta en 2.4% (3.6 mmdp).
Con el resultado de 2023, se cumplen ocho años consecutivos que los Ramos Autónomos presentan recortes en su gasto anual conjunto. En otras palabras, el castigo presupuestario a los organismos autónomos no es un fenómeno nuevo de este sexenio. Durante el Gobierno de Peña Nieto, los Ramos Autónomos sufrieron recortes a su gasto conjunto de 5% (8 mmdp) en promedio, mientras que en cinco años de López Obrador se promedia un recorte de 4% (6 mmdp).
Los menores recortes a los Ramos Autónomos en el sexenio actual no reflejan en realidad una mejora en la gobernanza del gasto, si consideramos lo que ha sucedido en los Ramos Administrativos. En 2023, el conjunto de dependencias controladas directamente por el Poder Ejecutivo erogaron 1.9 billones de pesos, 6% (108 mmdp) más de los aprobados. En realidad, se trata del menor sobregasto del sexenio: de 2019 a 2023 se promedia un superávit de los Ramos Administrativos de 19% (276 mmdp), superior al 13% (202 mmdp) de sobregasto promediado en el sexenio pasado, o al 7% (94 mmdp) promediado en el sexenio de Calderón.
Pese a que en términos generales los Ramos Administrativos superaron su gasto aprobado, al interior de las diferentes dependencias hubo claros ganadores y perdedores.
Se destaca la Secretaría de Hacienda, que erogó 105.8 mmdp, 319% (80.5 mmdp) más de lo aprobado. Este sobregasto se explica por mayores transferencias a la Banca de Desarrollo y aportaciones a los fideicomisos, un comportamiento habitual, como hemos analizado anteriormente.
Asimismo, se destaca un sobregasto en la Secretaría de Energía de 263% (129.9 mmdp), para llegar a un monto total de 179.4 mmdp. El exceso de gasto se debe a mayores trasferencias a Pemex de las aprobadas por el Congreso. Finalmente, llama la atención un gasto en la CFE de 480 mmdp, 9.3% (41 mmdp) más de lo aprobado.
Del lado perdedor, se destaca un recorte de 49.5% (103.8 mmdp) para la Secretaría de Salud, la cual erogó 103 mmdp. Si bien este recorte está relacionado con la transición del Insabi al IMSS-Bienestar, el gasto adicional de esta nueva institución de salud fue de 48.2 mmdp, el cual no subsanó ni la mitad del recorte de la SSA. Si consideramos el gasto adicional del IMSS-Bienestar, el faltante de gasto en salud para las personas sin seguridad social fue de 27% (55.5 mmdp).
Otra dependencia castigada fue Pemex, la cual debía gastar 678.4 mmdp, pero se quedó en 15% de ese monto (102 mmdp). La mayoría de los recortes se deben a una reducción de la inversión física programada. Asimismo, sobresalen las Participaciones Federales, las cuales llegaron a 1.1 billones de pesos, 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.
Vale la pena detenernos un momento para hablar de las Participaciones Federales y del Gasto Federalizado. Como expusimos en nuestro estudio “Presupuesto 2024: una grieta en el pacto fiscal”, el actual sexenio será el primero que a su término registre una caída en los recursos transferidos de la Federación a las entidades.
Al cierre de 2023 se mantiene este horizonte: el Gasto Federalizado sumó 2.4 billones de pesos, 2.2% (52 mmdp) más que en 2022, pero 2.8% (69 mmdp) menos que en 2018. La caída frente al cierre del sexenio anterior se explica por una reducción del 87.4% (134 mmdp) del Ramo 23, 14% (26.5 mmdp) menos recursos provenientes de los Convenios de Descentralización y 20.3% (17.6 mmdp) menos de recursos para la Protección Social en Salud.
Las Aportaciones y Participaciones no han sido suficientes para compensar la reducción del resto de los fondos del Gasto Federalizado. Las Aportaciones en 2023 sumaron 997.3 mmdp, 5.4% (51.3 mmdp) más que en 2018, y se quedaron 2.8% (25.7 mmdp) por arriba de lo calendarizado. No obstante, las Participaciones fueron 1.1 billones, 5.5% (60.2 mmdp) más que en 2018, pero se quedaron 5.9% (71.5 mmdp) por debajo del programa.
El retraso de las Participaciones se debe a que, como vimos, se incumplieron las metas de recaudación tributaria y petrolera, lo que a su vez tiró la Recaudación Federal Participable (RFP), la bolsa usada para calcular las Participaciones entregadas a las entidades. En efecto, estos retrasos tuvieron algunos componentes fuera de control del Gobierno federal, como la evolución del tipo de cambio, pero otros fueron provocados por una mala planeación –IEPS de gasolinas + ingresos petroleros, como ejemplo evidente–, así como decisiones discrecionales –postergación de impuestos a Pemex–.
