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Etiqueta: Insabi

Inicia IMSS-Bienestar con menores recursos y transparencia: 1T 2024

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Gasto en Salud, Trimestrales.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. Los recursos federales siguen debajo de los mejores niveles del sexenio pasado y el naciente IMSS-Bienestar ejerce con menos recursos y poca transparencia. 

El inicio de 2024 ha sido muy poco prometedor para el gasto en salud. No sólo los recursos federales para garantizar este derecho humano se mantienen por debajo de los mejores niveles del sexenio pasado, sino que el naciente IMSS-Bienestar registra un retroceso en el ejercicio de recursos y de su transparencia. 

El principal cambio en materia de gasto público —que detectamos con la transición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) al IMSS-Bienestar— es que una mayor cantidad de recursos está siendo triangulada a través de fideicomisos. Esto no sólo limita la transparencia en el manejo de ese capital, sino que presenta el riesgo de que el dinero para la salud acabe siendo ejercido en asuntos distintos.

En otro rubro, los recortes al gasto en salud de las personas sin seguridad social se asocian con una reducción en la atención frente a años previos. Las consultas otorgadas por la Secretaría de Salud (SSA) cayeron 5% frente a 2023 y las nuevas consultas del IMSS-Bienestar no compensaron el retroceso. 

Un asunto prometedor es que el gasto en medicamentos e infraestructura registra un avance importante a inicios de 2023. Sin embargo, si desmenuzamos este gasto vemos que las mejoras se focalizan sólo en las personas aseguradas.

A inicios de 2024 todo apunta a un sexenio perdido en materia de salud. 

Aumenta gasto total en salud, pero no suficiente

A inicios de 2024 el gasto público federal enfocado a la salud tuvo una ligera mejora frente al desplome que sufrió en 2023. No obstante, se mantiene por debajo de los mejores niveles alcanzados en otros años, por lo que de nuevo vemos difícil que se cumpla el gran gasto prometido para 2024, como lo analizamos en nuestra nota del Presupuesto en Salud 2024. 

En el primer trimestre de 2024 el gasto funcional en salud ascendió a 166.6 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 11.9% o 17.7 mmdp frente al primer trimestre de 2023. Aunque esta recuperación del gasto es positiva, aún nos encontramos muy por debajo de los 176 mmdp gastados al primer trimestre de 2022, y ya no digamos a los 179 mmdp de 2012. No podemos hablar de que los recursos para la sanidad pública se hayan recuperado.

Para 2018 se aprobó un gasto total en salud de 962 mmdp —el más alto registrado— pero al primer trimestre, lo realmente ejercido representa un avance de tan sólo 17%: el segundo peor desempeño del sexenio. Esto se debe a que se dejaron de ejercer 32.2 mmdp que se tenían aprobados al periodo, pues los ingresos del Gobierno Federal se quedaron 33.7 mmdp por debajo del programa, ante un mal desempeño de los ingresos petroleros y mayores apoyos a Pemex via transferencias, como lo explicamos en nuestro Erario al 1T de 2024. A este ritmo, si los ingresos públicos no logran recuperarse, es probable que se vuelva a incumplir el gasto anual en salud, como lo analizamos en nuestro Erario en Salud de 2023.

La mayoría de las dependencias y ramos encargados de ejercer el gasto en salud comenzaron este año con recortes presupuestarios o con un estancamiento en su gasto. Destaca la Secretaría de Salud, que ejerció 10.4 mmdp, una reducción de 63.7% (18 .2 mmdp) frente a 2023. Esta caída se debe a la eliminación del Insabi —que estaba registrado dentro de la SSA— y la creación del IMSS-Bienestar como órgano desconcentrado. Esta última institución gastó 22.7 mmdp y ello compensó la caída de la SSA en 2024, pero aún así mantiene el retroceso del gasto, como veremos más adelante. 

En el caso del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) —por el cual se otorgan recursos en la materia para las entidades federativas—, se registró un gasto al primer trimestre de 31.6 mmdp, lo que equivale a 600 millones de pesos (mdp) o 1.8% menos que en 2023. Lo más preocupante es que frente a 2018, los recursos transferidos a salud en las entidades federativas se mantienen 1% por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. No ha habido avance en estas trasferencias en todo el sexenio. 

En cuanto al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), se registró un gasto sin pensiones de 19.9 mmdp1. Esto es 2.7% (560 mdp) menos que en 2023 o 29% (8 mmdp) menos que en 2018. Todo indica que el gasto de este instituto se mantendrá castigado hacia el cierre del sexenio, como lo explicamos en nuestra nota Anual de 2023. 

Por último, la única institución que registra un incremento destacable en su gasto es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al primer trimestre esta institución erogó 88.9 mmdp (sin contar el gasto en pensiones), lo que significa un incremento de 22.6% (16,4 mmdp) frente a 2023. Se trata del segundo mayor gasto en salud al primer trimestre del sexenio. Sin embargo, este gasto apenas es superior a los 87.1 mmdp logrados hace más de una década, en 2011.

El IMSS-Bienestar sigue siendo una promesa

Todo indica que el IMSS-Bienestar será una decepción en materia de gasto y atención en salud para las personas sin seguridad social, al igual que lo fue el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), sucesor del Seguro Popular. Al inicio de su primer año de operación, el IMSS-Bienestar arrastra los mismos problemas que su antecesor: recortes discrecionales al gasto aprobado y disminución de recursos frente al modelo que existía con el Seguro Popular. 

Para hacer esta afirmación analizamos el gasto de las distintas instituciones encargadas de atender a las personas sin seguridad social: la Secretaría de Salud, el Organismo IMSS-Bienestar, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) y el programa IMSS-Bienestar del Ramo 19 (el cual no hay que confundir con el organismo que lleva su mismo nombre).

En primer lugar tenemos a la Secretaría de Salud, que tuvo un recorte de 66% (18 mmdp) frente a 2023 y sólo ejerció 9.48 mmdp2 en el primer trimestre de 2024. Gran parte de esta caída se debe a la eliminación del Insabi, pero también hay que notar que la dependencia dejó de ejercer 20% (2.4 mmdp) de lo que le fue aprobado en el periodo. Es decir, los organismos y hospitales que aún dependen de la SSA fueron castigados.

En segundo lugar, tenemos a Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar, nombre formal del IMSS-Bienestar. Este organismo descentralizado de reciente creación gastó 22.7 mmdp en el primer trimestre. Si bien el mayor ejercicio de recursos que tuvo a inicios de 2024 compensa la caída de la SSA este mismo año, el gasto conjunto de estas dependencias (IMSS-Bienestar y SSA) se mantiene 12 mmdp por debajo de lo logrado cuando aún existía el Seguro Popular. 

Gran parte de este retroceso se debe a que el IMSS-Bienestar dejó de ejercer el 23% (9.5 mmdp) del presupuesto que tenía aprobado al periodo. Sin embargo, no nos sorprende que los recursos sigan por debajo de lo observado con el Seguro Popular, pues como lo dijimos en nuestro Análisis del Presupuesto en Salud 2024, el gasto aprobado para las personas sin seguridad social será menor a los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Esto se debe a que no se ha recuperado la presupuestación por usuario que existía con el Seguro Popular. 

También como parte del gasto en salud de las personas sin seguridad social tenemos al FASSA, el cual como dijimos anteriormente sigue 1% por debajo de lo alcanzado en 2018. El único componente del gasto en salud que tiene un incremento es el programa IMSS-Bienestar —creado desde 1979 como el IMSS-Coplamar— el cual ejerció 7.1 mmdp, su mayor nivel para un primer trimestre o 14% (1 mmdp) más que en 2023. 

En suma, el gasto en salud para las personas sin seguridad social al primer trimestre de 2024 llegó a 70.8 mmdp, una recuperación de 7% (5 mmdp) frente a lo visto en 2023, pero 13% (11 mmdp) por debajo de lo logrado al cierre del sexenio pasado. Gran parte del retroceso se debe a que se dejaron de gastar 12% (10 mmdp) del presupuesto aprobado, pero incluso si se hubiera cumplido el gasto al pie de la letra, no se hubiera igualado el gasto de 2018. La salud de las personas más vulnerables en México ya había sido abandonada en el presupuesto 2024, pero dicho abandono se está agravando por los subejercicios de las distintas entidades. 

Retroceso en transparencia con el IMSS-Bienestar 

Un tema que es interesante analizar son los cambios en los programas en salud entre el Insabi ya desaparecido y el IMSS-Bienestar. Destacamos que está disminuyendo la transparencia sobre el destino de los recursos. 

Cuando existía el Insabi, su principal programa presupuestario era “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”. Mediante este programa se transferían a las entidades federativas los recursos para la prestación gratuita de los servicios de salud y compra de insumos. Según los criterios de operación3 de este programa, el 40% de las transferencias debían gastarse en el pago de plantillas de personas autorizadas; 10% para contratación de nuevos médicos y enfermeras promotores de la salud; 32% para la adquisición y distribución de medicamentos y el 18% remanente para gastos de operación. 

Con la desaparición del Insabi, este programa pasó por completo al IMSS-Bienestar, pero con una normativa distinta. Según los lineamientos de operación4 apenas publicados en marzo de 2024, el 50% de los recursos del programa deben destinarse a pagar las plantillas del personal; 20% de los recursos deben destinarse a acciones como la prevención de enfermedades y la promoción de la salud; el 30% se debe destinar al gasto de operación. Finalmente, los gastos deben de ejercerse a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Los principales cambios en materia del destino de los recursos son: 1) Ya no existe un gasto mínimo para ser destinado a la compra y distribución de medicamentos, lo cual es negativo pues al no haber un piso mínimo de gasto, los recursos destinados a medicamentos se pueden reducir y agravar la escasez de los mismos. 2) Se establece un monto mínimo a ser destinado en actividades de prevención, lo cual es positivo, ya que se garantiza mayor supervivencia ante enfermedades y se disminuyen los costos de enfermedades agravadas. Hubiera sido deseable que se mantuviera un piso mínimo para medicamentos, a la par del establecimiento del piso para actividades de prevención.

Quizá el cambio más problemático no sea el destino de los recursos sino la forma de ejercerlos. Con la transición hacia el IMSS-Bienestar, los recursos del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos deben depositarse en el Fonsabi y posteriormente entregarse a las entidades federativas. Esto provoca que los recursos ejercidos se clasifiquen como transferencias a fideicomisos y la localización del gasto sea en la Ciudad de México, lo cual dificulta el seguimiento de los recursos y el análisis del gasto en salud por estado. Estas métricas importan para evaluar la justicia y equidad en el gasto entre las distintas entidades. 

La nueva forma de reportar la información de este programa ha provocado que al primer trimestre de 2024 el 98% de sus recursos se clasifiquen como gastados en la CDMX, cuando en promedio sólo el 31% se gastaba en esa entidad, cuando existía mayor transparencia. Si analizamos el total del gasto del IMSS-Bienestar, los cambios provocaron que 83% de su gasto se clasifique como ejercido en la CDMX. Anteriormente, sólo el 36% (en promedio) se reportaba como gastado en esa entidad durante la existencia del Insabi; y cuando existía el Seguro Popular, sólo era un 34%. En ambos casos, es menos de la mitad de lo que actualmente se maneja.

Cuando existía el Insabi, la Secretaría de Hacienda reportaba cuántos recursos mandaba a cada estado a través del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Ahora, Hacienda sólo reporta los pagos que hace al Fonsabi. El problema con esto es que, debido a la baja transparencia que hay sobre el ejercicio de fideicomisos en México, no podemos saber cuántos recursos le llegan a cada entidad. Además, existe el riesgo de que los recursos que llegan al Fonsabi, no vayan a las entidades, sino que regresen a la Tesorería de la Federación como explicamos en nuestro artículo “El Ocaso del Fonsabi”.

Este problema se agrava, ya que 23 entidades han firmado convenios de colaboración con el IMSS-Bienestar y deben regresar los recursos que reciben del FASSA hacia el Fonsabi, lo que incrementa el riesgo de opacidad y desvío de recursos públicos.

Otro programa que surge con la creación del IMSS-Bienestar es el de “Atención a la Salud para las Personas Sin Seguridad Social”. Lamentablemente este programa no cuenta con reglas ni lineamientos de operación publicados hasta la fecha. 

Sabemos por la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación 2024, que este programa tiene que financiar directamente la atención médica y hospitalaria en los distintos centros de salud. Se infiere que es una continuación del programa de “Atención a la Salud” de la Secretaría de Salud, debido a que cuenta con indicadores de resultados similares, como disminución de tasas de mortalidad por tipo de enfermedad y cobertura hospitalaria. 

El mencionado programa de la SSA pasó de 9 mmdp en el 1T de 2023 a 5 mmdp en 2024, mientras que el nuevo programa del IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, compensando la caída del primero. Este hecho refuerza la hipótesis de que el nuevo programa es una continuación del primero. 

La parte positiva del nuevo programa del IMSS-Bienestar es que sí cuenta con información de distribución geográfica, concepto del gasto y partida específica. Los datos al primer trimestre indican que más del 50% de este programa se utiliza en el pago de nómina del personal permanente y transitorio.

Se acelera el uso del Fonsabi 

Debido a que los recursos del Programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y del FASSA ahora deben de pasar por el Fondo de Salud Para el Bienestar (Fonsabi), el flujo de efectivo de este fideicomiso aumentó drásticamente al inicio de 2024. 

Al primer trimestre de este año, los ingresos del Fonsabi sumaron 14 mmdp, el mayor monto desde 2017 —cuando su nombre aún era Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud—  y el triple del promedio observado de 2019 a 2022 (5.7 mmdp) para un periodo similar. Según el informe de fideicomisos que reporta la Secretaría de Hacienda, de los 14 mmdp en ingresos del Fonsabi, 12.7 mmdp provinieron de aportaciones directas y 1.3 mmdp de rendimientos —es decir, de las ganancias por intereses al tener los recursos del fondo invertidos en instrumentos financieros. 

Nótese que hay discrepancia entre los pagos por transferencias a fideicomisos reportadas por el IMSS-Bienestar (13.4 mmdp) y los ingresos del Fonsabi (12.7 mmdp). Esta situación no solía ocurrir con anterioridad. Asimismo, por la dinámica de ingresos, no parece de momento que los recursos del FASSA se hayan depositado en el Fonsabi en el primer trimestre. De haberse depositado los recursos de las 23 entidades afiliadas, se habrían reportado alrededor de 25 mmdp más de ingresos y de gastos en el Fonsabi. 

Por el lado de los egresos, el Fonsabi reportó gastos por 15.8 mmdp, el segundo mayor para un primer trimestre desde 2010, luego del reportado en 2021. Lamentablemente, el informe de fideicomisos de la Secretaría de Hacienda no nos permite conocer el destino de los recursos del Fonsabi. Debido a que el monto de ingresos y egresos es muy similar, se puede inferir que sólo se trianguló el dinero al pasar del IMSS-Bienestar, luego al Fonsabi y posteriormente hacia gasto corriente o de inversión en los distintos centros y hospitales.

Otra posibilidad latente es que parte de los egresos del Fonsabi hayan sido transferidos a la Tesorería de la Federación, como lo permite la Ley General de Salud y la Ley de Ingresos de la Federación. Es decir, que los recursos no se hayan gastado en salud al primer trimestre. Sin embargo, dichas salidas a la Tesofe se han dado de forma histórica en el segundo y tercer trimestre del año por montos entre 37 y 66 mmdp, por lo se trata de una hipótesis de menor peso.

Ya que el Fonsabi tuvo ligeramente mayores gastos que ingresos al primer trimestre, el saldo neto del fideicomiso se colocó en 45.3 mmdp, 2.5% (1.1 mil millones) menos que al cierre de 2023 o 63% (75.6 mmdp) menos que al cierre del sexenio pasado, cuando se llamaba Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud y era gestionado por el Seguro Popular. Este saldo podría disminuir incluso más si se repite la estrategia de sacar recursos del Fonsabi hacia la tesorería de la Federación, como ha sucedido de 2020 a 2023.

Mejora a medias en institutos de salud

Con la desaparición del Insabi, la Secretaría de Salud mantuvo la responsabilidad de gestionar el gasto de 9 centros, 7 comisiones, 9 hospitales, 13 institutos enfocados a la salud pública. Incluso cuando existía el Insabi, dichos centros, comisiones, hospitales e institutos tenían un financiamiento separado. A inicios de 2024 tal fondeo presenta avances y retrocesos según cada institución. 

Por el lado de los centros de salud, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, encargado de promover la salud sexual, reportó un gasto de apenas 35 mdp. Es una ligera mejora frente a los 29 mdp gastados al primer trimestre de 2023, aunque se mantiene 97% (mil millones) debajo de lo erogado en 2018. Esta reducción afecta particularmente a las mujeres, quienes son las principales beneficiarias de los programas de salud reproductiva. 

El Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia registró un gasto de 1.4 mmdp, el segundo mayor monto registrado y un incremento de 645% (1.2 mmdp) frente al primer trimestre de 2023. Este centro es el encargado del Programa Nacional de Vacunación, y su mayor ejercicio de recursos refleja un aumento en el gasto en medicamentos, lo cual no necesariamente se refleja en que se tenga un mejor surtido, como explicaremos más adelante. 

Por el lado de los hospitales, el Hospital General Manuel Gea González ha tenido un incremento en gasto de 41% (107 mdp) frente a 2023, para alcanzar un monto de 371 mdp, el más elevado desde 2017. En el caso del Hospital General Eduardo Liceaga su gasto al primer trimestre es positivo: aunque se reporta un retroceso de 2% (21 mdp) el monto erogado de 971 mdp es el segundo de mayor valor desde 2017. 

Por el lado contrario, el Hospital Juárez de México reporta un gasto al primer trimestre de 364 muy por debajo de los 439 logrados en 2020. Asimismo, el Hospital infantil erogó 400 mdp, 18% (89 mdp) por debajo de lo gastado en 2018. 

Finalmente, se mantiene la preocupación por el bajo ejercicio de recursos del Instituto Nacional de Cancerología (Incan). Esta institución gastó 257 mdp en el primer trimestre del año, 4% (12 mdp) menos que en 2018. Debido a que esta institución ha comenzado a concentrar una mayor atención de los pacientes con cáncer, se esperaría que su ejercicio de recursos hubiese aumentado frente al sexenio pasado. 

