El presupuesto unidimensional: subsidios en el PEF 2023
Se propone que en 2023 los programas de subsidios lleguen a 951 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 15% (124.9 mmdp) con respecto al PEF 2022. Se alcanzará así el mayor monto de la actual administración. No obstante, dicho monto sería apenas 2.2% (20 mmdp) mayor al promedio de 2013 a 2018, y no se superarían los récords alcanzados en 2014 y 2015. Pese al discurso, las transferencias del actual Gobierno no han sido superiores a las del sexenio pasado.
Lo que es en realidad diferente en esta administración es la concentración de recursos en algunos cuantos programas consentidos. Las Pensiones de Adultos Mayores –enfocada en transferencias directas a la población– acaparará el 35% del gasto. En 2018 el programa de mayor valía –subsidios para universidades estatales– sólo concentraba el 14% de los recursos.
De aprobarse el PPEF 2023, las Pensiones de Adultos Mayores ejercerán 335 mmdp, monto similar al total de recursos del 94% (67) de los programas con menor presupuesto, y habrán crecido 629% (289 mmdp) frente a 2018. En el mismo periodo, el gasto total de las transferencias aumentará sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se ha dado a costa de sacrificar otros programas, muchos con impacto social probado, lo que limita la posibilidad del gasto público de impactar en indicadores de desarrollo.
Si es que existe algún tipo de incremento de los programas de subsidios de este Gobierno, ocurre en la opacidad. Es un tema delicado: se trata del presupuesto del año anterior al de las elecciones. Aunque se ha incrementado la cantidad de recursos en programas con Reglas de Operación (ROP), en 2023 la proporción de recursos sin clasificación geográfica o localizados en la CDMX será de 87%, el mayor porcentaje de la década.
De hecho, los 15 programas de subsidios con más recursos para 2023 se clasifican sólo en la CDMX o no cuentan con distribución geográfica. Entretanto, de 71 programas de subsidios, sólo 14 tienen recursos clasificados en las 31 entidades, sin contar a la CDMX.
La apuesta para 2023 es clara: el gasto en subsidios busca concentrar cada vez más los recursos en programas asociados mediáticamente al partido en el poder, sacrificando instrumentos con verdadero impacto social en salud, seguridad, educación, equidad de género, etcétera. Además, el aumento de recursos sin clasificación geográfica permitirá un uso más discrecional para fines electorales. Bienvenidos a la carrera por la Presidencia 2024.
Recuento de la concentración
En menos de 10 años las prioridades del gasto de la política de transferencias han cambiado drásticamente, tanto en la cantidad de programas como en la concentración de recursos. En 2023 se plantean 71 programas de subsidios con un gasto de 951 mmdp, donde tan sólo 10 programas dispondrán del 82.4% (783 mmdp) de los recursos. Esta proporción es abismalmente distinta a la de 2015, el año de mayor gasto en subsidios, cuando existieron 184 programas, donde los 10 de mayor valor sólo agruparon el 61% del total.
Durante el sexenio pasado esa gran cantidad de programas fue criticada por generar una dispersión del gasto en mecanismos de poco valor, que tenían bajas posibilidades de generar un impacto social verdadero; es decir, que contaban con pocos recursos para lograr el alcance y la cobertura de sus objetivos. En la administración actual esta situación ha dado un giro de 180 grados. La concentración del gasto se ha dado en programas de transferencias directas sin una visión de desarrollo, pero sí de ‘cultivo’ de clientela. El problema de fondo se mantiene, pero sus causas son diferentes.
En realidad, el proceso de concentración de recursos y desaparición de programas comenzó a mediados del sexenio pasado. De 2015 a 2016 se realizó el primer gran recorte, al pasar de 184 programas de subsidios a 127. Entonces desaparecieron programas como el Fondo de Pavimentación, las Escuelas Dignas, el Fondo de Infraestructura Deportiva, Programa Hábitat, Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento, Rescate de Espacios Públicos, Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora, entre otros.
Con todo y depuración, en 2016 los 10 principales programas acapararon sólo el 63% del gasto, similar a 2015. Es decir, los programas eliminados eran muy pequeños, por lo que la concentración de recursos no varió demasiado.