De haber cumplido con el programa de Participaciones, el Gasto Federalizado habría llegado a 2.47 billones de pesos, 0.1% (2 mmdp) más que en 2018. No se habría subsanado la falta de crecimiento del Gasto Federalizado, pero por lo menos no habría una reducción.
El último punto destacable del gasto es la inversión física. Ésta llegó a 886 mmdp, 10.2% (100 mmdp) menos que en 2022, aunque 11.3% (90 mmdp) más que en 2018. El recorte interanual de 10.2% ha sido uno de los más abruptos de la última década, sólo superado por aquél realizado en 2019 (-11.8%), en un contexto de estancamiento económico, y el de 2017 (-26.3%) por medidas de austeridad.
Parece obvio que el recorte a la inversión fue una medida para limitar el elevado endeudamiento durante el año. El avance de la inversión física fue de sólo 79.5% del programa aprobado, el peor en más de una década. En total se dejaron de gastar 228 mmdp, que de haberse erogado habrían provocado que el Gobierno incumpliera con creces sus metas financieras.
Endeudamiento en 2023
El panorama macroeconómico le ha pintado buena cara al Gobierno, al facilitar las condiciones para estabilizar el saldo de la deuda pública al cierre de 2023. El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de la deuda pública en México, cerró 2023 en 14.86 billones de pesos: creció sólo 0.2% (23 mmdp) en términos reales, respecto del año anterior. El ligero incremento se explica por el hecho de que la apreciación del tipo de cambio contribuyó a una reducción de 18.2% (794 mmdp) en el valor de la deuda externa, contrarrestando así el incremento de 7.8% (817 mmdp) en la deuda contratada en moneda nacional.
Sin embargo, aun con esta reducción, no se ha logrado bajar el nivel de deuda pública que se le ‘entregó’ a la presente administración: el SHRFSP se encuentra 9.3% (1,260 mmdp) por arriba de lo registrado al cierre de 2018, y podría ser aún mayor si no fuera por la apreciación cambiaria. Al cierre de 2023, el saldo de la deuda contraída en moneda nacional supera en un 31% (2,673 mmdp) la cifra registrada al final del sexenio anterior. Por lo que, si no fuera por la apreciación cambiaria (que contribuyó a que el saldo de la deuda externa cerrará un 28.4% (1,413 mmdp) por debajo de los niveles de 2018), la deuda pública se encontraría en un nivel aún mayor frente a dicho año.
Vemos la misma historia cuando analizamos el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB: las condiciones macroeconómicas han contribuido a ocultar el endeudamiento desenfrenado del Gobierno federal. Para el cierre de 2023, el saldo de la deuda pública en relación con el PIB presentó una disminución de 1.0 puntos porcentuales, pasando del 47.8% registrado en 2022 al 46.8% en 2023. Este descenso se atribuye a dos factores principales: 1. la proverbial apreciación del tipo de cambio en un 12.8%, que contribuyó a reducir en 1.4 puntos porcentuales del PIB el saldo de la deuda externa, y 2. una tasa de crecimiento económico anual del 3.9%, la cual contribuyó a disminuir el saldo de la deuda en 1.3 puntos porcentuales del PIB.
Así, el endeudamiento público no está bajo control gracias a los esfuerzos del Gobierno; simplemente se oculta bajo las condiciones macroeconómicas vigentes, las cuales no serán permanentes. Además, se encuentran dos factores que están presionando al alza la deuda pública y que inciden directamente sobre las finanzas del Gobierno. Por un lado, tenemos las tasas de interés, las cuales meten presión sobre el presupuesto y la acumulación de deuda pública y, por otro lado, tenemos la presión del déficit primario, que al cierre de 2023 ha hilado tres años consecutivos de déficit, siendo uno de los indicadores más relevantes de la postura fiscal del Gobierno.
Una vez revelado el ‘truco’ de la presunta estabilización de la deuda pública, hablemos del problema fundamental que se oculta detrás: el endeudamiento público. Al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Publico (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos, lo que representó un crecimiento anual de 1.2% (16.2 mmdp) en términos reales, pero un crecimiento real de 104% (696 mmdp) frente al endeudamiento que se observó en 2018: prácticamente el doble de endeudamiento que al final del sexenio anterior.
Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo cumplir la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 décimas del PIB. Su meta era que para final de año el endeudamiento ascendiera a 4.1 puntos del PIB; sin embargo, con el billón de pesos en endeudamiento observado, éste ascendió a 4.3%, sobrepasando así la meta de endeudamiento en 0.2 décimas del PIB. Lo anterior es equivalente a un sobrendeudamiento de 5.6% o 71.8 mmdp. Con este resultado, se engarzan cuatro años de incumplimiento de las metas de endeudamiento público.