Otro descalabro en la atención en salud

La eliminación del Insabi no impactó drásticamente el número de consultas otorgadas por la Secretaría de Salud. Tampoco hay mucho que celebrar, ya que el número de consultas reportadas estuvo muy lejos de recuperar los mejores niveles alcanzados en el sexenio pasado. Por otro lado, las nuevas consultas que reportó el IMSS-Bienestar son ínfimas comparadas con las otorgadas por el Insabi. Si no se trata de un tema de sub-reporte, los datos son alarmantes. 

En el primer trimestre de 2024 las consultas otorgadas por los centros, institutos, comisiones y hospitales de la SSA ascendieron a 12.5 millones, una caída de sólo 5% (649 mil consultas) frente al mismo periodo de 2023. Esta reducción es muy limitada, considerando la eliminación del Insabi, el cual era el instituto que reportaba previamente la mayor cantidad de consultas5. No obstante, el número de consultas de la SSA se quedó 58% (17.3 millones) por debajo de su mejor nivel alcanzado en 2014. 

¿Qué sucedió con las consultas otorgadas por el IMSS-Bienestar? Al primer trimestre del año sólo se reportaron 183 mil consultas, un retroceso de 96% (4.8 millones de consultas) frente a las otorgadas por el Insabi en el mismo periodo de 2023. Es posible que este monto tan bajo se deba a un sub-reporte de información debido al periodo de transición, pero si los datos fueran acertados, significaría que las consultas para atender a las personas sin seguridad social están en mínimos históricos. Vale la pena esperar a los datos consolidados sobre consultas para hacer esta evaluación. 

Crece gasto en medicamentos e inversión, pero…

Dos de los componentes más importantes para evaluar el desempeño del presupuesto en salud, son el gasto en medicamentos e inversión física. A primera vista, estos dos componentes parecieran indicar un avance esperanzador al primer trimestre de 2024, pero al desagregar las cifras vemos que la situación no es tan positiva. 

En primer lugar, el gasto en medicamentos de enero a marzo del presente año alcanzó un monto de 26.5 mmdp, el más elevado de los últimos años y un crecimiento de 67% (10.6 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Cabe decir que un mayor gasto en medicamentos no garantiza un mejor surtido: el porcentaje de surtimiento completo de recetas en 2022 fue de 65.6%; inferior al 69.9% de 20186, pese a que en ese año se hicieron grandes aumentos en el gasto en medicamentos. Por otro lado, el mayor gasto observado a inicios de año, se registra en los sistemas de salud para personas aseguradas.

El incremento del gasto en medicamentos al primer trimestre del año se debió principalmente a un gasto de 19.3 mmdp del IMSS, un aumento del 60% o 7.3 mmdp frente al mismo periodo de 2023. Asimismo, el ISSSTE gastó 4.9 mmdp en medicamentos, un aumento de 79% o 2.1 mmdp. Ambos alcanzaron su mayor gasto en el sexenio para un primer trimestre. Por su parte, el gasto conjunto del IMSS-Bienestar y de la SSA fue de 2.1 mmdp, un aumento considerable de 118% pero en términos absolutos de sólo 1.1 mmdp. Además, este gasto se mantuvo debajo del máximo de 2022. 

Otro punto destacable del gasto total en medicamentos, es que al primer trimestre se realizó un sobre gasto de recursos del 17% (3.7 mmdp) frente al gasto aprobado en el periodo. Todas las instituciones de Salud gastaron más de lo aprobado: la SSA un 224% (1.3 mmdp) más, IMSS un 3% (642 mdp) más e ISSSTE 44% (1.5 mmdp) más. El sobre ejercicio de recursos puede deberse a que se hayan adelantado las compras a inicios del año. Está por verse si se mantiene este ritmo en lo que resta de 2024.

El gasto de inversión física también es crucial para el desarrollo de infraestructura pública en salud. Los recursos erogados en la materia llegaron a 6.1 mmdp, el mayor monto para un primer trimestre desde 2015. Este desempeño podría parecer prometedor, no obstante, el 40% (2.4 mmdp) del gasto de inversión reportado de enero a marzo se debe a recursos transferidos por el IMSS-Bienestar al Fonsabi, clasificados como gasto de inversión. El problema es que actualmente se desconoce a ciencia cierta el destino de los gastos del Fonsabi.

Cuando existía el Seguro Popular, la Secretaría de Salud también clasificaba parte de los recursos que mandaba al Fideicomiso del Sistema para la Protección Social en Salud (el antecesor del Fonsabi) como gasto en inversión física. En aquella época, la clasificación era correcta, pues el Seguro Popular reportaba el monto y tipo de infraestructura que desarrollaba con los recursos que llegaban a su fideicomiso. A partir de la creación del Insabi los recursos que llegan al Fonsabi prácticamente ya no se usan para desarrollo de infraestructura, como lo exponemos en El ocaso del Fonsabi. 

En otras palabras, es posible que los recursos que llegaron al Fonsabi a principios de año no se utilicen para el desarrollo de inversión física, a pesar de que el IMSS-Bienestar los haya clasificado así. 

Gasto en salud para personas con seguridad social

Aunque el gasto en salud para las personas con seguridad social formal presenta una recuperación frente a lo observado a inicios de 2023, aún no recupera los mejores niveles de años previos. Al analizar por tipo de programas, identificamos que varios presentan retrocesos importantes, en especial aquellos enfocados a la prevención. 

En el caso del IMSS su programa más importante, Atención a la Salud, registra un gasto de 72.3 mmdp, el segundo mayor monto desde 2017, año a partir del cual hay datos trimestrales disponibles. No obstante, hay dos programas que presentan graves recortes. En primer lugar, Atención a la Salud en el Trabajo registra un gasto de sólo 319 mdp, muy por debajo de los 410 mdp que registró en 2017. Más preocupante es el caso del programa de Prevención y Control de Enfermedades con un gasto de 1.2 mmdp, casi 100 mdp por debajo de los 1.3 mmdp gastados en 2018. En otras palabras, el presupuesto de programas importantes se ha mantenido estancado durante todo el sexenio. 

En el caso del ISSSTE, la historia es similar. Su segundo programa más importante, Suministro de Claves de Medicamento, reporta un gasto de 5 mmdp, el segundo mayor nivel después de lo observado en 2019. Es decir, no ha sufrido recortes, pero se mantiene estancado. A pesar de ello, el programa de mayor valía, Atención a la Salud, registra un gasto de 8.2 mmdp, un retroceso muy grave frente a los 11.1 mmdp que se llegaron a gastar en 2019. Asimismo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades reporta un gasto de 1.3 mmdp, poco menos de lo reportado en 2018. 

En otras palabras, si bien los organismos de salud que atienden a las personas aseguradas no han sido tan castigados como los sistemas para las personas no aseguradas, su situación presupuestaria no es halagüeña. 

NOTAS:

  1. Se descuenta el gasto de pensiones del ISSSTE y del IMSS para tener una aproximado del gasto efectivo en salud con una serie histórica más grande. La desagregación del gasto mensual por funciones específicas del gasto está disponible a partir de 2017. ↩︎
  2. Se trata del gasto con clasificación funcional en salud. Este dato es distinto al gasto total de la Secretaría de Salud, la cual ejerce recursos con otras clasificaciones como Ciencia y Tecnología o Protección Social. ↩︎
  3. Criterios de operación Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  4. Lineamientos de Operación del Programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral. Recuperado de este enlace. ↩︎
  5. Cuando existía el Seguro Popular, las consultas de este organismo representaban en promedio el 77% del total de las consultas de la SSA. En tiempos del Insabi, sus consultas representaron el 46% del total de consultas de la SSA. ↩︎
  6. Quinto informe de Gobierno. Programa Sectorial de Salud 2020-2024. ↩︎

Una historia de oportunidades perdidas: inversión en salud al 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

El número de hospitales en México y la calidad de su equipamiento no es suficiente para garantizar el derecho humano a la salud de la población. Para colmo, de 2019 a 2021 el Gobierno dejó de gastar, en promedio, el 44% (6.5 mmdp) de los recursos aprobados para inversión en salud, lo que hubiera alcanzado para construir cuatro hospitales generales o 26 clínicas de medicina familiar cada año[1].

Al tercer trimestre de 2022 el Gobierno acumula un retraso de 62% (6.4 mmdp) en inversión en infraestructura de salud. A este ritmo, la inversión en hospitales y equipamiento podría acabar con otro retraso de casi 50% (6.5 mmdp), como sucedió en 2021.

No es un tema de austeridad, sino de prioridades políticas. Al mes de septiembre la inversión total del Gobierno llegó a 613 mmdp, su mayor nivel desde 2016. Este crecimiento se debe a que la Secretaría de Turismo, encargada del Tren Maya, ha invertido un 107% (46.3 mmdp) por encima de lo aprobado al periodo, y la Sedena lo ha hecho en 129% (14.3 mmdp). Así de claro: el costo de gastar de más en dichos proyectos ha sido dejar de gastar en hospitales y en muchos otros sectores.

Ninguna de las tres principales instituciones de salud del Gobierno federal se salva. El IMSS, que en el sexenio pasado generalmente aprovechaba todos sus recursos de inversión, dejó de gastar entre el 44% y 69% cada año de 2019 a 2021. Al 3T lleva un retraso de 82% (5.5 mmdp).

En el ISSSTE, por su parte, ya se invertía en infraestructura menos de lo aprobado en la Administración pasada, pero la tendencia se ha profundizado. En 2021 se invirtieron sólo 414 mdp, su peor monto en seis años, producto de un subejercicio del 79% (1.5 mmdp) de los recursos autorizados para su infraestructura. Al 3T de 2022 tiene un retraso de 35% (635 mdp).

Finalmente, la Secretaría de Salud apenas ha cumplido con sus metas de inversión. Pero si descontamos las transferencias a fideicomisos (calificadas como ‘inversión’ de forma cuestionable), al 3T de 2022 va retrasada en 21% o 286 mdp.

En general, si no tomamos en cuenta las transferencias a fideicomisos, que no hacen otra cosa que inflar la inversión, en 2021 el gasto en infraestructura para la salud fue de tan sólo 6.6 mmdp, 52% (7.2 mmdp) por debajo de lo invertido en 2018, último año del sexenio pasado. La caída en la inversión ha pasado una costosa factura a la infraestructura hospitalaria del país: mientras que en los primeros cuatro años de Gobierno del EPN el número de hospitales, centros de salud y clínicas creció en 373 unidades, en los primeros cuatro años de este Gobierno se han perdido 935 unidades de salud.

Te contamos esta historia de oportunidades desperdiciadas…

Debilitamiento del IMSS

El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es la institución de salud más grande en México, tanto por el número de personas que atiende[2] como por el presupuesto que administra. Por este motivo, su ejercicio de gasto (o falta de él) tiene un gran impacto en la inversión total en salud. En 2021, el 53% (3.4 mmdp) de la inversión efectiva[3] en salud provino del IMSS.

En el sexenio pasado era poco común que el IMSS dejara ir recursos de inversión en salud. En 2016 y 2018 prácticamente cumplió con su presupuesto aprobado, al gastar 2% y 5% más, respectivamente. No lo hizo en 2017, cuando su inversión se quedó corta en 23% o 1.9 mmdp, posiblemente por el inicio de las medidas de austeridad de ese año.

La tendencia se ha revertido en este sexenio. En 2019 el IMSS tuvo una inversión aprobada de 13.8 mmdp, pero se ejecutaron sólo 4.2 mmdp, es decir, 69% (9.5 mmdp) menos. Como muestra, en ese año se dejó de gastar el 100% (2.2 mmdp) del presupuesto para la sustitución del Hospital General de San Alejandro Puebla o el 70% (2.7 mmdp) para la sustitución de equipo médico a nivel nacional, según la Cartera de Inversión 2019.

Es común que a inicios de un Gobierno se reduzca la inversión, a causa del relevo de personal y la curva de aprendizaje del equipo entrante. No obstante, los subejercicios se han mantenido en los siguientes años. En 2020 el IMSS ‘dejó ir’ el 44% (5.8 mmdp) de la inversión que tenía aprobada para el año. Esto repercutió, por ejemplo, en la omisión de la compra de tomógrafos por 801 mdp o en la rehabilitación del Sistema de Red Frío, necesario para la conservación de vacunas, por 80 mdp. Así es, incluso en 2020, en plena pandemia, el IMSS dejó de gastar en obra y equipamiento.

Hacia el tercer año del Gobierno, en 2021, incluso aumentó el subejercicio, cuando alcanzó el 59% (4.9 mmdp). En términos prácticos se dejó de gastar 539 mdp en la compra de equipos de estomatología o la construcción de clínicas en Mérida, Yucatán, por 121 mdp, por poner más ejemplos. En suma, en 2021 la inversión del IMSS fue de sólo 3.4 mmdp, 66% (6.6 mmdp) menos que en 2018.

Al tercer trimestre de 2022 la inversión del Instituto es de sólo 1.2 mmdp, 20% (329 mdp) menos que el mismo periodo de 2021 o 62% (2 mmdp) menos que en 2018. Esta caída se debe a un retraso en la ejecución de recursos de inversión del 82% (5.5 mmdp), pues al mes de septiembre el IMSS debería haber ejecutado 6.8 mmdp en obra pública.

Al 3T de 2021, el IMSS reportaba un subejercicio similar al de 2022, con 78% o 5.5 mmdp. Es probable que este año, al cuarto trimestre, se acelere la inversión, pero difícilmente se cumplirá el calendario anual, por lo que el retraso podría superar nuevamente el 50% (4 mmdp) de los recursos anuales.

Desuso constante: inversión del ISSSTE

A diferencia del IMSS, el ISSSTE ya padecía de subejercicios en su inversión pública desde el sexenio pasado. En los últimos tres años del Gobierno de Peña Nieto el sistema de salud para trabajadores del Estado dejó de invertir el 28% (631 mdp) de los recursos aprobados para este fin, en promedio, cada año. Sin embargo, la tendencia se ha agravado.

En 2019 los cambios al interior del Instituto limitaron su ejecución de recursos. De 1.7 mmdp de recursos aprobados para inversión, sólo se ejecutaron 1 mmdp, 43% (753 mdp) menos. Ese año se dejó de gastar el 100% (50 mdp) para la ampliación de una clínica en Ciudad Guzmán, Jalisco, o el 98% (702 mdp) para la compra de equipo médico en hospitales de tercer nivel, por ejemplo.

El siguiente año, 2020, cambió la tendencia, debido a la pandemia. De tener aprobados 1.9 mmdp en inversión, se gastaron 2.9 mmdp, un incremento de 54% (1 mmdp). Tan sólo en equipamiento de unidades médicas de primero, segundo y tercer nivel se gastaron 1.08 mmdp adicionales a lo aprobado en la cartera de inversión. El aumento no fue gratis, pues se dejó de gastar el 100% (289 mdp) de la construcción de una clínica en Palenque Chiapas, el 99% (108 mdp) en la remodelación de una clínica en Ensenada o el 100% (312 mdp) en otras clínicas familiares, y se sufrieron recortes en otros proyectos.

Para 2021 volvieron los recortes generalizados, pues de 2 mmdp aprobados para la inversión se gastaron sólo 414 mdp, es decir, 79% o 1.5 mmdp menos. Lo anterior provocó que la inversión del ISSSTE alcanzara su nivel más bajo en un lustro (66% o 802 mdp menor a la observada en el último año del sexenio pasado). A diferencia de 2020, en 2021 se dejaron de gastar el 100% (299 mdp) de los recursos para equipamientos de centros de primer nivel, y el 81% (709 mdp) del programa de equipamiento de unidades de segundo nivel. Es decir, el impulso duró sólo en 2020, a pesar de que la emergencia sanitaria de prolongó durante todo 2021.

Al 3T de 2022 la inversión del ISSSTE mantiene un retraso de 35% (635 mdp) de los recursos aprobados, pero dicho déficit es menor a los observados en 2019 y 2021. Aunque esto ha permitido que la inversión de Instituto llegue a 1.17 mmdp, este gasto es aún 42 mdp inferior al observado en el mismo periodo de 2018.

Inversión inflada en la SSA

A diferencia de otros sistemas de salud como el IMSS o el ISSSTE, el análisis del presupuesto de la Secretaría de Salud conlleva la dificultad de identificar las transferencias a fideicomisos, si lo que queremos es ponderar el gasto efectivo de la institución.

En primer lugar, cuando los recursos pasan de la SSA al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), se desconoce en qué se usan y, si se usan, en qué momento se da efectivamente la aportación. Además, dichas aportaciones se dan en los últimos meses de cada año, lo que ayuda a disimular subejercicios, como lo hemos identificado anteriormente.

Hay que tomar en cuenta también que una parte de las transferencias a fideicomisos se contabilizan como inversión física. Esto podría tener cierta justificación, pues en teoría el 2% del presupuesto del Insabi debe de transferirse al Fonsabi para la construcción de obra pública. Anteriormente, dichas transferencias a fideicomisos eran muy similares al gasto reportado en infraestructura del Fonsabi. Sin embargo, en 2021 se dedicaron sólo 296 millones de pesos para inversión física, un recorte de 93% (4.1 mmdp) frente a 2020 y, pese a esto, se clasificaron como gasto de inversión física 9.2 mmdp de los 54.7 mmdp en transferencias a fideicomisos de la SSA. Para decirlo directo: en los últimos años el monto de inversión del Fonsabi y las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión no concuerdan, por lo que la inversión de la SSA está claramente inflada, lo que sobrestima toda la inversión de la función Salud del Gobierno.

Otro punto importante: si bien entre 2017 a 2019 se clasificaron transferencias a fideicomisos como inversión, no hubo sobrejercicios de dichas aportaciones, mientras que en 2020 y 2021 hubo un sobregasto de más de 140%. En palabras coloquiales, de 2017 a 2019 la inversión en salud estaba inflada desde la aprobación del presupuesto, pero dicha simulación fue ‘respetada’ a lo largo del año fiscal, por así decirlo. No obstante, en 2020 y 2021 no sólo se infló la inversión desde la aprobación del presupuesto, sino que durante el año se ampliaron las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión, lo que enmascaró los recortes del gasto real en infraestructura. Se pasó de la simulación al descaro. Detallemos con un caso… 

En 2019 el gasto de inversión aprobado de la SSA fue de 5.8 mmdp, de los cuales 4.0 mmdp (69% del total) eran transferencias a fideicomisos y sólo 1.8 mmdp (31%) fue gasto de inversión real. Para finales del año la SSA erogó exactamente los 4.0 mmdp en transferencias a fideicomisos y dejó de gastar 294 mdp del resto de la inversión real.