Hacia 2018, el último año del sexenio, la concentración de recursos ya era más evidente: hubo sólo 115 programas. El programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales de Educación– ejecutó el 13.9% del presupuesto, y los 10 programas principales el 73% del gasto. En aquel momento, las Pensiones de Adultos Mayores fue el sexto programa de mayor peso, con sólo el 5.5% (46 mmdp) del gasto.
El cambio de sexenio marcó un antes y un después en la política de subsidios. De la noche a la mañana las Pensiones de Adultos Mayores se convirtieron en el principal programa, al crecer 205% (94 mmdp) frente a 2018 y concentrar el 17.3% del gasto. Todo esto sucedió en un contexto en que los subsidios totales cayeron 3% (25 mmdp). Asimismo, los 10 principales programas acapararon el 74% del gasto, a causa de la inclusión de programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Becas Benito Juárez para Educación Media Superior y Sembrando Vida, que acumularon en conjunto el 10.7% del gasto.
Al mismo tiempo, el número de programas pasó de 115 a sólo 105. Algunos de los sacrificados fueron el Programa de Apoyos a la Comercialización, que apoyaba la profesionalización de las ventas del sector agroalimentario, el Programa de Pueblos Mágicos, el Programa Nacional de Prevención del Delito, el de Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica, el de Inclusión Digital, el de Prevención y Gestión Integral de Residuos, y el Programa para el Rescate del Acapulco Tradicional, entre otros.
En 2020 el proceso de concentración avanzó a paso firme. Las Pensiones de Adultos Mayores crecieron 10% (13.5 mmdp) mientras que el total de subsidios creció sólo 8% (67 mmdp). Por su parte, los 10 principales programas pasaron a concentrar el 77% de los recursos.
En el primer Paquete Económico diseñado completamente por la actual administración, desaparecieron 29 programas y se crearon 25. Dentro de los programas que no encontraron reemplazo fueron las Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras, el Sistema Nacional de Investigación Agrícola, el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), el Programa de Apoyo para Infraestructura Carretera, Innovación Tecnológica para Incrementar la Productividad de las Empresas, Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria; y Proyectos Estratégicos para la Atracción de Inversión Extranjera.
También se crearon programas con buen potencial, como el Subsidio por Cáncer del IMSS, Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales o Subsidios a las Entidades Federativas para la implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral.
En 2021 las Pensiones para Adultos Mayores aumentaron 11% (16 mmdp) y concentraron el 20.5% de todos los recursos. De igual forma, los 10 principales programas acumularon el 79% del gasto público. Asimismo, el número de programas con gasto pasó de 101 a 76.
Algunos de los programas más significativos que desaparecieron el año pasado fueron las Escuelas de Tiempo Completo y los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg). De igual forma, desaparecieron programas dedicados a fomentar la infraestructura, como el Fondo Metropolitano, el Fondo Regional y el Fondo de Capitalidad. También desaparecieron algunos orientados a la ciencia, como el Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación y el Programa para el Desarrollo de la Industria de Software (Prosoft).
En 2022 la concentración de recursos se aceleró. El presupuesto de las Pensiones de Adultos Mayores creció 47% (79.5 mmdp) frente a lo gastado en 2021 y actualmente concentra el 30% (249 mmdp) del total de recursos en subsidios. Este crecimiento es más contrastante si se considera que el presupuesto de programas para este año se redujo 1% (4.9 mmdp) frente al ejercido en 2021.
El aumento presupuestal de las mencionadas pensiones fue lo que impulsó también la concentración del 82% de los recursos en los 10 principales programas. Como expondremos más adelante, incluso otros programas consentidos, como las Becas Benito Juárez o Sembrando Vida, tuvieron recortes.
Asimismo, de 2021 a 2022 desaparecieron programas dedicados al manejo de agua como la Devolución de Aprovechamientos, que devolvía los ingresos de la explotación de aguas nacionales a los prestadores de servicios locales, a cambio de que desarrollaran obras de infraestructura. También desapareció el Apoyo a Municipios para Obras de Infraestructura y Seguridad de los Museos, Monumentos y Zonas Arqueológicas. Incluso lo hicieron programas creados en la actual administración, como el Programa de Microcréditos para el Bienestar, y el Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares.