En términos prácticos, el endeudamiento público puede provenir del Gobierno federal, de las empresas públicas como Pemex y CFE o de otros pasivos contingentes. Así, al analizar sólo el endeudamiento de las entidades presupuestarias, podemos ver que la fuente del endeudamiento excesivo proviene del Gobierno federal, que a final de año presentó un déficit público por 1.2 billones de pesos, lo que supuso un crecimiento anual de 30.8% (275 mmdp) en términos reales. El incremento es abismal si lo comparamos frente a 2018, al ascender a 92.4% (561 mmdp).
Para ponerlo en otras palabras, en 2023 el Gobierno federal se endeudó casi el doble de lo que se endeudó el Gobierno de Peña Nieto en su último año de gestión. Aun considerando el crecimiento de la economía, el aumento es el mismo, puesto que el endeudamiento del Gobierno federal ascendió a 3.8% del PIB al cierre de 2023 (un máximo histórico en los últimos 24 años), mientras que al final del sexenio anterior el déficit público del Gobierno federal fue por 2 puntos del PIB.
El endeudamiento excesivo no es sólo frente al sexenio anterior, sino también frente a las metas anuales de endeudamiento, ya que al cierre de 2023, el Gobierno federal rebasó su objetivo de déficit público (establecido en los Criterios Generales de Política Económica) en 4.5% (53 mmdp), hilando así también cuatro años en que no alcanza sus metas de endeudamiento. Este mayor endeudamiento es consistente con las renuncias fiscales que ha hecho el Gobierno federal a favor de Pemex y su apoyo continuo a las empresas productivas del estado. Veamos.
El balance público pudo haber registrado un mayor déficit si no fuera por los ‘milagrosos’ superávits de las empresas públicas. Después de dos años consecutivos de operar en terreno negativo, la CFE registró de nuevo un pequeño superávit financiero por 13.7 mmdp, superando así su meta de balance cero para final de año. El mismo fenómeno se aprecia en Pemex: al cierre de 2023 logró mantener tres años consecutivos de cerrar en terreno positivo, pues reportó un superávit financiero por 56.6 mmdp, lo que es equivalente a 0.2% del PIB.
Sin embargo, éstas no son buenas noticias del todo, puesto que reportar estos balances positivos en las empresas públicas ha costado fuertes recortes a la inversión: al cierre de 2023, la inversión de Pemex tuvo un recorte de 9.8% (34.4 mmdp) frente a la inversión del año anterior. Al considerar también a la CFE, la inversión en combustibles y energía tuvo una caída anual de 7.6% (29.9 mmdp) en términos reales.
Los recortes en el gasto de las empresas públicas no afectan sólo a la inversión. Si consideramos la totalidad del gasto programable de la CFE y Pemex, los recortes aumentan de manera exponencial: el gasto programable de Pemex presentó un recorte anual de 18.6% (131.7 mmdp), mientras que el de la CFE reporta un recorte por 13.8% (77 mmdp). Son los dos ramos administrativos con mayor recorte frente a 2022. Esto puede deberse a la reducción de los precios de los hidrocarburos frente a 2022 o a mejoras administrativas, pero también a reducción en gastos necesarios de operación.
Finalmente, hay que mencionar que el Gobierno federal ha ‘inducido’ los superávits de las empresas públicas mediante transferencias, subsidios y renuncias recaudatorias. Como dijimos, en 2023 la Sener transfirió a Pemex 176.6 mmdp, 274% (129 mmdp) por arriba de lo aprobado por el Congreso en el Paquete Económico, además de perdonarle el cobro del DUC. A la CFE le aportó mediante subsidios 76.6 mmdp, un retroceso de 12% (10 mmdp) frente a 2022, pero un monto significativo al fin. En otras palabras, es evidente que favorecer el superávit de las empresas públicas ha supuesto que la Federación asuma el mayor endeudamiento.
Así pues, le ha salido caro a las empresas públicas y a la Federación reportar estos balances positivos, pues son resultado de fuertes recortes en su gasto programable y no de una mayor rentabilidad o de mayores ingresos que permitan un crecimiento sostenible de las empresas.
El panorama del balance público nos permite ver que la tijera de la austeridad ha afectado sólo a las empresas públicas, mientras que el Gobierno federal ha relajado su postura fiscal: éste reportó al cierre de 2023 un déficit primario por 342.6 mmdp, lo que es equivalente a 1.1% del PIB. Así, se hilan tres años en que el sector central mantiene un déficit primario de esta magnitud.