En 2020, la SSA contó con una inversión aprobada de 5.5 mmdp, de los cuales 3.9 mmdp (70%) fueron transferencias a fideicomisos y 1.6 mmdp (30%) inversión real. Para finales de año, la inversión total reportada por la SSA fue de 11.5 mmdp, 108% (5.9 mmdp) más de lo aprobado. Esto generó la apariencia de que el Gobierno dio un gran impulso a la salud durante la pandemia. Sin embargo, las transferencias a fideicomisos contabilizadas como inversión fueron de 9.6 mmdp, 147% (5.7 mmdp) más de lo aprobado, y el resto de la inversión, 1.8 mmdp, fue sólo 14% (226 mdp) más de lo aprobado. Es decir, no hubo un gran incremento de la inversión en salud dentro de la SSA durante la pandemia.

Una historia muy similar sucedió en 2021, cuando las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión tuvieron un sobregasto de 143% (5.4 mmdp), mientras que la inversión real fue de 2.1 mmdp, 45% (666 mdp) más de lo aprobado, pero inferior en 47% (1.9 mmdp) menor al máximo alcanzado en 2016, sin fideicomisos.

Al tercer trimestre de 2022 el gasto de inversión de la SSA asciende a 5.0 mmdp, 26% (1 mmdp) por encima del calendario mensual, pero descontando las aportaciones a fideicomisos (3.9 mmdp) la inversión es de sólo 1.1 mmdp, 21% (286 mdp) por debajo del calendario. Con esta métrica, la inversión real de la SSA es 69% (499 mdp) menor frente al mismo periodo de 2021.

Uno de los impactos del retraso en la inversión real de la SSA es que en septiembre de este año se reportó un avance nulo en el gasto de 77.7 mdp para instrumental médico del Hospital Infantil, así como en la sustitución de equipo de radioterapia del Instituto Nacional de Pediatría por 120 mdp, por poner unos ejemplos. Con este ritmo de avance es muy probable que gran parte de estos recursos queden sin utilizarse para finales del año.

Gasto total en salud

La forma más expedita de analizar la inversión en salud es consultar la página de Estadísticas Oportunas de la Secretaría de Hacienda en la sección de inversión por clasificación funcional. En este apartado se suma el gasto de inversión de la SSA, IMSS e ISSSTE[4]. Esto implica que la métrica más accesible de inversión en salud contiene los sobregastos en fideicomisos de la SSA que inflan los datos y enmascaran los subejercicios en inversión del IMSS e ISSSTE.

Con los datos oficiales de las Estadísticas Oportunas, la inversión en salud en 2021 fue de 15.8 mmdp, 11% (2 mmdp) menor que en 2018. Sin embargo, si descontamos las transferencias a fideicomisos, la inversión en 2021 fue de tan sólo 6.6 mmdp, 52% (72 mmdp) menos que en 2018.

Otra implicación es que sin las transferencias a fideicomisos, resulta evidente que en el actual sexenio se han dejado ir recursos aprobados para inversión en salud. En 2019, el ISSSTE dejó de gastar el 43% (753 mdp), el IMSS el 69% (9.5 mmdp) y la Secretaría de Salud un 5% (294 mdp). Esto fue mínimamente compensado con un sobregasto de 81 mdp de la Semar y Sedena. En suma, la inversión total fue de 7.3 mmdp, es decir, se dejó sin gastar el 59% (10.4 mmdp) en infraestructura médica. Si se hubiera cumplido con el presupuesto aprobado, se habrían invertido 17.8 mmdp, el mayor gasto desde 2012.

En 2020, el ISSSTE tuvo un sobregasto de 54% (1 mmdp), pero el IMSS dejó de erogar 44% (5.8 mmdp) y la SSA (de nuevo, sin contar las transferencias a fideicomisos) gastó sólo 14% (226 mdp) de más en inversión. Aquel año la inversión en salud de la Semar y Sedena no llegó ni a un millón de pesos. De tal forma, la inversión total en salud fue de 12.8 mmdp, 26% (4.6 mmdp) por debajo de la meta. Un gran fracaso para la gestión pública por dejar ir recursos, incluso a mitad de la pandemia.

Por último, en 2021 el IMSS dejó ir el 59% (4.9 mmdp) en inversión, el ISSSTE 79% (1.5 mmdp), la SSA (sin fideicomisos) gastó 45% (666 mdp) y la Sedena y Semar gastaron 56 mdp extras. De tal forma, la inversión funcional en salud se quedó 47% (5.8 mmdp) por debajo de su potencial aprobado.

En suma, de 2019 a 2021 se dejaron de gastar 20.8 mmdp, los cuales bien habrían servido para construir 13 hospitales generales o 85 clínicas familiares adicionales. No sorprende que los recortes en salud hayan provocado una caída en las unidades médicas, como veremos en el siguiente apartado.

Al 3T de 2022 la inversión funcional en salud es de 7.9 mmdp, 26% (2.8 mmdp) por debajo de 2018 y el peor monto que se tiene registro desde 2011. Si descontamos las transferencias a fideicomisos, la situación es peor, pues la inversión en salud es de sólo 4 mmdp, 39% (2.5 mmdp) menor que en 2018. Esta situación parte de un subejercicio de 62% (6.4 mmdp), situación similar a la de 2021, por lo que es probable que este año cierre con un recorte en la inversión médica de 50% como sucedió el año pasado.

Estancamiento de infraestructura médica

La menor inversión en salud ha pasado una costosa factura a la infraestructura hospitalaria del país: mientras que en los primeros cuatro años de gobierno del EPN el número de hospitales, centros de salud y clínicas crecieron en 373 unidades, en los primeros cuatro años de este Gobierno se han perdido 935 unidades de salud.

La clasificación de las unidades de salud se divide en dos: 1. las unidades de consulta externa, que incluyen a los centros de salud, clínicas, unidades móviles y unidades de medicina familiar; 2. unidades de hospitalización, que incluye a los hospitales integrales, regionales, generales y de especialidad.

A finales de 2018 se contabilizaron 22,615 unidades de salud, cifra compuesta por 21,230 unidades de consulta externa y 1,385 unidades de hospitalización. Al cierre de 2022 se espera[5] que el total de unidades de salud cierre en 21,680 unidades, cantidad compuesta por 20,151 unidades de consulta externa y 1,529 unidades de hospitalización. Es decir, se habrán perdido 1,079 unidades de consulta externa (que llegan a las comunidades más vulnerables), aunque se habrán construido 144 nuevos hospitales, localizados generalmente en zonas urbanas, menos vulnerables.

Las cifras anteriores cobran más relevancia si se comparan con los resultados del sexenio anterior. Si bien en los primeros cuatro años de AMLO se han construido más hospitales que en los primeros cuatro años del sexenio pasado (144 vs. 32), han desaparecido 1,079 clínicas y centros de salud que llegan a las comunidades más pobres, cuando EPN las incrementó en 339.

En los primeros cuatro años del sexenio pasado, las pequeñas unidades médicas de la SSA aumentaron en 193, con AMLO han desaparecido 806 unidades. No obstante, los hospitales de la SSA crecieron sólo en 17 unidades en los primeros cuatro años del sexenio pasado, y en éste acumulan un aumento de 78.

La administración actual se ha enfocado a la construcción de obras emblemáticas, a costa de la reducción en la inversión de pequeñas obras repartidas en más regiones del país. De la misma manera, el incremento de los hospitales de la SSA frente a la desaparición de clínicas y centros de salud tiene la misma lógica político/electoral de construir grandes obras que se puedan presumir, a costa de una estrategia orientada a dar mayor atención a las personas.

Otra explicación es que la correcta administración de las pequeñas clínicas o centros de salud conlleva una mayor capacidad técnica y burocrática, tanto en el manejo de la nómina como en el surtido de instrumentos médicos y medicinas. No es sorpresa que la estrategia de centralización de la atención en salud se refleje en una desaparición de las pequeñas unidades hospitalarias.

En el caso del sistema IMSS-Bienestar, en los primeros cuatro años del sexenio pasado se sumaron 137 nuevas clínicas o centros de salud y nueve hospitales. En el mismo periodo del actual sexenio, el IMSS-Bienestar ha perdido 250 unidades de consulta externa, y no ha ganado ninguna unidad de hospitalización. Dicha situación pone en entredicho la factibilidad y voluntad política de sustituir al Insabi con el IMSS-Bienestar. Finalmente, los centros para la población asegurada formalmente se caracterizan por un estancamiento del IMSS y una caída del ISSSTE. En los cuatro primeros años del actual sexenio se perdieron 52 unidades externas del ISSSTE (-10 con EPN), aunque aumentaron en cinco sus hospitales (+1 con EPN). En el caso del IMSS, las unidades de consulta externa aumentaron en 24 (+4 el sexenio pasado) y los hospitales en 12 (+3 el sexenio pasado).

[1] Al revisar la cartera de inversión encontramos que el costo de construir un hospital general de 165 camas oscila en los 1.6 mmdp, mientras que la construcción de una clínica de medicina familiar cuesta en promedio 242 mdp.

[2] Coneval. Nota técnica sobre la carencia por acceso a los servicios de salud, 2018-2020 https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2018_2020/Notas_pobreza_2020/Nota_tecnica_sobre_la_carencia_por_acceso_a_los_servicios_de_salud_2018_2020.pdf

[3] Definimos la inversión efectiva como aquella reportada cuando se descuentan transferencias a fideicomisos. En 2021 fue de 6.6 mmdp.

[4] También se incluyen los gastos de las Aportaciones Federales, Sedena y Marina pero dichas erogaciones en conjunto representan menos del 4% de la inversión del sector, por tal motivo no ahondamos en ellos.

[5] Según cifras del Cuarto Informe Presidencial.

Falta mucho para recuperar el gasto en salud (y la opacidad no ayuda): 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

Tenemos una buena y una mala. La buena es que la caída en el gasto del Insabi parece que se ha ido reduciendo. La mala es que las cifras de algunos rubros de gasto en salud que entrega la Secretaría de Hacienda no son consistentes, y esto limita el entendimiento sobre la situación real del gasto y, por ende, la rendición de cuentas. Además, el fideicomiso, es decir, los “ahorros” del Insabi, está en el peor nivel desde 2015, desde que hay registro.

Nos encontramos con una discrepancia en las cifras en las distintas plataformas de la Secretaría de Hacienda que no habíamos percibido anteriormente en el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Según las Estadísticas Oportunas de Hacienda, esta institución habría acumulado al mes de junio sólo 26.4 mil millones de pesos (mmdp), pero según la plataforma de Transparencia Presupuestaria el gasto fue de 42.3 mmdp, 59% (15.8 mmdp) superior. ¿Cuál es la correcta? Anteriormente las dos fuentes coincidían exactamente.

Bajo cualquier medición que tomemos, el gasto de la institución no ha recuperado sus niveles previos a 2018, cuando era Seguro Popular. Además, cada vez queda más claro que los esfuerzos por suplir al Insabi con IMSS-Bienestar no alcanzan para recuperar el gasto de atención a las personas sin seguridad social.

Asimismo preocupa que el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el fideicomiso del Insabi a través del cual se financian enfermedades altamente costosas e infraestructura, cerró con un saldo de 37.8 mmdp al segundo trimestre de 2022, 50% (38.4 mmdp) menos  que el saldo promedio de 2010 a 2018. Se están tomando recursos para fines poco claros, lo que aumenta la opacidad del gasto y disminuye la sostenibilidad del Insabi.

Finalmente identificamos que la explosión de gasto que el IMSS presentaba en el primer trimestre del año se ha apagado. Todo indica que a inicios de 2022 tuvo que pagar deudas a proveedores y que en el segundo trimestre ha recortado programas presupuestarios, por lo que su gasto en este periodo fue inferior al de 2021. Así, las instituciones federales de salud más relevantes tienen recortes o están estancadas. Veamos.

¿Se recupera el gasto del Insabi?

Según la Cuenta Pública[1] –el instrumento más certero sobre el gasto del Gobierno– el Insabi en 2021 gastó 113 mmdp, cifra idéntica a la reportada en Estadísticas Oportunas e idéntica a la cifra de Transparencia Presupuestaria. Todo bien, de momento.

Al primer trimestre de 2021, según Estadísticas Oportunas, este gasto fue de 19,818 millones de pesos y el de Transparencia Presupuestaria 19,817.8 millones de pesos, 99.9% prácticamente idéntico. Los datos trimestrales obviamente no son definitivos, sólo los datos anuales que se publican en la Cuenta Pública lo son.

Al parecer, después de este periodo las cifras dejan de coincidir. La base de Transparencia Presupuestaria se publica sólo de forma trimestral, y nos permite hacer un análisis profundo, al tener una mayor desagregación de información. Por su parte, las Estadísticas Oportunas se actualizan de manera mensual con menos datos, y permiten dar un seguimiento constante a las finanzas públicas. En todo caso, es importante que exista congruencia entre las distintas plataformas.

Según las Estadísticas Oportunas, al mes de junio de 2022 el gasto del Insabi es de 26.4 mmdp, 34% (14 mmdp) menos que en 2021 o 51% (28 mmdp) menor al de 2018. Sin embargo, con datos de la plataforma de Transparencia Presupuestaria, al mes de junio el Insabi registra un gasto de 42.3 mmdp, sólo 5.9% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 22% (12.2 mmdp) inferior al de 2018. Como quiera medirse, los recortes son sustanciales y graves, tomando en cuenta las necesidades primarias de la población, pero no deja de sorprendernos esta incongruencia en la información, que limita el análisis y la rendición de cuentas.

Esta falta congruencia en las cifras de la Secretaría de Hacienda se suma a una franca involución en la transparencia de la Secretaría de Salud. Al mes de mayo la plataforma de Cubos Dinámicos reflejaba un nivel de consultas del Insabi de 5.8 millones, una caída de 32% (2.7 millones) de consultas frente al mismo periodo de 2021 o de 81% (25.4 millones de consultas) frente a 2018. ¿Cómo va esto en junio? Pues no sabemos, ya que la plataforma dejó de funcionar.

Cabe destacar que sí es posible visualizar, con mucha dificultad, la información histórica de esta plataforma, lo que sugiere que los datos de 2022 son opacos, justo en la época en que el nivel de consultas médicas sigue sin recuperarse. En suma, la rendición de cuentas del gasto y atención a la salud es cada vez más limitada.

Se agotan los fideicomisos: luz y sombra

Al segundo trimestre de 2022 la aportación del Insabi a fideicomisos fue de 8.6 mmdp, 47.5% (7.8 mmdp) menos frente al periodo enero-junio de 2021 con lo que se registraron las menores transferencias desde 2015, año en que comenzamos a contar con datos.

Esto puede ser positivo porque dichas erogaciones representan un riesgo de gasto simulado, pues la contabilidad gubernamental permite que estos pagos se tomen como gasto en salud, sin que haya certeza de cuándo y cómo se gastan los recursos. Lo explicamos detalle en nuestro el artículo “El caso del Fonsabi (o cómo disimular la catástrofe)”.  Además, identificamos que los recursos de este fideicomiso se utilizan menos para pagar enfermedades catastróficas e infraestructura, que durante la existencia del Seguro Popular.

La parte negativa es que este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp[2]  (de nuevo, sin precisar el destino de los recursos) con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. O sea, se están gastando los ahorros para la salud de forma opaca, y para colmo no se están reponiendo los recursos.

Según la Regla 86 de las Reglas de Operación del Fonsabi[3], el instituto está obligado a difundir “toda la información que tengan disponible respecto del manejo y aplicación de dichos recursos, debiendo considerarse las acciones apoyadas, así como las obras, programas y proyectos de inversión financiados, incluyendo sus avances físicos y financieros”. Sin embargo, de forma consistente en los informes trimestrales de fideicomisos el recuadro donde debería especificarse el destino de los recursos del Fonsabi aparece en blanco, y en los reportes anuales la información está incompleta.

El agotamiento de los recursos del Fonsabi podría implicar un retroceso en la fortaleza de la institución para enfrentar enfermedades de alto costo y gasto en infraestructura de las regiones más vulnerables del país. Y lo más delicado es que no sabemos la razón de sacrificar dichos ahorros y su pertinencia.

Aumento en subsidios. ¿Éxito del IMSS-Bienestar?

La parte positiva del gasto en salud al segundo trimestre es que han aumentado los subsidios en salud del Insabi y del IMSS-Bienestar frente al año pasado, aunque frente al calendario se mantiene un recorte. Es decir, el esfuerzo por compensar el menor gasto del Insabi con mayor gasto del IMSS-Bienestar sigue siendo limitado.

Al segundo trimestre los subsidios del Insabi llegaron a 28.1 mmdp, 7.8% (2 mmdp) más que en 2021, aunque 33% (13.6 mmdp) menos que en 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Para el IMSS-Bienestar[4] las erogaciones fueron de 9 mmdp, 24.7% (1.7 mmdp) más que en 2021 o 4% (320 mdp) más que en 2018. 

No obstante, en conjunto los subsidios de ambos programas suman 37.2 mmdp, 11.4% (3.8 mmdp) más que el año pasado, pero 26% (13.3 mmdp) menos que en 2018. El aumento tendría que haber sido 3.5 veces mayor para haber recuperado los niveles previos al cambio de gobierno. Ahora, si se consideran los subsidios del resto de organismos de la Secretaría de Salud, al primer trimestre de 2022 el gasto fue de 38.2 mmdp, 8.1% (2.8 mmdp) menos que en 2021 o 28% (15 mmdp) menor a 2018. Falta mucho por recuperar.

Frente al calendario la falta de voluntad política es más clara. Si bien el programa del IMSS-Bienestar ha erogado 3.3% (283 mdp) más que lo programado al segundo trimestre, el Insabi va 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios. Esto significa que el recorte del Insabi frente al programa ha sido 22 veces superior al aumento del IMSS-Bienestar. Respecto del gasto total, el Insabi quedó 16% (6.7 mmdp) por debajo del calendario, casi 24 veces más que el aumento de su sustituto.

La transición del Insabi al IMSS-Bienestar se anunció en marzo de 2022, cuando ya existía un presupuesto anual para ambos organismos. Si existiera un verdadero esfuerzo por sustituir a la primera institución por la segunda, se reflejaría en un gran sobreejercicio del IMSS-Bienestar frente a su presupuesto aprobado, que superase incluso el subejercicio del Insabi. Lamentablemente esto no es así. 