En 2023 alcanzaremos un nuevo récord en la concentración de programas: las Pensiones de Adultos Mayores llegarán a 335 mmdp, un aumento de 34% (85 mmdp) frente a 2022, y acumularán el 35% del gasto total en transferencias. En contraparte, el total de programas sólo aumentará 15% (124 mmdp). Visto de otro modo, el 68% del incremento en subsidios se deberá al mayor presupuesto de las pensiones, insignia de la actual administración.
Nadie niega que las Pensiones de Adultos Mayores sean un programa relevante para la economía de muchas personas; sin embargo, no se focaliza en los más pobres, sino que se otorga de manera universal a todos los adultos mayores de 65 años. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos. Es decir, el programa social de mayor presupuesto, que cada año concentra más recursos, es regresivo.
En 2023 no nos salvaremos de la eliminación de programas: desaparece el programa de Seguro de Vida para Jefas de Familia, el de Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre y el de Acciones Estratégicas para Enfrentar los Efectos Adversos del Cambio Climático. Además, el de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género cambia de nombre a Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres.
El costo de los programas consentidos
De 2018 a 2023 las Pensiones de Adultos Mayores habrán crecido 629% (289 mmdp). Pero ¿a qué costo? En el mismo periodo el gasto total de programas de subsidios aumentó sólo 13% (112 mmdp). Es decir, el incremento del programa consentido de esta administración se dio a costa de sacrificar a otros programas.
Además de la desaparición de más de 40 programas de transferencias, aquéllos que han sobrevivido o que han sido creados en este sexenio se han estancado o acumulan un crecimiento mínimo frente a las pensiones.
Un gran ejemplo son los Subsidios a Organismos Descentralizados Estatales, que apoyan los servicios públicos de Educación Media Superior, Educación Superior y Formación para el Trabajo con gasto corriente y de operación. Durante el sexenio pasado éste fue siempre el programa de mayor ejecución de recursos, pero a partir de 2019 cayó al segundo lugar. No sólo eso, el presupuesto que tendrá en 2023 de 105.5 mmdp, un 10% (11.1 mmdp) que el recibido en 2018.
El otro gran perdedor ha sido el gasto federalizado en seguridad, como lo hemos expuesto a detalle. En 2018, apoyado con los Subsidios en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg), las transferencias llegaron a 34.4 mmdp. En 2023, ya sin este subsidio, el gasto será de sólo 31.5 mmdp, 8.4% (2.9 mmdp) menos que en 2018.
El sector salud también ha sido sacrificado para apuntalar programas consentidos. En conjunto el Insabi y el IMSS-Bienestar sumarán 127.8 mmdp en 2023, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio de Peña Nieto, como exponemos aquí. Sí, el Gobierno da más apoyos a personas de la tercera edad, pero les retira al mismo tiempo protección en salud.
Asimismo, el Sistema Nacional de Investigadores, que premia a las personas dedicadas a producir conocimiento científico y tecnológico, tendrá en 2023 un presupuesto de 8.1 mmdp, un aumento de 14% (1 mmdp) frente a 2018, pero un incremento modesto frente al incremento de otros programas. De igual forma, las becas de posgrado dispondrán de 13 mmdp el siguiente año, sólo 6% (693 mdp) más que en 2018. ¿Qué tanto se ha dejado de apoyar a la ciencia por concentrar recursos en algunos programas?
Finalmente, el programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF) dispondrá de 305 mdp, un recorte de 14% (48 mdp) frente a 2018. Por su parte, el Programa de Cultura Física y Deporte acumulará un aumento de sólo 14% (224 mdp) frente a 2018.
Educación, seguridad, salud, ciencia, perspectiva de género y deporte han sido sacrificados o han visto su gasto estancado para favorecer programas prioritarios. Sin embargo, incluso los programas consentidos se han estancado en los últimos dos años.
Las Becas Benito Juárez para Educación Media alcanzaron su mejor nivel en 2020 con 38.2 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 37.6 mmdp. Por su parte, las Becas de Educación Básica alcanzaron su mayor nivel en 2021, con 35.6 mmdp, pero en 2023 tendrán sólo 34.9 mmdp. Jóvenes Construyendo el Futuro ejercieron 37.4 mmdp en 2019, pero en 2023 dispondrán de sólo 23 mmdp.
Las excepciones son la Escuela es Nuestra, que en 2023 tendrá 27 mmdp, 85% (12.4 mmdp) más que en 2022 y su mejor monto en el sexenio. También Sembrando Vida verá un aumento de 18% (5.7 mmdp) frente a 2022, para llegar a un presupuesto de 37 mmdp.