El balance primario es un indicador de los esfuerzos del Gobierno por mantener las finanzas públicas equilibradas. Cuando se reporta un déficit primario se está mostrando la holgura fiscal por parte del Gobierno, la cual puede provenir de incrementar el gasto durante periodos en que la economía lo requiere o, como es el caso actual, cuando los ingresos no son suficientes para seguir el ritmo de crecimiento del gasto público.
Hay importantes consideraciones de economía política detrás del déficit primario reportado al cierre de 2023, principalmente en torno al motivo del incremento del gasto. El Gobierno federal incurrió en un déficit primario no por un incremento de la inversión, sino por las presiones del gasto corriente, como las pensiones no contributivas. Si se analiza el gasto programable por clasificación funcional, se observa que al cierre de 2023 la función de desarrollo social es la única que presenta un crecimiento por 5.8% (211 mmdp) frente al año anterior, mientras que las demás presentan recortes.
En este contexto de mayor gasto corriente y recorte a la inversión pública, con 2023 se hilan cuatro años consecutivos en que se incumple la regla de oro de la deuda: que la inversión física sea mayor al endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) contratados durante el año, sólo 0.65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años. La regla de oro es un principio constitucional, ya que en el artículo 73 se establece que el endeudamiento contratado debe destinarse hacia aquellos rubros que generen un incremento en los ingresos, los cuales, por definición, van al gasto en inversión.
Sin embargo, desde 2019 esta regla no se ha cumplido, y para el cierre del año pasado se reporta el mayor financiamiento hacia gasto corriente. Incluso si consideramos como inversión aquellas erogaciones que se destinan a fideicomisos u otras erogaciones financieras, tenemos el mismo resultado: de cada peso de endeudamiento, 85 centavos fueron para gasto en inversión.
Esto no sorprende si consideramos que el gasto en inversión física tuvo el segundo peor recorte del sexenio, solamente superado por el reportado en 2019: el gasto en inversión física del Sector Público se contrajo 10.2% (100 mmdp) frente al año anterior, lo cual se debió a una caída de 10.4% (66.5 mmdp) en la inversión del Gobierno federal.
Como mencionamos en el inicio, uno de los factores que presionan el incremento de la deuda pública son las tasas de interés, que al cierre de 2023 cobraron una factura muy alta al erario: el pago de intereses y servicio de la deuda pública rompe el techo del billón de pesos y llega a un máximo no visto desde la década de los 90, al representar 3.3% del PIB.
Para dar una idea de la magnitud con la que cerró el costo financiero de la deuda en 2023, éste representó el 97% de los ingresos petroleros del Sector Público. En otras palabras, para pagar los intereses y servicio de la deuda pública en 2023, se tuvo que haber destinado prácticamente la totalidad de los ingresos petroleros. Por lo visto, se ha convertido en un costo de oportunidad presupuestaria muy importante, al absorber recursos que podrían ser destinados a otros rubros como la inversión, que se vio fuertemente castigada.
El mayor incremento en el costo financiero se dio en el pago de intereses y servicio de la deuda contratada en moneda nacional, el cual se incrementó en 0.5 décimas del PIB entre 2022 y 2023. Por otro lado, la apreciación del tipo de cambio no fue suficiente para frenar el pago de intereses de la deuda externa, puesto que al cierre del año el costo financiero de ésta se incrementó en 0.1 décimas del PIB.
Las tasas de interés le cobraron la mayor factura al Gobierno federal y a la CFE. El pago de intereses y servicio de la deuda del Gobierno federal se incrementó 24% (171 mmdp) frente a 2022. Entretanto, la CFE hizo un pago de intereses histórico de 63 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 358% frente a lo pagado en 2022. Hay que mencionar que la CFE no había hecho nunca un desembolso de esa magnitud en los últimos 25 años.
Como hemos visto, detrás del aparente buen desempeño financiero del Gobierno se esconde una terrible realidad: no existe ni estabilidad fiscal ni garantía de derechos. Aunque la recaudación tributaria ha llegado a máximos históricos, no ha sido suficiente para compensar las pérdidas en los ingresos petroleros, por lo que se han hecho recortes discrecionales a sectores vitales como la salud pública. Con todo, no se ha podido limitar el endeudamiento creciente: una bola de nieve que tarde o temprano puede volverse imparable.
[1] Resoluciones Misceláneas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril, 25 de mayo, 26 de junio, 13 de julio, 28 de septiembre, 18 de octubre, 23 de noviembre, 5 y 28 de diciembre de 2023.
[2] DOF. 24 de enero de 2024. Decreto por el que se otorgan beneficios fiscales a los contribuyentes que se indican. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5715125&fecha=24/01/2024#gsc.tab=0
[3] Monto estimado con la información más reciente disponible al mes de octubre de 2023.
[4] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). “Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices”. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0