Todos pierden

Al primer trimestre de este año todas las instituciones federales de salud registraron caídas o estancamiento, salvo el IMSS, que registraba un incremento de 19.4% o 13 mmdp. Al segundo trimestre esta institución ya presenta una contracción frente al año pasado, y el resto sigue cayendo.

En su momento estimamos que el aumento del IMSS frente al año pasado se debía a pagos atrasados a proveedores del cierre de 2021, según lo indican sus propios informes trimestrales[5]. Al parecer, luego de saldar las deudas, volvieron los recortes y el gasto total de la institución (sin considerar pago de pensiones) acumuló 160.9 mmdp, 0.4% (600 mdp) menos que en 2021.

Si bien frente al calendario, sin tomar en cuenta pago de pensiones, esta institución va arriba 7% (9.9 mmdp), la mayor parte se debe al sobregasto del programa de Atención a la Salud en 25% (26 mmdp). Sin embargo, hay ocho programas con recortes importantes. Por ejemplo, Prevención y Control de Enfermedades va 37% (1.2 mmdp) por debajo; los Proyectos de Infraestructura Social 68% (449 mdp), y los Servicios de Guardería 16% (1.06 mmdp) por debajo del programa.

El resto de las instituciones también están estancadas o con caídas. El ISSSTE reporta un gasto sin pensiones de 38.9 mmdp, 22% (11 mmdp) menos que en 2021, y el peor nivel desde 2016 para un periodo similar. Además, va 37% (23.2 mmdp) por debajo del calendario, principalmente por un subejercicio de 79% (8.8 mmdp) en el programa de Suministro de Claves de medicamento.

Por su parte, la Secretaría de Salud (SSA) gastó 67 mmdp, 6.4% (4.5 mmdp) menos que en 2021. Además debía gastar 79.2 mmdp en el periodo, por lo que acumula un subejercicio de 19.8% (15.6 mmddp).

Dentro de la SSA el Insabi es el organismo con el mayor retraso absoluto: debió gastar 49 mmdp, pero erogó 42.3 mmdp, 14% (6.7 mmdp) por debajo. No obstante, el mayor subejercicio en porcentaje está en el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, que debía de haber gastado 7.1 mmdp, pero gastó 1.9 mmdp, 73% (5.1 mmdp) por debajo, por menores recursos del Programa de Vacunación.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) –que aporta recursos a las entidades federativas para la prestación de servicios de salud a la población sin seguridad social– registra erogaciones de 55.8 mmdp, 0.3% (200 mdp) menos que en 2021 y el peor nivel desde 2019. Aún así, este programa va 2% o mil millones por arriba del calendario.

Gasto total estancado

El total de recursos enfocados a la salud (gasto funcional de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE, IMSS-Bienestar, Marina y Sedena) sumó 305.7 mmdp, 2% (6.4 mmdp) menos que en 2021. Con este resultado el gasto funcional en salud se ha mantenido estancado por toda una década, pues incluso en 2012 se registró un nivel de gasto mayor (310 mmdp).

Se destaca, en primer lugar, que los subsidios y transferencias acumularon sólo 73.4 mmdp, 8.2% (6.5 mmdp) menos que en 2021, el peor nivel desde 2012. Es decir, los recursos de programas sociales en salud y las aportaciones a las entidades federativas están en su peor nivel.

En segundo lugar, la inversión física registró 4.7 mmdp, una recuperación de 34% o 1.1 mmdp, pero dicha cifra sigue siendo inferior al promedio de 8.5 mmdp del sexenio pasado (2013-2018). Esto limita la creación de nueva infraestructura para mejorar las capacidades de atención futura.

[1] Cuenta Pública 2021. Instituto de Salud para el Bienestar: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/Print.12M7B.03.F_EAEPOGE.pdf

[2] Informe Trimestral de Fidecomisos. Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) primer semestre de 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/747643/M7B_2T_2022.pdf

[3] Reglas de Operación (ROP) FOnsabi. https://www.gob.mx/insabi/documentos/reglas-de-operacion-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar?idiom=es

[4] Se consideran como válidos los datos de Transparencia Presupuestaria, que es en el único lugar donde se da el desglose del Insabi de gasto en subsidios.

[5] Informe de la Situación Presupuestaria del IMSS al Segundo Trimestre. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_2doTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

IMSS-Bienestar es la pintura de un edificio en ruinas: 1T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

La transición hacia un nuevo sistema de salud para las personas sin seguridad social se inició en 2022 con el pie izquierdo. Mientras que el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) se desplomó, el mayor gasto del IMSS-Bienestar no ha logrado compensar esa caída. En total, los subsidios que se otorgan para la prestación de servicios de salud en ambas instituciones cayeron en el primer trimestre del año a su peor nivel registrado.

En los primeros dos meses del año detectamos subejercicios en el gasto del Insabi, lo cual podría haberse interpretado como una transición anticipada hacia el IMSS-Bienestar. Al tercer mes descartamos esta hipótesis. En realidad, se profundiza el abandono de la atención de la salud de las personas que menos tienen. No obstante, el Gobierno ha incrementado las transferencias a fideicomisos, lo que enmascara el menor gasto del Insabi.

El resto de las instituciones federales de salud y las aportaciones a las entidades federativas se mantienen con un gasto estancado. La excepción es el IMSS, pero esto no se debe a una estrategia de fortalecimiento del IMSS-Bienestar, sino a una mayor compra de medicamentos y a un aumento en el gasto para remuneraciones al personal (lo que parece positivo, pero se trata de pagos atrasados de 2021).

Finalmente, la inversión física directa del sector salud es la más baja que se tiene registro en los últimos seis años, si descontamos las transferencias a fideicomisos, que se clasifican erróneamente como inversión. Es decir, el presente de la atención en salud es deficiente y el futuro no es prometedor, pues difícilmente se podrá incrementar la infraestructura médica con recursos tan limitados. 

Falsas promesas y simulación

Al mes de febrero el gasto del Insabi registraba 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto había dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año.

Para el tercer mes, como por arte de magia, el gasto llegó a 19.8 mmdp, un incremento de más de 11 veces frente a lo registrado a febrero. Con esto el Insabi prácticamente igualó su gasto de 2021, aunque siguió por debajo del calendario en 7.5% (1.5 mmdp). Si sólo analizáramos el gasto total a marzo parecería que las cosas no marchan tan mal. Por eso hay que desmenuzar el erario para entender.

En febrero el gasto en servicios personales era de 1.2 mmdp y para marzo llegó a 2 mmdp, un aumento considerable de 70%, y aún así quedó por debajo del calendario en 49% (1,9 mmdp). Esto nos lleva a pensar que dentro del Insabi se podrían estar retrasando los pagos a médicos u otro personal operativo.

Los subsidios –que son como se mide el apoyo para hacer gratuitos los servicios de salud– acumulaban sólo 526 mdp a febrero, pero a marzo llegaron a 8.9 mmdp, un crecimiento por 17 veces. De entrada, que los subsidios no se otorguen de manera constante y uniforme en el tiempo puede implicar que las personas en ciertos meses tengan apoyos a la atención médica y en otros no.

El mayor problema, no obstante, es que incluso con el acelerón de marzo el gasto en subsidios quedó 48% (8.3 mmdp) por debajo de lo que se debió haber erogado conforme a lo aprobado en el Presupuesto 2022. Ante la inocultable contracción en los servicios médicos, el Gobierno ‘abrió la llave’ del gasto, pero fue insuficiente para contrarrestar la ‘sequía’ que había generado meses atrás.

Finalmente, en marzo se transfirieron al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) 8.6 mmdp, 55% (3 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y el mayor monto registrado desde 2017. Hay que recordar que las transferencias a fideicomisos se clasifican como un gasto de las dependencias, lo que ayuda a enmascarar subejercicios, además de que generalmente no se puede rastrear el destino final de estos recursos. Como de costumbre, el destino de los recursos del Fonsabi no se reportan en su informe trimestral de 2022[1].

Al descontar la transferencia de fideicomisos al Fonsabi, tenemos que el gasto operativo y de subsidios fue de sólo 11.2 mmdp, una caída de 21.8% (3.1 mmdp) frente a 2021 y el peor monto para un primer trimestre, desde 2017 que hay registro. Frente a 2018, cuando aún existía el Seguro Popular, la caída es de 49% (10.5 mmdp).

Tomando en cuenta estos datos, no sorprende el desplome de los indicadores en salud, como las consultas médicas otorgadas por el Insabi, las cuales siguen en mínimos históricos.

Tropiezo en la transición al IMSS-Bienestar

En marzo se anunció la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar. Ante el abandono del primero, que ya hemos expuesto, surgió la duda de si el Gobierno estaba fortaleciendo a su reemplazo de manera anticipada. Nos hacía falta el desglose del gasto que sólo se obtiene de manera trimestral para aclarar esta pregunta. La respuesta es un rotundo no.

El programa del IMSS-Bienestar se reporta dentro del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social, y está catalogado como un programa de subsidios a la prestación de servicios públicos. Estos subsidios se pagan al IMSS para que éste dé servicios de salud a las personas no aseguradas, de la misma forma en el Insabi otorga subsidios a los centros de la Secretaría de Salud federal o de los estados para garantizar la atención de los no asegurados. En otras palabras, si obtenemos el total de estos subsidios de ambas instituciones y los subsidios a los estados de la SSA podemos conocer el apoyo real que se otorga a las personas menos favorecidas del país.

En el primer trimestre de 2022 el programa del IMSS-Bienestar reporta un gasto total de 5.5 mmdp, un incremento de 21% (962 mdp) frente al mismo periodo de 2021, el mayor nivel desde 2017, desde que hay registro trimestral. No hay duda, los subsidios a la salud a través de este programa traen un gran impulso este año.

No obstante, la contracción del Insabi ha sido mucho mayor que ese impulso. El otorgamiento de subsidios de este instituto al primer trimestre fue de 8.9 mmdp, una contracción del 30% (3.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2021. Para decirlo de otro modo, la reducción de subsidios del Insabi fue casi cuatro veces superior al aumento a través del IMSS-Bienestar.

A todo esto hay que sumar los subsidios a los estados de la SSA. Estos acumularon 466 mdp en el primer trimestre, una recuperación frente a los 76 mdp otorgados en 2021. No obstante, se quedaron muy por debajo de los 3.2 mmdp transferidos en 2020 o los 2.4 mmdp otorgados en 2017. O sea, los menores apoyos del Insabi no se tradujeron en mayores apoyos a los estados.

En suma, los subsidios federales para otorgar atención en salud registraron 15.1 mmdp, una caída de 14% (2.4 mmdp) frente a 2021, con todo y el plan de transición hacia el IMSS-Bienestar. Frente a 2018, último año del sexenio pasado, la caída es de 47% (13.2 mmdp). Hay un abandono de las personas sin seguridad social en este sexenio, con todo y promesas de renovación. ¿Así o más claro?

Visto de otra forma, para que el IMSS-Bienestar pudiera por lo menos recuperar el nivel de apoyo visto en el último año del sexenio pasado, tendría que aumentar su gasto por 2.3 veces. Esta meta se ve difícil de alcanzar con el escueto crecimiento de los ingresos y las prioridades clientelares en el gasto público que hemos analizado en otros Números de Erario.

Caída imparable en consultas

Quizá uno de los pocos puntos favorables que le restan al Insabi es que ofrece información oportuna sobre la cantidad de consultas que otorga. El IMSS y el IMSS-Bienestar ni siquiera han publicado su informe definitivo sobre 2021, al cierre de edición de este análisis.

Las consultas totales otorgadas por el Insabi al mes de marzo fueron de 4.1 millones, una reducción de 13% o de 643 mil consultas frente el mismo periodo de 2021. En comparación con 2018, la caída es del 77% o 14.1 millones.

Al mes de febrero la contracción de las consultas era de 21% frente a 2021, y en enero fue del 30% frente a dicho año. Es decir, en marzo se nota una mejora o por lo menos no es tan grave la contracción. Esto podría estar relacionado con que en marzo se ‘abrió la llave’ del gasto al Insabi.

De cualquier forma, los datos sobre las consultas siguen siendo preocupantes. Aquéllas enfocadas en atender enfermedades crónico-degenerativas son las que más han caído: en 356 mil consultas o 27%. La disminución de este tipo de atención es empobrecedora, pues restringe el acceso a tratamiento de enfermedades como cáncer, diabetes o VIH/sida. Frente a 2018 estas consultas han caído en 70% (2.2 millones menos).

Asimismo, preocupa la caída en las consultas de gente sana –preventivas– en 197 mil o 17% menos que en 2021. Este tipo de atención es vital para detectar a tiempo cualquier tipo de enfermedad y evitar su agravamiento. Frente a 2018 la contracción es de 82% (4.3 millones).

En cuanto a rango de edad y sexo, las personas mayores y las mujeres han sido las más afectadas por la contracción de las consultas médicas del Insabi. Las consultas de mujeres registran una caída del 16% o 540 mil en 2022, mientras que los hombres han perdido 8% o 103 mil consultas. En porcentaje, las consultas de mujeres de más de 60 años han caído 21% (133 mil consultas), y lo que también es preocupante es la contracción en 19% (181 mil) en las consultas de mujeres entre 30 y 49 años.

Instituciones de salud estancadas, excepto el IMSS

En lo que va del año las instituciones de salud han mantenido su gasto estancado o han tenido reducciones. La excepción es el IMSS, aunque todo indica que no es por las razones idóneas: está pagando deudas que acarrea desde el año pasado.

El gasto de ISSSTE, sin contabilizar pensiones, fue de 14.2 mmdp, 18% (3.1 mmdp) menos que en 2021, cayendo a niveles no vistos desde 2016. Destacan un recorte de 14% (1.7 mmdp) y menores gastos por servicios generales en 1.7 mmdp o 117% menos que el año anterior. Su inversión también se contrajo en 60% o 51 mdp.

Para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) de los estados y municipios el gasto total fue de 29.1 mmdp al tercer trimestre de 2022, casi idéntico a los 29.3 mmdp registrados en 2021. Casi todos los estados tuvieron aportaciones similares, a excepción de la Ciudad de México, que sufrió recortes del 10% (153 mdp), y Nuevo León, de 14% (132 mdp), mientras que Oaxaca tuvo un aumento de 9% (122 mdp) y Baja California de 6% (49 millones).

Para la Secretaría de Salud (SSA), el gasto fue de 31.5 mmdp, un aumento del 5.6% (1.6 mmdp) en comparación con 2021. No obstante, como ya hemos mencionado, el Insabi, que forma parte de la SSA, transfirió más recursos a fideicomisos en 2022. Sin dichas transferencias el total de la SSA habría caído.

Por su parte, el gasto funcional en salud de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) fue de 1.6 mmdp, una reducción de 14% (273 mdp), mientras que para la Secretaría de Marina (Semar) fue de 654 mdp, una caída de 24% (211 mdp).

La única institución con aumentos reales en su gasto fue el IMSS, con 83 mmdp –sin contar gasto en pensiones–, lo que representa un aumento de 19.4% o 13 mmdp. Se podría pensar que este mayor gasto está relacionado con una estrategia de fortalecer al IMSS-Bienestar, pero debemos descartar también esta hipótesis, ya que, de nuevo, los apoyos a la seguridad social que otorga el IMSS-Bienestar o el Insabi se clasifican como subsidios, y el IMSS no reporta este tipo de gasto.

Eso sí: los incrementos del IMSS están relacionados con un mayor gasto en medicinas y productos farmacéuticos, lo cual parecería positivo, pero parte de esto se debe a pagos atrasados de 2021. También detectamos un mayor gasto en subcontratación de servicios y erogaciones por cuenta de terceros.

En el caso de medicinas y productos farmacéuticos, el IMSS gastó 9.2 mmdp en el primer trimestre de 2022, 104% (4.4 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Según el Informe Trimestral del IMSS[2], en el primer trimestre de 2022 se erogaron mayores recursos en esta partida debido al pago de pasivos del ejercicio 2021. Lamentablemente el informe no precisa qué tantos recursos fueron a pagar pasivos, por lo que no es posible saber si hubo un aumento real en la compra de medicamentos.

Lo que sabemos es que el IMSS cerró 2021 con cuentas por pagar, a corto plazo, de 36.5 mmdp, 74% (15.5 mmdp) más que al cierre de 2020, según la Cuenta Pública de 2021[3]. Se desconoce cuántos pagos debían cubrirse en el primer trimestre de 2022; lo que es seguro es que este año se están realizando más pagos de pasivos que en 2021. El año pasado los factores que impulsaron el gasto fueron más allá de lo previsto: la mayor contratación de personal eventual y la transferencia de recursos para la compra de medicamentos y material de curación a través de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), según el reporte al cuarto trimestre del IMSS[4].

El IMSS también registra un gran aumento en la partida de Prestaciones Establecidas por Condiciones Generales de Trabajo o Contratos Colectivos de Trabajo. En el primer trimestre se gastaron 25.8 mmdp, 19% (4.2 mmdp) más que en 2021. Cabe destacar que esta partida es la de mayor peso en el IMSS, incluso por encima que Sueldos Base, la cual reportó erogaciones por 8.8 mmdp o un aumento de 2% (183 mdp). Según el informe del IMSS, este aumento fue al pago de obligaciones fiscales y patronales de diciembre de 2021, posiblemente aguinaldos no pagados el año pasado.

Finalmente, destacan aumentos de 206% (1.7 mmdp) en las partidas de servicios integrales, y en 114% (1 mmdp) en subcontratación de servicios con terceros. El IMSS reporta que el aumento de estas partidas también se debió a pagos retrasados, pero no clarifica en qué proporción.

En cuanto a recortes, la principal partida fue Remuneraciones al Personal Eventual, con una reducción de 62% (2.9 mmdp), en comparación con 2021. Hay que asumir que durante la pandemia se incrementó el número de médicos y enfermeras eventuales, y que en 2022, con el covid-19 más controlado, se haya reducido el número. Asimismo, se redujo el gasto de Materiales y Suministros Médicos en 92% (1.9 mmdp).

En resumen, no se puede celebrar el aumento del gasto del IMSS en remuneraciones y medicamentos, ya que una parte de ella –sin especificar– se debe a pagos atrasados. Tendremos que esperar al reporte de labores anual 2021, que se publica a mediados de 2022, para conocer la deuda exacta por componente que se acarreaba desde el año pasado, y estimar el gasto destinado a la operación real de este año.

Inversión real a la baja

Pareciera que el Gobierno, al darse cuenta de las limitaciones en la infraestructura médica durante la pandemia, estuviera incrementando la inversión en salud. La realidad es que no.

