5 evidencias sobre las finanzas públicas al 3T de 2023
La debilidad de los ingresos públicos que se arrastra al tercer trimestre de 2023 impacta negativamente en la mayoría de sectores del gasto. En esta edición de “5 evidencias de finanzas públicas” ponemos la lupa en el IMSS-Bienestar, Pemex, el Gasto Federalizado, la atención a desastres naturales y la Conade, como muestra de las adversidades que enfrentan las finanzas públicas hacia el cierre del año.
A septiembre los ingresos totales del Sector Público ascendieron a 5.1 billones de pesos, 2.9% (157.6 mmdp) por debajo de lo calendarizado para el periodo, el segundo peor retraso desde 2020. Por su parte, los ingresos del Gobierno federal fueron de 3.8 billones, 4.4% (178.3 mmdp) menos de lo presupuestado al tercer trimestre, el peor retraso en más de dos décadas, incluso superior al retraso durante la pandemia, como hemos detallado anteriormente.
Uno de los sectores sacrificados en vista del mal desempeño recaudatorio es el gasto en salud para las personas sin seguridad social, como ha sido costumbre en el sexenio. Pese al arranque oficial del IMSS-Bienestar, el gasto en salud para la población no asegurada sufrió un recorte de 14% frente al programa a septiembre, quedando muy lejos de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular.
La mala situación fiscal también se manifiesta en empresas públicas como Pemex, quien reporta un retroceso de 26.6% en sus ingresos, a causa de una menor producción y de la apreciación del peso. Lo anterior ha llevado a la petrolera a registrar su segundo peor balance operativo del sexenio, y sólo la reducción de impuestos pagados ha evitado que su resultado neto caiga en números rojos.
Otro sector gravemente afectado es el gasto para la atención a desastres naturales. Antes del impacto del huracán Otis (octubre), este gasto registraba a septiembre su peor nivel en el sexenio. Peor aun: el presupuesto anual para atención a desastres fue recortado en 33%, limitando los recursos disponibles para atender emergencias hacia el cierre de 2023.
Asimismo, el Gasto Federalizado, los recursos que la Federación transfiere a los estados, se mantiene 2.9% o 53.2 mmdp por debajo de lo logrado en 2018. Además de recortes discrecionales a fondos como el Ramo 23, la caída de estos recursos se debe al mal desempeño de los ingresos tributarios en lo que va del año, y al ‘perdón’ de impuestos a Pemex.
No menos importante, el gasto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) se mantiene 3.4% por debajo de lo pagado en el mismo periodo de 2018, lo cual ha tenido implicaciones en los indicadores de alta competencia deportiva o las becas otorgadas a los atletas.
Aquí un panorama de las finanzas públicas hacia el cierre del año.
1. Se inicia IMSS-Bienestar sin mejoras presupuestales
El inicio de operaciones del IMSS-Bienestar en agosto de 2023 no ha podido frenar la caída en picada que arrastraba el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) en este año, presupuestalmente hablando. Al tercer trimestre de 2023 el gasto en conjunto de estas dos entidades aún está 24% por debajo de lo logrado con el Seguro Popular, extinto en 2019.
El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, para ser sustituido por por el órgano desconcentrado llamado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-Bienestar). ¡Ojo! No confundir con el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el cual es continuación del programa IMSS-Prospera, antes IMSS-Oportunidades.
El 29 de mayo de este año se publicó en el DOF[1] el decreto que estableció en los artículos transitorios un plazo de 180 días para que la Secretaría de Salud transfiera los servicios de salud del Insabi al órgano IMSS-Bienestar. Es decir, hacia finales de agosto de este año se extinguió oficialmente el Insabi, y comenzó a operar el IMSS-Bienestar.
Los primeros meses de transición no son esperanzadores. Al tercer trimestre de este año el órgano IMSS-Bienestar erogó 22.7 mmdp que no estaban previstos en el Presupuesto 2023, pero estos recursos no lograron compensar el retraso en el gasto que arrastraba el Insabi a septiembre, por 33 mmdp o 44% del gasto aprobado a la fecha. Como resultado, el gasto conjunto del Insabi y del órgano IMSS-Bienestar fue de 65.5 mmdp, 14% (10.3 mmdp) inferior al programado para el Insabi a septiembre.
