Para contener el crecimiento de la deuda y no morir en el intento
Contener el crecimiento de la deuda pública no solamente es necesario sino que es posible.
Para ello, como lo veremos a continuación, se debe plantear un nuevo mapa de pesos y contrapesos, introducir nuevos mecanismos de control de endeudamiento e incorporar estimulos a la discusión sobre la toma de decisión fiscal.
Y es urgente hacerlo. Tan sólo en esta administración, la deuda creció 14 puntos del PIB, al pasar de 36.4% en 2012 a 50.2% en 2016. Y de manera sistemática el gobierno incumple sus promesas de consolidación fiscal, pues no disminuye el ritmo de endeudamiento.
Crecimiento de la deuda 2012-2016
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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas (apartado SHRFSP) e INEGI para PIB Series desestacionalizadas y tendencia-ciclo, promedio anual.
En contraste, en el mismo periodo, la inversión física ha decrecido y ha alcanzado niveles históricamente bajos.
Consistencia de la política de endeudamiento
Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas y los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP.
Notas: Gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable del gobierno federal.
Es evidente que el Congreso, que es el único facultado para autorizar el techo de endeudamiento federal, no está desempeñando sus funciones. En efecto, no está analizando, evaluando y dándole seguimiento a la situación macroeconómica, financiera y presupuestaria del gobierno federal y de los gobiernos locales, pues no tiene la capacidad técnica ni el interés político para hacerlo.
Usualmente autoriza lo que el ejecutivo propone, sin revisarlo adecuadamente, incluso cuando no se encuentra bien justificado. Sin división de poderes, ni contrapesos, el riesgo de sobrendeudamiento es alto.
También es cierto que si bien la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece las causales bajo las cuales el Congreso puede autorizar endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales.
Es necesario, entonces, mejorar el diseño de nuestra política fiscal bajo el supuesto de que no contamos con un Congreso activo en este ámbito.
Cambios normativos
Ante los retos mencionados anteriormente, para controlar y disminuir efectivamente el déficit público, es necesario establecer en la ley un límite prestablecido y explícito del endeudamiento anual permitido al gobierno federal.
Además, deben definirse cuáles son los casos específicos en los que se podría autorizar el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. Esto permitiría reducir la discrecionalidad con la que hoy se solicita, autoriza y aumenta el endeudamiento federal.
En la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), ya se definen las causales por las que un gobierno local puede endeudarse.
- Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.
- Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y
- Cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos (ej. disminución de plazas, reducción de pago de renta por inmuebles, entre otros) que en el corto plazo deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado pero en el largo plazo representen un ahorro. Un ejemplo de esto puede ser una reingeniería de procesos internos en una dependencia o entidad pública.
Para el caso federal pueden utilizarse causales similares.
En su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1], el Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo todas estas recomendaciones al gobierno federal.
Adicionalmente, debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con el endeudamiento que va a adquirirse. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.
- Cambios institucionales
El control del endeudamiento también requiere de cambios institucionales para que la SHCP diseñe el presupuesto con base en supuestos macroeconómicos apegados a la realidad y proponga niveles de endeudamiento acordes con dichos supuestos. También se debe obligar a las autoridades a cumplir con los compromisos que asumen en materia de endeudamiento.
- Deuda y crecimiento económico.
El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sin revisión de un equipo técnico externo.
Desde 2013, la estimación oficial del crecimiento económico ha resultado muy optimista, pues suele ser superior al PIB que realmente se termina observando en la economía. Así, el saldo de la deuda resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado.
Tan sólo en la presente administración, la mitad del crecimiento de la deuda como proporción del PIB no estaba originalmente prevista en las estimaciones de la SHCP. Por ejemplo, en la aprobación del presupuesto de 2015, las autoridades hacendarias plantearon que la economía crecería 3.7% durante ese año. Con el techo de endeudamiento que propusieron, se esperaba que el saldo total de la deuda alcanzara 43.2% del PIB. Sin embargo, en 2015 la economía sólo creció 2.2%. Por lo que el mismo saldo de la deuda, que no fue ajustado a la nueva realidad económica, alcanzó 45.7% del PIB, 2.5 puntos del PIB más de lo contemplado en la aprobación de la deuda.
Consistencia de la política de endeudamiento
Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas, Criterios Generales de Política Económica para los años respectivos e Inegi para PIB.
Notas: Los CGPE corresponde a la estimación y política aprobada para el endeudamiento del sector público presupuestario
Y aquí reside el problema: el techo del endeudamiento federal no se ajusta cuando el crecimiento del PIB resulta distinto al estimado, lo que genera incentivos para realizar estimaciones de crecimiento económico demasiado optimistas.
Si de manera sistemática el crecimiento de la economía es menor al esperado, es pertinente cuestionar si el gobierno debería endeudarse en la misma magnitud que consideró hacerlo cuando esperaba un crecimiento mayor.
Por lo anterior, se requiere una estimación más objetiva de los supuestos macroeconómicos. Una buena señal en este sentido sería que que el Congreso aprobará la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto o Consejo Fiscal que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso cuente con capacidad técnica para sostener una discusión fiscal seria al respecto.
Si bien es cierto que no es deseable ajustar continuamente el techo de endeudamiento, ya que genera incertidumbre sobre el marco financiero del gobierno, también lo es que la posibilidad del ajuste podría promover la elaboración de un marco macroeconómico más realista.
De lo contrario, no se puede garantizar que la deuda pública sea consistente con el nivel de ingreso de nuestra economía.
- Ingresos del gobierno federal
De manera sistemática, el gobierno federal recibe ingresos excedentes, adicionales a los que le fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite disponer de un presupuesto adicional que asigna durante el año fiscal, con una buena dosis de discrecionalidad. Lamentablemente, no rinde cuentas sobre la asignación y el ejercicio de ese presupuesto “suplementario”, tal como lo recomienda la OCDE en su manual sobre transparencia presupuestaria.
En la práctica, se observa que el techo del endeudamiento federal tampoco se reduce cuando los ingresos recibidos son superiores a los previstos. Una manera de eliminar el incentivo a subestimar los ingresos públicos para gastarlos discrecionalmente consistiría en ajustar el techo de endeudamiento cuando se reciban ingresos excedentes. Otra manera sería destinar de manera automática los recursos excedentes a la amortización del saldo de la deuda pública.
- Tipo de cambio
El techo de endeudamiento federal se determina en parte por el monto de deuda externa que puede contratar el gobierno. A su vez, el monto de deuda externa autorizado depende del tipo de cambio vigente el último viernes del año para el cual ha sido autorizado ese techo de deuda.
Sugerimos en cambio que el monto autorizado de deuda externa se determine durante el proceso de autorización de la Ley de Ingresos Federal. Para calcularlo, debería utilizarse el tipo de cambio que la SHCP estableció en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). Este esquema ofrece dos ventajas: (1) se podría autorizar un monto específico de techo de endeudamiento, ya que actualmente ese monto no se puede calcular hasta el cierre del año y (2) promovería que la SHCP establezca un monto de tipo de cambio más realista.
Como se puede observar, en nuestro país todavía existe un gran margen de maniobra institucional y legal para incorporar buenas prácticas en la aprobación, control y manejo de la deuda pública federal. Es fundamental seguir trabajando para generar mayor transparencia en lo que se refiere a la deuda y establecer mejores límites al crecimiento de la misma. Sólo así se podrá propiciar sostenibilidad y realismo en nuestras finanzas públicas.