La inversión funcional en salud registró en el primer trimestre de 2022 2.8 mmdp, un aumento de 32.6% (700 mdp) frente a 2021. No obstante, de los 8.6 mmdp de transferencias a fideicomisos, de las ya que hemos hablado, 2.2 mmdp se clasificaron como ‘Gasto de inversión por concepto de recursos otorgados a fideicomisos públicos’.

Ésta es la mayor transferencia clasificada como inversión desde 2019. Esta estrategia ya se utilizaba desde el sexenio pasado, pero ahora representa más del total de la inversión en salud, un 79%. En 2018 representó un 65%. Como se desconoce el destino del gasto de esos fideicomisos, no se puede saber si en realidad se gastaron en obra pública.

Hay que destacar que de los 20 mmdp de transferencias a fideicomisos que se reportan en el Sector Público en el primer trimestre de 2022, sólo se consideran como gasto de inversión los 2.2 mmdp dedicados a Salud. En el resto de ramos, las transferencias a fideicomisos se clasifican como gasto corriente o de capital, diferente a obra pública.

Al descontar dichas transferencias resulta que la inversión en salud fue de sólo 602 millones de pesos, una caída del 11% (77 mdp) frente a 2021 y el menor monto desde 2017 que se tiene registro, situación que no ayudará a revertir la caída en las unidades médicas y estancamiento en los hospitales que hemos analizado en otros trabajos.

Mucho ruido y pocas nueces

En el primer trimestre del año se han relanzado las expectativas de una renovación del sistema de salud en México, especialmente para las personas sin seguridad social a través del IMSS-Bienestar.

En su momento analizamos que dicho cambio podría ser positivo, ya que el IMSS-Bienestar es un programa probado y con reglas de operación (ROP), pero que un simple cambio de nombre no alcanzaría si no venía acompañado de un considerable aumento presupuestal.

Nuestros temores se han hecho realidad. Hasta el momento el Gobierno sólo está pintando la fachada del sistema de salud en ruinas, sin hacer cambios profundos. Ante el desplome del gasto real en salud y la menor inversión, difícilmente se logrará conseguir el sistema universal de salud que manda la Constitución y que necesita la población entera de este país.

[1] Informe Trimestral del Fondo de Salud para el Bienestar 1T 2022. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/720098/M7B_1T_2022.pdf

[2] Informe al primer trimestre de 2022 del IMSS. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_1erTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

[3] Cuenta Pública 2021. IMSS. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/MAT_Print.50GYR.02.02.pdf

[4] Informe del Cuarto Trimestre de 2021 del IMSS. Recuperado de : http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2021/2021_4toTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

Un presupuesto autoritario y no republicano: 1T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Desde México Evalúa hemos evidenciado a lo largo de los años que el gasto público carece de mecanismos de institucionalidad básica, indispensables para una ‘buena’ asignación del presupuesto. Nuestro trabajo ha puesto en la opinión pública pruebas de la falta de mecanismos efectivos de contrapeso al Poder Ejecutivo, especialmente desde el Congreso.

En comparación con los pesos y contrapesos que enfrenta esta soberanía en otros países democráticos –de la OCDE y de América Latina–, el Poder Ejecutivo en México goza de amplísimas facultades para modificar el presupuesto aprobado sin rendir cuentas. En su momento nos preocupaba la discrecionalidad con la que se ‘producían’ ingresos excedentes y asignaban dichos ingresos a programas del Ramo 23, con el fin de apoyar a gobiernos subnacionales de aliados políticos. Pero había límites sobreentendidos, y estas prácticas estaban acotadas hasta cierto punto: se respetaba, por ejemplo, el financiamiento a servicios y programas públicos fundamentales (que, desde luego, tenía deficiencias). 

Hoy estamos pagando muy caras las fallas de la transición a la democracia. En especial, dos: haber mantenido instituciones con diseño a modo, discrecionales, y la resistencia a los cambios que la institucionalización de protocolos –establecidos en las mejores prácticas internacionales– exigía, y que hubieran permitido encuadrar al presupuesto en mecanismos adecuados de rendición de cuentas. Por ejemplo, en otras latitudes es pecado que el Ejecutivo recorte presupuesto a la Secretaría de Salud para darle a la de Bienestar o Turismo, sin pedir autorización al Congreso.  Además, en un mundo con contrapesos la aprobación del Congreso es suficiente para que la Secretaría de Salud, por decir, gaste sus recursos sin tener que ‘revalidar’ esa autorización con la Secretaría de Hacienda. Pero en México cambiar presupuesto de una Secretaría a otra es el pan de cada día…

Y es que el régimen legal actual no contempla los límites que el Poder Ejecutivo debe tener en el contexto de un presupuesto republicano, democrático. Hoy los límites a esa discrecionalidad dependen prácticamente del criterio o mesura de las personas a cargo. El resultado es grave: un presupuesto que garantiza cada vez menos financiamiento a los programas y servicios asociados al cumplimiento de los derechos humanos, y cada vez más al servicio del grupo en el poder.

Antes de continuar, veamos el #Semáforo de Ingresos.

Las víctimas presupuestales del proselitismo del Gobierno

La estrategia de aumentar el gasto en transferencias directas (más fáciles de utilizar de forma clientelar) ha costado que la inversión pública registre el mínimo en una década, y que la mayoría de los programas de subsidios enfocados a la salud, vivienda, urbanización o atención focalizada en mujeres tengan serios recortes.

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2022, al primer trimestre del año, no se ha ejercido como se aprobó. De 493 programas presupuestarios, 60 tienen aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo, y 21 recibieron gasto, a pesar de que no se les aprobó. En contraparte, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 ni siquiera han recibido un solo peso en el año. Obvio, los ganadores son los programas consentidos del sexenio.

Estos cambios no responden a ‘factores sorpresa’ sino a cálculos políticos: en el agregado, tanto los ingresos como el gasto público en el primer trimestre del año van casi conforme el programa, pero al interior queda un gasto muy distinto a aquél aprobado democráticamente en el PEF 2022. Vamos desmenuzando.

Dar y quitar

Al primer trimestre de 2022 el gasto total del Sector Público fue de 1.79 billones de pesos, apenas 0.8% (14.9 mmdp) superior al del mismo periodo de 2021. Frente al calendario, este gasto fue 0.2% (3.1 mmdp) inferior al programado. No hay duda de que el Gobierno está comprometido a mantener los balances fiscales, pero al mismo tiempo encuentra formas para inflar sus programas preferidos. La estrategia ha sido quitar recursos a unos programas para pasárselos a otros.

Las secretarías o dependencias federales[1] (que controla el Ejecutivo) acumulan 457.6 mmdp gastados de enero a marzo de este año, un 20% (76.6 mmdp) más de lo que se tenía programado. No obstante, sólo ocho de 26 dependencias o secretarías concentran los aumentos; el resto han sido castigadas.

Como ya se ha hecho costumbre, la Secretaría de Energía acumula un sobregasto del 96.5% (33.8 mmdp), causado por las mayores aportaciones a Pemex. Cabe recordar que en 2021 esta secretaría acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. 

El IMSS presenta un gasto de 225 mmdp, es decir, 7.5% o 15.8 mmdp por arriba del programa. Al interior de esta dependencia, hay un sobregasto de 18% (8.9 mmdp) en el capítulo de Servicios Personales y 48% (4.4 mmdp) en Materiales y Suministros. Dentro de dichos capítulos las partidas con más aumentos son las de prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo y la compra de medicinas. Por su parte, el capítulo de Transferencias, Subsidios y Otras Ayudas va conforme a lo planeado. Todo esto quiere decir que los aumentos en el presupuesto de la institución están relacionados con mayores costos operativos, y no con el fortalecimiento al IMSS-Bienestar.

Otra dependencia que concentra la mayor parte del sobregasto es la Secretaría de Bienestar, que ha erogado 133 mmdp, 40.5% (38.3 mmdp) más de lo aprobado al periodo. Esto significa que el aumento real de su gasto es de 46.9%, o 42 mmdp, frente al mismo periodo del año anterior. La causa principal ha sido la asignación de más recursos para las Pensiones de Adultos Mayores.

También destaca la Secretaría de Turismo, con un gasto de 22.1 mmdp, 36.7% (5.9 mmdp) más que el programa o 91% (10.5 mmdp) más que en 2021. Prácticamente todo su sobregasto se debe a las mayores erogaciones para la construcción del Tren Maya, pues la partida de Transporte Masivo de Pasajeros registra erogaciones del 40% (6.1 mmdp) por encima del calendario. Para lograr el aumento al proyecto insignia del presidente, incluso dentro de la secretaría se han recortado programas como Fomento y Promoción de la Inversión en el Sector Turístico o el Programa de Calidad y Atención al Turismo, entre otras.

En cambio, hay secretarías cuyo gasto ha sido muy castigado. La Secretaría de Salud va 12% (4.3 mmdp) por debajo de su programa, con todo y que transfirió 8.6 mmdp a fideicomisos comprometidos dentro del programa de Atención a la Salud y Medicamentos gratuitos que maneja el Insabi. Sin dicha transferencia (que se contabiliza como gasto) habría quedado 36% por debajo del calendario. Otros grandes recortes se dieron en el programa de Atención a la Salud o Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud.

La Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SPyPC), por su parte, ostenta un retraso del 23% (2.5 mmdp), causado por un menor gasto en la Administración del Sistema Penitenciario, menores provisiones para la infraestructura en seguridad e, incluso, menos servicios de inteligencia para la seguridad nacional, programas cuyos recortes son más que cuestionables, dada la situación de inseguridad del país.

De igual forma, la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano (Sedatu) finalizó el trimestre con un recorte del 50% (3.7 mmdp), principalmente por una reducción de gasto en el Programa de Vivienda Social y el Programa de Mejoramiento Urbano. Dichos programas tienen gran impacto en el bienestar de la población, pero toman tiempo y planeación, además de que no son capitalizables políticamente en el corto plazo, como lo son las transferencias en efectivo.

Finalmente, 10 organismos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Poder Judicial, acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.

Subsidios con cálculo político

La entrega directa de recursos del actual Gobierno obedece menos a causas nobles que a intereses políticos. Sólo hace falta ver la cantidad de programas de subsidios que han sido sacrificados para ‘inflar’ los programas insignia del presidente. 

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se asocia al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal. Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos[2]; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo (por lo demás, cabe mencionar que el sector más rico también es el que acapara la mayor parte de las pensiones contributivas del IMSS, ISSSTE, Sedena, etcétera).

Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo. Por lo que toca al programa de Jóvenes Escribiendo el Futuro, el 20% más pobre recibe sólo el 10.6% de sus recursos, mientras que el 20% más rico recibe el 22.5%: un programa altamente regresivo.

Otros programas con grandes sobregastos son Producción para el Bienestar (Sader), Pensiones para Discapacidad Permanente (Bienestar) y Jóvenes Construyendo el Futuro (STPS), que priorizan la entrega de dinero directamente, además del Programa de Fertilizantes, que otorga los recursos en especie.

Por otro lado, mientras que 10 programas ‘consentidos’ concentran el 99% (59 mmdp) del sobregasto en subsidios, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

Le sigue, con un recorte del 82% (3.1 mmdp) frente al calendario, el Programa de Vivienda Social. Este esquema de la Comisión Nacional de Vivienda, dentro de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, consta de un subsidio en la toma de un crédito inmobiliario para las personas más pobres, para permitirles comprar o remodelar una casa.

De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Otros programas con grandes y sensibles recortes son el de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes; Programa de Cultura Física y Deporte; Estímulos a la Creación Artística, Reconocimientos a las Trayectorias y Apoyo al Desarrollo de Proyectos Culturales, por mencionar sólo algunos. Es decir, prevención en salud, deporte y arte son los recortados.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables, el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Como si el Gobierno tratara deliberadamente de empeorar los servicios de salud de los mexicanos, ha dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la atención médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA). No sorprende que los indicadores en la materia vayan en retroceso, como lo hemos documentado en nuestro análisis de los Números de Erario del Gasto en Salud.

Otros programas que parecen estar lejos de las prioridades del Gobierno son aquéllos dedicados específicamente a mujeres, o con perspectiva de género. Al primer trimestre cuatro programas están en ceros, a pesar de sólo representar 238 mdp (0.62% de lo gastado en las Pensiones de Adultos Mayores): el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (Bienestar); el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género (Inmujeres); Seguro de Vida para Jefas de Familia (Bienestar); Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos (Bienestar). La ironía es grande si se considera que tres de estos programas pertenecen a la Secretaría del Bienestar, aquélla con más sobregasto.

Otros programas notoriamente abandonados son el Programa Nacional de Inglés; Fomento al Cine Mexicano; Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales; Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable; Educación Física de Excelencia; Agua Potable, Drenaje y Tratamiento; Expansión de la Educación Inicial, etcétera. De nuevo, que no le hablen al Gobierno de arte, medio ambiente o deporte…

Infraestructura: promesa vacía

Para 2022 se planeó una inversión anual de 874 mmdp, el mayor monto programado desde 2016. La realidad es que la inversión cayó 8% (13 mmdp) en el periodo de enero a marzo, alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década. En su momento, estimamos que este plan de inversión del gobierno era muy ambicioso, al igual que sus expectativas de ingresos. En tan sólo tres meses de 2022, nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad. 

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa[3], el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. Para decirlo claro: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que hemos hablado.

¿Qué tanto dejó de gastar? Veámoslo así: si hubiera querido mantener el promedio de los últimos años, el Gobierno habría invertido 46% (54 mmdp) más de lo que hizo en el periodo. Esta cifra es muy parecida a lo que se sobregastó en subsidios.

Más claro, imposible: para el primer trimestre del año, la Secretaría de Hacienda reporta un gasto de 299.8 mmdp en subsidios, transferencias y aportaciones, un avance de 32.8% en el programa anual. En comparación, de 2012 a 2021 el avance de estos rubros promedió sólo 25.3% en el primer trimestre.

Si sólo observamos los subsidios, se registra un gasto de 196.1 mmdp, un avance del 39% anual, cuando el ritmo promedio de gasto para el primer trimestre fue de 24%. Esto significó un gasto adicional de 49 mmdp, similar a lo que se dejó de gastar en infraestructura física directa. En otras palabras, este año se está gastando de forma más acelerada en estos conceptos, fenómeno que hemos observado desde 2020.

¿En dónde se ha dejado de invertir?

Si analizamos el capítulo de inversión pública de las diferentes dependencias del Sector Público, podremos constatar un hecho similar al que se exponía previamente: hay un retraso de 52% en el gasto (74 mmdp), el mayor desde 2019, cuando se empezó a publicar la calendarización trimestral.

La dependencia que más dejó de gastar en este capítulo es Pemex, que debía de haber erogado 125.5 mmdp en el primer trimestre, pero gastó sólo 51.3 mmdp, un retraso de 59% (74.2 mmdp). Prácticamente todo el retraso se focalizó en el programa de Proyectos de Infraestructura Económica de Hidrocarburos, con presencia en Campeche, Chiapas, CDMX, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Esta situación sorprende, si recordamos que la plataforma petrolera del país no ha crecido.

Destaca también la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con un retraso en su inversión de 43% (1.08 mmdp). Nos preocupa, pues el principal programa en el que se ha dejado de gastar es Infraestructura de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Asimismo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presenta un retraso de 43% (1.4 mmdp), principalmente por una disminución del gasto en la conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras.

En el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), hay un retraso del 18% (413 mdp), principalmente por una disminución en el mantenimiento de su infraestructura y en los proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto no es positivo, pues la energética se destaca por tener centrales eléctricas antiguas, que requieren de mucho mantenimiento.

Otro sector de inversión que ha sido sacrificado es el de salud. El ISSSTE presenta un retraso de 79% (144 mdp), mientras que el IMSS ha dejado de gastar 80% (62 mdp) de lo planeado a la fecha. Que sean montos pequeños no evitó que se hayan recortado, lo que agrava el desarrollo de nuevos centros de salud, los cuales se han estancado o han caído, como lo hemos atestiguado.

Recortes a autónomos: todo por el poder

No es sorpresa que los Ramos Autónomos, a pesar de representar un trozo pequeño en el presupuesto, sean de los más castigados. Muchos de ellos han visto en el primer trimestre del año recortes en todos sus programas presupuestarios. La intención parece clara: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

La Cofece gastó de enero a marzo 117 mdp, un 26% (41 mdp) menos de lo calendarizado. Llama la atención que los cuatro programas presupuestarios de la Cofece hayan sufrido recortes: del 25 al 47%. Su programa de mayor peso, Prevención y Eliminación de Prácticas y Concentraciones Monopólicas, que tenía programados 124.5 mdp al primer trimestre, cerró con un recorte de 25% (30.9 mdp). Aunque el monto subejercido sea poco, los impactos del recorte no son poca cosa, ya que se disminuye la vigilancia y la promoción de la competencia en toda la economía de México.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave –tanto en porcentaje como en magnitud– fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte es grave a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral. ¿Qué prioridades se muestran aquí?

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) tuvo un recorte de 21% (414 mdp) en el periodo. De cinco programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. El más grave fue aquél sobre Producción y Difusión de Información Estadística, por 17% (294 mdp), seguido de un recorte de 83% (54 mdp) del Censo Agropecuario. Esperemos que esto no afecte la calidad de la investigación del instituto, que es esencial para evaluar el desempeño de la actividad económica, del Gobierno y de otros sectores. Si algo no se puede medir, no se puede mejorar…

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) sufrió un recorte de 26% (90 mdp) en el periodo. De seis programas presupuestarios, todos tuvieron recortes. La disminución más grave se dio en el programa de Regulación y Supervisión de Redes e Infraestructura en Telecomunicaciones, de 23% (26.9 mdp), así como en Fortalecimiento e Innovación Institucional para el Desarrollo de los Sectores de Telecomunicaciones, por 16% (12 mdp). Así como a la Cofece, castigar a este regulador puede deteriorar los servicios que se proveen a la ciudadanía. Por cierto, este instituto ya ha sido atacado públicamente desde el Gobierno y sus nuevos comisionados no han sido nombrados, lo que limita aún más su operación.

Para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai) el recorte fue de 27% (63.8 mdp). De siete programas presupuestarios, todos tuvieron recortes; el mayor fue el de Coordinación del Sistema Nacional de Transparencia, por 58% (26 mdp), seguido de Promoción de los Derechos de Acceso a la Información Pública, por 31% (12.6 mdp). Esto no hace más que afectar la rendición de cuentas del Gobierno y la capacidad de la sociedad civil para evaluarlo.