Como hemos analizado anteriormente, al tercer trimestre de 2023 los ingresos del Gobierno federal van 4.4% (178 mmdp) por debajo de la meta, el peor retraso en 20 años, lo que ya ha provocado recortes en 26 dependencias, así como en las Participaciones Federales y Ramos Generales. Los programas para garantizar la salud de las personas sin seguridad social no se han salvado de estos recortes.
La transición al IMSS-Bienestar no ha parado el declive en el gasto en salud, si lo miramos con la perspectiva de años anteriores. Al tercer trimestre de 2023, el gasto del Insabi fue de 42.8 mmdp, un retroceso de 35% (22.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Por su parte, los Servicios de Salud del IMSS-Bienestar erogaron 22.7 mmdp, compensando así casi todo el recorte del Insabi. No obstante, en conjunto estos programas ejercieron 65.5 mmdp, una caída de 0.3% (165 mdp) frente a 2022 o 24% (20 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018, cuando existía el Seguro Popular. La nueva apuesta en salud del Gobierno federal ha iniciado con el pie izquierdo.
Si consideramos el gasto del programa IMSS-Bienestar del Ramo 19, el retroceso del gasto federal en salud para las personas sin seguridad social luce más grave. Hay que recordar que este programa, que data de 1979 con el IMSS-Coplamar, fue la inspiración para crear el órgano desconcentrado IMSS-Bienestar. Pues bien, el gasto de este programa a septiembre de 2023 fue de 13.4 mmdp, 16.3% (2.6 mmdp) por debajo de 2022. Para decirlo claro: con el nacimiento del órgano IMSS-Bienestar se recortó el programa IMSS-Bienestar.
En conjunto, el gasto federal para atender la salud de las personas sin seguridad social al tercer trimestre de 2023 (Insabi, órgano IMSS-Bienestar y programa IMSS-Bienestar del Ramo 19) fue de 78.9 mmdp, un retroceso de 3.4% (3 mmdp) frente 2022 o 11% (4 mmdp) menos que en 2018. Frente al promedio del sexenio pasado, estimamos[2] una caída de 19% (18.2 mmdp).
Para 2024 no se prevé una mejora, pues como lo explicamos en el análisis del Paquete Económico 2024 en salud, los recursos del IMSS-Bienestar serán menores a los del Seguro Popular.
El otro gran tema en torno a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar es la situación del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). En tiempos del Seguro Popular, este fondo se llamaba Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, mejor conocido como el Fondo de Gastos Catastróficos. Al cierre del sexenio pasado este fondo contaba con 117 mmdp, y al cierre de 2019 (cuando pasó a manos del Insabi) llegó a contar con 130 mmdp, su mayor cifra registrada.
Sin embargo, en 2020 se modificó la Ley General de Salud de modo que se permitieron salidas del Fonsabi a la Tesofe, lo que ha reducido los ingresos del Fondo, como lo explicamos a detalle en nuestra investigación “El ocaso del Fonsabi”. En septiembre de 2023 este fideicomiso cambió de manos, oficialmente, al IMSS-Bienestar, con sólo 41 mmdp, 65% (76 mmdp) por debajo de lo que tenía al cierre de 2018, o 68% (89 mmdp) menos de lo que llegó a contar antes del cierre del Seguro Popular. Es decir, el Insabi agotó más de la mitad de los recursos que le dejó el Seguro Popular, y heredó un Fondo gravemente diezmado al IMSS-Bienestar.
La cantidad menguada de recursos que recibe el IMSS-Bienestar por parte del Insabi limitará su capacidad de garantizar la cobertura de enfermedades de alto costo, así como el desarrollo de infraestructura médica en zonas marginadas. Además, como se mantiene la posibilidad de transferir recursos del Fonsabi hacia la Tesofe, este fideicomiso se seguirá usando para inflar el gasto.
2. El deterioro disimulado de Pemex
Al mes de septiembre Pemex presentó el segundo peor resultado operativo del sexenio; sin embargo, la disminución en su pago de impuestos, y el menor costo financiero de la deuda (también por apoyo del Gobierno federal) han amortiguado el impacto en su resultado financiero.