Teoría y práctica: subsidios vs. inversión
En 2023 se estima que la inversión física sea de 1.1 billones de pesos, 16% (150 mmdp) superior al gasto de subsidios. Esto es positivo, pues muestra que se mantiene la visión de desarrollo a largo plazo frente a la de corto plazo. Sin embargo, en la práctica de 2017 a 2021 los subsidios han sido superiores a la inversión.
Cuando el gasto de inversión es superior al de asistencia social significa que existe prioridad en generar oportunidades de crecimiento económico y desarrollo personal por encima de satisfacer las necesidades presentes de la gente, mediante intervención estatal directa. La inversión genera desarrollo y propicia la creación de capacidades propias, mientras que los subsidios, de aplicarse incorrectamente, provocan dependencia hacia el Gobierno.
En la última década siempre la inversión física presupuestada ha sido superior a los subsidios aprobados. En el sexenio pasado fue en promedio 23% (204 mmdp) mayor. En esta administración (2019-2023) la inversión ha sido sólo 9% (77.8 mmdp) superior a los presupuestos aprobados. Se nota una apuesta rebajada por la inversión, pero por lo menos en el papel sigue siendo mayor a los subsidios. Para 2023 la inversión se pronostica 16% (150 mmdp) mayor.
Sin embargo, la inversión física efectiva generalmente se queda corta frente a lo previsto, y recientemente los subsidios son superiores a lo aprobado, lo que ha hecho que se invierta la proporción inversión-subsidios. O sea, en los hechos los subsidios ya son mayores a la inversión. En el sexenio pasado la inversión ejercida fue superior a los subsidios de 2013 a 2016, pero en 2017 y 2018 fue inferior. Esto permitió que en promedio la inversión fuera 12% (121 mmdp) superior, pero al cierre del sexenio ya se notaba el cambio de tendencia. En lo que va de la actual administración (2019-2021), la inversión ha sido 10% (83 mmdp) inferior a los subsidios reales. Se mantiene el escenario observado desde 2017.
Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque se trata del año anterior a las elecciones presidenciales, y que acabemos viendo que los subsidios, en particular los de transferencias directas, son mayores que la inversión.
Un hecho destacable es que a partir de 2020 aquellos programas sujetos a Reglas de Operación (ROP) han comenzado a sobrejercer recursos; esto no sucedía anteriormente: eran aquéllos sin ROP los que generaban el exceso de gasto.
De 2013 a 2018 los llamados ‘otros subsidios’ (sin ROP) fueron superiores a su monto aprobado en 26% (97.8 mmdp), en promedio. Este sobrecosto se acrecentó en 2017 y 2018 cuando el sobrejercicio fue de 42% respectivamente, o 149 y 141 mmdp. También en el sexenio pasado se usaban los recursos con prioridades electorales. De 2019 a 2021 el sobrecosto de los ‘otros subsidios’ ha sido de 15% (55 mmdp). Es decir, la actual administración ha sido más respetuosa de los presupuestos de este tipo de subsidios. Pero…
De 2009 a 2019 los subsidios sujetos a ROP jamás superaron sus presupuestos aprobados, situación que cambió en 2020 y 2021. En promedio en esos años el gasto acabó siendo 18% (53 mmdp superior a lo aprobado). En conjunto todos los programas de subsidios fueron 113% (198 mmdp superiores a lo aprobado en esos dos años, similar en porcentaje, pero más del doble en cantidad, frente al sexenio pasado, cuando se sobrejercieron los subsidios en 110% (80 mmdp).
Luz y sombra: ROP y distribución geográfica
En efecto, desde 2019 el gasto en subsidios ha ganado terreno en cuanto a la cantidad de recursos ejercidos con Reglas de Operación (ROP), pero lo ha perdido respecto a su clasificación geográfica. Necesitamos mejoría en ambas direcciones, no ‘unas por otras’.
En el primer año de la actual administración tan sólo el 35% (284 mmdp) de los subsidios se ejecutaron mediante programas con ROP, la proporción más baja de la que haya registro. Esto significa que los principales programas no contaban con una normativa que garantizara principios de transparencia, igualdad, no discriminación, facilidad de acceso, calendarización de los recursos, inclusión financiera, etcétera.