Por lo que concierne al Instituto Nacional Electoral (INE), quien recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022, acabó el primer trimestre con un recorte adicional de 19% (990 mdp). De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) tuvo un recorte de 36% (268 mdp). De tres programas presupuestarios, todos tuvieron disminuciones. Destaca un recorte del 100% (9.5 mdp) en Proyectos de Inmuebles, y de 36% (254 mdp) en la Impartición de Justicia Fiscal. Esto no es positivo. Sólo imaginemos: cuando los contribuyentes quieren defenderse de posibles abusos del SAT, recurren a esta institución.

Para el Poder Legislativo, el recorte fue de 50% (2.5 mmdp). De los cinco programas presupuestarios, todos tuvieron bajas. La más grave fue de 97% (178 mdp) en Mantenimiento de Infraestructura, seguido de 52% (2.3 mmdp) en el programa de Actividades Derivadas del Trabajo Legislativo. Sorprendentemente, hay recortes en el capítulo de Servicios Personales, de 43% (1.3 mmdp). Ya veremos en diciembre, con los bonos y aguinaldos…

Finalmente, para el Poder Judicial federal sólo se reporta un programa presupuestario (Otras Actividades). No obstante, al analizar por capítulo se observa una reducción de 32% (5 mmdp) en Servicios Personales, lo que es grave, si comprobamos la falta de personal en el sistema de impartición de justicia. También destaca un 85% (52 mdp) de recorte en el capítulo de Inversión Física.

Un presupuesto político-electoral

El gasto público en los tres primeros meses de 2022 no es el que el país necesita; ni siquiera el que se prometió. Para mantener los balances presupuestales y al mismo tiempo liberar recursos para el gasto proselitista previo al proceso de ratificación de mandato, se han cortado importantes programas sociales y de obra pública.

Ni Urzúa, ni Herrera ni Ramírez de la O han podido contener los intereses políticos de este Gobierno, que avanzan a costa de ejecutar una ‘austeridad brutal’ en diversas áreas del presupuesto. Por no poder, no han podido ni garantizar presupuesto a servicios públicos de primera necesidad, como el de la salud para personas sin seguridad social. Es grave que uno de los sectores castigados sea el de salud. La lógica política-electoral tiene más importancia para este Gobierno que la vida de los mexicanos. Así lo reflejan las prioridades del gasto público.

En el corto plazo lo lamentable es que se hayan recortado programas específicos para mujeres, artistas, deportistas, a pesar de representar una tajada mínima del pastel presupuestario. Todo para aumentar los programas de transferencias directas consentidos del presidente, a pesar de que, sin aumentos, ya representaban los mayores programas de subsidios. El bajo gasto en inversión tendrá en el mediano plazo implicaciones claras: menor crecimiento y recaudación.

Hoy se sigue ejerciendo un presupuesto distinto al aprobado, sin que se expliquen las razones de sus cambios. La política fiscal tiene sed de perfiles más profesionales, un Congreso que la entienda, que tenga incentivos para evaluarla y cuestionarla, y otros mecanismos de gobernanza que permitan mejorar el erario.

Anexo

Programas presupuestarios con aumentos o recortes de más de 20% frente al calendario (enero a marzo) (miles de millones de pesos)


MAYORES INCREMENTOS

ProgramaAprobadoPagadoDif.Var %
Comercialización de energía eléctrica y productos asociados10.3470.3259.98580%
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores79.02117.6838.6649%
Coordinación de la política energética en hidrocarburos (Sener)34.3867.9633.5898%
Atención a la Salud66.5281.2814.7622%
Compra de acciones o inversiones diversas para Pemex34.8345.8611.0332%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios–8.168.16100%
Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez6.7513.636.88102%
Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros15.4321.606.1640%
Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez6.5712.6006.0392%
Administración de los contratos de producción independiente de energía CFE Generación V20.4325.785.3426%
Coberturas0.033.833.8012,555%
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas–2.372.37100%
Jóvenes Escribiendo el Futuro2.103.971.8789%
Proyectos Ferroviarios para Transporte de Carga y Pasajeros–1.651.65100%
Fertilizantes–1.501.50100%
Programa de vacunación0.101.601.501,465%
Pago de subsidios a los asegurados5.126.391.2825%
Operación y desarrollo de los cuerpos de seguridad de las Fuerzas Armadas4.535.791.2628%
Operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos3.344.110.7623%
Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional–0.740.74100%
Fondo de Ahorro Capitalizable (FONAC)–0.660.66100%
Mejora en la conectividad municipal a través de caminos rurales y carreteras alimentadoras–0.590.59100%
Política y servicios migratorios0.370.960.59158%
Fortalecimiento de las capacidades de auxilio a la población civil mediante el Plan DN-III-E0.060.600.54913%
Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado0.200.690.48235%
Atención, protección, servicios y asistencia consulares0.320.780.46145%
Investigación y Desarrollo Tecnológico en Materia Petrolera–0.360.36100%
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras0.931.280.3538%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad0.330.680.35104%
Estudios de preinversión0.070.360.30457%
Proyectos de construcción de puertos–0.270.27100%
Servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de personas, bienes e instalaciones0.440.710.2760%
Programas de adquisiciones0.560.730.1629%
Reconstrucción y Conservación de Carreteras0.520.670.1529%
Funciones en relación con Estrategias de Negocios Comerciales, así como potenciales nuevos negocios0.010.130.12967%
Administración de la Infraestructura Aeroportuaria en Santa Lucía, Edo. Méx.0.110.220.11105%
Pagos de Funeral0.290.380.1034%
Servicios Integrales a Pensionados0.000.090.0910193%
Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola–0.090.09100%
Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable0.000.090.094294%
Prestación de servicios en materia petrolera–0.080.08100%
Programa de mantenimiento e infraestructura física educativa0.060.130.08140%
Seguridad física en las instalaciones de electricidad0.320.390.0723%
Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo0.230.280.0521%
Investigación en materia petrolera–0.040.04100%
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)0.010.060.04320%
Optimización de los inmuebles federales y valuación de los bienes nacionales0.030.070.04155%
Proyectos de infraestructura gubernamental de procuración de justicia–0.040.04100%
Protección Contra Riesgos Sanitarios0.120.150.0323%
Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura–0.020.02100%
Detección y prevención de ilícitos financieros0.030.050.0288%
Proyectos de construcción de aeropuertos0.010.030.02200%
Producción y Difusión de Materiales Audiovisuales0.040.060.0256%
Regulación y supervisión del Sistema de Ahorro para el Retiro0.030.050.0253%
Conservación de infraestructura marítimo-portuaria–0.020.02100%
Regulación y supervisión del sector asegurador y afianzador0.050.070.0129%
Administración, restauración y difusión del acervo patrimonial y documental de la SHCP0.020.030.0181%
Producción de árboles en viveros forestales militares–0.010.01100%
Registro e Identificación de Población0.030.040.0150%
Instrumentar la normatividad en materia de comunicación social y coordinar la relación con los medios de comunicación del Gobierno Federal0.030.040.0140%
Pensión ISSSTE0.040.050.0133%
Prevención y atención de VIH/SIDA y otras ITS0.020.030.0153%
Regulación, Gestión y Supervisión del Sector Hidrocarburos0.040.050.0120%
Atención de emergencias y desastres naturales0.000.010.01248%
Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible0.010.020.0149%
Investigación y desarrollo militar en coordinación con universidades públicas, instituciones públicas de educación superior y/o demás centros públicos de investigación superior–0.010.01100%
La Escuela es Nuestra–0.010.01100%
Promoción de México como Destino Turístico–0.010.01100%
Proyectos de infraestructura social del sector educativo0.000.010.01540%
Producción de programas informativos de radio y televisión del Ejecutivo Federal0.010.010.0045%
Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa0.010.010.0038%
Coordinar la relación entre autoridades locales y federales para la consolidación del sistema de justicia penal y la reconciliación social0.000.010.0073%
Apoyo a las actividades de Ayudantía y Logística de la Oficina de la Presidencia de la República0.000.000.00129%
Otros proyectos de infraestructura social–0.000.00100%
Sistemas Meteorológicos e Hidrológicos0.010.010.0037%
Gestión del Sistema Nacional de Archivos0.000.000.0091%
Estudios y proyectos de construcción de caminos rurales y carreteras alimentadoras0.000.010.0049%
Protección, promoción y difusión de los Derechos Humanos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, así como de las personas indígenas y afrodescendientes privadas de la libertad.0.000.010.0024%
Fortalecimiento a la Excelencia Educativa–0.000.00100%
Articulación de Políticas Integrales de Juventud0.000.000.00618%
Políticas de igualdad de género en el sector educativo0.000.000.0027%

MAYORES RECORTES

ProgramaAprobado (ene-mar)PagadoDif.
mmdp		Var %
Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos124.0047.19– 76.82-62%
Operación y mantenimiento de la infraestructura del proceso de distribución de energía eléctrica10.30– 10.82– 21.13-205%
Operación y mantenimiento de la Red Nacional de Transmisión5.21– 13.62– 18.83-361%
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)30.0011.80– 18.20-61%
Operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica21.443.58– 17.86-83%
FEIP8.16–– 8.16-100%
Otras Actividades18.0011.54– 6.46-36%
Suministro de Claves de Medicamentos5.3501.09– 4.25-80%
Servicio de transporte de gas natural14.4410.21– 4.23-29%
Provisiones para la modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad04.06–– 4.06-100%
Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos16.2712.92– 3.35-21%
Programa de Vivienda Social3.890.71– 3.18-82%
CONACYT2.41–– 2.41-100%
Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros5.242.84– 2.40-46%
FEIEF2.37–– 2.37-100%
Actividades derivadas del trabajo legislativo4.422.11– 2.31-52%
Cuota Social al Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez9.467.16– 2.30-24%
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)2.26–– 2.26-100%
Administración del Sistema Federal Penitenciario3.872.10– 1.78-46%
Operación, mantenimiento y recarga de la Nucleoeléctrica Laguna Verde2.821.15– 1.67-59%
Pensiones por Causa de Muerte2.791.13– 1.67-60%
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud1.35–– 1.35-100%
Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec1.29–– 1.29-100%
Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana2.851.71– 1.14-40%
Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento1.750.62– 1.13-65%
Producción y distribución de libros y materiales educativos1.160.09– 1.07-92%
Pensiones por Riesgos de Trabajo02.010.97– 1.04-52%
Proyectos de infraestructura económica de electricidad (Pidiregas)2.961.92– 1.04-35%
Investigar y perseguir los delitos del orden federal2.671.73– 0.94-35%
Prevención y control de enfermedades2.9702.05– 0.92-31%
Situaciones laborales supervenientes0.84–– 0.84-100%
Organismos financieros internacionales03.012.29– 0.72-24%
Servicios de asistencia social integral02.041.37– 0.67-33%
Salud materna, sexual y reproductiva0.990.32– 0.66-67%
Coordinación, promoción y ejecución de la Cooperación internacional para el desarrollo0.580.02– 0.56-96%
Programa de Becas Elisa Acuña0.650.16– 0.50-76%
Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones2.251.76– 0.48-21%
Fortalecimiento a la atención médica0.540.07– 0.47-88%
Promoción y evaluación de la política de desarrollo social y comunitario, la participación y la cohesión social1.651.20– 0.45-27%
Adquisición, construcción, reparación y mantenimiento de unidades navales01.030.62– 0.41-40%
Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas0.540.14– 0.41-75%
Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes0.430.03– 0.41-94%
Pensiones por Invalidez0.460.07– 0.39-86%
Programa de Mejoramiento Urbano (PMU)1.611.23– 0.39-24%
Control de la operación aduanera0.800.42– 0.37-47%
Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral0.350.00– 0.35-99%
Programa de la Secretaría de la Defensa Nacional en Apoyo a la Seguridad Pública1.110.77– 0.34-31%
Capacitación y educación para el ejercicio democrático de la ciudadanía0.970.64– 0.33-34%
Diseño de la Política Educativa0.600.33– 0.27-45%
Operación y mantenimiento de la infraestructura en ecología0.430.17– 0.26-60%
Recursos destinados a la transición e investigación en materia energética0.26–– 0.26-100%
Impartición de Justicia Fiscal y Administrativa0.720.46– 0.25-36%
Cuota Social Seguro de Retiro ISSSTE0.810.56– 0.25-31%
Proyectos de construcción de carreteras alimentadoras y caminos rurales0.700.46– 0.24-34%
Operación y mantenimiento de infraestructura hídrica1.110.88– 0.23-20%
Créditos a Corto y Mediano Plazo0.210.00– 0.21-99%
Provisiones para infraestructura de seguridad0.20–– 0.20-100%
Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil0.640.45– 0.19-29%
Programa de Cultura Física y Deporte0.400.22– 0.18-45%
Comercialización de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos0.600.43– 0.17-28%
Bilaterales0.240.07– 0.17-71%
Servicios de educación normal en la Ciudad de México0.410.25– 0.16-40%
Coordinación de las funciones y recursos para la infraestructura eléctrica0.720.56– 0.16-22%
Gestión Administrativa0.600.44– 0.16-26%
Programa de Becas para los hijos del Personal de las Fuerza Armadas en activo0.430.28– 0.15-36%
Protección y conservación del Patrimonio Cultural0.650.50– 0.15-23%
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF)0.150.00– 0.15-99%
Otros proyectos de infraestructura0.460.31– 0.15-32%
Programa de justicia militar0.250.10– 0.15-60%
Servicios de pruebas, soluciones de ingeniería especializada y de gestión de calidad0.15–– 0.15-100%
Servicios relacionados para la liberación del derecho de vía0.200.06– 0.15-71%
Operación y conservación de infraestructura ferroviaria0.180.04– 0.14-77%
Proyectos de infraestructura social0.180.04– 0.14-78%
Tecnologías de información y comunicaciones0.250.12– 0.13-52%
Fomento y promoción de la inversión en el sector turístico0.390.26– 0.13-33%
Prestación de servicios de telecomunicaciones internos a PEMEX0.210.09– 0.13-59%
Programa de adquisiciones0.13–– 0.13-100%
Investigar y perseguir los delitos relativos a la Delincuencia Organizada0.380.26– 0.12-32%
Rectoría en Salud0.200.09– 0.12-57%
Agua Potable, Drenaje y Tratamiento0.190.09– 0.10-100%
Asesoría, coordinación, difusión y apoyo técnico de las actividades del Presidente de la República0.210.11– 0.10-55%
Administración y Operación de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos0.110.01– 0.10-49%
Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales0.330.24– 0.10-94%
Regulación y supervisión de las entidades del sistema financiero mexicano0.330.24– 0.09-29%
Investigación y desarrollo tecnológico, producción y mantenimiento de armamento, municiones, explosivos, vehículos y equipos militares y sus accesorios0.100.01– 0.09-27%
Educación Física de Excelencia0.260.17– 0.09-89%
Programa de Apoyo a la Educación Indígena0.080.00– 0.08-33%
Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos0.110.03– 0.07-99%
Vigilancia epidemiológica0.110.04– 0.07-69%
Promover la formación profesional y capacitación del capital humano0.160.09– 0.07-65%
Servicio de Conciliación Federal y Registros Laborales0.100.03– 0.07-46%
Programa de Inclusión Financiera0.130.06– 0.07-68%
Representar jurídicamente a la Fiscalía General de la República0.06–– 0.06-52%
Apoyo a jubilados del IMSS e ISSSTE0.060.00– 0.06-100%
Subsidios y Ayudas0.070.01– 0.05-96%
Censo Agropecuario0.110.06– 0.05-83%
Protección y defensa de los derechos humanos0.05–– 0.05-47%
Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN)0.110.06– 0.05-100%
Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres0.210.16– 0.05-44%
Atención al deporte0.130.09– 0.05-23%
Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial0.190.15– 0.04-34%
Planeación, Dirección y Evaluación Ambiental0.100.06– 0.04-22%
Normar los servicios educativos0.04–– 0.04-42%
Subsidio por cáncer ISSSTE0.040.00– 0.04-100%
Conducción de las políticas hídricas0.080.04– 0.04-97%
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social0.150.11– 0.04-52%
Protección y Defensa de los Contribuyentes0.060.02– 0.04-26%
Estudios y Proyectos para la construcción, ampliación, modernización, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes0.090.05– 0.04-62%
Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural0.03–– 0.03-40%
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN0.160.12– 0.03-100%
Pensiones por Cesantía0.120.09– 0.03-20%
Prevención y eliminación de prácticas y concentraciones monopólicas y demás restricciones a la competencia y libre concurrencia0.080.05– 0.03-25%
Instrumentación de la política laboral0.03–– 0.03-38%
Apoyo al desarrollo sustentable de comunidades afectadas por la instalación de la infraestructura eléctrica0.120.09– 0.03-100%
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)0.110.09– 0.03-23%
Ejecución a nivel nacional de acciones de promoción y vigilancia de los derechos laborales0.040.02– 0.03-24%
Investigación Científica, Arqueológica y Antropológica0.120.09– 0.03-63%
Regulación y supervisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión0.040.02– 0.03-23%
Coordinar el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales0.03–– 0.03-58%
Fortalecimiento de los Servicios de Educación Especial (PFSEE)0.030.01– 0.02-100%
Otros Proyectos0.070.04– 0.02-76%
Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio0.090.07– 0.02-36%
Plataforma México0.020.00– 0.02-26%
Atender asuntos relacionados con las personas migrantes, así como impulsar las acciones de promoción en la materia.0.060.04– 0.02-98%
Fortalecimiento de la Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres0.050.03– 0.02-37%
Servicios Deportivos, Culturales, Turísticos y Funerarios0.050.03– 0.02-41%
Diseño y Conducción de la Política Pública de Desarrollo Social0.020.00– 0.02-34%
Indemnizaciones Globales0.02–– 0.02-87%
Programa de modernización de los registros públicos de la propiedad y catastros0.080.06– 0.02-100%
Negociación, administración y defensa de Tratados y Acuerdos Internacionales de comercio e inversión0.040.03– 0.02-20%
Conservación y mantenimiento a los CIP’s0.070.06– 0.02-37%
Servicios a grupos con necesidades especiales0.020.00– 0.02-21%
Expansión de la Educación Inicial0.040.03– 0.01-100%
Investigar, perseguir y prevenir delitos del orden electoral0.060.05– 0.01-33%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública0.010.00– 0.01-24%
Programa Nacional de Inglés0.01–– 0.01-100%
Equidad de Género0.060.05– 0.01-100%
Programa de Calidad y Atención Integral al Turismo0.01–– 0.01-22%
Atención a Personas con Discapacidad0.050.04– 0.01-100%
Programa para el Bienestar Integral de los Pueblos Indígenas0.020.01– 0.01-26%
Programa de Atención de Conflictos Agrarios0.060.05– 0.01-64%
Planeación, Coordinación, Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica0.040.03– 0.01-20%
Promover el pleno ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales0.050.04– 0.01-31%
Compensaciones de Carácter Militar con Pago único0.050.04– 0.01-25%
Procuración de justicia laboral0.040.02– 0.01-24%
Planeación y conducción de la política de turismo0.030.02– 0.01-32%
Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil0.050.04– 0.01-31%
Otros proyectos de infraestructura gubernamental0.020.01– 0.01-21%
Realizar investigación académica en el marco de las ciencias penales0.040.03– 0.01-42%
Supervisión y verificación de concesiones en telecomunicaciones0.01–– 0.01-27%
Inversión del Servicio Meteorológico Nacional0.040.03– 0.01-100%
Recopilación y producción de material informativo (Notimex)0.020.01– 0.01-22%
Planeación, diseño, ejecución y evaluación del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.040.03– 0.01-55%
Ordenamiento y regulación de la propiedad rural0.030.03– 0.01-21%
Investigación, estudios, proyectos y capacitación en materia de transporte0.020.01– 0.01-23%
Servicios de perforación, terminación, reparación, así como actividades y servicios relacionados a pozos0.030.02– 0.01-50%
Conducción e instrumentación de la política nacional de vivienda0.01–– 0.01-26%
Provisión para la Armonización Contable0.010.00– 0.01-100%
Promover la solución de controversias en materia penal federal mediante la aplicación de mecanismos alternativos0.030.03– 0.01-61%
Producción y transmisión de materiales culturales y artísticos0.010.00– 0.01-21%
Desarrollo integral de las personas con discapacidad0.020.01– 0.01-78%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de promoción y capacitación en materia de Derechos Humanos.0.010.01– 0.01-35%
Fomento y promoción para el desarrollo del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec0.010.00– 0.01-49%
Planeación, innovación, seguimiento y evaluación0.020.01– 0.01-79%
Coordinación de la política energética en electricidad0.010.01– 0.01-36%
Conciliación entre empleadores y sindicatos0.020.01– 0.00-48%
Promover el desarrollo, seguimiento y evaluación de políticas públicas integrales anticorrupción y la administración de la Plataforma Digital Nacional0.020.02– 0.00-25%
Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes0.00–– 0.00-21%
Fiscalización0.010.01– 0.00-100%
Regulación de los servicios de seguridad privada para coadyuvar a la prevención del delito0.00–– 0.00-37%
Fomento al Cine Mexicano0.010.01– 0.00-100%
Atención y seguimiento a las solicitudes y demandas de la ciudadanía0.010.01– 0.00-43%
Coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes0.010.00– 0.00-35%
Posicionar a la competencia económica en la agenda pública0.010.00– 0.00-47%
Programa para Regularizar Asentamientos Humanos0.010.00– 0.00-44%
Planear actividades, analizar información y resultados, supervisar acciones que contribuyan a la medición del cumplimiento de los Derechos Humanos en el país, así como generar propuestas de mejora continua.0.010.01– 0.00-48%
Coordinar las publicaciones, realizar investigaciones, promover la formación académica y divulgación, así como ofrecer servicios bibliohemerográficos en materia de Derechos Humanos0.010.01– 0.00-24%
Atención a refugiados en el país0.010.01– 0.00-32%
Registro de agrupaciones sindicales0.010.00– 0.00-30%
Operar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura0.010.00– 0.00-34%
Supervisar la observancia e incidencia de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios en la República Mexicana.0.010.00– 0.00-45%
Establecer y dirigir la estrategia institucional para proteger, supervisar y promover los Derechos Humanos y presentar sus resultados.0.010.01– 0.00-37%
Ejecutar el programa de comunicación social0.010.01– 0.00-20%
Capacitación para Incrementar la Productividad0.00–– 0.00-26%
Seguro de vida para jefas de familia0.010.00– 0.00-100%
Evaluación del Salario Mínimo0.000.00– 0.00-31%
Promover, fortalecer e impulsar los vínculos de colaboración interinstitucional; así como, diseñar y ejecutar los programas de educación y capacitación en materia de Derechos Humanos, considerando los Tratados y Convenciones Internacionales que obligan al Estado mexicano.0.010.00– 0.00-58%
Realizar la promoción y observancia en el monitoreo, seguimiento y evaluación del impacto de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos0.000.00– 0.00-37%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de víctimas y posibles víctimas de la trata de personas.0.000.00– 0.00-29%
Proteger y promover el respeto de los Derechos Humanos de periodistas y personas defensores de Derechos Humanos.0.000.00– 0.00-28%
Atender asuntos relativos a la aplicación del Mecanismo Independiente de Monitoreo Nacional de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad0.000.00– 0.00-30%
Programa para el Desarrollo Profesional Docente0.000.00– 0.00-91%
Promover, observar y divulgar la protección, respeto y remedio de los Derechos Humanos de las personas con alto riesgo de vulnerabilidad ante los abusos de las empresas, públicas y privadas.0.00–– 0.00-56%
Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales0.000.00– 0.00-100%
Atender asuntos relacionados con Sexualidad, Salud y VIH0.000.00– 0.00-33%
Fortalecimiento de las capacidades del Servicio Exterior Mexicano y de la Cancillería0.000.00– 0.00-22%
Atender asuntos relacionados con las y los jóvenes, las personas mayores y las familias0.000.00– 0.00-44%
Protección de los derechos tutelados por la Ley Federal del Derecho de Autor0.000.00– 0.00-59%
Atender asuntos relacionados con niñas, niños y adolescentes0.000.00– 0.00-30%
Atender asuntos relacionados con los Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales0.00–– 0.00-26%
Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional0.000.00– 0.00-100%
Registro Nacional de Profesionistas y sus Asociaciones0.000.00– 0.00-29%
Regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica0.00–– 0.00-90%