Al tercer trimestre Pemex reporta una contracción de 26.4% (549 mmdp) en sus ingresos totales, frente al mismo periodo del año anterior. La caída se debe a un desplome de 22.8% (402 mmdp) en las ventas de la petrolera, lo cual puede atribuirse principalmente al superpeso, el cual reduce el valor de las exportaciones. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el retroceso de los ingresos alcanza el 20.4% (391 mmdp), mientras que la disminución de las ventas totales de la empresa llega al 27.9% (527 mmdp), frente a 2018.
El segundo concepto con mayor caída son ‘otros ingresos’, donde se reportan las devoluciones del IEPS y las transferencias del Gobierno. Éste cae 48.7% (150 mmdp) en términos anuales. Sin embargo, frente a 2018 los otros ingresos presentan un crecimiento de 488% (131 mmdp). Es decir, Pemex está recibiendo menos apoyo que en otros años de este sexenio, pero más que con Peña Nieto.
Hay que recordar que en 2022, ante el aumento de los precios del petróleo, se implementó una política de estímulos complementarios a las gasolinas, mediante la cual Pemex recupera la diferencia entre el precio de referencia internacional de gasolina y el precio al que se comercializa en el mercado nacional. Según la Cuenta Pública 2022[3], Pemex recibió por estos incentivos 111.8 mmdp. Sin embargo, este año no se han otorgado estímulos complementarios, lo que ha reducido los otros ingresos. Finalmente, al mes de septiembre, Pemex ha recibido transferencias de la Sener por 109.4 mmdp, una reducción de 4% (4.9 mmdp) respecto de 2022.
La caída en los ingresos lleva a un fuerte recorte en los gastos de la paraestatal: 26.5% (549 mmdp) frente a 2022. En efecto, el recorte es exactamente de la misma magnitud que la reducción de ingresos, previsiblemente para tratar de mantener el balance neto, como veremos a continuación.
Una de las mayores reducciones se observa en el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos por parte de la empresa: 27.7% (199 mmdp) frente a lo pagado a septiembre de 2022. Como primera observación, el pago de impuestos cae por la menor base gravable por la reducción de las ventas generales. En segunda instancia, puede deberse a la postergación en el pago del DUC, ya que el pago de impuestos por Pemex cayó 98% en términos anuales en el mes de septiembre, situación que sólo puede explicarse por beneficios fiscales. Si comparamos frente al mismo periodo de 2018, el pago de impuestos es 41.9% (375 mmdp) inferior, y se coloca en el mínimo histórico de los últimos 24 años.
El otro concepto destacado por la reducción sufrida son los gastos para la recompra de mercancía, los cuales tuvieron una caída anual de 38% (277 mmdp). Estos gastos están relacionados con la compra de productos que realiza Pemex en el extranjero para suplir la demanda interna. La disminución observada al tercer trimestre se relaciona con la caída en los precios internacionales de los productos para reventa al interior del país[4], causada por la apreciación del peso en el año.
En efecto, Pemex gastó menos en pago de impuestos y en importaciones, y también ha recortado su inversión en 17.6% (59 mmdp) respecto a septiembre del año anterior. En otras palabras, se está sacrificando la mejora en la productividad futura, para equilibrar las cuentas en el presente.
Finalmente, el pago de intereses de la deuda disminuyó en 15.4% (19 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, una reducción relacionada con la monetización de bonos gubernamentales por parte de Pemex, lo cual permite que la tasa de interés que paga Pemex en su deuda sea inferior a la cual pagaría de emitir bonos por su cuenta; esto se ve reflejado en la caída del costo financiero de su deuda.
Por el lado productivo, al mes de septiembre se reporta un crecimiento de 5.8% o 103.8 miles de barriles diarios (mbd) en la producción de crudo. Este crecimiento, sin embargo, luce inflado debido al registro de condensados[5] en la producción a partir de 2018. Sin embargo, aun con este registro, la producción no recupera los niveles de años anteriores. Si comparamos frente al promedio de lo producido en el mismo periodo del sexenio anterior, se observa que la petrolera está operando 20.2% (445.8 mbd) por debajo.