Aquel año los principales programas sin ROP fueron de reciente creación, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media, Sembrando Vida Producción para el Bienestar, Pensión para Personas con Discapacidad Permanente, entre otros.
Desde entonces, se ha venido mejorando en el andamiaje institucional de los programas, y para el 2023 el 69% de los recursos de subsidios a erogarse contarán con Reglas de Operación, la mayor proporción desde 2008. No es propiamente una mejora, sino que se ha recuperado el terreno perdido en el sexenio pasado, lo cual es positivo. Aún así quedan programas importantes sin ROP, como los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas y Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos (Insabi) y otros 23 programas más.
Pese a la mejora de los programas con ROP, se ha ‘avanzado’ consistentemente en la cantidad de recursos para subsidios sin clasificación geográfica o localizados en Ciudad de México. Esta carencia (o imprecisión) no es justificable, pues si el Gobierno tiene padrones de beneficiarios debe saber y transparentar en qué regiones ejecutará el gasto. Este vacío de información facilita el uso discrecional y electoral de los recursos, y da pie a actos de corrupción.
La ausencia de precisión geográfica es, sobre todo, violatoria al artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que estipula que “(…) El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa”.
En 2019, los recursos aprobados en programas de transferencias sin distribución geográfica o localizados en CDMX representaron el 82% del total, la mayor proporción hasta esa fecha. Para 2023 el 87% (825 mmdp) de los recursos propuestos adolecerán de precisión geográfica, un nuevo récord, que no hay que celebrar.
Es cierto que, durante el año, la Secretaría de Hacienda comienza a reportar de mejor manera el destino de los recursos. Por ejemplo, en 2021 el 83% de los recursos presupuestados no tuvieron clasificación geográfica o fueron destinados a CDMX, pero el monto ejercido de esta forma acabó siendo de 58%. Esto no evade la necesidad de presupuestar ex-ante los recursos de forma precisa, pues lo que aprueba el Congreso (es decir, sobre lo que ejerce un escrutinio democrático) son recursos presupuestados.
Para 2023 la cantidad de recursos no distribuibles geográficamente será de 207 mmdp, 11% (26 mmdp) menos que en 2018, pero aquéllos clasificados en CDMX serán 618 mmdp, 45% (257 mmdp) más que lo aprobado en 2018. Para ponerlo en perspectiva: CDMX cuenta con sólo el 7.3% de la población nacional, según el Inegi, pero se propone clasificar ahí el 65% del total de los recursos en programas de transferencias para el siguiente año, situación claramente discordante.
Cabe resaltar que para 2023 los 15 programas más cuantiosos en recursos tendrán la totalidad de ellos clasificados en Ciudad de México o sin distribución geográfica, lo cual incrementa las preocupaciones sobre el uso discrecional del presupuesto.
Se destacan las Pensiones de Adultos Mayores, las cuales tendrán el 99% (331 mmdp) de sus recursos asignados en CDMX. También los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Becas de Educación Media y Básica, IMSS-Bienestar y Jóvenes Inscribiendo el Futuro tendrán la totalidad de sus recursos designados en tal entidad. Otros programas, como Producción para el Bienestar, Fertilizantes y Precios de Garantía, tendrán la totalidad de recursos clasificados como ‘no distribuibles geográficamente’.
Preocupa que la mayor parte de los programas mencionados consten de transferencias directas, lo que aunado a la falta de transparencia sobre la distribución geográfica, podría dar pie al uso electoral de los recursos.
Por el lado contrario, tan sólo 14 de 71 programas de subsidios tienen sus recursos clasificados con una distribución geográfica distinta a CDMX. Se destacan los Subsidios para Organismos Descentralizados, con el 97% de sus recursos localizados en entidades, salvo la capital. Aunque este programa no cuenta con ROP, por lo menos especifica bien su destino territorial.
Se destaca también el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento, con 96% de sus recursos clasificados en las entidades; el Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola, con 96%; el Programa para el Adelanto, Bienestar e Igualdad de las Mujeres, con 96%; el de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), con 91%, o Atención de Planteles Públicos de Educación Media Superior con estudiantes con discapacidad (PAPPEMS), con 92% de sus recursos clasificados de tal manera. Queda claro que cuando se quiere, es posible precisar el destino de los recursos.
Por Mariana Campos y Jorge Cano