[1] Se considera la suma de los Ramos Administrativos

[2] 2022. SHCP. Distribución del Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público por Deciles de Hogares y Personas.

[3] La inversión física directa es aquélla realizada por las entidades del sector público sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto, las Asociaciones Público Privadas o aquélla realizada mediante trasferencias a entidades federativas.

De andrajos a harapos, del Insabi a IMSS-Bienestar: febrero de 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Mensuales.

El Gobierno quiere reemplazar un sistema de seguridad social ruinoso por otro hecho de despojos. El Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) –antes Seguro Popular– no ha cumplido su misión de garantizar el acceso universal a la salud, como evidencian los indicadores de gasto y operación del programa. Aunado a esto, el Gobierno federal anunció que pretende que el IMSS-Bienestar asuma tal responsabilidad, pero al igual que su predecesor este programa no la tiene fácil, pues sus capacidades son mínimas, más que insuficientes, debido a años de estancamiento presupuestal en el sector.

En 2021 el gasto en subsidios del Insabi –que es como se clasifica el apoyo directo a los servicios de salud– fue de sólo 50.8 mmdp, 28% (19 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. A la par de la reducción de gasto, el Instituto sólo dio 68.8 millones de consultas médicas; 20.8 millones de consultas menos que el promedio del sexenio pasado. 

IMSS-Bienestar tampoco arroja los mejores resultados. En 2021 gastó 14.3 mmdp, 0.2% (27 mdp) menos que en 2020 y sólo 6% (780 mdp) más que el promedio de 2013 a 2018. Las consultas auspiciadas por este programa en 2021 fueron sólo 15.9 millones, 26% (5.4 millones) menos que las promediadas durante el sexenio de Peña Nieto. El ligero incremento presupuestal no ha logrado detener la caída en los servicios médicos.

De igual forma, la infraestructura hospitalaria del IMSS-Bienestar ha estado estancada en los últimos años, y presenta caídas en insumos médicos como camas e incubadoras. Encima de esto, la institución sólo tiene presencia en el 54% de los municipios del país y en 19 estados. Falta un plan detallado de cómo se piensa federalizar este programa.

Para 2022 se aprobó un presupuesto de 23.6 mmdp para el IMSS-Bienestar, 74% (10 mmdp) más que en 2021. Al parecer, el Gobierno ya planeaba realizar la transición entre sistemas de salud desde el año pasado. No obstante, a pesar de este incremento en el corto plazo, difícilmente se podrán subsanar las carencias en infraestructura, equipamiento y capital humano que se vienen arrastrando. Veamos.

Recuperar consultas: misión casi imposible

El mejor año en cuanto a consultas médicas otorgadas, tanto para la población con seguridad social como para la desprovista de ella, fue 2014. Los derechohabientes de sistemas de salud formales como el IMSS, ISSSTE, Pemex, Sedena, Semar y hospitales estatales recibieron 172.3 millones de consultas, 6% (10.5 millones) más que en 2021. Por su parte, las personas sin seguridad social formal atendidos por la Secretaría de Salud, Seguro Popular, IMSS-Bienestar y hospitales universitarios recibieron en ese año 159 millones de consultas, 39% (62 millones) más que en 2021.

En efecto, la salud de todos los mexicanos está peor atendida hoy que en el sexenio pasado, pero las personas sin protección social formal han sido las más afectadas.

El desplome de la protección de las personas sin seguridad social se debe al abandono del IMSS-Bienestar e Insabi/Seguro Popular. En 2021 el IMSS-Bienestar otorgó 23% (4.7 millones) menos consultas que en 2014 y el Insabi otorgó 77% (74.6 millones) menos que ese año. La atención de la Secretaría de Salud no asociada al Insabi alivió en parte esta caída, al otorgar 43% (17.8 millones) de consultas más que en 2014.

Si analizamos las consultas por el número de habitantes (que no para de crecer, mientras que las consultas caen) la realidad es mucho peor. En 2014 se otorgaron 81 consultas en el Seguro Popular por cada 100 habitantes, pero en 2021 se otorgaron sólo 17. En el mismo periodo, el IMSS-Bienestar pasó de dar 17 consultas a sólo 12, y para el total de la población sin seguridad social cayó de 133 a 75 consultas por cada 100 habitantes, el segundo peor nivel registrado, a excepción de 2020.

El punto es que los dos sistemas que están en la mesa de la arena pública el día de hoy vienen de más a menos, por lo que es difícil pensar en una transición que beneficie a los mexicanos en el corto plazo. Si desapareciera de tajo el Insabi, el IMSS-Bienestar tendría que otorgar 38.9 millones de consultas tan sólo para mantener la atención de las personas sin seguridad social en 2021, es decir, 142% (22.5 millones) más de las que otorgó el año pasado o 50% (12.9 millones) más que en 2017, su mejor año de atención.

Ahora, si se pensara en recuperar las consultas del mejor año de atención –2014– el IMSS-Bienestar tendría que otorgar 100.6 millones de consultas, que equivale a 5.3 veces más de las otorgadas en 2021 o cuatro veces su máximo histórico.  Será muy difícil mantener las consultas logradas en 2021 si desaparece el Insabi, y parece casi imposible recuperar la atención del sexenio pasado, dado el estado actual de los institutos de salud.

Infraestructura en el olvido

Desde el inicio del actual sexenio proyectos como trenes, aeropuertos o refinerías han sido prioridad política; la salud, no. En 2021 la inversión física en salud fue de 15.9 mmdp, 42% (11.3 mmdp) por debajo que la alcanzada en 2011, año en que se registró el monto más alto en este rubro. Si se analiza esto en términos per cápita, en 2011 el Gobierno dedicaba 236 pesos para infraestructura en salud, pero para 2021 se dedicaron sólo 122 pesos. En 2019, previo a la pandemia, se dedicaron sólo 90 pesos.

La menor inversión ha generado incluso una pérdida de unidades de consulta médicas, como centros de salud, clínicas, unidades móviles o unidades de medicina familiar. En 2021, todas las instituciones de salud, tanto para la población asegurada como no asegurada, contaron con 20,285 unidades médicas, 5% (1,009) unidades menos que el máximo alcanzado en 2017. En el caso de hospitales generales, regionales o de especialidad no hubo una contracción, al contario: se registraron 1,512, un aumento de 10% (134 hospitales). Gran parte de este aumento se debió a la reciente conversión de unidades médicas a hospitales ante la pandemia por covid-19.

Sin embargo, la infraestructura hospitalaria del IMSS-Bienestar no mejoró durante la pandemia. Se ha mantenido en 80 hospitales desde 2014. El número de unidades de consulta cayó a 3,987, un 6% (248 unidades) menos frente al máximo de 2017. Por otro lado, los hospitales exclusivos del IMSS llegaron a 277 en 2021, 4% (11) más que en 2017 y las unidades de hospitalización fueron 1,167, 2% (22) más. Como se puede ver el IMSS-Bienestar registra más unidades de consulta que el IMSS, pero menos hospitales. Es decir, la mayoría de las unidades del IMSS son también del IMSS-Bienestar y atienden a personas sin seguridad social, pero la mayoría de los hospitales son exclusivos de la población con seguridad social formal. 

En el caso de la SSA los hospitales en 2021 llegaron a 824, 10% (72) más frente al máximo de 2017, pero las unidades médicas cayeron en 5% (718 unidades), a 13,680. En este caso, hay que notar que tanto en hospitales como en clínicas, la SSA tiene más infraestructura que el IMSS-Bienestar y el IMSS juntos[1].

El estancamiento o la caída de las unidades médicas se relaciona con la baja inversión en ambas instituciones. El mejor año de inversión de la SSA fue en 2010, con 32 mmdp o 281 pesos por persona. En 2021 se invirtieron sólo 88 pesos por persona o 11.4 mmdp. Para el IMSS, su mejor año de inversión fue en 2011, con 12.4 mmdp o 107 pesos por persona, pero en 2021 la inversión cayó a 3.5 mmdp o sólo 27 pesos por persona.

Revertir el abandono de la inversión pública en salud será una tarea de años: una mejora en el presupuesto de 2022 no basta. Aunque en 2020 hubo un pico en la inversión por el covid-19, con el que se logró impulsar la capacidad hospitalaria, hay un menor número en el resto de unidades médicas, las cuales generalmente se encuentran en los sitios más apartados y atienden a las personas más vulnerables.

Insumos y personal: no dan las cuentas

Desde finales del sexenio pasado, en 2018, los principales indicadores de insumos médicos y de personal han tenido ligeros incrementos, aunque en distinta proporción para cada sistema de salud. En pocas palabras, la Secretaría de Salud ha sido la más beneficiada, mientras que el IMSS-Bienestar ha visto mejoras minúsculas. Sin embargo, el principal cuestionamiento es que la SSA tiene más camas, consultorios, quirófanos y médicos que todo el IMSS-Bienestar y el IMSS juntos, por lo que se ve difícil una transición entre los dos sistemas.

Una posible explicación de la diferencia de capacidades de la Secretaría de Salud e IMSS es que la información de la SSA contiene no sólo aquellos centros de salud federales, sino también de las Secretarías de Salud estatales. Es posible que la mejora en los indicadores y la gran diferencia de infraestructura se deba al esfuerzo y tamaño de las unidades estatales, pero esto no es posible saberlo, ya que los datos no se presentan desagregados. En cualquier caso, el Insabi funciona tanto en centros de la SSA federal como estatal.

El primer insumo médico que se encuentra estancado son las camas censables, aquéllas destinadas a la hospitalización. La Secretaría de Salud (federal y estatal) llegó en 2021 a 42.2 mil unidades, un aumento de 8% (3.1 mil) respecto a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar llegó a 2.8 mil camas, un aumento de 9%, pero que equivale sólo a 221 unidades más. Es decir, la SSA tiene 15 veces más camas que el IMSS-Bienestar. Incluso utilizando todas las camas exclusivas del IMSS (34.4 mil), no se podrían igualar los números de la SSA.

En el caso de consultorios, la Secretaría de Salud cerró 2021 con 42.2 mil, 3% (1.2 mil) más que en 2018, mientras que el IMSS-Bienestar cerró en 5.9 mil, 10% (543) más que en 2018. Esto quiere decir que la SSA tiene siete veces más consultorios y ni sumando los 19.3 mil consultorios del IMSS se igualaría la cifra.

Respecto a los quirófanos, la SSA cerró 2021 con 1,932 unidades, 3% (55) más que en 2018, mientras que el IMSS-Bienestar tuvo 90, sólo un quirófano más que en 2018. De igual forma, sumando los 1,364 quirófanos del IMSS no se igualaría la cifra del sistema SSA federal y estatal.

Finalmente, se estima que la SSA cerró 2021 con 114 mil médicos, 6.3% (6.7 mil médicos) más que 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar cerró con 6.3 mil médicos, una caída de 9,9% (693). Ni sumando los 85.6 mil médicos exclusivos del IMSS se podría igualar la cantidad de personal de la SSA.

Es urgente que el Gobierno aclare el plan de transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar tanto en infraestructura hospitalaria, insumos y personal, porque las cuentas simplemente no dan. Es improbable que el IMSS aporte más infraestructura al IMSS-Bienestar, ya que ésta ya está saturada y, como hemos expuesto, no sería suficiente para igualar los números de la Secretaría de Salud. Lo más probable es que el IMSS-Bienestar ahora administre los centros de la SSA, con lo cual se seguirán enfrentando las actuales limitaciones del sistema actual del Insabi.

Reglas de operación menos precisas

El 24 de diciembre de 2021 se publicaron las nuevas Reglas de Operación (ROP) para el programa IMSS-Bienestar de 2022. De 2018 a 2021 no habían sufrido ningún cambio sustancial, pero para este año la modificación es notoria. De nuevo, se nota que el Gobierno ya tenía en mente una reforma al sistema de salud de las personas sin protección social. ¿El principal cambio? La ambigüedad con la que se redactó el catálogo de servicios otorgados a la población.

En 2022 en la atención ambulatoria se contemplan cinco conceptos[2]: consulta de medicina general, atención a urgencias básicas, medicina preventiva, atención a la salud mental y atención a enfermería. Por su parte, en la atención hospitalaria se contemplan 11 conceptos, como consulta externa de medicina familiar, consulta externa de especialidades, atención a urgencias, hospitalización, intervenciones quirúrgicas, medicina preventiva, entre otras. Ha de notarse la ambigüedad de la descripción de servicios otorgados, en especial si se compara a las ROP pasadas.