El volumen de ventas internas de gasolinas, por su parte, cayó 3.6% (24.4 mbd) frente al tercer trimestre del año anterior. Al compararlo frente a las ventas logradas a septiembre de 2018, la caída asciende a 16.1% (124.1 mbd); de esta forma, las ventas de Pemex en promedio se encuentren 19.5% (153 mbd) por debajo de lo que se vendía en el sexenio anterior.
Por último, se reporta un incremento anual de 8.6% (83.3 mbd) en el volumen de exportación de crudo. Aun con este aumento, la cantidad de petróleo exportado se encuentra 13.3% (161 mbd) por debajo de lo registrado a septiembre de 2018. Esto hace que, en promedio, al tercer trimestre la exportación de crudo se encuentre 9.2% (106.4 mbd) por debajo de lo que se exportaba en el sexenio anterior.
Los datos operativos de la paraestatal explican la caída en los ingresos por ventas que está experimentando la empresa al tercer trimestre, que es el principal motivo del deterioro de sus ingresos totales: si bien hay un aumento en la producción de crudo y el volumen de exportación frente al año pasado, hay una caída en el volumen de las ventas internas, así como el precio de exportación, lo cual reduce el efecto positivo del incremento en las exportaciones, al abaratar las ventas externas.
Ante la caída de las ventas de la petrolera, el balance operativo[6] reporta un resultado de 904 mmdp al tercer trimestre, 24% (280 mmdp) por debajo de lo reportado en el año anterior. Se trata del segundo resultado operativo más bajo desde 2003, solamente superado por el observado durante la pandemia. En otras palabras, la empresa no registra una mejora en su rentabilidad ni en su flujo de operaciones; más bien, sufre un grave retroceso.
Al considerar el gasto de inversión, el balance primario –balance operativo menos gasto de inversión, sin considerar pago de impuestos– cae 26% (220.7 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, y si lo comparamos con 2018, el balance primario se encuentra 31.5% (288.9 mmdp) por debajo. Frente a 2021, ese balance se encuentra ligeramente en mejor situación, debido a que se ha recortado el gasto de inversión.
A pesar del grave deterioro del balance operativo y primario, el balance financiero –balance primario menos costo de la deuda y pago de impuestos–[7] prácticamente no se ha visto afectado en 2023. ¿Por qué? El resultado financiero se está viendo protegido por la disminución en el pago de impuestos. Este balance reporta un leve superávit por 12.7 mmdp, el cual aun así es 4% (0.5 mmdp) inferior al observado el año anterior.
El segundo factor que está ayudando a Pemex es la disminución en el costo financiero de su deuda: al tercer trimestre se pagaron 107 mmdp en pago de intereses de la deuda, lo cual representó una caída anual de 15.4% (19 mmdp) frente a 2022, o de 22.1% (30 mmdp) frente a 2018. De hecho, el costo financiero de la deuda de Pemex en 2023 se encuentra en el nivel más bajo del sexenio, para un mismo periodo de comparación.
Esta caída en el costo financiero de la deuda puede ser atribuida a la monetización de deuda gubernamental por parte de Pemex[8], lo cual se refleja en que las tasas de interés que debe de pagar la empresa son menores a las que tendría que pagar de levantar los recursos por sí misma.
Al mes de agosto[9], estimamos que Pemex ha recibido un apoyo fiscal de 105 mmdp, por la reducción del cobro del DUC de 65% en 2019 a 40% en 2023, así como la prórroga en el pago de este impuesto. El estimado considera la disminución en las ventas netas de la petrolera, ya que se calcula a partir de los ingresos totales por comercialización que reporta el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Sin este apoyo, el balance primario después de impuestos de Pemex pasaría de los 108.9 mmdp reportados, a sólo 3.9 mmdp, el segundo peor del sexenio. Asimismo, al considerar el pago de intereses de la deuda, el balance financiero reportaría un déficit por 92.3 mmdp, estando al nivel del reportado en 2021.
3. El gasto en el deporte no recupera el fuelle
Una buena noticia y dos malas: al tercer trimestre de 2023, el gasto de la Comisión de Cultura Física y Deporte se ha recuperado frente a 2022; sin embargo, aún se encuentra lejos de alcanzar los niveles del sexenio anterior, y los indicadores deportivos reportan mayores retrocesos en la entrega de becas y apoyos para nuevos prospectos deportivos.
Al mes de septiembre se observa que el gasto ejercido por la Conade asciende a 2.03 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 31.9% (492.8 mdp) frente a lo pagado en 2022. El programa que se vio mayormente beneficiado con este incremento fue el de Cultura Física y Deporte, el cual subió 46.5% (471.9 mdp) frente al año anterior. El programa de Atención al Deporte presenta un aumento real de 4% (21.2 mdp) frente al mismo periodo de comparación.
Si bien éstas son buenas noticias para el deporte, lo cierto es que aun con este incremento no se recuperan los niveles observados antes de la pandemia. Y si comparamos el gasto ejercido respecto a 2018, en realidad éste se encuentra 3.4% (72.2 mdp) por debajo de lo pagado para el mismo periodo de comparación.
El mayor recorte, bajo esta comparación, se localiza en el programa de Atención al Deporte, el cual presenta una caída de 19.5% (131.5 mdp) frente a lo que se pagó a septiembre de 2018. Entretanto, el programa de Cultura Física y Deporte tiene un incremento de 5.5% (77.1 mdp).
Todo indica que la recuperación del gasto para deporte al tercer trimestre se debe a que se ha acelerado el ejercicio del gasto anual. Al tercer trimestre se reporta un avance del 81.1% en su calendario, el segundo mayor avance para este periodo en el sexenio, solamente superado por el observado en 2019, cuando el avance reportado fue de 91%.
Con este nivel de avance en el gasto, la brecha entre el presupuesto aprobado anual y el pagado a septiembre es de apenas el 19%, lo cual implica que para el último trimestre del año sólo resta el ejercicio de 475 mdp. Este avance es positivo, ya que de forma sistemática la Conade ha subejercido recursos cada año, como veremos más adelante.
Este adelanto del gasto, desgraciadamente, no se traduce en una recuperación en los indicadores de alta competencia deportiva; incluso se ha reportado un retroceso en algunos de ellos. Por ejemplo, para el caso de las becas económicas para el deporte convencional, se observa un descenso de 35%, o 700 becas menos otorgadas respecto a 2022. Si comparamos frente al promedio otorgado en 2018, la caída es de 43.9%, o 1,016 becas menos.
En el caso de las becas para deporte adaptado, se reporta un incremento de 5.1%, o 23 becas más otorgadas frente a 2022, hilando así dos años de recuperación, después de haber caído al mínimo histórico de 271 becas otorgadas en 2021. Sin embargo, no es suficiente para recuperar los niveles observados en años anteriores. De hecho, se encuentra 12.3% o 67 becas menos respecto del máximo histórico de becas otorgadas en 2017.
Por otro lado, no es posible saber si se han atendido nuevos prospectos deportivos. En el Quinto Informe de Gobierno se reporta que durante 2022 y al mes de junio de 2023 no se ha otorgado ningún apoyo por parte del Programa de Seguimiento a Deportistas en Formación y Desarrollo hacia el Alto Rendimiento (PRODEFAR), el programa que vino a suplir las Academias Deportivas Nacionales.
Según el Informe, no se reportan avances para este indicador, ya que no se otorgó ningún apoyo directo por la Conade, pues a partir de 2022 los Órganos Estatales de Cultura Física y Deporte son los encargados de dar seguimiento a deportistas para su iniciación y desarrollo hacia el alto rendimiento. Hay que notar que esta transferencia de responsabilidades a los estados no ha venido acompañada de mayores recursos asignados a las entidades.
De hecho, se ha visto una mayor centralización de los recursos ejercidos por la Conade: en el sexenio pasado el 59% del gasto de la Comisión se ejerció en la Ciudad de México, pero de 2019 a 2022 lo ha hecho el 80%. En otras palabras, el desarrollo de prospectos de alto rendimiento ha sido efectivamente abandonado por la Federación.
¿Qué podemos esperar para el siguiente año? La respuesta corta es: en el mejor de los casos, los mismos resultados. Es decir, que aún no se recuperen los niveles alcanzados en el sexenio anterior. Con la aprobación del PEF 2024 no se presentaron cambios en el presupuesto de la Conade; se aprobó un presupuesto por 2.6 mmdp, lo que representa un crecimiento real de apenas 0.1% (2.8 mdp) frente al monto aprobado para este año.