Anteriormente, para la atención ambulatoria se contemplaban 19 conceptos[3], tan específicos como control prenatal a embarazadas de bajo y alto riesgo y vigilancia del puerperio; atención a enfermedades crónicas (diabetes e hipertensión); entrega gratuita de medicamentos asociados a las intervenciones en salud, entre otras. Además, para la atención hospitalaria se contemplaban 17 conceptos como atención de parto y puerperio; hospitalización pediátrica y adultos (medicina interna, cirugía general y gineco-obstetricia); servicios auxiliares de diagnóstico (Laboratorio, Rayos «X» y ultrasonido), entre otras.

Algunos podrán pensar que la ambigüedad significa que el IMSS-Bienestar ahora abarcará muchos más servicios que antes no estaban especificados. Sin embargo, el riesgo es que sin un cuadro específico de beneficios ante el incumplimiento de la autoridad, las personas tendrán menos bases para demandar legalmente la atención del IMSS-Bienestar. Al dejarlo todo nebuloso la rendición de cuentas es más laxa. No hay promesa más fácil que la que no es precisa.

La desprotección en el sistema actual

A partir de la Encuesta Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2020 del Inegi, es posible entender que el Insabi no garantiza la protección social de las familias. Las personas que sólo tienen este tipo de protección en salud se ven obligados a recurrir a médicos privados y a gastar más de su ingreso que las personas más favorecidas.

De la población total que declaró estar inscrita al Insabi en 2020 (98 mil), el 63.9% respondió haber tenido problemas de salud y buscar atención médica. Sin embargo, la mayoría utilizaron consultorios privados (en el 31.18% de los casos) y consultorios privados de farmacias (en el 16.38% de los casos). Sólo 2.1% recurrió al Insabi. 

Por su parte, los encuestados que declararon estar inscritos al IMSS (114,737), el 67.97% reportaron haber tenido problemas de salud durante el periodo de la encuesta y buscar atención médica. La gran diferencia es que la mayoría buscó atenderse en el IMSS; aprovecharon este servicio en un 46.26%, y un 28.55% acudió a consultorios privados. Es decir, las personas con seguridad social formal confiaron más en el IMSS y tuvieron que recurrir en menor medida a los médicos privados.  Además, las personas que tenían acceso a ambos servicios, sólo el 0.12% prefirió atenderse en el Insabi.

Asimismo, la ENIGH permite observar que las personas de los deciles más pobres gastan más en salud en proporción a su ingreso, situación que se vio agravada con la pandemia. En 2018 el 10% más pobre del país gastó[4] 5.05% de su ingreso, pero para 2020 gastó en total 6.77%. En contraparte, el 10% más rico gastó 3.22% de su ingreso en 2018 y para 2020 un 3.83%. Como se ve, la falta de un sistema de salud universal hizo que durante la pandemia el gasto como proporción a los ingresos aumentara más para la gente de menos recursos, profundizando el ciclo vicioso de la pobreza.

El febrero se agravó el abandono del Insabi

Para enero de 2022 detectamos una caída descomunal en el gasto del Insabi, que se correspondía con el desplome de consultas del instituto. No fue un tropiezo de inicio de año: la caída en el gasto del instituto encargado de proteger a la población más vulnerable sigue en el suelo.

Al mes de febrero el gasto del Insabi fue de 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto ha dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año.

Lo anterior ha ocasionado que sólo se otorguen 2.3 millones de consultas, 21% (632 mil) menos que en el mismo periodo de 2021 u 80% (9.6 millones) menos que en 2018, antes de que desapareciera el Seguro Popular.

Este menor gasto sigue afectando principalmente a las personas más desfavorecidas: la gente con enfermedades crónico-degenerativas, mujeres y adultos mayores.

Se realizaron 550 mil consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas, 32% (258 mil) menos que en 2021 o 74% (1.5 millones ) menos que en 2018. Asimismo, las consultas para mujeres se redujeron en 22% (483 mil) frente a 2021 o 79% (6.4 millones) respecto a 2018.

 

 

Los retos inmediatos del ‘plan oficial’

El plan del Gobierno, en el sentido de federalizar la salud pública a partir del modelo del IMSS-Bienestar debe contestar una larga serie de preguntas.

Necesitamos saber cómo se involucrará a los 13 estados que actualmente no forman parte del programa. Es improbable que más unidades hospitalarias del IMSS pasen a formar parte del IMSS-Bienestar, debido a la ya saturada red del instituto. Lo más probable, como dijimos, es que el IMSS-Bienestar administre ahora la infraestructura del Insabi, es decir, de la Secretaría de Salud de la Federación y de los estados.

En este último escenario, la administración del sistema de salud, a través de un programa con Reglas de Operación (ROP) probadas, sí podría ser capaz de mejorar la gobernanza de los hospitales en México, pero no bastará cambiar de marca o pintar la fachada para garantizar los derechos de los ciudadanos. Por eso nos preocupa tanto la modificación de las ROP de este programa, que resultó en estatutos menos precisos.

Será necesario una gran inversión en el sector que revierta los años de estancamiento en la infraestructura e insumos hospitalarios, al igual que una mejora en gestión médica para contrarrestar la menor atención que se ha venido otorgando tanto para la población asegurada –IMSS, ISSSTE, etc–  como para la población no asegurada en el Insabi o IMSS-Bienestar. Esto es una bomba de tiempo: las cifras de 2022 nos muestran que el desplome de la atención médica no para de agravarse.

[1] Cuando se habla de la infraestructura del IMSS se refiere a aquella que es exclusiva de la población con seguridad social inscrita al instituto. Los derechohabientes del IMSS también pueden acceder a las clínicas y hospitales del IMSS-Bienestar pero no viceversa.

[2] Reglas de Operación IMSS Bienestar 2022: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639354&fecha=24/12/2021

[3] Reglas de Operación IMSS-Bienestar 2021: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5609040&fecha=28/12/2020

[4] Considera gasto monetario y no monetario como transferencias, regalos y autoconsumo de bienes y servicios

Números de Erario: gasto en salud a mayo de 2021

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Mensuales.

Resumen

Hasta mayo se ejerció el 36% del gasto funcional en salud aprobado para todo el año. El gasto acumulado fue de 186.2 mmdp, monto 9.1% (20.2 mmdp) mayor al observado en los primeros cinco meses de 2020.

El análisis del gasto observado en las principales instituciones de salud, con respecto a lo que se les aprobó para el periodo, arrojó lo siguiente:

  • El gasto en la Secretaría de Salud, en el IMSS, el ISSSTE y las transferencias a estados a través del FASSA acumularon hasta abril 262.6 mmdp, un monto que sobrepasó por 0.2% (0.5 mmdp) al aprobado.
  • Si desagregamos por institución, descubrimos que la Secretaría de Salud, el FASSA y el IMSS gastaron 1% (0.3 mmdp), 3% (1.1 mmdp) y 13% (14.3 mmdp) más de lo aprobado, respectivamente.
  • Sigue preocupando el gasto del ISSSTE, que acumuló un recorte de 29% (-15.2 mmdp). El rubro más afectado por esta reducción es la inversión física, la cual fue 76% (-0.37 mmdp) menor a la realizada en el mismo periodo de 2020.
  • El Insabi, el cual forma parte de la Secretaría de Salud, reportó un gasto de 32.7 mmdp, monto 2% (0.6 mmdp) mayor al gasto aprobado. Hasta mayo, el instituto transfirió 28.4 mmdp a las entidades federativas a través del programa de Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social. No conocemos todavía el monto aprobado hasta mayo, pero si los recursos transferidos se comparan con los erogados el año pasado, deducimos que hubo una reducción anual de 18.1% (-6.3 mmdp) y en 31 entidades federativas la caída anual fue mayor a 40%. El número de consultas en unidades de consulta externa y hospitalización del Insabi se redujo en 53%, y la cantidad de egresos lo hizo en 50%. Al comparar con el mismo periodo de años anteriores, observamos una drástica reducción en los servicios médicos ofertados.
Consulta las gráficas con todos los indicadores del gasto en salud

Avances del gasto funcional hasta mayo de 2021

Hasta mayo el gasto funcional[1] en salud acumuló 241.2 mmdp. Con respecto al gasto ejercido en el mismo periodo de 2020 hay un aumento de 9.1%. Este año se ejercieron 20.2 mmdp más que en el año pasado. Con respecto a lo aprobado para todo el año, se gastó el equivalente a 36%.

En el gasto mes a mes, tan sólo en mayo el gasto aumentó 18% (16 mmdp) anual; el gasto de este mes fue mayor al erogado en los últimos dos años.

Gasto de las principales instituciones del sector salud hasta mayo de 2021

A falta de información oportuna por institución del gasto funcional en salud[2], en esta sección le damos seguimiento al gasto realizado por las principales instituciones de salud sin incluir el pago de pensiones y jubilaciones (en el caso IMSS y el ISSSTE).

En conjunto, las instituciones reportaron un avance de 37% con respecto al presupuesto anual aprobado. Por institución, el FASSA reportó el mayor avance con relación a sus metas anuales: 40%. Debido a los recortes observados en el gasto, el ISSSTE ha gastado el equivalente a 33% del presupuesto anual. El IMSS y la Secretaría de Salud reportaron un avance de 37% y 38%, respectivamente.

El gasto en conjunto de la Secretaría de Salud, del IMSS y el ISSSTE y las transferencias a estados a través del FASSA acumuló hasta mayo 262.6 mmdp, un monto muy similar al aprobado. De hecho, exhibió un ligero sobregasto de 0.2% (0.5 mmdp). No obstante, fue 10.7% (25.3 mmdp) mayor al que se observó en el mismo periodo de 2020.

Sólo el FASSA y el IMSS acumularon un sobregasto, de 13% (26.3 mmdp) y 3% (1.1 mmdp), respectivamente. En contraste, el ISSSTE acumuló un recorte de 29% (-15.2 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado hasta mayo. La Secretaría de Salud también reportó un subejercicio, aunque en menor medida: 1% (0.3 mmdp).

Al comparar el gasto de las instituciones con el que realizaron el año pasado, observamos que es el IMSS es la que reportó el mayor incremento anual: 25.8% (25.3 mmdp). En contraste, el gasto del ISSSTE cayó 4.3% (-1.6 mmdp) con relación al ejercido el año pasado; le siguió el FASSA, con una reducción de 1% (0.4 mmdp). La Secretaría de Salud aumentó su gasto en 2.1% (1.1 mmdp).

Clasificación económica del gasto en salud por institución

Aunque el gasto total de las instituciones de salud aumentó anualmente 10.7%, este incremento no se reflejó en todos los componentes de la clasificación económica. Los incrementos del gasto sucedieron en dos rubros: el gasto en servicios personales (10%) y en otros gastos de operación (14%). Entretanto, los demás conceptos tuvieron caídas anuales importantes, como es el caso de la inversión física (-46%) y el concepto de ayudas y otros gastos (-192)%.

Entre enero y mayo el 89% del gasto de la Secretaría de Salud se ejerció a través de “Subsidios, transferencias y aportaciones”; éstas fueron 3% mayores a las observadas en 2020, y con respecto al presupuesto programado aumentaron 4%. Sólo 5% del gasto de esta secretaría se destinó al pago de nómina, rubro que acumuló una caída anual de 8%. En inversión física se destinó sólo 4% del presupuesto y reportó un aumento anual de 34%. El 1% restante se ejerció en ayudas y otros gastos; este concepto tuvo un aumento anual de 45%.

En relación con el avance del gasto, hasta mayo el IMSS ejerció 70% de su presupuesto en el pago de nómina. Los 89.9 mmdp destinados a este rubro tuvieron un incremento anual de 13%. Para otros gastos de operación el instituto destinó 34% de su presupuesto y reportó un incremento anual de 62%. Sólo 0.4% del presupuesto del IMSS se ejerció en inversión física, la cual tuvo una caída anual de 78%.

Por su parte, el ISSSTE ejerció 18.8 mmdp en el pago de nómina, 51% de su presupuesto. Este año, el pago de nómina fue 1% mayor al observado en 2020 y 4% menor al monto programado en el año. En otros gastos de operación el instituto ejerció 11.2 mmdp, lo que equivale a 30% de su presupuesto. El gasto en operación tuvo una caída anual de 45%, y se quedó corto en 64% con respecto al gasto programado.

El FASSA a detalle

Hasta mayo se transfirieron 44 mmdp a las entidades federativas a través del FASSA, el equivalente a 40% del presupuesto aprobado en el año. Este monto es 1.0% menor al transferido el año pasado, pero se encuentra 3% por arriba del monto calendarizado en el PEF 2021.

El análisis del gasto per cápita revela que Colima (840.4), Campeche (750.1) y Zacatecas (636.9) son los estados que más recursos recibieron por habitante, y en el otro extremo se encuentran Guanajuato (244.7), Nuevo León (232.2) y CDMX (229).

Con respecto al año pasado, el gasto per cápita fue mayor en 14 estados. El mayor incremento se observó en Sonora (6.0%), Nayarit (5.1%) y Baja California (3.9%). El resto de los estados tuvieron caídas en los recursos recibidos por habitante, y en los siguientes éstas fueron mayores a 5%: Yucatán (-5.8%), Michoacán (-5.8%), Q. Roo (-6.1%), Nuevo Léon (-9.2%), Aguascalientes (-11.0%) y Querétaro (-14.8%).

Gasto de las instituciones de salud en mayo

Sólo para mayo, el gasto aprobado en el IMSS, el ISSSTE, el FASSA y la Secretaría de salud fue de 51.6 mmdp. Sin embargo, se ejercieron 65.5 mmdp. Es decir, hubo un excedente de 26.9% (13.9 mmpd) en el gasto.

Efectivamente, en este mes las principales instituciones de salud aceleraron el gasto. El ISSSTE rompió la racha de subejercicios que registraba desde enero, al gastar 44.8% más de lo aprobado. La Secretaría de Salud también tuvo un sobregasto de 38.5% y IMSS ejerció 27.2% más recursos de lo previsto, encadenando dos sobrejercicios consecutivos.

En lo que va del año, este es el primer mes en el que se registra un sobrejercicio importante. Ya que en meses anteriores los subejercicios y sobregastos no distaron mucho del presupuesto original, excepto en enero, cuando hubo un subejercicio de 28.9%.

Por institución, la Secretaría de Salud reportó más variaciones en el gasto con respecto al presupuesto original. Si bien hubo subejercicios en enero (-85.8%) y en abril (-9.9%), éstos no se compararon en magnitud a los sobrejercicios reportados en febrero (89.9%), marzo (262.4%) y mayo (38.5%). El gasto del IMSS también ha sido muy diferente al aprobado; se observaron recortes en febrero y marzo y sobrejercicios mayores a 20% en enero, abril y mayo. La institución que más preocupaba en el avance del gasto mes a mes era el ISSSTE, ya que en los cuatros meses reportó recortes en el gasto que superan el 30%, una tendencia que, como decimos, se rompió en mayo.

Inversión acumulada entre enero y mayo

La inversión física ejercida en el periodo fue de 2.6 mmdp, 16% mayor a la programada hasta mayo, pero con una caída anual de 46%. Con respecto a su meta anual, reportó un avance de 16%.

Este año, el gasto de la Secretaría de Salud apuntala la inversión física. Hasta mayo, ejerció 36% del presupuesto aprobado en el año, y reportó un sobregasto de 233%, al ejercer 1.9 mmdp en lugar de los 0.5 mmdp aprobados. Este sobregasto ocasionó que la inversión fuera 34% mayor a la ejercida en el 2020.

El IMSS y el ISSSTE reportaron rezagos en el gasto en este rubro. El IMSS tuvo un avance de 6.3% con respecto a su meta anual; en el periodo ha gastado sólo 0.5 mmdp de los 1.15 mmdp aprobados, exhibiendo un recorte de 53% y una caída anual aún más dramática, de 86%. Por su parte, el ISSSTE ejerció sólo 6% del presupuesto anual, esto equivale a 0.12 mmdp. La inversión física de este instituto se encuentra 76% por debajo del gasto programado en el periodo, y es 86% menor a la observada en 2020.

Ante estos recortes tan dramáticos, no sorprende que el 74% de la inversión física realizada en el periodo sea de la Secretaría de Salud, 21% del IMSS y 5% del ISSSTE.

Inversión física en mayo

En el mes de mayo se tenía previsto un gasto en inversión física de 0.8 mdp;  de éstos se ejercieron 0.35 mdp, 58% menos gasto que el programado en el mes. El presupuesto original considera recursos para el IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud. La Secretaría de Salud gastó 3% más de lo aprobado, el IMSS subejerció 68% y el ISSSTE 64%.

Insabi

Al mes de mayo el Insabi acumula un gasto de 32.7 mmdp, monto que se encuentra 2% arriba del gasto programado. Los rubros de subsidios, transferencias y aportaciones y ayudas y otros gastos representan 89% del presupuesto de este instituto. El primer rubro exhibió un recorte de 50% con respecto al presupuesto aprobado en el periodo. En contraste, el monto destinado al pago de nómina tuvo un sobregasto de 126%.

De los 32.7 mmdp gastados por esta secretaría, 28.4 mmdp se transfirieron a las entidades federativas a través del programa de Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social, monto 18.1% menor al transferido el año pasado. Cuando desagregamos las transferencias a los estados, observamos que en 31 entidades federativas hubo una caída anual mayor a 40%. Sólo en CDMX las transferencias incrementaron 152% con respecto a 2020.

Con respecto a los servicios que presta el Insabi, observamos caídas en el número de consultas y egresos de las unidades de consulta externa y hospitalización. Con respecto al año pasado, las consultas se redujeron en 53%, y los egresos en 50%. Cabe mencionar que la reducción en el número de consultas se observa desde 2019.

[1] El gasto funcional en salud incluye el presupuesto de las Aportaciones a Seguridad Social, del FASSA, el IMSS, el ISSSTE, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Marina y de la Defensa Nacional, que tiene como objetivo la prestación de servicios de salud, productos, útiles y equipo médico, productos farmacéuticos, aparatos y equipos terapéuticos.

[2] En los reportes mensuales de la SHCP el gasto funcional en salud no se puede desagregar por ejecutor. Por lo tanto, a partir de esta sección y en adelante se realiza el seguimiento del gasto neto total de la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE sin incluir el gasto en pensiones y jubilaciones como un aproximado del gasto funcional en salud. Dentro del gasto analizado en esta sección y en las siguientes, se incluye parte del presupuesto de estas secretarías destinado a funciones de salud, ciencia, tecnología e innovación, coordinación de la política de gobierno y protección social.