Si comparamos con el gasto ejercido en promedio de 2013 a 2018, el presupuesto aprobado tiene un fuerte recorte de 51.7% (2.8 mmdp). El programa con mayor recorte es el de Cultura Física y Deporte, el cual tiene una caída de 41% (1.3 mmdp) frente al mismo periodo de comparación, mientras que la atención al deporte presenta un recorte de 35% (348.2 mdp).
En el peor de los casos, podríamos estar viendo recortes a la Conade durante el transcurso de 2024. No sería raro: entre 2022 y 2020 se reportaron recortes por 18% o (547 mdp) en su presupuesto, esto sin considerar las recientes demandas de recursos para la recuperación de Acapulco, el proceso electoral, o la necesidad de no superar el endeudamiento aprobado, lo cual podría meter presión a rubros del presupuesto como el de la Conade.
4. Gasto contra desastres, antes de Otis
Antes del impacto de Otis en octubre de 2023, los recursos dedicados a la reconstrucción de infraestructura ya habían sido azotados por recortes presupuestarios: al tercer trimestre el gasto fue de sólo 5.7 mmdp, el más bajo registrado en el sexenio. El retroceso institucional y presupuestario ya era un hecho cuando llegó el huracán a Guerrero.
Pese a que en 2023 el presupuesto para atender desastres consecuencia de fenómenos naturales dentro del Ramo 23 fue de 17.3 mmdp, 79% (7.5 mmdp) superior al aprobado en 2022, al tercer trimestre sólo se había ejercido el 33% de estos recursos. Como lo explicamos en “Tormenta fiscal: sin Fonden ni ingresos”, la mala recaudación del Gobierno provocó un recorte de 24% (4.1 mmdp) de los recursos para atención de desastres, frente al presupuesto aprobado. Con todo que el presupuesto modificado para 2023 (13.2 mmdp) sigue siendo mayor al de 2022, simplemente no hay mejoras en el gasto.
A septiembre, el gasto para atender desastres fue de 5.7 mmdp, 4% (246 mdp) menor al observado en el mismo periodo de 2022, y 74% (16.6 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado. A pesar del recorte total, el gasto enfocado a la reconstrucción de infraestructura llegó a 4.5 mmdp, 103% (2.3 mmdp) superior al observado en 2022. Esta aparente contrariedad se debe a que en 2022 el gasto para atender este tipo de desastres fue impulsado por el ejercicio de 2.6 mmdp para la compra de enseres domésticos para la población afectada por fenómenos naturales. En 2023 no se reporta este tipo de gastos.
Es positivo que dentro del gasto para atender este tipo de desastres se le esté dando mayor prioridad a la reconstrucción de infraestructura, ya que ésta favorece la recuperación sostenible de las comunidades afectadas, además de que su uso clientelar se complica. Además, es destacable que la proporción del gasto en reconstrucción en 2023 representó el 80% del total, cuando en el sexenio pasado promedió 72%. No obstante, en términos absolutos el gasto en reconstrucción al mes de septiembre fue 72% (11.4 mmdp), inferior al observado en el sexenio pasado.
El menor gasto en reconstrucción de infraestructura ha afectado a unos sectores más que a otros: de 18 sectores económicos que de forma recurrente recibían recursos para la reconstrucción, sólo seis recibieron recursos en 2023; es decir, 12 no obtuvieron financiamiento. Se destaca el sector educativo, que en el sexenio pasado recibió 1.6 mmdp en promedio al tercer trimestre y que este año no recibió recursos, o el sector hidráulico, que antes recibió 4.1 mmdp, pero este año está olvidado. Asimismo, se destaca negativamente el sector salud, que no ha recibido recursos en 2023, pero que en el sexenio pasado recibía 54 mdp en promedio al tercer trimestre.
Incluso los sectores que siguen recibiendo presupuesto para la reconstrucción este año se han visto mermados con recortes. El sector carretero tiene un recorte de 71% (5 mmdp) frente al promedio, y el de vivienda de 99% (971 mdp). Los pocos sectores beneficiados son el de cultura, que este año ha recibido 1.9 mmdp, más de 14 veces lo que obtuvo en el sexenio pasado por acciones de reconstrucción de monumentos arqueológicos. De igual forma, el sector naval ha recibido 301 mdp, 10% (28 mdp) más que el promedio del sexenio pasado.
Finalmente, hay que destacar que luego de la desaparición del Fonden en 2021, se perdió la transparencia en cuanto al reporte de gasto por entidad federativa. Tanto en 2022 como en 2023 la Secretaría de Hacienda no ha reportado dónde ejerce los recursos de atención a desastres naturales, por lo que no es posible evaluar cuáles son los estados ganadores y perdedores durante esta transición.
5. Las finanzas estatales, asediadas por subejercicios
Al tercer trimestre el Gasto Federalizado aún no recupera los niveles que tenía antes de la pandemia y del inicio del sexenio, debido a decisiones discrecionales por parte del Gobierno federal y al retraso de los ingresos tributarios. Los impactos más graves se han sorteado al contratar 50 mmdp en deuda a través de fideicomisos, postergando la resaca financiera para el futuro.
Al mes de septiembre las Aportaciones a las entidades federativas ascendieron a 898.3 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 2.7% (23.3 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. Llegaron así a un nivel no visto desde 2008. No obstante, frente al programa anual las Aportaciones exhiben el segundo peor retraso en el ejercicio del gasto en el sexenio: el subejercicio al mes de septiembre asciende a 136.4 mmdp, o 15.2%.
De forma recurrente las Aportaciones sufren retrasos; sin embargo, estos subejercicios se han incrementado durante el sexenio. Por ejemplo, durante el sexenio de Peña Nietio los subejercicios que se presentaron al tercer trimestre promediaron 39.3 mmdp, mientras que con AMLO aumentaron a 46.6 mmdp, lo que implica un crecimiento de 18% o 7.2 mmdp del subejercicio.
Las Participaciones, por su parte, ascendieron a 898.3 mmdp al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 5.2% (35.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando así tres años consecutivos de crecimiento (esto después de haberse desplomado durante la pandemia de covid-19). Frente a 2018, las Participaciones presentan un crecimiento de 6.6% (55.7 mmdp).
De igual forma, a pesar del crecimiento observado a septiembre, no se gastó en Participaciones lo que se tenía programado para el periodo, puesto que se habían programado 1.03 billones de pesos en este concepto, dando como resultado un subejercicio de 136.4 mmdp o 15.2%, uno de los más altos del sexenio.
Por otro lado, los recursos para protección social en salud que transfiere la Federación a los estados cayeron 11.25% (6.3 mmdp) frente al año anterior. Esto ubica al Gasto Federalizado para salud en su nivel más bajo al tercer trimestre, desde que se tiene registro en 2012. A su vez, los subsidios del Ramo 23 cayeron 2.5% (0.4 mmdp) frente al mismo periodo, el segundo nivel más bajo del sexenio, debido a un recorte discrecional por parte del Gobierno federal.
En conjunto, el Gasto Federalizado ascendió a 1.8 billones al tercer trimestre, lo que representó un crecimiento real de 3.6% (62.5 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior. A pesar del incremento anual, este gasto, como decimos, aún no recupera los niveles previos a la pandemia, e incluso está por debajo de lo que se transfería a los estados en 2018. Al mes de septiembre, el gasto federalizado está 2.9% (53.2 mmdp) por debajo de lo que se transfirió en el mismo periodo en 2018, lo cual se explica, principalmente, porque los subsidios del Ramo 23 se encuentran 87% (102.7 mmdp) por debajo del mismo periodo de comparación.
El comportamiento del Gasto Federalizado depende en gran medida, según hemos visto, de cómo se encuentra la Recaudación Federal Participable (RFP). Al tercer trimestre, ésta ascendió a 3.3 billones de pesos, lo que representó un crecimiento real de 4.8% (151.2 mmdp) frente al mismo periodo del año anterior, hilando tres años consecutivos de incremento (esto, después de la caída que se observó durante la pandemia en 2020).
Sin embargo, aun con este crecimiento, ha bajado el desempeño de la RFP frente a periodos pasados, debido, principalmente, al efecto que tienen el superpeso y la disminución del DUC sobre los ingresos petroleros de los estados. Esta caída se hace presente en el avance trimestral que tiene la RFP frente a lo programado anualmente. En años anteriores, la RFP promedió un avance de 80.6% al tercer trimestre; sin embargo, durante este año el avance descendió a 74.7%, siendo el segundo más bajo del sexenio.
Con la caída en el desempeño de la RFP, y el retraso en las Participaciones al tercer trimestre del año, se tendrían que estar viendo transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), para compensar estos retrasos. Sin embargo, al mes de septiembre, este fondo no cuenta con recursos suficientes para compensar retrasos o caídas en las Participaciones y Aportaciones: sus recursos ascendieron apenas a 23.9 mmdp, esto es, 79.6% (91.9 mmdp) por debajo del monto que se tenía en septiembre de 2019.
Con todo, los estados no se han quejado ostensiblemente sobre los retrasos en las Aportaciones y Participaciones. Entonces, ¿cómo se están compensando estos retrasos? Todo parece indicar que el Gobierno sí está transfiriendo recursos de compensación, pero no a través del FEIEF, sino a través del fideicomiso CIB/3484.
El fideicomiso CIB/3484 se creó en agosto de 2020, con el objetivo de compensar la caída en las Participaciones a los estados, derivada de la crisis por la covid-19. El fideicomiso nació con una deuda de alrededor de 80 mmdp, contratada mediante créditos bancarios. Los recursos de la deuda serían utilizados para compensar las transferencias de los recursos federales.
Si bien durante 2021 y 2022 no se añadieron nuevos créditos al fideicomiso para compensar las transferencias federales, durante este año se adquirieron otros 50 mmdp en deuda, para poder potencializar los recursos a los estados.
El tema con estos 50 mmdp que fueron solicitados mediante el fideicomiso es que son recursos levantados mediante crédito bancario, los cuales devengan intereses a una sobretasa que es aplicada sobre la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE). Esta sobretasa va desde 1.0% a 1.83% sobre la TIIE de 11.24%. En otras palabras, los recursos que se han solicitado para financiar los retrasos en el Gasto Federalizado estarán pagando intereses por encima de las tasas de mercado, mismos que se estarán pagando hasta 2035.
La falta de transparencia en torno a los recursos del fideicomiso es un problema adicional en este esquema complementario para financiar las transferencias a los estados. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, estos recursos son transferidos a los estados a través de Banobras, por lo que no se registran como Gasto Federalizado, y tampoco como salidas del FEIEF. De igual manera, las entradas, salidas y saldo del fideicomiso no se encuentran disponibles, al estar el fideicomiso a cargo de CIBanco.
[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, para regular el Sistema de Salud para el Bienestar.
[2] Previo a 2016 no se cuenta con datos trimestrales del programa IMSS-Prospera del Ramo 19, por lo que el promedio sexenal se construye con datos de 2016 a 2018.
[3] Cuenta Pública 2022. Informe del Auditor externo. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2022/tomo/VIII/52TYY.05.DAR.pdf
[4] Resultado al tercer trimestre, Pemex 2023. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Reporte%20de%20Resultados%20no%20Dictaminados/Reporte%203T23.pdf
[5] Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera de la SHCP y los reportados por Pemex ya no son comparables con años anteriores.
[6] De acuerdo con el balance presupuestal de Pemex, el balance operativo es ingreso corriente menos gasto de operación, operaciones ajenas (netas) y mercancía para reventa. No confundir con el Balance de Operación, que son los ingresos propios menos el gasto programable. El balance primario es igual al balance operativo menos el gasto de inversión.
[7] El balance financiero, considera los ingresos totales, menos los gastos totales, incluyendo el pago de servicios de la deuda y de impuestos.
[8]Para más información puede consultarse nuestro análisis “El empobrecimiento de las empresas públicas”, disponible en: https://numerosdeerario.mexicoevalua.org/2023/07/14/el-empobrecimiento-de-las-empresas-publicas/
[9] Los datos del Fondo Mexicano del Petróleo se publican con un mes de retraso respecto de los datos de Hacienda.
